Societatea Academicdin Romnia - www.sar.org.

ro

POLICY BRIEF #66 IULIE 2013

FONDURI EUROPENE VULNERABILE

Despre cum ne scap printre degete banii de la UE i ce putem face pentru a-i
cheltui cu sens
n fuga dup creterea absorbiei
fondurilor
europene,
chestiunea
corectitudinii cheltuirii acestora este prea
adesea marginalizat. Se verific doar
respectarea pur formal a unor aspecte
tehnice, lsate adesea pe seama
autoritilor cu atribuii de control i
sancionare. Dei chestiunea implic o
varietate de actori care i dau mna
pentru realizarea sa ca o practic de zi cu
zi, frauda este prea adesea considerat
un dat inerent sau un instrument politic
care i ridic pe unii i i coboar pe alii.
Cu alte cuvinte, frauda i neregulile ajung
s fie discutate n media sau n rndul
societii civile doar atunci cnd este
vorba de tunuri mari, n care sunt
implicate personaje politice sau cnd prea
multe fraude sau un impropriu sistem de
prevenie al acestora conduc la emiterea
de avertismente din partea instituiilor
europene sau chiar la suspendarea unor
Programe Operaionale. Echipa SAR a
desfurat n perioada martie iunie 2013
o cercetare
calitativ i propune
autoritilor
publice
responsabile,
beneficiarilor, societii civile i massmedia o list de indicatori care pot fi
urmrii pentru a scdea riscul de fraudare
i de nereguli cu fonduri europene n
urmtoarea perioad de accesare a
acestora.

Foto: trandul din Marghita contrafcut n

Photoshop sus, realitatea; jos, versiunea
pentru raportarea de proiect. Sursa: RTV.net

Societatea Academicdin Romnia - www.sar.org.ro

Cine aude fraud, se gndete la

Departamentul pentru Lupt Anti-Fraud, iar
cine spune nereguli, amintete de Autoritatea
de Management (AM) sau Organismul
Intermediar (OI). ns ntre practica fraudei i
neregulilor i constatarea acestora sunt i ali
pai, iar n anumite situaii acestea pot fi
prevenite, diminund costurile judecrii i
recuperrii banilor prost cheltuii.
ntrebarea pe care o ridicm la fileu tuturor
celor implicai n managementul fondurilor
publice, i n special al celor europene, este:
oare nu putem dect s controlm i s
pedepsim mai mult, pentru a preveni mai bine
frauda i neregulile cu fonduri UE? Rspunsul
nostru este negativ iar formele prin care
putem ncerca s facem acest lucru sunt: (1)
informare & open data despre proiectele
selectate i achiziii publice; (2) msuri de
informare i contientizare asupra practicilor
frauduloase i neregulilor; (3) utilizarea unui
sistem de indicatori de avertizare timpurie a
fraudei; (4) empowerment pentru sesizri de
fraud i nereguli n rndul beneficiarilor,
mediului economic, societii civile i
evaluatorilor, respectiv consultanilor pentru
accesarea de fonduri europene i (5)schimbri
legislative i de comportament instituional
care s construiasc cadrul unei desfurri a
proiectelor i programelor previzibil,
planificat i cu suficiente ancore pentru o
monitorizare i o evaluare satisfactoare a
bunei gestionri a fondurilor europene.
Cercetarea desfurat de ctre Societatea
Academic din Romnia n perioada aprilie
2012 iulie 2013 i-a propus (1) s identifice
cele mai importante vulnerabiliti ale
sistemului instituional de prevenie a fraudei
i neregulilor cu fonduri europene, (2) s
formuleze problemele identificate clar, astfel
nct s genereze discuii aplicate despre
importana
acestora
pentru
corecta
gestionare i eficienta absorbie a fondurilor i

(3) s propun o serie de recomandri pentru

fiecare dintre vulnerabilitile identificate,
care s fundamenteze i s porneasc
dezbaterea asupra soluionrii lor.
Au contribuit la identificarea vulnerabilitilor
i formularea de recomandri att jurnaliti de
investigaie, consultani i evaluatori cu
experien n domeniul fondurilor europene,
ct i persoane din partea Autoritilor de
Management i Organismelor Intermediare.
Metodele de cercetare au cuprins interviuri
semi-structurate, focus-grupuri, aplicarea unui
chestionar online i documentare de
specialitate. Materialul final este realizat
inclusiv pe baza colaborrii i feedback-ului
primit din partea Structural Consulting Group,
unul dintre furnizorii importani la nivel
naional n domeniile consultanei i
trainingului n accesarea de fonduri europene,
management i implementare de proiecte,
creator
al
portalului
www.fonduristructurale.ro - lider de informare electronic
i surs de referin privind fondurile
europene n Romnia.
Responsabilitatea
observaiilor i recomandrilor cade ns
exclusiv n sarcina Societii Academice din
Romnia, autorul raportului.
Observaiile sunt organizate pe o structur de
management de program de finanare sau de
proiect, pentru a reflecta modalitatea n care
acestea apar firesc, n timp, i pentru a sprijini
adresarea lor eficient, n funcie de etapa n
care ne regsim. Am semnalat, de asemenea,
relevana unora dintre vulnerabiliti pentru
achiziiile publice.
Putei accesa seciunile direct, prin click pe
urmtoarele hyperlink-uri:
1. Planificarea proiectului i comportament
instituional
2. Evaluarea proiectului
3. Implementarea proiectului

Societatea Academicdin Romnia - www.sar.org.ro

1. Planificarea proiectului i Comportament instituional

Actori vizai

Nivel

Vulnerabilitate

Recomandare

Beneficiar
finanare UE

Proiect

Contractarea unor servicii complexe, care

presupun asigurarea la cheie a unor
procese tehnologice, sub forma aanumitelor Proiecte la Cheie (PAC), crete
vulnerabilitatea la fraud. Beneficiarul
fondurilor pierde responsabilitatea pentru
proiectare i execuia proiectului. Acestea
cad n sarcina antreprenorului, care
reunete ntr-un singur contract
proiectarea, achiziiile i construcia
procesului tehnologic. Aceste contracte
sunt uneori folosite abuziv, n situaii care
nu ar necesita aplicarea acestora sau pentru
a masca rezultate nesatisfctoare, cu
costuri exagerate sau fictive.

