SUBSIDIARITATEA I TUTELA

ADMINISTRATIV

Adrian GORUN, prof. univ. dr.

Universitatea Constantin Brncui Trgu-Jiu

Sub denumirea actual, ideea de subsidiaritate s-a nscut n secolul al XIX-lea

avndu-i origini vechi n gndirea politic european. Se poate spune, c ideea de
subsidiaritate i are fundamentele, deopotriv, n spiritul grec, filosofia cretin medieval
i n viziunea german asupra societii. Ea nu poate fi desprit ncepnd cu ultimele
dou secole de problematica rolului statului. Drept urmare, ideea de subsidiaritate vizeaz
depirea alternativei ntre liberalismul clasic i socialismul centralizator, ajungnd la un
acord viabil ntre o politic social i un stat descentralizat. Acest acord viabil
presupune i dou renunri:
1. abandoneaz egalitarismul socialist n favoarea valorii demnitii;
2. prsete individulismul filosofic n profitul unei societi structurate i
federate.(1)
Ideea de subsidiaritate este, pe ct de veche, pe att de nou i de important. Ea
amintete de un vechi principiu de drept administrativ, este cunoscut de specialitii
doctrinei sociale a Bisericii, dar ia form actual n secolul al XIX-lea, ntr-un context
socio-politic ce i-a pierdut existena. Azi se afl la baza unui numr semnificativ de
politici europene, este enunat n proiectul de Constituie UE fiind unul din principiile
reclamate ca fondatoare pentru politicile europene ale viitorului.
n acelai timp federalismele europene se revendic n ideea de subsidiaritate.
Concept
Subsidiaritatea reprezint concomitent un principiu (enunat de Ketteler, apoi de
Pius al XI-lea) i o idee politic i social specific european. n limba latin, subsidium =
o rezerv, o trup de rezerv, un sprijin n caz de nevoie. Aceasta presupune c:
este obiectivat o lips (acional, de resurse);
ajutorul nu se acord dect pentru acoperirea acestei lipse i numai n
situaia semnalrii nevoii respective;
ajutorul intervine drept compensare a deficienelor unui actor: ajui pe cel ce
nu se descurc, ajutorul reprezint concomitent, drept i datorie de a
interveni (la nevoie).
Privit ca rezerv, subsidiaritatea este exprimat printr-un termen mai precis: cel de
suplean, dar fr a se identifica strict cu el.

