CONSECINŢE PRACTICE ALE NEEFECTUĂRII

RECURSULUI ADMINISTRATIV PREALABIL

ȘI PROBLEMA OBIECTULUI EXCEPŢIEI DE ILEGALITATE

Alina Ioana CHERECHEȘ

The article dwells on the status of town planning certificate regulated by the Law
no.50/1991. The case study is focused on a judicial decison enacted by a City Law Court
in 2003.

1. Speţa soluţionată în 2003 de Tribunalul SM, Alina Ioana CHERECHEȘ, cadru didactic
într-un dosar de contencios administrativ, dezvăluie asociat, Colegiul de Administraţie Publică
o cunoaștere precară a procedurii administrative Satu Mare, Facultatea de Știinţe Politice și
Administrative, Universitatea Babeș-Bolyai
prealabile prevăzute de art.5 din Legea 29/1990 și a
procedurii excepţiei de ilegalitate de către instanţele de contencios administrativ din România.
Discutând această speţă vom încerca să atragem atenţia asupra faptului că, deși există
reglementări susceptibile a permite rezolvarea amiabilă a litigiilor administrative, rolul instanţelor
de contencios administrativ de a veghea la respectarea acestor reglementări nu este luat în serios.1
De asemenea, este prea puţin cunoscută și aplicată procedura excepţiei de ilegalitate, deși ea
este consacrată încă din perioada interbelică în dreptul român și este recunoscută de toate legislaţiile
occidentale contemporane.
2. Procedura eliberării certificatului de urbanism a fost reglementată prin Legea nr. 50/1991
republicată și Legea 453/2001. Certificatul de urbanism reprezintă actul de informare prin care
autorităţile (președinţii consiliilor judeţene, primarul general al municipiului București, primari)
aduc la cunoștinţa solicitantului elementele privind regimul juridic, economic și tehnic al terenurilor
și construcţiilor existente la data solicitării. Această infomare trebuie să se facă conform planurilor
urbanistice și regulamentelor aferente ale acestora sau planurilor de amenajare a teritoriului, avizate
și aprobate potrivit legii. Prin certificatul de urbanism, autoritatea stabilește cerinţele urbanistice
care urmează să fie îndeplinite în funcţie de specificul amplasamentului, avizele și acordurile
legale, necesare în vederea eliberării autorizaţiei de construire.
Certificatul de urbanism are „valoarea unui aviz conform pentru emiterea autorizaţiei de
construire potrivit Legii nr. 50/1991”2. În cazul avizului conform, „organul emitent al actului este
obligat să solicite avizul, dar, totodată este obligat și să ţină seama de el, atunci când va emite actul
pentru care a solicitat avizul, adică să emită actul cu respectarea conţinutului avizului.”3
Pentru eliberarea certificatului de urbanism, solicitantul (orice persoană fizică sau juridică
interesată) trebuie să se adreseze autorităţilor (președintelui consiliului judeţean, primarului general
al municipiului București, primarului) cu o cerere care să cuprindă elementele de identificare

1
Ioan Alexandru arată că „ar fi bine de reţinut, de către toţi cei interesaţi, că judecătorul nu creează legea, nu
o discută, ci o interpretează și o aplică”, Politică, administraţie, justiţie, Ed. All Beck, 2004, p. 223.
2
Anton Trăilescu, Drept administrativ – Tratat elementar, Ed. All Beck, 2002, p. 191.
3
Dumitru Brezoianu, Drept administrativ român, Ed. All Beck 2004, p. 82; Rodica Narcisa Petrescu, Drept
administrativ, Ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, p. 251; A. Trăilescu, op.cit., p. 191.

