COMISIA EUROPEAN

Bruxelles, 20.9.2011 COM(2011) 573 final

COMUNICARE A COMISIEI CTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC I SOCIAL I COMITETUL REGIUNILOR Ctre o politic a UE n materie penal: asigurarea punerii n aplicare eficace a politicilor UE prin intermediul dreptului penal

Ctre o politic a UE n materie penal: asigurarea punerii n aplicare eficace a politicilor UE prin intermediul dreptului penal Prezenta comunicare i propune s prezinte un cadru pentru dezvoltarea n continuare a unei politici a UE n materie penal n temeiul Tratatului de la Lisabona. UE are acum un temei juridic explicit pentru adoptarea de directive n materie de drept penal, care s asigure punerea n aplicare eficace a politicilor UE care au fcut obiectul unor msuri de armonizare. Obiectivul global al politicii UE n materie penal ar trebui s l constituie consolidarea ncrederii cetenilor n faptul c triesc ntr-o Europ a libertii, securitii i justiiei, precum i n faptul c legislaia UE care le protejeaz interesele este pus n aplicare integral i este asigurat pe deplin respectarea acesteia i c, n acelai timp, UE va aciona cu respectarea integral a subsidiaritii, a proporionalitii i a altor principii de baz ale tratatului. Un motiv de preocupare pentru cetenii UE Cetenii UE consider criminalitatea drept o problem important cu care se confrunt Uniunea. Cnd li s-a cerut cetenilor UE s identifice aspectele asupra crora instituiile europene ar trebui s i axeze aciunea n anii urmtori pentru ca Uniunea European s fie mai puternic, acetia au clasat combaterea criminalitii ntre primele patru domenii de aciune.1 UE ia msuri n domeniul dreptului penal de peste un deceniu pentru a combate mai bine criminalitatea, care a cptat un caracter tot mai internaional i a devenit tot mai sofisticat. Aceste msuri au dus la obinerea unui anumit grad de apropiere a definiiilor i a nivelurilor sanciunilor pentru unele infraciuni deosebit de grave, cum ar fi terorismul, traficul de persoane, traficul de droguri i frauda care afecteaz interesele financiare ale UE.2 Din cauz c naintea adoptrii Tratatului de la Lisabona3 nu exista un temei juridic explicit n acest domeniu, au fost luate doar cteva msuri pentru a consolida aplicarea politicilor UE.4 Prezenta comunicare se va axa pe acest aspect al dreptului penal al UE. Valoarea adugat a dreptului penal al UE Dreptul penal este, cu siguran, un domeniu de politic sensibil, n care diferenele dintre sistemele naionale rmn substaniale, de exemplu n ceea ce privete tipurile i nivelurile sanciunilor, precum i clasificarea unui anumit comportament drept infraciune
1

3 4

A se vedea Eurobarometrul 75, din primvara anului 2011. Cele patru domenii principale asupra crora ar trebui s se axeze aciunea UE sunt: politica economic i monetar, politica n domeniul imigraiei, politica n domeniul sntii i combaterea criminalitii. Decizia-cadru privind combaterea terorismului (2002/475/JAI), JO L 164/3 din 22.6.2002, Decizia-cadru de stabilire a dispoziiilor minime privind elementele constitutive ale infraciunilor i sanciunile aplicabile n domeniul traficului ilicit de droguri (2004/757/JAI) din 11.11.2004, Directiva privind prevenirea i combaterea traficului de persoane i protejarea victimelor acestuia, precum i de nlocuire a Deciziei-cadru 2002/629/JAI a Consiliului, JO L 101/1 din 15.4.2011, Convenia privind protecia intereselor financiare ale Comunitilor Europene, JO L 316/49 din 27.11.1995. A se vedea, cu toate acestea, hotrrile Curii Europene de Justiie n cauzele C-176/03 i C-440/05. Directiva 2008/99/CE privind protecia mediului prin intermediul dreptului penal, JO L 328/28 din 6.12.2008, Directiva 2009/123/CE de modificare a Directivei 2005/35/CE privind poluarea cauzat de nave i introducerea unor sanciuni n caz de nclcare, JO L 280/52 din 27.10.2009, Directiva 2009/52/CE de stabilire a standardelor minime privind sanciunile i msurile la adresa angajatorilor de resortisani din ri tere aflai n situaie de edere ilegal, JO L 168/24 din 30.6.2009, Decizia-cadru a Consiliului din 29 mai 2000 privind consolidarea, prin sanciuni penale i de alt natur, a proteciei mpotriva falsificrii, cu ocazia introducerii monedei euro, JO L 140/1 din 14.6.2000.