Ideea de suplean leag subsidiaritatea de un alt concept (juridic, politic,

sociologic, antropologic etc.): cel de autoritate, n general, de autoritate etatic, n special.
Prin urmare, apare aici o triad: subsidiaritate-putere-autoritate, creia i se circumscrie o
alta: subsidiaritate-sfera de competen (a autoritii) legitimitate.
Succint, subsidiaritatea (ca idee i principiu) solicit ca ntr-o societate nici o
autoritate s nu-i depeasc sfera de competen, competen legitimat (normativ,
consensual, prin consimmntul celor ce investesc autoritatea, cutumiar etc.). Chiar dac
structurile sociale nu sunt neaprat ierarhizate din perspectiv genetic (am aici n vedere
inclusiv tutela administrativ exercitat de ctre stat asupra propriilor dezmembrminte),
exist un tip de ierarhie specific, dat de limitele de competen. Autoritile apar
inferioare n raporturile cu altele, nu ca valoare ci ca sfer decizional (ntinderea puterii
de decizie i aciune). Prin urmare, o autoritate oarecare nu se poate exercita dect prin a
remedia insuficiena unei autoriti mai mici (dimensiune a competenei), insuficien
dovedit ce st la baza supleanei.
Este clar c sensul supleanei este cel de adugire, de completare i nu cel de
nlocuire. Nu se nlocuiete un actor cu altul, autoritatea care intervine la nevoie nu
suplinete un absent ci-i completeaz imposibilitatea de a aciona.
n evoluia istoric, subsidiaritatea este un principiu de organizare social care,
devine, prin extensie, un principiu de organizare politic. Extensia acestei idei reflect
primatul ontic al societii asupra statului, rezumat prin vechiul adagio german: Omul este
mai btrn dect statul. Principiul este normativ: el indic ceea ce trebuie s fie
autoritatea, care este raiunea sa de a fi, la ce exigene rspunde, spre ce finalitate se
ndrept. (2)
Exist opinia conform creia principiul subsidiaritii transcende-existena
structurilor etatice de putere, pe care o mprtim i o argumentm prin studiile recente de
antropologie. Cci, cum altfel ar putea fi explicitate societile lignajere din prisma unei
ordini invizibile (dar observabile)?
Nici un stat nu este singurul antreprenor al serviciilor publice. Colectivitile locale
se ngrijesc de organizarea unor servicii publice locale.
Aceste comuniti pot fi concepute:
ca societi naturale, prin originea lor, egale sau anterioare statului, bucurndu-se
de drepturi pe care statul le-a recunoscut mai mult dect le-a atribuit; aceste
comuniti au un grad mare de autonomie, controlul statului fiind slab, aproape
discret;
ca dezmembrminte ale statului, creaii ale legii pentru scopuri de consolidare
administrativ, ca nite circumscripii teritoriale ridicate la demnitatea de persoane
morale, investite cu anumite drepturi, prin bunvoina puterii centrale. Acestea le
menin sub o strict supraveghere, instituind asupra lor o tutel i utiliznd de
regul, procedura numirii funcionarilor i funcionarilor publici.
Este de la sine neles c, dei n abordarea problematicii de fa nu prezint interes
tipul regimului politic, zona de aplicabilitate a principiului subsidiaritii o reprezint
regimurile democratice.
Aceasta, din perspectiva raportului (putere politic) societate, raport ce conine
implicit legitimitatea autoritii, dar i controlul reciproc; cel exercitat de societate asupra
puterii politice i cel exercitat de puterea etatic asupra societii.
La Montesquieu apare o problem demn de luat n calcul i azi-aceea legat de
caracterul temporar al interveniei statului.
n sintez, o incapacitate social accidental reclam un ajutor statal excepional.
De aici se desprind nc, unele consecine:

problema subsidiaritii nu poate fi pus n condiiile acaparrii totale a socialului

de ctre stat (preluarea integral a funciilor societii de instituiile etatice face ca
ideea de suplean s-i piard total coninutul);
incapacitatea social trebuie s fie accidental, iar nu permanent;
ajutorul statal este unul excepional, iar nu unul obinuit, frecvent .
n aceti termeni trebuie pus problema azi, pentru justificarea ingerinei
ca justificare raional a interveniei statului, dar i problema limitrii acestei ingerine prin
nelegerea non-ingerinei tot ca o datorie a autoritii.
Este de la sine neles c ajutorul trebuie acordat din oficiu i nu solicitat, spre a se
evita relaiile de dependen materializate ntr-o tutel administrativ accentuat.
Cmpul de aplicaie pentru ideea de subsidiaritate i principiul subsidiaritii n
studiul de fa se va rezuma la modalitatea n care autoritile subordonate sau neaflate n
raporturi ierarhice, pot interveni asigurnd sprijin autoritilor aflate la nevoie.
Romnia a ieit de curnd din regimul totalitar i face eforturi pentru diminuarea
centralizrii impuse de acest regim. Prin urmare, tutela administrativ reprezint pe mai
departe un concept i deopotriv o instituie n organizarea administrativ.
Trebuie precizat c n practic se face adesea confuzie ntre tutela administrativ i
controlul administrativ ierarhic, prima fiind exercitat numai n temeiul legii i pentru
actele administrative prevzute expres de lege, n timp ce controlul administrativ se
exercit n temeiul ierarhiei administrative i asupra tuturor actelor emise de autoritile
inferioare.
Avnd, n esen, acelai obiectiv controlul - , este cert c relaia lor cu
subsidiaritatea este una genetic i funcional, n sensul c:
a) tutela administrativ (i controlul administrativ) au capacitatea de a detecta
nevoile, genernd sprijinul pentru autoritile aflate la nevoie.
b) sprijinul dat nu reprezint o ingerin n sfera competenei, ci o suplean.
Spre un model de subsidiaritate
Dac n unele ri statul i regiunile sunt puteri exclusive care-i
exercit fiecare autoritatea n domenii specificate, fr a se suprapune n competene i
atribuiuni (regiunile legifernd n respectul interesului naional unica limitare), n
Romnia judeele (i implicit consiliile judeene), cu atribuii publice rmn la rangul de
creaii ale legii investite cu anumite drepturi i competene, prin bunvoina puterii
centrale.
Dac o regiune are competene largi n domenii precum: organizarea sistemului
sanitar, organizarea colar (inclusiv programe de interes regional), poliie local, formare
profesional i cercetare n sprijinul activitilor productive regionale, protecia mediului,
dezvoltare economic (toate ramurile), administrarea patrimoniului regional etc., sfera
acestor competene pentru consiliile judeene i unde anume poate fi aplicat principiul
subsidiaritii reprezint aspecte ce pot fi identificate prin raportare la cele de mai sus.
Chiar dac ideea de subsidiaritate nu se adapteaz oricrei structuri, militm pentru
un model posibil de aplicabilitate a ei ntr-un domeniu extrem de controversat: finanarea
nvmntului preuniversitar. Avem n vedere repartiia competenelor, ieind din sfera
factualului i penetrnd sfera normativului (la modul foarte general, principiul
subsidiaritii este considerat ca o lege de atribuire a competenelor fondate pe dreptul
natural).
n acest model, managementul bugetului colar se transfer consiliilor i colilor
competente.

