Procedura de adoptare a actelor administrative

In functie de momentul la care intervine, procedura de emitere a

unui act administrativ poate sa fie anterioara, concomitenta sau
ulterioara.
Formele procedurale anterioare
Imbraca forme diferite, cum ar fi proiecte, anchete, statistici, studii,
referate; dintre acestea, probleme deosebite sub aspectul modului
in care influenteaza validitatea unui act administrativ au avizele si
acordurile.
Avizul = opinia sau punctul de vedere pe care un organ public il
emite cu privire la un act administrativ emis de catre un alt organ
public. El are o consacrare constitutionala in art. 117, alin. (2),
potrivit caruia se recunoaste Guvernului si ministerelor atributia de
a infiinta organe de specialitate in subordinea lor, cu conditia ca
aceasta sa fie recunoscuta prin lege si sa existe avizul Curtii de
Conturi. Articoul 146, lit. h), raportat la art. 95, alin. (1), consacra
competenta Curtii Constitutionale de a da aviz consu
ltativ in procedura de suspendare din functie a Presedintelui
Romaniei. Sunt recunoscute trei tipuri de aviz, si anume, primul
dintre ele il reprezinta avizul facultativ, care nu este obligatoriu sa
fie solicitat si respectat, in al doilea rand avizul consultativ, care
este obligatoriu sa fie solicitat si obtinut, dar nu este obligatorie
repsectarea lui, iar ultimul tip de aviz este avizul conform, care este
extrem de rar si obligatoriu sa fie obtinut si respectat, in egala
masura. Avizul nu reprezinta un act administrativ, ci o operatiune
juridica importanta, care, alaturi de acordul prealabil si de
propunere, era invocat in doctrina interbelica sub denumirea de "act
pregatitor" sau "premergator". Nefiind act administrativ, avizul nu
poate face obiectul unui control de legalitate exercitat in mod
distinct de instantele judecatoresti. Legea contenciosului
administrativ, insa, prin art. 18, alin. (2), recunoaste competenta
instantelor judecatoresti de a se pronunta si asupra legalitatii
"operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului
supus judecatii". Legalitatea acestor operatiuni, sub aspectul
continutului si al procedurii, influenteaza legalitatea actului insusi;
de aceea instantele de contencios administrativ dispun ca prima
masura, in solutionarea cauzelor, depunerea de catre autoritatea
publica al carei act este atacat atat a actului, cat si a intregii
documentatii care a stat la baza emiterii lui, sub sanctiunea aplicarii
unei amenzi civile conducatorului acelei autoritati, pe zi intarziere,
daca nu inainteaza sau depune inscrisurile solicitate (aceasta
reprezinta o exceptie de la regula procedurala comuna, potrivit
careia sarcina probei apartine reclamantului <<actori incubit
probatio>>, in sensul ca paratul este obligat, in primul rand, sa
depuna probatoriul necesar judecarii cauzei.)
Acordul = consimtamantul pe care un organ public il da cu privire
la emiterea unui act administrativ de catre un alt subiect de drept (o

alta autoritate publica). Desi el se poate solicita in toate etapele, ca

regula, in practica, se regaseste acordul prealabil, care reprezinta
tot o operatiune administrativa, care determina nasterea unui act
administrativ complex, rezultatul manifestarii de vointa a doua
organe, respectiv cel de la care emana acordul si cel de la care
emana actul. Intr-un eventual litigiu, in instanta vor sta ambele
organe, situatie similara si actelor care au la baza un aviz conform.
Unele din operatiunile prealabile se bucura de o reglementare
speciala, cum ar fi domeniul constructiilor sau cel al protectiei
mediului, care consacra forme specifice cum ar fi acordul de mediu
sau certificate de urbanism, cu precizarea regimului juridic specific
lor.
Formele procedurale concomitente cu emiterea actului
De regula sunt intalnite la organele colegiale si imbraca forme
precum:
1. Cvorumul = quorum = majoritatea ceruta de lege pentru
intrunirea valabila a organului colegial.
2. Majoritatea ceruta de lege pentru votarea actului, care trebuie
raportata la cvorum, pentru ca, in absenta acestuia, organul colegial
nu este legal intrunit, nu isi poate desfasura activitatea si nu poate
adopta acte
A. Majoritatea simpla: Minimum jumatate+1 din cei prezenti
B. Majoritatea absoluta: minimum jumatate+1 din numarul total de
membri
C. Majoritatea calificata = majoritatea speciala prevazuta de lege:
2/3, 3/4 etc. ex: art. 148, alin. (1) si 158 din Constitutie prevad ca
aderarea Romaniei la UE si la NATO se face prin lege adoptata de
cele doua Camere, reunite in sedinta publica, cu majoritatea de
doua treimi. Legea administratiei publice locale, 215/2001, prevede
ca majoritatea hotararilor Consiliilor Judetene si Locale se ia cu
majoritatea simpla, dar exista si hotarari, cum ar fi cele privind
patrimoniul sau aprobarea bugetului, care se adopta cu majoritatea
absoluta sau majoritatea calificata.
In afara celor trei majoritati, legislatia in vigoare consacra
consensul, potrivit caruia este obligatoriu votul tuturor membrilor
organului colegial pentru adoptarea actului. Ex: legea 90/2001,
priving organizarea si functionarea Guvernului, care prevede ca
actele acestuia se adopta prin consens, in absenta acestuia votul
Primului Ministru avand rol determinant.
Legile care reglementeaza transparenta decizionala, exercitatarea
dreptului la informatii de interes public sau chiar organizarea si
functionarea unor autoritati publice locale sau centrale prevad
diferite forme procedurale concomitente, cum ar fi incheierea unei
minute de sedinta, a unui proces-verbal de sedinta, inregistraea
lucrarilor de sedinta, intocmirea de stenograme ale sedintelor etc. O
forma concomitenta specifica, alaturi de acestea, o reprezinta
motivarea care semnifica mentionarea in cuprinsul actului a
considerentelor de fapt si de drept, care au determinat autoritatea

