CRPE/Lucrare nr.

18/octombrie 1999
ELABORAREA, COORDONAREA SI APLICAREA POLITICILOR
GUVERNAMENTALE IN ROMANIA
Theodor Stolojan

Introducere
1.

Rezultate ale politicii economice in tranzitie

2.

Cum pot fi imbunatatite elaborarea, coordonarea si aplicarea politicilor

guvernamentale
2.1 Continuitate intre ciclurile electorale prin politici coerente si consecvente
2.2 Imbunatatirea participarii celor interesati-cetateni, grupuri profesionale,
patronale, sindicale etc. - la elaborarea, coordonarea si aplicarea politicilor
2.3 Crearea unei unitati puternice de coordonare a politicilor in cadrul guvernului
2.4 Formarea unui corp al functionarilor publici cu un nivel profesional ridicat,
motivat si responsabil
2.5 Cooperarea cu mass-media pentru cladirea consensului asupra reformei si
obtinerea reactiilor necesare

Concluzii

ELABORAREA, COORDONAREA SI APLICAREA POLITICILOR GUVERNAMENTALE IN

ROMANIA

Introducere
Romania este o tara in tranzitie unde, in anul 1999, s-au intamplat urmatoarele:

este al treilea an consecutiv de scadere economica;

...climatul curent de afaceri este descurajator. Mult timp o tara a promisiunilor
perpetue pentru investitori , astazi este mai degraba o tara a problemelor perpetue,
cele mai multe dintre acestea fiind autoimpuse si putand fi evitate (citat dintr-un
newsletter al unei firme straine care activeaza in Romania, august 1999);
cetatenii au un sentiment puternic ca politica economica este elaborata in afara tarii
(adica de catre organizatiile financiare internationale);
Senatul a respins o ordonata emisa de guvern care acorda facilitati vamale unei
singure societati comerciale;
ministrii isi rezolva disputele asupra unor hotarari ale guvernului prin intermediul
mass-mediei;
66 la suta din populatie crede ca tara se indreapta intr-o directie gresita (sondaj de
opinie publica , mai 1999).

Ca intotdeauna, in Romania, speranta a revenit: in 1999, guvernul incearca din

nou sa stabilizeze economia cu sprijinul unui program convenit cu Fondul Monetar
International (FMI) si sa accelereze privatizarea si restructurarea marilor intreprinderi de
stat cu ajutorul unui program sprijinit de Banca Mondiala (BM).
Dar speranta nu este de ajuns si, in mod sigur, nu este o metoda pentru a obtine un
progres. Intr-o tara caracterizata de faptele mentionate mai sus, guvernul are probleme
in ceea ce priveste atat capacitatea sa de a-si atinge obiectivele propuse (eficacitatea ) ,
cat si folosirea resurselor in realizarea obiectivelor (eficienta). De aceea, guvernul ar
trebui sa-si imbunatateasca substantial capacitatea de a elabora si coordona politicile si
capacitatea de aplicare a acestora. Aceasta, deoarece Romania poate obtine rezultate
economice bune numai prin politici coerente si consecvente aplicate pe termen lung.
1.

Rezultate ale politicii economice in tranzitie

Daca suntem cu totii de acord ca revenirea la o crestere economica durabila este

cel mai util criteriu pentru aprecierea succesului in tranzitie1, atunci Romania nu se afla
1

Thomas Wolf si Oleh Havrylyshyn, Determinants of Growth in Transition Countries,

Finance&Development, June 1999, p. 12.

printre castigatori. Al zecelea an de tranzitie in Romania este , totodata, al treilea an

consecutiv de descrestere economica (-6,6% in 1997, -7,3% in 1998, prognoza pentru
1999 fiind de 3,5%). Dupa toate standardele2, Romania se confrunta cu o criza a
cresterii economice.
Stimulentele pentru revenirea la o crestere economica durabila sunt slabe ,
deoarece Romania nu a indeplinit principalele obiective ale tranzitiei:

libertatea economica. Romania a liberalizat activitatile economice, majoritatea

preturilor, pietele si comertul si a infiintat cadrul legal si institutional pentru
prevenirea practicilor anti-concurentiale. Cu toate acestea, incompetenta birocratica,
reglementarile neclare care lasa putere discretionara functionarilor publici,
proliferarea fara de sfarsit a noilor impozite si taxe reprezinta inca bariere pentru
realocarea in mod descentralizat a resurselor catre cele mai eficiente destinatii ;

stabilitatea economica. In 1999, Romania inca se lupta cu reducerea inflatiei. La