Revista Transilvană de Știinţe Administrative 3(12), 2004, pp. 23-29 23

a imobilului pentru care se solicită certificatul de urbanism și elementele care definesc scopul
solicitării.
Certificatul de urbanism se eliberează solicitantului în cel mult 30 de zile de la data înregistrării
cererii, menţionându-se scopul emiterii lui. Normele legale prevăd că acest aviz se semnează de
către trei funcţionari publici (aleși sau numiţi): președintele consiliului judeţean sau de primar, de
secretar și de arhitectul șef sau persoana care are responsabilităţi în domeniul amenajării teritoriului
și urbanismului din aparatul propriu al autorităţii administraţiei publice emitente. Responsabilitatea
emiterii certificatului de urbanism revine semnatarilor.
3. Revenind la speţa care face obiectul acestui studiu, în fapt, în februarie 2002, reclamanta
societate comercială, a depus la Prefectura SM o cerere pentru eliberarea unui certificat de urbanism,
anexând P.U.D.-ul (Planul Urbanistic de Detaliu) și actele necesare eliberării acestui aviz conform.
La acea dată, competent să emită certificatul de urbanism era Consiliul Judeţean, conform art.
4 al Legii nr. 50/1991 republicată4; însă, autoritatea administraţiei publice locale emite o adresă
prin care încunoștiinţează solicitantul, că „nici până în prezent (25 iulie 2002) nu s-a primit avizul
Primăriei municipiului SM în vederea eliberării certificatului de urbanism.” Ca urmare, Consiliul
judeţean SM returnează documentaţia, informând solicitantul să adreseze cererea pentru eliberarea
Certificatului de urbanism direct Primăriei SM deoarece, în timp ce administraţia publică locală
tăcea, legislaţia s-a modificat prin adoptarea Legii nr. 453/20015 și a Normelor metodologice de
aplicare a Legii nr. 50/1991.
Ca urmare a acestei adrese, în urma depunerii a trei cereri pentru eliberarea certificatului
de urbanism, la Primăria municipiului SM, reclamantul a formulat o acţiune în contencios
administrativ prin care a solicitat obligarea pârâtei, municipiul SM, reprezentat prin Primar, la
eliberarea autorizaţiilor de urbanism6 - certificatul de urbanism și autorizaţia de construire – și
plata unor despăgubiri cauzate de refuzul nejustificat al autorităţii administraţiei publice locale de
a elibera autorizaţiile de urbanism7 în termenul prevăzut de lege.
În întâmpinare, Municipiul SM prin primar, a invocat, pe cale de excepţie, neîndeplinirea
procedurii administrative prealabile și arată că s-a emis un certificat de urbanism care poartă
menţiunea că obiectivele indicate în cererea pentru eliberarea certificatului de urbanism nu se
pot construi pe acel teren. Prin urmare, pârâtul subliniază că instanţa de judecată nu poate obliga

4
Art. 4, Legea 50/1991 republicată in Monitorul Oficial nr. 3, Partea I, din 13.01.1997: “Autorizaţia de construire
se eliberează de către delegaţiile permanente ale consiliilor judeţene, de primarul general al municipiului
București sau de primari, după cum urmează: a) delegaţiile permanente ale consiliilor judeţene, cu avizul
primarilor, pentru investiţiile care se aprobă de către Guvern; pentru lucrările publice, lăcașurile de cult,
construcţiile pentru industrie, comerţ, prestări de servicii, social-culturale și speciale, care se execută la
sate; pentru construcţiile și lucrările de orice fel, care se execută în extravilanul localităţilor, cu excepţia
celor menţionate la lit. d); b) primarii municipiilor sau orașelor, pentru construcţiile și lucrările de orice fel
din localităţi, cu excepţia investiţiilor care se aprobă de Guvern;”.
5
Art. 4, Legea 453/2001: “(1) Autorizaţiile de construire se emit de președinţii consiliilor judeţene, de
primarul general al municipiului București sau de primari, după cum urmează: a) de președinţii consiliilor
judeţene, cu avizul primarilor, pentru:1. investiţiile care se aprobă de Guvern; 2. investiţiile care se
realizează în extravilanul comunelor, inclusiv anexele gospodărești ale exploataţiilor agricole; 3. investiţiile
care se amplasează pe terenuri care depășesc limita a două sau mai multor unităţi administrativ-teritoriale;
b) de primarii municipiilor sau orașelor, pentru construcţiile și lucrările de orice fel din intravilanul și din
extravilanul acestora, cu excepţia celor prevăzute la lit. a)”.
6
Mircea Duţu, Dreptul urbanismului, Note de curs, București, 1995, p. 44 și urm.
7
Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor și unele măsuri pentru realizarea locuinţelor
a fost, succesiv, modificată și completată prin 18 acte normative. În prezentul articol, referirile la Legea nr.
50/1991 au în vedere textul republicat al acesteia, astfel cum el a fost, ulterior, modificat și completat, fără
a face menţiune, de fiecare dată, în ce măsură o anumită dispoziţie reprezintă formularea iniţială, cea din
textul republicat sau acea dată prin modificările și completările ulterioare.

