SISTEMUL FISCAL - PROVOCĂRI PENTRU O REGÂNDIRE CONCEPTUALĂ

Valeriu CHIŢAN, membru al Curţii de Conturi

Résumé: Parce que les finances publiques sont assez pertinents et comme un baromètre qui reflète l'état des choses
dans la société et l'impact sur le développement et la sécurité nationale, l'auteur se propose dans cet article de mettre en
évidence la nécessité de promouvoir des réformes globales en matière de fiscalité et de dépenses publiques.

Finanțele publice reprezintă domeniul cel mai relevant care, ca și un barometru, reflectă starea
lucrurilor într-o societate și impactul asupra dezvoltării și siguranței naționale. Iar, „impozitele – potrivit
spuselor unei celebrități (Justice Oliver Wendell Holmes) – reprezintă ceea ce plătim pentru o societate
civilizată”. Astfel, fiscalitatea – în calitate de instrument de redistribuire a veniturilor pentru formarea
finanțelor publice, dar totodată ca parte componentă a politicilor publice, este recunoscută drept un
factor major în deciziile investiționale, întrucît constituie un cost al afacerii, indiferent de tipul, mărimea
sau locația geografică a acesteia. Eficiența și certitudinea impunerii, stabilitatea și predictibilitatea
sistemului fiscal reprezintă principii esențiale pentru o economie viabilă.
În ultimii 15 ani sistemele fiscale ale ţărilor din Est, care au aderat la UE, au fost cardinal
reformate în cadrul proceselor de transformări economice şi politice. Spre deosebire de schimbările
produse la începutul anilor 1990 şi marcate de particularităţile tranziţiei, reformele în perioada de
preaderare au ţintit obiective de sincronizare şi adaptare la standardele comunitare.
Acest model de convergenţă (de sistem), incontestabil serveşte drept indicator relevant şi pentru
Republica Moldova.
Fiscalitatea naţională este unul dintre domeniile care a trecut prin cele mai importante transformări
în decursul perioadei de tranziţie. Politicile de impozitare iniţiate conform Concepţiei cu privire la
reforma fiscală, adoptată de Legislativ la 24.04.1997, au fost şi sunt mereu în vizorul autorităţilor şi
publicului, reprezentînd în acest sens o temă de interes major. Elaborat, conform Concepţiei
nominalizate, Codul Fiscal a fost gîndit ca un fel de Biblie a fiscalităţii, a taxelor şi impozitelor, fiind
proiectat ca un instrument stabil, predictibil şi drept un partener pentru mediul de afaceri.
Pe parcurs însă, evoluţia pozitivă în ceea ce priveşte legislaţia fiscală prin unificarea
reglementărilor fiscale într-un singur Cod a fost, deseori, umbrită de incapacitatea statului de a-şi
respecta principiile fundamentale asumate. Astfel, Codul Fiscal – document de anvergură
constituțională – nu a fost perceput şi înţeles pe măsură, în consecinţă în societate (în sfera business-
ului, în rîndurile contribuabililor) s-a răspîndit o confuzie generală, provocînd o stare de disconfort şi de
incertitudine, menținînd și un deficit considerabil de predictibilitate. Disfuncţiile sistemului fiscal, care
devine tot mai inaplicabil, se exprimă prin frecvenţa schimbărilor legislative cu texte de legi ambigue,
zone neclare şi contradictorii, norme de aplicare controversate şi proceduri nestandardizate. Capacitatea
administrativă deficitară, exprimată prin ineficienţa aparatului administrativ şi judiciar, rămîne veriga
slabă a sistemului fiscal naţional.
Care sunt lecţiile din experienţa politicii fiscale în R.Moldova?
În primul rînd, este necesar să constatăm că sistemul actual de impozite şi taxe nu exercită în mod
relevant funcţia de categorie economică – pentru a atrage activele în circuitul financiar întru stabilitatea
şi creşterea economică, şi nu corespunde rolului fiscal – în calitate de instrument eficient şi predictibil
de redistribuire a veniturilor. Experții în materie constată că, din an în an, regimul fiscal devine tot mai
extensiv – model, recunoscut în practica internațională, drept unul de impozitare maximă. Într-o
economie nerestructurată, necompetitivă și insuficient orientată la export asemenea mediu fiscal nu este
unul benefic, nu creează premise pentru o dezvoltare durabilă. În acest sens, trebuie accentuat că și în
contextul crizei financiare şi economice mondiale, sistemul fiscal autohton nu a reacţionat adecvat şi,
respectiv, nu a cunoscut relaxarea de rigoare pentru a sprijini mediul de afaceri. Dimpotrivă, în urma
modificărilor operate în ultimii ani, în prezent mediul de afaceri, practic, este inhibat şi fiind neglijat este
constrîns să treacă în „ilegalitate‖ (zona informală/tenebră). În consecinţă, regimul fiscal existent nu
generează o extindere pe măsură a bazei de impozitare, din contra – se atestă un trend continuu de
erodare a acesteia şi, implicit, de diminuare a veniturilor publice. Exercițiul bugetar pe toate
componentele sistemului bugetar (2010-2012) denotă o contracție constantă al ponderii veniturilor
fiscale în PIB, reducerea anuală constituind în medie 1-1.5 puncte procentuale.
Un alt flagel, care necesită evidenţiat, este faptul că evaziunea fiscală de proporţii rămîne o zonă
tolerată de autorităţile statului, iar creşterea necesităţii pentru finanţarea angajamentelor bugetare, de
regulă, se soluţionează pe seama sporirii sarcinii fiscale.