sfarsitul lui iulie 1999, inflatia a fost de 33% (41% in 1998). Cursul de schimb a sarit
de la 8744 lei/$ in iulie 1998 la 16037 lei/$ in iulie 1999. Peste 50% din datoria
externa este scadenta in numai doi ani 1999-2000, iar exportul este stagnant in ultimii
patru ani;
dezvoltarea sectorului privat. Guvernul a privatizat 67% din numarul societatilor
comerciale, dar numai 28% din totalul capitalului detinut de stat in aceste societati
comerciale (la sfarsitul lui iunie 1999). Mediul economic pentru afacerile mici si
mijlocii este dificil. Pana in prezent, Romania a pierdut oportunitatea de a avea un
sector dinamic al afacerilor mici si miijlocii care sa absoarba somerii proveniti din
restructurarea marilor intreprinderi. Pana la sfarsitul lui iulie 1999, investitiile
straine directe au fost de 4,1 miliarde $ (comparativ cu 26 miliarde $ in Polonia , la
sfarsitul lui 1998). Prin urmare, la sfarsitul lui 1998, ponderea sectorului privat in
produsul intern brut a fost de 58,3% (58,1% in 1997 si 54,9% in 1996)3;
garantarea drepturilor de proprietate si statul de drept. In octombrie 1999,
Parlamentul inca dezbatea problema restituirii proprietatilor confiscate de catre
regimul comunist. Investitorii au dubii cu privire la garantarea investitiilor lor,
deoarece statul schimba in mod frecvent legile care guverneaza afacerile si modifica
regulile privind investitiile dupa ce jocul (investitiile ) a inceput. De asemenea,
garantarea drepturilor de proprietate este afectata in tranzactiile de pe piata de
capital. Capacitatea institutionala de aplicare a reglementarilor privind tranzactiile de
afaceri este slaba;
asigurarea serviciilor publice. Calitatea serviciilor publice fundamentale cum sunt
sanatatea si invatamantul, apararea etc. se deterioreaza, pentru ca aceste servicii
publice nu sunt pe deplin finantate iar reforma sectorului public este intarziata.
Vechile practicile bugetare de a taia cheltuielile la toti in loc de a redefini
obiectivele in raport cu noile prioritati ale guvernului si resursele disponibile au
redus eficacitatea guvernului. In plus, eficienta este , de asemenea, in suferinta,

Michael Bruno, Deep Crises and Reform; What Have We Learned ?, the world Bank, 1996, p.1.
Comisia Nationala de Statistica, Evolutia sectorului privat in Economia Romaniei 1990-1997, p.1;
Jurnalul National, din 9 septembrie, 1999.
3

pentru ca , de multe ori, chiar si banii disponibili sunt risipiti de o birocratie

infloritoare.
Exista multe explicatii pentru toate aceste rezultate ale politicii economice in
Romania, inclusiv conditiile nefavorabile la inceputul tranzitiei. Dar oricine in Romania
recunoste ca tarii i-au lipsit calitatea politicilor si capacitatea institutionala a statului de
a le elabora, coordona si aplica.
2.

Cum pot fi imbunatatite elaborarea , coordonarea si aplicarea politicilor

guvernamentale

In 1990, Romania a optat pentru o reforma graduala in tranzitia de la economia

centralizata de plan la economia de piata. Dar gradualismul nu este o scuza pentru
intarzierea reformei. De fapt, tipul politicii economice a tranzitiei in Romania poate fi cel
mai bine caracterizata prin mai multe cicluri de masuri luate urmate de pauze , intarzieri
sau reforme partiale. Oriunde in tranzitie, asemenea politici au esuat si au esuat
lamentabil. Romania nu este o exceptie de la aceasta experienta. Pentru a intelege acest
mod de a elabora, coordona si aplica politicile in Romania, ne vom opri asupra a cinci
probleme: (i) ciclurile electorale si politicile coerente si consecvente; (ii) participarea
cetatenilor , a gruprurilor profesionale, patronale, sindicale etc la elaborarea, coordonarea
si aplicarea politicilor; (iii) capacitatea de a elabora , coordona si aplica politici; (iv)
corpul functionarilor publici; (v) comunicarea cu mass-media.
2.1

Continuitatea intre ciclurile electorale prin politici coerente si

consecvente

Literatura de specialitate sustine ca o criza severa promoveaza reforma.

Politicienii din Romania au pierdut aceasta legatura dintre criza si reforma. In Romania,
au fost doua importante ferestre de oportunitate pentru o reforma coerenta si
consecventa: decembrie 1989 si noiembrie 1996.
Decembrie 1989
Orice incercare de a intelege politicile din Romania in primii ani ai tranzitiei ar trebui sa
porneasca de la analiza a patru caracteristici ale mediului din Romania in prima zi a
tranzitiei:
a) lipsa de experienta. Cand a inceput tranzitia in Romania, cu putine exceptii, liderii
care au aparut, mass-media si populatia nu aveau cunostinte suficiente despre
principiile democratiei si ale economiei de piata (Romania fusese izolata
informational);
b) procesul centralizat de luare a deciziilor. Intre fostele tari socialiste, Romania a avut
unul dintre cele mai centralizate sisteme de luare a deciziilor. Ungaria a inceput
descentralizarea economica in 1968. In Romania, Noul mecanism economic
financiar introdus in 1978 era destinat sa dea mai multa putere de decizie
intreprinderilor. Acest mecanism a esuat si, in anii 1980-1989, a devenit o imensa

