Lect.univ.dr.

Adrian Stoica

Note de curs

Drept administrativ

Curs I - Consideraii introductive privind dreptul administrativ i administraia public

1.Dreptul administrativ ramur a dreptului public
A)Definiia dreptului administrativ
Dreptul romnesc este un drept unitar. Aceast unitate rezultnd din unicitatea sursei sale de
creaie, se prezint ntr-o diversitate a domeniilor de reglementare a relaiilor sociale. Normele
juridice, n principiu, se grupeaz n funcie de specificul relaiilor pe care le reglementeaz.
Dac avem n vedere cele doua mari diviziuni ale dreptului, n drept public i drept privat,
vom ntelege mai repede de ce dreptul administativ se plaseaz, ca ramur de drept, n cadrul
dreptului public. Instituiile juridice nu sunt toate de acelai fel, ele se difereniaz prin natura lor,
prin scopul urmrit, prin mijloacele care li se pun la dispoziie. Natura interesului reglementat de
fiecare instituie juridic (privit ca ansamblu de norme juridice cu obiect de reglementare
aproape omogen, n cadrul unei ramuri de drept) au o mare valoare n stabilirea limitelor unei
ramuri de drept sau a drep- tului public ori a dreptului privat.
Caracteristica generala a dreptului este aceea c se ocup de reglementarea intereselor
publice generale.
Structura celor dou mari ramuri ale dreptului, cel privat i cel public, s-a realizat nc din
antichitate.Aceast distincia a fost magistral exprimat de Ulpian 1 Publicum jus est quod ad
statum rei romanae spectat, privatum est quod ad singulorum utilitatem pertinent(Dreptul public
este cel care se refer la organizarea statului roman, iar dreptul privat-la interesele fiecruia).
Dup cum se tie, un stat de drept este consituit pe cele trei puteri i anume : puterea
legislativ, executiv i judectoreasc. Constituia, legea fundamental, este cea care
reglementeaz modul de organizare a puterilor statului. n acest sens, Constituia Romniei,
revizuit i republicat2, consacr aceast organizare prin dispoziiile fundamentale ale art.1 alin.
(4) n sensul c, Statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilorlegislativ, executiv i judectoreasc - n cadrul democraiei constituionale.
Dreptul administrativ reglementeaz activitatea unei puteri a statului, puterea executiv sau
administrativ. Comparativ, administraia se prezinta ca puterea cea mai dinamic a statului,
normele juridice aplicabile administraiei fiind supuse unui proces necontenit de adaptare.
Dreptul administrativ, ca ramur a dreptului public cuprinde ansamblul de norme juridice
privind crearea, organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice.
Dreptul administrativ constituie cadrul legal de desfurare a activitii administraiei,
normele sale conferind administraiei publice puteri, prerogative care nu exista la normele de
drept ce reglementeaza relaiile dintre particulari(n dreptul privat). Aceast caracteristic face din
raporturile juridice administrative raporturi de subordonare, de inegalitate a prilor, fiindc
dreptul administrativ acioneaz n regim de putere public, normele sale avnd caracter
imperativ.
Dreptul administrativ, ca drept aplicabil administraiei, poate fi definit ca fiind ramura
dreptului public care reglementeaz raporturile din sfera administraiei publice active,
raporturile acesteia cu celelalte autoriti publice, cu particularii, cele care privesc organizarea
i funcionarea ei , precum i pe cele de natur conflictual, dintre administraie, pe de o parte,
i cei vtmai n drepturile sau interesele lor legitime, pe de alt parte.
Ramura dreptului administrativ, reprezint obiectul de cercetare al tiinei dreptului
administrativ care, cerceteaz normele juridice aplicabile administraiei, evoluia istoric a
1

Gnaeus Domitius Ulpianus(n.170-d.228), cunoscut i sub numele de Ulpian, a fost unul din cei mai mari
juriti romani.Este considerat fondatorul diviziunii dreptului ntre jus civile(drept civil) i jus
publicum(drept public).
2
Constituia Romniei a fost adoptat de Adunarea Consituant din 21 noiebrie 1991 i prin referendumul
naional din 8 decembrie 1991. A fost modificat i completat prin Legea de revizuire a Constituiei
Romniei nr. 429/2003.

Lect.univ.dr.Adrian Stoica

Note de curs

Drept administrativ

ramurii de drept i aspectele legate de armonizarea dreptului administrativ cu dreptul comunitar

