1.1 Descentralizarea. Ce este i de ce trebuie s ne preocupe?

Descentralizarea este un subiect care suscit interesul i ocazional entuziasmul printre teoreticieni, ns preocup ntr-o mai mic msur publicul i politicienii. ntr-o astfel de situaie, teoreticienii trebuie s fie sensibili la posibilitatea ca publicul i politicienii s se atepte la ceva. De aceea, este potrivit s punem cteva ntrebari simple, dar directe: Ce este descentralizarea? De ce ar trebui s ne preocupe, altfel spus care sunt valorile din spatele centralizrii dezbaterea descentralizrii ce servete la crearea de noi implicaii, dincolo de o simpl structur organizatoric? Cum ne dm seama c ea exist, adic cum poate centralizarea/descentralizarea s fie msurat? Cel mai bun punct de pornire este definiia general: a centraliza este a concentra prin plasarea puterii i autoritii n centru, n timp ce descentralizarea nseamna a dispersa sau a distribui puterea dinspre centru. Aceast definiie, totui, cuprinde mai multe tipuri de aranjamente structurale. n primul rnd, centralizarea/descentralizarea politic se refer la centralizarea/dispersarea deciziei politice adic scopul numirilor la deciziile politice, inclusiv politica de stat, nivelul de venituri i alocarea veniturilor disponibile. Centralizarea/descentralizarea administrativ are legtur cu concentrarea sau dispersarea puterii decizionale la nivel administrativ (dac birourile descentralizate din teritoriu au autoritatea de

a lua decizii importante) fa de puterea de a hotr natura politicii (dei cunoatem lipsa unei delimitri clare i eficiente dintre politic i administraie). Centralizarea/descentralizarea economic se refer la locaia deciziilor economice descentralizat e mai rsfirat n mecanismul pieei spre consumatori, iar centralizat dac este concentrat n minile guvernului. n anumite cazuri, deciziile luate mai nti pe plan politic pot fi transformate n decizii economice prin descentralizare n relaiile cu clienii, evitnd cu totul guvernele locale. Plile pentru educaie sau locuine sunt exemple posibile. (O alt tradiie a dezbaterilor despre descentralizarea economic se bazeaz pe concentrarea sau punerea pe pia a firmelor din cadrul unei industrii, adic dac industria este controlat de una sau cteva firme cu o majoritate a aciunilor pe pia sau care este caracterizat de mai multe, dintre care una este dominant). Aceste felurite forme ale centralizrii/descentralizrii trebuie pstrate distincte din punctul de vedere conceptual n ncercarea de a evalua efectul sau dezirabilitatea descentralizrii. n acest capitol, accentul se pune pe centralizarea/descentralizarea politic (Page, 1989, p. 35). Limitm scopul preocuprii noastre impunnd definiiei noastre o dimensiune interguvernamental sau teritorial. Deci, centralizat nseamn o autoritate politic decizional concentrat n guvernul central (sau naional) relativ la unitile subnaionale, n timp ce descentralizarea se refer la dispersia autoritii ctre unitile subnaionale. Descentralizarea politic implic deci uniti subnaionale ale

guvernului care au autoritatea de a se angaja n decizii efective (nu iluzorii) referitoare la politica ce afecteaz acea zon, de exemplu, ce politic s se urmeze, ct s se cheltuie etc. 10 Prin aceast definiie, puterea politic este centralizat dac deciziile sunt concentrate la nivelul central-guvernamental, chiar dac autoritatea de a le lua este n mare msur dispersat printre multe instituii din cadrul guvernului central (ca n cazul SUA). De notat este c distincia dintre centralizare/descentralizare nu este sinonim cu cea dintre statele federale i cele unitare. Statele unitare pot fi caracterizate de descentralizare, n timp ce statele federale pot fi caracterizate de decizionarea centralizat. n cele din urm, definiia noastr implic mai multe grade de descentralizare (sau de centralizare); centralizarea/descentralizarea este mai degrab un continuum dect o dihotomie. Dar de ce ar trebui s se fac vreun efort pentru a o susine? Conteaz dac o structur este centralizat sau nu? Teoretic, structura este important deoarece exist un set (sau mai multe) de valori importante care sunt accentuate sau mpiedicate de descentralizare fa de structurile centralizate. Aceste valori pot fi clasificate ca valori economice sau de eficien, valori de guvernare i valori politice sau distributive.