RO

RO

administrativ sau penal. Cu toate acestea, UE poate aborda decalajele i deficienele n toate domeniile n care aciunea UE ofer o valoare adugat. Avnd n vedere dimensiunea transfrontalier a multor infraciuni, adoptarea unor msuri de drept penal la nivelul UE poate contribui la asigurarea faptului c infractorii nu se pot ascunde n spatele frontierelor i nu pot abuza de diferenele dintre sistemele juridice naionale n vederea comiterii de infraciuni. Consolidarea ncrederii reciproce Este esenial, de asemenea, s existe norme minime comune n anumite domenii ale infracionalitii, pentru a consolida ncrederea reciproc ntre statele membre i autoritile judiciare naionale. Acest nivel ridicat de ncredere este indispensabil pentru o bun cooperare ntre autoritile judiciare din diferite state membre. Principiul recunoaterii reciproce a msurilor judiciare, care este piatra de temelie a cooperrii judiciare n materie penal5, poate funciona eficace doar pe aceast baz. Asigurarea punerii n aplicare eficace Dreptul penal poate juca un rol important n asigurarea punerii n aplicare a politicilor Uniunii Europene. Aceste politici depind de punerea n aplicare eficace de ctre statele membre. Uniunea nu poate garanta de una singur faptul c normele sale, de la cele privind protecia mediului i conservarea resurselor piscicole la cele referitoare la sigurana rutier, reglementarea serviciilor financiare, protecia datelor i protecia intereselor financiare ale UE, au efectul dorit pentru cetean. Statele membre sunt obligate s se asigure c politicile Uniunii sunt puse n aplicare i, de regul, pot decide ele nsele care vor fi mijloacele de asigurare a punerii n aplicare. n aceast privin, controalele i inspeciile au un rol crucial. n cazurile n care opiunile statelor membre n materie de asigurare a punerii n aplicare nu produc rezultatul scontat i punerea n aplicare nu este uniform, Uniunea poate stabili norme comune privind modul de asigurare a punerii n aplicare, inclusiv, n cazul n care este necesar, poate impune cerina de a se aplica sanciuni penale pentru nclcarea legislaiei UE. Coeren i consecven Chiar dac msurile UE n materie de drept penal pot juca un rol important n completarea sistemelor naionale de drept penal, este evident c dreptul penal reflect valorile, tradiiile i opiunile de baz ale oricrei societi. Tratatul de la Lisabona accept aceast diversitate.6 Din acest motiv, pentru ca legislaia UE n materie de drept penal s aib o valoare adugat real, este deosebit de important s se garanteze consecvena i coerena acesteia.7 Un nou cadru juridic Cadrul juridic prevzut de Tratatul de la Lisabona ofer noi posibiliti de dezvoltare a legislaiei UE n materie de drept penal. Cadrul juridic permite n special instituiilor UE i
5 6

A se vedea articolul 82 alineatul (1) din TFUE. A se vedea articolul 67 alineatul (1) din TFUE: Uniunea constituie un spaiu de libertate, securitate i justiie, cu respectarea drepturilor fundamentale i a diferitelor sisteme de drept i tradiii juridice ale statelor membre. n ceea ce privete necesitatea unei mai mari coerene n privina elaborrii dreptului penal al UE, a se vedea, de exemplu, manifestul privind politica penal a UE din 2009, (http://www.crimpol.eu), elaborat de un grup de 14 profesori de drept penal din zece state ale Uniunii Europene.

RO

RO

statelor membre s conlucreze pe o baz clar n vederea instituirii unui drept penal al UE coerent i consecvent, care, n acelai timp, protejeaz eficace drepturile persoanelor suspectate, ale celor acuzate i ale victimelor i promoveaz calitatea justiiei. nainte de adoptarea Tratatului de la Lisabona, cadrul juridic aplicabil majoritii actelor legislative din domeniul dreptului penal8 avea o serie de deficiene. Printre acestea se numra n special cerina aprobrii n unanimitate de ctre toate statele membre, consultarea doar a Parlamentului European i lipsa posibilitii de a se nainta aciuni n constatarea nendeplinirii obligaiilor n faa Curii Europene de Justiie pentru a asigura punerea n aplicare corect de ctre statele membre. Noul cadru juridic ofer un rol important Parlamentului European prin procesul de codecizie i un control judiciar deplin Curii Europene de Justiie. Consiliul poate adopta o propunere dac aceasta se bucur de sprijinul unei majoriti calificate a statelor membre. n plus, Tratatul de la Lisabona consolideaz semnificativ rolul parlamentelor naionale. Acestea i pot exprima punctele de vedere cu privire la propunerile legislative i au un cuvnt greu de spus n monitorizarea respectrii principiului subsidiaritii. n domeniul dreptului penal, acest rol al parlamentelor naionale este mai puternic dect n contextul altor politici ale UE.9 Msurile din domeniul dreptului penal cuprind norme intruzive, care pot duce la privarea de libertate. Din acest motiv, Carta drepturilor fundamentale creia Tratatul de la Lisabona i-a conferit caracter juridic obligatoriu10 prevede limite importante ale aciunii UE n acest domeniu. ntruct Carta orienteaz toate politicile UE, aceasta prevede un set de norme obligatorii fundamentale care protejeaz cetenii. Atunci cnd legifereaz cu privire la dreptul penal material sau la dreptul de procedur penal, statele membre pot trage aa-numita frn de urgen atunci cnd consider c legislaia propus are impact asupra aspectelor fundamentale ale sistemului lor naional de justiie penal. n acest caz, este sesizat Consiliul European cu privire la propunere. Danemarca nu particip la msurile adoptate recent n ceea ce privete dreptul penal material, n timp ce Regatul Unit i Irlanda particip numai la adoptarea i la aplicarea unor instrumente specifice, dup luarea unei decizii de acceptare a participrii (opt-in).11