Un asemenea nou mod de utilizare a resurselor presupune:

- nfiinarea i funcionarea unei instituii nucleu de conducere n sistemul
educaional: consiliul colar;
- proceduri specifice de proiectare, construcie, adoptare i execuie a bugetului;
- instituionalizarea rspunderii contractuale.
Consiliul colar este instituie nucleu de conducere, cu
competene deliberative i executive funcionnd:
- la nivel de unitate de nvmnt, n condiiile n care aceasta numr peste
1.000 elevi;
- pe grupe de uniti de nvmnt, n mediul urban, n condiiile n care colile
afiliate nu depesc (individual) 1.000 de elevi Consiliul colar grupnd coli
care nsumeaz pn la 3.000 de elevi (sectorizarea se poate realiza la nivel de
cartiere);
- la nivel de localitate, n mediul rural.
Funcii:
- instituionalizare a parteneriatului educaional (instituii de nvmnt prini
autoriti locale ali parteneri, beneficiari ai actului educaional);
- descentralizare i localizare a deciziei n domenii: financiare, manageriale,
dezvoltare instituional, politici de personal, orientare colar, curriculum (la
decizia colii);
- preluare a problemelor de administrare, inspectoratelor colare concentrndu-se
asupra monitorizrii calitii nvmntului i asigurrii asistenei de
specialitate;
- asociere a unitilor de nvmnt (sub controlul centrului colar);
- susinerea managementului colii, responsabiliznd toi factorii implicai;
- motivare a beneficiarilor actului de educaie;
- asigurare a intermedierii ntre coli i comunitate.
Sarcini:
- de a sigura comunicarea i cooperarea eficient a administratorilor i
profesorilor, colile (cuprinse n Consiliul colar) participnd la adoptarea de
noi pedagogii i inovaii curriculare, rspunznd mai eficient la administrarea
resurselor lor financiare;
- de a diversifica oferta educaional i a o adopta la nevoile locale;
- de a aplica, n plan local, strategiile naionale ca politici publice n domeniu;
- de a diversifica resursele de finanare i a gestiona att resursele bugetare, ct i
pe cele alternative;
- de a aloca bugete i a coordona execuia bugetar.
Consiliul colar este un consoriu managerial ce rspunde fa de
Ministerul Educaiei i Cercetrii, autoritatea local, prini.
Instrumentele ce operaionalizeaz rspunderea sunt:
- contractul cu ministerul privind utilizarea competenelor i fondurilor ce-i sunt
delegate;
- rapoartele publice periodice;
- evalurile inspectoratelor colare privind calitatea;
- testele naionale.
Formula finanrii se bazeaz pe msurarea obiectiv a nevoilor i nu pe ajutoare
care s asigure alocri egalitariste de resurse ntre coli. Mecanismul permite deplasarea
accentului de la finanarea pe unitate colar la finanarea pe elev i eliminarea circuitului
birocratic i dificil al procedurilor. Sarcinile n finanare se distribuie n baza

