Contracte prin care se implementeaz investiii publice

Investiiile publice presupun, n mod concret, efectuarea unor lucrri care incorporeaz, in
diferite proporii i bunuri i servicii. Avnd n vedere, pe de o parte, c realizarea
investiiilor publice implic i angajarea, direct sau indirect, de fonduri publice, iar, pe de alt
parte, existena unui interes transfrontalier la nivelul Uniunii Europene n legtura cu astfel de
proiecte, atribuirea i anumite aspecte privind derularea contractelor care implementeaz
proiectele de investiii publice reprezint o problematica reglementat la nivelul Uniunii
Europene i implementat la nivel naional.
n vederea realizrii unui proiect de investiii publice, entitatea public va atribui, de
regul, un contract de achiziie publica, de concesiune sau de parteneriat public-privat,
contracte care vor avea calitate de angajament legal n procedura de efectuare a plilor din
fonduri publice.
Indiferent de contract, procedura de atribuire a acestora ctre contractanii privai
urmrete regulile comune stabilite prin directive europene.
Din perspectiva contabilitii publice, achiziia public, concesiunea i parteneriatul
public-privat (PPP) se difereniaz, n principal, prin prisma raportrii la riscurile asumate de
ctre prile contractante i sursele de finanare.
Prezentm n continuare scurte consideraii privind structurarea contractelor prin care se
implementeaz investiii publice care beneficiaz de reglementri la nivelul Uniunii
Europene.

Achiziia public

La nceputul anului 2014 au fost adoptate noi directive europene n materia contractelor de
achiziii publice, directive care trebuie implementate de statele membre n termen de 2 ani de
la publicarea n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. Directivele menionate sunt:
- Directiva 24/2014 a Parlamentului European i a Consiliului privind achiziiile publice
i de abrogare a Directivei 2004/18/CE (noua directiva clasic)
- Directiva 25/2014 a Parlamentului European i a Consiliului privind achiziiile
efectuate de entitile care i desfoar activitatea n sectoarele apei, energiei,
transporturilor i serviciilor potale i de abrogare a Directivei 2004/17/C.
La momentul actual, n Romania nu au fost adoptate noi acte normative de reglementare a
domeniului achiziiilor publice, fiind nc in vigoare legislaia care a implementat directivele
anterioare, respectiv:
- O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor
de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii;
- H.G. nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la
atribuirea contractelor de achiziie public din Ordonana de urgen a Guvernului nr.
34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de
concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii;
- Ghidul privind principalele riscuri identificate n domeniul achiziiilor publice i
recomandrile Comisiei Europene ce trebuie urmate de autoritile de
management/organismele intermediare n procesul de verificare a procedurilor de
achiziii publice 1.
Aprobat prin Ordinul comun emis de Ministerul Fondurilor Europene, Ministerul Dezvoltrii
Regionale i Administraiei Publice, Ministerul Mediului i Schimbrilor Climatice, Ministerul
Economiei, Ministerul Muncii, Familiei, Proteciei Sociale i Persoanelor Vrstnice si Ministerul
Transporturilor sub nr. 543/2.366/1.446/1.489/1.441/879/2013, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr. 481 din 01 august 2013.
1

n temeiul dispoziiilor cuprinse n normele adoptate prin H.G. nr. 71/2007, distincia
dintre contractul de concesiune i contractul de achiziie public se realizeaz n funcie de
distribuia riscurilor.
Concesiune de lucrri
Contractul prin intermediul
cruia
contractantul,
n
calitate
de
concesionar,
primete dreptul de a
exploata rezultatul lucrrilor
executate, prelund astfel i
cea mai mare parte din
riscurile aferente realizrii i
exploatrii
lucrrilor
respective

Concesiune de servicii

Achiziie public

Contractul prin intermediul Situaii contrare celor dou

cruia
contractantul,
n ipoteze menionate
calitate
de
concesionar,
primete dreptul de a
exploata serviciile, prelund
astfel i cea mai mare parte
din
riscurile
aferente
exploatrii acestora

