Curs:

Decizia public n context democratic: Guvernana

Surs primar: R.A.W. Rhodes, 1998, The New Governance: Governing without
Government, , Political Studies, vol. XLIV, pp.652-667.


Citat pentru prima dat n secolul al XVIII-lea ca sinonim al guvernului 1 ,
guvernana face parte astzi dintr-un veritabil acquis al modernitii 2 , cu
potenial n a deveni tiina ordinii, a aranjamentelor de lucru i a evalurii
eficacitii3. Trimind la origine ctre constituionalismul clasic, iar ulterior la
teoria economic a firmei4, guvernana (din en. governance) a fost teoretizat la
nceputul anilor 1990 ca o extensie a procedurilor decizionale colective i aplicat
cu preponderen ariei relaiilor internaionale5. De altfel, n 1992, J. Rosenau
nota c [n vreme ce] activitile guvernamentale clasice sugereaz mai degrab,
activiti susinute de o autoritate formal [...], guvernana se refer la activiti
bazate pe obiective mprtite reciproc, ce pot decurge sau nu din
responsabiliti legale prescrise n mod formal, i care nu se bazeaz n mod
necesar pe puteri poliieneti pentru asigurarea respectrii acestora. [...] Ea
include deopotriv instituiile guvernamentale i mecanismele informale non-
guvernamentale prin care persoanele i organizaiile din acest domeniu
progreseaz i i ating obiectivele6.

n cadrul acestui curs, guvernana va fi neleas drept un nou mod de guvernare7;
iar n literatura de specialitate, acest nou mod poate trimite la oricare dintre
urmtoarele sensuri:
- stat minimal;
- guvernare corporativ
- nou management public
- bun guvernan

1

Casteigts, M. 2004. La Gouvernance urbaine entre science et idologie n LeDuff, R. / Rigal, J.J. (coord).
Dmocratie et management local. Paris: Editions Dalloz, p.144.
2
Chevallier, J. 2003. op.cit., p.204.
3
Williamson, O. E. 1996. The Mechanisms of Governance. New York, Oxford: Oxford University Press, p. 11.
4
Aici guvernana face trimitere la costurile tranzacionale ce conduc la preferarea gestiunii interne a procesului
economic, n defavoarea externalizrii sale (R. Cose 1937 n Barge, P. 2002. Gouvernance et dmocratie n
Apres demain, nr.446 (septembrie), pp. 8-9); Williamson, O.E. 1996, op.cit., p.7).
5
A se vedea Raportul Consiliului de la Roma, citat de Casteigts, M. 2004. op.cit., pp.146-148. Pentru un istoric al
guvernrii, a se consulta i Brautigam, D. 1991. Governance and Economy. Working paper 815. Washington, DC.:
World Bank. Pentru o cronologie a termenului pn n anul 2001, a se vedea i Simoulin, V. 2003. La
gouvernance et laction publique: le succs dune forme simmlienne n Droit et socit, no. 54, LGDJ, p.310 et
seq.
6
Opiunea citrii acestui paragraf mi-a fost ntrit de identificarea aceluiai fragment la Mark Pollack (Pollack,
M. A. 2005. Elaborarea politicilor UE teoretizri, n Wallace et al. (2005), op.cit., p:36). n fapt, n realizarea
traducerii prezentate, textul aparinnd lui Filip Gdiu a fost o surs bine-venit de inspiraie. Sursa iniial:
Rosenau, J. 1992. Governance, Order and Change in World Politics, n Rosenau, J. / Czempiel, E.O. (coord.),
Governance without Government: Order and Change in World Politics, Cambridge: Cambridge University Press,
p.4.
7
Rhodes, R.A.W. 1998, The New Governance: Governing without Government, Political Studies, vol. XLIV,
p.653


Guvernana ca stat minimal8

Acest sens este mai degrab o umbrel pentru redefinirea msurii i a formei
interveniei publice i utilizarea pieelor i a cvasi-pieelor n livrarea de servicii
publice. Msura oricrei schimbri este, desigur, o chestiune uor de disputat.
Totui, c privatizarea i reducerile personalului din organizaiile publice (functionari
publici, de regul), au diminuat mrimea guvernelor, este destul de clar. Totui, n
Marea Britanie, in anii de glorie ai doctrinei statului minimal (anii 90), cheltuielile
publice au fost n general constante ca proporie din PIB; administraiile locale i
serviciile de sntate au continuat, uor, s angajeze personal nou, iar principala
form de intervenie public s-a schimbat (de la mproprietrire trecnd la
reglementare). Guvernana surprinde aceste schimbri, dar nu spune mai multe
despre ele. n acest fel, ea este un exemplu de retoric politic.