Definirea mai clar, cel

puin cu statut de
recomandare, a
situaiilor n care se
preteaz proiectele la
cheie i contractele
aferente acestora.

Participarea viitorilor ofertani la realizarea

caietului de sarcini i la stabilirea preului
proiectului, bunului sau serviciului n
chestiune este o practic care nseamn de
fapt c ntre beneficiar i ofertant exist loc
pentru stabilirea unor proiecte
supraevaluate. De obicei, aceste situaii se
ntlnesc acolo unde beneficiatul este rud
cu consultantul sau au o relaie apropiat,
cimentat de multiple colaborri.

Interzicerea posibilitii
ca firma care realizeaz
caietul de sarcini pentru
o achiziie public s
poat participa ulterior
ca ofertant la competiia
pentru selectarea
prestatorului, limitarea
actual privind
nedistorsionarea
concurenei fiind una
mai degraba teoretic
dect aplicabil.

Standardele de pre, acolo unde exist, au

statut de recomandare, de referin, cu rol
de ghidare n promovarea obiectivelor de
investiii publice. Acestea nu sunt ns
folosite dect n unele cazuri n mod
imperativ n planificarea sau evaluarea
proiectelor (vezi construcia de autostrzi).
n cazul achiziiilor directe, aceasta
nseamn posibilitatea unei supraevaluri
grosiere, iar n cazul achiziiilor
concureniale, consecina este o
subevaluare, practic impunerea unui pre
de dumping.

Folosirea standardelor
de pre, acolo unde
exist, cu caracter
obligatoriu n
planificarea i evaluarea
proiectelor.
Depunctarea ofertelor
supraevaluate fr o
motivaie satisfctoare.

Planificarea este esenial nu doar pentru

managerii de proiect, ci i pentru cei care
coordoneaz programe de finanare. O
stabilire a prioritilor de finanare care nu
pleac de la nevoi reale, nu are n spate o
serie de consultri i analize realizate

Urmrirea unei
planificri din timp,
democratice i bazate
pe date rezultate n
urma unor analize
relevante pentru decizia

ANRMAP
Achiziii publice
Autoritate de
Management

Beneficiar
finanare UE

Proiect

Achiziii publice
Subcontractani

Beneficiar
finanare UE

Proiect

Achiziii publice
Evaluator

Autoritate de
Management

Proiect

Program
Poteniali

Societatea Academicdin Romnia - www.sar.org.ro

Actori vizai

Nivel

beneficiari ai
finanrilor

Vulnerabilitate

Recomandare

profesionist, ci este un efort n principal de

copy/paste al prioritilor europene,
creeaz vulnerabiliti n accesare. n plus,
lipsa consultrilor i dezbaterilor publice,
chiar cnd nu rezult n astfel de prioriti
copy/paste, este o situaie care favorizeaz
presiuni ale anumitor categorii de
beneficiari, cu interese, care fac lobby
pentru a-i prinde obiectul de activitate n
prioritile oficiale de finanare.

de finanare ce trebuie
luat. Organizarea
dezbaterilor i
ntlnirilor publice
avnd n vedere nu doar
atragerea participrii, ci
i structurarea ideilor i
opiniilor exprimate ntro manier cu adevrat
util integrrii lor
ulterioare n
documentele finale.
Concret, aceasta
nseamn c autoritile
publice vor consulta n
primul rnd atunci cnd
au o serie de propuneri
concrete pe care doresc
s le completeze sau
valideze.

Poteniali
beneficiari ai
finanrilor

Program

Acolo unde doar organizaiile

neguvernamentale sunt eligibile pentru
finanare, societile comerciale i
instituiile publice nfiineaz ONGuri pentru
a putea accesa fonduri.

Aceast practic nu
poate fi facil adresat,
singurul instrument la
dispoziie fiind
verificarea atent a
celor dou entiti
juridice pentru a vedea
n ce msur activitatea
acestora se desfoar
corect, n spiritul
scopului i misiunii
specifice pentru care au
fost fiecare n parte
nfiinate.

Beneficiar
finanare UE

Proiect

n multe dintre organizaiile beneficiare de

fonduri europene, funcia de manager de
proiect i cea de conducere a instituiei sunt
deinute de persoane diferite. n unele
dintre situaii, managerul de proiect este
direct subordonat directorului, alteori
acesta este subcontractat. Adesea se nasc
tensiuni ntre ceea ce este practic funcia de
conducere n cadrul organizaiei i cea
similar, ns de data aceasta n proiect.

Reglementarea n aceste
situaii nu poate face
altceva dect s ncerce
s confirme o serie de
drepturi clare ale
managerului de proiect
de a lua decizii n
conformitate cu
contractul pe care l-a
semnat cu organizaia
care deruleaz proiectul
i de a stabili un cadru
legal clar de relaionare
cu structura de
conducere. n egal
msur o definire clar a
responsabilitii fa de
atingerea rezultatelor

Societatea Academicdin Romnia - www.sar.org.ro

Actori vizai

Nivel

Vulnerabilitate

Recomandare
proiectului pe cele dou
paliere decizionale ar fi
util n poziionarea
managerului de proiect
n cadrul instituiei. n
timp, este nevoie ca
aceste situaii s fie
abordate n primul rnd
dintr-o perspectiv de
mbuntire a
managementului
organizaional.

