Crize instituionale puterea legislativ

Parlament bicameral versus parlament unicameral BOGDAN DIMA The article discuss the constitutional dilemma of choosing a bicameral or a unicameral structure for the Romanian Parliament. For a long time, the bicameral design of Romanian Parliament has been criticized as beeing redundant, inefficient, and cumbersome. The 2003 constitutional revision brought some functional changes but the essence of the problem remained unresolved: both senators and deputies are elected on the basis of the same electoral system, by the same citizens, for the same time period, and they represent the same population. These specific bicameral features make the Romanian Parliament structure unique amoung the parliaments of the other states of the European Union. Moreover, the President of Romania recently called a referendum to ask the citizens wheater or not they agree with a unicameral Parliament and with the reduction of the number of MPs to maximum 300. Keywords: bicameralism, unicameralism, structure of Parliament, types of bicameralism, constitutional change I. Ce sunt parlamentele i care sunt funciile lor? Toate democraiile din lume au un parlament. Ce este ns parlamentul i care sunt funciile sale sunt ntrebri care au primit rspunsuri multiple de-a lungul timpului. ntr-o definiie foarte larg, parlamentele1 sunt reprezentanii autentici ai voinei poporului. Originea parlamentelor se regsete n vechile curi regale ale Evului Mediu. n cadrul acestor curi, monarhii judecau cazurile legale cele mai importante i se ntlneau cu nobilii regatului. Cu timpul, aceste adunri au devenit mult mai stabile, iar monarhii au nceput s le consulte mult mai intens cu privire la subiecte precum rzboiul, administraia, comerul i taxele. Justificarea acestor consultri se regsete ntr-un vechi principiu roman: quod omens similter tangit, ab omnibus comprobetur (ceea ce privete pe toi, trebuie aprobat de toi). Acest principiu este valabil i n ziua de astzi, cnd vorbim de regimuri democratice i parlamente n sensul modern al termenului, mai exact autoriti special create pentru exprimarea voinei politice a poporului, care beneficiaz de autoritatea suveran de a aproba legi. Lund n considerare experiena democratic american, principiul fundamental al democraiei liberale este acela conform cruia ntr-o guvernare republican, puterea legislativ predomin cu necesitate, rolul central al parlamentelor fiind considerat esenial n prevenirea tiraniei executivului2. Parlamentele moderne care funcioneaz n cadrul unui regim democratic reprezint sediul democraiei. Parlamentul este locul comun al intersectrii intereselor politice, al dezbaterilor

contradictorii cu privire la modul de soluionare a problemelor sociale i la soluionarea conflictelor majore care apar n societate.3 Principala funcie a unui parlament ntr-un sistem democratic este cea de reprezentare. Reprezentarea presupune un transfer al atributelor guvernrii de la popor ctre autoritile sale statale: transmiterea unor atribute ale guvernrii poporului de ctre popor se face prin intermediul alegerilor directe, universale, pluraliste, care se finalizeaz prin constituirea unor autoriti publice reprezentative, care au drept scop s exprime voina politic a corpului electoral, n decizii apte s permit guvernarea rii sau, cu alte cuvinte, modul n care conflictele din interiorul societii pot fi soluionate.4 ntruct este greu de imaginat n zilele noastre o democraie direct, dup model atenian, sistemul de conducere politic funcional este cel al democraiei reprezentative, n care un numr mic de persoane reprezint ntreaga societate n cadrul unei autoriti publice definite prin lege, n principiu, legea fundamental. n mod concret, ntr-o democraie contemporan, reprezentarea se realizeaz prin intermediul partidelor politice. Candidaii victorioi datoreaz alegerea lor n mare msur partidelor care i susin i voteaz n parlament n concordan cu ceea ce decid forurile de conducere ale partidelor politice. De la cazuri extreme (India5) la cazuri moderate (Frana i Germania6), votul n funcie de voina partidului rmne regula pentru membrii alei ai parlamentelor7. O alt funcie clasic a parlamentelor este legiferarea. ntr-o lucrare de referin cu privire la studiul parlamentelor8 se arat c att teoreticienii din secolul al XVII-lea, ct i teoreticienii din ziua de azi consider funcia parlamentelor de a face legi o axiom9. Argumentul principal este acesta: dac poporul este suveran, atunci reprezentanii si ar trebui s fie interesai n primul rnd de regulile generale de conduit (Executives are needed to keep the country going, but legislatures could and should decide on the general rules.10). n legtur cu aceast funcie, apar anumite probleme n practic i este nevoie de o serie de nuanri. n democraiile consolidate moderne, parlamentele nu sunt singurele autoriti care pot adopta reguli generale obligatorii pentru cetenii statului. Puterea executiv, prin intermediul guvernelor (n sistemele de guvernare parlamentare) sau a preedinilor (n sistemele de guvernare prezideniale) pot impune i impun reguli de conduit prin intermediul mecanismelor constituionale de genul delegrii legislative sau al decretelor prezideniale. Astfel, aa cum arat prof. Pactet, adevrata divizare nu mai este cea dintre puterea de a face legea i puterea de a o executa, ci dimpotriv, ntre puterea care aparine executivului de a conduce politica naional, utiliznd administraia public, pe de o parte, i libertatea lsat legislativului de a controla aciunea executivului11. Parlamentele ndeplinesc i o funcie deliberativ. n secolele XVIII i XIX, nainte de apariia partidelor politice disciplinate, dezbaterea i deliberarea cu privire la problemele importante ale statului erau considerate activitatea de baz a parlamentelor. n prezent,
2

dezbaterile n cadrul parlamentelor se pot desfura n dou moduri diferite: dezbateri n cadrul Camerei/Camerelor Parlamentului (cazul Camerei Comunelor din Parlamentul Marii Britanii, acolo unde dezbaterile subiectelor importante pentru stat se realizeaz n plen) i dezbateri n cadrul comisiilor sau comitetelor (cazul Congresului american sau al parlamentelor statelor scandinave, unde dezbaterile i deliberrile se realizeaz n cadrul comisiilor organizate ca structuri organizatorice n cadrul parlamentului)12. Cele trei funcii clasice prezentate mai sus sunt completate de alte trei funcii, indispensabile pentru un parlament care i desfoar activitatea ntr-un regim politic democratic. n primul rnd este vorba de funcia de autorizare a bugetului, parlamentul fiind autoritatea care aprob sau respinge prin lege bugetul construit de executiv. O alt funcie deosebit de important n ingineria constituional a sistemelor de guvernare parlamentare i semiprezideniale este legat de faptul c parlamentul poate aproba i poate demite guvernul sau prim-ministrul prin acordarea, respectiv retragerea votului de ncredere. Cu alte cuvinte, guvernele i au originea n parlamente i trebuie s menin sprijinul politic al parlamentului pentru a nu fi demise. Nu n ultimul rnd, ultima funcie important a parlamentelor este aceea de control a activitii i politicilor guvernului. Exist mecanisme pentru parlamentele statelor democratice prin care membrii executivului rspund n faa parlamentelor sau a membrilor acestor parlamente (ex.: interpelri, ntrebri, moiuni simple). ntruct am definit i am stabilit funciile pe care trebuie s le ndeplineasc obiectul nostru de cercetare (parlamentul), vom analiza n continuare structura acestuia. II. Structura parlamentelor. O alegere dificil Parlamentele pot avea una, dou sau mai multe Camere. Africa de Sud, de exemplu, a avut un Parlament tricameral n perioada 1984-199413. Totui, dezbaterile cele mai aprinse, att n teorie, ct i n practic vizeaz opiunea pentru o structur parlamentar bicameral sau o structur parlamentar unicameral. Vom prezenta n primul rnd o serie de statistici interesante la nivel mondial cu privire la structura parlamentelor (vezi II.1). n al doilea rnd, vom califica tipurile de parlamente bicamerale ale statelor din spaiul european n conformitate cu dou dintre cele mai cunoscute tipologii ale bicameralismului, enunate n teoria tiinelor politice (vezi II.2). II. 1. Statistici cu privire la structura parlamentelor Alegerea ntre o Camer sau dou Camere pentru un parlament nu este exclusiv o chestiune tehnic care ine de construcia instituional. Decizia de a institui un parlament unicameral sau bicameral este strns legat de modelul de democraie care funcioneaz ntr-un stat. n general, modelul pur majoritarist atrage concentrarea puterii legislative ntr-o singur camer, n timp ce modelul pur consensualist presupune, n principiu, un parlament bicameral, n care puterea se mparte egal ntre cele dou camere diferit constituite. Bineneles, n practica constituional a statelor democratice, exist numeroase variante intermediare, precum i o serie de situaii atipice. ntr-un raport al Inter-Parliamentary Union (IPU) actualizat n 2009 rezult c parlamentele
3