birocratie cu forme institutionalizate care dadeau o falsa imagine a participarii

intreprinderilor si cetatenilor la luarea deciziilor. In realitate, pentru luarea deciziilor
de baza, intreprinderile romanesti au ramas strict in cadrul centralizat de plan;
c) epuizantul deceniu 1980-1989. 1980-1989 a fost o decada de sacrificii pentru
rambursarea in avans a datoriei externe si investirea in proiecte megalomanice care
au epuizat economia si populatia;
d) revolutia violenta. Spre deosebire de alte foste tari socialiste, Romania a inceput
tranzitia intr-un mod violent, cu dezintegrarea peste noapte a vechiului sistem politic.
Primul guvern a ocupat un vacuum temporar si nu a avut o recunoastere larga. Chiar
dupa primele alegeri (mai 1990) , rezultatele au fost contestate, iar lupta politica
redeschisa. De aceea, primii doi ani ai tranzitiei au fost dominati de demonstratii
politice si greve agresive, care au culminat cu mineriada din septembrie 1991 si
caderea guvernului .
Aceste caracteristici au avut doua consecinte importante:
tranzitia a inceput la nivelul intreprinderilor ca un proces haotic fara nici o
pregatire sau principii de baza. Sub presiunea muncitorilor si a sindicatelor, noile
conduceeri administrtive (alese prin vot popular) au respins vechile norme privind
productia, munca si alte costuri fara a le inlocui cu un nou sistem economic bazat
pe profit. Aceste actiuni si esecul statului de a se pozitiona ca proprietar au
anulat vechile criteri si mecanisme pentru mentinerea ecchilibrelor in economie ,
deschizand portile decapitalizarii masive a intreprinderilor de stat;
noile autoritati venite la putere dupa revolutie au relaxat constrangerile
economice. De exemplu, acestea au pus nevoile omenilor pe primul loc in
alocarea resurselor energetice limitate, au crescut importul de energie si , in
general, au crescut toate cheltuielile sociale, reducand investitiile. Desi
relaxarea constrangerilor economice era asteptata de catre populatie, aceasta s-a
situat in contradictie cu obiectivul stabilizarii economice necesar pentru tranzitia
la economia de piata, deoarece cresterea consumului nu putea fi finantata de o
economie cu o structura ineficienta, aflata in scadere. Declinul economiei , care
a inceput in 19884 si s-a accelerat dupa 1989, precum si consumul tehnologic
intensiv de energie nu au putut fi sustinute. Dupa epuizarea rezervelor
internationale ale tarii , Romania a intrat in inflatie si dezechilibru extern.
Prin urmare, criza din decembrie 1989 nu a condus la o reforma coerenta si
consecventa datorita contextului revolutionar si a faptului ca Romania avea suficiente
resurse pentru a se confrunta cu dezechilibrele in primii ani ai tranzitiei: a) aproape nici o
datorie externa si un nivel confortabil al rezervelor internationale; b) un nivel inalt al
economisirii dublat de o structura fizica a economiei proiectata de decenii pentru a
sprijini marile investitii si un consum strict controlat; c) o sursa usoara de imprumut ca,
de exemplu, imprumuturile de urgenta primite de la organizatiile financiare
internationale.

Comisia Nationala de Statistica, Anuarul Statistic al Romaniei, 1990, p. 237.