9 10 11

n temeiul fostului Tratat CE, chiar dac instrumentul utilizat n mod obinuit pentru legislaia n materie de drept penal erau deciziile-cadru din cadrul aa-numitului al treilea pilier, au fost deja adoptate unele directive care prevd msuri de drept penal: pentru a asigura punerea n aplicare a normelor privind protecia mediului, mpotriva privind protecia mediului, mpotriva polurii cauzate de nave i a angajrii ilegale (Directivele 2008/99, 2009/123 i 2009/52), bazate pe jurisprudena Curii de Justiie (C-176/03). Apropierea tipurilor i nivelurilor de sanciuni a fost posibil doar n decizii-cadru (C-440/5). A se vedea Protocolul nr. 1 privind rolul parlamentelor naionale n Uniunea European i protocolul nr. 2 privind aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii, n special articolul 7 alineatul (2). A se vedea Comunicarea Comisiei Strategie pentru punerea n aplicare efectiv a Cartei drepturilor fundamentale de ctre Uniunea European - COM (2010)573 din 19.10.2010. A se vedea protocoalele nr. 21 i 22.

RO

RO

Motivul pentru care UE ar trebui s acioneze - valoarea adugat a legislaiei UE n materie de drept penal Tratatul de la Lisabona confer UE competene att n domeniul dreptului de procedur penal, ct i al dreptului penal material. Chiar dac UE nu are rolul de a nlocui codurile penale naionale, legislaia UE n materie de drept penal poate totui reprezenta, n limitele competenelor UE, o valoare adugat important pentru sistemele de drept penal naionale existente. Dreptul penal al UE ncurajeaz cetenii s i utilizeze cu ncredere dreptul la liber circulaie i a libertii de a cumpra bunuri sau servicii de la furnizori din alte state membre, printr-o combatere mai eficient a criminalitii i prin adoptarea unor standarde minime privind drepturile procedurale n procedurile penale, precum i privind victimele infraciunilor. n prezent, multe infraciuni grave, inclusiv nclcri ale legislaiei UE armonizate, au un caracter transfrontalier. Prin urmare, infractorii sunt ncurajai i au posibilitatea de a alege statul membru cu cel mai indulgent sistem de sanciuni n anumite domenii ale infracionalitii, atunci cnd nu exist un grad de apropiere a legislaiilor naionale care s fac imposibil existena unor astfel de refugii sigure. Existena unor norme comune consolideaz ncrederea reciproc dintre autoritile judiciare i de aplicare a legii ale statelor membre. Acest lucru faciliteaz recunoaterea reciproc a msurilor judiciare, ntruct autoritile naionale se simt mai confortabil atunci cnd recunosc hotrri pronunate n alt stat membru dac definiiile infraciunilor penale n cauz sunt compatibile i dac exist un nivel minim de apropiere a nivelului sanciunilor. Existena unor norme comune faciliteaz, de asemenea, cooperarea cu privire la folosirea unor msuri de anchet speciale n cazurile transfrontaliere. Dreptul penal al UE contribuie la prevenirea i sancionarea nclcrilor grave ale legislaiei UE n domenii importante de politic, precum protecia mediului sau angajarea ilegal. 1. DOMENIUL DE APLICARE A DREPTULUI PENAL AL UE

UE poate adopta, n temeiul articolului 83 din Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene (TFUE), directive care s prevad norme minime privind dreptul penal al UE pentru diferite infraciuni. n primul rnd, pot fi adoptate msuri n temeiul articolului 83 alineatul (1) din TFUE cu privire la o list de zece infraciuni enumerate explicit (aa-numitele euroinfraciuni), care se refer la terorism, la traficul de persoane i exploatarea sexual a femeilor i a copiilor, la traficul ilicit de droguri, la traficul ilicit de arme, la splarea banilor, la corupie, la contrafacerea mijloacelor de plat, la criminalitatea informatic i la criminalitatea