24
autoritatea administraţiei publice locale la eliberarea autorizaţiei de construire. Totodată, pârâtul
afirmă că sunt și alte acte care trebuie să alcătuiască dosarul unei autorizaţii de construire și care
nu pot fi suplinite printr-o hotărâre judecătorească. În privinţa despăgubirilor, părătul arată că
prejudiciul invocat nu este cert, determinat, actual și direct.
Precizăm că certificatul de urbanism a fost eliberat ulterior introducerii acţiunii în contencios
administrativ, iar comunicarea lui către solicitant s-a făcut în faţa instanţei de judecată.
Pe de altă parte, în urma emiterii certificatului de urbanism, reclamantul solicită instanţei
obligarea autorităţii administrative la eliberarea autorizaţiei de construire, fără a ţine seama de
conţinutul Certificatului de urbanism menţionat, ridicând astfel excepţia de ilegalitate a Certificatului
de urbanism . Procedura excepţiei de ilegalitate este întemeiată pe art.11, alin.1, teza a II-a din Legea
nr. 29/19908 și doctrina administrativă o recunoaște ca o modalitate de eliminare dintr-un proces
de orice natură a unui act ilegal, de a cărui legalitate depinde soluţionarea procesului.9 Reclamantul
a ridicat această excepţie deoarece cererea pentru emiterea certificatului de urbanism nu a fost
soluţionată în termenul legal de 30 de zile.
Reclamantul a argumentat cererea prin faptul că terenul în cauză era clasa III de fertilitate, ceea
ce rezulta din documentaţia tehnică atașată. Din interpretarea, per a contrario, a art. 92 din Legea
nr. 18/1991 republicată, rezultă că se poate construi pe terenurile situate în extravilan, clasa III de
fertilitate și având ca obiectiv construcţii cu impact poluator asupra mediului sau care, prin natura
lor, nu se pot amplasa în intravilan.
Instanţa de contencios administrativ, în urma administrării interogatoriului arhitectului șef al
municipiului și al funcţionarului de conducere al departamentului Serviciul Urbanism și Amenajare
a Teritoriului a hotărât respingerea cererii înaintată de petentă reţinând că, potrivit certificatului
de urbanism, clădirile solicitate a se autoriza nu fac parte din categoria celor care pot fi autorizate
în extravilan. În privinţa neîndeplinirii procedurii prealabile, instanţa a precizat că aceasta a fost
îndeplinită, după cum rezultă din cele trei cereri pentru eliberarea certificatului de urbanism depuse
la Primăria municipiului SM. Referitor la prejudiciu, instanţa a apreciat că nu s-a făcut dovada în
cauză a caracterului cert, lichid și exigibil, fiind vorba doar de o vocaţie de a realiza profitul pretins.
4. Problemele de drept care se ridică în această speţă sunt: (a) obiectul excepţiei de ilegalitate; (b)
natura juridică a certificatului de urbanism; (c) consecinţele neefectuării procedurii administrative
prealabile.
(a) Obiectul excepţiei de ilegalitate. Cum am mai precizat, obiectul excepţiei de ilegalitate este
întemeiat pe art.11, alin.1, teza a II-a a Legii nr. 29/199010 conform căruia instanţa este competentă
să se pronunţe și asupra legalităţii actelor și operaţiunilor care au stat la baza emiterii actului atacat.
Această excepţie este definită ca un mijloc de apărare „prin care, în cadrul unui proces pus în
curgere pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea actului administrativ, una din părţi, ameninţată
să i se aplice un asemenea act ilegal, se apără invocând acest viciu și cere ca actul să nu fie luat în
considerare la soluţionarea speţei.”11

