Sunteți pe pagina 1din 34

RAPORT DE MONITORIZARE ANUAL, 2016

a performanei autoritilor centrale n domeniul descentralizrii,


autonomiei locale i a democraiei locale
1. Contextul social i politic
La nceputul anului 2016 n Republica Moldova a fost investit un nou Guvern, care, cel puin politic, are o fundaie mai
solid n majoritatea parlamentar dect guvernele anterioare. Aceast stare a lucrurilor a asigurat o mai bun
corelare i coordonare ntre activitatea Guvernului i a Parlamentului. Prin urmare, 2016 a cunoscut o dinamic destul
de intens a schimbrilor i a msurilor de politic. ndeosebi acest lucru este n contrast semnificativ cu cei doi ani
precedeni de activitate destul de modest pe domeniul reformei administraiei locale exercitate de ctre guvernele
anterioare slabe politic. Noul Guvern, aprobat de Parlament, n perioada de raportare are cteva caracteristici
distincte, comparativ cu cele precedente - factor care va avea, probabil, o influen semnificativ asupra dialogului
dintre CALM i administraia public central n viitor. n primul rnd noului guvern este politic mai puternic dect
predecesorii si. Acest lucru se refer n special la suportul n Parlament sau majoritii parlamentare existente. n
acelai timp, acest Guvern este condus de ctre un alt partid politic dect precedentele guverne din Moldova,
ncepnd cu anul 2009. De asemenea, este important n ce context politic i geopolitic acest Guvern i asum
responsabiliti - n timpul crizei financiare profunde n Moldova produs prin anularea finanrii UE i a altor donatori
importani, o rcire semnificativ n relaiile dintre Moldova i Uniunea European, perioada de proteste n mas i
insatisfacia populaiei de elitele de la conducere. Acestea sunt principalele provocri pe care noul Guvern ncerc a le
rezolva n 2016 i care vor fi pe agenda guvernamental nc mult timp nainte.

Ca urmare a acestor evoluii la nivel naional, cteva aciuni destul de importante au avut loc n ceea ce privete
autoritile locale i CALM.
1. Noul guvern la nivel declarativ s-a pronunat n favoarea continurii reformei administraiei locale i n favoarea
cooperrii mult mai largi i mai instituionalizate cu CALM. ntr-un sens practic acest lucru s-a manifestat prin
cteva iniiative importante.
Prim-ministrul i toate ministerele relevante pentru administraia public local au participat la Adunarea
General a CALM n luna ianuarie 2016, ascultnd reprourile primarilor;
CALM a fost invitat de ctre Prim-ministru s participe n mod permanent la sesiunile Cabinetului de
Minitri cu vot consultativ;
Cancelaria de Stat a pregtit proiectul de lege care s extind pentru trei ani, termenul de implementare a
Strategiei Naionale de Descentralizare. Prelungirea termenului de implementare a Strategiei a fost
aprobat de ctre Guvern;
Cancelaria de Stat este implicat n mod activ n discuiile pe aspecte importante pentru APL i n primul
rnd pe problemele care s conduc la punerea n aplicare a etapei a doua a reformei finanelor locale consolidarea veniturilor proprii ale administraiilor locale;

Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 1

n prima lectur n Parlament a fost aprobat Legea cu privire la statutul de municipiu a ase orae din
Moldova - Orhei, Cahul, Ungheni, Soroca, Edine i Hnceti. Acest pas este important nu numai din punctul
de vedere al dezvoltrii economice locale i crearea polilor de cretere a oraelor, alternative capitalei,
dar, de asemenea, msura n care se modific n mod semnificativ structura administrativ-teritorial a
Moldovei;
De asemenea, n prima lectur n Parlament a fost aprobat Legea cu privire la statutul municipiului
Chiinu - act separat care reglementeaz statutul capitalei;
La nivel instituional s-au manifestat urmtoarele evoluii:
1. A fost semnat Foaia de Parcurs pentru Reforma de Descentralizare ntre Congresul Autoritilor Locale i
Regionale al Consiliului Europei, Guvernul Republicii Moldova i Congresul Autoritilor Locale din Moldova
ce ofer ghidarea de baz pentru implementarea Reformei de Descentralizare i n special pentru
descentralizarea financiar. Toate msurile menionate n aceast Foaie de Parcurs trebuie ndeplinite pn la
sfritul anului 2016;
2. Concomitent Parlamentul a aprobat prelungirea implementrii Strategiei Naionale de Descentralizare pn n
2018;
3. Delegaia Moldovei la Congresul Autoritilor Locale i Regionale ale Consiliului Europei s-a format prin
consens ntre autoritile locale i centrale;
4. A fost format Consiliul Naional pentru Reforma Administraiei Publice i Reforma administrativ-teritorial.
n consecin, cteva reforme i strategii importante sunt vizate de ctre Guvern n domeniile care se coreleaz cu
reforma administraiei locale i n special:
1. Strategia de reform a administraiei publice, care include att administraia public central ct i cea local.
n prezent, planul de aciune pentru reforma administraiei publice este n curs de elaborare i va fi disponibil
n curnd pentru consultri i discuii publice;
2. A fost conturat, dei foarte vag, ideea general a reformei administrativ-teritoriale, care face parte din
reforma administraiei publice.
Realizarea major pe parcursul perioadei de raportare a fost aprobarea la 4 martie 2016 de ctre Parlament i
promulgarea de ctre Preedintele Republicii Moldova a Legii nr. 2474 cu privire la modificrile legislative referitoare
la accesul autoritilor locale la curtea constituional i la schimbarea destinaiei terenului de ctre autoritile locale.
Legea 2474 abordeaz dou aspecte fundamentale ale descentralizrii administrative i financiare:
i. Protejarea administraiilor locale, dar, mai important, aducerea legislaiei Republicii Moldova, n conformitate cu
Constituia i Carta European a Autonomiei Locale bazate pe accesul autoritilor locale la Curtea
Constituional. n prezent, legislaia Republicii Moldova reprezint un amalgam al legilor copiate din modelele
rilor dezvoltate economic, legi care nu reflect realitile din Republica Moldova, nici balana puterii i, n
majoritatea lor, sunt fie contradictorii, fie neoperaionale. Aceast situaie este folosit n mare msur
mpotriva autoritilor locale asupra crora se exercit o influen politic i administrativ abuziv. Mai mult

Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 2

dect att aceste legi impun o gam larg de competene neacoperite de orice resurse financiare - mandate
nefinanate.
ii. Ridicarea nivelului de autonomie local, dezvoltarea economic local i descentralizarea financiar prin
acordarea administraiei publice locale a dreptului natural de a schimba utilizarea destinaiei terenurilor. Acest
drept a fost exercitat de ctre administraia central, iar acest lucru nu a fost doar una dintre cele mai
importante surse de abuzuri i corupie n utilizarea terenurilor, dar n egal msur a lipsit administraiile locale
de control asupra terenurilor locale. Mai mult dect att, autoritile locale care se bucur de ncrederea
cetenilor i sunt cea mai responsabil ptur a administraiei publice, cea mai apropiat de populaie i cea
mai capabil s judece asupra necesitii de utilizare a terenurilor publice, au fost lipsite de acest instrument
administrativ i financiar important pentru dezvoltarea economic local.
Toate aceste evenimente i documente creeaz, ntr-o msur, o baz conceptual pentru reforma administraiei
publice multidimensional, inclusiv n guvernarea local, care a fost alimentat de discuii i comunicare activ ntre
autoritile locale i centrale, reprezentani ai ONG-urilor cu instituiile guvernamentale, Cancelaria de Stat i
Ministerul Finanelor. n special Cancelaria de Stat a manifestat deschidere i apreciere continu a problemelor cu care
se confrunt administraia local.
Deosebit de importante au fost Strategia de Reform a Administraiei Publice i Foaia de Parcurs ce cuprinde
calendarul i enumerarea msurilor concrete identificate cu privire la reforma finanelor locale. Strategia Reformei
Administraiei Publice este o combinaie de msuri de politici n trei domenii destul de diferite, att ceea ce se refer
la problemele vizate, ct i ceea ce privete prioritile naionale. Existnd, de asemenea, i elemente de corelare ntre
cele trei. Cu toate acestea, la nivelul actual al problemelor, intensitatea acestora i starea actual a lucrurilor n
sistemul administraiei publice n ansamblu, probabil, o astfel de unificare nu este pe deplin justificat. Lund n
considerare situaia din ar i capacitatea general de implementare a reformelor, precum i experiena ultimilor 6-7
ani, atunci cnd numai o reform n toate sectoarele societii moldoveneti a fost pus n aplicare - reforma finanelor
publice locale. n astfel de condiii este cel mai raional s se acorde prioritate reformelor conform necesitii i
importanei acestora pentru dezvoltarea naional n ansamblu. n acest sens n cadrul Strategiei de reform a
administraiei publice a fost ncorporat abordarea general a descentralizrii puterii - att n ceea ce privete
descentralizarea la nivelul administraiei publice centrale ct i descentralizarea de la nivel central la nivel local. CALM
a participat n mod activ la discuiile att la nivelul structurilor importante formalizate, cum ar fi Consiliul Naional
pentru Reforma Administraiei Publice i Grupul de Lucru pentru Reforma de Descentralizare, ct i n cadrul
ntlnirilor bilaterale, mai puin formale i n comunicarea cu organele de luare a deciziilor, inclusiv Parlamentul,
Cancelaria de Stat, ministerele de resort.
2. Finanele locale
n primvara anului 2012, Ministerul Finanelor, cu sprijinul experilor PNUD au elaborat i au propus pentru discuii
Concepia reformei finanelor locale. Mai trziu, n septembrie 2012 Ministerul Finanelor a venit cu proiectul de
modificri legislative legate de descentralizarea financiar bazat pe conceptul propus mai devreme. Reforma propus
este suficient de cuprinztoare, radical i benefic, raionalizat spre o cretere semnificativ a autonomiei financiare
locale. n 2013 proiectul de modificri legislative a fost aprobat de ctre Parlament, n timp ce reforma a intrat n
vigoare n 2015, cu unele pilotri n 2014. O astfel de abordare, totui, a fost considerat att de CALM precum i de
Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 3

partenerii internaionali ai Moldovei, ca fiind prtinitoare i parial politic. Guvernul Suediei a anulat chiar i
finanarea programului de susinere a reformei de descentralizare. Principalul motiv pentru amnarea reformei a fost
alegerile parlamentare din 2014 i reticena coaliiei de guvernmnt de a pierde prghia principal de influen
asupra APL n cadrul campaniei electorale. Cu toate acestea, reforma a mers nainte n 2015 i este implementat n
prezent pentru al doilea an consecutiv.
Reforma se bazeaz pe urmtoarele idei principale:
Conceptul propus tinde n general s pstreze pachetul financiar existent (resursele financiare ale ambelor
administraii centrale i locale, aa cum au fost nainte de reform n expresie numeric);
Conceptul, n conformitate cu toate standardele internaionale, cu Carta European a Autonomiei Locale i cu
logica general a finanelor publice presupune finanarea competenelor delegate de la bugetul de stat i pentru a
elimina n msura posibilului mandate nefinanate;
Separarea transferurilor ctre APL de nivelul 1 i 2;
Separarea transferurilor cu destinaie special de la cele cu destinaie general;
Stabilirea n legi a schimbului de cote/proporii pentru taxele partajate;
Eliminarea oricrei pedepse pentru APL-uri pentru eforturi fiscale proprii. Transferurile de echilibrare nu vor fi pe
baza impozitele locale, numai pe impozitul pe venitul persoanelor fizice partajat.
Reforma creeaz premise pentru eliminarea prtinirii politice n sistemul de finanare pentru administraia public i
autoritile locale, precum stimuleaz i creterea veniturilor APL, dar numai n ceea ce privete cheltuielile curente.
Mai mult dect att, aceste modificri ar putea constitui o baz pentru dezvoltarea ntregului proces de
descentralizare i pentru punerea n aplicare a strategiei de descentralizare.
Cu toate acestea adoptarea legii a fost ntrziat de guvern i nu a fost implementat dect ncepnd din 2014, la nivel
naional aa cum a fost planificat i convenit cu prile interesate, inclusiv principalii parteneri internaionali ai
Moldovei - Consiliul Europei, Guvernul Suediei, Statele Unite ale Americii, etc. Exista chiar riscul c legea nu va fi
adoptat deloc. Dar protestul CALM n faa cldirii guvernului a mai mult de 500 de primari, flashmob-ul organizat de
CALM n faa cldirii Consiliului Europei de la Strasbourg, reaciile negative ale Consiliului Europei, a guvernului Suedez,
a guvernului SUA, a Delegaiei Uniunii Europene n Moldova a condus Parlamentul s adopte legea n a treia lectur i
de a stabili n lege c noile prevederi vor fi pilotate n 2014 n trei raioane i n municipiul Chiinu. n restul raioanelor
noile prevederi au intrat n vigoare n 2015.
Modificarea Legii cu privire la finanele locale i reforma finanelor locale desfurat pn n prezent a abordat doar
taxele partajate i transferurile de stat. Nu a fost atins consolidarea bazei fiscale locale. Aceasta a fost sarcina celei de
a doua etape a reformei. APL au aceleai surse ca i mai nainte, unele cu mai mult libertate i cu unele posibiliti mai
avansate de a crete veniturile locale, cu condiia ca taxele locale sunt liberalizate (ceea ce nu este cazul, n multe
cazuri, din cauza plafoanelor, a problemelor i neclaritii cu baza fiscal, a lipsei legislaiei secundare, a controalelor
abuzive i a interferenelor n afacerile locale din partea guvernului central, etc.). Obiectivul principal pentru
continuarea reformei este consolidarea veniturilor proprii a autoritilor locale.
n prezent, n cadrul discuiilor cu Ministerul Finanelor, alte ministere i cu comisiile parlamentare au fost identificate
urmtoarele direcii principale pentru creterea veniturilor locale.
1. Legea cu privire la schimbarea de ctre APL a destinaiei de utilizare a terenului

Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 4

Legea a fost aprobat de Parlament la data de 4 martie i reprezint nu numai alinierea semnificativ a practicilor
locale la principiile autonomiei locale, dar, n acelai timp, de asemenea, o surs important de venituri pentru
administraiile locale. Tax pentru schimbarea destinaiei de utilizare a terenului este stabilit n lege i constituie 6000
lei (300 euro) pe ha, ceea ce reprezint o contribuie extrem de valoroas la bugetul local. n acelai timp aprobarea
acestei legi va permite, de asemenea, s rezolve rapid problemele care provin de la terenurile neprelucrate, care sunt
prezente n abunden n Moldova datorit diverselor consideraii i de a contribui la dezvoltarea economic local.
Legi i acte normative relevante pentru punerea n aplicare a prevederilor legislative au fost elaborate i aprobate de
Guvern.
2. Impozitul pe autoturisme
n conformitate cu Politica bugetar-fiscal pentru 2016, Ministerul Finanelor la insistena CALM, era nclinat s
introduc noi taxe - pe autoturisme ca pe bunurile mobile. Aceast tax trebuia s nlocuiasc fosta taxa de drum.
Principala diferen era c colectarea impozitului nou va merge direct la bugetele APL de primul nivel. In prezent
impozitul rutier se colecteaz n fondul rutier, care este considerat a fi cel mai prtinitor politic i netransparent fond.
Atribuind aceast tax APL de primul nivel, nu numai c se vor completa n mod semnificativ veniturile APL, dar n
acelai timp se va ndeprta n mod semnificativ parialitatea politic n distribuirea fondului rutier, fapt care este
demult cerut de ctre APL i de ctre partenerii internaionali ai Moldovei. Anterior, autoritile locale nu au primit
fonduri direct de la taxa de drum, dar, n mod indirect, n mod parial politic de la guvernul central i Fondul Rutier
care este "celebru" pentru politica sa de "stimulare" exercitat n timpul tuturor campaniilor electorale precedente n
favoarea partidelor politice de guvernmnt.
Din pcate ntre partidele politice ale coaliiei de guvernmnt a fost ncheiat un acord politic pentru a exclude din
politica bugetar-fiscal pentru 2016 aceast msur capabil s conduc la creterea fundamental a transparenei
resurselor publice naionale. Excluderea unor msuri ce in de transparena fondului rutier i al introducerii taxei pe
automobile nseamn doar un singur lucru - decizia politic de a menine presiunile politice asupra guvernelor locale n
ajunul alegerilor prezideniale. O astfel de msur n afar de alte lucruri diminueaz n mod semnificativ
corectitudinea, transparena i caracterul democratic al alegerilor prezideniale din 2016.
n acelai timp, discuiile privind partajarea taxei de drum nu s-au oprit aici i n prezent, Ministerul Transporturilor a
venit cu o viziune alternativ de partajare a impozitului rutier ntre APL de primul i al doilea nivel bazat pe numrul
populaiei. Viziunea alternativ a gsit sprijin la Ministerul Finanelor i la Congresul Autoritilor Locale din Moldova,
dar, din pcate, muli oameni din guvern nu sunt gata s renune la unele instrumente financiare serioase de influen
asupra APL sub pretextul extrem de nvechit i neargumentat precum c capacitile APL sunt sczute. Acest pretext
fiind contrar faptului c APL se bucur de cea mai mare ncredere din partea populaiei (peste 50% conform
sondajelor), comparativ cu o ncredere foarte mic pentru administraia public central (4%, pentru Parlament,
Guvern i Preedinie) i pe fundalul dezastrului tuturor serviciilor i sectoarelor n competena administraiei publice
centrale.
3. Evaluarea imobilului
Evaluarea imobiliara este n prezent un subiect foarte important de discuie cu reprezentanii guvernului central. n
Moldova, conform legii, ca baz fiscal pentru impozitul pe bunuri imobiliare servete evaluarea de pia a imobilului.
n acelai timp, aceste evaluri lipsesc n marea majoritate a comunitilor din Moldova. n mod specific astfel de
Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 5

evaluri lipsesc n comunitile rurale. Acest lucru priveaz anual bugetele locale de resurse financiare enorme, n timp
ce colectrile fiscale imobiliare sunt absolut neglijate. De exemplu, taxele imobiliare pltite n comunitile rurale sunt
la nivelul 0,5 EUR / gospodrie / an. O astfel de situaie poate fi mbuntit numai prin evaluarea imobilelor. Cu
toate acestea, evaluarea proprietilor imobiliare este foarte costisitoare i bugetul de stat nu i poate permite
evaluarea pe scar larg. n acelai timp, potrivit legii astfel de evaluri sunt permise numai din resursele bugetului de
stat, care nu sunt niciodat disponibile. Prin urmare, discuiile curente iniiate de CALM se concentreaz pe extinderea
surselor de finanare a evalurilor imobiliare din sursele APL i din surse externe ale partenerilor internaionali.
La Sugestia CALM, acest punct a fost inclus n politica bugetar-fiscal pentru 2016 i, sperm, o astfel de msur va
mbunti n mod semnificativ situaia deja pe termen scurt.
4. Creterea i liberalizarea potenial a impozitelor pe imobile i funciare (plafoane i cot fix)
In afara aspectului evalurii, taxele imobiliare i pe terenuri sunt limitate de plafoane (impozitul pe bunuri imobiliare)
i de cote fixe (impozitul funciar). Acest lucru retrogradeaz deosebit de mult impozitul funciar, n cazul n care,
colectrile fiscale sunt destul de mici, datorit cotei fixe. Ministerul Finanelor, la insistena CALM, a mers mai departe
cu creterea treptat a impozitului funciar, msur care a fost inclus n politica bugetar-fiscal. Pentru anul 2016 este
planificat creterea impozitelor cu 15%. Cu toate acestea, aceast msur a fost respins datorit unor lobby
puternice ai agricultorilor, inclusiv n Parlament.
n general problema i situaia ca atare, este de natur conceptual. Ambele taxe (pe imobil i pe teren) dup natura
lor sunt locale n toat Europa, n timp ce n Moldova acestea sunt considerate drept impozite naionale i guvernele
locale nu au nici un control asupra lor - nici ceea ce privete rata i nici baza de impozitare. Din punct de vedere practic
acest lucru se termin cu status quo-ul permanent al colectrilor fiscale neglijate la nivel central ca urmare a aciunilor
puternice de lobby agricole. Plafonarea impozitului pe imobil iari contrazice principiilor autonomiei locale i nu
permite utilizarea n totalitate a potenialul acestei taxe, n plus, n condiiile lipsei evalurilor imobiliare.
5. Resursele pentru investiii capitale continu s fie distribuite pe criterii politice
Investiiile capitale i fondurile publice naionale pentru investiii n infrastructura local rmn a fi distribuite pe baza
lipsei de transparen i pe criterii subiective influenate politic. Aceasta se refer la fondul de dezvoltare regional,
fondul ecologic, fondul de eficien energetic i fondul rutier. La fel i distribuirea resurselor la aprobarea legii
bugetului de stat (Anexa 4 la legea bugetului de stat) prezint acelai model de prtinire politic n distribuirea
finanelor publice i n special a investiiilor publice. Reforma finanelor locale a eliminat parialitatea politic i
netransparena n distribuirea cheltuielilor curente, fr ns a atinge mecanismele generale ale cheltuielilor capitale n
ar, care sunt reglementate de alte legi i care rmn neatinse. Cel mai mare fond din punct de vedere al resurselor,
precum i cel mai ru, n ceea ce privete lipsa de transparen i parialitatea politic este fondul rutier cu o
capitalizare total anual de aproximativ 1,5 miliarde lei sau 70 de milioane de euro (dei cu semnificative cheltuieli
neefectuate n 2015 din cauza problemelor financiare interne ale rii). Alte fonduri sunt mult mai mici (MDL 150-300
milioane/an), dar cu o mulime de probleme similare - lipsa de transparen n selectarea proiectelor, lipsa general de
reprezentativitate n organele de supraveghere i parialitatea politic. O problem deosebit de important este legat
de Fondul de dezvoltare regional n cazul n care implementarea proiectelor este administrat nu de ctre APL, ci de
Ageniile de dezvoltare regional create n mod artificial. Acest lucru are un caracter destul de dubios astfel nefiind
consolidate capacitile APL sau dreptul de proprietate nefiind n numele APL. Acest fapt fiind destul de ciudat n
momentul cnd implementarea proiectelor este ncredinat APL de ctre organizaiile internaionale, dar nu i de
Guvernul Moldovei.
Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 6

Fondurile de investiii publice reprezint un domeniu foarte important att pentru creterea transparenei
administraiei publice, ct i pentru strngerea de fonduri din partea partenerilor internaionali ai Moldovei. Fondurile
naionale de investiii publice sunt: fondul de dezvoltare regional, de eficien energetic, ecologic, rutier i bugetul
de stat. CALM a participat deja la mai multe discuii la diferite niveluri i n special cu ministerele responsabile legate
de transparena acestor fonduri. Se pare ca exista o percepie semnificativ a Guvernului c transparena,
responsabilitatea acestor fonduri i n special ndeprtarea afilierii i parialitii politice este unul dintre elementele
cheie nu numai pentru consolidarea programelor de finanare internaionale pentru Moldova, dar, de asemenea,
pentru obiectivul de baz naional de integrare european i restabilirea relaiilor cu omologul nostru principal Uniunea European.
Aspecte complementare importante care urmeaz s fie abordate n viitor
1. Cota impozitului pe persoane fizice pentru orae este extrem de mic
Sunt cteva probleme aferente legate de cotele de utilizare n comun a impozitului pe persoane fizice dup ce noua
lege privind finanele locale a fost pus n aplicare ncepnd cu 2015. Cotele au fost introduse pentru a menine
pachetului financiar existent la moment - ceea ce nseamn c un an nainte i un an dup reform, toate APL-le nu
sunt nici ctigtoare, nici perdante financiar ca urmare a redistribuirii fluxurilor de venituri. Cu toate acestea, cotele
fixe ridic multe semne de ntrebare cu privire la contextul general i corectitudinea impozitrii, ct i din perspectiva
dezvoltrii economice locale n special n ceea ce privete cotele la orae. Cotele oraelor sunt mai mici sau foarte mici.
n cazul n care, de exemplu, cota comunitilor rurale n partajarea impozitului pe venitul persoanelor fizice colectate
de pe teritoriul lor este de 75%, pentru orae aceast cot este de doar 20%. Acest lucru este i mai grav, n condiiile
evaziunilor fiscale pe scar larg. n final oraele colecteaz cantiti modeste a impozitului pe venitul persoanelor
fizice.
2. Colectarea impozitului pe persoane fizice n funcie de locul de reedin, dect n funcie de locul de munc
(modalitatea curent)
O alt problem legat de colectarea i distribuia impozitului pe venitul persoanelor fizice este destinaia sa
comunitilor n funcie de locul de munc al angajatului, dect n funcie de locul de reedin. Acest lucru are tot
felul de implicaii negative n mediul actual, atunci cnd o parte semnificativ a populaiei lucreaz n locuri diferite
dect locurile lor de reedin. n acelai timp serviciile prestate de administraiile locale din comunitile respective
nu coincid cu locul de unde provin taxele, astfel se creeaz un dezechilibru dintre colectarea impozitelor i furnizarea
serviciilor. Aceast problem pentru un timp ndelungat este n atenia CALM i, n plus, s-a discutat cu Ministerul
Finanelor, dar, din pcate, cu nici un rezultat practic, din cauza lipsei stabilitii politice i a modificrilor permanente
ale guvernelor din ar. n acelai timp, n abordarea acestei probleme trebuie s fie luate n considerare ambele
elemente - corespondena dintre distribuia geografic a serviciilor prestate i a surselor de finanare precum i
redistribuirea resurselor financiare ntre comuniti. Referitor la redistribuirea resurselor - trebuie s se gseasc un
echilibru adecvat al resurselor, precum i anumite mecanisme compensatorii, astfel nct pierderile comunitilor n
care este concentrat fora de munc trebuie s fie minime.
3. Partajarea impozitului pe profitul persoanelor juridice avnd ca scop crearea de stimulente economice mai mari
pentru APL precum i pentru a acoperi cheltuielile curente ale APL legate de ntreinerea infrastructurii locale
retrogradate de activitile comerciale

Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 7

Pentru o lung perioad de timp CALM pledeaz pentru o partajare minim a impozitului pe profit cu APL (de exemplu,
5-10% din total), care este logic i provine din mai multe considerente:
1. Cota redus a impozitului pe persoane fizice din care n prezent beneficiaz oraele (descris mai sus);
2. Motivaia interesului APL n dezvoltarea economic local, n gzduirea sediilor companiilor, cu att a
sucursalelor;
3. Deteriorarea semnificativ a infrastructurii locale, datorit activitilor ntreprinderilor comerciale combinate
cu lipsa total a posibilitilor de impozitare a ntreprinderilor (multe dintre ele, cum ar fi bncile, oficiile
potale, telecomunicaii, etc., fiind, n general, scutite de impozite).
Politica bugetar fiscal pentru 2017
Finanele locale este sectorul cu cea mai mare importan n ceea ce privete intensitatea problemelor i, n acelai
timp cu cele mai controversate progrese pe parcursul 2016. De-a lungul anului, Ministerului Finanelor a manifestat o
reticen pentru a implementa aprofundat angajamentele naionale i internaionale asumate de Republica Moldova
n domeniul finanelor locale i al descentralizrii financiare. Totul a nceput cnd din proiectul politicii bugetar-fiscale
pentru 2016 au fost excluse toate manifestrile de consolidare a veniturilor locale. n special Parlamentul a exclus din
politica bugetar-fiscal pentru 2016 toate dispoziiile privind majorarea impozitului funciar i introducerea taxei de
drum lsnd autoritile locale n condiii financiare i operaionale dezastruoase. Acest fapt a completat celelalte
msuri arbitrare acumulate cu timpul, cum ar fi:
- faciliti fiscale, reduceri oferite persoanelor fizice cu privire la impozitele locale, n cazul n care beneficiarii sunt,
APL;
- Fondului de compensare introdus n cadrul reformei finanelor locale expir n 2016;
- Anularea n 2015 a finanrii de ctre autoritile centrale a centrelor sociale plasate n localiti;
- Anularea n 2012 a partajrii cu APL a impozitului pe profit;
- Introducerea cotei de 2% pentru direcionarea acestei pri din impozitul pe venitul persoanelor fizice pentru
finanarea ONG-urilor;
- Deficit de numerar pentru APL din cauza colectrii fiscale inegale pe parcursul lunilor anului (mai ales dureroase
pentru APL din mediul rural);
- Diminuarea constant a cursului de schimb valutar i inflaia ridicat;
- nghearea proiectelor de investiii publice implementate pentru i de ctre APL, n urma crizei financiare.
Pe parcursul anului a survenit nc o problem grav legat de imixtiunea n autonomia local i n drepturile
autoritilor locale. n august 2016, Ministerul Finanelor a blocat transferurile cu destinaie general ctre APL
motivnd acest lucru cu situaia financiar complicat. Acest lucru a fost, de fapt, aceeai abordare folosit un pic mai
devreme pentru congelarea sau anularea proiectelor de investiii publice pentru APL. nsi ntrebarea i, n plus, o
astfel de abordare este destul de ndoielnic chiar i n afara considerentelor autonomiei locale. Principala cauz a
crizei financiare, a cursului de schimb n scdere, a relaiilor rupte cu partenerii internaionali ai Moldovei, nghearea
finanrii internaionale, a fost exact incompetena, ineficiena, lipsa de transparen, a fraudei i a corupiei (inclusiv
furtul miliardului) la nivelul administraiei publice centrale. ntrebarea cea mai simpl, n aceste condiii ar fi de ce
autoritile locale, care beneficiaz de cea mai mare ncredere din partea populaiei, trebuie s plteasc preul de
incompeten, corupie i hoie al administraiei publice centrale.

Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 8

Poziia Ministerului Finanelor cu privire la problema reformei finanelor locale i a descentralizrii fiscale este o mare
dezamgire pentru APL din Moldova i la fel reprezint o nclcare direct a angajamentelor asumate de Guvern att la
nivel naional, ct i la nivel internaional. Sub aspect practic i conceptual principalul subiect al dezamgirii nu a fost
doar lipsa unor msuri n domeniul descentralizrii fiscale, ci vice-versa promovarea direct a centralizrii sub forma
stabilirii plafoanelor fiscale pentru impozitele locale. Este destul de ciudat, n general, modul n care dou instituii in
cadrul unui guvern - Guvernul Moldovei, Cancelaria de Stat pe de o parte i Ministerul Finanelor de cealalt parte au
poziii diametral opuse. n timp, cnd Guvernul Republicii Moldova semneaz diferite acorduri internaionale (Foaia de
parcurs pentru descentralizare, Planul naional de implementare a Acordului de Asociere cu UE) i angajamentele
naionale (extinderea n 2016 a Strategiei Naionale de Descentralizare pn n 2018, Strategia de reform a
administraiei publice, etc.) legate de descentralizare, Ministerul Finanelor merge direct n direcia opus comparativ
cu linia guvernului naional. Bineneles c aceast declaraie nu numai a produs o indignare sever din partea APL, dar
n egal msur i-a consolidat n continuare un grad semnificativ de nencredere i de separare ntre administraiile
locale i centrale, care este destul de periculos n aceast perioada problematic pentru dezvoltarea naional.
Pe parcursul mai multor discuii dintre reprezentanii autoritilor locale i al Ministerului Finanelor s-a ajuns la o
nelegere pentru a lucra asupra tuturor acestor aspecte prin crearea unui grup de lucru funcional. n cadrul politicii
bugetar-fiscale pentru 2017 Ministerul Finanelor a sugerat cteva direcii modeste de mbuntire a colectrilor
fiscale locale, precum i pentru ajustarea i consolidarea veniturilor locale. Acestea se refer la:
1. Creterea nesemnificativ a plafoanelor pentru impozitul pe imobil pentru proprieti non-casnice (de la 0,1%
la 0,4%);
2. O cretere mic a plafonului impozitului pe bunurile imobiliare (de la 0,3% la 0,4%);
3. Revizuirea facilitilor fiscale existente n prezent pentru impozitarea proprietilor specifice, cum ar fi parcuri,
pduri, etc.
4. Trecerea de la sistemul prezent, utilizat pe larg, de impozitare a micului business sub form de brevet de
ntreprinztor ctre o impozitare uniform pe baza veniturilor reale i a profiturilor.
n general toate aceste msuri sunt binevenite, chiar dac aceste taxe n versiunea actual a sistemului de impozitare
(rata de impozitare i baza de impozitare existent, colectarea impozitelor) au anse limitate de a crete veniturile APL.
De exemplu, creterea plafoanelor pentru impozitul pe bunuri imobiliare nu prea aduce efect, n condiiile n care se
ajunge la nivelul actual de plafon n foarte puine localiti pe ntreg teritoriul Moldovei (se aplic numai n cazul
oraelor i potrivit unor informaii, n cel mai bun caz n 1-2 din orae din Moldova se atinge acest nivel). Mai
promitoare sunt articolele 3 i 4, mai ales n ceea ce privete efectele lor pe termen lung. Cu toate acestea, problema
principal este c la un moment dat n timp Ministerul Finanelor a condiionat punerea n aplicare a acestor msuri
prin introducerea plafoanelor la taxele locale. n timp ce introducerea plafoanelor la taxele locale nu este numai cea
mai grav nclcare a autonomiei locale, a tuturor angajamentelor naionale i internaionale ale Guvernului n
domeniul autonomiei locale, a legislaiei naionale ce a fost interpretat de decizia Curii Constituionale din 2014, dar
mult mai important este faptul c orice nclcare sau orice succesiune de principii este n mod normal, ceea ce duce la
msuri suplimentare n diminuarea autonomiei locale pe toate poziiile.
Ct privete schimbul de impozitare bazat pe brevet de ntreprinztor cu procedura de impozitare standard pe baza
veniturilor - aceasta este o problem mai complicat, n general, promovat de Guvern n toate sectoarele i
Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 9

domeniile. Cu toate acestea, pn n prezent, n cadrul politicii bugetar-fiscale pentru 2017 acest lucru este sugerat
numai pentru activiti n comerul cu amnuntul pentru antreprenorii mici, cea mai mare parte reprezentnd
persoane fizice. Exist cteva consideraii contradictorii aici. Dintr-o parte ntr-adevr, exist mai multe venituri
ascunse de la sistemul de impozitare astfel privnd bugetele locale de unele venituri importante. De cealalt parte exist muli oameni din straturile vulnerabile i srace ale populaiei angajate n aceste activiti cu venituri mizere i
pentru ei nu numai c fiecare bnu conteaz, dar, de asemenea, ar fi dificil de dus contabilitatea. n acelai timp,
sistemul actual de colectare a impozitelor nu se ridica la nivelul relaiilor de afaceri mai civilizate. De exemplu, n cazul
trecerii de la brevete la impozitarea veniturilor - mare semn de ntrebare este dac inspectoratele fiscale ar fi n
msur s supravegheze un sistem suplimentar de impozitare mult mai complicat, n cazul n care cu greu se
ndeplinesc cerinele actuale, nefiind beneficiari ai acestei taxe, care merge la nivel local n timp ce sunt colectate de
ctre structurile desconcentrate ale administraiei centrale. O alt problem foarte mare este c n rile similare
nivelul de dezvoltare a Moldovei, introducerea oricror sisteme complicate de impozitare conduce, n mod normal, la
evaziuni fiscale mai mari precum i la creterea mituirii i a corupiei. n cea mai mare parte este posibil colectarea
impozitelor indirecte nsuite de administraia central, n timp ce impozitele si taxele care se bazeaz pe veniturile
reale locale sunt extrem de problematice pentru orice colectare i astfel persist evaziunea fiscal uria i economia
tenebr, retrogradnd ntregul sistem financiar i ntreaga ncredere n stat.
Taxa de drumuri
O iniiativ interesant i pn n prezent promitoare a fost lansat de ctre Ministerul Transporturilor. n
continuarea discuiilor anterioare, Ministerul a venit cu o idee de mbuntire a performanei fondului rutier i n
special prin introducerea taxei pe automobil sau taxa rutier, beneficiarii direci fiind APL. La moment este sugerat de
ctre Ministerul Transporturilor c taxa rutier se va partaja cu APL de primul i al doilea nivel i va merge direct la
bugetul local. Cifrele sunt destul de volatile i se schimb n fiecare an, dar vor constitui aproximativ 300 milioane lei
pe an pentru toate APL de la primul nivel. n prezent, iniiativa este n curs de consultri publice i dup aceea
presupune a fi prezentat Guvernului i Parlamentului. CALM pledeaz pentru o alt abordare a partajrii impozitului
rutier - abordare lund n considerare responsabilitile reale pentru drumuri, din care n kilometri partea leului este la
nivel local. Conform unor estimri din ar, aproximativ 3000 km sunt drumuri naionale, aproximativ 6000 km sunt
drumuri regionale i aproximativ 35000 km sunt drumuri locale, n timp ce fondurile provin absolut disproporionat nimic la autoriti locale de primul nivel, 20-25% pentru al doilea nivel APL i tot restul la nivelul central pentru
drumurile naionale. La fel de disproporional au fost distribuite toate cheltuielile anterioare, resursele publice
naionale i internaionale de la obinerea independenei pn n prezent, la fel vor fi cheltuite disproporionat
fondurile potenialilor donatori, care n cea mai mare parte sunt destinate nivelului central i la drumurile naionale. n
acelai timp APL de primul nivel, timp de 25 de ani, nu primesc direct fonduri pentru infrastructura drumurilor.
Drumurile fiind n condiii dezastruoase i care duc la tot felul de cataclisme economice, sociale i personale n
comunitile din Moldova.
Principalele dimensiuni ale reformei
Congresul Autoritilor Locale din Moldova care reprezint aproximativ 800 din 898 APL din Moldova, n spiritul Cartei
Europene a Autonomiei Locale, n spiritul angajamentelor naionale i internaionale ale Moldovei, n spiritul celei mai
Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 10

nalte reprezentri naionale, n numele celui mai de ncredere nivel de guvernare din partea populaiei, susine trei
poziii simple, dar fundamental importante ce se refer la descentralizarea fiscal:
1. Taxele locale sunt totalmente la discreia deplin a guvernelor locale n ceea ce privete ratele de impozitare;
2. Toate plafoanele fiscale existente n prezent (n primul rnd pe imobile i impozitele pe teren) trebuie
eliminate complet;
3. Stimulentele i facilitile fiscale oferite de nivelul central trebuie strict interzise sau compensate n ntregime
din alte surse;
4. Deblocarea transferurilor cu destinaie general;
5. Finanarea centrelor sociale, anterior finanate de la bugetul de stat i arbitrar oprit de guvernul central n
2015, trebuie restabilit pn cnd aceste centre sunt nc n via;
6. Fondul de compensare pentru reforma finanelor locale, introdus timp de doi ani consecutivi n 2015, trebuie
continuat, deoarece cea de a doua etap a reformei finanelor locale consolidarea bazei fiscale, nu a fost
realizat aa cum a fost prevzut i vina cade n ntregime pe administraia public central;
7. Evalurile imobiliare, ca principala surs a veniturilor fiscale locale, trebuie lansat imediat conform deciziilor
legislative i normative aprobate recent.
Pe ultimele patru puncte pare s fie atins acordul, iar procedurile sunt n derulare. Primele dou puncte care rspund
cel mai direct la descentralizare fiscal sunt destul de dificil de neles nc pentru reprezentanii administraiei publice
centrale din Republica Moldova. Punctul numrul trei pare a fi cel mai problematic.
Mai presus de toate postulatele principale legate de finanele locale i naionale pe care trebuie s se bazeze toate
relaiile, discuiile i negocierile, este faptul c nu monopolul guvernului central asupra puterii, dar eficiena real i
ncrederea n nivelele administraiei publice determin distribuirea resurselor/ bugetului consolidat ntre administraiile
locale i centrale. Acest lucru implic partajarea i distribuirea tuturor resurselor financiare naionale a tuturor
taxelor i fondurilor de investiii publice.
Autonomia operaional a administraiilor locale
O alt problem important legat de politici n perioada de monitorizare n ceea ce privete autonomia local, inclusiv
autonomia financiar a fost partea de cheltuieli a bugetelor locale i este mai degrab legat de autonomia
operaional a comunitilor i oraelor i n special n ceea ce privete remunerarea muncii n administraia local,
att pentru angajai ct i pentru reprezentanii alei. Au fost purtate numeroase discuii pe aceast tem ntre
administraia central i local prin intermediul CALM, din pcate, nu s-a ajuns la un acord reciproc i periodic se
ajunge la controverse i dezbateri de intensitate mare, inclusiv, n perioada de monitorizare. Din pcate pana acum
reprezentanii administraiei publice centrale contrar principiilor autonomiei locale i Cartei europene a autonomiei
locale continu s promoveze discreia minim a APL n acest domeniu. n acelai timp, problema capt o importan
major i este abordat aproape sptmnal, deoarece APL pierd zilnic personalul calificat, angajaii i personalul
auxiliar. Dup tendinele actuale i destul de rapide s-ar putea ajunge la situaia n care la primrie / n APL va rmne
doar primarul, n cel mai bun caz.
2. Reforma administraiei publice i reforma administrativ - teritorial
Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 11

n 2016 au fost lansate i au avansat discuii cu privire la reforma administrativ-teritorial. A avut loc o conferin
naional cu privire la reforma administrativ-teritorial organizat de Academia de Administrare Public, cu
participarea comunitii academice, Congresul Autoritilor Locale din Moldova, reprezentani ai autoritilor locale i
centrale, parteneri internaionali ai Moldovei, experi n domeniu, etc. Problem devine din ce n ce mai important i,
n acelai timp, tot mai controversat, deoarece este promovat de anumite instituii, inclusiv de unii parteneri
internaionali ai Moldovei i destul de des este bazat pe presupuneri false sau controversate.
Reforma administrativ-teritorial este una foarte complex, care, chiar dac este absolut valabil n teorie, trebuie
tratat cu nelepciune n practic. Principala provocare a acestei reforme este c aceasta este puternic corelat cu
democraia naional n ar, cu aspectele democratice ale funcionrii nu numai a administraiei publice local, ci i a
administraiei centrale. Din cauza complexitii acestei reforme i a efectelor sale controversate pe scar larg, deseori
politicienii de pretutindeni sunt destul de prudeni cu privire la aceast reform. n acelai timp, destul de comune
sunt ncercrile de a ascunde sub complexitatea reformei administrativ-teritoriale lipsa de voin politic pentru orice
alte reforme n ar.
Pentru moment, suntem martorii a dou procese complementare n ceea ce privete aceast reform. n primul rnd
sunt presiunile din partea partenerilor notri internaionali, care sunt foarte bine percepute de ctre guvernul central
n lipsa relaiilor cu drepturi depline cu UE, lipsei finanrii UE i obiectivul naional primordial al restabilirii acestora.
Astfel de presiuni sunt deosebit de ngrijortoare i chiar ar putea fi o potenial surs de conflict. Nu se vede imediat
de ce partenerii notri internaionali exercit presiuni asupra problemei, care este n afara mandatului i competenei
Uniunii Europene - cum ar fi structura administrativ-teritorial. n plus, UE nu intervine nici n administraia local i
nici n democraia local, care ar fi, probabil, mult mai benefic i util pentru Moldova. Acesta nu este n totalitate un
mod direct n care un astfel de domeniu specific al suveranitii locale este promovat de partenerii internaionali domeniu, care are tot potenialul de a retrograda n continuare contextul democratic i aa fragil n ar. Eforturile
partenerilor notri internaionali merit s fie redirecionate spre reforme mult mai importante i cruciale pentru ar
i capabile s schimbe funcionalitatea general a sistemului administraiei publice, cum ar fi reforma de
descentralizare, spre exemplu. Probabil c astfel de ncercri superficiale, fr mandat i fr cunoatere profund a
interferenelor subiectului au fost una dintre cauzele recentului verdict al Curii de Conturi Europene referitoare la
ajutorul Uniunii Europene n Republica Moldova pe parcursul ultimilor zece ani (850 milioane EURO) care, potrivit
acestei instituii europene nu a adus rezultate palpabile, cu att mai mult n domeniul administraiei publice.
Al doilea proces la care asistm n Moldova deja de 25 ani, este lipsa aproape complet a capacitilor i a voinei
politice a administraiei publice centrale pentru orice reforme. n aceste condiii, este cu att mai ngrijortor primul
proces de impunere a abordrilor controversate n cadrul diferitor reforme din partea puinilor notri parteneri
internaionali. ntr-adevr, provocarea const n faptul c administraiile centrale din Moldova, oricare dintre ele, se
mica destul de lent sau deloc din iniiativ proprie i anumite sfaturi ale partenerilor internaionali ar putea fi, n
general, utile. Cu toate acestea, trebuie s se neleag clar c prile interesate locale/naionale trebuie s fie mai
presus de toate consultate cu privire la orice reforme, n special prile interesate naionale, reprezentative, care sunt
afectate n mod direct de reformele propuse i sunt pri ale unui sistem global al administraiei publice. n acest caz n primul rnd autoritile locale i asociaiile reprezentative ale acestora. Problema cu sfaturile parvenite din partea
Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 12