RO

RO

organizat.12 Aceste infraciuni merit, prin definiie, s fie abordate la nivelul UE, ca urmare a gravitii lor deosebite i a dimensiunii transfrontaliere, astfel cum se prevede n tratat. Majoritatea domeniilor infracionalitii fac deja obiectul unor acte legislative adoptate nainte de Tratatul de la Lisabona, care au fost actualizate sau sunt n curs de actualizare. Euroinfraciuni suplimentare pot fi definite doar de ctre Consiliu, hotrnd n unanimitate, dup aprobarea Parlamentului European. n al doilea rnd, articolul 83 alineatul (2) din TFUE permite Parlamentului European i Consiliului s stabileasc, pe baza unei propuneri a Comisiei: norme minime referitoare la definirea infraciunilor i a sanciunilor n cazul n care apropierea actelor cu putere de lege i a normelor administrative ale statelor membre n materie penal se dovedete indispensabil pentru a asigura punerea n aplicare eficient a unei politici a Uniunii ntr-un domeniu care a fcut obiectul unor msuri de armonizare. Aceast clauz nu enumer infraciuni specifice, dar prevede c ndeplinirea unor criterii de natur juridic este o condiie prealabil pentru adoptarea de msuri de drept penal la nivelul UE. Prin urmare, instituirea unei politici UE n materie penal se justific n special n lumina articolului 83 alineatul (2) din TFUE, iar prezenta comunicare intenioneaz s prevad orientri specifice cu privire la acelai articol. n primul rnd, tocmai n acest domeniu instituiile UE trebuie s ia decizii de politic dac s recurg sau nu la msuri de drept penal (n locul altor msuri, precum sanciunile administrative) ca instrument de asigurare a punerii n aplicare i trebuie s stabileasc ce politici UE necesit utilizarea dreptului penal ca instrument suplimentar de asigurare a punerii n aplicare. Exemplu: Normele UE privind comportamentul pieei financiare reprezint un caz n care dreptul penal ar putea fi un instrument suplimentar util de asigurare a unei puneri n aplicare eficace. Dup cum a artat criza financiar, normele privind piaa financiar nu sunt ntotdeauna respectate i aplicate suficient. Acest lucru poate submina grav ncrederea n sectorul financiar. O mai mare convergen ntre sistemele juridice ale statelor membre, inclusiv n ceea ce privete dreptul penal, poate ajuta la prevenirea riscului unei funcionri necorespunztoare a pieelor financiare i poate contribui la crearea unor condiii de concuren echitabile pe piaa intern.13 n plus, articolul 325 alineatul (4) din tratat prevede posibilitatea specific de a se lua msuri n domeniul prevenirii fraudei care aduce atingere intereselor financiare ale Uniunii i al combaterii acestei fraude, domeniu n care exist deja unele acte legislative, adoptate nainte de Tratatul de la Lisabona.14 Este un domeniu de o importan major pentru contribuabilii din UE, care finaneaz bugetul UE i care ateapt, pe bun dreptate, s se adopte msuri

12

13 14

A se vedea deciziile-cadru i directiva menionate mai sus, la nota de subsol 3. Unele dintre aceste decizii-cadru vor fi reevaluate n lumina Tratatului de la Lisabona n anii urmtori, inclusiv Decizia-cadru 2000/383, astfel cum a fost modificat de Decizia-cadru 2001/888, n 2012. A se vedea Comunicarea Consolidarea regimurilor de sanciuni n sectorul serviciilor financiare, COM (2010) 716 din 8.12.2010. A se vedea Convenia din 1995 privind protejarea intereselor financiare ale UE i protocoalele la aceasta i Regulamentul Consiliului (CE, Euratom) nr. 2988/95 din 18.12.1995 privind protecia intereselor financiare ale Comunitilor Europene privind sanciunile administrative, JO L 312/1 din 23.12.1995.

RO

RO

eficace de combatere a activitilor ilegale care vizeaz fondurile publice ale UE, de exemplu n contextul fondurilor agricole i regionale ale UE sau al ajutorului pentru dezvoltare.15 2. CARE AR TREBUI S FIE PRINCIPIILE DIRECTOARE ALE LEGISLAIEI UE N MATERIE DE DREPT PENAL?

La fel ca n cazul dreptului naional, i legislaia UE n materie de drept penal are nevoie de o analiz atent. Dreptul penal, fie c este naional sau european, const n norme ce au un impact semnificativ asupra persoanelor. Din acest motiv i pentru c dreptul penal trebuie s rmn ntotdeauna o msur de ultim instan, noua legislaie prevede respectarea unor principii juridice fundamentale. 2.1. Principii generale care trebuie respectate

n ceea ce privete dreptul penal, trebuie acordat o atenie special cerinei generale ca legislaia UE s respecte principiul subsidiaritii. Aceasta nseamn c UE poate legifera doar dac obiectivul respectiv nu poate fi atins mai eficace prin msuri la nivel naional sau regional i local, putnd fi realizat mai bine la nivelul Uniunii datorit amplorii sau a efectelor aciunii propuse. . n plus, drepturile fundamentale, astfel cum sunt garantate de Carta drepturilor fundamentale a UE i de Convenia european pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale, trebuie respectate n orice domeniu de politic al Uniunii. Msurile de drept penal sunt sensibile din punctul de vedere al respectrii drepturilor fundamentale. Aceste msuri interfereaz n mod inevitabil cu drepturile individuale, indiferent dac este vorba de cele ale suspectului, ale victimei sau ale martorilor. n ultim instan, acestea pot duce la privarea de libertate, astfel c necesit o atenie deosebit din partea legiuitorului. 2.2. O abordare n dou etape a legislaiei n materie de drept penal

Legiuitorul UE ar trebui s urmeze dou etape la luarea deciziei privind msurile de drept penal menite s asigure punerea n aplicare eficace a politicilor UE care fac obiectul unor msuri de armonizare. 2.2.1. Etapa 1: Decizia de a adopta sau nu msuri de drept penal