unicamerale sunt mult mai numeroase dect parlamentele bicamerale: 112 parlamente din 187 sunt formate dintr-o singur Camer. De asemenea, ntr-un studiu comparat despre bicameralism18 se arat c aproape o treime din statele lumii au parlamente bicamerale i dou treimi au parlamente unicamerale. Totui, aceste statistici sunt bazate exclusiv pe un criteriu cantitativ, fr a se lua n considerare i o serie de criterii calitative de referin, unele dintre ele foarte importante. Bicameralismul estre structura parlamentar adoptat de cele mai bogate state ale lumii. Dintre primele 15 state care au cel mai mare PIB, doar China i Coreea de Sud au un parlament unicameral. n plus, dac ne referim exclusiv la statele Uniunii Europene, se poate observa n Anexa 1 c 12 state au parlamente bicamerale i 15 au parlamente unicamerale. Majoritatea statelor care au un parlament unicameral sunt relativ mici ca suprafa i au un numr mic de ceteni (Luxemburg, Malta, Grecia, Slovenia, Slovacia, Estonia, Letonia). De asemenea, este interesant de observat c Suedia i Danemarca au renunat la bicameralism n 1970, respectiv 1950, cu mult timp nainte s devin membre al Uniunii Europene (Danemarca n 1973 i Suedia n 1995). Nu n ultimul rnd, ntr-un alt studiu celebru cu privire la 36 de democraii, statistica bazat exclusiv pe criteriul cantitativ este complet diferit: n 1996 doar 13 din 36 de democraii aveau un parlament unicameral. Totui, patru state au trecut de la bicameralism la unicameralism. Nu a fost nregistarat nicio trecere de la unicameralism la bicameralism. Atunci cnd vorbim de parlamente bicamerale trebuie s inem cont de faptul c cele dou Camere au denumiri diferite. Camera cea mai important poart denumiri diferite (Camera Deputailor, Bundestag, Camera Comunelor, Sejm, Camera Reprezentanilor). Aceasta mai este definit drept Camera inferioar sau prima Camer. Membrii si sunt alei pe baza votului direct al populaiei. Cea de-a doua Camer sau Camera superioar a unui parlament bicameral poate avea la rndul ei denumiri diferite (Senat,Bundesrat, Camera Lorzilor). n principiu, aceast a doua Camer este o constant n statele federale i membrii si sunt alei indirect n cele mai multe cazuri. n statele federale funcioneaz regula reprezentrii statelor federate n una din Camere (Camera superioar, Senatul) i reprezentrii ntregii naiuni n cealalt (prima Camer sau Camera inferioar). n studiul su, Lijphart arat c exist o relaie puternic empiric ntre dihotomiile bicameral unicameral i federal-unitar: toate sistemele formal federale (din cele 36 de democraii anlizate n.n.) au legislative bicamerale, n timp ce unele sisteme nonfederale au parlamente bicamerale, iar altele unicamerale. Nu numai statele formal federale beneficiaz de parlamente bicamerale. Sunt i state unitare regionale (Spania i Italia sunt cele mai potrivite exemple) care au ales o structur bicameral pentru propriile parlamente, ceea ce confirm afirmaia lui Lijphart conform creia: Pe msur

ce crete gradul de federalism i descentralizare, mai nti are loc o deplasare din spre unicameralism spre bicameralism, apoi crete intensitatea bicameralismului. Din analiza acestor statistici reiese c alegerea ntre un sistem unicameral i un si stem bicameral necesit argumente mult mai puternice dect criteriul statistic. Fiecare stat, ntr-un anumit context dat i n funcie de o serie de factori, determin care structur a parlamentului este cea mai potrivit pentru sistemul constituional propriu. ntruct unicameralismul nu ridic probleme de calificare fiind vorba de o singur Camer ale crei atribuii sunt stabilite prin Constituie i legi, structura bicameral a Parlamentului a fost analizat n literatura de specialitate cu mai mult atenie, fiind identificate, pe baza dispoziiilor constituionale i legale mai multe tipuri de bicameralism. II.2. Tipuri de bicameralism Prima clasificare cu privire la tipurile de bicameralism are la baz o ntrebare cheie pentru toate sistemele de guvernare parlamentare, i anume dac i de ce este nevoie de structuri bicamerale24. Sartori aplic dou variabile pentru a stabili care sunt tipurile de bicameralism existente n lume. Prima variabil este puterea egal puterea inegal a celor dou Camere. A doua variabil const din similaritate difereniere ntre cele dou Camere, mai exact dac acestea sunt similare sau lipsite de similaritate n natura sau n compoziia lor. n funcie de prima variabil, cnd fora celor dou Camere este vdit inegal avem de-a face cu un sistem bicameral asimetric, iar cel mai bun exemplu n acest sens este Marea Britanie. Cnd puterile celor dou Camere sunt aproape egale ne aflm n situaia unui sistem bicameral puternic sau simetric,exemplul cel mai concret aparine aici Germaniei. Cnd puterile celor dou camere sunt egale, se poate vorbi de un sistem bicameral perfect, precum n Elveia sau Italia. Pentru a msura tipul de bicameralism n funcie de variabila putere egal putere inegal avem nevoie de cteva criterii: 1. Dac puterea celei de-a doua Camere este doar o putere care amn adoptarea unei decizii a parlamentului (de la simple hotrri la acte normative, legi de toate felurile), atunci avem un bicameralism slab sau asimetric (vezi cazul Camerei Lorzilor care doar poate amna legislaia adoptat n Camera Comunelor). 2. Dac a doua Camer beneficiaz de un drept de veto, atunci este nevoie s stabilim tipul de veto pentru a stabili i ce tip de bicameralism avem: a. veto absolut, adic se opune deciziei adoptate n prima Camer fr posibilitatea niciunui recurs. De obicei, Camerele care au o putere legislativ egal sunt Camerele care au un drept de veto reciproc una asupra celeilalte. (ex.: parlamentele din SUA, Italia, Belgia, Frana). b. veto absolut doar n anumite domenii rezervate celei de-a doua Camere (ex.: Parlamentul Germaniei, unde veto-ul Bundesrat-ului este abolut cu privire la legislaia care privete landurile). c. veto anulabil de ctre o majoritate calificat (nelegem prin majoritate calificat orice alt majoritate care nu este majoritate simpl) a primei Camere (ex. Parlamentul Poloniei).
5

d. veto anulabil de ctre o majoritate simpl a camerei inferioare (ex.: Austria, Spania) n funcie de a doua variabil, similaritate difereniere, se face distincie ntre cele dou Camere dup cum urmeaz: a. sunt similare n natura lor: dac sunt amndou alese sau dac reprezint amndou populaii, nu teritorii (ex. Parlamentul Cehiei, Parlamentul Romniei); b. sunt similare n compoziia lor: dac sunt amndou alese prin sisteme electorale concordante (fie ambele proporionale, fie ambele majoritare ex. : Parlamentul Romniei). n condiiile n care condiiile de similaritate de mai sus nu sunt ndeplinite, atunci putem vorbi despre sisteme bicamerale difereniate(ex.: parlamentele din Marea Britanie, Irlanda, Austria). n ceea ce privete cea de-a doua clasificare a bicameralismului26, aceasta este mult mai complex, ntruct ia n considerare ase diferene ntre cele dou Camere ale unui parlament bicameral. Trei diferene sunt foarte importante ntruct determin fora sau slbiciunea Camerelor. Celelalte trei, dei necesare n orice analiz, nu ne spun dac bicameralismul este sau nu o instituie semnificativ pentru statul n care funcioneaz. Le vom prezenta mai nti pe acestea din urm: a. A doua Camer tinde s fie mai mic dect prima (de exemplu, n toate statele membre ale Uniunii Europene care au un parlament bicameral, cu excepia Marii Britanii, a doua Camer are un numr mai mic de membrii primei Camere). b. Mandatul legislativ tinde s fie mai lung pentru a doua Camer27 (ex.: Frana, Cehia, Marea Britanie mandat pe viaa n Camera Lorzilor). Exist i situaii n care durata mandatului pentru membrii celei de-a doua Camere este mai mic dect durata mandatului membrilor primei Camere (ex.: unii membri ai Senatului Elveiei sunt alei pentru o perioad mai scurt dect mandatul standard de patru ani). De asemenea, durata mandatului poate fi aceeai att pentru membrii primei Camere, ct i pentru membrii celei de-a doua Camere (ex.: Parlamentele din Olanda, Belgia, Spania, Polonia, Romnia mandate de patru ani; Parlamentele din Italia, Irlanda mandate de cinci ani). Aceasta este i regula n ceea ce privete statele cu parlamente bicamerale din Uniunea European. c. Alegerea membrilor Camerelor Superioare tinde s se realizeze n trepte (ex: cte o treime din Camerele Superioare ale SUA i Indiei se aleg o dat la fiecare doi ani. La fel i n Cehia. n Frana, o treime din senatori se nlocuiesc la trei ani. n Belgia, din cei 71 de membri ai Senatului, 40 sunt alei direct i 31 sunt alei indirect). Cele mai importante trei diferene dintre Camerele unui parlament bicameral sunt, ns , urmtoarele: a. n funcie de puterile formal constituionale ale celor dou Camere, tendina este ca cea de-a doua Camer s fie subordonat primei Camere. Aici intervin distinciile realizate de Sartori plecnd de la variabila putere egal putere inegal a celor dou Camere. De exemplu, aa cum am artat (vezi supra), n Austria i Spania veto-ul celei de-a doua Camere poate fi ignorat printr-o simpl majoritate de ctre prima Camer. n plus, n
6