.4. Centralizare i descentralizare 2.4.1. Centralizarea administraiei publice n esen, centralizarea n administraia public nseamn, n plan organizatoric, subordonareaierarhic a autoritilor locale fa de cele centrale i numirea funcionarilor publici din conducereaautoritilor locale de cele centrale, crora i se subordoneaz i le dau socoteal de modul cum conduc, iarn plan funcional, emiterea actului de decizie de ctre autoritile centrale i executarea lui de ctre celelocale. Actele emise de autoritile locale, n regimul centralizrii (atunci cnd acestea primesc competenade a le emite) pot fi anulate de autoritile centrale (n virtutea dreptului de control ierarhic) ori de cte orinu sunt n concordan cu decizia centrului. a) avantajele centralizrii administrative - centralizarea asigur funcionarea serviciilor publice sub un singur dirijor, ceilali membrii ai orchestrei interpretndu-i partitura sub bagheta acestuia, fapt ce asigur o funcionare coordonat prompt i eficient a serviciilor publice; - funcionarea pe principiul subordonrii ierarhice a serviciilor publice are drept consecin nlturareasuprapunerilor de acelai nivel, precum i a paralelismelor, reducerea numrului lor la strictul necesar, cuefecte benefice pe planul cheltuielilor financiare necesare pentru organizarea i funcionarea acestora. - regimul centralizrii n administraia public asigur unitatea de scop i aciune a autoritilor centrale ilocale ale statului de la toate verigile componente ale sistemului; o asemenea unitate fiind indispensabil n vremuri tulburi, n timp de crize interne sau externe, cnd este necesar o mai mare afirmare a puteriii unitii statului (E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Certnui, 1944, p. 72). - conducerea centralizat, pe principiul subordonrii ierarhice, asigur pe planul exercitrii dreptului de control, mai multe trepte de efectuare a controlului i de luare a msurilor legale corespunztoare. b)dezavantajele centralizrii administrative - n regimul organizrii i funcionrii centralizate a administraiei publice interesele locale nu-i pot gsii o rezolvare optim, deoarece autoritile centrale nu pot cunoate n specificitatea lor aceste interese, pe deo parte, iar pe de alt parte, chiar dac le-ar cunoate acestea difer de la o localitate la alta, de la o zon laalta i ele nu-i pot gsi dect o reflectare parial n msurile luate de autoritile centrale; - concentrarea la nivel central, a modului de conducere a unor servicii publice de interes local are caurmare direct supraaglomerarea autoritilor centrale i, implicit, rezolvarea cu ntrziere isuperficialitate a problemelor care s-ar rezolva mai operativ i mai bine de autoritile locale; - structurile administrative centralizate au o stabilitate mai mare (mai ales atunci cnd acestea sunt numite, nu alese) fapt ce face ca birocraia i rutina s-i gseasc teren mai fertil;

- ntr-un regim administrativ centralizat, bazat pe numirea funcionarilor publici de sus n jos de ctrecentru, cetenii nu mai particip la administrarea treburilor lor sunt trecui pe linie moart, lipsii deiniiativ, condamnai la inerie i pasivitate. 13 2.4.2. Descentralizarea administraiei publice Descentralizarea n administraia public este un regim juridic opus centralizrii, n carerezolvarea problemelor locale nu se mai face de funcionari numii de la centru ci de ctre cei alei ncorpul electoral sau desemnai de acetia. n regim juridic autoritile locale nu mai sunt subordonate celorcentrale, iar actelor lor (chiar neconfirmate cu legea) nu mai pot fi anulate de acestea din urm, n cadrulsistemului administrativ, ci de ctre autoriti din afara acestuia, din sfera altei puteria puteriijudectoreti ori n cadrul unui sistem jurisdicional special constituit. n acest regim administrativ, statul confer unor autoriti publice i dreptul de exercitare aputerii publice n unele probleme, cum sunt cele referitoare la ordinea public, stabilirea impozitelor,administrarea domeniului public etc. Acest regim juridic, administrativ, se fundamenteaz, n plan material, pe un patrimoniu propriual unitilor administrativteritoriale, distinct de cel al statului, care asigur, de fapt mijloacele necesare(materiale i financiare) pentru satisfacerea intereselor i trebuinelor locale. Descentralizarea administrativ const, n esen, n recunoaterea personalitii juridice aunitilor administrativteritoriale (inclusiv a unui patrimoniu care le aparine), existena autoritilorpublice care le reprezint i care nu fac parte dintr-un sistem ierarhic subordonat centrului, dar care suntsupuse unui control special (tutel administrativ), precum i transferarea unor servicii publice dincompetena autoritilor centrale ctre cele locale. Pe baza celor de mai sus, se poate spune c gradul descentralizrii administrative depinde de: - numrul serviciilor publice date n competena autoritilor locale; cu ct numrul acestora este mai mare,cu att va fi mai mare i descentralizarea, i invers, cu ct numrul acestor servicii publice va fii mai mic,cu att i descentralizarea este mai mic; - modul cum sunt organizate autoritile publice locale i raporturile lor cu cele centrale; autoritile localepot fi alese (caz n care descentralizarea este mai mare) sau numite de autoritile centrale (caz n caredescentralizarea este mai mic); - n cazul cnd autoritile locale sunt alese, poate exista condiia ca ele s fie confirmate de autoritile centrale (situaia n care descentralizarea sufer o ngrdire). De asemenea, dac autoritatea central are dreptul de a dizolva, demite, suspenda autoritatea local i cu ct aceste drepturi se exercit mai frecvent, descentralizarea va fi mai mic. - forma n care se exercit controlul specific: controlul special efectuat de autoritatea central(tutela administrativ); cnd privete numai legalitatea actelor emise de autoritatea local, descentralizareaeste mai mare dect atunci cnd privete oportunitatea lor; cnd organul de control (tutel) are dreptulnumai s aprobe sau s suspende actul autoritii locale, descentralizarea va fi mai mare dect atunci cndpoate s anuleze actul.; cu ct numrul actelor prevzute de lege asupra crora se exercit controlul (tutela)este mai mare, cu att i descentralizarea administrativ va fi mai mic, i invers, cu ct numrul acestoracte va fi mai mic, cu att descentralizarea administrativ va fi mai mare; cu ct este mai mare