Pana in anul 1997, politica de tip pornit-oprit poate fi cel mai bine reprezentat
prin ceea ce s-a intamplat in domeniul privatizarii. Romania a aprobat primul concept al
privatizarii de masa in august 1991 si a aplicat privatizarea de masa in 1995.
Noiembrie 1996
In 1996, oamenii erau deja satui de incetineala reformei si de lipsa de rezultate in
ridicarea standardului de trai. De aceea, ei au votat pentru schimbare si opozitia a preluat
puterea. Momentul pentru o reforma coerenta si consecventa era excelent, oamenii fiind
gata sa accepte aceasta reforma. Din nefericire, nou guvern a pierdut aceasta
oportunitate. Noul guvern a venit la putere cu un program economic care , la prima
confruntare cu realitatea economica, s-a dovedit nerealizabil. Acel program de guvernare
a fost inlocuit cu masuri decurgand din acordurile incheiate cu cu FMI, BM si Uniunea
Europeana (UE). Curand, luptele dintre fortele politice aflate la guvernare au condus la
formarea unui nou guvern (cu aceeasi reprezentare politica). In 1999, acest nou guvern a
inceput din nou eforturile pentru reforma, pe baza programelor convenite cu organizatiile
internationale.
Intr-o democratie, partidele politice se afla in competitie pentru voturile
cetatenilor. In acest scop, partidele isi prezinta programele electorale bazate pe diferite
ideologii: liberala, social democrata etc. Dar, in tranzitia de la economia centralizata de
plan la economia de piata, in pofida diferitelor baze ideologice, partidele politice ar fi
trebuit sa ajunga la un punct de vedere coerent si suficient de cuprinzator asupra
obiectivelor si strategiilor tranzitiei economice, si aceasta din cel putin doua motive.
Primul motiv se refera la existenta unor obiective certe ale tranzitiei, pietre de
hotar care nu pot fi ignortate de nici un partid politic ce doreste sa infaptuiasca tranzitia
de la economia centralizata de plan la economia de piata. Aceste obiective sunt:
libertatea economica prin liberalizarea activitatilor economice, preturilor , comertului,
pietelor si promovarea competitiei;
stabilitatea economica prin politici monetare si fiscale prudente si constrangeri
bugetare severe la nivelul intreprinderilor;
dezvoltarea sectorului privat prin privatizare si stabilirea unui mediu care sa
incurajeze afacerile mici si mijlocii, ca si investitiile straine directe;
schimbarea rolului statului din principalul furnizor de bunuri si servicii intr-un
facilitator si catalizator care incurajeaza si completeaza activitatile indivizilor si ale
intreprinzatorilor privati.
Al doilea motiv priveste durata tranzitiei, care este un proces pe termen lung ce
acopera mai multe cicluri electorale. Asadar, guverne diferite sprijinite de partide politice
diferite trebuie sa urmareasca indeplinirea acelorasi obiective pentru perioade de timp
mai mari decat un ciclu electoral.
In Romania, dupa cum oricine poate observa, coerenta si consistenta obiectivelor
tranzitiei au fost pierdute intre guverne. Majoritatea guvernelor au afirmat ca singura

reforma reala este cea care a inceput cu propria guvernare. Ca sa dovedeasca asta, fiecare
guvern a risipit timp si resurse, inclusiv prin schimbarea legilor si a reglementarilor.
Aceasta a condus la o incertitudine a mediului de afaceri care, impreuna cu slaba
capacitate a guvernelor pentru elaborarea, coordonarea si aplicarea politicilor, au
transformat Romania intr-o tara cu promisiuni si probleme perpetue.
Se poate spune ca , in Romania, legatura dintre politicile economice ale diferitelor
guverne a fost facuta de catre organizatiile financiare internationale.
De aceea, una dintre principalele sarcini ale politicienilor din Romania este sa
construiasca un punct de vedere al partidelor politice, coerent si cuprinzator, asupra
obiectivelor si strategiilor tranzitiei. Diferitele guverne ar trebui sa construiasca pe
realizarile echipelor anterioare si nu sa iroseasca luni intregi pentru a demonstra cat de
rea este situatia lasata de vechea guvernare, precum si ani de zile pentru a explica , din
nou, prin greaua mostenire propriile rezultate proaste.
2.2

Imbunatatirea participarii tuturor celor interesati -cetateni, grupuri

profesionale, patronale, sindicale etc.- la elaborarea, coordonarea si
aplicarea politicilor

Reforma sprijinita de catre FMI, BM si UE a constituit miezul tuturor

programelor economice guvernamentale din ultimii ani. Exista doua aspecte bune ale
acestei situatii de fapt:
a) programele agreate cu FMI, BM si UE au continut directiile corecte pentru
tranzitie: liberalizarea preturilor, comertului si pietelor, stabilitatea preturilor,
privatizarea si reforma institutionala;
b) aceste programe au mentinut guvernele in cadrul unor directii corecte chiar
daca politica de tipul pornit-oprit a fost practicata mai multi ani , cu costuri
ridicate ale intarzierilor.
Exista insa si doua aspecte negative ale acestei situatii:
a) guvernul si-a pierdut credibilitatea. Oamenii au perceptia ca politica
economica este elaborata in afara tarii. Aceasta perceptie a devenit mai
puternica in ultimii ani. De fapt, guvernul a concentrat prea mult politica sa
pe acordurile cu FMI, BM si UE;
b) acordurile cu organizatiile internationale nu au abordat probleme care nu erau
pe agenda acestor organizatii. Iata doua exemple cu un impact negativ asupra
oamenilor:
primul exemplu se refera la sistemul de administrare de catre stat a
participatiilor sale in societatile comerciale si a altor active ale statului.
Explicatia este clara: privatizarea era prioritatea, iar guvernele trebuiau sa
se concentreze asupra privatizarii si nu asupra construirii de sisteme de
administrare a proprietatilor sale. Principiul a fost corect. Dar