majoritatea statelor cu parlamente bicamerale, Guvernul i asum responsabilitatea n faa primei Camere (de ex., n Germania, care are un bicameralism puternic, Cancelarul este ales de i este responsabil numai n faa Bundestag-ului, n Austria numai prima Camer poate pune n cauz responsabilitatea ministerial). b. Importana politic real a celei de-a doua Camere nu rezult exclusiv din puterile formale atribuite de Constituie i legi; puterea real depinde i de metoda utilizat pentru alegerea membrilor celei de-a doua Camere. n toate statele membre al Uniunii Europene care au un parlament bicameral (cu excepia Romniei i Cehiei), membrii Camerei Superioare sunt alei dup o metod diferit fa de membrii Camerei Inferioare (ex.: n Frana i Olanda, membrii Camerei Superioare sunt alei indirect, de ctre colegii electorale. n Germania i Austria, membrii Senatului sunt alei de ctre guvernele, respectiv legislativele statelor federate. n Belgia i Spania, unii membri ai Camerei Superioare sunt alei prin vot direct, iar alii sunt alei indirect sau numii de legislativele regionale. n Irlanda, un numr mare de senatori trebuie ales dintre candidaii nominalizai de gruprile vocaionale i culturale de interese. n Polonia, cei 100 de membri ai Camerei Superioare sunt alei pe baza unui vot majoritar, spre deosebire de membrii Camerei Inferioare care sunt alei pe baza unui sistem de vot proporional complex. n Italia, senatorii sunt alei tot direct de ctre ceteni, dar alegerea lor depinde de majoritile formate la nivelul regiunilor. n Cehia i n Romnia membrii Camerei Superioare sunt alei dup aceeai metod ca i membrii Camerei Inferioare, dar n Cehia mandatul senatorilor este de 6 ani, diferit de cel al deputailor, i o treime dintre senatori sunt alei la fiecare doi ani). n ceea ce privete membrii tuturor Camerelor Inferioare ale statelor membre ale Uniunii Europene, acetia sunt direct alei de ctre ceteni. Este totui important s precizm c puterea real a unei Camere Superioare nu este exclusiv o funcie a legitimrii ei politice. De exemplu, Camerele Superioare din Germania i Olanda sunt foarte puternice, dei nu sunt alese direct de ctre ceteni pe baza unui vot direct ca cel pentru membrii Camerelor Inferioare. Pe baza diferenelor i criteriilor utilizate mai sus, parlamentele bicamerale pot fi clasificate n simetrice sau asimetrice. Camerele simetrice sunt acelea cu puteri constituionale egale sau moderat inegale i cu legitimitate democratic. Camerele asimetrice sunt foarte inegale din acest punct de vedere.28 c. Cea de-a treia diferen important ntre Camerele parlamentelor bicamerale const n faptul c a doua Camer poate fi aleas prin metode diferite sau gndit astfel nct s suprareprezinte anumite minoriti. Aceast diferen se aplic n principal cu privire la parlamentele bicamerale sin statele federale. De exemplu, n Senatul SUA fiecare stat federal este reprezentat de doi membrii, indiferent de mrimea statului respectiv (ex.: California, cu o populaie de 36,1 milioane de locuitori, are n Senatul SUA acelai numr de reprezentani ca Nevada, cu o populaie de 2,4 milioane locuitori. Bundesrat-ul german este un exemplu n care statele federate nu sunt egal reprezentate, dar statele federate mai mici sunt suprareprezentate, iar cele mari sunt subreprezentate29. n Frana, membrii Senatului sunt alei de ctre un colegiu electoral n care comunitile mici, cu mai puin de o treime din populaie, au mai mult de jumtate din voturi. n schimb, n Camera Superioar a Austriei numrul membrilor este proporional cu populaia landurilor. Alte parlamente bicamerale sunt formate dup metode de alegere similare: Italia, Cehia, Romnia)

n funcie de aceast a treia diferen, parlamentele bicamerale pot fi clasificate n congruente i incongruente. Parlamente cu bicameralism incongruent ntlnim n Germania, Spania, Frana. Parlamente cu bicameralism congruent ntlnim n Austria, Italia, Cehia, Romnia. ntruct am prezentat pe larg doua dintre cele mai cunoscute clasificri ale bicameralismului, pasul urmtor este analiza structurii bicamerale a Parlamentului Romniei, clasificarea acestuia conform tipologiilor enunate mai sus i prezentarea principalelor critici i puncte sensibile cu care s-a confruntat att nainte, ct i dup revizuirea Constituiei din 2003. III. Bicameralismul romnesc elemente specifice i critici Pentru a putea califica tipul de bicameralism al Parlamentului Romniei este necesar analiza detaliat a structurii Parlamentului i a competenelor pe care Constituia i Regulamentele celor dou Camere le atribuie Camerei Deputailor i Senatului. Astfel, primul pas const n stabilirea cu claritate a elementelor comune, diferenelor i puterilor formale ale fiecrei Camere n conformitate cu legislaia n vigoare. Al doilea pas este calificarea tipului de bicameralism prevzut de Constituia n vigoare i, nu n ultimul rnd, prezentarea principalelor critici la adresa bicameralismului romnesc. III. 1. Asemnri i deosebiri ntre cele dou Camere ale Parlamentului Aceste asemnri i deosebiri se bazeaz pe analiza dispoziiilor Constituiei republicate i ale Regulamentelor celor dou Camere, precum i ale Regulamentului edinelor comune ale celor dou Camere. Din raiuni de spaiu nu am discutat despre tradiia bicameral a Parlamentului Romniei i despre principalele modificri operate n urma revizuirii Constituiei din 1991 n legtur cu organizarea i funcionarea celor dou Camere ale Parlamentului.30 Asemnrile : 1. Deputaii i senatorii sunt alei pentru un mandat reprezentativ de patru ani, n serviciul poporului (art. 69 Constituia Romniei republicat). 2. Deputaii i senatorii sunt alei n funcie prin acelai sistem electoral (art. 62 Constituia Romniei republicat): scrutin uninominal, potrivit principiului reprezentrii proporionale (vezi art. 5, al. 1 din Legea nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputailor i a Senatului). 3. Camera Deputailor i Senatul reprezint aceeai populaie (cetenii cu drept de vot ai Romniei). Senatul nu reprezint structurile administrative descentralizate ale statului. 4. Ambele Camere i desfoar activitatea n dou sesiuni ordinare pe an. Ambele Camere sunt convocate de preedinii lor i ambele Camere pot stabili sesiuni extraordinare (art. 66 Constituia Romniei republicat). 5. Att senatorii, ct i deputaii au drept de iniiativ legislativ general n toate domeniile permise de Constituie i legi (art. 74 Constituia Romniei republicat). 6. Ambele Camere pot adopta acelai tip de acte (legi, hotrri sau moiuni simple, de cenzur), n prezena majoritii membrilor (art. 67 Constituia Romniei republicat).
8

7. Camerele sunt independente n stabilirea bugetelor proprii, pe care ele nsele le aprob (art. 64, al.1 Constituia Romniei republicat). 8. Ambele Camere beneficiaz de autonomie organizatoric i regulamentar. Cele dou Camere au structuri interne de conducere i de funcionare asemntoare (art. 64 Constituia Romniei republicat): Preedintele Camerei, Biroul Permanent (format din Preedinte i ali membri: 4 vicepreedini, 4 secretari i 4 chestori la ambele Camere), Grupurile parlamentare, Comisiile parlamentare (pot fi permanente, de anchet sau alte comisii speciale. Camerele pot constitui i comisii comune). Deosebirile: 1. Numrul deputailor este mai mare dect cel al senatorilor35. Situaia este justificat prin norma de reprezentare mai mare pentru un senator (un senator la 160.000 l ocuitori), fa de norma de reprezentare pentru un deputat (un deputat la 70.000 locuitori). 2. Singurul criteriu de eligibilitate distinct pentru parlamentari este vrsta minim obligatorie pentru a candida la funcia de deputat (23 de ani) sau senator (33 de ani). 3. Spre deosebire de Senat, la Camera Deputailor se organizeaz i funcioneaz Comitetul liderilor grupurilor parlamentare: art. 37 din Regulamentul Camerei Deputailor. Acesta are ca principal atribuie aprobarea ordinii de zi a edinelor Camerei Deputailor i a programului de lucru al acesteia, precum i aprobarea modificrilor sau completrilor aduse ordinii de zi ori programului de lucru. 4. La Camera Deputailor este organizat i funcioneaz, n afar de grupurile parlamentare ale celorlalte partide, i grupul parlamentar al minoritilor naionale. 5. Procedura de alegere a Preedintelui Camerei Deputailor se difereniaz uor de procedura de alegere a Preedintelui Senatului (art. 21 din Regulamentul Camerei Deputailor i art. 24 din Regulamentul Senatului). 6. n urma revizuirii, Constituia a stabilit o repartizare riguroas ntre cele dou Camere a domeniilor de legiferare ale Parlamentului (art. 75 Constituia Romniei republicat): a. Numai Camera Deputailor poate fi sesizat prima cu anumite proiecte de legi i propuneri legislative, urmnd ca Senatul s decid definitiv. b. Numai Senatul poate fi sesizat primul cu anumite proiecte de legi i propuneri legislative, Camera Deputailor fiind ns cea care are decizia final. III.2. Ce tip de bicameralism avem n Romnia?