8
“Instanţa este competentă să se pronunţe și asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care
au stat la baza emiterii actului supus judecăţii.”
9
Pentru o mai amplă tratare a temei, se vedea: Anton Trăilescu, "Excepţia de ilegalitate în contextual legislaţiei
actuale", în Dreptul nr.4/1998, p. 20, Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, Decizia
nr. 48/1991 cu notă de Aurel Sitaru în Dreptul nr. 11/1992, p. 53.
10
Art. 11, Legea 29/1990: “Instanţa, soluţionînd acţiunea, poate, după caz, să anuleze, în total sau în parte,
actul administrativ, să oblige autoritatea administrativă să emită un act administrativ ori să elibereze un
certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris. Instanţa este competentă să se pronunţe și asupra legalităţii
actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii. În cazul
admiterii cererii, instanţa va hotărî și asupra daunelor materiale și morale cerute.”
11
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Ed. Știinţifică, București, 1959, p. 260.

25
 Această excepţie a suscitat controverse în doctrină, având două accepţiuni, fiecare dintre ele
aparţinând uneia dintre cele două școli de drept administrativ: București și Cluj. În concepţia școlii
de la București, se susţine că în baza acestui text legal instanţa poate face mai mult, adică să anuleze,
prin dispozitiv, actele care au stat la baza emiterii actului atacat.12 Pe de altă parte, în abordarea
Școlii de la Cluj, pe calea excepţiei de ilegalitate se poate înlătura, din cauză, doar actul ilegal.13
O altă problemă care interesează studiul nostru este dacă excepţia de ilegalitate poate să vizeze
și refuzul nejustificat, explicit sau implicit, de soluţionare a unei cereri. În abordarea îmbrăţișată
într-o opinie, excepţia de ilegalitate, poate să vizeze și acest refuz.14 În susţinerea Școlii de la Cluj,
la care ne raliem, se consideră că numai actele administrative pot constitui obiectul acestei excepţii,
deoarece „este un mijloc de apărare a părţii de un act existent, nu de un act ce nu a fost emis; partea
care invocă actul în instanţă nu poate invoca faptul că nu a răspuns unei cereri sau a respins-o, iar
partea care invocă excepţia are ca scop înlăturarea actului din proces, nu obţinerea unui răspuns la
cerere, fapt ce ar presupune obligarea autorităţii publice la a acţiona într-un anumit fel, întrucât nu
aceasta este raţiunea de a fi a acestui mijloc procedural.”15
Astfel, în speţa de faţă, credem că reclamanta nu a procedat corect, invocând excepţia de
ilegalitate a certificatului de urbanism, deoarece acesta nu este un act administrativ.
Oricare ar fi raţiunile existenţei excepţiei de ilegalitate, se impunea ca instanţa de judecată să
aplice prevederile art. 137 C. pr. civ. și să se pronunţe mai întâi asupra excepţiilor de procedură și
asupra excepţiilor de fond care fac de prisos, în totul sau în parte, cercetarea în fond a pricinii, cum
ar fi: excepţia lipsei calităţii procesuale active16, excepţia de necompetenţă materială a instanţei17,
excepţia tardivităţii acţiunii18, excepţia neîndeplinirii procedurii administrative prealabile19,
excepţia referitoare la faptul că actul atacat nu este un act administrativ20.
În concluzie, având în vedere dispoziţiile legale incidente, precum și considerentele de mai
sus, socotim că hotărârea instanţei este nelegală deoarece a fost pronunţată fără ca instanta sa se
pronunte asupra excepţiei de ilegalitate.
(b) Natura juridică a certificatului de urbanism. În literatura de specialitate s-a pus problema
dacă certificatul de urbanism este sau nu un act administrativ.21
Caracteristicile actului administrativ sunt considerate a fi următoarele22: act juridic unilateral,
aparţine unei autorităţi publice23, este emis în regim de putere publică, și poate fi definit ca
manifestarea unilaterală și expresă de voinţă a autorităţilor administraţiei publice în scopul de a
produce efecte juridice, în temeiul puterii publice.24