sau organul respectiv sa procedeze la emiterea actului. Ea

reprezinta o operatiune procedurala specifica actelor cu caracter
jurisdictional, indiferent de faptul ca ne referim la o jurisdictie
administrativa, constitutionala sau judiciara de drept comun. Dat
fiind faptul ca motivarea intareste legalitatea actului si contribuie
implicit la diminuarea incalcarii legii de catre autoritatile publice, in
doctrina s-a propus, iar in practica se respecta, cerinta motivarii
oricarui act al administratiei. Aceasta este conforma si cu practica
existenta la nivelul UE, unde motivarea oricarui act care emana de
la o structura a Uniunii este considerata obligatorie. Motivarea este
cu atat mai necesara, cu cat autoritatea refuza sa emita un act,
ceea ce determina pe solicitant sa considere refuzul nejustificat.
Forme procedurale ulterioare
1. Comunicarea actului = modalitate de aducere la cunostinta a
actelor administrative cu caracter individual;
2. Publicarea actului = aducerea la cunostinta a actelor normative;
3. Confirmarea = intarirea sau recunoasterea caracterului legal al
unui act administrativ asupra caruia planeaza anumite suspiciuni cu
privire la legalitatea lui;
4. Ratificarea = se regaseste in prezent in materia actelor
internationale, care sunt ratificate de Parlament, devenind astfel
parte a dreptului intern;
5. Aprobarea, care poate avea atat caracter prealabil, atunci cand
se da dreptul unui organ sa emita un act administrativ, cat si ulterior
emiterii actului. Astfel, potrivit art. 92, alin (2) din Constitutie,
Presedintele Romaniei poate sa declare mobilizarea totala sau
partiala a fortelor armate. Exercitarea acestei atributii poate sa
implice cele doua tipuri de aprobari din partea Parlamentului: a.
Aprobarea prealabila, care reprezinta regula si b. Apararea
ulterioara, in cazuri exceptionale, cand hotararea Presedintelui de
mobilizare (un decret) se supune aprobarii Paralemntului in
maximum 5 zile de la adoptare.
Forta juridica si efectele juridice ale actului administrativ
Ca orice act juridic, si actul administrativ produce efecte a caror
forta depinde de mai multe criterii, intre care se regasesc locul
organului de la care actul emana, competenta acestuia, continutul
actului, caracterul individual sau normativ al lui. Forta juridica a
actului administrativ este data de cele trei prezumtii de legalitate,
autenticitate si veridicitate si de caracterul executoriu din oficiu pe
care actul il are.
Momentul producerii de efecte este diferit dupa cum ne raportam la
autorul actului sau la alte subiecte de drept. Pentru organul emitent,
actul administrativ produce efecte din chiar momentul adoptarii sau
emiterii sale, in sensul ca acesta e obligat sa ia masuri de intrare in
vigoare a actului si este obligat sa il respecte el insusi, neputandu-l
modifica sau abroga decat in formele prevazute de lege. Trebuie

