STUDIU COMPARATIV ASUPRA SISTEMELOR ADMINISTRATIVE DIN FRANTA SI ITALIA

FRANTA-NOTIUNI INTRODUCTIVE Dreptul administrativ francez i are originea n perioada absolutist i centralizat a statului francez n care regele era n fruntea sistemului executiv pe care l conducea i l controla. Revoluia francez de la 1789 i Declaraia Drepturilor Omului i Ceteanului marcheaz trecerea de la statul nedemocratic de tip despotic la un stat de tip constituional, bazat pe reguli de drept care fundamenteaz, prin intermediul dreptului public (administrativ) i n temeiul principiului separaiei puterilor n stat, o administraie public modern supus statului de drept. Aplicarea strict a acestui principiu a exclus de la bun nceput intervenia judiciar a puterii judectoreti asupra celei executive, inclusiv a curilor administrative, revenind chiar administraiei nsi s soluioneze litigiile privitoare la aciunile executive, iar, ulterior, Consiliul de Stat (creat n 1799), organ consultativ al guvernului, formula opinii obligatorii pentru activitatea executiv, dobndind mai apoi (1872) atribuii jurisdicionale, prin secia sa special consacrat litigiilor administrative, devenit Curte administrativ independent. Practica judiciar francez n materie de contencios i-a adus o contribuie esenial la fundamentarea unor concepte de baz, pornind de la distincia dintre responsabilitatea autoritilor publice bazat nu pe principiile Codului Civil, ce vizeaz relaiile dintre indivizi, ci pe regulile dreptului public cu caracter special ce au n vedere consilierea drepturilor statului cu drepturile private, n contextul, mai general, al promovrii interesului public. Frana se caracterizeaz printr-un nalt grad de centralizare administrativ, cu vechi rdcini n istoria rii, pstrat i accentuat de-a lungul domniei lui Napoleon i continuat, practic, de toate regimurile ulterioare.

Pe de alt parte, acest sistem a fost determinat i de structura unitar a statului, iar, apoi de regimul semiprezidenial care a accentuat concentrarea puterii executive n minile efului statului. Regimul juridic instituit de Constituia celei de-a V-a Republici a perpetuat aceast stare, dar politica de integrare european a determinat ca, dup anul 1970, s nceap o orientare necentralizatoare spre deconcentrarea administrativ n urma transferului puterii de decizie de la autoritile centrale ctre cele subordonate din teritoriu prin deconcentrare, inclusiv asupra autoritilor locale, nsoit i de o descentralizare prin cedarea puterii de decizie n probleme de interes local de ctre stat pe seama autoritilor administraiei publice locale autonome. Legislaia anilor 1972,1982/83 a realizat reforme regionale i municipale, n acest sens, dar esena exerciiului unitar al puterii centrale nu a fost afectat n modul de conducere unitar i direct a Franei i nici controlul central al statului. Administraia public central are o structur ierarhic i o alctuire bicefal sau un executiv dualist. ntr-adevr preedintele republicii este cel care l numete pe primul ministru, iar la propunerea acestuia din urm numete i revoca pe ceilali membrii ai guvernului n funciile lor executive. eful statului prezideaz edinele Consiliului de Minitri, semneaz ordonanele i decretele adoptate n urma dezbaterilor n guvern, de regul contrasemnate de premier i, eventual de minitri de resort, numete n funcii civile i militare de stat. Guvernul stabilete i conduce politica naional, dispunnd de administraie i de fora armat i rspunznd n faa Parlamentului. Minitrii nu pot cumula funcia de parlamentar i conduc instituiile executive de resort dintre care cele mai multe au i structuri n teritoriu. Primul ministru conduce activitatea guvernului i rspunde pentru activitatea acestuia n faa Adunrii Naionale, putnd delega unele atribuii ale sale minitrilor din subordine, iar, uneori, n mod excepional poate prezida edinele guvernului, iar actele sale sunt contrasemnate de minitri nsrcinai cu aplicarea lor. Guvernul are o competen de reglementare (acte cu caracter reglementar) deosebit de larg n condiiile n care, prin Constituie, Parlamentul are atribuii legislative strict delimitate (art.34), ceea ce nseamn c poate interveni n orice domeniu care nu intr n sfera de atribuii rezervate expres puterii legiuitoare, emind decrete. Pe de alt parte, el poate interveni n situaii excepionale precum starea de asediu sau cea de urgen decretat n edina executivului. n sfrit, exist i sistemul legislaiei delegate care permite guvernului s cear, n ndeplinirea programului su, autorizarea parlamentului pentru adoptarea unor ordonane n domenii care revin n mod normal legii. Parlamentul abiliteaz prin lege domeniul i termenul pn la care astfel de acte guvernamentale pot fi emise, dup care vor trebui supuse n parlament spre ratificare.