european.
B)Izvoarele dreptului administrativ
n literatura de specialitate nu identificm o opinie unanim cu privire la sfera izvoarelor de
drept, ns Teoria general3 a dreptului mparte izvoarele de drept n dou categorii: izvoare
materiale, care evoc condiiile materiale, concrete de existen care genereaz norme juridic n
sine i izvoare formale, prin care se evoc formele de concretizare a normei juridice, exprimarea
propriu-zis a dreptului.
Sursa cea mai relevant a dreptului administrativ, eman din coninutul izvoarelor formale,
pe care n cadrul acestei ramuri a dreptului le putem clasifica n dou categorii: izvoare formale
scrise i izvoare formale nescrise.
a)Izvoare formale scrise ale dreptului administrativ
1.Constituia i legile constituionale
Consituia reprezint principalul izvor de drept n general i de drept administrativ n
special. Art. 1 alin.(5) statueaz, printre elemenetele fundamentale ale statului de drept, caracterul
obligatoriu al respectrii Consituiei, a supremaiei sale i a legilor. Noiunea de supremaie a
Consituiei este definit n literatura de specialitate ca fiind o calitate a Consituiei, care o situeaz
n vrful insituiilor politico-juridice dintr-o societate organizat statal, fcnd din aceasta sursa
tuturor reglementrilor n domeniile economice, politice, sociale i juridice.Consituia a fost
neleas ca o lege fundamental a unui stat, a unei naiuni organizate, avnd un guvernmnt
autonom, ca lege ce stabilete modul de organizare i funcionare a autoritilor publice,
competenele lor i raporturile dintre ele, precum i raporturile acestora privite ca un tot cu
cetenii, drepturile i libertile lor.
Ct privete legile constituionale, acestea sunt, potrivit art.73 alin.(2) din Constituie, cele
prin care se revizuiete Constituia.
Din punctul de vedere al aptitudinilor de revizuire pe care acestea le relev, doctrina
dreptului public consacr faptul c acestea pot da natere unor constituii suple, sau a unor
constituii rigide.
Constituiile suple se caracterizeaz prin faptul c regulile de conduit pe care le stabilesc
au aceeai valoare din punct de vedere juridic ca i legile orninare, putnd fi modificate potrivit
procedurii legislative obinuite.
Constituiile rigide sunt cele care rspund nevoii care se resimte n orice stat de a exista
anumite reglementri juridice pe care Parlamentul s nu le poat modifica pe calea legislaiei
obinuite.
2.Legea organic i legea ordinar
Legea reprezint regula edictat de puterea legiuitoare, care ordon, oprete sau permite
ceva i la care toat lumea este datoare s se supun.
Prevederile art.73 din Consituie consacr trei categorii de legi i anume: legile
consituionale, legile organice i legile ordinare.
Din punct de vedere didactic, legile organice i cele ordinare pot fi difereniat prin
urmtoarele criterii:
a)Dup criteriilor domeniilor n care intervin:
-Legea organic intervine n domeniile pe care i le rezerv expres Consituia, fie prin
enumerarea acestor domenii(art.73 alin.3 din Consituie), fie prin norma de trimitere(cuprins la
lit.t ctre toate celelalte domenii pentru care n Constituie se prevede adoptarea unor legi
organice).
3

A se vedea, N.Popa, Teoria general a dreptului, Ed.Actami, Bucureti, 1994, p.188-195; R.Motica,
G.Mihai, Teoria general a dreptului, Ed.All Beck, Bucureti, 2001, p.121-140.

Lect.univ.dr.Adrian Stoica

Note de curs

Drept administrativ

-Legea ordinar nu are niciun domeniu stabilit de Constituie, motiv pentru care aceasta
intervine n toate celelalte domenii care nu au fost rezervate de legiuitorul constituant legii
organice.
b) Dup criteriul modului de adoptare:
- Legile organice i hotrrile privind regulamentele Camerelor Parlamentului, se adopt
cu votul majoritii membrilor fiecrei Camere(art.76 alin.1 din Constituie).
- Legile ordinare i hotrrile Camerelor, sunt adoptate, cu votul majoritii membrilor
prezeni din fiecare Camer(art.76 alin.2 din Constituie).
ns, aceste legi au i cteva elemente comune i anume:
a)Obligativitatea publicrii n Monitorul Oficial. Potrivit art.78 din Consituie legea se
public n Monitorul Oficial.
b)Intrarea n vigoare a legii. Potrivit aceluiai art.78 legea poate intra n vigoare la dou
momente:
1.fie la 3 zile de la data publicrii n Monitorul Oficial;
2.fie la o dat ulterioar prevzut n coninutul ei.
c)Caracterul normativ al legii. Prin intermediul acestui element comun, este evideniai
faptul c, legile indiferent c sunt organice sau ordinare, nu sunt fcute pentru anumite persoane
n particular, ci pentru toate n general.
3.Ordonanele de Guvern
Sunt reglementate constituional de art.108 i 115 i reprezint emanaia instituiei
delegrii legislative, adic a mputernicirii pe care o primete Guvernul, deci executivul, de a
emite acte normative cu for juridic egal legii.
Delegarea legislativ, reprezint modalitatea de conlucrare ntre Parlament i Guvern, n
virtutea principiului separaiei i colaborrii puterilor n stat, n temeiul cruia Guvernul este
nvestit cu exercitarea, n anumite condiii, a unei funcii legislative 4.
Sistemul constituional actual consacr dou tipuri de ordonane:
-Ordonane obinuite(O.G.), emise pe baza unei legi speciale de abilitare adoptate de
Parlament, n domenii care nu fac obiectul legii organice.Unii autori5 opiniaz prin faptul c,
aceste ordonane se pot emite numai n perioada n care Parlamentul se afl n vacan. ns,
Constituia nu impune o asemenea restricie i nimic nu mpiedic Parlamentul, s transfere
Guvernului anumite atribuii de legiferare chiar n perioada n care el se afl n sesiune.Aceast
opinie este mbriat i de ali doctrinari 6.
-Ordonane de urgen(O.U.G.), ce pot fi emise n prisma dispoziiilor consituionale numai
n situaii de urgen. Aceste ordonane cuprin inclusiv norme de natura legii organice(art.115
alin.5 din Constituie).
Rolul ordonanei n general, este acela de a sprijini mecanismele statului de drept. Or,
Parlamentul poate oricum cenzura activitatea Guvernului(art.115 alin.5 din Constituie), deoarece
ordonanele pot intra n vigoare numai dup ce au fost depuse spre dezbatere n procedur de
urgen la Camera competent s fie sesizat, i evident au fost publicate n Monitorul Oficial,
tiut fiind c o Ordonan(ca i o Hotrre de Guvern sau un decret al Preedintelui), nepublicat
n Monitorul Oficial, este inexistent.
Acest rol atribuit Parlamentului de ctre consituant, face s se aib n vedere funcionarea
statului de drept, dar i de evideniere a statului acestuia de unic autoritate legiuitoare a rii.
4.Decretele n vigoare ale fostului Consiliu de stat
Aceste decrete, reprezentau acte normative cu for juridic situat imediat dup lege, al
vechiului sistem constituional insituit n temeiul legii fundamentale din 1965.
4