Evaluator

Program

Beneficiar
finanare UE

Proiect

Autoritate de
Management

Autoritate de
Management

Evaluator

Beneficiar
finanare UE

Program

Cerinele cu privire la pregtirea

profesional a persoanelor care realizeaz
serviciile de evaluare i, mai ales,
remuneraia pentru aceste servicii, sunt n
ultima vreme n picaj liber. Aceast situaie
descurajeaz evaluatorii profesioniti i
ncurajeaz amatorismul. Evaluarea este
punctul nodal al preveniei fraudei cu
fonduri europene, prin faptul c un proiect
cu probleme care este aprobat, primete
practic und verde pentru o implementare
care nu aduce beneficii reale, ci mascheaz
lips de capacitate, interesul personal i, n
ultim instan, frauda.

Costurile unui proiect

prost evaluat sunt fr
excepie mai mari dect
cele asociate diferenei
dintre o evaluare
profesionist i una
fcut de mntuial.
Rabatul la cerinele de
pregtire profesional
ale evaluatorilor nu
merit fcut pentru o
economie la bugetul de
asisten tehnic. n
acest sens, n competiia
ofertanilor pentru
contractele de evaluare,
pregtirea i experiena
profesional a
evaluatorilor trebuie s
fie stabilite la un
standard potrivit, iar
remuneraia trebuie s
fie gndit pentru a
putea atrage persoane
bine pregtite.

Structura cererilor de finanare i

dimensiunea (numrul maxim de cuvinte)
alocate fiecrei seciuni poate crea
vulnerabiliti majore. Atunci cnd, de pild,
la seciunea de metodologie pentru cererile
de finanare pentru POS DRU se acord
maximum o pagin, informaiile sunt
insuficiente pentru a permite o evaluare a
calitii propunerii. De asemenea, o astfel
de situaie creeaz dificulti n
monitorizarea corespunztoare a
rezultatelor i obiectivelor pe parcursul
implementrii.

Dei n ultima perioad

s-au fcut pai
semnificativi n aceast
direcie, dimensiunea
cererilor de finanare
trebuie s fie potrivit
pentru a include
suficiente elemente de
monitorizare i evaluare
a realizrii activitilor i
atingerii obiectivelor
proiectului att din
punct de vedere
cantitativ, ct i calitativ.
Este complet insuficient

Societatea Academicdin Romnia - www.sar.org.ro

Actori vizai

Nivel

Vulnerabilitate

Recomandare
ca n cazul unei cereri de
finanare, de pild, s se
menioneze realizarea
unor cercetri i analize
fr s se dea detalii
despre metodologie i
structura lucrrii.

Autoritate de
Management

Program

Lipsa comunicrii publice a programrii

apelurilor de cereri de finanare i o
perioad de timp scurt pentru depunerea
acestora favorizeaz acei solicitani care afl
n avans, naintea lansrii apelului de
proiecte, detalii despre prioritile i
condiiile finanrii. De asemenea, un timp
prea scurt pentru nscriere nu sprijin
elaborarea de cereri de finanare bine
documentate i adaptate, ci livrarea de
proiecte gata scrise, minimal elaborate
pentru respectivul apel i scderea
dimensiunii competitive a competiiei
pentru finanare. Acelai efect l are i
regula evalurii cererilor de finanare dup
principiul primul venit, primul servit.

Programarea apelurilor
de proiecte ar trebui s
fie anunat la nceputul
anului calendaristic i
respectat apoi pentru a
permite potenialilor
beneficiari s i
programeze activitatea
i s gndeasc strategic
activitatea de scriere de
proiect, de
implementare, inclusiv
managementul
resurselor umane i
fluxul de numerar.

Proiect

n economia unui proiect de construcii,

rolurile cele mai importante sunt cel de
beneficiar al finanrii, cel al consultantului
cu care se lucreaz pentru realizarea cererii
de finanare sau a caietului de sarcini
pentru realizarea lucrrii, prestatorul de
servicii de construcii i, nu n ultimul rnd,
dirigintele de antier. Atunci cnd ntre
acetia exist relaii de rudenie sau
prietenii, relaii de colaborare apropiate,
crete simitor riscul unor nelegeri n
sensul unor aranjamente pentru fraudarea
fondurilor pentru lucrri.

Realitatea este c aceste

situaii sunt aproape
imposibil de combtut
legal. ns n aceste
cazuri societatea civil i
n special media au un
rol important de jucat,
semnalnd acele situaii
n care fraudarea
fondurilor conduce la
nerealizarea unor lucrri
sau realizarea acestora
cu deficiene.

Program

Subordonarea administrativ fa de
autoritatea contractant/Autoritatea de
Management sau Organismul Intermediar a
punctului de contact i a serviciului de
asisten tehnic pentru beneficiarii i
potenialii beneficiari reprezint o
vulnerabilitate pentru corecta alocare a
fondurilor i buna lor cheltuire.