numrulcazurilor de refuz de aprobare a actelor, ori al celor de suspendare sau de anulare a acestora, cu attdescentralizarea este mai mic. a) avantajele descentralizrii administrative - ntr-o descentralizare administrativ se pot rezolva n condiii mai bune interesele locale, serviciile publice locale putnd fi conduse mai bine de autoritile locale ntr-un regim n care acestea nu au obligaia s se conformeze ordinelor i instruciunilor de la centru; - msurile i deciziile pot fi luate mai operativ de ctre autoritile locale ntruct acestea nu mai sunt nevoite s atepte aprobri, n acest, sens de la centru. 14 - ntr-un regim de descentralizare, resursele materiale i financiare i chiar fora de munc pot fifolosite cu mai mare eficien i s rspund unor nevoi prioritare, pe care autoritile locale le cunosc ile simt mai bine dect autoritile centrale; - funcionarii publici, alei sau numii, n regimul descentralizrii administrative, pe un termenlimitat, nltur n msur mai mare fenomenele birocratice i rutiniere n activitatea local, aducnd defiecare dat un suflu nou n gestionarea treburilor locale; - participarea locuitorilor (prin alegeri) la desemnarea autoritilor locale le accentueaz spiritulde responsabilitate i iniiativ pentru viaa public a cetii i-i determin s caute i s gseasc n einii soluii la problemele cu care se confrunt; b) dezavantajele descentralizrii administrative - ntr-un regim descentralizat, autonom, aciunea puterii centrale este mai ngreunat deoarecenu n toate cazurile acestea se racordeaz n totul la aciunile autoritilor locale, mai ales cnd idescentralizarea are un grad mai pronunat; - alegerea autoritilor descentralizate, sublinia prof. Tarangul introduce n administraia localpolitica de partid, care acapareaz i viciaz totul. Lipsa de competen i de rspundere, demagogia iservilismul sunt unele din cele mai mari inconveniente ale acestui mod de recrutare a autoritilordescentralizate; - uneori, n localitile mici, este greu de gsit specialiti n administraia public, care s poat gira serviciile publice, pe care descentralizarea (mai mare) o pune pe seama autoritilor; - pe planul gestionrii patrimoniului i al finanelor, descentralizarea sporete numrulautoritilor cu patrimoniu propriu i buget propriu, fapt ce ngreuneaz realizarea unui control eficientasupra utilizrii banului public i formarea unui control eficient asupra utilizrii banului public i formareaunei viziuni corecte, mai real asupra finanelor rii. 2.4.3. Regimuri intermediare de administraie public a) Desconcentrarea n administraia public Desconcentrarea constituie un regim administrativ care se situeaz ntre centralizareadministrativ i descentralizare administrativ. Am putea spune cu alte cuvinte, c desconcentrarea este ocentralizare atenuat sau o slab descentralizare. Ceea ce o apropie de centralizare este faptul c titularii puterii locale nu sunt alei de electoratul local, ci numii de la centru. Ceea ce o apropie de descentralizare este faptul c titularii puterii locale (dei numii de lacentru) au competena s rezolve ei problemele (sau unele din probleme) locale, fr s le

mai nainteze nacest scop efului su ierarhic de la centru, dar este supus controlului acestuia i obligat s se conformezeactelor superiorului lui. Este vorba deci de un transfer de decizie. n cazul desconcentrrii autoritatea public local rmne parte integrant n sistemul ierarhieicentrale. Deciziile date n competena autoritii publice locale sunt luate de aceasta sub puterea ierarhic aautoritii centrale. Autoritatea central poate s dea celei locale, ordine, instruciuni etc cu privire ladeciziile pe care le va lua autoritatea local avnd i dreptul de control asupra deciziilor luate de aceasta. b) Tutela administrativ Tutela administrativ este o instituie a dreptului public n baza creia autoritatea central aadministraiei publice (de regul Guvernul sau Ministerul Justiiei) i reprezentanii locali ai acesteia, audreptul de a controla activitatea autoritilor administraiei publice locale, autonome, descentralizate. 15 Nicola Popa Teoria general a dreptului, Ed. ACTAMI, Bucureti, pag. 162