A.Iorgovan, Din nou despre revizuirea Constituiei, n RDP nr.2/2004, p.31.

M.Preda, Drept administrativ, Partea general, ed. revzut i adugit, Ed.Lumina Lex, Bucureti, 2000,
p.31.
6
V.Verdina, Drept administrativ, ediia aV-a revzut i actualizat, Universul Juridic, Bucureti, 2009,
p.49.
5

Lect.univ.dr.Adrian Stoica

Note de curs

Drept administrativ

Unele din aceste decrete sunt nc n vigoare i n consecin produc efecte juridice. ns,
incidena art.154 alin.1 din actuala Constituie oblig la un proces de constituionalizare a
dreptului n ansamblul su, nelegnd c meninerea n vigoare a unui asemenea act normativ
implic un proces de trecere prin filtrul Constituiei i de interpretare a textului aa cum legea
fundamental, oblig.
5.Hotrrile de Guvern
Acestea se adopt potrivit art.108 alin.2 din Constituie, pentru organizarea executrii
legilor. Ca i ordonanele, ele se semneaz de ctre Primul-ministru i se contrasemneaz de
minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial, sub
sanciunea inexistenei lor n cazul nepublicrii. Excepia de la principiul obligativitii publicrii,
o consituie potrivit art.108 alin.(4) din Consituie, numai hotrrile care au un caracter militar i
care urmeaz s se comunice numai instituiilor interesate.

6.Actele administraiei ministeriale

Ne referim aici att la actele autoritilor centrale subordonate Guvernului, ct i la cele
nesubordonate(autoritile centrale autonome 7) care emit acte cu denumiri diferite(instruciuni,
ordine, precizri, etc.). Aceste acte reprezint izvoare exprese ale dreptului administrativ.
Ordinele i instruciunile cu caracter normativ care eman de la organele centrale de
specialitate trebuie publicate n Monitorul Oficial, Partea I, pentru a fi cunoscute i opozabile
erga omnes. Nerespectarea acestei proceduri, consituie c acestea nu au nicio for juridic, ele
putnd fi considerate nite proiecte de acte normative.
Regimul juridic al acestor categorii de acte este reglementat de actul normativ de infiinare
i organizare a autoritii respective.Cu titlu de exemplu, art.7 alin.(4) din O.U.G. nr.30/2007
privind organizarea i funcionarea Ministerului Internelor i al Reformei Administrative prevede
c ministrul internelor i al reformei administrative, n aplicarea prevederilor legale, emite ordine
i instruciuni.
7.Ordinul prefectului
Instituia prefectului este prevzut de art.123 din Constituie, acesta este considerat a fi,
reprezentantul Guvernului n plan local.
Potrivit Legii sale de organizare i funcionare nr.340/2004, republicat, pentru ndeplinirea
sarcinilor care-i revin, prefectul emite ordine, n condiiile legii. Aceste ordine pot avea att
caracter normativ, ct i caracter individual.
8.Hotrrile Consiliului judeean
Potrivit art.97 alin.(1) din Legea nr.215/2001, republicat n exercitarea atribuiilor ce i
revin, Consiliul judeean adopt hotrri, care pot avea caracter normativ, ct i caracter
individual. Hotrrile se semneaz de preedinte(n lipsa acestuia, de ctre vicepreedintele care a
condus edina) i se contrasemneaz pentru legalitate de secretarul judeului.
9.Hotrrile Consiliului local
n conformitate cu art.45 alin.(1) din Legea nr.215/2001, republicat, n exercitarea
atribuiilor care-i revin, consiliul local adopt hotrri care pot avea caracter normativ, sau
caracter individual. Legea prevede c anumite categorii de hotrri se pot adopta cu votul a cel
puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie(cele care privesc patrimoniul), sau cu votul
majoritii consilierilor n funcie( este vorba despre hotrrile care privesc:bugetul local,
7