Guvernana ca guvernare corporativ9

Acest sens trimite la sistemul prin care organizaiile sunt coordonate i
controlate 10 . Astfel, rolul de a guverna nu este acela de a te preocupa de
conducerea unei companii, ci de a oferi direcia ntreprinderii, superviznd i
controlnd aciunile managementului i asigurnd responsabilitatea n relaie cu
acionarii. Toate companiile au nevoie de guvernare n aceeai msur n care au
nevoie de management11.

Guvernana ca noul management public

Noul management public:
= colecie de variabile privind guvernarea, activitile i modalitile de organizare i
furnizare a serviciilor publice, ce pune n eviden limitele administraiei publice.
= creaie eclectic ce se inspir, la nivel conceptual, din mai vechile teorii ale alegerii
raionale, administraiei publice clasice i neoclasice, i ale celor manageriale.
= reconceptualizare normativ a managementului sectorului public ca rspuns la
noile realiti sociale i economice pe care guvernele trebuie s le accepte.
= instrumentul fundamental pentru organizarea guvernului12 i crearea unei culturi a
performanei.

Def. 1. = colecie de variabile privind guvernarea, activitile i modalitile de
organizare i furnizare a serviciilor publice, ce pune n eviden limitele
administraiei publice.
Elemente caracteristice:

8

Traducere i adaptare din: Rhodes, R.A.W. 1998, The New Governance: Governing without Government,
Political Studies, vol. XLIV, pp.653-654.
9
Idem, p.654.
10
The Cadbury Report, The Report of the Committee on the Financial Aspects of Corporate Governance (1992, p.
15), citat de Rhodes, R.A.W. 1998, op.cit, p.654.
11
R.I. Tricker, 1984, n Rhodes, R.A.W. 1998, op.cit, p.654.
12
rd
J.E. Lane, The Public Sector, 3 ed., SAGE Publishing.

Adoptarea practicilor managementului sectorului privat la specificul

organizaiilor publice;
Accentul pus cu deosebire pe eficien;
Trecerea de la controlul input-urilor, reguli i proceduri la msurarea output-
urilor i la obiective de performan;
Preferina pentru proprietatea privat i formele alternative de livrare a
serviciilor publice;
Descentralizarea controlului de gestiune, n contextul mbuntirii
mecanismelor de raportare i monitorizare

Def. 2. = creaie eclectic ce se inspir, la nivel conceptual, din mai


vechile teorii ale alegerii raionale, administraiei publice clasice i neoclasice, i ale
celor manageriale

Def. 3. = reconceptualizare normativ a managementului sectorului public ca rspuns
la noile realiti sociale i economice pe careguvernele trebuie s le accepte.
Noi realiti includ:
Dezvoltarea sectorului public i accentuarea caracterului su expansiv;
Apariia nevoii de utilizare a noilor tehnologii informaionale, n vederea
creterii eficienei;
Dezvoltarea unei cereri a publicului de servicii de calitate;
Colapsul sistemelor economice planificate a cror performan a devenit
ndoielnic;
Dezvoltarea unei nevoi de cretere a personalului i de elaborare a unui
sistem care s permit motivarea angajailor publici.