12
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck, 2002, p. 601.
13
Dacian Cosmin Dragoș, Procedura contenciosului administrativ, Ed. All Beck, 2002, p. 556.
14
Ilie Iovănaș, Drept administrativ, Ed. Servo Sat, 1997, p. 169.
15
D.C. Dragoș, op.cit, 2002, p. 558.
16
Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, Decizia nr. 1789/1998 în Repertoriu IV, p. 56.
17
Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, Decizia nr. 1426/2000 în Buletinul
Jurisprudenţei Curţii Supreme de Justiţie, 2000, p. 858.
18
Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, Decizia nr. 918/2000, în Buletinul
Jurisprudenţei Curţii Supreme de Justiţie, 2000, p. 933.
19
Mihaela Tăbârcă, Excepţiile procesuale în procesul civil, Ed. Rosetti, 2001 p. 205.
20
Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, Decizia nr. 470/1998.
21
Cristin-Nicolae Popa, "Discuţii privind autorizaţiile de urbanism”, în revista Dreptul nr. 1/2002, p. 90-97.
22
D. C. Dragoș, op.cit., p. 417.
23
Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 227/1992, în Probleme de drept
din deciziile Curţii Supreme de Justiţie, 1990-1992, p. 557: „actele administrative nu sunt numai actele
efectuate de organele administrative de stat, ci și acele acte efectuate de autorităţile care au calitatea de
organe administrative, chiar dacă nu sunt întotdeauna de stat, dacă acestea sunt învestite prin lege să
îndeplinească funcţiuni administrative, în scopul aplicării legilor.”
24
R.N. Petrescu, op.cit., p. 251.

26
 Certificatul de urbanism nu este un act administrativ pentru că: (1) nu produce efecte juridice
prin sine însuși, ci doar împreună cu autorizaţia de construire la emiterea căreia folosește; (2) constată
doar anumite situaţii juridice, nu creează drepturi sau obligaţii noi; (3) autoritatea administraţiei
publice solicitantă, dacă nu este de acord cu conţinutul avizului, are latitudinea de a nu emite actul
– în cazul nostru autorizaţia de construire; în consecinţă, lipsește caracterul executoriu, una dintre
trăsăturile caracteristice ale actului administrativ.
În ce privește procedura emiterii actelor administrative, legea stabilește cerinţa anumitor
avize date de către alte organe decât organul emitent. Avizul conform este acela pe care „un organ
administrativ, care dorește să emită un act de autoritate, are obligaţia să îl ceară și să se conformeze
conţinutului acestuia.”25
În acest context, trebuie să arătăm că certificatul de urbanism este, în realitate, un aviz conform,
fiind doar o părere pe care organul emitent al actului – autorizaţia de contruire, în speţă – o cere
unui alt organ al administraţiei publice.26
Aplicând această concluzie la speţa în cauză, considerăm că opiniile pe care le conţine
certificatul de urbanism sunt obligatorii pentru autoritatea administrativă emitentă; prin urmare,
emiterea unui certificat de urbanism negativ va avea ca și consecinţă refuzul eliberării autorizaţiei
de construire.
În același timp, art. 5 al Legii 50/1991 prevede un termen de cel mult 30 de zile de la data
înregistrării, în care autorităţile administrative, abilitate să autorizeze lucrările de construcţii, sunt
obligate să elibereze solicitantului certificatul de urbanism și să menţioneze, în mod obligatoriu,
scopul emiterii acestuia. Considerăm că acest termen este unul de prescripţie care începe să curgă
din momentul în care se înregistrează cererea.
(c) Consecinţele neefectuării procedurii administrative prealabile.
Procedura administrativă prealabilă este reglementată în art. 5 din Legea nr.29/1990: înainte
de a cere tribunalului anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se consideră vătămat
se va adresa pentru apărarea dreptului său, în termen de 30 de zile de la data cînd i s-a comunicat
actul administrativ sau la expirarea termenului prevăzut la art. 1 alin. 2 (30 de zile), autorităţii
emitente, care este obligată să rezolve reclamaţia în termen de 30 de zile de la aceasta. În cazul în
care cel care se consideră vătămat nu este mulţumit de soluţia dată reclamaţiei sale, el poate sesiza
tribunalul în termen de 30 de zile de la comunicarea soluţiei. Dacă cel care se consideră vătămat
în dreptul său s-a adresat cu reclamaţie și autorităţii administrative ierarhic superioare celei care a
emis actul, termenul de 30 de zile, prevăzut în alineatul precedent, se calculează de la comunicarea
de către acea autoritate a soluţiei date reclamaţiei. Sesizarea tribunalului se va putea face și în cazul
în care autoritatea administrativă emitentă sau autoritatea ierarhic superioară nu rezolvă reclamaţia
în termenul prevăzut la alin. 1. În toate cazurile, introducerea cererii la tribunal nu se va putea face
mai tîrziu de un an de la data comunicării actului administrativ a cărui anulare se cere.
În privinţa acestei proceduri, subliniem faptul că îndeplinirea ei ar trebui verificată de
judecătorul de serviciu, la primirea acţiunii și constituie o condiţie a dreptului la acţiunea în
contencios administrativ, lipsa ei fiind considerată motiv pentru respingerea acţiunii ca inadmisibilă
(în speţa noastră ca prematură).27
Coroborând textul art. 5, alineat 1 din Legea nr. 29/1990 cu cel al art.1 al Legii nr. 29/1990,
concluzionăm că sunt trei ipoteze care determină curgerea termenului de efectuare a procedurii
prealabile: comunicarea/publicarea actului administrativ, comunicarea refuzului nejustificat și
tăcerea administraţiei.