facuta distinctia dintre doua categorii de obligatii: obligatia de a

executa actul, care este o obligatie de a face, adica de a pune actul
efectiv in executare, si a doua, care revine unor titulari determinati,
obligatia de respectare sau opozabilitatea, care este o obligatie de a
nu face si revine tuturor celorlalte subiecte de drept. Momentul
producerii de efecte pentru celelalte subiecte este diferit in functie
de caracterul individual sau normativ al actului. Actele individuale,
ca regula, produc efecte de la data comunicarii, pe cand cele
normative, de la data publicarii, exceptie facand categoriile de acte
administrative, pentru care legea obliga publicarea indiferent de
tipul lor. In aceasta categorie se incadreaza hotararile Guvernului
(cu exceptia celor cu caracter militar) si decretele Presedintelui, care
se publica obligatoriu in Monitorul Oficial. Exista situatii in care
actele administrative produc efecte ulterior publicarii lor, ex: cele in
materie contraventionala, care produc efecte in termen de 30 de
zile de la data publicarii sau in termen mai scurt, care nu poate fi
insa mai mic de 10 zile. Legile si Ordonantele Guvernului adoptate in
baza unei legi de abilitare produc efecte in termen de 3 zile de la
abilitare daca in continutul lor nu se prevede o alta data ulterioara.
Ordonantele de Urgenta ale Guvernului produc efecte, potrivit art.
115 din Constitutie de la data publicarii cu conditia de a fi fost
depuse la Parlament pentru aprobare la Camera competenta sa fie
mai intai sesizata.
Actele administrative sunt active, nu retroactive, producand efecte
pentru viitor, cu exceptia actelor normative in materie
contraventionala mai favorabila, care, ca si legea penala mai
favorabila, sunt exceptate de la principiul neretroactivitatii. Exista
acte administrative care produc efecte anterior emiterii lor,
respectiv actele in materie de stare civila (certificatele de nastere,
de deces), care produc efecte de la data producerii celor doua fapte
juridice (nastere, respectiv deces). Ele se mai numesc si acte
declarative sau recognitive, pentru ca ele constata o situatie
preexistenta.
Incetarea efectelor unui act juridic are loc in mod diferit, respectiv
prin anulare, care semnifica operatiunea de incetare a efectelor
actului si se poate dispune:
a. De organul ierarhic superior, in baza raportului de subordonare
ierarhica, care presupune mai multe prerogative pe care organul
supraordonat le poate avea asupra celui subordonat lui, intre care
se regaseste si aceea de a-i anula actele.
b. de instanta de judecata, care actioneaza in baza art. 52 si 126,
alin. (6) din Constitutie si prevederilor legii 554/2004.
Revocarea = caz particular al anularii si se poate dispune fie de
catre organul emitent fie de cel superior ierarhic (cand acesta
exista, in cazul autoritatilor autonome ea putand fi dispusa doar de
organul emitent).
Abrogarea = specifica legilor, dar ea a fost exstinsa si in cazul altor
acte normative, atat organele locale cat si centrale procedand in
practica la abrogarea unor acte si inlocuira lor cu altele.

Atat anularea cat si revocarea si, respectiv, abrogarea pot sa vizeze

actul in integralitatea lui sau pot sa vizeze doar anumite parti ale
acestuia si de aici caracterul total sau partial al acestor operatiuni.
Intinderea efectelor juridice ale actului administrativ
Difera dupa cum ne raportam la caracterul individual sau normativ
al unui act juridic. Actele normative, ca regula, produc efecte pentru
toate ramurile dreptului, cu exceptia dreptului penal; aceasta
deoarece, potrivit art. 73, alin. (3), lit. h) din Constitutie,
infractiunile, pedepsele si regimul executarii lor sunt reglementate
prin lege organica. In schimb, actele administrative cu caracter
individual, ca regula, produc efecte pentru dreptul administrativ, dar
si pentru alte ramuri de drept, cum ar fi dreptul civil (titlurile de
proprietate, autorizatiile de construire etc.), dreptul muncii (actele
de numire in functii), dreptul afacerilor (diferite autorizatii, licente
etc.), dreptul constitutional etc.
Suspendarea actului administrativ = operatiunea juridica de
intrerupere sau de incetare temporara a efectelor unui act
administrativ, asupra caruia planeaza anumite banuieli sau
suspiciuni cu privire la legalitatea lui. Este o institutie de rang
constitutional, prevazuta atat ca operatiune juridica specifica actelor
administrative, cat si ca procedura de intrerupere a exercitarii unui
mandat de catre titularul sau, suspectat ca ar fi savarsit anumite
fapte de incalcare a legii. Astfel, art. 95 si 96 reglementeaza
suspendarea din functie a Presedintelui, care fie a savarsit o fapta
grava de incalcare a Constitutiei, fie a savarsit fapta de inalta
tradare. Art. 109 reglementeaza suspendarea din functie a
membrilor Guvernului fie in cazul in care s-a cerut urmarirea lor
penala (si atunci Presedintele ii poate suspenda din functie), fie
cand au fost trimisi in judecata, caz in care intervine suspendarea
lor de drept. Art. 123, alin. (5) reglementeaza suspendarea de drept
a actului atacat de catre Prefect, in exercitarea controlului de
legalitate asupra actelor autoritatilor administratiei publice locale.
Suspendarea reprezinta o exceptie a regimului juridic al actelor
adminsitrative, care sunt executorii din oficiu, suspendarea lor
intervenind ca o garantie a legalitatii, pentru clarificarea banuielilor
de nelegalitate care vizeaza actul. Ea se poate dispune:
a. De catre organul emitent sau cel superior ierarhic,
b. De catre instanta de judecata, legea contenciosului administrativ
554/2004 prevazand in art. 14 si 15 ca, in cazuri bine justificate si
pentru eliminarea riscului producerii unor pagube iminente, instanta
poate, la cerere, sa dispuna suspendarea actului pana la
solutionarea cauzei.
c. Suspendarea dispusa de un art organ public, cum ar fi
Parlamentul, care poate sa suspende din functie pe Presedinte,
Presedintele care poate suspenda un ministru, prefectul, primarul
etc.
d. Suspendarea dispusa de legiuitor, inclusiv legiuitorul
constituant.

Suspendarea mai poate fi determinata de efectuarea unei cercetari

disciplinare cu privire la autorul actului sau un functionar implicat in
adoptarea acestuia.