Sunt autoriti care exercit o activitate executiv ce are ca obiect organizarea executrii i executarea n
concret a legii. Au personalitate juridic i i desfoar atribuiile pe ntreg teritoriul rii. Aceste autoriti
sunt nfiinate prin dispoziii constituionale(Avocatul Poporului, Consiliul Legislatic, Consiliul Superior de
Aprare al rii, Consiliul Superior al Magistraturii, Curtea de Conturi, S.R.I.), dar i prin lege
organic(B.N.R., Autoritatea Electoral permanent, Agenia Romn de Pres ROMPRES, Consiliul
Concurenei, C.N.A., C.N.S.A.S., etc).

Lect.univ.dr.Adrian Stoica

Note de curs

Drept administrativ

contractarea de mprumuturi n condiiile legii, cele prin care se stabilesc impozite i taxe locale,
participarea la programe de dezvoltare judeean, regional sau zonal sau de cooperare
transfrontalier, etc.).
10.Dispoziiile primarului
Potrivit art.68 din Legea nr.215/2001, republicat, actele pe care primarul le emite n
exercitarea atribuiilor sale poart denumirea de dispoziii, care pot avea caracter normativ sau
individual i devin executorii dup ce sunt aduse la cunotiina public sau dup ce au fost
comunicate persoanelor interesate.
11.Tratatele internaionale
n acest context, discutm despre tratat, ca izvor de drept administrativ, nu despre lege
de ratificare a tratatului. De aceea este bine de precizat faptul c art.11 alin.(2) din Constituie,
prevede c tratatele internaionale ratificate de Parlament fac parte din dreptul intern. Deci,
tratatul face parte din dreptul intern, nu legea prin care este ratificat.
n cazul n care exist neconcordane ntre tratat i Constituie, ratificarea tratatului se
face numai dup revizuirea Consituiei.
n spiritual precizrii anterioare, putem completa cu o alt obligaie constituional, de
aceast dat prevzut de art. 20 alin.(1) i care se refer n a interpreta i aplica dispoziiile din
legea fundamental n material drepturilor omului n concordan cu Declaraia Universal a
Drepturilor Omului, cu pactele i celelalte tratate la care Romnia este parte.
n cazul n care exist o neconcordan ntre legile interne i dreptul internaional n material
drepturilor omului, se instituie un drept de preemiune al reglementrilor internaionale asupra
celor interne, cu excepia situaiei n care reglementrile interne conin dispoziii mai favorabile.
Un regim special este instituit prin art.148 alin.(2) din Constituia revizuit i republicat,
potrivit cruia, ca urmare a aderrii, prevederile tratatelor constitutive ale U.E., precum i
celelalte reglementri comunitare cu character obligatoriu, au prioritate fa de dispoziiile
contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. Aplicabilitatea
prioritar a dreptului comunitar n raport cu dreptul intern al statelor membre a fost afirmat de
Curtea European de Justiie de la Luxemburg n mai multe decizii, cea mai veche find cunoscut
Hotrrea Costa din 15 iulie 1964. Din coninutul acestei decizii, ca i a altora care au urmat, se
desprinde concluzia c nsi construcia comunitar ar fi n pericol, dac dreptul comunitar nu
ar beneficia de prioritate asupra sistemelor de drept ale statelor membre.
Condiiile pe care un tratat internaional trebuie s le ndeplineasc pentru a consitui izvor
de drept, sunt:
1.Una general i anume, de a fi ratificate de Parlament.Excepia ns o insituie art. 19 alin.
(3) din Legea tratatelor nr.590/2003, care prevede c n situaii extraordinare, tratatele a cror
reglementare nu poate fi amnat, vor putea fi ratificate pe calea ordonanelor de urgen ale
Guvernului, sub condiia justificrii zemeinice a urgenei ratificrii.
2.Una special, de a reglementa relaii sociale care se circumscriu sferei administraiei
publice.
b)Izvoare formale nescrise ale dreptului administrativ
1.Cutuma sau obiceiul
Putem defini cutuma sau obiceiul ca fiind, uzajul care a fost implantat ntr-o anumit
colectivitate i pe care aceast colectivitate l consider obligatoriu din punct de vedere juridic.
Obiceiurile, potrivit unor concepii8, au o sfer mai larg dect dreptul, deorece n acestea se
regsesc nceputurile organizrii juridice a acelei societi. Sistemul de norme constituionale
interne actuale, aloc obiceiului sau cutumei, cteva dispoziii de mare interes.

S.Popescu, Teoria general a dreptului, Ed.All Beck, Bucureti, 2001, p.134-135.