partenerilor internaionali i bazate pe viziunea lor este destul de simpl. Moldova este foarte departe de rile
dezvoltate economic departe n nivelul de democraie, departe n standardele sistemului de administraie public,
departe n ceea ce privete transparena i responsabilitatea i departe n ceea ce privete nivelurile de corupie i
justiie. Mai nti de toate, este departe n ceea ce privete balana puterii n societatea noastr. Experiena a 25 de ani
de la independen demonstreaz - nimic sau aproape nimic nu funcioneaz aici fiind copiat din rile dezvoltate
economic i trebuie s fie elaborate absolut diferite politici i reforme - politici care vizeaz cauze sistemice profunde
ale problemelor care sunt mai puin clare pentru partenerii notri internaionali precum demonstreaz experiena
anterioar n toate rile n curs de dezvoltare. Prin urmare, sfaturile simpliste, neaxate pe o nelegere profund a
problemelor i realitilor, chiar dac acestea se bazeaz pe nite idealuri prestabilite i cu anumite principii sociale
existente nu reprezint o ans de a fi viabile. n plus, dup cum demonstreaz recentele evoluii, partenerii notri
internaionali nsui se confrunt cu o confuzie i dezamgire destul de grav a oamenilor fa de politicile, abordrile
i situaia general a lucrurilor pe acele probleme pe care ncearc s le promoveze n rile n curs de dezvoltare.
Bazele reformei
Contemplnd aceast reform, trebuie s atragem atenia asupra principiilor i provocrilor de baz pentru aceast
reform, n special din punctul de vedere al societilor emergente i n curs de dezvoltare.
1. Reforma administrativ-teritorial nu este posibil n Moldova nainte de alegerile locale urmtoare (din cauza
mai multor rezoluii anterioare ale Curii Constituionale) - nainte de 2019. Ori dup 2018 (anul alegerilor
parlamentare) - an critic pentru rezultatele reformelor combinate i pentru sistemul administraiei publice din
Moldova per ansamblu, atunci cnd toate reformele i rezultatele vor fi evaluate de ctre alegtori. Este destul
de probabil c voina politic se va diminua n mod semnificativ pe fundalul dificultilor politice, economice i
financiare ale rii. Fr mcar a meniona c, n ultimii 8 ani, ncepnd cu anul 2009 la nivel de ar n toate
sectoarele a fost pus n aplicare doar o singur reform - Reforma finanelor locale - i aceasta doar parial.
Este naiv de crezut c multe reforme, n paralel, pot fi realizate n diferite sectoare. Aceasta nu are nimic de-a
face cu guvernul ca atare, dar cu orientarea i diviziunea oamenilor politic, geopolitic i ideologic ce nu
favorizeaz implementarea reformelor. Apoi, mai este necesar s se acorde prioritate. n timp ce reforma
administrativ-teritorial este mai puin important dect, de exemplu, reforma administraiei publice centrale,
descentralizarea puterii i recreerea climatului de afaceri.
2. Abordarea pe termen scurt adesea domin multe dezbateri cu privire la reforma administrativ-teritorial. O
abordare bazat pe calcule matematice, ceea ce este frumos n teorie, simplu pentru cei din mediul de afaceri,
dar aa cum este ntotdeauna cazul cu abordrile matematice aplicate n societate - sunt foarte departe de
realiti, raiune i durabilitate.
3. Exist n mod normal, dou considerente n administraia public, peste tot n lume - democraie i eficien.
Mai mult dect att, dac cineva crede n democraie atunci, raional, eficiena n administraia public
poate fi asigurat numai prin democraia cu drepturi depline. Dac cineva nu crede n democraie - atunci nu
exist argumente i consecina logic ar fi eliminarea nu numai a guvernelor locale, ci i a consiliilor locale,
parlament i alegeri.
Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 13

4. Democraia peste tot n lume, dar mai cu seam n Republica Moldova, este n primul rnd asigurat de
autoritile locale, care sunt mai aproape de populaie i avnd peste tot ncredere mult mai mare, din numele
populaiei. De ce mai cu seam n Moldova? n primul rnd, avem un sistem al administraiei publice centrale
netransparent, abia funcional i mai puin controlabil. n al doilea rnd societatea civil sau organizaiile
neguvernamentale i consolideaz nc capacitile lor, nu au legturi corespunztoare cu populaia i sunt
mai degrab, capabile la distan s exprime opiniile cetenilor cu privire la diferite subiecte. n aceste
condiii i innd cont de ncrederea n autoritile locale din partea populaiei (cea mai mare dup biserica
conform sondajelor de opinie), anume autoritile locale, cu toate problemele pe care le au, sunt piatra de
temelie a democraiei n ar i mai bine dect oricine n aceast ar reprezint poporul.
5. ntr-adevr, suntem ntr-un mare deficit de eficien n administraia public n ar i n primul rnd a
eficienei administraiei publice centrale. Dar tocmai deficitul de democraie constituie singura cauz a acestui
deficit de eficien. Deficitul de democraie reprezint principala provocare pentru orice reform, iar
consolidarea capacitilor democratice este cheia oricrei reforme.
6. Folosind abordarea matematic ngust, distrugnd nenelept comunitile, reforma ar putea retrograda
fundamentul democratic principal al rii i nsi baza oricrei eficiene. Diminuarea fundamentului principal
democratic al rii, de fapt, este etapa direct n sensul instituirii regimului autoritar cu verticala puterii
motenit destul de pronunat i care persist n societatea noastr.
7. n afara considerentelor de eficien i de democraie nu exist nici un temei pentru a crede c reforma
administrativ-teritorial va aduce economii, exist mai degrab toate riscurile s se ntmple efectul opus,
dovad servind exemplele din alte ri. Deocamdat administraiile locale opereaz cu salarii mizere i
mandate nefinanate, la limita capacitilor i a resurselor financiare i care poart pe umerii lor ntreaga
povar a greelilor, eecurilor, incapacitii i corupiei administraiei publice centrale. De fapt, guvernele
locale reprezint cel mai mare beneficiu n ceea ce privete democraia, la cel mai mic pre sau la cel mai mic
cost. 75% din bugetul naional fiind cheltuit de ctre administraia public central, incompetent i ineficient
i aici este principala surs de economii. Nu n zadar Guvernul i Prim-ministru personal au identificat aceast
problem ca fiind cea mai important i urgent.
8. n cazul unitilor administrativ-teritoriale mai mari - costurile ar putea chiar crete. Angajaii vor cere, n mod
normal, salarii mai mari i condiii de munc mult mai bune n unitile administrativ-teritoriale mai mari.
Acum autoritile locale funcioneaz la costuri minime i la un nivel nalt de eficien (condiionate, desigur,
de resursele financiare existente) i care nu au nici pe de aproape personal suficient. n unitile administrativteritoriale mai mari salariile vor crete, controlul democratic va scdea i numrul de personal va crete,
mpreun cu costurile de ntreinere, utiliti, cldiri i costurile terenului.
9. n afar de aceste consideraii simple i n afar de marea ncredere din partea populaiei, avem cteva
exemple explicite care ilustreaz eficiena localitilor mici. Cel mai ambiguu este sectorul de aprovizionare cu
ap unde majoritatea operatorilor mari sunt n pragul falimentului, care lucreaz de ani de zile cu pierderi, n
Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 14

timp ce pe de alt parte, o mult mai bun performan n acest sens o au operatorii de ap mici din zonele
rurale, cel puin din punct de vedere al eficienei economice. Din nou, mai multe localiti mici au rezultate
mult mai bune, inclusiv n strngerea de fonduri dect cele mari, tocmai pentru c ele sunt mult mai
transparente, responsabile, democratice i mai aproape de oameni. Aceasta este natura eficienei
administraiei publice.
10. Dac ne uitm la exemple de reforme similare din alte ri comparabile putem vedea n esen dou rezultate.
n primul rnd este fragmentarea teritorial chiar mai mare dect n Moldova (Slovacia, Republica Ceh,
Frana, Romnia, etc.). n al doilea rnd - reformele administrativ-teritoriale efectuate fie din anumite
considerente politice, fiind pur i simplu impuse de ctre cineva sau, alternativ, reforme administrativteritoriale desfurate cu ncrederea sacr n eficien economic (Albania, Letonia, Georgia, Ucraina, Lituania,
Bulgaria, etc.). n ambele cazuri, rezultatele sunt fie negative, fie nu s-a ajuns la rezultatele dorite din simplul
motiv c democraia local a fost retrogradat ntr-o parte sau alta. Desigur, nu putem compara cu Moldova
astfel de ri precum Danemarca, Norvegia, Suedia, n cazul n care exist standarde absolut diferite de via,
tradiii, cultur, administraie public i echilibru de putere n societate.
In concluzie - toate cele prezentate mai sus, categoric nu neag necesitatea reformei. Acestea sunt doar factorii
obiectivi fundamentali pe care trebuie s-i lum n considerare atunci cnd ne gndim la reforma administrativteritorial.
Lecii nvate, voin politic i domenii afiliate
Vorbind la general, orice reform trebuie s ia n considerare o varietate de factori, din diferite domenii/sectoare
afiliate i capacitile globale ale administraiei publice din ar. Din pcate, aceast abordare complex lipsete n
Moldova. Toate reformele sectoriale au o abordare sectorial foarte ngust, supra-estimeaz capacitile manageriale
i posibilitile administrative pentru reforme i atunci ele sunt sortite eecului. Mai nti de toate sunt supra-estimate
capacitile generale ale sistemului administraiei publice din ar.
La implementarea oricror reforme este extrem de important s se in cont de faptul c, n ri precum Moldova
nimic nu se poate face prin modificarea legislaiei sau prin consolidarea capacitilor instituionale. Aproape toate
politicile, strategiile i legislaia din ar sunt neoperaionale, copiate din modelele diferitor ri dezvoltate economic,
fiind scrise de ctre organizaii internaionale i nu sunt proprii instituiilor naionale, fr specificarea resurselor
financiare, fr a lua n considerare capacitile administraiei publice n ar, foarte contradictorii i cel mai important,
nu reflect echilibrul puterii n societatea noastr. Modificarea unor legi separate n aceste condiii cu siguran nu va
fi de folos. Abordarea doar a capacitilor instituionale nu va funciona, deoarece sistemul de administraie public i
administraia public central, n special, reprezint o puternic vertical a puterii centralizat i mbuntirea doar a
unor instituii separate, nu va rupe sistemul care este foarte puin democratic, aproape non-funcional, inexplicabil,
netransparent, parial din punct de vedere politic i legal, precum i corupt. Nu exist absolut nici o alt cale dect
adresarea sistemic a echilibrului de putere - diminuarea radical a puterii i a resurselor financiare aflate la discreia
administraiei publice centrale.

Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 15

Contemplnd orice reform este extrem de important s se ia n considerare interesele i voina politic a diferitor
pri interesate. i nu numai prezena sau absena acesteia, ci, de asemenea, intensitatea sau fora acestor interese. n
Moldova dup 2003 i mai ales dup 2009 au existat att de multe discuii i ncercri de a discuta despre reforma
administrativ-teritorial, aceast experien producnd deja un grad ridicat de scepticism n ceea ce privete punerea
n aplicare a unei astfel de reforme. Foarte important este, de asemenea, s se ia n considerare nvmintele i
implicaiile reformelor sectoriale anterioare, n plus, n Moldova am avut o experien semnificativ n reforma
administrativ-teritorial n 1998-2003. Urmtoarele lecii strategice majore pot fi enumerate i aduse spre atenie:
1. Problema implementrii reformei administrativ-teritoriale aproape niciodat nu este ridicat ntr-adevr, cu
scopul unei posibile mbuntiri. Principalele interese ale politicienilor se reduc la facerea pe placul
partenerilor internaionali, inclusiv pentru ridicarea unor fonduri internaionale importante. n afar de
aceasta, un rol important l joac luarea n considerare a diminurii democraiei locale (ultima rmi a
democraiei n ar), precum i crearea unor guverne locale mai controlabile distrugnd astfel un bastion final
al democraiei n ar i consolidarea verticalei puterii n societate.
2. Aproape ntotdeauna, nu a existat o viziune clar a reformei administrativ-teritoriale. i nu numai legat de
particularitile tehnice, ci a principiilor generale, de asemenea. Nu numai viziunile i opiniile variaz
semnificativ ntre partidele politice, dar i n cadrul fiecrui partid politic separat, n mod normal, exist
diferene majore n contextul acestei reforme.
3. Politicile de reform sunt n mod normal, externalizate experilor naionali sau internaionali n condiiile lipsei
de capaciti pentru conceptualizarea reformei de ctre administraia public. Problema cu aceti experi este
c nu sunt reprezentativi, dar, mai important, sunt rareori realiti, puin cunosc administraia public local i
problemele generale ale rii. Adesea, ei sunt condui de principii economice i sociale care au sens n Europa
sau n alte ri dezvoltate economic, dar care nu au nici o corelaie cu contextul moldovenesc. n mod normal,
domin o abordare matematic ngust la un astfel de fenomen complicat i multe-dimensional ca
administraia public.
4. Din anul 2003, nc niciodat reforma administrativ-teritorial nu a ajuns la stadiul de conceptualizare real,
nici mcar nu s-au menionat consultrile publice. De cele mai multe ori au ajuns n stadiul de a ncerca voina
i rbdarea guvernelor locale, a partenerilor internaionali i a altor pri interesate la nivel naional.
5. Sunt eseniale pentru o astfel de reform complex consultri, explicaii, precum i comunicarea i
promovarea, mai ales, n condiiile n care reforma anterioar 1998-2003 a fost extrem de politizat i va fi la
fel de politizat i n viitorul apropiat.
6. Reforma trebuie legat de prevederile Cartei Europene a Autonomiei Locale i n special de articolele
referitoare la acordul localitilor sau referendum n cazul modificrii limitelor teritoriale.
7. Reforma trebuie s se bazeze pe consensul populaiei, n caz contrar exist un risc serios nu numai a
discreditrii sale, dar, de asemenea, a retrogradrii n continuare a autonomiei locale nc foarte slabe,
precum i a reversiunii sale, dup venirea la putere a altor fore politice.
8. Reforma celui de-al doilea nivel al administraiei locale, indiferent de forma pe care o va lua, probabil, nu se
poate ntoarce la sistemul judeelor ce au existat n 1998-2003 nici geografic, nici nominal. n cazul n care o
astfel de reform va merge mai departe, este, de preferin, s se concentreze pe transformarea APL de
nivelul doi n reprezentani ai guvernului central n teritoriu i coordonatori al serviciilor desconcentrate i
regionale.

Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 16

3. Regionalizarea i dezvoltarea regional


Un alt punct al dezbaterilor naionale pe parcursul 2016 a fost cu privire la regionalizare. Este, de asemenea, legat pe
resurse financiare foarte importante pentru Moldova, pn n prezent doar la nivelul declaraiilor neconfirmate.
Resursele sunt legate de regionalizarea n diverse sectoare i n dezvoltarea regional inclusiv. Regionalizarea este
puternic promovat de diferite organizaii internaionale, dar trebuie s ne dm seama de cteva considerente foarte
importante i s nu negm faptul c, n general, acest lucru poate fi una dintre abordri (dei, probabil, nu n
exclusivitate). Principala provocare a regionalizrii este faptul c principalul punct de plecare este un sistem existent al
administraiei publice. Are capaciti proprii de funcionare? Are capaciti pentru orice cooperare, care presupune n
primul rnd o ncredere semnificativ ntre nivelele administraiei publice sau ntre unitile administrativ-teritoriale?
n acelai timp, orice reform trebuie s ia n considerare o varietate de factori, din diferite domenii/sectoare afiliate i
capacitile globale ale administraiei publice din ar. n particular, este util s se ia n considerare urmtoarele:
1. n Europa, timp de sute de ani nainte ca orice regionalizare s fie gndit - a fost creat infrastructura local
suficient de puternic, democraia i un sistem adecvat de administraie public, i abia dup aceea oamenii
au nceput s investigheze potenialele creteri ale eficienei i extinderea cooperrii i regionalizarea, cu toate
acestea, funcionnd neuniform;
2. n Moldova nu avem nici pe de aproape baza infrastructurii locale. Multe bunuri i servicii sunt n condiii
dezastruoase din cauza lipsei de fonduri pentru infrastructura local. Finanele locale sunt extrem de limitate.
Nu exist nici o infrastructur local i vrem dintr-o dat s crem una regional?
3. Sistemul administraiei publice este la nivel rudimentar, administraia public central este greu operaional netransparent, parial politic, nu duce rspundere, corupt, mai puin democratic. Ce fel de baz creeaz
acest lucru pentru orice regionalizare, atunci cnd nu suntem n msur pn n prezent pentru a pune n
aplicare chiar sistemul administraiei publice convenional?
4. Nu exist tradiii de cooperare i regionalizare dar exist reticen - este clar, peste tot este la fel. Dar, n cazul
nostru nu exist bani pentru a motiva cooperarea i regionalizarea cum, de exemplu, au fost disponibili n noile
state membre ale UE (Romnia, Polonia, Slovacia, etc.) - miliarde de euro. Noi nu avem astfel de posibiliti.
Guvernele locale, practic, nu beneficiaz de fonduri internaionale i ntr-o foarte mic msur din resurse de
investiii publice naionale pariale politic i netransparente. In aceste condiii, despre ce fel de motivaie
pentru regionalizare vorbim?
5. Autoritile locale sunt pilonul-cheie al democraiei peste tot n lume, dar n Moldova, n special. n condiiile
administraiei publice centrale necontrolabile, extrem de srace, a legturilor slabe ntre organizaiile nonguvernamentale i populaie, numai administraia public local este suficient de democratic, funcional i
care beneficiaz de ncrederea sporit a populaiei. A ndeprta orice competen din partea guvernelor locale
i chiar a le regionaliza imediat, nseamn diminuarea mediului democratic i a controlului democratic asupra
furnizrii de servicii. Putem experimenta aa, n condiiile democraiei naionale extrem de vagi, fragile i
volatile?

Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 17

6. Ct privete eficiena regionalizrii, economiile de scar - sunt, de asemenea, foarte mari semne de ntrebare.
Toate consideraiile privind eficiena sunt retrogradate pe un simplu exemplu al sectorului de ap din
Moldova, unde companiile de ap din oraele mari se lupt din greu s supravieuiasc, sunt n pragul
falimentului, cu pierderi uriae, volume mari de ap furate, pli restante, etc. n timp ce operatorii mici cu
toate problemele i provocrile lor au o performan mult mai bun. Ceea ce se refer la economiile de scar multe dintre serviciile publice prestate la nivel local au costuri fixe destul de modeste, n scopul de a vorbi
serios despre economiile de scar. n Austria exist 5000 de operatori de ap, marea majoritate care deservesc
un sat mic, la fel i n Bavaria. Cu siguran nu regionalizarea, plecat de la un control democratic i de la
sistemul actual al administraiei publice este soluia n majoritatea cazurilor.
Dezvoltarea regional este o alt problem care a fost abordat n cadrul discuiilor multiple n 2016, Guvernul
recunoscnd necesitatea urgent a unor schimbri cuprinztoare n domeniul dezvoltrii regionale. Acest lucru este
dictat att de cerinele naionale interne, inclusiv din partea administraiilor locale i organizaiilor nonguvernamentale ct i de eforturile de strngere a fondurilor de ctre Guvern pe arena internaional. Civa donatoricheie, inclusiv UE se pare c au acceptat parial posibilitatea alocrii de fonduri prin structuri de dezvoltare regional,
dar necesit n schimbul lor transparen aprofundat, responsabilitate i imparialitate politic. n acelai timp,
autoritile locale au o reclamaie important cu privire la domeniul dezvoltrii regionale, chiar i n afar de caracterul
su puternic centralizat, care, n sine, pune ndoieli cu privire la conceptul "regional" n ntreaga arhitectur. De fapt,
unul dintre elementele-cheie ale acestui sistem centralizat este implementarea proiectelor de ctre Ageniile de
dezvoltare regional i dreptul asupra proiectului, care ridic reclamaii semnificative i discordie din partea APL. n
afar de consideraiile de mai sus, o astfel modalitate nu stimuleaz dezvoltarea capacitilor autoritilor locale, care,
n condiiile actuale din Moldova poate fi realizat numai prin abordarea "nvarea prin practic".
n 2016 Ministerul Dezvoltrii Regionale a venit cu cteva idei i principalele orientri pentru reformarea ntregului
sistem. Cteva discuii au avut loc cu participarea Congresului Autoritilor Locale din Moldova n contexte diferite,
inclusiv n cadrul Comisiei Parlamentare pentru administraie public, dezvoltare regional, mediu i schimbri
climatice. Printre principalele linii de discuie au fost urmtoarele:
1. Noua Strategie Naional pentru dezvoltarea regional;
2. Noua lege privind dezvoltarea regional;
3. Rolul i componena Consiliului Naional pentru dezvoltarea regional - reducerea rolului Consiliului Naional n
favoarea Consiliilor Regionale care vizeaz mai ales procesul de luare a deciziei la nivel regional, n paralel cu
creterea transparenei, participrii i responsabilitii Consiliului Naional;
4. Rolul i componena Consiliilor regionale pentru dezvoltarea regional - ceea ce le face cu adevrat reprezentative
i eficiente, posibil, de asemenea, prin reducerea numrului de membri i simultan calitatea de membru s fie
mult mai reprezentativ;
5. Implementarea proiectelor direct de ctre beneficiari - de ctre administraiile locale, fa de punerea n aplicare a
proiectelor de ctre Ageniile de dezvoltare regional. Implementarea de ctre administraiile locale, care s
conduc la dreptul de proprietate i la consolidarea capacitii locale versus punerea n aplicare de ctre Ageniile
de dezvoltare regional, atunci cnd proiectele sunt mai complicate, cu proceduri administrative dificile i cu
implicarea multor administraii locale.
Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 18

Din pcate doar cteva probleme, menionate mai sus, si-au gsit soluie durabil, cel puin la nivelul de politicii i
intenii. Ministerul Dezvoltrii Regionale nu este pregtit s descentralizeze un sistem puternic centralizat de
dezvoltare regional.
Chiar i mai complicat este situaia care se refer la toate celelalte fonduri pentru investiii publice n infrastructura
local, inclusiv bugetul de stat, fondul ecologic, i fondul de eficien energetic. Pn n prezent, nici un progres nu sa manifestat n creterea transparenei i a responsabilitii lor, nu s-au observat nici mcar inteniile de reformare a
acestor fonduri.
4. Proprietatea i nregistrarea ei
Pe parcursul anului mai multe discuii s-au axat pe probleme de nregistrare, evaluare i delimitare a proprietii cu
Parlamentul, Guvernul, Agenia Cadastru, Ministerul Finanelor i alte instituii relevante. O atenie cuprinztoare
asupra acestui subiect a fost condiionat de cteva consideraii importante i, n special:
1. Importana evalurii proprietii ca o baz de impozitare pentru puinele taxe locale foarte importante - impozitul
pe bunuri imobiliare i impozitul funciar;
2. nregistrri de proprietate foarte limitate n ar i procedura de nregistrare foarte costisitoare;
3. Aprobarea Legii cu privire la schimbarea destinaiei terenurilor ca o competen a autoritilor locale;
4. Hotrrea Guvernului sprijinit n mod corespunztor de o nou legislaie care s permit evaluarea de pia a
proprietii de ctre autoritile locale, care anterior a fost doar n competena guvernului central;
5. Elaborarea regulamentelor i statutelor relevante aprobate de ctre Guvern i Parlament pentru schimbarea
destinaiei terenului;
6. Aplicarea sistemului simplificat de nregistrare a proprietilor i evaluare n scopul impozitrii;
7. Introducerea sistemelor informatice integrate cu baze de date i dovezi ale tuturor resurselor imobiliare
disponibile la nivel local.
Ce se refer la nregistrarea proprietii i evaluarea ca fiind principala surs a veniturilor administraiilor locale, au
fost gsite aciuni pentru viitor mai mult sau mai puin agreabile, ntre toi actorii implicai i n primul rnd, ntre
Agenia Cadastru i CALM. n acelai timp, rmne s vedem voina politic la toate nivelurile administraiei publice de
a aduce la via toate cele convenite prin legi i regulamente i cel mai important, punerea n aplicare a acestora.
Un aspect deosebit de important n ceea ce privete punerea n aplicare a noii legislaii pentru evaluarea proprietii
de ctre autoritile locale, dar rmas neclar, este de cnd noul sistem de impozitare, innd seama de noile evaluri
ale pieei poate fi introdus i pus n aplicare. CALM insist ca noul sistem s fie pus n aplicare pentru fiecare autoritate
local separat i ncepnd cu anul imediat urmtor dup ce evaluarea a fost efectuat. Aceast poziie a fost convenit
cu Ministerul Finanelor, dar nc mai trebuie s treac aprobarea Guvernului i Parlamentului.
Este de menionat c evalurile de pia a bunurilor imobiliare sunt exerciii destul de costisitoare i ideea principal
din spatele schimbrii a fost ca APL s obin finanri adecvate de la partenerii internaionali ai Moldovei n acest
scop i reducerea simultan a costurilor de nregistrare i evaluare. Aceste dou procese vor veni n paralel. Strngerea
Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 19

de fonduri pentru evalurile de proprietate pot fi efectuate fie prin intermediul unor fonduri consolidate globale din
partea donatorilor destinate special acestui aspect (de exemplu Banca Mondial, BERD, Banca European de Investiii
etc.), prin proiecte separate la care APL au aplicat sau prin includerea n proiecte speciale ale donatorilor cu
componente referitoare la evalurile de proprietate. Aici exist un spaiu mare de manevr pentru consolidarea
eforturilor din partea administraiei publice locale i centrale.

Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 20

5. Concluziile principale
1. Pe parcursul perioadei de monitorizare s-au efectuat cteva iniiative la scar mic privind descentralizarea i
consolidarea APL - mai ales n domeniul evalurii bunurilor i nregistrarea n scopul impozitrii i fr efecte
practice, concrete:
- Elaborarea legislaiei secundare pentru schimbarea destinaiei terenurilor, dup aprobarea noii legislaii;
- Elaborarea a ctorva acte normative ce se refer la nregistrarea simplificat a proprietii.
2. n acelai timp, s-au efectuat msuri semnificative de consolidare i cretere att a numrului ct i a
intensitii impedimentelor fa de autoritile locale din Moldova:
- Au continuat presiunile administrative, politice i financiare asupra primarilor;
- Au continuat practicile de acordare de stimulente fiscale i faciliti fiscale din contul impozitelor locale
fr compensaii pentru APL;
- Nu au fost identificate noi surse de finanare pentru APL care respect angajamentele naionale i
internaionale ale Republicii Moldova n domeniul descentralizrii fiscale.
3. Pe parcursul anului a fost lansat activitatea de elaborare i aprobare de ctre noul guvern al documentelor
strategice i conceptuale legate de reforma administraiei publice:
- Extinderea Strategiei Naionale de Descentralizare pana la 2018;
- S-a semnat Foaie de parcurs pentru reforma de descentralizare ntre Congresul Autoritilor Locale i
Regionale al Consiliului Europei, Guvernul Republicii Moldova i Congresul Autoritilor Locale din
Moldova;
- Strategia de reform a administraiei publice, inclusiv administraia local i reforma administrativteritorial.
4. Evalund situaia n general - nici un progres n afar de nivelul conceptual nu s-a manifestat n direcia
reformei de descentralizare, n timp ce multe documente de politic conin riscuri poteniale pentru limitarea
n continuare a autonomiei locale, cum ar fi:
- Politica bugetar-fiscal pentru 2017, cu ncercri de introducere a plafoanelor la taxe i fr prevederea
msurilor referitor la descentralizarea fiscal, n conformitate cu angajamentele naionale i internaionale
ale Moldovei;
- imixtiunea consolidat a organismelor i ageniilor de control n autonomie local;
- Presiunile administrative, politice i financiare au continuat cu privire la APL, etc.
5. Problemele i prioritile cheie pentru reforma administraiei locale este descentralizarea fiscal cu
urmtoarelor direcii principale:
- Impozite i taxe locale, la discreia deplin a guvernelor locale n ceea ce privete ratele de impozitare;
- Toate plafoanele fiscale existente n prezent (n primul toate taxele imobiliare i funciare) s fie eliminate
complet;
- Stimulentele i faciliti fiscale s fie strict interzise sau s fie compensate n ntregime din alte surse;
- Eliminarea complet a blocrii transferurilor cu destinaie general i excluderea acestor blocri pe viitor;
Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 21

Finanarea centrelor sociale finanate anterior de la bugetul de stat i oprit arbitrar de guvernul central n
2015 s fie reluat pn nc unele dintre aceste centre mai sunt n via;
Fondul de compensare pentru reforma finanelor locale introdus n 2015 timp de doi ani, s fie continuat,
deoarece a doua etap a reformei finanelor locale nu a fost realizat aa cum a fost avut n vedere i
vina cade n ntregime pe administraia public central;
Evalurile imobiliare ca surs principal de venituri fiscale locale s fie lansate imediat conform deciziilor
legislative i normativelor aprobate recent.

