Activitatea administratiei publice.

Actul administrativ

Administratia publica, in virtutea ei de componenta a puterii executive, isi concretizeaza

activitatea pe de o parte prin fapte materiale si operatiuni, iar pe de alta prin acte juridice.
Dpdv al regimului juridic care le guverneaza, poate fi vorba despre forme de activitate supuse
unui regim de putere publica, acestea fiind caracteristice activitatii executive, dar si despre
forme de activitate supuse unui regim de drept comun. Ceea ce deosebeste faptele si
operatiunile de actele juridice ale administratiei este intentia lor de a produce efecte juridice,
care se regaseste in cadrul actelor juridice ale administratiei.
Exista anumite operatiuni ale administratiei care contribuie la elaborarea actelor
administrative, conditioneaza emiterea sau adoptarea de acte juridice de catre administratie,
ceea ce a si determinat doctrina sa le denumeasca „acte pregatitoare”. Ele se regasesc insa nu
doar in faza prealabila emiterii sau adoptarii unor acte juridice, ci si in procesul propriu-zis de
elaborare a acestora (sunt concomitente acestui proces) sau pot fi ulterioare elaborarii lor.
In ceea ce priveste actele administrative, acestea au fost evocate in doctrina prin mai
multe concepte influentate de legislatia si doctrina vremii.
Astfel, in perioda interbelica, era utilizata formula „actele puterii executive” si erau
recunoscute doua categorii de asemenea acte:
I. Actele administrative de autoritate  notiunea aceasta evoca actele juridice cu
caracter unilateral care emanau de la administratie si erau guvernate de un regim de
putere publica.
Aceasta formula a fost consacrata si de Legea nr. 29/1990, prima lege a contenciosului
administrativ, in prezent abrogata, dar nu se mai regaseste in actuala lege organica a
contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare.
Cu toate acestea, ea continua sa fie utilizata in doctrina si jurisprudenta, in principal pentru
a deosebi actele unilaterale de contractele administratiei, de drept comun sau
administrative.

II. Act administrativ de gestiune  aceasta notiune evoca actele bilaterale sau
multilaterale ale administratiei care erau supuse unui regim de drept comun,
respectiv contractele.
Ca regula, doctrina interbelica a fost refractara recunoasterii existentei contractelor
administrative, care sunt acele contracte pe care le incheie o autoritate publica, avand ca
obiect valorificarea unui bun proprietate publica, prestarea unui serviciu public, realizarea unei
lucrari publice sau efectuarea unei achizitii publice.
Si aceasta categorie juridica, cea de act administrativ de gestiune, se regaseste in continuare in
doctrina si jurisprudenta, cu deosebirea ca, in prezent, prin act de gestiune se au in vedere atat
contractele civile ale administratiei, cat si cele de natura administrativa.
In perioada postbelica, au fost utilizate atat conceptul de act administrativ, cat si cel de act de
drept administrativ, urmarindu-se sa se evoce in primul caz natura organului de la care emana,
iar in cel de-al doilea caz, regimul juridic care le guverneaza, un regim de drept administrativ.
Actuala Constitutie a Romaniei consacra prin art. 52 notiunea de act administrativ in continutul
Dreptului persoanei vatamate de o autoritate publica, drept-garantie alaturi de Dreptul de

1
petitionare. Textul prevede ca persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim
printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, poate sa
solicite recunoasterea dreptului sau interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei.
Modul de redactare a textului, conjunctia „sau”, care leaga „actul administrativ” de
„nesolutionarea [...]” determina concluzia ca legiuitorul constituant asaza pe acelasi plan actul
administrativ pe de o parte si nesolutionarea in termenul legal a unei cereri pe de alta parte,
asimiland-o pe aceasta din urma din punctul de vedere al efectelor sale unui act administrativ.
Rezulta ca textul constitutional insusi permite teoretizarea in sistemul de drept actual pe de o
parte a unui act administrativ propriu-zis tipic, iar pe de alta parte a unui act administrativ
asimilat. Aceasta viziune si modul de concretizare a ei sunt dezvoltate de legea organica la care
trimite alin. (2) al textului, respectiv Legea nr. 554/2004.
In afara acestei sintagme exprese de act administrativ, Legea fundamentala contine si
alte dispozitii care fac referire la diferite categorii de acte administrative sau consacra
dimensiuni ale regimului juridic al acestora. Astfel, prin art. 123, alin. (5) din Constitutie se
consacra dreptul prefectului de a ataca in fata instantei de contencios administrativ un act al
Consiliului judetean, al celui local sau al primarului care, ca natura juridica, sunt acte
administrative. Reglementari privind aceste acte regasim in Legea administratiei publice locale
nr. 215/2001, care consacra o sectiune distincta actelor autoritatilor administratiei publice
locale.
Prin art. 100 si 108 din Constitutie sunt reglementate decretele presedintelui si actele
Guvernului, intre acestea avand caracter de act administrativ tipic al Guvernului hotararile si
ordonantele (au regim complex, datorita faptului ca emana de la o autoritate executiva, efect al
delegarii legislative, reglementate de art. 115 din Constitutie, insa au menirea sa inlocuiasaca
legea, avand forta juridica a unei legi ordinare sau, dupa caz, organice).
In afara dispozitiilor constitutionale referitoare la actele administrative, in Constitutie
regasim reglementate si diferite operatiuni administrative anterioare, concomitente sau
ulterioare emiterii unui act administrativ. Exemplu: avizul, care reprezinta o procedura
prealabila, este reglementat sub forma avizului consultativ si al operatiunii consultarii la care
recurg unele autoritati publice, cum ar fi Parlamentul sau Presedintele.
Astfel, exercitarea de catre presedinte a unor atributii consta fie in operatiunea propriu-
zisa de consultare, de exemplu, consultarea Guvernului de catre presedinte, fie in operatiunea
prealabila a consultarii, inainte ca presedintele sa emita actul de dizolvare a Parlamentului, sa
organizeze un referendum sau sa desemneze un candidat pentru functia de prim-ministru.
Ca regula, consultarea evoca o operatiune care este obligatoriu a fi indeplinita, insa nu
este obligatorie respectarea opiniei organului consultat de catre cel care a solicitat-o.