Lect.univ.dr.Adrian Stoica

Note de curs

Drept administrativ

Avem n vedere mai art.44 alin.(7) care prevede c Dreptul de proprietate oblig la
respectarea sarcinilor privind protecia mediului i asigurarea bunei vecinti, precum i la
respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii sau obiceiului, revin proprietarului.
Un alt text din Constituie este art.120 alin.(1), care consacr principiile care guverneaz
administraia public din unitile administrativ-teritoriale, respective descentralizarea,
autonomia local i deconcentrarea serviciilor publice. Principiul autonomiei locale permite,
cum s-a exprimat deja n literatura de specialitate, ca anumite practici specifice locului s capete,
n timp, semnificaia unor reguli obligatorii pentru personalul din administraia public, astfel
nct nclcarea lor s atrag aceleai consecine ca i nclcarea unei norme propriu-zise de drept.
Chiar dac l amintim la final, art.1 alin.(3) din Constituie prezint o semnificaie special,
deoarece statueaz c, Romnia este stat de drept, democratic i social, n care demnitatea
omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i
pluralismul politic reprezint valori supreme, n spiritul tradiiilor democratice ale poporului
romn i idealurilor Revoluiei din decembrie 1989, i sunt garantate.
2.Jurisprudena(inter partes litigantes)
Reprezint felul n care instanele de judecat interpreteaz legea.Exist o serie de state
unde modul de interpretare judectoreasc a legii consituie izvor de drept.
n acest sens, ne putem opri cu titlu de exemplu, la cteva ri i anume:
-n cazul Franei, n care doctrina actual apreciaz c rolul judectorului de a crea norme
de drept l transform n jurislator. n acelai spirit, unii autori 9 afirm c, dreptul administrativ
este un drept fcut esenial de judector;
-n Germania-instanele judectoreti au avut contribuii importante n ceea ce privete
dezvoltarea dreptului administrativ. Curtea Constituional Federal, chiar s-a pronunat n sensul
n care formarea principiilor generale legale este o sarcin ce aparine n mod natural, naltelor
Curi;
-n Belgia, jurisprudena, cu precdere aceea care aparine Consiliului de Stat, este
considerat ca avnd un rol decisiv pentru dreptul administrativ; n Irlanda, jurisprudena este
aezat pe acelai plan cu actele parlamentului din punct de vedere al valorii ei de izvor de drept,
n vreme ce dreptul cutumiar i doctrina sunt considerate izvoare secundare de drept
administrativ.
ntorcndu-ne la dreptul intern, putem evoca faptul c actuala lege 10 a contenciosului
administrativ, prin art.23 prevede c hotrrile judectoreti definitive i irevocabile, prin care sa anulat n tot sau n parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii i
au putere numai pentru viitor. Acestea se vor publica n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
sau, dup caz, n monitoarele oficiale ale judeelor sau al Municipiului Bucureti, fiind scutite de
plata taxelor de publicitate.
3.Jurisprudena Curii Constituionale
Potrivit art.147 alin.(4), Deciziile Curii Constituionale se public n Monitorul Oficial al
Romniei. De la data publicrii, deciziile sunt general obligatorii i au putere numai pentru
viitor.
Caracterul obligatoriu al acestor decizii vizeaz, n primul rnd nsi completelor de
judecat ale Curii, n scopul realizrii unei practice unitare i a stabilitii ordinii
constituionale, dar i celorlalte subiecte de drept, aceste decizii fiind opozabile erga omnes, nu
inter partes litigantes precum deciziile instanelor judectoreti.
Se spune c, o decizie pronunat de Curtea Consituional face corp comun cu legea pe
care o vizeaz, pe care o golete de coninut, cu privire la articolul sau articolele pe care le
declar neconstituionale, fie i ntrete coninutul confirmnd constituionalitatea ei.

G.Vedel, P.Delvolve, Droit administratif, P.U.F., Paris, 1980, p.105.

Legea nr. 554 din 02/12/2004, Legea contenciosului administrativ, actualizat i republicat.