Necesitate i proporionalitate - dreptul penal ca msur de ultim instan (ultima ratio) Anchetele i sanciunile penale pot avea un impact semnificativ asupra drepturilor cetenilor i au un efect stigmatizant. Prin urmare, dreptul penal trebuie s rmn ntotdeauna o msur la care se recurge n ultim instan. Acest lucru este reflectat n principiul general al proporionalitii (astfel cum este enunat n Tratatul privind Uniunea European16 i, n mod

15

16

A se vedea Comunicarea privind protejarea intereselor financiare ale Uniunii Europene prin msuri de drept penal i investigaii administrative - o politic integrat pentru a proteja banii contribuabililor, COM (2011) 293 din 26.5.2011. Articolul 5 alineatul (4) din TUE.

RO

RO

specific pentru sanciunile penale, n Carta drepturilor fundamentale a UE17). Pentru msurile de drept penal care sprijin punerea n aplicare a politicilor UE18, tratatul prevede, n mod explicit, efectuarea unui test pentru a se verifica dac msurile de drept penal sunt eseniale pentru atingerea obiectivului aplicrii eficace a politicii respective. Prin urmare, legiuitorul trebuie s analizeze dac alte msuri dect cele de drept penal, de exemplu regimuri de sanciuni de natur administrativ sau civil, nu ar putea asigura n mod suficient aplicarea politicii i dac dreptul penal ar putea aborda problemele mai eficace. Acest lucru va necesita efectuarea unei analize detaliate n evalurile de impact care preced orice propunere legislativ, inclusiv, de exemplu i n funcie de particularitile domeniului de politic n cauz, s se analizeze dac regimurile de sanciuni ale statelor membre obin rezultatul scontat, precum i dificultile cu care se confrunt autoritile naionale care pun n aplicare legislaia UE la faa locului. 2.2.2. Etapa 2: Principiile care stau la baza deciziei privind tipul msurilor de drept penal care trebuie adoptate

n cazul n care etapa 1 demonstreaz necesitatea recurgerii la dreptul penal, urmtoarea ntrebare care se pune este: ce tip de msuri concrete trebuie adoptate? Norme minime Legislaia UE privind definiia infraciunilor i sanciunilor penale este limitat la norme minime n temeiul articolului 83 din tratat. Aceast limitare exclude o armonizare complet. n acelai timp, principiul securitii juridice impune definirea clar a comportamentului care trebuie considerat a intra sub incidena sanciunilor penale. Cu toate acestea, o directiv UE privind dreptul penal nu are niciun efect direct asupra cetenilor, fiind necesar ca aceasta s fie transpus n legislaia naional. Prin urmare, cerinele de asigurare a securitii juridice nu sunt aceleai ca i n cazul dreptului penal naional. Este esenial ca legiuitorului naional s i fie clar ce rezultate trebuie obinute prin punerea n aplicare a legislaiei UE. n ceea ce privete sanciunile, normele minime pot fi cerine privind aplicarea anumitor tipuri de sanciuni (de exemplu, amenzi, ncarcerare sau interzicerea unor drepturi), a anumitor niveluri de sanciuni sau a unei definiii la nivelul ntregii UE a ceea ce se consider a fi circumstane agravante sau atenuante. n fiecare caz, instrumentul UE poate doar s stabileasc ce sanciuni trebuie s reprezinte nivelul mimim de sanciuni aflat la dispoziia judectorilor din fiecare stat membru. Necesitate i proporionalitate Condiia necesitii stabilit mai sus se aplic i la nivelul deciziei privind alegerea msurilor de drept penal care trebuie incluse ntr-un instrument legislativ anume. Testul necesitii devine cu att mai important cu ct sunt mai detaliate normele avute n vedere n ceea ce privete tipul i nivelul sanciunilor care urmeaz a fi solicitate statelor membre. Se

17 18

Articolul 49 alineatul (3) din Carta drepturilor fundamentale a UE. Articolul 83 alineatul (2) din TFUE.

RO

RO

aplic cerina explicit din Carta drepturilor fundamentale19 ca severitatea sanciunii s nu fie disproporionat fa de infraciune". Dovezi factuale clare Pentru a stabili necesitatea adoptrii de norme minime privind dreptul penal, instituiile UE trebuie s se poat baza pe dovezi factuale clare cu privire la natura sau efectele infraciunii n cauz i cu privire la existena unei situaii juridice divergente din toate statele membre, care ar putea pericilita asigurarea punerii n aplicare eficace a unei politici UE care face obiectul armonizrii. Din acest motiv, autoritile naionale trebuie s pun la dispoziia UE date statistice care s i permit s analizeze situaia de fapt. Ca parte a aciunii sale de monitorizare, Comisia va elabora planuri de colectare a unor date statistice i a unor dovezi suplimentare pentru a aborda domeniile care fac obiectul articolului 325 alineatul (4) i al articolului 83 alineatul (2). Sanciuni pe msura infraciunii Elaborarea legislaiei n materie de drept penal, n special pentru a sprijini eficacitatea politicilor UE, necesit, de asemenea, o atenie deosebit, de exemplu n ceea ce privete urmtoarele aspecte: dac s se includ sau nu alte tipuri de sanciuni dect ncarcerarea i amenzile pentru a se asigura un nivel maxim de eficacitate, proporionalitate i disuasiune, precum i dac sunt necesare msuri suplimentare, ca de exemplu confiscarea; i dac s se impun sau nu rspunderea penal sau nepenal persoanelor juridice, n special n ceea ce privete domeniile infracionalitii n care entitile juridice au un rol deosebit de important ca autori de infraciuni.