Conform tipologiei utilizate de Sartori, bicameralismul romnesc post 2003 este un bicameralism puternic spre perfect (puteri egale pentru Camera Deputailor i Senat), cu dou Camere similare n natura i n compoziia lor. Conform tipologiei utilizate de Lijphart, bicameralismul romnesc post 2003 este un bicameralism puternic, simetric i congruent. Conform lui Muraru i Constantinescu, bicameralismul din Romnia este unul integral i perfect, generat de faptul c cele dou Camere au o poziie egal, ce rezult din aceea c, potrivit art. 61, alin. (1) din Constituie, amndou sunt alese prin vot universal, egal, direct,
9

secret i liber exprimat, ceea ce le confer, deci, aceeai legitimitate. Pe cale de consecin, amndou Camerele Parlamentului au aceleai puteri41. Dac prima Camer sesizat este Camera Deputailor, atunci aceasta voteaz un proiect de lege pe care apoi l trimite Senatului.Senatul poate s adopte legea n formula votat de Camera Deputailor, poate s aduc amendamente sau poate s nu fie de acord cu respectiva lege. n primul caz confirm votul dat de prima Camer, n al doilea caz modific voina primei Camere i n al treilea caz infirm votul deputailor. n toate aceste cazuri, decizia final i aparine Senatului, evident dac se menine n limita materiilor legislative n care poate legifera conform Constituiei. Conform art. 75 din Constituie, Senatul poate fi prima Camer sesizat i atunci procedura este identic cu cea prezentat mai sus, cu deosebirea c este inversat rolul Camerelor. Camera care decide n mod real este Camera care are decizia final. Din acest punct de vedere, Parlamentul Romniei are un bicameralism puternic, n care Camerele se controleaz reciproc, dar de o manier predefinit i coordonat, n sensul c legiuitorul constituant a indicat n textul Constituiei care sunt domeniile de competen care revin celor dou Camere. nainte de a discuta despre principalele critici la adresa bicameralismului romnesc, trebuie s artm c Parlamentul bicameral al Romniei este singurul din Europa n care att senatorii, ct i deputaii sunt alei prin acelai sistem de vot, direct de ctre ceteni42, reprezint aceeai populaie i au un mandat comun de patru ani. III.3. Principalele critici aduse bicameralismului romnesc Bicameralismul post 2003 a fost criticat cu privire la mai multe aspecte: a. S-a meninut i chiar s-a accentuat egalitatea de putere dintre cele dou Camere ale Parlamentului. n plus, s-au meninut paralelismele ineficiente i redundante (acelai sistem de vot, aceeai durat a mandatului, aceeai populaie reprezentat att de deputai, ct i de senatori). b. Astfel, nu a fost operat o schimbare real care s rezolve n mod eficient deficienele unui tip de bicameralism care a rmas singular pe plan european. c. Soluia romneasc adoptat de Constituia revizuit este chiar contrar bicameralismului. n fapt s-a realizat transformarea parlamentului bicameral n trei parlamente unicamerale. Este opinia prof. Ioan Vida care consider c fiecare Camer are o competen decizional, cealalt fiind o simpl Camer de reflecie, fr nicio putere de decizie n procesul legislativ. De asemenea, cele dou Camere acioneaz ca un parlament unicameral atunci cnd se ntrunesc n edin comun.43 Nu suntem de acord cu un asemenea tip de argument. Att timp ct structural exist dou Camere i nu una, atunci avem bicameralism. Att timp ct Constituia oblig prima Camer sesizat s trimit celei de-a doua Camere proiectul de lege cu care a fost sesizat, suntem n prezena bicameralismului.
10

Mai mult, atunci cnd cele dou Camere sunt n edin comun nu se poate spune c este vorba n fapt de un parlament unicameral. n primul rnd pentru c este vorba de dou Camere care, n mod excepional, statueaz n edin comun. n al doilea rnd, ntruct legiuitorul constituant a neles c acele domenii cuprinse n art. 65, al. 2, care trebuie reglementate n edin comun sunt deosebit de importante pentru interesul general al societii i necesit o procedur de adoptare special. Important este s stabilim ce tip de bicameralism, care sunt efectele acestuia asupra modului n care funcioneaz instituia Parlamentului i dac este sau nu este necesar fie trecerea de la bicameralism la unicameralism, fie mbuntirea actualului sistem bicameral. Aa cum se afirma ntr-un important studiu despre bicameralism, Toate camerele secunde exercit influen chiar dac sunt considerate slabe sau insignifiante44. Sau inutile, adugm noi. a. O dat cu revizuirea Constituiei a fost instituit o prezumie n virtutea creia o iniiativ legislativ, chiar dac nu a fost votat de o Camer, se consider adoptat prin simpla trecere a timpului. Dup trecerea a 45 de zile sau 60 de zile n cazul codurilor sau a altor legi de complexitate deosebit, iniiativa legislativ se consider aprobat45. Deleanu lanseaz una dintre cele mai dure critici la adresa bicameralismul romnesc care, n forma lui actual, artificial construit, implicnd i unele ficiuni juridice inedite adoptarea legii prin neadoptare ofer un exemplar paradox: formal, aritmetic, este un bicameralism perfect, existnd dou i, slav Domnului, numai dou Camere; funcional este un bicameralism radical imperfect, doar una dintre Camere rostind definitiv verdictul legislativ. Este una dintre cele mai stridente contradicii, admise nonalant pro domo de ctre cei care au vrut s i pstreze locurile. Dar este i una dintre cele mai insuportabile situaii, cele dou Camere nefcnd altceva dect s dubleze costurile i aa exorbitante, indecente, cinice i incompetena, mamutiznd figuraia.46 b. Bicameralismul romnesc determin cheltuieli mari i inutile pentru ntreinerea celor dou Camere. Acest tip de argument urmrete s sensibilizeze opinia public cu privire la necesitatea reducerii cheltuielilor cu parlamentarii. Este un argument populist, care nu are nimic n comun cu funcionarea democraiei i a instituiilor reprezentative ale statului. O democraie funcional i eficient nu cost niciodat prea mult. Argumentul costurilor prea mari nu poate fi luat n considerare atunci cnd alegerea unei structuri parlamentare este esenial pentru funcionarea eficient a unui sistem constituional.

11

IV. Avantajele structurii bicamerale i avantajele structurii unicamerale a Parlamentului. Propuneri de modificare a structurii Parlamentului nainte de a discuta despre propunerile de modificare a structurii Parlamentului Romniei (IV.4), este nevoie s clarificm, pe baza literaturii de specialitate n domeniul dreptului constituional i al tiinelor politice, care sunt avantajele bicameralismului i unicameralismului (vezi IV.1), care sunt condiiile preliminare necesare pentru a asigura o dezbatere obiectiv i serioas cu privire la modificarea structurii Parlamentului (vezi IV.2). De asemenea, este important s dezbatem tema referendumului iniiat de Preedintele Romniei cu privire la parlamentul unicameral i reducerea numrului de parlamentari (vezi IV.3). IV.1. Avantajele bicameralismului i unicameralismului Bicameralismul: 1. Se evit concentrarea puterii n Parlament, ntruct Camerele se vor mpiedica reciproc s devin despotice sau suport pentru un regim autoritar. 2. Va crete calitatea actului legislativ prin analiza succesiv a legilor de ctre dou corpuri de legiuitori. Astfel, chiar dac apar ntrzieri n procesul legislativ, o a doua lectur de ctre a doua Camer asigur o percepie critic mai accentuat asupra proiectului de lege. 3. Controlul asupra executivului este mai eficient prin intermediul a dou Camere47. 4. Bicameralismul minimizeaz efectele tiraniei majoritii48. 5. A doua Camer, prin posibilitatea de a amna adoptarea legilor, ofer o protecie mpotriva excesului de legiferare. 6. A doua Camer este varianta modern a consiliului btrnilor. Poate s dezbat anumite subiecte importante pentru societate ntr-o manier mult mai puin partizan dect prima Camer. 7. Din punct de vedere politic, bicameralismul mbin principiul reprezentrii la nivel naional cu principiul reprezentrii la nivel teritorial.49 8. n condiiile n care cele mai multe state ale lumii urmresc realizarea unor politici de descentralizare ct mai eficiente, care ar justifica o reprezentare independent la nivel central, bicameralismul este singura modalitate potrivit pentru asemenea realiti. 9. Foarte multe state au demarat un proces de democratizare i de consolidare a statului de drept. Aceste procese au nevoie de implicarea tuturor componentelor societii. Bicameralismul este cel mai potrivit s realizeze un rol de coeziune i s acioneze ca un garant al stabilitii n perioadele de tranziie. 10. Bicameralismul este o modalitate modern de asigurare a principiului separaiei puterilor ntr-un stat democratic. Dezvoltarea sistemelor de vot majoritare (n care majoritatea din parlament i majoritatea din guvern este aceeai) impun necesitatea unei a doua Camere pentru a tempera puterea guvernului bazat pe domnia majoritii din prima Camer. 11. Bicameralismul este preferat monocameralismului pe motiv c cele dou Camere prezint siguran, iar concentrarea ntregii puteri legislative ntr-un singur corp este nu numai periculoas, ci i nejustificat: pentru c doi ochi sunt mai buni dect unul singur, iar din pruden se dorete ca fiecare proces de decizie s fie controlat i ngrdit50. 12. Bicameralismul este mai potrivit n statele mari, n timp ce unicameralismul este de preferat n statele mici (ca suprafa i numr de locuitori).