Ordonanele trebuie avizate de Consiliul de Stat i intr n vigoare imediat dup publicare, dar devin caduce dac proiectul legii de ratificare a acestora nu este depus n legislativ naintea datei fixate de legea de abilitare. Dup expirarea acestui termen ordonanele nu mai pot fi modificate dect prin legi n domeniile care sunt de competena legislativului. Consiliul Constituional controleaz legea de abilitare sub aspectul concordanei sale cu legea fundamental. Administraia public n teritoriu este format din administraia public local i din structurile teritoriale ale administraiei publice centrale. Administraia public local este compus din regiuni (21), departamente (96) i comune (3621) iar cea central i exercit puterea indirect prin intermediul serviciilor publice deconcentrate, constituite la nivel teritorial, aparinnd ministerelor i altor autoriti naionale de resort. Unitile administrativ-teritoriale reprezint colectiviti locale, de nivel diferit, cu statut propriu ce exercit multiple atribuii expresie a autonomiei locale i a descentralizrii avnd o natur administrativ, stabilite conform legii, i garantat constituional (art. 72/1,2). Statul, deintorul suveranitii naionale, dei degrevat de multiple sarcini locale, i exercit supremaia puterii publice prin emiterea reglementrilor legislative i executive de nivel central, obligatorii de aplicat concomitent cu exercitarea controlului juridic (administrativ i judiciar, n special) n mod curent, constant, din oficiu sau la sesizare, ori de cte ori acesta se dovedete a fi necesar, util i eficient pentru remedierea nclcrilor de lege, indiferent de autoritatea local n culp. Exercitarea atribuiilor organelor reprezentative ale comunitilor locale are la baz unele principii: - administrarea liber, prin consilii alese, n condiiile prevzute de lege; - interdicia exercitrii tutelei administrative a unei colectiviti locale asupra alteia; - transferul de competen sau putere normativ de la nivel central spre nivel local pentru exercitarea corespunztoare a sferei de atribuii transmise n acest mod; - transferarea de bunuri, persoane i servicii n competena local nsoit de compensarea financiar pe baza cheltuielilor suportate de stat la data transmiterii acestora. Caracteristicile structurilor administrative ale comunitilor locale constau n: a) existena consiliilor ca organe de conducere local, cu caracter eligibil, colegial, deliberativ, reprezentativ i de conducere, alturat crora exist un preedinte executiv, respectiv primar pentru localiti, persoane alese de ctre i din rndul membrilor organului colegial;

b) ntre autoritile locale de diferite nivele nu opereaz principiul subordonrii, dar nici ntre acestea, pe de o parte, i reprezentantul statului n teritoriu, pe de alt parte (tutela administrativ), ci numai principiul colaborrii i subsidiaritii; c) exercitarea unor atribuii comune acestor autoriti locale fie de ordin general (precum elaborarea planului de dezvoltare local, cel de amenajare a teritoriului, sau, dup caz a celui de urbanism, adoptarea bugetului, organizarea serviciilor administrative publice locale, gestionarea patrimoniului propriu, protecia mediului nconjurtor, etc.), precum i a unor atribuii specifice (stare civil, turism, etc.), are loc n funcie de nivelul organizrii administrative i de particularitile acesteia; d) distribuia echilibrat a unor atribuii comune ntre stat i comunitile locale, n funcie de natura i amploarea interesului social promovat, n care sens, de exemplu, n materie de nvmnt primul are responsabilitatea organizrii generale a sistemului educativ, recrutarea, gestionarea i salarizarea personalului didactic, inclusiv finanarea nvmntului universitar, n timp ce finanarea liceelor revine regiunilor, a colegiilor revine departamentelor, iar pentru coli i grdinie obligaia revine localitilor (comunelor) ; e) reprezentarea statului n cadrul acestor entiti are loc prin prefect (regiunea), comisar (mputernicit al Republicii) care a luat locul prefectului (pentru departament), respectiv primarul pentru localiti prin unele atribuii speciale ncredinate n acest sens; f) prefectul i exercit autoritatea numai asupra serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i altor organe centrale constituite la nivel regional i departamental; g) controlul administrativ general asupra actelor autoritilor publice locale este numai de legalitate, nu i de oportunitate, se exercit numai ulterior activitii verificate i se nfptuiete de prefect (comisar) prin sesizarea tribunalului administrativ competent. A. Regiunea Regiunea are, ca organ reprezentativ i deliberativ, consiliul regional format din consilieri alei n mod direct pe departamente pentru un mandat de 5 ani i care aleg la i din rndul lor, un preedinte ca autoritate executiv, precum i mai muli vicepreedini care mpreun cu ali membri, alei dintre consilieri, formeaz comisia permanent care exercit unele atribuii curente delegate de plenul organului colegial. Regiunea are ca misiune asigurarea dezvoltrii economice elabornd un plan corespunztor de dezvoltare avizat de un organism specializat denumit comitet economic i social (avnd la nivel naional ca organism coordonator Consiliul Economic i Social), alctuit din membri desemnai de organismele cu caracter economic, social, profesional,