25
A. Trăilescu, op.cit., p. 191.
26
I. Iovănaș, Drept administrativ – Activitatea administraţiei publice. Controlul exercitat asupra activităţii
administraţiei publice, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997, p. 42.
27
Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrative, Decizia nr. 1210/2000 în Buletinul
Jurisprudenţei Curţii Supreme de Justiţie 2000, p. 874.

27
 Astfel, emiterea actului administrativ este insuficientă pentru declanșarea procedurii prealabile,
deoarece este necesar și ca acesta să fie comunicat celui interesat. Curgerea termenului de recurs
graţios „are ca punct de plecare comunicarea actului administrativ, astfel că în lipsa unei comunicări
acesta nu operează.”28
A doua ipoteză care determină curgerea termenului este refuzul nejustificat de a emite un act
administrativ sau de a rezolva în orice mod o cerere referitoare la un drept subiectiv prevăzut de
lege. Astfel, nu se poate îndeplini procedura administrativă prealabilă împotriva unei „inacţiuni”
a administraţiei, ci aceasta va fi provocată mai întâi să-și exprime poziţia asupra unei probleme
determinate, urmând ca în caz de refuz explicit sau implicit de a răspunde litigiul să fie considerat
declanșat.29
Conform art. 1, alineat 2, Legea nr. 29/1990 se consideră refuz nejustificat de rezolvare a unei
cereri și faptul de a nu răspunde petiţionarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii
respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen. Acest refuz, denumit „tăcerea administraţiei”
are un caracter implict, deoarece rezultă din abţinerea administraţiei de a acţiona sau de răspunde
în vreun fel.30
Într-o opinie31, procedura prealabilă administrativă este instituită atât în favoarea particularului
cât și a administraţiei, deci nu este o chestiune de ordine publică, de interes general. Prin urmare,
excepţia neparcurgerii acestei proceduri poate fi invocată doar de partea vătămată – autoritatea
pârâtă, nu și de instanţă, alte părţi sau procuror. Rezultă că suntem în prezenţa unei excepţii de
procedură, care nu este de ordine publică, și care poate fi ridicată numai în faţa primei instanţe, iar
nu direct în recurs, și numai până la prima zi de înfăţișare inclusiv.
Într-o altă opinie32, în cazul procedurii prealabile administrative suntem în prezenţa unei
dispoziţii imperative, iar excepţia prin care se invocă lipsa acestei proceduri este o excepţie
procesuală absolută, care poate fi invocată de oricare dintre părţi, de procuror sau de instanţă, atât
în faţa primei instanţe cât și în recurs. În același timp, este o excepţie dirimantă sau peremptorie,
care determină respingerea sau anularea cererii.33
Sesizarea instanţei înainte de a parcurge procedura prealabilă administrativă, din punctul
de vedere la particularului va atrage respingerea cererii ca prematură34. Însă, din perspectiva
administraţiei, s-a ridicat întrebarea dacă o rezolvare tardivă, adică după expirarea termenului de 30
de zile, dar înainte de sesizarea instanţei, mai poate fi luată în considerare de către petent și de către
instanţă în calcularea termenului de sesizare.35 Din perspectiva dreptului administrativ, termenul
de răspuns la procedura prealabilă administrativă este un termen obligatoriu a fi respectat,36
sancţiunea nerespectării ei fiind considerarea ca implicit respinsă. Prin urmare, folosind categorii