19

Articolul 49 din Carta drepturilor fundamentale a UE.

RO

RO

Care poate fi coninutul normelor minime ale UE n materie de drept penal? Definiia infraciunilor, i anume descrierea comportamentului considerat infracional, acoper ntotdeauna comportamentul principalului autor al infraciunii, dar i, n majoritatea cazurilor, comportamentul auxiliar, precum instigarea i complicitatea. n unele cazuri, este inclus i tentativa de a comite infraciunea. Toate instrumentele de drept penal ale UE includ n definiie comportamentul deliberat, dar, n unele cazuri, i comportamentul care denot neglijen grav. Unele instrumente definesc mai n detaliu circumstanele care ar trebui considerate agravante sau atenuante pentru a stabili sanciunea ntr-un anumit caz. n general, legislaia UE se refer att la infraciunile svrite de persoane fizice, ct i la cele svrite de persoane juridice, cum ar fi societi sau asociaii. Acestea din urm pot fi importante n multe domenii, de exemplu n ceea ce privete rspunderea pentru deversrile de petrol. Cu toate acestea, n legislaia existent, statele membre au avut ntotdeauna posibilitatea de a alege tipul de rspundere al persoanelor juridice n ceea ce privete comiterea infraciunilor penale, ntruct conceptul rspunderii penale a persoanelor juridice nu exist n toate ordinile juridice naionale. Mai mult, legislaia UE poate acoperi normele privind competena, precum i alte aspecte care se consider c fac parte din definiie ca elemente necesare pentru aplicarea eficace a dispoziiei juridice. n ceea ce privete sanciunile, prin dreptul penal al UE se poate solicita statelor membre s adopte sanciuni penale eficace, proporionale i disuasive pentru un anumit comportament. Eficacitatea impune ca sanciunea s fie adecvat pentru realizarea obiectivului dorit, respectiv respectarea normelor; proporionalitatea impune ca sanciunea s fie proporional cu gravitatea comportamentului i ca efectele sale s nu depeasc ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului, iar disuasiunea impune ca sanciunile s constituie o msur adecvat de descurajare pentru potenialii autori de infraciuni. Uneori, dreptul penal al UE stabilete mai exact ce tipuri i/sau niveluri de sanciuni trebuie s fie aplicabile. Pot fi, de asemenea, incluse dispoziii privind confiscarea. Obiectivul principal al apropierii legislaiei la nivelul ntregii UE nu este acela de a majora nivelul sanciunilor corespunztoare aplicabile n statele membre, ci mai degrab de a reduce gradul de variaie dintre sistemele naionale i de a garanta faptul c cerinele de aplicare a unor sanciuni eficace, proporionale i disuasive sunt efectiv ndeplinite n toate statele membre. 3. N CE DOMENII DE POLITIC ALE UE AR PUTEA FI NECESARE DISPOZIII DE DREPT PENAL ALE UE?

Msurile de drept penal pot fi considerate un element de asigurare a punerii n aplicare eficace a politicilor UE, recunoscut de Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene. Politicile UE acoper o mare varietate de subiecte, cu privire la care, n ultimele dou decenii, au fost elaborate norme comune pentru bunstarea cetenilor. Aceste domenii de politic variaz de la norme privind uniunea vamal i piaa intern la protecia mediului.