tiinific, educativ, sportiv, etc., din regiune, consultat n prealabil deliberrii consiliului regional. Ca atribuii proprii regiunea organizeaz i finaneaz transporturile (inclusiv feroviare), nvmntul liceal, profesional i calificarea prin ucenicie. Prefectul regiunii reprezint statul i este funcionar executiv al guvernului, exercitnd aceeai funcie i asupra departamentului component n care i are sediul regiunea (comisar, dup 1982/83, care a luat locul prefectului), avnd autoritate ierarhic asupra celorlali comisari din departamentele care alctuiesc regiunea, conducnd, totodat, serviciile deconcentrate ale ministerelor constituite la nivelul regiunii. B. Departamentul Organul reprezentativ i deliberativ al departamentului este consiliul general format din consilieri alei direct pe circumscripii (cantoane) electorale, pentru un mandat de 6 ani, cu rennoirea a jumtate din numrul lor la fiecare interval de 3 ani. Consilierii aleg la i din rndul lor, un preedinte, ca autoritate executiv, precum i mai muli vicepreedini, care mpreun cu ali membri alei formeaz comisia permanent care poate exercita i unele atribuii curente delegate de plen. Departamentul are misiunea asigurrii solidaritii i echilibrrii intercomunale, iar ca atribuii proprii, distincte, asigurarea unor servicii i ajutoare sociale, sanitare, a transportului colar din afara perimetrelor comunale, realizarea programelor de dotate a localitilor rurale. Comisarul de departament reprezint statul i guvernul conducnd serviciile deconcentrate ale ministerelor i regiunilor organizate la acest nivel. C. Comunele Comunele sunt nivelul de baz ale structurilor administrative teritoriale reprezentnd colectivitatea local, fiind mprite n comune rurale (la rndul lor de dou categorii dup cum au o populaie de pn la 3500 de locuitori sau peste aceast limit) i comune urbane. Comuna are ca organ deliberativ consiliul municipal format din consilieri alei n mod direct, pentru un mandat de 6 ani i un primar ales de i dintre consilieri ca organ executiv ajutat de un viceprimar. Consiliul i poate organiza diverse comisii, compuse din consilieri, avnd profile diferite, care efectueaz analize, documentaii, iniiaz proiecte de hotrri, le avizeaz fr a avea atribuii decizionale care aparin plenului. Comuna are ca misiune principal organizarea urbanistic a localitii i utilitilor publice de detaliu.