Punctele de contact i
serviciile care ofer
asisten tehnic
beneficiarilor i
potenialilor beneficiari
n perioada de depunere
a cererilor de finanare
ar trebui s fie
independente de
operatorii de
grant/gestionarii
fondurilor
nerambursabile. Dac
acest lucru nu este
posibil, este important

Poteniali
beneficiari ai
finanrii

Beneficiar
finanare UE

Massmedia/societatea
civil

Autoritate de
Management

Organism
Intermediar

Prestatorii de
servicii de
asisten tehnic

Societatea Academicdin Romnia - www.sar.org.ro

Actori vizai

Nivel

Vulnerabilitate

Recomandare
ca ofierul de etic al
organizaiei s
informeze cu privire la
practicile de comunicare
care pot constitui o
imixtiune n
corectitudinea
procesului de evaluare.

Autoritate de
Management

Program

Organism
Intermediar

Prestatorii de
servicii de
asisten tehnic

Angajarea persoanelor responsabile de

acordarea asistenei tehnice pentru
pregtirea cererilor de finanare direct de
ctre autorittatea contractant/
Autoritatea de Management creeaz mai
multe ocazii de influenare a deciziilor de
contractare prin practici ilicite. De
asemenea, acest statut afecteaz
independena acestora i creeaz premizele
unor influene din partea conducerii
organizaiei, n cazul n care exist intenii
ilicite.

Asistena tehnic pentru

pregtirea de proiecte
cu fonduri
nerambursabile trebuie
subcontractat ca
serviciu unei firme sau
delegat unei alte
instituii care s i
asume responsabilitatea
pentru asistena
tehnic. Aceast
structur trebuie s fie
independent de
instituia care
gestioneaz fondurile.

2. Evaluarea proiectului
Actori vizai

Nivel

Vulnerabilitate

Recomandare

Autoritate de
management

Program

O slab pregtire a evaluatorilor, ncurajat

de stabilirea costurilor de evaluare drept
criteriu de departajare a ofertanilor firme
de consultan specializate n prestarea de
servicii de evaluare, reprezint una dintre
cele mai mai mari vulnerabiliti pentru
frauda cu fonduri europene. Un proiect
supraevaluat sau fr prevederi care s
ajute o just monitorizare a realizrii
activitilor i atingerii obiectivelor la un
stadard calitativ rezonabil poate astfel s
treac de evaluare, lsnd orice acuze
ulterioare legate de calitatea
implementrii, fr crligele legale pe baza
crora s poate fi formulat tragerea la
rspundere.

Comunitatea profesional
a evaluatorilor poate
susine o serie de criterii
i standarde profesionale
i s amendeze cursurile
i atestrile improprii
domeniului. De
asemenea, autoritile
care contracteaz servicii
de evaluare e nevoie s
impun standarde
ridicate de pregtire
profesional a
evaluatorilor selectai.
Astfel de cerine trebuie
nsoite de o
suplimentare a fondurilor

Proiect
Evaluator

Societatea Academicdin Romnia - www.sar.org.ro

Actori vizai

Nivel

Vulnerabilitate

Recomandare
dedicate evalurii, pentru
a atrage evaluatori
superior calificai.

Organism
Intermediar

Proiect

Verificarea de conformitate administrativ

realizat de cele mai multe ori de
organismele intermediare este un filtru
extrem de important, unde pot avea loc
abuzuri, dei este aparent o formalitate.
Unul dintre cele mai importante abuzuri
este legat de trimiterea preferenial a
anumitor cereri de finanare mai departe n
evaluare mai devreme, n dauna altora.
Ordinea evalurii poate sprijini sau sabota o
cerere de finanare, prin comunicarea la
timp sau ntrzierea procedurilor.

Sistemele interne de
management ale
organizaiei care
realizeaz verificarea de
conformitate
administrativ trebuie s
permit controlul
respectrii procedurilor i
a coerenei deciziilor.

Proiect

Atunci cnd procesul de evaluare e

controlat administrativ de organismul
intermediar i de Autoritatea de
Management, evaluatorii nu pot fi
independeni dect cu numele. Opinia lor
are, drept urmare, statutul de recomandare
iar cei care se mpotrivesc unei decizii sunt
supui adesea unor presiuni din partea
autoritilor i chiar a beneficiarilor.

Independena
evaluatorilor trebuie
asigurat inclusiv prin
nfiinarea unor structuri
crora s li adreseze
pentru a semnala
presiunile la care sunt
uneori supui.

Proiect

Evaluatorii ar trebui s rmn anonimi

pentru beneficiari, identitatea acestora
nedivulgat, pentru a evita presiunile,
inclusiv ofertele de mit. Cu toate acestea,
exist cazuri n care se comunic
solicitanilor finanrilor numele
evaluatorilor sau se organizeaz ntlniri cu
acetia, organizate de Autoritatea de
Management, pentru a discuta problemele
semnalate de evaluatori.

n cazul n care se dorete

clarificarea
nemulumirilor
evaluatorilor legate de
prevederile cererii de
finanare, acestea pot fi
comunicate
reprezentanilor
Autoritii de
Management sau altei
structuri delegate de
aceasta, care va
comunica direct cu
solicitantul.
Confidenialitatea
identitii evaluatorilor
pentru solicitani poate fi
asigurat inclusiv prin
includerea de penalizri
administrative aplicate

Solicitant al
finanrii
nerambursabile

Organism
Intermediar
Autoritate de
Management
Evaluator

Evaluator
Solicitant al
finanrii
nerambursabile
Autoritate de
management

Societatea Academicdin Romnia - www.sar.org.ro

Actori vizai

Nivel

Vulnerabilitate

Recomandare
individual celor care
divulg solicitanilor
datele care pot identifica
evaluatorii. Evaluatorii
pot fi ncurajai s
sesizeze structura care
primete suspiciunile de
nereguli i fraude din
cadrul AM sau OI, care s
opereze atenionri i
sanciuni administrative.