10

Lect.univ.dr.Adrian Stoica

Note de curs

Drept administrativ

nsi legea organic a Curii Constituionale nr.47/1992, republicat, prevede n art.31 alin.
(1) c, Decizia prin care se constat neconstituionalitatea unei legi sau ordonane ori a unei
dispoziii dintr-o lege sau dintr-o ordonan n vigoare este definitiv i obligatorie.
ns cele mai importante consecine a deciziilor Curii constituionale, sunt produse atunci
cnd s-au admis excepii de neconstituionalitate. Consecina o constituie, scoaterea din sfera
legislaiei n vigoare a legilor, ordonanelor, sau a dispoziiilor din alte legi sau ordonane
constatate prin aceste decizii, ca fiind neconstituionale.
4.Doctrina(sau dreptul doctrinar)
Celebrul politician romn N.Titulescu spunea c, Ceea ce este opiniunea public este
doctrin n materie de drept. n zilele noastre, doctrina ocup un loc aparte n sistemul
izvoarelor de drept administrativ. n dreptul nostru intern, evocarea prerilor doctrinare, ca
izvoare de drept administrativ, constituie totui surse secundare ale acestui drept, dup dispoziiile
constituionale i a celor prevzute n legile organice i ordinare.
n dreptul administrativ francez, care nu este codificat i n mare msur este
jurisprudenial, doctrina are sarcina pe de o parte n a organiza acest drept de o manier
sistematic, iar pe de alt parte de a divulga, a face cunoscut, acest drept prin lucrri, articole, etc.
Totodat, scopul doctrinei, este i n a judeca, sau a evalua acest drept, din punctul de vedere al
aplicrii sale ntr-o manier favorabil societii civile.
C)Obiectul dreptului administrativ
Dup cum evoca regretatul prof.Antonie Iorgovan n tratatul su, discuiile cu privire la
coninutul i sfera administraiei publice se afl ntr-o dependen categoric de cele care
privesc obiectul dreptului administrativ.
De aceea, asupra modului de percepie a noiunilor de drept administrativ i a
administraiei publice au condus la crearea a trei curente doctrinare discutabile i anume:
1.Primul promoveaz principiul unicitii potrivit creia administraiei publice i este
aplicabil o singur ramur de drept, dreptul administrativ;
2. Cel de-al doilea, este cel al pluralitiiconform cruia administraiei i sunt aplicabile
dou categorii de norme juridice:
a)normele dreptului public;
b)normele dreptului privat.
3.Ultimul curent, promoveaz opinia potrivit creia dreptul administrativ se aplic nu
numai administraiei publice, ci i activitilor de natur administrativ realizate de alte organe
de stat.
Noi, vom trata obiectul dreptului administrativ, aa cum reiese i din definiia dat la
nceputul comunicrii, n sensul c acesta este alctuit din raporturile din sfera administraiei
publice active, raporturile acesteia cu celelalte autoriti publice, cu particularii, cele care
privesc organizarea i funcionarea ei , precum i pe cele de natur conflictual, dintre
administraie, pe de o parte, i cei vtmai n drepturile sau interesele lor legitime, pe de alt
parte.
D)Scopul administraiei publice
Exist domenii n care particularii nu pot interveni, de exemplu aprarea, serviciile
diplomatice, etc.n aceast sfer se gsete una din raiunile care justific intervenia
administraiei publice. Ea semnific sfera interesului public, respectiv acele trebuine care sunt
vitale att pentru colectivitate, ct i pentru fiecare membru al acesteia i care nu pot fi satisfcute
de iniiativa privat.
Pornind de la aceste premise, administraia ne apare ca fiind o aciune ordonat, care const
ntr-o combinare de mijloace pentru nfptuirea n regim de putere public a unor valori ordonate
de structuri exterioare i superioare.

Lect.univ.dr.Adrian Stoica

Note de curs

Drept administrativ

Administraia public, n sens de organizare, desemneaz un ansamblu de organe care

realizeaz o activitate specific, iar n sens de activitate semnific activitatea prin care se
execut legea sau se presteaz servicii publice, n limitele legii.
Regimul de putere public este definitoriu pentru administraia public.
Regimul de putere public d dreptul administraiei s emit sau s adopte acte
administrative care se supun principiului executio ex oficio, astfel nct administraia public
poate s trec direct la executarea lor, fr a mai fi nevoie de parcurgerea unor proceduri de
nvestire fu formul executarea a acelor acte de ctre instana de judecat.
Existena acestui regim de putere public nu trebuie neleas n sensul c particularul nu are
nicio cale de a se plnge de msurile dispuse de administraie, atunci cnd ele au un caracter
abuziv i vatm drepturi fundamentale i interese legitime ale ceteanului.
Prin intermediul contenciosului 11 administrativ, ceteanul se poate plnge de abuzurile
comise mpotriva sa de autoritile publice.
n concluzie, am putea stabili c scopul administraiei il reprezint satisfacerea interesului
general, a binelui public12.
E)Ordinea public i serviciul public
Aciunea administraiei de meninere a ordinii publice a mai fost denumit poliie
administrativ, i ea reprezint de regul o activitate de edictare de reguli, o activitate cu caracter
preponderent prescriptiv. Ordinea public a fost conceput a reprezenta un minim de condiii
necesare pentru o via social convenabil.
ns, doctrina francez atrage atenia n a face distincie ntre sensul dat noiunii de ordine
public i sensul acesteia de poliie administrativ.
Ordinea public pe care poliia tinde s o asigure se definete prin urmtoarele:
a) caracterul su pregnant material, n sensul de aciune menit s evite dezordinele
vizibile;
b) caracterul su public, n sensul c poliia respect nu numai aspectul intern, dar i
domeniul privat;
c) caracterul su limitat, n sensul c se raporteaz la trei aspecte: linitea(meninerea
ordinii pe strad, n locuri publice, etc.); securitatea, n sens de siguran n caz de accidente
umane sau naturale, incendii, etc.; salubritatea prin care se apr igiena public.
Serviciul public, are ca scop satisfacerea unor nevoi sociale prin mijloace specifice, iar
modul de aciune este constituit din prestaii furnizate utilizatorilor.
Ideea democratismului i descentralizrii a impus n practic sistemul preluarii gestiunii
serviciilor publice din mna statului i predrii lor ctre persoane private.
n jurispruden s-a rspandit astfel sintagma ,,servicii private de interes general.
Astzi, identificarea unui serviciu public presupune luarea n considerare a 3 elemente :
a ) Elementul material: serviciul public este o activitate de interes general. Serviciul public
nu mai este privit ca un organism public ci ca o activitate care raspunde unui obiectiv de interes
general. Aceasta activitate poate fi asigurata eventual de catre o persoana privata. Orice activitate
de
interes
general
reprezinta
si
un
serviciu
public
.
b ) Elementul voluntarist (intentia puterilor publice). Nu va exista un serviciu public decat
daca puterile publice (autoritati nationale sau locale) si-au manifestat intentia de a-si asuma
(direct sau indirect) o activitate de interes general . Nu exista deci, servicii publice ,,prin natura
lor.Orice serviciu public depinde in mod direct sau indirect de vointa unei personae publice care
decide crearea sa, modul de gestiune, regulile fundamentale de organizare.
c) Elementul formal. Regulile aplicabile in mod normal activitatilor de servicii publice
provin din acel regim juridic caruia ii este supusa activitatea de interes general in cauza. Existenta
11
12