Def. 4. = instrumentul fundamental pentru organizarea guvernului (Lane, 2000) i
crearea unei culturi a performanei.
Cultura performana:
Centrarea pe rezultate, n termeni de eficien, eficacitate i calitatea
serviciilor;
nlocuirea structurilor centralizate, puternic ierarhizate cu mediile
descentralizate, n care deciziile asupra alocrii de resurse i livrare a
serviciilor publice sunt luate mai aproape de momentul propriu-zis al
prestaiei publice, iar comunicarea cu ceteanul client este valorizat;
Flexibilitatea explorrii alternativelor la livrarea de servicii publice, din
perspectiva unei politici eficiente a rezultatelor;
Centrarea pe eficien n livrarea de servicii de ctre sectorul public, prin
stabilirea unor inte de productivitate i crearea unor medii competitive ntre
diferitele organizaii publice implicate n activitatea prestatoare de servicii;
ntrirea capacitilor strategice pentru ghidarea cu succes a evoluiei statului
i adaptarea la noile provocri externe ale mediului concurenial.

Poruncile NMP [Denhardt i Denhardt (2000)]:
Servete, mai curnd dect orienteaz: Funcionarii publici ar trebui s ajute
cetenii s-i articuleze i satisfac nevoile, i nu s ncerce exclusiv s
conduc societatea;
Interesul public este obiectivul, i nu efectul secundar: Managerii publici ar
trebui s contribuie la crearea unei noiuni colective a interesului public, ce ar
rezulta n substanierea ineterselor comune i a responsabilitilor mprite;
Gndete strategic, i acioneaz democratic: Politicile i programele care
rspund nevoilor publice trebuie s fie eficiente i trebuie s reprezinte
rezultatul unui efort colectiv i cooperativ; Servete cetenii, nu clienii:
Funcionarii publici nu ar trebui s rspund exclusiv la cererile clienilor, ci
s se centreze pe construirea unei relaii de ncredere i colaborare cu i
alturi de ceteni;
Rspunderea nu este simpl: Funcionarii publici trebuie s fie ateni nu
numai la legile pieei, ci i la normele constituionale i politice, valorile
sociale, standardele profesioanle i interesele cetenilor;
Valorizeaz oamenii, nu numai productivitatea: Organizaiile publice, alturi
de reelele din care fac parte au mai mari anse de a-i prelungi viaa dac
aleg calea cooperrii i a conducerii bazate pe respectul resurselor umane;
Valorizeaz cetenii i serviciul public, mai nainte de spiritul de
antreprenoriat: Interesul public este mai bine pus n valoare atunci cnd este
realizat de funcionarii publici n cooperare cu cetenii, i nu de manageri
publici ce acioneaz pretinznd c banii publici se afl n proprietatea lor;
Servete cetenii, nu clienii: Funcionarii publici nu ar trebui s rspund
exclusiv la cererile clienilor, ci s se centreze pe construirea unei relaii de
ncredere i colaborare cu i alturi de ceteni.

Critici ale Noului Management Public
A. Bazele economice ale NMP



Exist dou critici principale ale bazelor economice ale NMP. Prima este
aceea c economia este o tiin social, iar aplicaiile sale n administraie sunt
variate. Aceasta nu este o nou critic. Aceast abordare a economiei n
administraie reprezint n realitate o critic mult mai general a economiei i
economitilor.
B. Bazele managementului privat


Este dificil s se determine obiectivele sau s se evalueze rezultatele n
sectorul public ceea ce reprezint o diferen important ntre sectoarele public i
privat. Pe de alt parte, trebuie ntreprinse ncercri pentru determinarea
obiectivelor i scopurilor eseniale n organizaiile sectorului public. Orice tehnic
adoptat din sectorul privat trebuie adaptat la necesitile sectorului public.

G. Specificaie neclar


Nu exist o definiie clar a managementului public sau a NMP. Exist un
amalgam de elemente ntlnite evaluarea performanei, recompense, programe de
bugetare , dar nu o definiie clar.

NMP se bazeaz pe concentrarea pe rezultate, responsabilitatea personal a
managerilor i relaii viabile ntre politicieni i funcionarii publici.

Guvernana ca bun guvernan

Buna guvernan:

1. Guvernarea democratic bazat pe o cultur politic democratic i organizaii
administrative eficiente, care produc politici publice potrivite comunitii deservite

2. Suma politicilor publice orientate spre dezvoltarea uman sustenabil i guvernul
democratic, descentralizat, puternic i responsabil.

Frescoes of Good and bad government: A. Lorenzetti, 1338-40