Evaluator

Proiect

n momentul de fa raportul de evaluare

este doar un document intern, iar
evaluatorul nu are nicio responsabilitate
pentru decizia de a selecta sau pentru a
respinge o cerere de finanare.

Evaluatorii sunt personal

responsabili de evalurile
realizate, eventual
mpreun cu firma care ia contractat pentru
realizarea serviciilor de
evaluare (dup caz).O
responsabilitate explicit
ar genera premisele unei
implicri superioare in
evaluarea unei cereri de
finanare.

Proiect

Angajarea evaluatorilor direct de ctre

organismul intermediar sau Autoritatea de
Management favorizeaz presiunea pus
pe evaluator s ajung la concluzii ale
evalurii favorabile Autoritii de
Management i s favorizeze, n unele
cazuri chiar unii solicitani sau s grbeasc
procesul de evaluare fr a complica
formalitile prin cereri suplimentare de
informaii sau prin corecturi i completri n
cerere, pentru a accelera contractarea i,
n ultim instan, absorbia.

Prestarea serviciilor de
evaluare de ctre
operatori economici
contractai de ctre
beneficiar, care la rndul
lor angajeaz evaluatori,
cu statut de evaluare.
Evaluatorul este
independent i
responsabil i exist
proceduri credibile de
sesizare a eventualelor
nereguli i presiuni la care
este supus pentru a
schimba rezultatul
evalurii.

Proiect

Lipsa de informaii cu privire la proiectele

selectate ntreine impresia de favoritim i
de finanare cu fonduri europene a unor
proiecte care nu ntrunesc standarde de
calitate suficiente pentru a justifica

Publicarea unui set de

informaii minimale cu
privire la oferta
selectat/proiectele
finanate i organizaia

Autoritate de
Management
Organism
Intermediar

Evaluator
Organism
Intermediar
Autoritate de
Management

Autoritate de
Management

Program
Organism
Intermediar

Societatea Academicdin Romnia - www.sar.org.ro

Actori vizai

Nivel

Evaluator

Program

Autoritate de
Management

Proiect

Organism
Intermediar

Evaluator

Program

Autoritate de
Management

Proiect

Organism
Intermediar

Vulnerabilitate

Recomandare

cheltuirea banilor publici pentru realizarea

lor. n acest sens, lipsa unor prezentri
publice a ofertei selectate (n cazul
achiziiilor publice) sau a proiectelor care
primesc fonduri pentru activitile promise,
alturi de justificarea seleciei, pe site-urile
instituiilor Autoritilor de
Management/Organismelor Intermediare i
site-urile beneficiarilor creeaz o
vulnerabilitate n ceea ce privete
potenialul de monitorizare a realizrii
activitilor i ridic semne de ntrebare cu
privire la asumarea seleciei de ctre
finanator/autoritatea contractant n faa
publicului.

care presteaz
serviciile/implementeaz
proiectul. Aceste
informaii privesc o
enumerare a rezultatelor
preconizate, perioada
proiectului, bugetul
alocat, grupul int i
beneficiarii vizai i date
de contact, inclusiv
numele coordonatorului
de proiect sau o persoan
de contact.

Selecia experilor evaluatori este esenial

pentru asigurarea unei caliti ridicate a
proiectelor finanate cu fonduri europene.
Lipsa de pregtire tehnico-economic sau
insuficienta nelegere a procesului de
evaluare crete riscul unor evaluri
superficiale, care las s treac proiecte
prost gndite, cu costuri supraevaluate i
care mascheaz intenia de fraud n
implementare.

Selecia evaluatorilor
trebuie s fie fcut cu
responsabiltitate, criteriul
cel mai important de
selecie trebuie s fie
pregtirea i experiena
evaluatorilor n domeniul
n care se depun proiecte
spre finanare.

Scderea onorariilor experilor evaluatori i

accentul pus pe preul ofertei n selecia
firmelor care participau la licitaiile pentru
contracte servicii de evaluare cereri de
finantare, au condus la o scdere a calitii
evalurii, cu consecine asupra
profesionalismului seleciei de proiecte.

Onorariul trebuie s fie

potrivit atragerii unor
evaluatori profesioniti, o
economie n acest sens
fiind de fapt o cretere a
riscului real de fraud sau
nereguli ulterioare n
proiecte slabe, care ns
reuesc s fie selectate
datorit unei evaluri
proaste.

3. Implementarea proiectului

10

Societatea Academicdin Romnia - www.sar.org.ro

Actori vizai

Nivelul

Vulnerabilitate

Recomandare

Autoritatea de
Management

Proiect

n cererea de finanare, solicitantul propune

o serie de obiective specifice i rezultate
preconizate, care ideal ar trebui comunicate
publicului, pentru a permite monitorizarea
i din partea societii civile, dar i pentru a
garanta asumarea acestora de ctre
beneficiarul finanrii. Un indiciu al fraudei
este nendeplinirea obiectivelor preconizate
i rezultate de o calitate nesatisfctoare.

Publicarea unui set de

informaii despre
proiectele selectate,
printre care obiectivele
specifice i rezultatele
preconizate. Aceste
informaii trebuie
publicate pe site-ul
Autoritii de
Management, al
Organismului
Intermediar i pe pagina
de internet a
beneficiarului.

Program

Odat selecia ncheiat, fie n cazul

proiectelor cu fonduri europene sau al
achiziiilor publice, tergiversarea ncheierii
contractului mai multe luni dup anun
indic o posibil intenie de fraudare a
rezultatelor seleciei. ntrzierea finalizrii
contractrii poate semnala faptul c acea
licitaie trebuia s aib un alt ofertant
ctigtor, iar prin tergiversare se dorete
de fapt ca firma care a fost selectat s i
retrag oferta sau s fie convins s o
fac.