privatizarea dureaza ani de zile si statul a ramas tot fara un concept de

administrare a proprietatile sale intr-o economie de piata. Rezultatul a fost
de asemenea clar: o masiva decapitalizare a intreprinderilor de stat, care a
redus increderea populatiei in economia de piata;
al doilea exemplu este restructurarea. Toate organizatiile financiare
internationale au promovat ideea ca restructurarea ar trebui facuta de noii
proprietari privati si nu de catre stat. Acest concept este corect. Dar ,
dintr-un motiv sau altul, statul ajunge sa se gaseasca implicat in
restructurare in doua cazuri: cand privatizarea unei intreprinderi de stat
esueaza si lichidarea nu este dorita; cand intreprinderile private nu au o
concentrare suficienta a proprietatii si, in conditiile unui mediu
institutional slab, nu ofera stimulentele pentru restructurare. Lichidarea sar putea sa nu fie o solutie pentru toate aceste intreprinderi. Inainte de
abordarea caz cu caz, statul are nevoie de o solutie de sistem, prin care sa
se construiasca un cadru de restructurare in afara celui prevazut de legea
falimentului pentru restructurarea intreprinderilor, neutru in raport cu
proprietarul si cu ramura economica. Altfel, statul va actiona pe o baza
ad-hoc, intr-un mod discriminatoriu, sau nu va actiona deloc, ceea ce va
determina un cost mare si inutil pentru societate.
Fapt: 21 septembrie 1999. Intreaga tara asteapta rezultatul negocierilor dintre
guvern si FMI pentru a a afla cat poate cheltui de la buget. Din nou, tara va afla ca
guvernul a vrut sa aloce mai multi bani pentru invatamant, sanatate, politie, aparare,
infrastructura etc., dar FMI nu ii permite. Strainii, ca si romanii, au din nou perceptia ca
Nu pentru prima oara, Romania este fortata sa aplice reforme deoarece, pur si simplu,
nu mai are bani.
Acest gen de elaborare, coordonare si aplicare a politicilor guvernamentale ar
trebui sa inceteze in Romania, iar guvernul ar trebui sa-si recastige capacitatea de a
conduce cheltuielile publice. Astazi, guvernul si cetatenii nu recunosc limitele in cadrul
carora statul poate asigura serviciile publice fundamentale (cheltuielile reflecta limitele
finantarii disponibile).
Politicile care sunt impuse din afara pot fi acceptate cu parere de rau si pe o
baza superficiala, dar rareori vor fi aplicate asa cum au fost gandite. Dezvoltarea nu
poate fi doar o problema de negociere intre donator si guvern. Conditionalitatile
excesive ale donatorilor straini intaresc relatiile ierarhice traditionale in loc sa implice
largi segmente ale societatii in discutii despre schimbare si, in acest fel , sa favorizeze
schimbarile asa cum au fost gandite.5
Pentru a indeplini obiectivele FMI, este posibil ca guvernul sa aleaga cea mai
simpla cale: cresterea impozitelor si reducerea generala a tuturor cheltuielilor in termeni
reali, evitand regandirea prioritatilor pe baza progresului reformei in sectorul public si a
reformei institutionale. Ca de obicei, rezultatul unei astfel de politici este irosirea
5

Josseph E. Stiglitz, Development Based on Participation-A Strategy for Transforming Societies,

Transition, December 1998, p. 3.

resurselor bugetare si asa putine, pentru ca nici un serviciu public nu este finantat la
nivelul necesar, iar afacerile mici si mijlocii se restrang in continuare, neavand acces la
resursele de creditare drenate excesiv catre finantarea deficitului bugetar.
Dar bugetul este numai o parte a problemelor guvernului cu privire la
elaborarea, coordonarea si aplicarea politicilor guvernamentale. Guvernul Romaniei ar
trebui sa implice mai mult cetatenii, grupurile profesionale, patronale, sindicale etc. in
elaborarea, coordonarea si aplicarea politicilor sale. Aceasta inseamna a aduce guvernul
mai aproape de oameni.6 Guvernul ar trebui sa asigure o dezbatere mai larga a
obiectivelor politicilor si a prioritatilor sale, precum si o mai directa participare in
elaborarea si aplicarea acestor politici din partea celor carora li se adreseaza. A aduce
guvernarea mai aproape de oameni inseamna si a descentraliza responsabilitatile politice,
fiscale si administrative la nivelurile locale ale autoritatilor si la sectroul privat.
Romania are o sansa de a imbunatati procesul de elaborare, coordonare si aplicare
a politicilor prin participarea la primul proiect pilot pentru tarile in tranzitie: noua
abordare a dezvoltarii lansata cu sprijinul Bancii Mondiale-Cadrul cuprinzatoar de
dezvoltare. Pana la finele lui iunie 1999, mai mult de 550 de persoane din toate
segmentele societatii romanesti au participat la dezbateri asupra acestei teme-oameni de
afaceri, lideri sindicali. cercetatori, activisti ai societatii civile etc. Acesta este un bun
inceput care , daca va fi continuat, va asigura o strategie de dezvoltare pe termen lung, de
15-20 de ani, si care va insemna mult mai mult decat ceea ce, in Romania, este cunoscut
drept viziune comuna. Aceasta strtegie elaborata de romani ar trebui sa fie prima
temelie a unui nou proces de abordare a politicilor in Romania.
2.3