12

Unicameralismul: 1. Unicameralismul se bazeaz pe o logic majoritar. Un parlament care se bazeaz pe alegerea direct de ctre popor reflect voina poporului i nu poate fi obstrucionat n niciun fel de alte structuri care nu sunt alese direct de popor i nu reprezint poporul. Sunt foarte potrivite cuvintele lui Abb Siyes: if a second chamber dissents from the first, it is mischievous; and if it agrees, it is superfluous51. 2. O singur Camer este mult mai eficient din punct de vedere economic (cheltuieli reduse) i din punctul de vedere al lurii deciziei (nu mai exist posibilitatea de a prelungi adoptarea legilor, procesul legislativ desfurndu-se mult mai rapid).52 3. Existena a dou Camere d natere rivalitii dintre ele, competiiei pentru ntietate sau pentru deplin egalitate, ceea ce poate aduce prejudicii corectei funcionri a instituiei parlamentare. 4. Att timp ct membrii celor dou Camere sunt alei prin sisteme electorale concordante (majoritare sau proporionale), separarea organic a Camerelor devine artificial (att una ct i cealalt sunt alctuite din reprezentani ai naiunii i au, principial, aceeai vocaie, legitimat de acelai fundament electoral). 5. Reprezentarea la nivel naional i reprezentarea la nivel teritorial (argument politic n favoarea bicameralismului) dobndesc eficien numai n msura n care principiul reprezentrii teritoriale este efectiv asigurat i, potrivit cu structura statului i cu modul de organizare administrativ-teritorial a acestuia, aplicarea principiului n discuie este justificat.53 6. Interdependena Camerelor n procesul legislativ conduce la temporizarea acestuia i, n cele din urm, la soluii discutabile pentru rezolvarea divergenelor dintre ele. 7. Unicameralismul determin njumtirea sinecurelor electorale i, indirect, limitarea multipartidismului, prin oferta mai redus care poate fi fcut clientelei politice54. 8. Unicameralismul este potrivit cu ideea de unitate a naiunii. O singur naiune, o singur Camer parlamentar. 9. n contextul creat de generalizarea Curilor Constituionale, controlul acestora din urm se substituie tipului de cenzur politic rezervat, iniial, Camerelor superioare.55 Toate argumentele de mai sus au fost i sunt criticabile. Cei care susin unicameralismul vor identifica diverse cazuri care s invalideze un argument n favoarea bicameralismului. i viceversa. Aceasta nu nseamn c argumentele prezentate sunt inutile. Ele se bazeaz pe analiza empiric i comparat a practicii parlamentare n diverse state ale lumii i reprezint argumente puternice n dezbaterea opiunilor exprimate n legtur cu structura parlamentelor. Mai mult, aceste argumente ne ofer cel puin patru concluzii: 1. Opiunea pentru un parlament bicameral sau unicameral se nscrie n opiunea mai larg a alegerii ntre un model democratic majoritarist (concentrarea puterii) sau un model democratic consensualist (dispersarea puterii). 2. Argumentele n favoarea sau n defavoarea unei anumite structuri parlamentare sunt eterogene (aparin att teoriilor normative, ct i teoriilor descriptive). Ele se bazeaz, n principal, pe o serie de studii comparative empirice i statistici care iau n calcul experienele instituionale i politice ale anumitor state. 3. Argumentele n favoarea bicameralismului sunt mai numeroase i mai consistente dect argumentele n favoarea unicameralismului.

13

4. O parte dintre argumentele n favoarea unicameralismului sunt mai degrab critici ale bicameralismului. IV.2. Condiii preliminare pentru asigurarea unei dezbateri generale obiective cu privire la modificarea structurii Parlamentului Romniei Alegerea unei structuri parlamentare este un element esenial pentru funcionarea instituiilor fundamentale i pentru consolidarea statului de drept i a democraiei. n primul rnd, alegerea ntre o Camer sau dou Camere nu reprezint doar o chestiune tehnic legat de construcia instituional56. Decizia de a reglementa un parlament unicameral sau bicameral este strns legat de modelul de democraie care funcioneaz ntr-un stat. n general, modelul pur majoritarist atrage concentrarea puterii legislative ntr-o singur camer, n timp ce modelul pur consensualist presupune, n principiu, un parlament bicameral, n care puterea se mparte ntre cele dou Camere diferit constituite57. Bineneles, n practica constituional a statelor democratice, exist numeroase variante intermediare, precum i o serie de situaii atipice58. n al doilea rnd, aa cum am vzut (supra IV.1), se pare c cele mai multe argumente favorabile sunt n dreptul bicameralismului difereniat dect n favoarea unicameralismului. Mai mult, state importante precum SUA, Japonia, Germania, Marea Britanie, Italia, Austria au parlamente bicamerale. n al treilea rnd, cea mai potrivit structur pentru un parlament este cea care ia n calcul realitile instituionale i politice din statul respectiv. Orice proiect de modificare a structurii bicamerale n Romnia trebuie s plece de la corecta definire a tipului de bicameralism pe care l avem deja. n al patrulea rnd, este crucial identificarea i analizarea n detaliu a tuturor factorilor care influeneaz structura i modul de funcionare al Parlamentului (de la sistemul electoral i sistemul de partide la raporturile dintre Preedinte, Prim-ministru, Guvern i Parlament). n fapt, problema modificrii structurii Parlamentului se nscrie n problema mai larg a asigurrii unui sistem de cheks and balances eficient ntre cele trei puteri ale statului. IV.3. Referendumul iniiat de Preedintele Romniei pentru parlamentul unicameral A fost deja iniiat de Preedintele Romniei procedura de consultare a cetenilor prin referendum cu privire la dou teme: transformarea Parlamentului bicameral n Parlament unicameral i reducerea numrului de parlamentari la maximum 30059. O serie de precizri trebuie fcute cu privire la acest subiect. Din punct de vedere strict constituional i legal, Preedintele este liber s stabileasc prin decret prezidenial tema de interes naional pe care o supune votului cetenilor, precum i ziua, luna, anul n care se va desfura referendumul60. Exist i un precedent, n anul 2007, cnd Preedintele Romniei a convocat referendum naional pentru introducerea votului uninominal pentru alegerea membrilor Parlamentului Romniei n aceeai zi cu alegerile pentru Parlamentul European. Totui, o asemenea practic a fost i este criticat n continuare ca fiind imoral i ilegitim61.
14