Consiliul are ca atribuii proprii organizarea nvmntului elementar, transportul colar n perimetrul su, acordarea ajutoarelor de urgen, elaborarea planurilor de dezvoltare intercomunal. Ca atribuii delegate de stat, stabilite sectorial prin reglementri speciale indicm pe cele n materia strii civile, ordinii publice i cea electoral. Primarul are ca atribuii proprii conducerea edinelor consiliului, eliberarea autorizaiilor de construcie, iar ca reprezentant al statului asigur punerea n executare a legilor i hotrrilor de guvern, este ofier de stare civil i de poliie judiciar. n exercitarea atribuiilor proprii dispune de autonomie local, dar pentru cele delegate de stat este subordonat ierarhic comisarului i prefectului. n Frana mai sunt organizate, dup caz i structuri administrative intermediare, n funcie de numrul de locuitori de genul comunitilor rurale pentru mai mult de 20.000 de locuitori i comunitatea urban format din regruparea comunelor n aglomeraii mai mari de 50.000 de locuitori. Dac regiunea, departamentul i comuna sunt colectiviti teritoriale dispunnd de autonomie, Frana mai cunoate i arondismentul ca ealon specializat n administraia de proximitate (de pild, Parisul are asemenea subdiviziuni) condus de un subprefect subordonat ierarhic. Prefectul este singurul titular al autoritii de stat i reprezentant al efului statului, al primului ministru i a fiecrui ministru de resort n teritoriu, conducnd serviciile publice deconcentrate ale ministerelor, este responsabil cu ordinea public, organizarea alegerilor i cu situaiile de urgen.

ITALIA Dreptul administrativ italian s-a format ntre finele sec. XVIII i sfritul sec. XIX pe fondul preocuprilor de consolidare a statelor italiene urmate de unificarea peninsular realizat de Garibaldi. Regimul juridic aplicabil administraiei publice a fost iniial cel privat, comun, deopotriv autoritilor i particularilor, pentru ca apoi s evolueze spre domeniul public, mai ales sub influena dominaiei franceze, proces accelerat de proclamarea Italiei ca regat (1861) i adoptarea unei vaste legislaii viznd administraia public. n acest sens, uniformizarea legislaiei a determinat elaborarea legilor privind organizarea municipalitilor, a sntii publice, a poliiei, a lucrrilor publice i a Consiliului de Stat. n materia litigiilor administrative asistm la desfiinarea Tribunalului special de contencios administrativ, dependent de executiv, i ncredinarea acestei competene tribunalelor ordinare, pentru ca apoi Consiliul de Stat (1889) s dobndeasc jurisdicia de

soluionare - prin secia sa judectoreasc- a disputelor privind legalitatea aciunilor administrative ce nclcau interesele cetenilor. De-a lungul sec. XX dreptul administrativ italian a evoluat substanial pe fondul dezvoltrii industriale, a crizelor economice i sociale, ceea ce a condus la intervenionismul de stat n domeniul public prin creterea i diversificarea numrului de oameni care foloseau serviciile publice i prin protecia social asigurat categoriile defavorizate. Guvernul este condus de un preedinte al Consiliului de Minitri, iar n structura sa intr minitri. Premierul ndrum politica general a executivului i rspunde de realizarea ei, coordonnd activitatea minitrilor. n privina organizrii teritoriale subdiviziunile sunt regiunile, provinciile, i comunele. Regiunile posed autonomie financiar i au anumite puteri legislative, putnd dezvolta o legislaie paralel cu cea central, dar n acord cu ea.Consiliul regional este organul de conducere al regiunii, cu atribuii legislative locale i cu drept de iniiativ parlamentar.Consiliul administrativ este organul executiv. Preedintele consiliului este conductorul autoritii, promulg legile (locale) i actele consiliului.Comisarul guvernului asigur realizarea funciilor administrative ale statului, coordonndu-le n teritoriu cu funciile regiunii. Provinciile i comunele sunt colectiviti autonome n limitele fixate de legislaie, prefectul funcionnd la nivelul provinciei sub autoritatea ministerului de interne. Constituia italian (1948) proclam principiile autonomiei administrative locale i maxima descentralizare a serviciilor publice puse la dispoziie de ctre stat. Toate autoritile locale, consilii regionale, provinciale, municipale, ca i primarii, sunt alese direct pentru un mandat, supuse controlului guvernamental prin comisari (pentru regiuni) i prefeci (pentru provincii) existnd posibilitate dizolvrii organelor reprezentative locale de ctre guvern dac svresc acte contrare Constituiei sau legilor n vigoare. Pe lng autoritile locale, sistemul administraiei descentralizate cuprinde i servicii publice (organizate de stat, regiuni, provincii i municipaliti), ca persoane juridice supuse dreptului public cu diferite grade de independen i putere de autoguvernare. Mai exist i societi autonome care intr parial sub regimul de drept public i mai mult sub cel privat, care acioneaz n domenii economice precum construcii, agricultur, transport rutier.