Autoritile contractante
care tergiverseaz
semnarea contractelor
fr un motiv
mulumitor pot fi
penalizate financiar, iar
numele acestora
comunicat public, pe
site-urile oficiale ale
Autoritii Naionale
pentru Reglementarea i
Monitorizarea
Achiziiilor Publice
(ANRMAP), AM-urilor,
OI-urilor i Ministerului
Fondurilor Europene.
Atunci cnd se lanseaz
o nou procedur de
achiziie public prin
SEAP, potenialii
ofertani trebuie s
poat accesa un
eventual istoric al
acestor tergiversri din
partea autoritilor
publice implicate.

Intrarea firmelor n insolven este o tactic

pentru a scpa de datoriile acumulate n
desfurarea activitii, inclusiv n cazul
unor proiecte cu fonduri europene. Aceste
datorii pot fi consecine ale mai multor

O list a acionariatului
firmelor care au intrat n
insolven n perioada de
implementare a unui
contract cu fonduri

Beneficiar
finanare UE

Societatea civil

Autoritatea de
Management

Proiect
Beneficiar
finanare UE
Achiziie
public
Autoritate
contractant

Subcontractani

Autoritate de
Management

Proiect

11

Societatea Academicdin Romnia - www.sar.org.ro

Actori vizai

Nivelul

Vulnerabilitate

Recomandare

evenimente, printre care management

defectuos i evenimente neprevzute, ns
exist i posibilitatea de a reprezenta o
consecin a unor fraude, fapt ce merit
avut n vedere.

europene sau dup mai

puin de 6 ani de la
ncheierea ultimului
contract pentru proiecte
cu fonduri europene
poate fi realizat i
disponibil public.
Aceast list poate fi
comunicat pe site-ul
Ministerului Fondurilor
Europene, pentru a
atrage atenia asupra
persoanelor care au
condus firme n
insolven dup ce
acestea au beneficiat de
bani europeni i bani
publici.

Proiect

n cazul acelor activiti a cror realizare e

certificat prin semnturile participanilor
(de exemplu, desfurarea de cursuri sau de
ntlniri n proiect) pot fi facil trucate prin
organizarea unor evenimente cu acetia din
urm unde sunt invitai s semneze mai
multe hrtii, pentru a certifica realizarea
unor serii de ntlniri care de fapt nu au
avut loc. Mai grav, acest lucru se poate
ntmpla i n cazul realizrii unor lucrri n
construcii, unde nelegeri ntre dirigintele
de antier, beneficiar i prestator pot
falsifica nerealizarea unor activiti i
inexistena unor rezultate.

Folosirea unor indicatori

de rezultat mai dificil de
falsificat, cum ar fi
chestionare de evaluare
ale participanilor,
fotografii de la fiecare
ntlnire i scurte
nregistrri ale
discuiilor.

Proiect

Media i societatea civil sunt n principiu

cinii de paz ai democraiei i ai respectrii
statului de drept, semnalnd poteniale
conflicte de interes, suspiciuni de fraud i
nereguli. O organizaie, o firm sau un
proiect cu o imagine negativ de acest gen
n media sau n comunicrile societii civile
trag un semnal de alarm serios, care
trebuie investigat de ctre autoritile
competente.

Monitorizarea articolelor
aprute n amedia de
ctre structurile
responsabile de
prevenia fraudei din
cadrul Autoritilor de
Management i autosesizarea n cazurile n
care o organizaie sau un
proiect sunt reflectate
negativ n sensul unor
practici ilicite de
gestionare a fondurilor

Beneficiar
finanare UE

Autoritate de
Management

Beneficiar
finanare UE

Mass-media

Societatea civil

Beneficiar
finanare UE

12

Societatea Academicdin Romnia - www.sar.org.ro

Actori vizai

Nivelul

Vulnerabilitate

Recomandare
atrase.

Autoritatea de
Management

Proiect

n implementare se vd hibele sau

insuficientele competene manageriale din
etapa planificrii. Din acest motiv, existena
unor diferene semnificative ntre costurile
estimate i cele reale ale materialelor sau
echipamentelor achiziionate nu reprezint
cu necesitate o suspiciune de fraud, ns
ridic unele semne de ntrebare care,
coroborate cu alte indicii, merit
investigate.

Diferenele semnificative
ntre costurile estimate
i cele reale, odat
sesizate de Autoritatea
de Management, pot fi
comparate cu costuri
similare din alte proiecte
considerate de succes.
Dac se remarc
diferene care nu pot fi
justificate prin aceast
comparaie, proiectul
trebuie investigat pentru
suspiciune de fraud.

Proiect

Un proiect presupune implementarea unor

sisteme de control intern i de monitorizare
de ctre management a realizrii
activitilor i atingerii rezultatelor n timpul
i cu costurile estimate. Existena unor
sisteme deficitare de control intern al
sumelor percepute pentru timpul de lucru,
precum semnarea n avans a fielor de
pontaj ale angajailor, completarea fielor
de pontaj ale angajailor de ctre
supraveghetor, completarea fielor de
pontaj cu creionul sau la finalul perioadei de
plat reprezint indicii de suspiciune de
fraud, n msura n care pot de asemenea
reprezenta rezultatul unui management
defectuos.

Pot fi realizate evaluri

prin sondaj, acolo unde
exist suspiciuni c
aceste documente ar fi
fost falsificate.
Persoanele crora le
corespund documentele
falsificate pot fi
chestionate despre
programul de lucru i
contribuia n proiect.