Practic, acest referendum i ideea de parlament unicameral este subsumat logicii de campanie electoral i intereselor electorale de moment62. n nici un caz, tema Parlamentului unicameral sau bicameral nu trebuie s fie dezbtut rapid, fr luarea n considerare a specialitilor n drept constituional, drept administrativ, tiinele politice i fr a se organiza un cadru optim pentru dezbaterea real a tuturor punctelor de vedere (de la opiniile exprimate de ceteni, la opiunile partidelor politice, a reprezentanilor societii civile i cele exprimate de mediile academice). Un asemenea subiect este mult prea important pentru a fi rezolvat prin cteva mesaje populiste de campanie electoral, care au drept scop ctigarea votului la urne i nu construcia instituional pe termen lung i consolidarea democraiei. Cine sprijin un asemenea demers, nseamn c nu a neles nimic din teoria democraiei i din experiena democratic a statelor occidentale. Mai mult, referendumul iniiat de Preedintele Romniei pentru modificarea structurii Parlamentului se nscrie ntr-o serie mai larg de evenimente care au avut drept consecin radicalizarea raporturilor dintre puterea executiv i puterea legislativ din Romnia. ncepnd cu declaraiile Preedintelui Romniei din 2005 prin care cerea alegeri anticipate pentru a scpa de soluia imoral PUR63, continund cu momentul crizei din 2007 cnd Preedintele a fost suspendat de Parlament i culminnd cu momentul n care Guvernul a fost demis prin moiune de cenzur de ctre Parlament la 13 octombrie 2009, poziiile celor dou autoriti alese direct de ctre ceteni au devenit ireconciliabile64. Mai lipsete din aceast panoplie a crizelor instituionale dizolvarea Parlamentului prin decret prezidenial, n conformitate cu articolul 89 din Constituia republicat, posibilitate care deja a fost anunat public65. n acest context politic, orice dezbatere despre structura Parlamentului este supus jocului politic de interese personale i de partid. IV.4. Soluii posibile pentru modificarea structurii Parlamentului Romniei Soluiile de mbuntire a structurii Parlamentului au vizat fie desfiinarea unei camere i adoptarea structurii unicamerale, fie renunarea la bicameralismul integral sau perfect, prin realizarea unor diferenieri funcionale ntre cele dou Camere ale Parlamentului66. Modificrile aduse sistemului bicameral prin Constituia revizuit n 2003 nu au schimbat practic tipul de bicameralism stabilit n 1991. Au fost enunate nenumrate critici cu privire la aceste modificri (vezi supra III.2). Din punctul de vedere strict al tipologiilor utilizate, bicameralismul n Romnia este integral, perfect, puternic, simetric i congruent. A fost i a rmas cea mai proast opiune posibil n acest moment67. Aceasta nu nseamn n mod automat renunarea la bicameralism n favoarea unicameralismului, chiar dac numeroi politicieni, jurnaliti, membri ai societii civile, precum i teoreticieni ai dreptului i tiinei politice au exprimat opinii potrivit crora Romnia ar trebui s renune la bicameralism n favoarea unicameralismului. n plus, considerm c, ntr-o societate ca a noastr, divizarea puterii este soluia pentru un just i eficient echilibru al puterilor, att timp ct practica politic ne-a dovedit din plin c raporturile informale de putere dintre instituiile fundamentale nu reflect ntotdeauna raporturile formale
15

constituionale dintre acestea. Astfel, o modificare Constituiei Romniei trebuie fcut n scopul mpririi puterii ntre instituii i n cadrul lor, nu al concentrrii puterii. Problema nu este sistemul bicameral, ci tipul de bicameralism ales. Trei elemente eseniale ar trebui luate n calcul n eventualitatea unei modificri a structurii Parlamentului: a. Senatul s reprezinte colectivitile locale, nu aceeai populaie (renunarea la dubla reprezentare inutil). b. Camera Deputailor s aib prioritate n faa Senatului n ceea ce privete adoptarea legislaiei (renunarea la mprirea negociat a materiilor legislative ntre Camera Deputailor i Senat). c. Un sistem de vot i o durat a mandatului diferite pentru senatori i deputai. Scopul final ar fi transformarea bicameralismului romnesc redundant, simetric i congruent ntr-un bicameralism eficient, asimetric i incongruent, n care a doua Camer s aib n mod real un rol ponderator, de reflecie. Un asemenea bicameralism ar fi eficient din cel puin dou motive: a. ar elimina posibilitatea ca Parlamentul s fie supus executivului, un risc real n condiiile n care organul legislativ ar fi unicameral i b. ar elimina paralelismele i egalitatea de putere rigid mprit n interiorul Parlamentului. Activitatea Parlamentului s-ar redefini de aa natur nct s ndeplineasc n mod real rolul pe care Constituia i regimul democratic i l-au acordat: organ reprezentativ suprem al poporului romn i unic autoritate legiuitoare a rii.

Anexa 1 - tabel statele membre UE Modalitate de Durata alegere a Forma de mandatului Forumul Forma preedintelui Statul guvernmnt efului de legislativ guvernare sau statutul stat monarhiei Marea Monarhie Dinastie 1 Nelimitat Bicameralism Parlamentarism Britanie constituional ereditar Monarhie Dinastie Nelimitat Unicameralism Parlamentarism 2 Suedia constituional ereditar Monarhie Dinastie 3 Olanda Nelimitat Bicameralism Parlamentarism constituional ereditar Monarhie Dinastie 4 Spania Nelimitat Bicameralism Parlamentarism constituional ereditar Monarhie Dinastie 5 Belgia Nelimitat Bicameralism Parlamentarism constituional ereditar Monarhie Dinastie 6 Danemarca Nelimitat Unicameralism Parlamentarism constituional ereditar Dinastie 7 Luxemburg Mare Ducat Nelimitat Unicameralism Parlamentarism ereditar

de

16

8 Malta 9 Frana 10 Irlanda 11 Finlanda 12 Portugalia 13 Austria 14 Slovenia 15 Ungaria 16 Italia 17 Germania 18 Cehia 19 Estonia 20 Polonia 21 Slovacia 22 Bulgaria

Republic Republic Republic Republic Republic Republic Republic Republic Republic Republic Republic Republic Republic Republic Republic

Vot indirect Vot popular Vot popular Vot popular Vot popular Vot popular Vot popular Vot indirect Vot indirect Vot indirect Vot indirect Vot indirect Vot direct Vot direct Vot direct

5 ani 5 ani 7 ani 6 ani 5 ani 6 ani 5 ani 5 ani 7 ani 5 ani 5 ani 5 ani 5 ani 5 ani 5 ani

Unicameralism Parlamentarism Bicameralism Semiprezidenialism1 Bicameralism Semiprezidenialism Unicameralism Semiprezidenialism Unicameralism Semiprezidenialism Bicameralism Semiprezidenialism Unicameralism Semiprezidenialism Unicameralism Parlamentarism Bicameralism Parlamentarism Bicameralism Parlamentarism Bicameralism Parlamentarism Unicameralism Parlamentarism Bicameralism Semiprezidenialism Unicameralism Semiprezideniaslim Unicameralism Semiprezidenialism

1 Am considerat semiprezideniale statele n care eful statului este ales direct de ctre ceteni prin vot popular, iar Guvernul este responsabil politic n faa Parlamentului. NOTE
1 Vom utiliza n acest articol termenul de parlament pentru a desemna organul statal (indiferent de structura sa existent sau potenial: o Camer, dou Camere sau mai multe), n care aleii reprezentani ai cetenilor realizeaz funciile acordate prin constituie sau lege respectivei instituii (alturi de Guvern i/sau eful statului care ndeplinesc funcia executiv i instanele judectoreti care ndeplinesc funcia judectoreasc). n literatura de specialitate sunt utilizate mai multe formulri generice, de la legislative (legislatures) la adunri (assemblies) i parlamente (parliaments). Termenul de legislature este criticabil ntruct, n multe sisteme parlamentare, legislaia se construiete n cadrul guvernelor. Mai mult dect att, n sistemele prezideniale, puterea executiv beneficiaz de puteri legislative importante. Termenul deparliament este utilizat n special atunci cnd se are n vedere funcia de control a legislativului asupra guvernului. Termenul de assembly este cel mai indicat pentru a fi utilizat ntruct exprim cel mai bine trstura comun a regimurilor democratice: existena unei instituii n care aleii reprezentani ai cetenilor se adun pentru a realiza orice funcie acordat prin constituie sau lege respectivei instituii. Vezi Matthew Soberg Shugart, John M. Carey, Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electoral Dynamics (New York: Cambridge University Press, 2009), 3. Astfel, am ales utilizarea termenului parlament/parlamente cu sensul de assembly pentru a evita confuziile generate de limba romn dintre termenul de adunare i guvernarea de adunare care exprim cu totul altceva (vezi Giovanni Sartori, Ingineria constituional comparat (Iai: Institutul European, 2008), 162 163, trad. de Gabriela Tnsescu i Irina Mihaela Stoica). 2 Cuvintele lui James Madison in republican government, the legislative power necessarly predominates sunt citate n Rod Hague & Martin Haarop, Comparative Government and Politics. An Introduction , 7th edition revised and updated (New York: Palgrave Macmillan, 2007), 305. 3 Ioan Vida, Comentariu articolul 61 din Constituia Romniei, n I. Muraru, E.S. Tnsescu (coordonatori), Constituia Romniei. Comentariu pe articole (Bucureti: C.H. Beck, 2008), 595. 4 Vida, Comentariu articolul 61, 596 597. 5 Membrii parlamentului care voteaz mpotriva propriului partid sunt demii, ntruct se presupune c au nelat alegtorii dac i schimb opiunile politice dup alegeri. 6 Obligaiile de partid trebuie reconciliate cu cerinele constituionale potrivit crora membrii parlamentului jur supunere fa de naiune i nu fa de un grup n interiorul naiunii. 7 Hague & Martin Haarop, Comparative, 310 311. 8 Jean Blondel, Comparative Legislatures (Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice-Hall, 1973), 4.