Crearea unei unitati puternice de coordonare a politicilor in cadrul

guvernului

Oriunde, cei care elaboreaza, coordoneaza si aplica politici transforma viziunile

in prioritati strategice, identifica problemele, formuleaza politici alternative la aceste
probleme, inclusiv evaluarea costurilor si a beneficiilor, a celor care castiga si a celor care
pierd, construiesc consensul necesar pentru decizii si monitorizeaza aplicarea.
Oricine urmareste activitatea de elaborare, coordonare si aplicare a politicilor
guvernamentale, poate trage concluzia ca aceasta nu este partea cea mai buna a
guvernului. Cateva elemente indica slabiciunea guvernului in aceasta activitate: (a)
reforma intarziata si insuficienta construire a consensului pentru decizii; (b) abuz de
ordonante de urgenta; c) acte normative aprobate si blocate datorita lipsei de coerenta cu
alte decizii guvernamentale.
Reforma intarziata si insuficienta construire a consensului pentru decizii. Legea
restituirii este o necesitate pentru a garanta drepturile de proprietate si a da o baza solida
dezvoltarii sectorului privat in Romania. O solutie in acest domeniu era asteptata inca
din august 1991, cand legea privatizarii a fost aprobata, avand un articol care impunea
un act normativ special privind restituirea.
6

The World Bank, World Development Report 1997-The State in a Changing World, p. 110.

10

In aprilie 1999, Presedintia si liderii principalelor partide politice au recunoscut

ca ar trebui sa coopereze pentru a gasi o solutie viabila la problema restituirii. Nimeni nu
a dat curs acestei abordari si , in august 1999, Parlamentul a fost solicitat sa-si intrerupa
vacanta de vara pentru proiectul legii restituirii. Camera Deputatilor a aprobat legea
restituirii in absenta principalului partid politic din opozitie care a decis sa nu participe la
dezbateri, intrucat coalitia politica la putere a ignorat punctul sau de vedere asupra
restituirii. Senatul nu a pus la vot acest proiect de lege deoarece coalitia politica la
putere detine o majoritate de vot foarte subtire. Asa cum era de asteptat, proiectul legii
restituirii a declansat o dezbatere intensa in societatea romaneasca , inclusiv datorita
consecintelor viitoare asupra capacitatii financiare a statului de a asigura servicii publice
fundamentale cetatenilor. Potrivit acestui proiect de lege, in cazul in care vechile
proprietati nu mai pot fi restituite fizic, statul ar urma sa plateasca o compensatie in bani,
obligatiuni guvernamentale , actiuni etc. Astazi, marimea acestor compensatii nu este
cunoscuta, deoarece guvernul nu a putut oferi nici o estimare. Guvernul a anuntat ca siar putea asuma responsabilitatea pentru aceasta lege in Parlament (ceea ce inseamna ca
ambele Camere ale Parlamentului pot da sau nu Guvernului un vot de incredere, coalitia
politica la putere avand suficiente voturi pentru a trece legea prin aceasta procedura).
Principalul partid politic de opozitie, care conduce in toate sondajele pentru viitoarele
alegeri, a declarat ca va anula legea restituirii (cand va reveni la putere) in cazul in care
coalitia la putere va ignora, in continuare, punctul sau de vedere asupra restituirii. In
prezent (septembrie 1999), Presedintia a rugat un grup de experti sa studieze problema
restituirii si a reinitiat dialogul dintre coalitia politica la putere si partidele politice din
opozitie. Cu siguranta, modul in care partidele politice la putere si guvernul au abordat
problema restituirii poate fi un studiu de caz despre cum nu ar fi trebuit sa se actioneze in
elaborarea si aplicarea politicilor.
Abuzul de ordonante de urgenta. Pe baza Constitutiei, guvernul poate fi
imputernicit sa elaboreze ordonante si ordonante de urgenta cand Parlamentul este in
vacanta sau cand se confrunta cu o situatie de urgenta. Dupa publicarea in Monitorul
Oficial, ordonatele se aplica imediat si, ulterior, sunt trimise la Parlament pentru
dezbatere si aprobare sau respingere.
In ultimii ani, ceea ce era de presupus ca va fi o exceptie a devenit un abuz al
guvernantilor: de exemplu, intre ianuarie si august 1999, guvernul a emis 293 ordonante,
dintre care 123 de urgenta. Acest abuz a creat un climat nesigur si neprevizibil pentru
afaceri si a scazut eficienta separatiei puterilor in stat ca mijloc de prevenire , intr-o
democratie, a unor reglementari guvernamentale arbitrare si, mai ales, particularizate
pentru un client sau altul. Aceasta situatie a fost speculata si amplificata de incompetenta
birocratica.
Ordonante si alte reglementari incoerente. Abuzul de ordonante si slaba
capacitate de construire a consensului necesar deciziilor a condus la incoerenta
procesului de elaborare, coordonare si aplicare a politicilor. La sfarsitul lui august 1999,
guvernul a aprobat 15 ordonante de urgenta pentru sprijinirea reformei in agricultura.
Dupa aprobare, Primul-Ministru a dispus nepublicarea ordonantelor in urma presupunerii