9
 Şi, nu în ultimul rînd – sporirea constantă a factorului sancţionatoriu disproporționat, în spirit de
,,inchiziție fiscală‖, pentru nerespectarea disciplinei fiscale - pe de o parte, și depersonalizarea
responsabilităţilor funcţionarilor fiscali – pe de alta.
În susţinerea celor constatate, este necesar de rezumat că:
 potenţialul de creştere a veniturilor bugetare din contul majorării taxelor indirecte (TVA,
accize, taxe vamale), practic, este epuizat;
 mărirea sarcinii fiscale directe (cu excepţia, impozitelor pe avere), din considerente
economice şi logice, nu este posibilă. Dimpotrivă, dată fiind preponderenţa sectorului informal a forţei
de muncă (conform unor studii, cota acestuia depăşeşte cota respectivă a sectorului oficial),
redimensionarea impozitului pe venitul personal şi contribuţiilor/primelor sociale este imperios necesară
( astfel, impozitarea cumulativă a fondului de salarizare per ansamblu să nu depăşească 40 la sută);
 spaţiul de creştere a veniturilor fiscale rămîne mai mult decît semnificativ. Fructificarea
acestui spaţiu, cu certitudine, se poate realiza prin creşterea conformării la plata taxelor şi prin
oficializarea unei părţi din economia nefiscalizată. Combaterea evaziunii fiscale, care ne costă circa o
treime din bugetul public naţional, ar contribui, cu certitudine, la remedierea sentimentului fracturat al
echităţii în societatea moldovenească;
 marile dificultăți cu care ne confruntăm nu sunt exclusiv și, nici în primul rînd, efectele crizei
globale. Conștientizarea acestui fapt este o condiție esențială a unei abordări corecte a stărilor de fapt și a
tendințelor lor pe termen scurt și mediu;
 fără ajustări profunde în materie de politici şi proceduri de administrare, actualul sistem
fiscal, contaminat de escaladarea fenomenului evazionist, la originea căruia fiind presiunea excesivă şi
disproporţionată asupra business-ului, precum şi spiritul descurajator şi de neîncredere al contribuabililor
(privind respectarea legislaţiei şi conformarea voluntară), va continua să genereze distorsiuni,
realmente subminînd sustenabilitatea finanţelor publice.
Codul Fiscal în structura existentă, de asemenea, nu asigură unitatea sistemului fiscal, dată fiind
faptul că elaborarea şi implementarea Codului a fost realizată pe etape și prea lent, fiecare capitol fiind
conceput de sinestătător și nesincronizat reperelor conceptuale. Aceasta, la rîndul său, a determinat
cerinţe diferite faţă de raportările fiscale, faţă de formele evidenţei şi modul de prezentare, ceea ce
denotă lipsa unor principii uniforme în materie de politici și standarde.
În contextul celor evocate, la moment se impune o radiografie complexă a sistemului fiscal per
ansamblu, și anume: sub aspect de reevaluare a politicii, inclusiv o expertiză a cadrului legislativ și
regulator (1); și sub aspect de funcționalitate a managementului administrării impozitelor și taxelor (2).
Căror obiective trebuie să corespundă politica fiscală ca parte componentă și convergentă în
cadrul politicilor macroeconomice publice?
Pentru a răspunde la această întrebare, trebuie de specificat că experiența internațională cunoaște 3
modele (forme) de politică fiscală, bazate pe:
 fiscalitate maximă;
 dezvoltare economică; și
 fiscalitate rezonabilă.
În această ordine de idei, este necesar să constatăm că fiscalitatea moldovenească în general (ca
sistem și număr de taxe, și ca mărimea cotelor de impunere) reprezintă un sistem supradimensionat și,
respectiv, unul nu generator de venituri bugetare sustenabile, ci mai degrabă o „bază socială‖ de
amplificare a fenomenului evazionist. Studiile indică la faptul că premise de ordin economic, social și
politic pentru realizarea a.n. model de impozitare maximă nu există. Faptul, că antreprenorialul fiind
sufocat de mediul presant în mod constant abandonează regulile statului în favoarea zonei neformale,
trebuie să fie un avertisment pentru autorități. S-a ajuns pînă în situația cînd mediul de afaceri și-a
pierdut orice speranță într-o relaxare fiscală pe măsură și cere măcar reguli clare și previzibile pentru a-și
administra afacerile într-un mod predictibil și (atenție!) fără efecte retroactive. Evident, această
evaziune de proporții, la origine avînd, inclusiv și „reguli de joc‖ controversate – pe de o parte, precum
și ținînd cont de experiența altor țări – pe de alta, ne sugerează să reflectăm asupra unui model orientat
spre creștere economică, competitivitate și export, susținerea consumului intern, extinderea pieței de
muncă și pieței financiare. Un model cu reguli clare și coerente, care să genereze premise pentru
stabilitate macroeconomică și sustenabilitate financiară. De regulă, orice criză economică, iar cea pe care
o traversăm este una mai deosebită și mai profundă, este urmată de măsuri complexe în materie de
modele economice, monetare și fiscale. În această ordine de idei, politica fiscală trebuie resetată întru
realizarea unui echilibru dintre interesele economiei și interesele societății. În acest sens, fiscalitatea
capătă conotația imperativelor etatistă și economică. Imperativul etatist presupune prioritățile statului în
10
organizarea și funcționarea sistemului fiscal, politica de impozitare fiind focalizată întru realizarea
