Clasificarea si regimul juridic al actelor administrative

In doctrina de specialitate, se utilizeaza mai multe criterii de clasificare a actelor

administrative. Unele dintre acestea rezulta chiar din continutul legii-cadru in materia
contenciosului administrativ, care face referire expresa la actele administrative individuale si la
actele administrative cu caracter normativ.
Alte categorii de acte administrative sunt consacrate de reglementarile aplicabile
administratiei publice centrale si locale sau de actele normative care reglementeaza diferite
domenii de activitate care se circumscriu sferei de activitate a administratiei publice.
1. Unul dintre criteriile de clasificare utilizate frecvent este cel al organului de la care actul
emana, in virtutea caruia putem identifica mai multe subcategorii:
a) In functie de natura organului, regasim:
- acte care emana de la un organ administrativ
- acte care emana de la alte autoritati publice atat in sens strict, cat si in sens larg, de
persoana juridica de drept privat care, datorita activitatii cu caracter public pe care o
desfasoara, este asimilata autoritatilor publice.
b) Dpdv al competentei materiale a subiectului de drept public de la care emana:
- acte care emana de la autoritati care au o competenta generala (hotarari ale consiliului local,
judetean, ale Guvernului)
- acte care emana de la autoritati sau subiecte de drept public care exercita o competenta
materiala de specialitate: actele care emana de la ministere, de la alte autoritati centrale de
specialitate, de la diferite servicii publice deconcentrate etc.
c) Dpdv al competentei teritoriale a emitentului:
- acte ale autoritatilor centrale
- acte care emana de la organe cu compenta locala (atat unitatea de baza, cat si judetul)

2. In functie de intinderea efectelor:

- acte administrative normative  efectele pe care le produc sunt obligatorii si opozabile erga
omnes
- acte cu caracter individual, ale caror efecte vizeaza un subiect individual de drept:
*actele care confera un anumit statut personal, de exemplu o diploma, un
permis, chiar un certificat de cunostinte lingvistice
*actele individuale care confera drepturi si obligatii in considerarea unor
subiecte de drept, de exemplu autorizatiile = acreditarile
*actele administrative cu caracter jurisdictional, prin care se solutioneaza un
anumit litigiu aparut in sfera administratiei publice active (administratia prin care se
pune legea in executare si se presteaza anumite servicii)
*actele individuale de aplicare a unei sanctiuni specifice dreptului administrativ,
de exemplu un proces-verbal contraventional
**? Actele administrative individuale cu caracter intern (regulamentele interne) –
categorie contestata de unii doctrinari; se adopta in baza legilor, a HG si a altor acte
emise la nivel central, care consacra reglementari privind o anumita autoritate publica
sau institutie

1
 Exista insa acte juridice care poarta aceasta denumire, care reglementeaza
activitatea interna specifica unei autoritati publice, dar, prin efectele lor, au caracter
normativ. De exemplu: Regulamentul de organizare si desfasurare a activitatilor
specifice Curtii de Conturi, care este aprobat prin hotarare a organului colegial de
conducere (plenul Curtii de Conturi), dar se publica in M.Of. Partea I, fiind astfel
obligatoriu si opozabil si tertilor in raport cu care se deruleaza activitatea institutiei.
Ele emana de la toate categoriile de autoritati publice mentionate la criteriul anterior.
Exemplu al semnificatiei in practica a distinctiei intre caracterul individual si normativ
al unui act: potrivit Legii contenciosului administrativ, actele administrative sunt supuse fie unui
control direct, pe calea actiunii in contencios, fie unui control indirect, pe calea exceptiei de
nelegalitate. Legea precizeaza ca aceasta exceptie poate viza numai actele individuale. In litigiile
generate de activitatea Curtii de Conturi, se invoca frecvent exceptia de nelegalitate a RODAS-
ului (Regulamentului de organizare si desfasurare a activitatilor specifice), invocandu-se faptul
ca acesta este un regulament, adica un act intern, ca actele interne au caracter individual si in
acest fel pot face obiectul unei asemenea exceptii.