11

ca acestea nu sunt coerente cu programul de reforma a agriculturii sprijinit de Banca

Mondiala. O disputa a aparut intre unii ministrii, inclusiv in mass-media, asupra
incoerentei a ceea ce aprobase guvernul. In final, Ministerul Agriculturii a inceput sa
clarifice aceste ordonante cu Banca Mondiala.
Toate cele arate mai sus demonstreaza ca, pentru politicieni, coordonarea
politicilor economice, stabilirea de prioritati, cladirea consensului necesar deciziilor etc.
sunt inca obiective de atins.
Faptul cel mai izbitor este ca guvernul nu are o unitate puternica de coordonare a
politicilor economice, ceea ce duce la urmatoarele consecinte:

legi si alte reglementari aprobate nu sunt aplicate datorita lipsei de bani; proiecte de
legi sunt elaborate si trimise in Parlament fara evaluarea impactului asupra deficitului
fiscal;
totul este prioritar si guvernul ezita sa identifice si sa elimine programele cu o
prioritate mai mica pentru a se incadra in constrangerile financiare pe care le are. De
fapt, guvernul nu are un sistem clar de identificare a prioritatilor si de eliminare a
angajamentelor de mai mica importanta. Guvernul tinde sa asigure totul si sa
stabileasca prioritatile la nivelul executiei bugetare pe baza puterii de negociere a
autoritatilor centrale si locale;
conditionalitatea reciproca inclusa in acordurile Romaniei cu institutiile financiare
internationale este in fapt principalul instrument pentru coordonarea politicii
economice si stabilirea de prioritati.

Unitatea de coordonare a politicilor ar trebui sa sprijine guvernul sa : (i) identifice

si analizeze problemele si sa elaboreze propuneri asupra prioritatilor; (ii) defineasca
politici alternative la problemele identificate; (iii) urmareasca si sa evalueze rezultatele
aplicarii politicilor.
2.4 Formarea unui corp al functionarilor publici cu un nivel profesional ridicat,
motivat si responsabil
Institutiile publice dau forta legilor si altor reglementari. Politicienii si
administratia publica centrala si locala asigura transformarea viziunilor si a declaratiilor
politice in prioritati, optiuni, strategii si planuri de actiune. Calitatea corpului
functionarilor publici determinaa eficacitatea si eficienta institutiilor publice.
Zece ani de tranzitie sunt, totodata, zece ani de deteriorare a calitatii corpului
functionarilor publici. Trei fapte sunt relevante pentru acest proces:

in 1999, corpul functionarilor publici nu are inca un statut aprobat prin lege.
Principala consecinta negativa este ca functionarul public a devenit tinta
politicianismului abuziv. In ultimii ani, noul concept al managerului algoritmic a
fost aplicat la aproape toate nivelurile de conducere din administratia publica.
Aceasta inseamna ca managerii din administratia publica sunt numiti pe baza alocarii

12

posturilor din fiecare institutie potrivit cu structura coalitiei politice la putere si a

negocierilor dintre partidele politice. Din pacate, acest concept a fost extins si la
cele mai importante intreprinderi cu capital de stat. Multi dintre acesti manageri
algoritimici s-au dovedit a fi incompetenti sau /si corupti;
functionarii publici sunt prost platiti, nemotivati si fara responsabilitati clare. Asa
cum era de asteptat, cei mai buni specialisti au plecat din randul functionarilor
publici. La nivelul cel mai inalt al administratiei publice nu exista experti in analiza
politicilor si persista inca o cultura a izolarii institutionale ( functionarii nu schimba
informatiile de care au nevoie). Oamenii au perceptia ca, de multe ori, o dezbatere
reala asupra politicilor, bazata pe argumente, este inlocuita cu contracte intre
diferitele partide politice;
stimulentele pentru coruptie (folosirea puterii si a resurselor publice pentru interese
private) sunt puternice, pentru ca multi functionari publici au puteri discretionare in
aplicarea legilor si a altor reglementari si putina responsabilitate. De multe ori,
politicieni si functionari publici accepta sa se situeze intr-o pozitie de conflict de
interese. Coruptia este favorizata si de schimbarea frecventa si imprevizibila a legilor
si altor reglementri;
progresul incet al reformei in sectorul public a inrautatit statutul functionarilor publici
, datorita nesigurantei si puterii discretionare, pe care, politicienii si ministrii, la
randul lor, o au asupra acestora.