RO

10

RO

n toate aceste domenii de politic, statele membre au obligaia de a se asigura c nclcarea legislaiei UE este sancionat n mod eficace, proporional i disuasiv. n general, statele membre pot alege natura sanciunii, care nu trebuie s fie de natur penal, putnd fi i administrativ. Atunci cnd, lsndu-se la latitudinea statelor membre modalitatea de punere n aplicare a legislaiei UE, nu se reuete aplicarea eficace a acesteia, poate fi necesar s se reglementeze la nivelul UE, prin norme minime, sanciunile pe care statele membre trebuie s le prevad n legislaia lor naional. Apropierea nivelurilor sanciunilor va fi avut n vedere n special n cazul n care, n urma unei analize a legislaiei actuale n materie de sanciuni de natur administrativ sau penal, rezult c exist diferene semnificative ntre statele membre i n cazul n care diferenele respective duc la aplicarea incoerent a normelor UE. Dac sunt necesare aciuni la nivel UE, legiuitorul UE trebuie s decid dac sunt necesare sanciuni penale sau dac sunt suficiente sanciuni administrative comune. Aceasta va depinde de o evaluare de la caz la caz a problemelor specifice privind punerea n aplicare ntr-un domeniu de politic n conformitate cu principiile directoare prevzute mai sus. Exist o serie de domenii de politic care au fost armonizate i n care s-a stabilit c sunt necesare msuri de drept penal la nivelul UE. Este vorba n special de msuri de combatere a practicilor duntoare grave i a profiturilor ilegale n unele sectoare economice pentru a proteja activitile ntreprinderilor legitime i interesul contribuabililor: sectorul financiar, de exemplu privind manipularea pieei sau utilizarea abuziv a tranzaciilor pe baz de informaii privilegiate;20 combaterea fraudei care afecteaz interesele financiare ale Uniunii Europene, pentru a se asigura faptul c banii contribuabililor sunt protejai ntr-un grad echivalent pe ntreg teritoriul Uniunii. ntr-o comunicare recent, Comisia a stabilit o serie de instrumente care ar trebui avute n vedere pentru consolidarea acestei protecii,21 inclusiv procedura penal, definiii comune ale infraciunilor i norme n materie de jurisdicie; protecia euro mpotriva contrafacerii prin dispoziii de drept penal, pentru a consolida ncrederea opiniei publice n securitatea mijloacelor de plat. Comisia va continua s reflecteze asupra modalitilor prin care dreptul penal ar putea ajuta la redresarea economic, contribuind la abordarea economiei ilegale i a infracionalitii financiare. n alte domenii de politic armonizate, rolul potenial al dreptului penal ca instrument necesar pentru asigurarea punerii n aplicarea eficace ar putea fi, de asemenea, analizat n continuare. Iat cteva exemple cu titlu indicativ:

20 21

A se vedea Comunicarea privind consolidarea regimurilor de sanciuni n sectorul serviciilor financiare, COM (2010) 716 final din 8.12.2010, p.14. A se vedea Comunicarea privind protejarea intereselor financiare ale Uniunii Europene prin msuri de drept penal i investigaii administrative - o politic integrat pentru a proteja banii contribuabililor, COM (2011) 293 din 26.5.2011, p. 10.

RO

11

RO

 transporturile rutiere, n ceea ce privete, de exemplu, cazurile de nclcare grav a normelor sociale, tehnice, de siguran i de pia ale UE pentru transporturile profesionale;22 protecia datelor, pentru cazurile de nclcare grav a normelor UE existente; 23 normele vamale, n ceea ce privete apropierea infraciunilor vamale i a sanciunilor n acest domeniu; 24 protecia mediului, dac legislaia existent n materie de drept penal n acest domeniu25 necesit o consolidare suplimentar n viitor pentru a preveni i sanciona daunele aduse mediului; politica n domeniul pescuitului, n cadrul creia UE a adoptat o campanie de toleran zero mpotriva pescuitului ilegal, nedeclarat i nereglementat; politici privind piaa intern de combatere a practicilor ilegale grave, cum ar fi contrafacerea i corupia sau conflictul de interese nedeclarat n contextul achiziiilor publice. Aceste domenii vor necesita o analiz suplimentar pentru a se stabili dac i n care dintre acestea instituirea unor norme minime privind definiia infraciunilor i sanciunilor penale se poate dovedi esenial pentru asigurarea punerii n aplicare eficace a legislaiei UE. Aceast analiz ar trebui s ia n considerare urmtoarele aspecte: Gravitatea i caracterul nclcrii legislaiei. n cazul anumitor acte ilegale considerate deosebit de grave, este posibil ca o sanciune administrativ s nu fie un rspuns suficient de puternic. Tot astfel, se poate opta pentru recurgerea la sanciuni penale atunci cnd se consider important s se sublinieze dezacordul puternic, pentru a se garanta efectul disuasiv. nscrierea condamnrilor n cazierele judiciare poate avea un caracter disuasiv deosebit. n acelai timp, procedurile penale ofer adesea o protecie mai mare a drepturilor acuzatului, reflectnd gravitatea acuzaiei. Trebuie avut n vedere i eficiena sistemului de sanciuni, precum i msura n care i motivele pentru care prin sanciunile existente nu se obine nivelul de respectare dorit. Ar trebui ales tipul de sanciune considerat cel mai adecvat pentru atingerea obiectivului global de eficacitate, proporionalitate i disuasiune. O sanciune administrativ poate fi adesea decis i executat fr ntrziere, putnd fi astfel evitate procedurile ndelungate i care necesit resurse. Din acest motiv, pot fi avute n vedere sanciuni administrative n domeniile n care, de exemplu, infraciunea nu este deosebit de grav sau este comis de multe ori, precum i n domeniile n care sanciunile i procedurile
22

23 24

25

Documentul de lucru al serviciilor Comisiei SEC(2011) 391 din 28.3.2011, care nsoete Cartea alb Foaie de parcurs pentru un spaiu european unic al transporturilor Ctre un sistem de transport competitiv i eficient din punct de vedere al resurselor, COM (2011) 144 din 28.3.2011, punctul 176. A se vedea comunicarea O abordare global a proteciei datelor cu caracter personal n Uniunea European , COM (2010) 609 din 4.11.2010, p. 9. A se vedea comunicarea Crearea unui spaiu de libertate, securitate i justiie pentru cetenii Europei plan de aciune pentru punerea n aplicare a Programului de la Stockholm , COM (2010) 171 din 20.4.2010, p. 22. A se vedea Directiva 2008/99/CE privind protecia mediului prin intermediul dreptului penal, JO L 328/28 din 6.12.2008, i Directiva 2009/123/CE privind poluarea cauzat de nave i introducerea unor sanciuni n caz de nclcare, JO L 280/52 din 27.10.2009.