Ibidem nota 10.

V.Verdina, op.cit., p.9.

Lect.univ.dr.Adrian Stoica

Note de curs

Drept administrativ

unui regim juridic specific (regim de drept administrativ) apare atunci cand serviciul public este
asigurat in mod direct de catre o persoana publica.
Caracteristicile serviciilor publice sunt :
- Satisfac o nevoie sociala;
- Se realizeaza o activitate de utilitate publica;
- Regimul lor juridic este reglementat de reguli ale dreptului public;
- Se realizeaza prin stabilimente publice;
- Au caracter permanent si se afla continuu intr-un raport juridic;
- Serviciul public trebuie executat indiferent de costuri.
Serviciile publice pot asigura servicii precum aprovizionarea cu apa, electricitate, gaz,
telecomunicatii, considerate esentiale pentru economie, n ansamblu. Sunt situaii n care
activitile de interes nu aparin serviciului public. Sunt considerate servicii publice numai
activitile care satisfac nevoi sociale apreciate de puterea politic, ca fiind de interes public
(furnizate ca servicii n reea).
La final am putea defini serviciul public ca acea activitate desfurat sau autorizat de un
organ public, prin care se realizeaz nevoi sociale de interes public.
2.Noiuni generale privind administraia public
A)Definiie i precizri terminologice
Efectund o distincie a conceptului de administraie, n sens formal, organic i funcional,
am putea obine urmtoarele definiii:
1.n sens formal, organic, putem defini administraia ca fiind totalitatea autoritilor
publice nvestite cu sarcini administrative;
2.n sens funcional, termenul de administraie evoc tocmai activitile pe care sunt
nsrcinate s le realizeze aceste autoriti publice.
O definiie generic a administraiei publice o putem da n sensul c, aceasta reprezint
ansamblul activitilor desfurate de autoritile administrative de stat, cele autonome locale,
asociaii de dezvoltare intercomunitar i organisme prestatoare de servicii publice i de
utilitate public de interes local sau judeean, prin care, n regim de putere public, se execut
legea, n sens material, concret sau prin emiterea de acte normative cu for juridic inferioar
legii sau se presteaz servicii publice.
Potrivit dispoziiilor constituionale i legale actuale dar i potrivit Legii nr.215/2001
privind administraia public local, trebuie s facem distincie ntre urmtoarele concepte:
1.conceptul de administraie public, acesta are un caracter general, care include att
administraia de stat, ct i administraia local
2.conceptul de administraie de stat, care evoc numai administraia nfptuit de autoriti
de natur statal(Preedinte, Guvern, Prefect, ministere, servicii publice deconcetrate ale
ministerelor)
3.conceptul de administraie public local, prin care evocm acel tip de administraie
nfptuit de autoritile locale(consiliul judeean, local, primar, preedinte consiliul judeean, etc.).
Putem conchide, exprimnd concluzia c n actualul sistem constituional i legal,
administraia public este nfptuit de dou mari categorii de autoriti: autoriti de natur
statal i autoriti autonome locale.
B)Domeniul autoritilor care nfptuiesc administraie public n actualul sistem
constituional
n literatura de specialitate nu exist o orientare comun n ceea ce privete domeniul
puterii executive.