17

9 nelegem prin funcia de a face legi sau legiferarea capacitatea parlamentelor de a fixa regulile generale obligatorii prin intermediul crora statul este guvernat. 10 Blondel, Comparative, 4: Avem nevoie de executive pentru a face statul s funcioneze, dar legislativele pot i trebuie s decid cu privire la regulile generale (t.n.). 11 Pierre Pactet, Institutions politiques Droit constitutionnel, 9e dition mise jour (Paris: Masson), 114, citat n Dana Apostol Tofan, Quelques considrations concernant les rapports entre le pouvoir excutif e t le pouvoir lgislatif, n Genoveva Vrabie (diteur), Les rapports entre les pouvoirs de lEtat (Iai: Institutul European, 2009), 12. Vezi i Antonie Iorgovan, Revizuirea Constituiei i bicameralismul, RDD, 1 (2001). 12 Hague & Martin Haarop, Comparative, 311. 13 Parlamentul Africii de Sud era format din Camera Adunrii (House of Assembly), Camera Reprezentanilor (House of Representatives) i Camera Delegailor (House of Delegates). 14 Hague & Martin Haarop, Comparative, 306. 15 Arend Lijphart, Modele ale democraiei. Forme de guvernare i funcionare n treizeci i ase de ri (Iai: Polirom, 2000), 188. Autorul ofer dou exemple pentru cele dou situaii prezentate: Parlamentul unicameral al Noii Zeelande reprezint prototipul perfect pentru modelul majoritarist i Parlamentul Elveiei reprezint prototipul pur pentru modelul consensualist pur. 16 De exemplu n Marea Britanie, o democraie majoritarist, Parlamentul este format din Camera Comunelor i Camera Lorzilor. Totui, ntruct puterile Camerei Lorzilor au fost diminuate extrem de mult, se poate afirma c Parlamentul funcioneaz ca un bicameralism slab, asimetric. 17 Women in National Parliaments, Interparliamentary Union, http://www.ipu.org/wmn-e/classif.htm, accesat pe data de 29 octombrie 2009. 18 George Tsebelis, Jeannette Money, Bicameralism (Cambridge: Cambridge University Press, 1997), citat n Arend Lijphart, Modele, 189-190. 19 Bicameralism around the world: position and prospects, http://www.senat.fr/senatsdumonde/introenglish.html, accesat pe data de 25 iunie 2009. 20 Lijphart, Modele, 190. 21 Parlamentul Olandei reprezint o excepie, ntruct Prima Camer (Eerste Kamer) este n fapt Camera Superioar, iar a Doua Camer (Tweede Kamer) este Camera Inferioar. 22 Genoveva Vrabie, Marius Blan,Organizarea politico-etatic a Romniei (Iai: Institutul European, 2004), 81. 23 Lijphart, Modele, 199, 200. 24 Giovani Sartori, Ingineria, 249. 25 De exemplu, n articolul 156, al. 2 din Constituia Elveiei este expres statuat c Decisions of the Federal Parliament require the approval of both Chambers.- Deciziile Parlamentului Federal trebuie s fie aprobate de ambele Camere (t.n.) 26 Lijphart, Modele, 188 200. Autorul ofer una dintre cele mai concise analize a bicameral ismului. 27 Aceast concluzie a reieit n urma analizei setului de 36 de democraii. Dac lum ca punct de referin statele membre ale Uniunii Europene, situaia este diferit, n sensul c regula este cea a duratei egale a mandatelor membrilor celor dou Camere. 28 Lijphart, Modele, 193. 29 Articolul 51, al. 2 din Constituia Germaniei stabilete c fiecare Land are cel puin trei voturi. Landurile cu mai mult de dou milioane locuitori au cel puin trei voturi. Landurile cu mai mult de apte milioane locuitori au ase voturi. 30 Pentru detalii, vezi Bogdan Dima, Structur bicameral sau unicameral pentru Parlamentul Romniei?, Revista de Drept Public, 3 (2009). 31 Legea nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputailor i Senatului i pentru modificarea i completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor publice locale, a Legii administraiei publice locale nr. 215/2001 i a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locale (publicat n M. Of. nr. 196 din 13 martie 2008). 32 Aceast autonomie organizatoric i regulamentar este expresia independenei Camerei Deputailor i Senatului. Este motivul pentru care Regulamentele celor dou Camere sunt aprobate prin hotrre care poate fi modificat, completat, abrogat. Aprobarea Regulamentelor nu se face prin lege, ntruct atunci ar trebui s abdicm de la principiul independenei celor dou Camere, admind imixtiunea unei Camere n adoptarea Regulamentului celeilalte. Vezi Ioan Vida, Comentariu articolul 64 din Constituia Romniei, n I. Muraru, E.S. Tnsescu (coord.),Constituia, 621. 33 Vezi art. 20 , alin. (2) din Regulamentul Camerei Deputailor (aprobat prin hotrrea nr. 8/1994, republicat n M. Of. nr. 35 din 16 ianuarie 2006) i art. 23, alin. (2) din Regulamentul Senatului (aprobat prin hotrrea nr. 28/2005, publicat n M. Of. nr. 948 din 25 octombrie 2005).

18

34 Comisiile permanente sunt definite n acelai mod i realizeaz aceleai roluri att pentru Senat, ct i pentru Camera Deputailor (sunt structuri interne ale celor dou Camere i realizeaz att rolul de a pregti activitatea de legiferare, ct i pe cea de control parlamentar). Vezi art. 43 din Regulamentul Senatului i art. 39 din Regulamentul Camerei Deputailor. 35 La alegerile din noiembrie 2008, numrul mandatelor atribuite pentru Camera Deputailor a fost de 334. mandatele pentru Senat au fost n numr de 137. Se remarc o scdere a numrului parlamentarilor dup legislatura 1990 1992. Parlamentul de atunci, care ndeplinea i rolul de Adunare Constituant, era format din 387 de deputai plus reprezentanii minoritilor naionale i 140 senatori. n legislatura 2004 2008 numrul deputailor a fost de 332, iar al senatorilor de 137. Vezi Ioan Vida n I. Muraru, Comentariu articolul 64, 613. n plus, numai n Camera Deputailor sunt reprezentate organizaiile ceteneti aparinnd minoritilor naionale care au obinut cel puin 10% din coeficientul electoral stabilit la nivel naional 16 reprezentani n urma alegerilor din noiembrie 2008. 36 Art. 5, alin. (2) i (3) din Legea nr. 35/2008 publicat n M. Of. nr. 196 din 13 martie 2008. 37 Dac niciun candidat nu a obinut votul majoritii deputailor, atunci se organizeaz nc un tur de scrutin. Dac dup dou tururi, niciun candidat nu a ntrunit votul majoritii deputailor, atunci se organizeaz al treilea tur i este declarat Preedinte al Camerei Deputailor, candidatul care a obinut majoritatea voturilor deputailor prezeni, n condiiile realizrii cvorumului prevzut de art. 67 din Constituie. Este declarat Preedinte al Senatului candidatul care obine din primul tur majoritatea voturilor senatorilor. Dac niciunul dintre candidai nu a obinut aceast majoritate, se organizeaz un al doilea tur de scrutin, la care particip primii doi candidai care au obinut cel mai mare numr de voturi sau, dup caz, toi candidaii care s-au clasat pe primul loc, la egalitate de voturi ori primul clasat i toi candidaii care s-au clasat pe locul al doilea, cu un numr egal de voturi. Este declarat ales preedinte al Senatului candidatul care a obinut votul majoritii senatorilor. Dup cel de -al doilea tur de scrutin, n cazul n care candidatul aflat pe primul loc nu a obinut votul majoritii senatorilor, se organizeaz noi tururi de scrutin, la care particip candidai dup sistemul de mai sus, n urma crora este declarat ales preedinte al Senatului candidatul care a ntrunit majoritatea voturilor senatorilor prezeni. 38 Genoveva Vrabie i Marius Blan, Organizarea politico-etatic a Romniei (Iai: Institutul European, 2004), 83. 39 De exemplu, Camera Deputailor este prima Camer sesizat cu un proiect de lege sau propunere legislativ care vizeaz: organizarea Guvernului i a CSAT, contenciosul administrativ, organizarea i funcionarea CSM, a instanelor judectoreti, a Ministerului Public i a Curii de Conturi, organizarea general a nvmntului, componena Guvernului .a. 40 De exemplu, Senatul, ca prim Camer sesizat, delibereaz i statueaz asupra proiectelor de legi organice cu privire la: teritoriu, dreptul de proprietate privat, sistemul electoral, infraciunile, pedepsele, regimul executrii acestora, regimul general privind raporturile de munc, sindicatele, patronatele, protecia social, regimul juridic general cu privire la formele proprietii .a. 41 Ioan Muraru i Mihai Constantinescu, Drept parlamentar romnesc (Bucureti: All Beck, 2005), 72. 42 nainte de Legea nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputailor i a Senatului i pentru modificarea i completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale, a Legii administraiei publice locale nr. 215/2001 i a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali (M.Of. nr. 196 din 13 martie 2008), deputaii i senatorii erau alei conform sistemului electoral al reprezentrii proporionale pe liste. Dup modificrile operate de Legea nr. 35/2008, alegerea deputailor i senatorilor se face printr -un sistem de vot uninominal, n colegii organizate n cadrul circumscripiilor electorale. 43 Ioan Vida, Comentariu articolul 61, 601. Pentru o opinie contrar vezi i Ioan Muraru i Mihai Constantinescu, Drept, 77. 44 George Tsebelis i Jeannette Money, Bicameralism, 211, citat n Arend Lijphart, Modele, 197. 45 Vida, Comentariu articolul 75 din Constituia Romniei, n I. Muraru, E.S. Tnsescu (coord.), Constituia, 714. 46 Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale n dreptul romn i n dreptul comparat (Bucureti: C.H. Beck, 2006), 188. 47 Primele patru argumente n favoarea bicameralismului sunt preluate din Ioan Muraru i Mihai Constantinescu, Drept, 74 75. 48 Argumentul este preluat din studiul complex al lui William H. Riker, The Justific ation of Bicameralism, International Political Science Review, Vol. 13, Nr. 1 (1992): 101, 113. 49 Ion Deleanu, Instituii, 613. 50 Sartori, Ingineria, 251. 51 Rod Hague i Martin Haarop, Comparative, 306: Dac o a doua camer nu este de acord cu prima, atunci acest lucru este duntor; iar dac este de acord, acest lucru este superfluu (t.n.)