RO

12

RO

administrative sunt adecvate i eficace din alte motive (de exemplu, evaluri economice complexe). n multe cazuri, dreptul administrativ prevede o gam mai larg de posibile sanciuni, de la amenzi la suspendarea licenelor i la anularea dreptului la beneficii publice, care pot fi adaptate n funcie de situaia respectiv. Astfel, n multe cazuri, sanciunile administrative pot fi suficiente sau chiar mai eficace dect sanciunile penale. 4. CONCLUZIE

Dei noul cadru juridic instituit prin Tratatul de la Lisabona nu modific n mod fundamental domeniul de aplicare posibil al dreptului penal al UE, acesta consolideaz semnificativ posibilitatea de a se realiza progrese n ceea ce privete elaborarea unei politici coerente a UE n materie penal, bazat att pe preocuparea pentru o asigurare a punerii n aplicare eficace, ct i pe o protecie solid a drepturilor fundamentale. Prezenta comunicare reprezint un prim pas n cadrul eforturilor Comisiei de a institui o politic a UE n materie penal coerent i consecvent, prin stabilirea modului n care UE ar trebui s utilizeze dreptul penal pentru a asigura punerea n aplicare eficace a politicilor sale. Aceast politic trebuie astfel elaborat nct s pun accentul pe nevoile cetenilor UE i pe cerinele unui spaiu de libertate, securitate i justiie al UE, respectnd totodat pe deplin subsidiaritatea i principiul conform cruia la dreptul penal se apeleaz doar n ultim instan. n acest sens, Comisia va elabora, n strns cooperare cu Parlamentul i Consiliul, un limbajtip, care s l orienteze pe legiuitorul UE ori de cte ori elaboreaz dispoziii n materie de drept penal care prevd norme minime privind infraciunile i sanciunile. S-ar contribui astfel la asigurarea consecvenei, la consolidarea securitii juridice i la facilitarea punerii n aplicare a legislaiei UE. De asemenea, Comisia va institui un grup de experi care s o ajute n ceea ce privete colectarea de dovezi factuale i lansarea unor discuii suplimentare cu privire la aspecte juridice importante, pentru a se asigura punerea n aplicare eficient a legislaiei UE n sistemele naionale de drept penal ale statelor membre. Acest lucru include, de exemplu: relaia dintre sistemele de sanciuni penale i nepenale; i

interpretarea noiunilor de drept penal utilizate regulat n legislaia UE, precum: sanciuni eficace, proporionale i disuasive, cazuri minore sau complicitate. Pe baza unei evaluri aprofundate a msurilor existente n materie de drept penal i a consultrii continue a statelor membre i a experilor independeni, Comisia va continua s dezvolte politica UE n materie penal n anii urmtori.

RO

13

RO

Viziunea noastr privind o politic a UE coerent i consecvent n materie penal pn n 2020: - dreptul penal al UE poate fi un instrument important pentru mbuntirea combaterii criminalitii ca rspuns la preocuprile cetenilor UE i pentru punerea n aplicare eficace a politicilor UE; - n domeniile de politic ale UE n care a fost identificat un deficit n materie de asigurare a punerii n aplicare, Comisia va analiza necesitatea adoptrii unor msuri de drept penal, pe baza unei evaluri a practicii n materie de asigurare a punerii n aplicare i respectnd pe deplin principiile fundamentale prevzute n tratat, precum subsidiaritatea i proporionalitatea. Acest lucru este valabil n special n ceea ce privete protecia funcionrii pieelor financiare, protecia intereselor financiare ale UE, protecia monedei euro mpotriva contrafacerii, nclcrile grave ale normelor n materie de transport rutier, nclcrile grave ale normelor n materie de protecie a datelor, infraciunile vamale, protecia mediului, politica n domeniul pescuitului i politicile privind piaa intern de combatere a practicilor ilegale grave, cum ar fi contrafacerea i corupia sau conflictul de interese nedeclarat n contextul achiziiilor publice; - ar trebui ca la nivelul UE s existe o nelegere comun a principiilor directoare care stau la baza legislaiei UE n materie de drept penal, cum ar fi interpretarea conceptelor juridice de baz utilizate n dreptul penal al UE i modul n care sanciunile de natur penal pot oferi o valoare adugat ct mai mare la nivelul UE; - msurile de drept penal ar trebui s fie ferm ancorate n standarde solide aplicate la nivelul UE pentru drepturile procedurale i ale victimelor, n conformitate cu Carta drepturilor fundamentale a UE.

RO

14

RO