Regimul juridic al actelor administrative

Notiunea de regim juridic in general evoca acele particularitati care privesc fondul si
forma unei categorii juridice, care o individualizeaza pe aceasta in raport cu alte categorii
juridice apartinand altor ramuri de drept. In doctrina se apreciaza si sunt tratate ca elemente
ale regimului juridic in primul rand legalitatea actului administrativ, forma si procedura de
emitere sau adoptare a acestuia, regimul efectelor sale dpdv al momentului si al intinderii in
timp si asupra persoanelor, precum si institutiile anularii, suspendarii si revocarii actelor
administrative.
1. Legalitatea actului administrativ
Reprezinta nu doar un element al regimului juridic al actelor administrative, ci un
principiu de organizare si functionare a statului roman, astfel cum ne este el consacrat in
prezent prin art. 1, alin. (5) si art. 16 din Constitutie. In egala masura, el este recunoscut ca
atare si in statele membre ale UE, aceasta proclamandu-se ca o uniune sau o asociere a unor
state de drept si democratice, precum si la nivelul institutiilor UE.
Legalitatea semnifica respectarea in organizarea, functionarea si activitatea autoritatilor
publice, a legii intelese in acceptia lato sensu, care include orice act juridic, ale carui efecte sunt
obligatoriu a fi respectate sau aplicate de catre un subiect de drept. In doctrina se poarta
discutii cu privire la raportul dintre legalitate si trasatura unui stat de a fi stat de drept din
perspectiva faptului ca nu orice tip de respectare a legii, indiferent de continutul acesteia,
confera caracterul de stat de drept unei anumite entitati statale.
Termenul „legalitate” a fost cercetat in doctrina prin raportare la cel de oportunitate,
existand pareri care le-au considerat sinonime sau care le-au diferentiat ca semnificatie, sens in
care s-au conturat doua mari teorii/scoli in doctrina juridica administrativa:
A. O prima doctrina este reprezentata de conceptia Scolii de la Bucuresti, potrivit
careia oportunitatea este o componenta a legalitatii, care, la randul ei, inglobeaza
toate conditiile sau elementele de validitate a unui act juridic, inclusiv oportunitatea.
S-a propus chiar utilizarea conceptului de validitate a actului administrativ, care ar
avea o conceptie mai generoasa decat cel de legalitate.
2
 B. A doua conceptie a fost aceea a Scolii de la Cluj, potrivit careia legalitatea si
oportunitatea sunt conditii distincte de validitate, cu efecte proprii, cauze diferite,
care genereaza consecinte diferite in ceea ce priveste posibilitatea ca un act
administrativ sa poata sau nu sa fie cenzurat de o instanta judecatoreasca.
Oportunitatea se afla in stransa legatura cu puterea discretionara a administratiei
publice, care evoca aptitudinea pe care aceasta o are de a selecta dintr-un ansamblu de solutii
conforme legii si posibil a fi realizate pe cea sau cele care corespund in cea mai mare masura
nevoilor sociale pe care administratia are menirea sa le satisfaca respectand elementele de
identitate, de specificitate, dpdv al timpului, al locului, al destinatarilor unui act juridic.
Din aceasta perspectiva, este posibil ca un act sa fie conform legii in litera ei, dar sa fie
inoportun sub aspectul continutului, al (in)eficacitatii raportate la destinatarii actului
administrativ care, ca regula, sunt comunitati mai restranse sau mai extinse.
Problema generata de aceasta deosebire vizeaza recunoasterea sau nerecunoasterea
dreptului ca legalitatea unui act sa fie stabilita si in raport de oportunitate a lui si de aici,
competenta instantelor judecatoresti de a se pronunta asupra validitatii unui act din
considerente de oportunitate.
Adeptii Scolii de la Cluj in general neaga posibilitatea ca actul administrativ sa fie supus
unui control de legalitate pe considerente de oportunitate. In schimb, Scoala de la Bucuresti a
fost consecventa recunoasterii, chiar in perioada postbelica, dreptului puterii judecatoresti de a
cenzura ambele elemente de validitate ale unui act administrativ, cerinta care a devenit
stringenta in contextul dobandirii statutului de membru al UE de catre Romania, care o obliga
sa isi construiasca legislatia si jurisprudenta in acord cu cele existente la nivelul UE.
Conditiile generale de legalitate ale unui act al administratiei sunt considerate a fi:
- Conformitatea acestuia cu legea inteleasa lato sensu
- Emiterea actului sa se faca de catre organul competent si in limitele de competenta
pe care legea i le traseaza acestuia;
Depasirea acestor limite atrage problema/institutia excesului de putere, care este
cenzurabil de catre instanta de contencios administrativ.
- Conditia ca actul administrativ sa fie emis sau adoptat in forma si cu procedura
prevazute de lege
Incalcarea aspectelor de fond sau de forma poate atrage desfiintarea actului, anularea
lui, atat sub aspectul nulitatii absolute, cat si al celei relative.

Forma actului administrativ

Actul administrativ imbraca forma scrisa ca o conditie de validitate a actului, de care se
leaga si alte aspecte, cum ar fi limba in care actul este scris si care trebuie sa fie limba romana,
limba oficiala in stat, potrivit art. 13 din Constitutie. Totusi, Constitutia recunoaste prin art.
120, alin. (2), iar legea dezvolta, prin Legea nr. 215 a administratiei locale, posibilitatea sa se
utilizeze si limba minoritatilor nationale in raporturile cu administratia publica locala si serviciile
deconcentrate, ceea ce inseamna ca unele acte administrative pot fi emise sau adoptate si
comunicate sau publicate si in limba acelor minoritati. Alte aspecte legate de forma scrisa
privesc semnaturile, stampilele, sigla, alte elemente de identificare.
Forma scrisa este impusa din mai multe ratiuni, intre care:

3
 a) Ratiunea de a se cunoaste continutul actului si de a se interpreta si aplica potrivit
formei si continutului sau
b) In cazul unor incalcari ale legii in emiterea sau adoptarea unui act
Actul este important in interventia unor forme de raspundere juridica, aplicabila
personalului administrativ.
c) Actul administrativ este utilizat ca mijloc de proba in litigiile de contencios
adminstrativ impreuna cu toata documentatia care a stat la baza emiterii sau a
adoptarii lui
d) Pentru ca administratia, prin forma scrisa a actului, sa isi realizeze rolul educativ
asupra celor administrati, care sunt in egala masura implicati in calitatea actului de
administrare

Procedura de emitere sau adoptare a actului administrativ

La baza emiterii sau a adoptarii unui act administrativ, se regasesc anumite formalitati
procedurale care, dpdv al momentului in care intervin, pot sa preceada emiterea actului, sa fie
concomitente procesului de emitere sau de adoptare sau, dupa caz, sa fie ulterioare acestuia.
Formele procedurale prealabile sunt diversificate ca modalitate de exprimare, de
concretizare, insa probleme juridice pun cu precadere avizele si acordul, atunci cand acesta este
prealabil.
Avizele reprezinta anumite opinii pe care un alt organ public le emite la solicitarea celui
de la care urmeaza sa emane actul. Insasi Constitutia le mentioneaza in dispozitiile referitoare
la raspunderea politica a Presedintelui Romaniei, a carei interventie implica exprimarea printr-
un aviz cu caracter consultativ al Curtii Consitutionale. Regasim 3 mari tipuri de avize:
- Primul si cel mai „usor”: avizul facultativ, ale carui solicitare si respectare nu sunt
obligatorii
- Avizul consultativ, care este obligatoriu sa fie solicitat, dar nu este obligatorie
respectarea lui
- Avizul conform, care este obligatoriu in egala masura sa fie solicitat si respectat.
Aceasta caracteristica il departajeaza de celelalte doua tipuri de avize, pentru ca avizul
conform determina nasterea unui act juridic calificat in doctrina a reprezenta un act
administrativ complex, rezultat al manifestarii de vointa atat a autorului avizului, cat si a
autorului actului. Acest lucru face ca intr-un eventual litigiu sa poata sta in proces (sa aiba
capacitate procesuala) si unul, si celalalt, iar instanta sa fie competenta sa se pronunte in egala
masura asupra legalitatii avizului conform si a actului.
Acelasi regim juridic urmeaza si actul emis in baza unui acord prealabil, care reprezinta
un consimtamant, pe care un alt organ public, inclusiv unul ierarhic superior il exprima cu
privire la emiterea sau adoptarea unui act.
In schimb, avizele facultative si consultative, desi chiar si ele exprima o vointa juridica,
aceasta nu produce prin ea insasi efecte juridice, insa conditioneaza validitatea si efectele pe
care le emite actul emis sau adoptat in baza lor. Intr-un eventual litigiu, legalitatea acestor
tipuri de avize urmeaza a se cerceta in contextul atributiei recunoscute de lege instantei de
judecata de a se pronunta asupra actelor si operatiunilor pe care se bazeaza actul.

4
Formele procedurale concomitente emiterii sau adoptarii actului
I. Una dintre acestea o reprezinta majoritatile cerute pentru intrunirea valabila a
organului colegial, care se mai numeste si cvorum, si pentru adoptarea actului.
Constitutia recunoate 3 tipuri de majoritati:
- Simpla, adica majoritatea membrilor prezenti  adoptarea legilor ordinare
- Absoluta, adica majoritatea membrilor organului colegial  adoptarea legilor
organice, ca si regulamentele celor doua Camere ale Parlamentului
- Calificata  art. 148, 149 Constitutie: majoritatea ceruta pentru aderarea la UE si la
Tratatul Atlanticului de Nord (NATO)

II. Motivarea semnifica aratarea elementelor de fapt si de drept care indrituiesc un

anumit organ public sa emita sau sa adopte un act. Ca regula, este specifica
actelor jurisdictionale, iar dupa revizuirea Constitutiei, a devenit o procedura de
rang constitutional, consacrata in art. 115, care obliga Guvernul sa motiveze
urgenta care l-a determinat sa adopte o OUG in continutul acesteia.
In dreptul UE, motivarea este o conditie obligatorie pentru orice tip de
act care emana de la institutiile UE. Ratiunea care ii confera o asemenea calitate
vizeaza faptul ca, prin motivare, se asigura un plus de garantie caracterului legal
al unui act juridic atat pe aspecte de legalitate propriu-zisa, cat si pe aspecte de
oportunitate.
Acest lucru a determinat conturarea unei solutii similare si in dreptul
administrativ romanesc atat la nivel doctrinar si jurisprudential, cat si prin
anumite acte normative care consacra regimul sau statutul unor institutii de
drept administrativ. In tezele proiectului de cod de procedura administrativa,
motivarea se regaseste ca element obligatoriu in procedura de adoptare a unui
act.