priorităților publice. Imperativul economic reprezintă sistemul propriu-zis de distribuire a veniturilor
dintre contribuabili și stat. Aici, statul are de ales între a urma o politică de austeritate fiscală sau o
politică care să stimuleze creșterea economică. Să recunoaștem, nu este deloc ușor să faci o asemenea
alegere, dar nici imposibil. În acest sens, experții în materie semnifică nevoia ca autoritățile să-și asume
o strategie fiscală pe termen mediu și lung, asigurînd astfel coerența, predictibilitatea și stabilitatea în
materie de politici și de reguli. Important a se respecta atît „cele 4 principii” ale lui A.Smit – echitate,
certitudine, confort și economicitate, cît și logica economică privind sarcina fiscală în spiritul teoriei
curba Laffer. În acest context, știința economică susține modelul Pareto - ceea ce presupune o
convergență a fiscalității cu redistribuirea optimală a resurselor.
Din perspectiva unei reconfigurări a sistemului de taxe și impozite este imperios necesar a se
conceptualiza impunerea directă, prin taxarea forței de muncă, profitului și averii și impunerea
indirectă, prin aplicarea taxelor asupra consumului pentru a identifica o opțiune mult mai relevantă – un
model convergent de fiscalitate rezonabilă. Astfel, sistemul fiscal urmează a fi regîndit prin prisma
redimensionării raportului dintre impunerea directă și impunerea indirectă; ajustarea cotelor de
impozitare; revizuirea categoriilor de taxe și impozite; restructurarea și uniformizarea bazei de
impozitare; reconsiderarea facilităților și optimizarea deducerilor fiscale; delimitarea și redefinirea
taxelor/ impozitelor de stat și celor locale. Spre exemplu, dacă baza de impunere este aceiaşi (salarii,
profit, proprietate), de ce o parte din taxele existente nu pot fi combinate? De remarcat, că existenţa unui
număr exagerat de taxe sporeşte sarcina fiscală atît pentru contribuabili, cît şi pentru autorităţile fiscale.
În acest sens, drept exemplu vizibil, pot servi impozitul pe venitul persoanelor fizice şi
contribuţiile/primele sociale în bugetul asigurărilor sociale de stat și fondurile obligatorii de asigurare
medicală care au o bază de impunere similară – fondul de salarizare. În această ordine de idei şi reieşind
din faptul, că contribuţiile actuale sunt de natură fiscală, precum şi ţinînd cont de experienţa
internaţională, relevanţa redefinirii acestora în „taxe sociale” și includerea în Codul Fiscal este una
indiscutabilă.
Referitor la mărimea impunerii în scopul finanțării fondurilor menționate, trebuie de specificat
următoarele. În contextul în care nivelul actual al contribuțiilor de rigoare reprezintă unul dintre cele mai
importante costuri pentru companii/firme, reducerea graduală a acestora ar descuraja, în primul rînd,
practica salarizării „în plic‖ și, implicit ar spori colectările în bugetul respectiv, ar stimula, totodată,
atragerea forței de muncă calificată. Evident, operarea comportă un impact negativ pe termen scurt
pentru fondul de pensii, respectiv, un asemenea scenariu impune măsuri adecvate de precauție sub forma
unei ,,centuri de siguranță‖. În asemenea situație, veniturile posibil ratate ar necesita o compensare pe
măsură din contul bugetului de stat, totodată intensificînd lupta eficientă împotriva evaziunii fiscale.
Planul de măsuri ar trebui să aibă un orizont de 2-3 ani şi continuarea sa este necesară să fie condiţionată
de creşterea conformării la plata taxelor în ansamblu.
O restructurare necesită și impunerea obiectelor imobiliare prin unificarea și stabilirea unui
impozit unic și progresiv, baza de impozitare evaluată la preț de piață servind terenul și imobilul
amplasat.
Cu certitudine, un sistem fiscal cu un număr redus de taxe și impozite, fiecare categorie din
acestea cu cote restrînse la număr, cu facilități nesemnificative și bază de impozitare largă este unul
eficient administrat și generează un grad sporit de disciplină și onorare a obligațiilor fiscale. În acest
sens, exemple elocvente pot servi sistemele fiscale naționale ale Albaniei și Georgiei care includ cca 5-7
categorii – sisteme recent restructurate și recunoscute drept modele de succes. Și organismele financiare
internaționale, în urma multiplelor studii, au ajuns la concluzia că chintesența conformării voluntare a
contribuabililor obligațiilor fiscale rezidă, preponderent, în numărul de taxe și impozite, sistemul de
administrare a acestora, precum și timpul necesar onorării plăților respective.
Una din condițiile stringente pentru îmbunătățirea mediului fiscal este componenta de
administrare fiscală. Aceasta reprezintă un domeniu operațional de implementare a politicilor, un sistem
de instrumente reglementate pentru gestiunea taxelor și impozitelor – pe de o parte. Pe de alta – este
vorba de procedurile pe care contribuabilii le au la îndemînă și pe care trebuie să le urmeze pentru a-și
îndeplini obligațiile fiscale. De la momentul înregistrării fiscale pînă la încetarea activității, companiile
trebuie să urmărească un ciclu continuu de conformitate delimitat pe mai multe componente, dintre care
cele mai importante sunt cele declarative și de plată.
Experiența avansată sau a.n. bunele practici în materie de administrare fiscală specifică 4
elemente-cheie caracteristice unui model performant:

11
  structura organizatorică de funcționare (bazată pe principii de organizare: pe categorii de taxe;
pe genuri de activități și pe grupuri de contribuabili);
 independență operațională și departamentală;
 modernizarea și integrarea sistemelor informaționale și bazelor de date, implementarea
sistemelor electronice de comunicare cu contribuabilii;
 calitatea serviciilor publice prestate contribuabililor.
Prin urmare, o administrare fiscală autentică trebuie să corespundă unor criterii, reguli și
instrumente sistemice, precum și metode ce nu contravin principiului neutralității concurențiale.
Rezumat.
Ţinînd cont de experienţa unor ţări din zonă, care au fost silite să implementeze programe de
consolidare bugetară în contextul unui mediu extern nefavorabil, R. Moldova are oportunitatea de a
promova reforme cuprinzătoare în materie de fiscalitate şi de cheltuieli publice, urmărind imperativul
optimizării sistemului de impozitare; relaxării şi flexibilizării politicii fiscale cu implicaţii asupra
echităţii şi coeziunii sociale, încrederii ca bun public în societate; reformarea şi consolidarea capacităţii
administrative şi de procedură fiscală pentru maximizarea veniturilor provenite din economia
nefiscalizată (informală, tenebră). Creșterea veniturilor publice din contul combaterii evaziunii fiscale
trebuie să dobîndească o dimensiune de strategie politică în R. Moldova. Acest deziderat urmează să fie
principala cale pentru realizarea obiectivului consolidării fiscal-bugetare.
Cu certitudine, soluții de remediere sunt, important a se genera ,,masa critică‖ (mediul academic,
mediul de afaceri, experții în materie) și, implicit, un curent de opinie pentru a identifica ,,slăbiciunile‖
și a agrea/schița ,,foaia de parcurs‖ pro-modernizare. Astfel, ideea constă în redefinirea unui nou
Concept și, în baza acestuia, a unui Cod Fiscal în redacție nouă.
Măsurile de rigoare urmează a fi complexe, complementare și conforme unui program structurat și
sincronizat. Și neapărat, coordonate cu partenerii de dezvoltare (UE, FMI, BM, USAID). Insist asupra
acestui deziderat, cel puțin din două motive: în primul rînd, un proiect de avengură privind reconstrucția
fiscalității impune o asistență tehnică consistentă; în al doilea rînd, deciziile politice urmează a fi
racordate la agenda de parteneriat cu organismele internaționale și, desigur, corelate la parametrii fiscali-
bugetari aferenți obiectivului de stabilitate și sustenabilitate macrofinanciară.
Important, să avem convingerea că agravarea situaţiei din economie trebuie să constituie o
motivaţie urgentă pentru luarea de măsuri adecvate, astfel încît, perioada de criză economico-financiară
actuală să fie folosită pentru a soluţiona o serie de aspecte de restructurare și de dezvoltare economică,
inclusiv de recuperare a declinului economic.
În susținerea unui asemenea demers, în concluzie, doresc să reiterez: avem nevoie de politici
economice sănătoase, de viziuni și strategii îndrăznețe prin care Republica Moldova să se înscrie în mod
durabil pe calea relansării și prosperității economice.