19

52 Ion Deleanu, Instituii, 613. n opinia autorului, ameliorarea calitii procesului legislativ poate fi realizat i prin alte tehnici, mai puin costisitoare i mai puin anevoioase (dect bicameralismul n.n.), cum ar fi, de exemplu, a doua sau a treia lectur a proiectului de lege, nainte de votarea acestuia. 53 Deleanu, Instituii, 613. 54 Argumentele de la punctele 3,4,5 i 6 sunt preluate din Ion Deleanu, Instituii, 613-614. Vezi i Genoveva Vrabie i Marius Blan, Organizarea,82. 55 Argumentele 7 i 8 sunt preluate din Raportul Comisiei Prezideniale de Analiz a Regimului politic i Constituional din Romnia Pentru consolidarea statului de drept, http://cparpc.presidency.ro/upload/Raport_CPARPCR.pdf, accesat la 20.09.2009, p. 43. 56 Rod Hague i Martin Haarop, Comparative, 306. 57 Lijphart, Modele, 188. 58 De exemplu n Marea Britanie, o democraie majoritarist, Parlamentul este format din Camera Comunelor i Camera Lorzilor. Totui, ntruct puterile Camerei Lorzilor au fost extrem de mult diminuate, se poate afirma c funcioneaz ca un bicameralism slab, asimetric. 59 Decretul Preedintelui Romniei nr. 1507/2009 pentru organizarea unui referendum naional, publicat n M. Of. nr. 714 din 22 octombrie 2009. Cele dou ntrebri la care cetenii vor rspunde cu DA sau NU sunt: 1. Suntei de acord cu trecerea la un Parlament unicameral n Romnia? i 2. Suntei de acord cu reducerea numrului de parlamentari la maximum 300 de persoane? 60 Vezi Hotrrea Curi Constituionale nr.7 din 7 noiembrie 2007 asupra contestaiei referitoare la organizarea i desfurarea referendumului naional privind introducerea votului uninominal pentru alegerea membrilor Parlamentului Romniei, publicat n M. Of. nr. 759 din 8 noiembrie 2007. 61 Vezi de exemplu, criticile dure aduse Preedintelui Romniei de ctre patru mari ONG -uri din Romnia: Agenia de Monitorizare a Presei Active Watch, Asociaia Pro Democraia, Centrul de Resurse Juridice i Transparency International Romnia. Acestea afirm c Preedintele se folosete de referendum n campania electoral, promoveaz ideea de parlament unicameral fr s dea ansa unei alte opiuni. Traian Bsescu, acuzat de fraudarea alegerilor prin referendum, Realitatea.Net, 29.10.2009, articol disponibil la http://www.realitatea.net/traianbasescu--acuzat-de-fraudarea-alegerilor-prin-referendum_651542.html, accesat 31.10.2009. 62 Campania electoral pentru alegerile prezideniale a Preedintelui Romniei coincide n cea mai mare parte (la nivel de mesaj) cu campania pentru un parlament unicameral. Sloganul ales pentru promovarea referendumului este negativ i accentueaz sentimentul de nemulumire al cetenilor fa de instituia Parlamentului: De ce le e fric, nu scap. Mai mult, chipul Preedintelui n funcie, candidat la alegerile prezideniale, se regsete pe toate materialele de promovare a referendumului. Or, n acest context, nu se mai poate vorb i de o dezbatere egal ntre toate componentele societii cu privire la structura Parlamentului Romniei. Pur i simplu, parlamentul unicameral este doar un subiect de campanie. 63 Declaraiile Preedintelui cu privire la necesitatea iniierii unor alegeri anticipate i declaraiile acuzatoare ale Preedintelui cu privire la un partid parlamentar au constituit motiv de sesizare a Curii Constituionale pentru a soluiona un conflict juridic de natur constituional ntre Preedinte i Parlament. Curtea nu a reinut un conflict juridic de natur constituional: Curtea constat c opiniile, judecile de valoare sau afirmaiile titularului unui mandat de demnitate public aa cum este Preedintele Romniei, autoritate public unipersonal, ori cum este conductorul unei autoriti publice referitoare la alte autoriti publice nu constituie prin ele nsele conflicte juridice ntre autoriti publice. Prerile sau propunerile privind modul cum acioneaz ori ar trebui s acioneze o anumit autoritate public sau structurile acesteia, chiar critice fiind, nu declaneaz blocaje instituionale, dac nu sunt urmate de aciuni sau inaciuni de natur s mpiedice ndeplinirea atribuiilor constituionale ale acelor autoriti publice. Asemenea preri ori propuneri rmn n cadrul limitelor libertii de exprimare a opiniilor politice, cu ngrdirile prevzute de art.30 alin.(6) i (7) din Constituie (Decizia nr. 53/ 28.01.2008) 64 De altfel, n urma demiterii Guvernului prin moiunea de cenzur s-a format o nou majoritate politic n Parlament, majoritate care a propus Preedintelui Romniei desemnarea unui candidat la funcia de prim-ministru. Preedintele n funcie a utilizat prerogativele sale prevzute n art. 103 din Constituie i a desemnat o alt persoan drept candidat la funcia de prim-ministru, persoan neagreat de noua majoritate din Parlament. Situaia este foarte delicat, cu att mai mult cu ct este o chestiune de natur politic esenial pentru buna guvernare i pentru stabilitatea guvernamental. Strict din punct de vedere constituional, Preedintele Romniei a acionat n logica normativ a dispoziiilor constituionale, dar tocmai aceste dispoziii constituionale sunt cauza apariiei i prelungirii acestui conflict dintre autoritile reprezentative ale cetenilor. Semiprezidenialismul romnesc, ncercnd s asigure un echilibru ntre executiv i legislativ, cuprinde un potenial de conflict care poate conduce la poziii ireconciliabile i la probabilitatea iniierii unor proceduri excepionale: dizolvarea Parlamentului, suspendarea Preedintelui, ambele proceduri semnificnd ntoarcerea la electorat, fr eliminarea potenialului de conflict.

20

65 M.M., R.P., Traian Basescu: Voi dizolva Parlamentul pe 7 decembri e daca nu voteaza pina atunci un premier, HotNews.ro, 16.10.2009, material disponibil pe http://www.hotnews.ro/stiri-politic-6293681-traianbasescu-voi-dizolva-parlamentul-7-decembrie-daca-nu-voteaza-pina-atunci-premier.htm, accesat la 31.10.2009. 66 n Raportul Comisiei Prezideniale de Analiz a Regimului politic i Constituional din Romnia Pentru consolidarea statului de drept se indic trei tipuri de soluii: 1. Soluia unicameral; 2. Soluia individualizrii Senatului prin modificarea modului de recrutare a membrilor i 3. Soluia individualizrii Senatului prin adoptarea unui bicameralism inegalitar sau asimetric pp. 43-44. 67 De altfel, Sartori calific bicameralismul perfect drept cea mai proast combinaie posibil. Autorul arat c dac aceste dou Camere sunt prea similare, dac sunt asemntoare, ele faciliteaz guvernabilitatea, dar nu duc la bun sfrit nici o funcie semnificativ de control; i, pe de alt parte, c dac sunt diversificate asigur un mai mare control, dar anun impasul i paralizia. Sartori, Ingineria, 255.

BOGDAN DIMA - Doctorand Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti, Managing partner DDHM Strategic Consulting Group.

SURSA: http://www.sferapoliticii.ro/sfera/140/art02-dimab.html

http://issuu.com/sferapoliticii/docs/sfera_149_1

21