Achiziie
public

n construcia caietului de sarcini unele

seturi de criterii pe care trebuie s le
ndeplineasc un ofertant par fcute pentru
ca doar un anumit ofertant s poat
rspunde satisfctor cerinelor. Aceast
situaie poart uzual numele de utilizare de
criterii cu dedicaie. Din fericire, se pare
c aceast practic este n scdere n ultimii
ani, fiind sesizat de competitori i ntoars
de ANRMAP ctre revizuire de ctre
autoritatea contractant.

Ofertanii vor sesiza n

cele mai multe cazuri
faptul c o autoritate
contractant folosete
criterii restrictive.
ANRMAP trebuie s fie
receptiv, s comunice cu
cei care realizeaz
sesisrile i prompi n a
lua o decizie. O list de
exemple de astfel de
criterii, disponibil public
pe site ar putea sprijini

Evaluatori

Beneficiar
finanare UE

Autoritatea de
Management

Evaluatori

Beneficiar
finanare UE

Autoritatea
Contractant

Ofertant

Subcontractant

13

Societatea Academicdin Romnia - www.sar.org.ro

Actori vizai

Nivelul

Vulnerabilitate

Recomandare
att autoritile
contractante, ct i
ofertani, pentru a
identifica practicile
incorecte.

Autoritatea
Contractant

Ofertant

Proiect

Achiziie
public

Subcontractant

Autoritatea
Contractant

Ofertant

Proiect

Achiziie
public

Subcontractant

Autoritatea
Contractant

Ofertant

Proiect

Achiziie
public

Subcontractant

Autoritatea
Contractant

Proiect

Timpul foarte scurt pentru nscriere ca

ofertant la o achiziie n proiecte cu fonduri
europene rmne o problem pentru acele
situaii care nu oblig publicarea lor n SEAP.
Aceste situaii sunt de fapt majoritatea
achiziiilor realizate de operatori economici
privai sau ONGuri, care fac achiziii
importante cu anun n ziar sau pe pagina
proprie de internet. Aceste practici
reprezint o vulnerabilitate serioas pentru
buna cheltuire a fondurilor europene, n
condiii de competitivitate a ofertanilor.

Reglementarea timpului
pentru achiziii de
minimum 10 zile de la
publicarea anunului de
cerere de oferte,
indiferent de procedura
de achiziie utilizat.

Posibilitatea ca operatorii economici care

realizeaz caietele de sarcini s se nscrie
drept ofertani i s concureze pentru a le fi
atribuit contractul de realizare a activitilor
sau prestare a serviciilor, ncurajeaz
aranjamentele ilicite ntre autoritatea
contractant i acetia. Rezultatele sunt
formularea de criterii cu dedicaie i
supraevaluarea costurilor pentru realizeaza
obiectului contractului.

Eliminarea posibilitii
legale ca operatorii
economicicare realizeaz
caietele de sarcini s se
poat nscrie drept
ofertani.

Fragmentarea achiziiilor pentru a evita

plafonul de ofertare concurenial sau
pentru a scurta perioada necesar
desfurrii formalitilor asociate
achiziiilor publice este o chestiune cu dublu
ti. Pe de-o parte, accelereaz achiziia
bunurilor sau serviciilor respective, fapt ce
uneori este esenial pentru derularea
activitilor n graficul de timp stabilit i cu
rezultatele preconizate, ns prin abuz
poate deveni o practic de camuflare a unor
contracte acordate preferenial anumitor
prestatori.

Luarea n considerare a
sumelor totale a
achiziiilor publice
realizare de autoritile
contractante n funcie
de codul CPV atunci cnd
se raporteaz pentru a
se stabili tipul de
procedur utilizat n
funcie de valoarea
sumei (plafoane
specifice).

Una dintre practicile comune prin care

ofertanii (mpreun uneori cu autoritatea
contractant) se asigur c anumii

Investigarea acestor
practici prin
documentarea

14

Societatea Academicdin Romnia - www.sar.org.ro

Actori vizai

Ofertant

Nivelul

Vulnerabilitate

Recomandare

Achiziie
public

operatori au ctig de cauz la achiziia

public este de a merge mpreun i a
roti ctigtorul, n funcie de interes. De
asemenea, unii ofertani ajung la nelegeri
care se refer la faptul c nu vor intra n
competiie pe un concurs de achiziie sau
altul. abloanele conform crora unele
organizaii liciteaz ntotdeauna una
mpotriva celeilalte, n timp ce altele nu o
fac niciodat ar trebui s ridice suspiciuni
organelor de control i monitorizare.

participrilor la licitaii.
Astfel, se pot construi
hri ale reelelor de
organizaii care particip
la procedurile de achiziii
publice i pot fi reperai
aceia care pot fi
suspectai de nelegeri
necompetitive.

Proiect

n legtur cu observaia de mai sus, se mai

pot observa cazuri n care contractani
calificai se abin de la depunerea unei
oferte i devin subcontractani, sau
ofertantul cu cel mai sczut pre se retrage
i devine subcontractant. Aceste practici
merit privite ca semne ale unor nelegeri
ntre ofertani.

Investigarea acestor
practici prin
documentarea
participrilor la licitaii.
Astfel, se pot construi
hri ale reelelor de
organizaii care particip
la procedurile de achiziii
publice i pot fi reperai
aceia care pot fi
suspectai de nelegeri
necompetitive.