SUSTENABILITATEA SISTEMULUI PUBLIC DE ASIGURĂRI SOCIALE

ÎN CONDIŢIILE DE RISC ECONOMIC
Maria BORTA,
Preşedintele Casei Naţionale de Asigurări Sociale a Republicii Moldova

Résumé: Le but de cet article est de présenter la nécessité de la création d'un système d'assurance public durable et
eficace, qui est en fait pas seulement une nécessité d'ordre morale et politique, mais aussi économique, car la sécurité sociale
reflète, premièrement la protection sociale de l'individu en mesure d'assurer la possibilité de traverser la période au cours de
laquelle il éprouve des difficultés sociales.

Sistemul de asigurări sociale reprezintă principalul instrument al statului de protecţie socială a

cetăţenilor şi este bazat pe contribuţii de asigurări sociale obligatorii.
Un sistem de protecţie socială eficace nu reprezintă doar o necesitate de ordin moral şi politic, ci şi
una de ordin economic. De aceea, asigurarea socială reflectă, în primul rînd, o protecţie socială capabilă
să asigure individului posibilitatea traversării perioadei în care acesta se confruntă cu greutăţi sociale.
În Republica Moldova Casa Naţională de Asigurări Sociale este una din principalele instituţii de
stat din domeniul protecţiei sociale, care asigură realizarea dreptului constituţional al cetăţenilor
Republicii Moldova la asigurarea socială. Rolul principal al schemei de asigurări sociale este garantarea
venitului asigurat în cazul survenirii riscului social.

12