Astfel, se observ faptul c un contract ncheiat ntre o autoritate contractant i un

contractor privat prin care se implementeaz o investiie public se va ncadra n categoria
contractelor de achiziie public n msura n care, conform prevederilor contractului,
autoritatea contractant i asum cea mai mare parte a riscurilor din contract (aferente
realizrii i exploatrii investiiei).
n ceea ce privete finanarea realizrii investiiei, n cazul contractelor de achiziie public
investiia se finaneaz integral sau majoritar din fonduri publice (resurse financiare publice
ordinare sau extraordinare).
Procedurile de atribuire a contractelor de achiziie public sunt reglementate n mod
limitativ n directiva clasica - licitaia deschis, licitaia restrns, dialogul competitiv,
procedura competitiv cu negociere, parteneriatul pentru inovare, procedura de negociere fr
publicarea prealabil a unei invitaii de participare.
Indiferent de procedura la care se recurge, autoritile contractante au obligaia de a
respecta anumite principii (care deriv din Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene
sau din Directiva clasic): nediscriminarea, tratamentul egal, recunoaterea reciproc,
transparena, proporionalitatea, eficiena utilizrii fondurilor.

Concesiunea

Reglementarea principal la nivelul Uniunii Europene este reprezentat de Directiva

23/2014 a Parlamentului European i a Consiliului privind atribuirea contractelor de
concesiune.
Temeiul legal principal n dreptul romnesc pn la adoptarea unei noi legi care sa
implementeze prevederile ultimei directive este constituit de prevederile cuprinse n:
- O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor
de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii;
- H.G. nr. 71/2007 de aprobare a Normei de aplicare a prevederilor referitoare la
atribuirea contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune
de servicii prevzute n Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind
atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri
publice i a contractelor de concesiune de servicii;
2

Ghidul pentru implementarea proiectelor de concesiune de lucrri publice si servicii

in Romania 2.
Caracteristicile generale ale concesiunii astfel cum rezult n prezent din actele normative
i ghidul menionate:
(i)
concesiunea este considerat o form particular de PPP care nu a fost destinat
acoperirii tuturor situaiilor n care intervine o cooperare ntre sectorul public i
sectorul privat pentru realizarea unui proiect public;
(ii)
conform abordrii consacrate n O.U.G. nr. 34/2006 marea parte a riscurilor
aferente construciei i operrii trebuie alocate partenerului privat;
(iii) durata contractului de concesiune se stabilete astfel nct s se asigure un
minimum de profit ca urmare a exploatrii ntr-o perioad dat a proiectului;
(iv)
un contract de concesiune nu poate fi n acelai timp i de lucrri i de servicii;
daca un contract are n vedere i lucrri i servicii, la momentul fundamentrii
demarrii proiectului trebuie determinat care din cele dou categorii este
preponderent lucrarea sau serviciul. Elementul preponderent va dicta natura
contractului.
n temeiul Directivei 23/2014, atribuirea unei concesiuni implic transferul ctre
concesionar a unui risc de operare legat de exploatarea lucrrilor sau serviciilor. Se
presupune c un concesionar i asum riscul de operare atunci cnd, n condiii de exploatare
normale, nu i se garanteaz de ctre concedent recuperarea investiiilor efectuate sau a
costurilor suportate pentru exploatarea lucrrilor sau a serviciilor care fac obiectul
concesiunii. Ansamblul de riscuri transferat ctre concesionar implic o expunere real la
situaiile neprevzute care pot aprea pe pia, astfel nct pierdere potenial estimat a fi
suportat de concesionar nu este una neglijabil.
Directiva nu reglementeaz proceduri de atribuire nsa dezvolt anumite detalii
procedurale (privind anunurile de participare i de atribuire, criterii de atribuire, caracteristici
tehnice etc.) i prevede faptul c orice proceduri s-ar aplica pentru atribuirea unui contract de
concesiune acestea trebuie s respecte principiile egalitii de tratament, nediscriminrii i
transparenei.
-

Parteneriatul public-privat (PPP)