Situaiile prezentate mai sus devin mai

evidente n semnificaia lor atunci cnd
exist coresponden sau alte indicii potrivit
crora contractanii efectueaz schimburi
de informaii privind preurile, i aloc
teritorii sau ncheie alte tipuri de acorduri
neoficiale. O imagine negativ n pres
despre aceste nelegeri ridic semne de
ntrebare despre gradul de competitivitate
al concursului.

Aceste comunicri sunt

de obicei reperate i
prezentate n media.
Autoritile pot
monitoriza i se pot
autosesiza n aceste
cazuri, crescnd riscul
pentru respectivele
organizaii ce vor fi
vizate atunci cnd este
vorba de a decide
demararea unei
investigaii.

Contractele de recrutare de personal au

parte de un statut special, care permite,
chiar la valori totale mari, nederularea
procedurilor specifice de achiziie public
obinuite, n locul unor concursuri pe

Publicarea acestor
intenii de contractare
ntr-o seciune vizibil i
uor accesibil a
autoritii care

Subcontractant

Autoritatea
Contractant

Ofertant

Achiziie
public

Subcontractant

Autoritatea
Contractant

Ofertant

Proiect

Achiziie
public

Subcontractant

Mass-media

Societatea civil
Autoritatea
Contractant

Proiect

Achiziie

15

Societatea Academicdin Romnia - www.sar.org.ro

Actori vizai

Nivelul

Vulnerabilitate

Recomandare

Ofertant

public

posturi de colaboratori. n acest fel se poate

ncerca trecerea unor funcii de asisten
tehnic pentru autoritatea contractant
printr-o procedur improprie care, dei
poate fi justificat prin timpul scurt, urgena
contractrii reprezint o practic improprie,
care poate constitui un indicator al unei
ncercri de fraudare.

angajeaz, pentru a
putea fi consultant de
cei interesai.

Proiect

Pragurile dincolo de care trebuie demarate

anumite proceduri de achiziii publice, i nu
altele, se constituie i n baza valorii totale
cumulate de ctre autoritatea contractant
pe coduri CPV. n momentul de fa nu
exist recomandri cu privire la folosirea
anumitor coduri pentru anumite tipuri de
achiziii, i nu altele. Chiar n cazul aceleiai
instituii se pot gsi achiziii similare cu
coduri CPV diferite. Este impropriu a spune
c aceast practic este un indicator al
suspiciunii de fraud, ns putem spune c
aceasta este o vulnerabilitate a sistemului
de achiziii publice n Romnia n acest sens.

Publicarea unor
documente care s
prezinte, cu titlu de
recomandare, folosirea
anumitor coduri CPV
pentru anumite obiecte
ale achiziiilor publice.
Dup o perioad de
testare a acestora i
modificare n funcie de
feedback, acestea pot
deveni obligatorii,
referin pentru
achiziiile realizate n
proiecte cu fonduri
europene.

Funcionarul public care evalueaz o

achiziie public este responsabil de
evaluarea pe care o face, situaie care
uneori reprezint o presiune foarte mare
asupra acestora de a fi eficieni i a nu cere
clarificri suplimentare, fapt care poate
ngreuna procesul i consuma mai mult timp
dect dureaz de obicei procedurile.
Responsabilitatea mare, alturi de salariul
de cele mai multe ori mic i presiunea mare
de a fi eficient sunt o combinaie dificil,
care nu este n favoarea verificrilor de
suspiciune de planificare a fraudei de ctre
ofertani.

Persoanele care
evalueaz ofertele
primite la o achiziie
public trebuie s fie
pltite corespunztor
responsabilitii pe care
o au, iar fia de post
trebuie s permit un
timp suficient realizrii
corecte a tuturor
procedurilor necesare.

Subcontractant

Autoritatea
Contractant

Ofertant

Achiziie
public

Subcontractant

Autoritatea
Contractant

Ofertant

Subcontractant

Proiect

Achiziie
public

16

Societatea Academicdin Romnia - www.sar.org.ro

Mulumiri celor care au contribuit pe perioada cercetrii la identificarea vulnerabilitilor, formularea indicatorilor de
fraud i selectarea celor mai importante tactici de fraudare: Sorin Pslaru (Ziarul Financiar), Alexandru Cristorian (Nasul TV),
Cristian Grosu (cursdeguvernare.ro), Graian Mihilescu (jurnalist independent), Andrei Luca Popescu (Gndul). Laureniu
Colintineanu (RFI), Moise Guran (TVR), Atilla Biro (Hotnews), Eusebiu Manolache (NewsIn), Paul Ioni (evaluator), Irina
Colceru (evaluator), Marius Alexa (Finanare.ro), Roxana Damian (BMC Public Management), Marin Mircea (Agrointel),
Mirela Neag (Gazeta Sporturilor), Bogheanu Marilena (ADR SV Oltenia), Delureanu Dorian (ADR SV Oltenia), Botea Monica
(ADR SV Oltenia), Paul Chioveanu (ActiveWatch Agenia de Monitorizare a Presei), Gheorghe Hriscu (manager de proiect),
Cristina Macarie (AAM Management Information Consulting), Cristian Borbeli (Expert Proiect 2002 srl), Dan Albu (AM
POSDRU), Alina Chiriac (ProFond Management).
Echipa SAR: Raluca Pop (coordonator), Valentina Dimulescu, Simona Ernu, Iris Golopena, Alexandru Volacu, Anca Ciochin.
Partener n realizarea policy brief-ului: Structural Consulting Group TM, prin contribuia lui Dan Barna, partener executiv.

Strada Mihai Eminescu, nr. 61, sector 2 , Bucureti, 020071

E-mail: office@sar.org.ro Website: www.sar.org.ro

17