competenelor legale Ministerul Educaiei i Cercetrii, autoritile locale, autoritile

judeene i agenii economici i sociali, beneficiari direci ai actului de educaie (prin
contracte ferme cu consiliile locale).
Unitile colare ntocmesc schie de buget, pe capitole de venituri i cheltuieli,
indicnd ct mai exact nevoile pentru un an calendaristic, performanele alese i cele
proiectate. Indicii bugetari, transmii anterior de ctre Consiliul colar reprezint indicii de
referin (exemplu: total cheltuieli/elev/an). Consiliul colar elaboreaz, n baza proiectelor
colilor proiectul de buget. Acesta va fi negociat succesiv cu autoritatea local, judeean i
Ministerul Educaiei i Cercetrii, rezultatul negocierilor fiind consemnat ntr-un contract
cu clauze precise. Contractul bugetar reprezint baza juridic a execuiei bugetare. Cu
excepia unor elemente precum donaii, sponsorizri toate resursele bugetare i toate
capitolele venituri sunt antecalculate i cuprinse n buget. Transferul de sume indiferent
de unde provin acestea se realizeaz integral de ctre Consiliul colar, colile cu numr
mic de elevi rmnnd viabile n msura n care comunitatea local este interesat de
meninerea lor. Aceasta asigur finanarea unitilor colare pe criterii unitare ( pe elev),
introducerea unor factori de preluare a costurilor unitare (de pild, ciclul curricular,
localizarea colii n mediul urban sau rural etc), multiplicarea formelor de finanare prin
coparticiparea partenerilor din educaie (inclusiv producerea de surse proprii:
microateliere, prestarea de servicii educaionale, proiecte finanate de ageni economici sau
instituii publice, publicaii, ferme de producie etc.).
Formula general de finanare a Consiliului colar este :
unde

S = Sg + Sloc + Ssub + Ss
S suma total colectat la nivelul Consiliului colar/an;

Sg finanarea guvernamental n care elementele predominante sunt cheltuielile

medii/elev/an + alocri n sume absolute pentru cofinalizarea de proiecte naionale i
internaionale;
Sloc finanarea asigurat de autoritile locale, care va avea o component fix
(generat de finanarea/elev/ i una variabil (legal ndeosebi de politica educaional i
cheltuielile materiale);
Ssub finanarea subsidiar, prin consiliile judeene;
Ss sume suplimentare, atrase de consiliile locale.
Observaii. Cu excepia Ss, Consiliul colar nu va primi nici o alt form de
finanare suplimentar (nici din partea ministrului, nici a comunitii locale), execuia
bugetar fiind obligatorie n limitele resurselor alocate prin contract.
Componena Ssub exprim aici, alternana, respectiv sprijinul acordat de consiliile
judeene, ndeosebi pentru cofinanare a investiiilor privind infrastructura (pn la 25%
din valoare), finanarea subsidiar pentru autoritile locale aflate la nevoie, alocarea de
mprumuturi ctre comunitile locale, cheltuieli pentru producia de manuale n
nvmntul liceal pentru elevii provenii din familii cu venituri mici, cofinanarea
proiectelor de cercetare i inovaie didactic de interes judeean.

Concluzie
Ideea de subsidiaritate poate fi regsit n istoria european de la Aristotel i pn
azi.
Iar de mai bine de un secol, rile europene oscileaz de la liberalism la socialism,
sau invers, pendulri ce traduc incapacitatea de a domina o problem primordial: aceea a
rolului statului.
Bibliografie
Chantal Millon Delsol, Statul subsidiar, E.F.E.S., 1997, pag.5.
Idem, pag. 7.
Alte lucrri consultate
Ball, Terence, Dagger Richard, Ideologii politice i idealul democratic, Polirom, 2000.
Burke, Edmond, Reflecii asupra Revoluiei n Frana, Bucureti, Edit. Nemira, 2000.
Dahl, Robert A, Poliarhiile. Participare i opoziie, Iai, Institutul European, 2001.