ACTUL ADMINISTRATIV
In mod traditional, actul administrativ este definit de doctrina ca reprezentand o
manifestare unilaterala si expresa de vointa juridica al carei autor este o autoritate
administrativa. Aceasta conceptie a fost reflectata si in Legea nr. 29/1990 a contenciosului
administrativ, in prezent abrogata. Ulterior adoptarii acestei legi, a fost adoptata Constitutia,
care, in articolul care reglementeaza dreptul persoanei vatamate, actualul art. 52 (fost art. 48)
a facut si face referire la autoritati publice ca autoare ale actelor administrative tipice sau
asimilate, care pot vatama o persoana fizica sau juridica. Sub incidenta normei constitutionale,
2
doctrina si jurisprudenta au acceptat, au interpretat ca prin Constitutie se realizeaza o extindere
a semnificatiei conceptului de act administrativ, in sensul recunoasterii ca un asemenea tip de
act poate sa emane de la orice autoritate publica, nu doar de la o autoritate administrativa.
Actuala lege a contenciosului administrativ procedeaza la a defini notiunea de act
administrativ si asimileaza acestuia alte forme de concretizare a activitatii administratiei si a
autoritatilor publice in general.
Notiunea de autoritate publica la randul sau este definita atat stricto sensu ca organ
public al statului sau a unei UAT care actioneaza intr-un regim de putere publica pentru
realizarea unor drepturi si interese legitime cat si intr-un mod asimilat, atipic, prin care include
in sfera autoritatilor publice anumite persoane juridice de drept privat care au obtinut statut
de utilitate publica sau actioneaza pentru realizarea, satisfacerea unui interes legitim public.
Din coroborarea prevederilor constitutionale cu cele ale legii-cadru in materie nr.
554/2004, rezulta ca putem identifica doua acceptii pentru notiunea/categoria juridica de act
administrativ:
A) O acceptie stricta/restransa, prin care actul administrativ reprezinta o manifestare
de vointa juridica cu caracter expres si unilateral care emana de la o autoritate
publica, prin care se nasc, se modifica sau se sting drepturi si obligatii intr-un regim
de putere publica, care se supune unui control de legalitate exercitat de instantele
judecatoresti de contencios administrativ.
Din aceasta definitie rezula anumite trasaturi ale actului administrativ:
1. Actul administrativ reprezinta forma juridica principala de activitate a administratiei
publice.
Trasatura releva faptul ca, pe de o parte, actul administrativ nu este singura modalitate de
concretizare a activitatii administratiei, iar pe de alta parte, ca el constituie forma principala
prin care administratia lato sensu isi exercita atributiile. Trasatura este determinata din
considerente de ordin calitativ, nu cantitativ, deoarece ponderea in activitatea autoritatilor
publice nu o reprezinta acest tip de act. Ca regula, activitatea curenta a autoritatilor publice
imbraca forma unor fapte si operatiuni materiale, prestatoare de servicii publice, cu caracter
pregatitor, si mai putin forma unor acte administrative. Trasatura este insa generata de forta
juridica si de efectele pe care le produce actul administrativ in raport cu alte forme de activitate
a autoritatilor publice.
La baza fortei juridice a actului administrativ se afla prezumtia de legalitate, de
veridicitate si de autenticitate a acestuia, adica presupunerea ca el:
- corespunde legii
- reflecta adevarul
- emana de la organul exprimat in forma sa exterioara (elementele de identificare a
actului, semnaturi, stampile etc.).