Reglementare principal la nivelul Uniunii Europene este particularizat de urmtoarele

aspecte:
- nu a fost emis pn n prezent o directiv care s reglementeze parteneriatul publicprivat;
- nu a fost convenit nc o definiie a parteneriatului public-privat;
- s-a convenit o definiie a mecanismului parteneriatului public-privat n cadrul unui
document specific de consultare publica Cartea verde privind parteneriatul publicprivat si dreptul comunitar privind achiziiile publice si concesiunile (COM(2004) 327
final.
Cartea Verde cu privire la parteneriatul public-privat care a devenit un text de referin n
modul de structurare a unui proiect de parteneriat public-privat a sintetizat aspecte privind:
definirea mecanismului parteneriatului public-privat:
durata lung de derulare a contractului;
cooperarea ntre sectorul public i sectorul privat;
metoda specific de finanare prin punerea in comun de resurse financiare de ctre
sectorul public i sectorul privat;

Adoptat prin Ordinul comun al Ministerului Finanelor Publice i ANRMAP nr. 1517/9574/2009
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 512 din 27 iulie 2009.
2

 distribuia riscurilor de proiect ntre partenerul public i partenerul privat in funcie

de capacitatea fiecrei pri de a evalua, controla si gestiona un anumit risc.
obligativitatea aplicrii principiilor specifice atribuirii contractelor de achiziie public
(nediscriminarea, tratamentul egal, recunoaterea reciproc, transparena,
proporionalitatea, eficiena utilizrii fondurilor) n procedurile de atribuire a
contractelor de PPP;
consacrarea a dou categorii de parteneriat public-privat:
PPP contractual (care nu se implementeaz printr-o companie de proiect in care este
si partenerul public acionar),
PPP instituional (care se implementeaz obligatoriu printr-o companie de proiect in
care statul este acionar).
In completarea aspectelor consacrate n Cartea verde i urmare a pronunrii unor soluii
relevante pe acest subiect de ctre Curtea de Justiie a Uniunii Europene, Comisia European
a publicat anumite comunicri i comunicri interpretative care lmuresc anumite aspecte
legate de parteneriatul public-privat instituional sau procedurile de atribuire.
Temeiul legal principal n dreptul romanesc este constituit de prevederile cuprinse n:
- Legea nr. 178/2010 a parteneriatului public-privat,
- H.G. nr 1239/2010 privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii
parteneriatului public-privat nr. 178/2010, precum i pentru aprobarea unor msuri
privind reorganizarea Unitii centrale pentru coordonarea parteneriatului publicprivat din cadrul Ministerului Finanelor Publice.
Din cauza modului defectuos de redactare a Legii nr. 178/2010, Parlamentul a adoptat o
noua lege a parteneriatului public-privat n vara anului 2014; dup adoptarea noii legi, un
grup de parlamentari a solicitat Curii Constituionale constatarea neconstituionalitii mai
multor articole din lege. Curtea Constituional a declarat neconstituional prevederea
cuprins ntr-un aliniat al articolului care reglementeaz posibilitatea partenerului public de a
modifica unilateral contractul pentru motive excepionale legate de interesul public
considernd c este necesara definirea motivelor excepionale legate de interesul public.
Parlamentul va trebui s modifice aliniatul n cauza conform solicitrilor formulate de Curtea
Constituional, urmnd s publice noua lege n cursul anului 2015.
Este de ateptat ca n urma adoptrii legii privind parteneriatul public-privat i legii
privind concesiunile s se realizeze, n dreptul romnesc, urmtoarea distincie ntre cele dou
contracte:
- se va considera c un contract se ncadreaz n categoria contractului de concesiune
daca ndeplinete pe lng criteriile legate de riscul de operare prevzute n Directiva
23/2014 i caracteristica de a fi finanat total sau majoritar de ctre concesionar
(contractantul privat);
- se va considera c un contract se ncadreaz n categoria contractului de parteneriat
public-privat dac ndeplinete pe lng criteriile prevzute in Cartea verde referitoare
la mecanismul de parteneriat public-privat i caracteristica de a fi finanat integral sau
majoritar de ctre partenerul public.