6. Alte dimensiuni - cheie strategice pentru reforma administraiei locale sunt:


- Consolidarea autonomiei locale n domeniul remunerrii muncii a angajailor APL i a reprezentanilor alei
- la discreia deplin a APL;
- evalurile cadastrale, nregistrarea proprietii i a bunurilor.
7. n acelai timp, dou aspecte critice legate de reforma APL sunt impunerea unor abordri controversate, cu o
intervenie direct n autonomia local:
- Reforma administrativ-teritorial vzut ca o surs de economii, lund n considerare abordarea
matematic simplist a eficienei i fr a lua n considerare considerentele democratice ale funcionrii
APL;
- Regionalizarea vzut ca un model unic, exclusiv pentru soluionarea problemelor existente, n special n
sectoare precum managementul apelor, managementul deeurilor i dezvoltarea regional.

Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 22

Anexa 1. Situaia general n administraia public i cile de urmat


Probleme cheie generale problems
Democraie vag;
Verticala puterii de sus n jos bine conservat din trecut care amenin cu stabilirea unui regim autoritar;
Verticala puterii i dezechilibru puterii n societate (birocraia de stat puternic iar societatea civil, sectorul
privat i populaia slab), n prezent, sunt cauzele corupiei i a justiiei ineficiente n ar;
Ca rezultat un sistem centralizat autoritar al administraiei publice;
Ca rezultat, n ar - descentralizare slab, autonomie local limitat, inclusiv autonomia fiscal.
n acelai timp descentralizarea (inclusiv cea economic sau privatizarea i cea a administraiei publice
centrale) este unicul i singurul instrument pentru a demola verticala puterii, pentru a schimba echilibrul
puterii n societate, pentru a mbunti sistemul de justiie i de a reduce n mod esenial corupia;
Este nevoie de descentralizarea multidimensional a puterii - la nivel central (partide politice, parlament,
guvern, etc.), de la nivel central la nivel local, descentralizarea economic (privatizarea);
ncercri/msuri semnificative de centralizare ntreprinse pe parcursul ultimilor doi ani (educaie, ap, poliie,
etc.)
Mandate nefinanate i creterea tendinei mandatelor nefinanate (mai multe competene sunt puse pe
umerii APL ca s fie finanate din venituri proprii);
Abuzuri excesive i interferena guvernului central n afacerile locale;
Legislaie contradictorie, legislaia sectorial neajustat la Legea privind Descentralizarea Administrativ,
corespunztor lipsa de claritate cu competenele i mandatele nefinanate;
Lipsa de nelegere corect a rolului i locul autoritilor locale din partea multor actori - experi, societatea
civil, administraiile centrale, donatori i organizaii internaionale;
Lipsa investiiilor capitale - fonduri internaionale nesemnificative pentru APL i fondurile naionale disponibile
limitate sunt distribuite ntr-o manier prtinitoare politic;
Lipsa de continuitate i durabilitate a iniiativelor/proiectelor anterioare i atenia limitat spre crearea/
consolidarea instituiilor capabile s asigure durabilitatea i continuitatea tuturor reformelor din ar;
n loc de consolidare sistemic a actorilor naionali - administraiile locale, asociaiile administraiilor locale,
organizaii non-guvernamentale, instituii ale administraiei publice centrale, avem legi, reforme i strategii
scrise de organizaii i experi internaionali. n consecin, lipsa de ownership i lipsa legturii cu realitile de
pe teren - legi care nu funcioneaz, care nu reflect echilibrul de putere n societate i strategii nesustenabile/
nerealiste /nefondate;
Lipsa societii civile bazate pe interesele populaiei i lipsa legturii sale cu poporul.
Principalele concluzii:
Problemele majore sunt la nivel de politici;
Nivelul major al politicilor reprezint guvernul central (Guvernul i Parlamentul);
Nimic, literalmente, nu va progresa fr abordarea nivelul politicilor i nici o msur unic de susinere soft
(consolidarea capacitilor personale sau instituionale, studii, legislaie, etc.), nu va aduce rezultate durabile
(timp de 20 de ani, deja nu le aduce);
Mai mult ca att, fr abordarea nivelul politicilor - situaia se va deteriora n mod dramatic, multidimensional
i cuprinztor, inclusiv democraia, geopolitica, corupia i justiia;
Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 23

La nivel local, singura problem este nivel naional de politici i tot ce are legtur cu nivelul central;
Pn n prezent, nu exist alte probleme fundamentale n ceea ce privete politicile locale sau administraia
public local. Capacitile autoritilor locale (n toate domeniile) sunt destul de ridicate, n orice caz, mult
mai mari dect cele ale populaiei, mult mai mari dect cele ale guvernului central i chiar mai mari dect cele
ale societii civile ( punctul slab a crei este c nu reprezint oameni n mare parte, nu are mandat). Instruirile
sunt de puin folos atunci cnd exist o mare fluctuaie a cadrelor, att n APL ct i n administraia central,
memoria instituional fiind mic i n lipsa schimbrilor de pe teren (din cauza lipsei de reforme politice i a
lipsei investiiilor publice i private);
O alt problem este lipsa de fonduri pentru investiii capitale. nvarea prin implementarea proiectelor de
investiii este cea mai bun cale pentru consolidarea capacitilor la nivel local, pentru dezvoltarea economic
local, pentru mbuntirea vieii oamenilor i pentru consolidarea autonomiei locale. Calitatea serviciilor,
att la nivel local, ct i a sectorului privat sunt relativ de ridicate, n condiiile existente i sunt limitate doar de
constrngerile financiare ale rii (singurul impediment pentru calitatea ridicat este lipsa de fonduri pentru
investiii capitale).
Concluzia de baz
Este puin folos de la oricare program n condiiile lipsei abordrii msurilor de politici i/sau n lipsa abordrii
cheltuielilor de capital la scar important. n caz contrar, programele se limiteaz la conservarea srciei i la
cumprarea electoratului n favoarea grupurilor politice de guvernmnt. Cea din urm abordare funcioneaz
din ce n ce mai puin, dezamgind populaia, schimbnd percepiile geopolitice, politice i ideologice ale
populaiei precum i ameninnd cu cataclisme sociale cuprinztoare. Fr intervenii la nivel de politici democraia, APL, ara, justiia vor degrada.
Principalele prioriti naionale:
2. Creterea economic i investiii capitale n infrastructura public. La nivelul actual al veniturilor n Republica
Moldova nu poate fi realizat incluziunea, egalitatea de gen sau protecia social. Acestea sunt lucruri foarte
costisitoare. Sntatea, n general, este un lux care, la nivelul actual al veniturilor n Moldova, din pcate, nu se
poate permite;
1. Reforma administraiei publice radical - descentralizare total i profund a puterii, nlturarea verticalei
persistente de putere (partide politice, parlament, guvern, autoritile publice locale, mass-media, societatea civil,
economie, etc., etc., etc.). Dezvoltarea economic i social nu este posibil n cadrul sistemului actual al
administraiei publice n Moldova.
Cartografierea donatorilor n domeniu
Administraia public central
- n prezent nu se petrece nici o reform. Strategia Reformei Administraiei Publice este n curs de elaborare
i aprobare de Guvern. Acesta include trei componente organice - reforma administraiei publice centrale,
administraiilor locale, descentralizarea i reforma administrativ-teritorial.
- Anterior (2001-2010), civa donatori au sprijinit pe scar larg reforma administraiei publice, inclusiv
gestiunea finanelor publice (Banca Mondial, SIDA, PNUD), dar fr rezultate vizibile. n plus, c n acea
Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 24

perioad, Moldova a avut un sistem de guvernare destul de autoritar, fr o transparen adecvat,


responsabilitate i participare.
Puinele iniiative actuale ale Bncii Mondiale, USAID, SIDA, PNUD, GIZ, etc. susin anumite domenii de
consolidare a capacitii a administraiei publice centrale, dar nu reforme sistemice (inclusiv e-guvernare,
consolidarea capacitilor administraiei publice centrale inclusiv pentru diferite ministere, pentru partide
politice etc.). Din pcate astfel de msuri nu pot oferi rezultate durabile sistemului administraiei publice
centrale, care este ntr-o stare dezastruoas n fiecare sector. Doar aciuni sistemice la nivel de politici care
abordeaz profund reforma administraiei publice i a angajamentelor internaionale ale Moldovei pot
aduce rezultate.
Reforma administraiei publice centrale este de prioritate extrem de urgent. Aceasta este a doua
prioritate dup descentralizarea general a puterii (democraie, justiie independent, guvernele locale
abilitate, liberalizare economic i descentralizare).

Administraia Public Local


- n principal, doar reforma finanelor locale a fost lansat n 2015, datorit presiunilor efectuate de CALM,
cu parteneri internaionali i civa politicieni influeni (foti primari);
- Asistena politicilor pentru descentralizare (2009-2013) finanat de SIDA i implementat de PNUD a avut
loc n anumite etape limitate, lipsite de consecine, insuficiente, lente i ntrziate, etc. Dar, probabil, cu
unul dintre cel mai nalt grad de avansare n Reforma Administraiei Locale dup independena Moldovei.
- n 2013 SIDA i-a ntrerupt sprijinul la nivel de politici din cauza ntrzierilor i amnrii punerii n aplicare a
reformei finanelor locale. La moment nu exist vre-o intervenie la nivel de politici din partea altor
donatori.
- Puine iniiative actuale susin guvernele locale, inclusiv prin intermediul unor componente de investiii
pentru cheltuielile capitale (UE, Romnia, GIZ, PNUD), la scar mai mic Slovacia, Polonia, Ambasada SUA,
etc. Toate acestea nu abordeaz nivelul politicilor i sunt durabile numai n componentele afiliate de
investiii capitale pentru infrastructura local i n facilitarea unor astfel de finanri.
- Spre satisfacia APL din Moldova i a CALM, n 2016, Uniunea European a decis s canalizeze fonduri
pentru Moldova n mod direct pentru investiii capitale n infrastructura local din localitile Republicii
Moldova (45 milioane EUR) n loc de sprijin bugetar pentru bugetul de stat.
De ce acum este momentul perfect pentru intervenii
1. Acordul de Asociere(AA) UE-Moldova a fost semnat i Planul Naional de Implementare a Acordului de
Asociere aprobat de ctre Guvernul Republicii Moldova, care a fost prezentat Uniunii Europene la
semnarea AA, prevede i reafirm Reform de descentralizare cuprinztoare.
2. Consiliul Europei nfptuiete monitorizarea reformei administraiei locale a Moldovei, inclusiv prin
intermediul misiunii recente de post-monitorizare. Foaia de Parcurs cu privire la reforma de
descentralizare a fost semnat ntre Congresul Autoritilor Locale i Regionale al Consiliului Europei,
Guvernul Republicii Moldova i Congresul Autoritilor Locale din Moldova.
3. Noua Legislaie a Finanelor Publice Locale deschide noi posibiliti, care trebuie sporite prin consolidarea
bazei fiscale locale (urmtoarea etap a reformei).
Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 25

4. Legea privind accesul APL la Curtea Constituionale este aprobat de ctre Parlament.
5. Noul Guvern i Parlament sunt destul de puternice politic i dornice de a face ceva n domeniul
administraiei publice inclusiv APL, la fel i n punerea n aplicare a angajamentelor Acordului de Asociere
(AA) - pn n prezent au fost puine posibiliti pentru ar, datorit perioadei alegerilor i a instabilitii
politice.
6. Partenerii internaionali ai Moldovei i n primul rnd UE i membrii UE, dup semnarea AA sunt destul de
categorici privind agenda reformelor i punerea n aplicare a angajamentelor AA.
7. CALM va menine presiunile asupra guvernului central n vederea continurii i consolidrii reformelor, n
timp ce guvernele locale vor fi nclinate spre o poziie pro-activ n viitorul apropiat, care vine de la situaia
financiar complicat din ar. Situaia financiar complicat din ar necesit o abordare direcionat spre
creterea veniturilor locale i solicit msuri urgente n domeniul descentralizrii fiscale.
8. Aprobarea de ctre Guvern a prelungirii implementrii Strategiei Naionale de Descentralizare, a Strategiei
Naionale de Reform a Administraiei Publice i semnarea Foii de Parcurs privind Reforma de
Descentralizare ofer un cadru legal i o orientare adecvat pentru reforme cuprinztoare n aceste
domenii.
Direcii cheie pentru soluii la nivel de politici n domeniul administraiei publice locale
Reforma finanelor locale - punerea n aplicare a etapei a doua a reformei finanelor locale - consolidarea i
liberalizarea baze fiscale proprii a APL, inclusiv discreia local complet asupra taxelor locale existente n
prezent, cu perspectiva atragerii de noi taxe locale poteniale (ex. impozitul pe autoturisme), impozitul pe
venitul persoanelor fizice distribuit la locul de reedin, etc.
Ajustarea legislaiei sectoriale la Legea privind descentralizarea administrativ.
Controale i verificri - eliminarea caracterului lor abuziv i inadecvat, de asemenea, diminuarea numrului de
instituii de control.
Fondurile naionale de investiii pentru infrastructura local - n prezent sunt pariale politic i netransparente.
Introducerea transparenei la etapa de selecie a proiectelor i participarea reprezentanilor APL n structurile
de conducere ale fondului de dezvoltare regional, dondul ecologic, fondul de eficien energetic, fondul
rutier i bugetul de stat.
Politica de personal, politica salarial i statutul de angajat APL - politica de cadre i de remunerare a
personalului s fie la discreia APL, n conformitate cu principiile autonomiei locale.
Achiziiile publice - creterea plafoanelor pentru procedura de licitaie deschis cel puin pn la jumtatea
nivelului mediu european, discreia APL asupra criteriilor de selecie a ofertelor i de sprijin ex-ante a APL i
consultan n cadrul procedurilor de achiziii publice de ctre Agenia Naional de Achiziii Publice.
Proprietatea - nregistrarea, registrul electronic, evaluarea de pia, delimitarea proprietii. Competena n
evalurile imobiliare a fost recent transferat la APL i este extrem de important, deoarece impozitul pe bunuri
imobiliare este legat pe evalurile de pia ale proprietii.

Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 26

Anexa 2. Discuii cu privire la principii i politici n perioada de monitorizare


I.

PRIVIRE GENERAL

n urma analizei perioadei 2012-2016 s-a observat o ncercare din partea administraiei publice centrale (APC) de a
auzi problemele administraiei publice locale (APL), ns persist abordarea c marea majoritatea a problemelor
trebuie rezolvate din centru, iar APL nu au resurse suficiente i personal calificat. Aceste stereotipuri i las amprenta
pe parcursul promovrii politicilor n diferite domenii, elaborarea i promovarea diferitor legi i acte normative sau
crearea unor noi mecanisme.
Parlamentul, Guvernul i unele organe centrale de specialitate au devenit mai receptive i conlucreaz cu Congresul
Autoritilor Locale din Moldova (CALM): reprezentaii CALM particip la edinele unor comisii parlamentare, a
Guvernului, au fost ncheiate unele acorduri de colaborare cu unele ministere.
Dei, cu regret persist practica presiunilor politice din partea unor partide din coaliia aflat la guvernare (prin
intermediul organelor de control i judectoreti) pentru a determina aleii locali s adere la partidul respectiv, inclusiv
i din punct de vedere a activitii structurilor asociative ale APL. Se observ o tendin de monopolizare din partea
gruprilor politice, care dein resursele administrative i judectoreti, a tuturor verigilor administrative de la nivel
central i local, dispersarea i diminuarea importanei reprezentanilor societii civile, inclusiv a structurilor asociative
ale APL. Generaliznd cele menionate, se observ duble standarde, pe deoparte formal se consult APL i structurile
lor asociative, pe de alt parte este rspndit practica reculrii prin diferite metode a aleilor locali n partidele de la
guvernare, iar n rezultat diminuarea proceselor de descentralizare prin introducerea diferitor elemente caracteristice
verticalizrii puterii.
n ceea ce privete reformele promovate n domeniul APL, ca de obicei, ele au avut un caracter unilateral, sporadic i
contradictoriu, iar aciunile preconizate n Strategia Naional de Descentralizare au fost realizate n volum minimal
(pn la 30 %), cea mai important realizare fiind reforma transferurilor i alocaiilor de la bugetul de stat bugetelor
locale, dei direciile finane au rmas structuri ale nivelului II al APL, iar n aspect de imparialitate trebuiau s devin
servicii ale Ministerului Finanelor desconcentrate n teritoriu. Un progres atins este faptul c aciunea Strategiei
Naionale de Descentralizare a fost extins pn n anul 2018. De asemenea a fost aprobat, prin Hotrrea
Guvernului nr. 911 din 25 iulie 2016, Strategia privind reforma administraiei publice pentru anii 2016-2020, ns
Planul de aciuni la Strategie este n curs de definitivare pn n prezent.
n ceea ce privete reformele promovate n domeniul APL i APC, ca de obicei, ele au un caracter haotic i nesistemic,
pe de o parte a fost promovat Strategia Administraiei Publice i prelungit perioada de a aciune a Strategiei
Naionale de Descentralizare pn n anul 2018, iar pe de alt parte se discut necesitatea reformei administrativ
teritorial.
Practic se constat o lips de coordonare i responsabilitate privind procesul de descentralizare. Cancelaria de Stat nu
a fost destul consolidat n aspect de competen c s dein toate prghiile pentru a promova procesul de
descentralizare. Reinstituirea unui Minister al APL este discutabil n aspect c statutul su juridic de minister i
posibilitatea de influen asupra altor ministere i autoriti centrale va fi minimal.
Se impune n continuare reforma administraiei publice per ansamblu pentru a putea delimita domeniile aflate n
competena APC i domeniile descentralizate APL. Ulterior pot fi stabilite competene i atribuii concrete, inclusiv ce
pot fi delegate APL. Astfel se cer a fi reexaminate prevederile privind competenele i responsabilitile n scopul
Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 27

clarificrii competenelor i responsabilitilor APL de nivelul I, de nivelul II i ale APC n contextul consolidrii
democraiei locale, inclusiv pentru a evita suprapunerea de competene i responsabiliti nu doar ntre nivelurile APL,
dar i ntre APC i APL.
Foarte anevoios, putem spune c chiar frneaz, procesul de consolidare a bazei fiscale a APL, element indisolubil al
reformei promovate n domeniul finanelor publice locale. Situaia a fost agravat n a doua jumtate a anului 2016
prin blocarea abuziv de ctre Ministerul Finanelor a 100 mln. lei, n principal de la transferurile generale la bugetele
locale, ca ulterior s fie unilateral (prin pretinsa angajare a rspunderii Guvernului) modificat Legea bugetului de stat
pe anul 2016, iar n rezultat autoritile locale s fie impuse s modifice bugetele locale i s reduc cheltuielile
planificate. Totui unele progrese se observ la finele acestui an, odat cu promovarea de Ministerului Finanelor a
pachetului de legi privind politica bugetar fiscal pentru anul 2017.
De asemenea se impune stringent descentralizarea politicii de personal i sistemul de salarizare la nivelul APL pentru
protejarea dreptului APL de a decide pe cont propriu politica de personal i eliminarea discriminrii a funcionarilor
publici din APL. Iniiative au fost att din partea structurilor asociative ale APL ct i din partea unor deputai, ns
procesul a fost blocat de Guvern.
Un moment pozitiv a fost acordarea n 2016 a dreptului APL de a se adresa la Curtea Constituional n caz de
nclcarea principiilor i drepturilor constituionale ale colectivitilor locale. ns ar fi necesar s fie perfecionat i
legislaia n domeniul contenciosului administrativ ca s fie asigurat accesul la justiie a APL n orice moment cnd este
lezat un drept sau interes de importan local.
Un progres n consolidarea autonomiei organizatorice i decizionale a fost acceptul din partea autoritilor centrale de
a acorda APL a statutului de agent constatator pentru contravenii din sfera administraiei publice locale.
ns se observ o lips de coordonare i responsabilitate privind garaniile autonomiei locale. Cancelaria de Stat nu
este consecvent n aciuni, iar n ultima perioad se observ o tutel excesiv din partea oficiilor teritoriale ale
Cancelariei de Stat, care exercit controlul administrativ al APL. De exemplu Cancelaria de Stat interpreteaz restrictiv
prevederile legislaiei n ceea ce privete delegarea temporar a unor atribuii de ctre consiliu local primarului,
reieind din prioritile i problemele de interes local, ceea ce este, n esen, un amestec direct n autonomia
organizatoric ca element foarte important al autonomiei locale. Sunt pornite multe procese judiciare ceea ce ia timp
si resurse (i aa insuficiente) att de la APL ct i APC, n loc s fie ndreptate eforturile pentru rezolvarea problemelor
comunitilor locale.
Prin urmare, n pofida faptului c la 7 iulie 2016 a fost semnat Foia de Parcurs prin Acordul trilateral ntre CALRE al
Consiliului Europei, Guvernul Republicii Moldova i Congresul Autoritilor Locale din Moldova (CALM), document care
stipuleaz paii pe care urmeaz s-i ntreprind autoritile centrale pentru a elimina restanele enorme i
discrepanele n domeniul descentralizrii i democraiei locale, per ansamblu APC continu s promoveze politici
contradictorii n domeniul APL.
II. PRINCIPALELE PROGRESE/REGRESE IN DOMENIUL AUTONOMIEI LOCALE. SITUAII DE CAZ
1) Consolidarea dialogului instituional
n domeniul consolidrii dialogului instituional au fost nregistrate unele progrese prin consultarea mai des a CALM
ului i chiar au fost ncheiate unele Acorduri de colaborare cu unele autoritile centrale. La 7 iulie 2016 a fost
Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 28

semnat Foaia de Parcurs printr-un Acord trilateral ntre Congresul Autoritilor Locale i Regionale (CALRE) al
Consiliului Europei, Guvernul Republicii Moldova i Congresul Autoritilor Locale din Moldova (CALM). Reprezentaii
CALM au fost inclui n Grupul de lucru privind reforma administraiei publice. Recent a intrat n vigoare noua lege
privind Autoritatea Naional de Integritate (nr. 132 din 17.06.2016), unde din oficiu n Consiliul de Integritate al
Autoritii respective este prevzut un reprezentant al CALM.
Totui rmn deficiene n ceea ce privete informarea i consultarea de ctre autoritile centrale a autoritilor
publice locale, n timp util i de la etapa iniial n procesul de planificare i de luare a deciziilor, inclusiv prin structurile
lor asociative, asupra oricror chestiuni ce le privesc n mod direct ori snt legate de procesul descentralizrii
administrative.
De regul APL sunt consultate la etapa final, atunci cnd conceptul i documentul de politici sau act normativ este
elaborat deja. Astfel CALM, dup consultarea APL membre, d avize la diferite proiecte de legi i acte normative. De
exemplu CALM a dat avize la proiectele de legi privind sistemul de adrese, privind comerul interior, cu privire la
locuine, inclusiv cele sociale, patrimoniul cultural conform crora APL au competene directe (acord denumiri de
strzi, autorizeaz activitatea de comer n teritoriu, duc evidena locuinelor sociale i a patrimoniului din localitate).
ns, de regul sunt luate n consideraie doar propuneri neeseniale i la etapa final sunt promovate n temei
interesele autoritilor centrale i structurilor subordonate acestora.
CALM permanent solicit ca consultri s fie la etapa iniial de elaborare a documentului. Astfel CALM, dup
consultarea APL membre, d avize la diferite proiecte de legi i acte normative. De exemplu CALM a dat avize la
proiectul de Lege privind sistemul de adrese (elaborat de Agenia Relaii Funciare i Cadastru), conform crora APL au
competene directe (acord denumiri de strzi, etc.). n rezultatul discuiilor s-a ajuns la un anumit consens, ca ulterior
autorul (Agenia Relaii Funciare i Cadastru) s schimbe redacia, inclusiv a propus ca toate cheltuielile ce rezult din
schimbarea adreselor (costul schimbrii buletinelor de identitate a cetenilor, schimbrii adresei juridice a
persoanelor juridice) s fie puse pe seama APL, dei este vorba de domenii conexe aflate n competena APC. De
asemenea CALM a iniiat descentralizarea i depolitizarea Fondului Rutier prin instituirea impozitului rutier ca impozit
local. Cu regret Ministerul Transporturilor i Infrastructurii Drumurilor a stopat iniiativa i au promovat propriile
propuneri (proiectul de Lege cu privire la modificarea i completarea unor acte legislative Legea fondului rutier i
Legea privind finanele publice locale) care fac doar un pic mai transparent alocarea de fonduri APL, dar nu rezolv
problema n sine, adic APL n continuare nu au posibilitatea de gestiona i alege prioritile n mod autonom i
reieind din interesele locale. Ministerul Culturii de mai multe ori a ncercat de a promova ca protejarea i gestiunea
patrimoniului cultural s fie n competena APL, iar autoritii centrale i revine rolul de a dirija i exercita controlul.
Altfel spus acolo unde sunt necesare resurse considerabile, autoritile centrale ncearc s le arunce la APL, fr a
prevedea careva resurse financiare, iar luarea deciziilor i controlul si-l stabilesc lor nine. Le fel recent Ministerul
Aprrii a ncercat ca activitatea administrativ-militar s devin domeniu propriu al APL, fr a prevedea careva
resurse proprii a APL pentru a face fa cerinelor. Dei, evident c este vorba de un domeniu general statal, iar unele
competene n domeniu administrativ-militar ar fi trebuit s fie delegate, cu acoperirea cheltuielilor de la bugetul de
stat.
O alt problem este tergiversarea aprobrii cadrului normativ, cum ar fi cel secundar, din partea autoritilor
centrale. De exemplu, prin lege a fost dat competena APL de a schimba destinaia terenurilor agricole, ns
modificarea hotrrii de Guvern care prevede mecanismul exercitrii competenei respective a durat circa jumtate de
an.

Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 29

Propunerile de politici parvenite n marea parte sunt n detrimentul APL (lipsirea de anumite resurse, reglementarea
excesiv a impozitelor i taxelor locale, etc.). De exemplu, recent a fost elaborat proiectul Planului de aciuni la
Strategia privind reforma administraiei publice pentru anii 2016-2020, unde, contrar prevederilor Strategiei, se
propune o reform administrativ-teritorial impus din centru, adic fr consultarea APL (poate chiar organizarea de
referendumuri) precum i punerea accentului pe cooperarea intercomunitar i amalgamarea voluntar a unitilor
administrativ-teritoriale.
2) Consultarea APL n procesul decizional
Avnd n vedere numrul mare de APL, numrul de domenii i competene, se impune consultarea pe o perioad mai
ndelungat dect 10 15 zile lucrtoare (acordat de lege pentru avizri), inclusiv includerea APL i a structurilor lor
asociative chiar de la etapa iniial de elaborare a deciziei i permiterea ca APL i structurile lor asociative s aib un
proiect de alternativ, care s in cont de principiul subsidiaritii, de necesitile i interesele locale. n cazul CALM
sunt remise multe proiecte, iar CALM trebuie s dispun de timp ca s le consulte cu APL, ns dac trece termenul
prevzut de legislaie i avizul nu este trimis, se consider c el este pozitiv.
Astfel se impune s fie implementat n legislaie conceptul de consultare a APL prin prisma Cartei Europene a
Autonomiei locale i Recomandarea 328 (2012) a Consiliului Europei privind dreptul autoritilor locale de a fi
consultate de ctre alte niveluri de guvernare.
3) Respectarea autonomiei locale i integritii competentelor
Orice competen atribuit APL trebuie s fie deplin i exclusiv, ns n practic autoritile centrale transfer la APL
nejustificat competene pariale, adic sunt transmise o parte din competene, de regul cele greu de realizat, ce
necesit efort sau resurse considerabile. Ca exemplu s-a ncercat de a transmite competene n domeniul proteciei
patrimoniului cultural APL (proiectul de Lege pentru completarea unor acte legislative (Legea privind administraia
public local i Legea privind descentralizarea administrativ, autor Ministerul Culturii) dei s-a ajuns la un consens
cu autorul, vom vedea varianta final a acestuia), s-a ncercat de a transmite domeniul administrativ-militar (proiectul
de Lege pentru completarea articolului 4 din Legea 435 XVI din 28 decembrie 2006 privind descentralizarea
administrativ, autor Ministerului Aprrii i avizat negativ de ctre CALM), domeniul locuinelor (proiectul de Lege
privind modificarea i completarea unor acte legislative, proiect nregistrat n Parlament cu nr. 213 din 16.05.2016,
avizat negativ de mai multe ori de ctre CALM). n esen, aspectele respective ar trebui s fie soluionate de APC,
care pot recurge i la ajutorul APL dar prin intermediul instituiei delegrii competenelor i prevederii din start al
resurselor necesare, inclusiv ncheierea unor acorduri.
De asemenea prin iniiative ale unor deputai i ale Guvernului s-a ncercat de a reglementa excesiv numrul de zile
minimale pentru ca consiliul local s se ntruneasc n edine (45 de zile, fa de prevederile actuale de a se ntruni
trimestrial), afectndu-se autonomia organizaional i cea financiar a APL i libertatea acestora de a adapta aciunea
lor la condiiile locale (proiectul de Lege pentru modificarea i completarea unor acte legislative, nregistrat n
Parlament cu nr. 290 din 27.06.2016).
La rndul su Guvernul prin intermediul Cancelariei de Stat ncearc sub pretextul de modificare a unor termeni
pentru claritate (de exemplu din primrie n aparatul primarului, etc.), creeaz incertitudini la nivel sistemic i
conceptual al APL (este vorba de proiectul de Lege pentru modificarea i completarea unor acte legislative, nregistrat
n Parlament cu nr. 272 din 17.06.2016). De exemplu, primria ca structur funcional asist att primarul ca
autoritate reprezentativ i executiv la nivel local, ct i consiliul local ca autoritate reprezentativ i deliberativ la
Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 30

nivel local. ns autorii o numesc aparatul primarului? n rezultat nu este clar unde se plaseaz secretarul consiliul
local, n aparatul primarului sau a consiliului? Secretarul ndeplinete n principal funcii legate de asigurarea activitii
consiliului local, dar i unele funcii executive date prin lege. Dei autorii neag careva cheltuieli financiare asemenea
microreforme vor afecta resursele APL. Un asemenea proiect distorsioneaz sistemul APL existent n aspectul
echilibrului activitii deliberative i executive la nivel local n mod autonom.
O problem dificil, dup cum a fost menionat i la nceput, este instituia delegrii temporare a unor atribuii
primarului de ctre consiliul local, instituie efectiv blocat n prezent de structurile teritoriale ale Cancelariei de Stat.
Competena consiliului local trebuie sa fie deplina si exclusiva, putnd fi limitat doar in condiiile legii. In spiritul
acestui principiu art. 14 (1) din Legea privind administraia public local (Legea 436) prevede ca "consiliul local are
drept de iniiativ i decide, n condiiile legii, n toate problemele de interes local, cu excepia celor care in de
competena altor autoriti publice". Astfel prevederile legale enunate nu prevd careva restricii la delegarea a
careva competene primarului. Cele menionate pe deplin se ncadreaz cu faptul c consiliul se ntrunete nu att de
des, pot fi economisite resurse si asigurata operativitate in luarea deciziilor prin intermediul autoritii executive
(primarului), n limitele prevzute prin decizia consiliului local. Cu att mai mult c, n spiritul principilor menionate,
prevederea din art. 29 (2) din Legea 436 privind faptul c "primarul, n calitatea sa de autoritate public local
executiv, exercit i alte atribuii prevzute de legislaia n vigoare sau ncredinate de consiliul local" nu face referin
doar la anumite competene ale consiliului ce pot fi delegate. Cu alte cuvinte, n forma/varianta actual a legii, se
stabilete dreptul exclusiv al consiliului de a decide care atribuii ale sale s fie delegate temporar puterii locale
executive (primarului), fr careva excepii. n acest caz, cei care interpreteaz altfel dect prevede legea, urmeaz s
se adreseze ctre Parlament pentru a primi explicaiile/interpretrile oficiale conform legii. Pn atunci, nimeni nu
este n drept s interzic APL de a aciona n conformitate stricta cu prevederile exprese ale legii, care prevede expres
dreptul consiliului local de a delega competene/atribuii primarului. n ceea ce privete activitatea reprezentailor
oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat, ea de asemenea trebuie s aib la baz principiul menionat, precum i
propriile principii de activitate prevzute cum ar fi:
a) exercitarea controlului administrativ numai potrivit procedurilor i n cazurile prevzute de legislaia n vigoare;
b) respectarea proporionalitii ntre amploarea interveniei autoritii de control i importana intereselor pe care le
protejeaz;
c) neadmiterea limitrii dreptului autoritii administraiei publice locale de a administra n mod autonom, n condiiile
legii, afacerile ce in de propria competen.
Prin urmare, considerm c trebuie s rmn la latitudinea APL de a decide modalitatea de gestionare mai operativ
i mai eficient a treburilor publice locale (inclusiv delegarea unor competene), reieind din circumstanele concrete
care, evident, nu pot fi sesizate din centru. n acest context, este necesar de pus capt tutelei excesive din partea
structurilor Cancelariei de Stat.
Un alt aspect ine de descentralizarea i asigurarea integritii competenelor APL n cazul elaborrii i promovrii unor
acte legislative importante. De exemplu, sunt n proces de promovare Codul urbanismului i construciilor i Codul
sntii. ns aa acte importante reglementeaz superficial delimitarea competenelor dintre autoritile centrale i
cele locale i este pstrat practic ca aspectele ce necesit efort i resurse s fie lsate pe seama APL, iar funciile de
dirijare i control sunt lsate pe seama autoritilor administraiei publice centrale.
Pentru aceasta se impune efectuarea procesului de descentralizare real ntre APC i APL pe domenii de activitate, dar
nu pe competene i atribuii concrete. Competenele i atribuiile trebuie s cuprind n totalitate domeniul de
activitate i doar atunci pot fi integre.

Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 31

4) Respectarea principiului corespunderii resurselor cu competentele


Corespunderea resurselor financiare i materiale alocate APL cu volumul i natura competenelor ce le snt atribuite
pentru a asigura ndeplinirea eficient a acestora reprezint o problem major n Republice Moldova.
Dup cum a fost menionat i aduse situaii de caz mai sus, foarte des prin lege sunt acordate competene APL fr
acoperire sau acoperire financiar parial, n special competenele delegate de APC. Ca exemplu ar servi domeniile
asigurrilor sociale, ocrotirii sntii, culturii, militar. De exemplu foarte multe centre sociale, inclusiv construite din
banii donatorilor, au fost transmise la APL de nivelul I, dar ulterior nu au fost alocate resursele necesare, dei sfera
social este finanat din bugetele asigurrilor sociale de stat i cel de stat. Respectiv mecanismele legale trebuie s
devin clare, iar alocarea resurselor trebuie s aib loc concomitent cu delegarea atribuiilor, altfel se primete un
decalaj i de multe ori se uit chiar.
Astfel se impune crearea unui mecanism prin care competena s fie atribuit odat cu alocarea resurselor financiare
suficiente (cum ar fi pachet de lege ce se refer si la competen i la resursele necesare concrete).
O problem major (un regres) este asigurarea financiar a domeniilor i competenelor proprii ale APL. n cazul
taxelor locale Ministerul Finanelor a ncercat, sub pretextul nemulmirii unor ageni economici, s restabileasc
plafonul maxim al taxelor locale, ceea ce ar fi o nclcare flagrant a principiului autonomiei financiare i a principiului
autoritii lucrului judecat. Respectiv exist Hotrrea Curii Constituionale a Republicii Moldova nr.2 din
28.01.2014 Pentru controlul constituionalitii unor prevederi fiscale referitoare la taxele locale (Sesizarea
nr.2a/2014) unde, Curtea a specificat expres c raportnd art.132 la art.109 din Constituie, care garanteaz principiul
autonomiei locale, legea urmeaz s cuprind criteriile de determinare a taxelor locale prin delegarea competenei
autoritilor publice de a stabili cuantumul nemijlocit, reieind din principiile i criteriile stabilite de legiuitor. Or, n
modul n care sunt expuse mrimile actualelor taxe, nu se asigur un echilibru i o echitate ntre contribuabilii de la
care acestea urmeaz a fi ncasate. La capitolul respectiv n ultima perioad s-a observat o atitudine mai constructiv
din partea Ministerului Finanelor, i n prezent se ncerc de a gsi nite criterii ce ar asigura previzibilitatea mrimii
taxelor locale.
n legislaia fiscal sunt stabilite scutiri de la impozitele i taxele locale pentru anumite categorii de persoane, adic
aceste scutiri sunt instituite de APC, dar efectiv ele sunt venituri ratate ale APL. Ca regul APC nici nu compenseaz
aceste pierderi la veniturile locale, nici nu acord dreptul respectiv APL, nclcnd autonomia decizional i financiar a
APL.
ns situaia creat prin Circulara Ministerului Finanelor nr. 06/2-07 din 05 august 2016 Cu privire la blocarea parial
a transferurilor de la bugetul de stat ctre bugetele locale prevzute n Legea bugetului de stat pe anul 2016 este ceva
ieit din comun. Printr-o scrisoare a Ministerului Finanelor au fost blocate transferurile de la bugetul de stat destinate
APL. i acest lucru are loc imediat dup semnarea la 7 iulie curent a Foii de Parcurs cu structurile Consiliului Europei,
document care stipuleaz paii pe care urmeaz s-i ntreprind autoritile centrale pentru a elimina restanele
enorme i discrepanele n domeniul descentralizrii i democraiei locale, cum ar fi recomandarea asigurrii alocrii
finanelor publice pe baz unor criterii transparente pentru urmtorii ani fiscali 2016-2017, iar sfritul anului 2016 ar
trebui s fie termenul limit pentru aceste aciuni.... Astfel prin Circulara nr. 06/2-07 din 05 august 2016 Ministerul
Finanelor a nclcat flagrant principiul constituional al autonomiei locale, n special elementul autonomiei financiare
a APL, ce a dus la nclcarea i altor principii n domeniul APL: resursele financiare ale autoritilor administraiei
publice locale trebuie sa fie proporionale cu competentele prevzute de Constituie sau de lege; principiul solidaritii
financiare; principiul dialogului instituional; principiul parteneriatului public-public. Ulterior, pentru a legifera
Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 32

aciunile respective, fr consultarea APL i utiliznd mecanismul angajrii rspunderii Guvernului, a fost modificat
Legea bugetului de stat pe anul 2016 i au fost impuse n rezultat APL, n pofida aciunilor planificate, s-i revad
bugetele locale, proces i discuii care continu pn n prezent.
Astfel se impune crearea unui mecanism prin care competena s fie atribuit odat cu alocarea resurselor financiare
suficiente (cum ar fi pachet de lege ce se refer si la competen i la resursele necesare concrete), transferurile cu
destinaie general s se acord irevocabil (cu titlu definitiv), dup cum este definit chiar n Legea privind finanele
publice locale.
5) Statutul avizelor APL n procesul dialogului instituional i asigurrii transparenei n procesul decizional
Conform legislaiei avizele solicitate de la diferii actori n procesul decizional pot fi facultative (autoritatea public
iniiatoare decide de la cine s solicite conform specificului domeniului reglementat), obligatorii (autoritatea
iniiatoare este obligat s solicite avizul) i conforme (autoritatea este obligat s le solicite i s se conformeze sub
sanciunea nepromovrii documentului n Guvern sau Parlament, cum ar fi expertiza juridic, anticorupie, etc.);
Dup cum a fost menionat n cazul APL avizele sunt date de regul post factum, adic documentul de politici sau actul
normativ este elaborat i, dei la o etap a consultrii se ine cont de propunerile APL, ulterior la etapa final se
modific contrar voinei APL i structurilor lor asociative, fiind cheltuite fr rost timp i resurse;
Se impune de creat un mecanism ca, n cazul domeniilor (competenelor) ce vizeaz APL, avizele lor i ale structurilor
lor asociative s fie obligatorii i conforme pentru APC, inclusiv Parlament. Aceasta este actual i reieind din creterea
poverii administrative asupra APL (similar businessului), adic atunci cnd APC prin diferite acte normative solicit din
partea APL diferite aciuni de control, pregtire de rapoarte, dri de seam, etc. pentru ca, n final, APC s
ndeplineasc anumite funcii sau competene proprii.
III.

UNELE CONCLUZII I PROPUNERI

n baza celor relatate ar fi necesar:


1) de inclus mecanisme n legislaie care ar prevedea includerea obligatorie a APL i/sau structurile lor asociative
chiar de la etapa iniierii elaborrii deciziei (documentului de politici sau actul normativ), n special care are impact
asupra APL, i chiar ncheierea unor acorduri de parteneriat ntre APC i APL;
2) de introdus n legislaia privind transparena n procesul decizional a unor prevederi privind ce nseamn
consultarea APL, inclusiv stipularea unei perioade mai ndelungat dect 10 15 zile lucrtoare (acordat de
lege pentru consultri), precum i includerea APL i a structurilor lor asociative chiar de la etapa iniial de
elaborare a deciziei i permiterea ca APL i structurile lor asociative s aib un proiect de alternativ, care s in
cont de principiul subsidiaritii, de necesitile i interesele locale;
3) de efectuat procesul de descentralizare ntre APC i APL pe domenii de activitate, dar nu pe competene i atribuii
concrete, ultima abordare creeaz confuzii i incertitudini n aplicarea cert a principiilor APL. De exemplu, sunt
promovate acte importate i complexe (exemplele date cu Codul urbanismului i construciilor i Codul sntii),
n rezultat acestea reglementeaz superficial delimitarea competenelor dintre autoritile centrale i cele locale i
este pstrat practic ca aspectele ce necesit efort i resurse s fie lsate pe seama APL, iar funciile de dirijare i
control sunt lsate pe seama autoritilor administraiei publice centrale;
Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 33

4) de descentralizat politicile de personal i salarizare la nivel local;


5) de acordat competene APL doar concomitent cu acoperire financiar, n special n cazul competenelor delegate
de APC;
6) de prevzut c n cazul domeniilor (competenelor) ce vizeaz APL, avizele lor i ale structurilor lor asociative s fie
obligatorii i conforme pentru APC i Parlament;
7) de exclus tutela excesiv i amestecul APC n treburile locale, n special n procesul controlului administrativ al
activitii APL, care trebuie s fie unul realmente de legalitate, dar nu i implicare elementelor de oportunitate.

Moldova. Reforma administraiei locale: raport de monitorizare anual i concluzii 2016

Page 34

Evaluare