2. Actul administrativ reprezinta o manifestare de vointa cu caracter expres si unilateral.

Caracterul expres evoca faptul ca actul administrativ este exprimat intr-o forma din care
rezulta vointa clara si neindoielnica a organului de la care el emana de a aduce o modificare in
realitatea juridica existenta, in sensul de a naste, modifica sau stinge anumite drepturi si
obligatii.

3
 El nu poate sa imbrace o forma echivoca a unei opinii, a unei solicitari, ci forma lui
trebuie sa releve efectele care se urmaresc a fi produse.
Caracterul unilateral al vointei juridice pe care o exprima actul administrativ vizeaza
faptul ca, indiferent cate subiecte de drept, persoane fizice sau juridice ar fi implicate in
elaborarea unui asemenea act, vointa pe care ele o exprima trebuie sa fie unica, in sensul
producerii aceleiasi categorii de efecte. O asemenea trasatura este validata nu doar de situatia
actelor care emana de la organe sau autoritati publice unipersonale (primarul, ministrul, prim-
ministrul etc.), ci si in situatii in care mai multe persoane contribuie la adoptarea actului, cum ar
fi:
i) autoritatile publice cu caracter colegial/pluripersonal: consiliile judetene, locale,
Guvernul;
Adoptarea actelor acestor autoritati implica o procedura de intrunire a organului colegial si de
votare de catre membrii acestuia a actului. Votul nu reprezinta insa o vointa juridica distincta,
nu genereaza prin el insusi efecte juridice, acestea producandu-se in conditiile de majoritate
simpla, absoluta sau calificata impuse de lege.

ii) adoptarea actului administrativ in comun de catre doua sau mai multe autoritati
publice sau de catre autoritati publice si diferite structuri nestatale (ONG-uri)
Ele constituie categoria asa-ziselor „hotarari comune”, cand 2 sau mai multe persoane juridice
elaboreaza in comun un document pe care si-l asuma prin semnatura conducerii lor si care
urmeaza sa produca anumite efecte juridice in materii sau domenii intre care exista o anumita
legatura (interferente). De exemplu, un ordin care emana de la 2 sau mai multe autoritati ale
administratiei centrale de specialitate (aceasta este situatia frecventa).

iii) in situatia actelor administrative emise la cerere, atunci cand un subiect de drept,
persoana fizica sau juridica sesizeaza organul emitent cu privire la emiterea lato sensu a unui
act administrativ.
Si in aceasta situatie se mentine caracterul unilateral, cererea nu transforma actul in contract,
deoarece solicitantul nu negociaza continutul actului cu organul caruia i s-a adresat si nici nu
poate impune emiterea unui act. Actul se emite numai daca legea permite si in forma si
continutul rezultate din prevederile legale. In cazul in care beneficiarul unui act renunta la actul
pe care l-a solicitat si obtinut, actul de renuntare expresa nu atrage automat incetarea
efectelor/desfiintarea actului administrativ. Pentru ca acest lucru sa se produca, este nevoie ca
printr-un alt act cu aceeasi forta juridica sa fie desfiintat actul la care s-a renuntat.

3. Actul administrativ da nastere, modifica sau stinge drepturi si obligatii in regim de

putere publica.
Aceasta trasatura deosebeste actul administrativ de formele de activitate ale administratiei,
care se realizeaza intr-un regim de drept comun. Impunerea vointei juridice exprimate prin act
are la baza caracterul executoriu din oficiu (executio ex officio), care semnifica faptul ca se
poate trece la executarea silita direct in baza actului, fara a fi nevoie de alte formalitati, actul
insusi fiind titlu executoriu.

4
 4. Actul administrativ este supus unui control principal de legalitate exercitat de
instantele judecatoresti de contencios administrativ.
El este garantat prin art. 126, alin. (6) din Constitutie, care consacra regula in sensul
recunoasterii exercitarii acestui control si exceptiile care privesc actele de comandament cu
caracter militar si cele referitoare la raporturile cu Parlamentul. Existenta unor exceptii
consacrate chiar de textul constitutional determina concluzia ca trasatura actului administrativ
de a se supune controlului judecatoresc trebuie inteleasa intr-un sens din care sa rezulte pe de
o parte existenta unor acte exceptate, iar pe de alta parte includerea unor categorii de acte
care, fara a emana de la structurile puterii executive, au caracter de acte administrative, iar
Constitutia, prin art. 52, permite celui vatamat sa formuleze actiune si impotriva lor.

B) In sens extins, notiunea de act administrativ include, pe langa refuzul nejustificat de

solutionare a unei cereri mentionat de art. 52 din Constitutie si anumite contracte
pe care Legea contenciosului administrativ le asimileaza actului administrativ, care
au un obiect determinat prin care se satisface un interes public si sunt guvernate de
un regim de putere publica, respectiv contractele administrative.