Lect.univ.dr.Adrian Stoica

Note de curs

Drept administrativ

Exist autori, care exclud din sfera executivului autoritile administraiei publice locale 13,
iar alii14 care elimin Preedintele.
Fa de aceste aspecte, actualul sistem consituional, stabilete sfera autoritilor care
nfptuiesc administraia public.Aceste autoriti sunt:
1.Autoriti de natur statal:
a)cei doi efi ai executivului nostru bicefal: Preedintele i Guvernul(n sens instituional);
b)ministerele i alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului;
c)organele centrale de specialitate care nu sunt subordonate Guvernului(autoriti ale
administraiei centrale autonome);
d)instituiile bugetare, regiile autonome i societile comerciale subordonate organic, sau
dup caz, funcional, ministerelor i autoritilor centrale autonome;
e)prefectul;
f)serviciile publice deconcetrate ale ministerelor i celorlalte organe centrale de
specialitate conduse de prefect(Direcia de sntate, Comisariatul judeean pentru Protecia
Consumatorului, I.T.M., C.J.P.).
2.Autoritile autonome locale:-potrivit art.121 alin.(1) din Constituie dar i ale art.1 alin.
(2) din Legea nr.215/2001, republicat, identificm trei autoriti sau organisme ce compun
autoritatea autonom local, anume:
a)autoriti deliberative:consiliul local, consiliul judeean, Consiliul General al
Municipiului Bucureti, consiliile locale ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale
municipiilor;
b)autoriti executive: primarii comunelor, oraelor, municipiilor, ai subdiviziunilor
administrativ-teritoriale ale municipiilor, primarul general al municipiului Bucureti i
preedintele consiliului judeean.
3.organisme prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes local sau
judeean:
- instituii publice i servicii publice nfiinate i organizate prin hotrri ale autoritilor
deliberative, pe care art.1 alin.(2) din Legea nr.215/2001, republicat, le denumete instituii i
servicii de interes public local sau judeean;
- societi comerciale i regiile autonome nfiinate sau reorganizate prin hotrri ale
autoritilor deliberative, denumite generic societi comerciale i regii autonome de interes local
sau judeean;
- asociaii de dezvoltare intercomunitar, ce reprezint potrivit art.1 alin.(2) lit.c) din Legea
nr.215/2001, republicat, structuri de cooperare cu personalitate juridic, de drept privat,
nfiinate, n condiiile legii, de unitile administrativ-teritoriale, pentru realizarea n comun a
unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori furnizare n comun a unor servicii
publice;
- furnizri de servicii sociale, de drept public ori privat, care acord servicii sociale n
condiiile prevzute de lege;
- asociaii, fundaii i federaii recunoscute ca fiind de utilitate public, n condiiile legii;
- operatori de servicii comunitare de utiliti publice locale sau judeene.
C)Corelaia executiv-administraie public
ntre cele dou concepte exist o corelaie specific dar i o diferen semnificativ.
n sistemul consituional actual, executivul nseamn, n primul rnd, bicefalismul
Preedinte-Guvern.

13
14

A.Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed.Atlas Lex, Bucureti, p.7.

V.Bara, Drept administrativ i insituii politico-administrative, Ed.Transilvanica, 1998, p.45-46.

10

Lect.univ.dr.Adrian Stoica

Note de curs

Drept administrativ

El presupune, n sens funcional al termenului, acea funcie a statului, distinct de puterea

legislativ i judectoreasc, prin care se asigur executarea legii, n accepiunea contemporan
a termenului.
Unii specialiti fie identific conceptele de administraie i executiv, fie, dei nu le
identidic, apreciaz c este greu de realizat o departajare ntre ele.
n ceea ce ne privete 15, ne raliem la concepia potrivit creia executivul presupune dou
forme:
a)guvernarea, care nseamn a lua decizii eseniale care angajaz viitorul naiunii;
b) administraia, care nseamn ndeplinirea sarcinilor cotidiene.
Administraia public este un segment al executivului, fr a se suprapune cu acesta.
Conceptul de guvernare, semnificaia lui, schimbrile produse n coninutul su actual, corelaiile
cu alte concepte, au ptruns progresiv n zona politic i n cea public, n general, ele exprimnd
cel mai clar ateptrile cetenilor privind comportamentul oamenilor politic i al autoritilor i
instituiilor administraiei publice. Se vorbete, inclusiv n documentele comunitare, despre o
bun guvernare i o bun administrare, noiuni care devin corelabile cu ideea de responsabilitate,
de identificarea formelor optime de colaborare dintre putere i destinatarii aciunii sale, cetenii.
Nu n ultimul rnd, puterea este legitim numai dac rezolv problemele cetenilor, iar atributul
rezolvrii acestor probleme revine administraiei publice 16.
Teste de autoevaluare:
1.Distincia dintre cele dou mari ramuri ale dreptului, drept public i drept privat, a fost
realizat, nc din antichitate de ctre:
a)Ulpian;
b)Celsius;
c)Justinian;
2.Serviciul public are ca i scop:
a)satisfacerea unor nevoi sociale prin mijloace specifice;
b)satisfacerea unor nevoi personale prin mijloace specifice;
c)satisfacerea unor nevoi sociale i personale prin mijloace specifice;
3.Administraia desemneaz:
a)n sens formal, organic-autoritile publice nvestite cu sarcini administrative;
b)n sens material, funcional- activitile pe care sunt nsrcinate s le realizeze autoritile
publice;
c)n sens formal, organic- activitile pe care sunt nsrcinate s le realizeze autoritile publice;
d)n sens material, funcional- autoritile publice nvestite cu sarcini administrative;

15

V.Verdina, op.cit., p.31.

I.Alexandru, Reflecii privind evoluiile contemporane ale democraiei constituionale, n R.D.P.
nr.3/2006, p.5-7.
16

11