De aceea, pentru intarirea eficacitatii functionarilor publici, Romania ar trebui sa

atinga doua obiective. Primul este sa protejeze functionarul public impotriva
politicienilor abuzivi. Aceasta impune aprobarea neintarziata a statutului functionarilor
publici. Acest statut ar trebui aplicat inainte de alegerile locale (primavara anului 2000) ,
pentru a se preveni o noua runda de manageri algoritmici. Statutul functionarilor publici
ar trebui sa rezolve cel putin trei probleme: (a) sa identifice functiile din administratia
publica in care pot fi numiti politicieni (ca rezultat al alegerilor) si functiile care sunt
strict profesionale; (b) sa introduca angajarea si promovarea pe baza de merit; (c) sa
defineasca clar ce inseamna conflict de interese in administratia publica precum si
mijloacele pentru evitarea acestuia.
Al doilea obiectiv este accelerarea reformei sectorului public-invatamant,
sanatate, aparare, asigurari sociale etc., corespunzator noului rol al statului in democratie
si economia de piata. Multe dintre serviciile publice nu mai pot raspunde cerintelor
cetatenilor pentru ca nu sunt finantate, iar singurul mijloc pentru a ramane in limita
unui anumit deficit fiscal este regandirea prioritatilor si nu taierea generala a cheltuielilor
in termeni reali.
2.4

Cooperarea cu mass-media pentru cladirea consensului asupra reformei si

obtinerea reactiilor necesare

Aplicarea oricarei reforme care priveste populatia poate fi eficienta numai daca
aceasta este inteleasa si sprijinita de populatie. Astazi, datorita progresului in
comunicatii, mass-media este cel mai puternic mijloc de realizare a acestui obiectiv.

13

In Romania, comunicarea dintre cei care elaboreaza politicile si populatie nu are

suficienta transparenta si coerenta. De multe ori, politicienii au incercat sa foloseasca
mass-media pentru a-si cladi propria imagine publica in loc sa promoveze obiectivele,
strategiile si responsabilitatile institutiilor pe care le conduceau. Politicieni si inalti
functionari publici ai aceluiasi guvern au transmis mass-mediei mesaje contradictorii
despre acelasi subiect, datorita intereselor lor politice diferite. Abuzul de ordonante de
urgenta emise de ultimele guverne nu au lasat loc pentru construirea suportului
populatiei prin mass-media.
In vederea, imbunatatirii comunicarii cu mass-media, cei care elaboreaza
politicile guvernamentale ar trebui sa promoveze dezbaterea deciziilor importante inainte
de aplicare si sa mentina o comunicare transparenta si coerenta.
Luand in considerare ca, in tranzitie, viteza schimbarilor si provocarile sunt mult
mai mari decat intr-o societate cu sistem stabil, cei care elaboreaza politicile ar trebui sa
foloseasca informatiile oferite de catre mass-media in procesul de elaborare a deciziilor.
In tranzitie, nu ar trebui ca singura sursa de informatii pentru un politician sau inalt
functionar guvernamental sa ramana doar organismele publice cu procesul lor, adesea
greoi, autocenzurat si partizan de informare. Cei care elaboreaza politicile
guvernamentale ar trebui sa aiba acces rapid la informatii alternative , iar mass-media le
poate furniza. In acest scop, politicienii ar trebui sa tina cont de faptul ca informatia
rapida poate fi uneori falsa, neimportanta sau manipulata. Cei care elaboreaza deciziile
au nevoie sa identifice informatia importanta care se ascunde in spatele unei stiri ,
aparent infime.
Concluzii
In tranzitie, exista obiective si strategii care ar trebui urmarite de guverne cu
diferite ideologii , de-a lungul mai multor cicluri electorale, intr-un mod coerent si
consecvent. Politica de a lua masuri de reforma cu intreruperi mari de timp , de a face
reforme partiale va esua.
Cei care elaboreaza politicile guvernamentale ar trebui sa-si intareasca capacitatea
de a elabora, coordona si urmari aplicarea de politici bune pe o perioada mai mare de
timp. Actiunile guvernului nu pot fi limitate numai la acordurile cu organizatiile
financiare internationale, deoarece agenda acestora nu acopera si nu poate acoperi toate
problemele importante ale tarii.
Guvernul ar trebui sa creasca participarea cetatenilor , grupurilor profesionale,
patronale, sindicale etc la elaborarea, coordonarea si aplicarea politicilor, pentru ca
reformele sunt in beneficiul oamenilor. Participarea Romaniei la programul pilot cu
privire la cadrul cuprinzator de dezvoltare este o oportunitate pentru implicarea
oamenilor in procesul de decizie.

14

O unitate puternica de coordonare a politicilor este o necesitate pentru guvernul

roman. Principala sarcina a acestei unitati este de a ajuta politicienii sa elaboreze, sa
coordoneze si sa urmareasca aplicarea politicilor.
Numai un corp al functionarilor publici cu un nivel profesional ridicat , motivat
si responsabil poate ajuta politicienii sa transforme viziunile si declaratiile politice in
prioritati, strategii si actiuni.
Reforma poate avea succes numai daca oamenii o inteleg si o sprijina. Massmedia este un mijloc puternic de a comunica cu oamenii, iar politicienii ar trebui sa
imbunatateasca cooperarea lor cu mass-media.