28
Ioan Santai, “Condiţiile controlului judecătoresc direct asupra actelor administrative în temeiul legii
contenciosului administrative”, în revista Dreptul nr. 6/1991, p. 18.
29
Gustave Peiser, Contentieux administratif, 12e edition., Dalloz, p. 121.
30
Dacian Cosmin Dragoș, Recursul administrativ și contenciosul administrativ, Ed. All Beck, 2001, p. 72.
31
C.L. Popescu, nota (I) la Decizia nr. 416/1995 a Curţii Supreme de Justiţie, Dreptul nr. 10/1997, p.104
32
Viorel Mihai Ciobanu, nota II la decizia nr. 416/1995 a Curţii Supreme de Justiţie, secţia contencios
administrativ, în Dreptul nr.4/1995 , p. 107
33
Ion Deleanu, Tratat de procedură civilă, vol. I, Ed. Europa Nova, București, 1997 pp.18-19; D.C. Dragoș,
op.cit. 2002, p. 123; Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, Decizia nr. 134/1991 în
V. Bogdănescu, L. Pastor și colab., Probleme de drept din deciziile Curţii Supreme de Justiţie 1990-1992, Ed.
Orizonturi, București, 1993, p. 645.
34
T. Drăganu, op. cit., p. 267; R.N. Petrescu, op.cit., p. 318; A. Trăilescu, op.cit., p. 191.
35
D.C. Dragoș, op.cit., 2001, p. 101.
36
Recursul administrativ fiind o aplicaţie particulară a dreptului de petiţionare, trebuie avut în vedere și art.
51 din Constituţie, conform căruia autorităţile publice au obligaţia de a răspunde la petiţii în termenele
stabilite de lege.

28
juridice specifice dreptului procesul civil, termenul este imperativ pentru administraţie și prohibitiv
pentru reclamant.
În speţa discutată, considerăm că procedura adminsitrativă prealabilă nu a fost îndeplinită prin
depunerea, succesivă, a trei cereri pentru eliberarea certificatului de urbanism. După curgerea celor
30 de zile în care pârâta trebuia să soluţioneze cererea, reclamantul urma să se adreseze autorităţii
emitente, respectiv Primarul muncicipiului SM, cu o cerere prin să sesizeze vătămarea unui drept
al său și să solicite rezolvarea reclamaţiei.
Se constată, așadar, că instanţa de fond a soluţionat greșit excepţia neîndeplinirii procedurii
administrative prealabile datorită unei cunoașteri deficitare a dreptului administrativ, datorată
probabil și „inexistenţei unui sistem coerent și riguros de pregătire continuă a corpului judecătorilor
în condiţiile dinamismului legislaţiei”37.
5. Credem că o reformă eficientă a administraţiei publice înseamnă și o creare progresivă a unei
jurisdicţii administrative separate de cea judiciară.
Specificul acestui sistem este deţinerea de către justiţia administrativă a propriului organ
suprem, respectiv secţia de contencios administrativ a Consiliului de Stat, o autoritate a puterii
executive și formată din consilieri juridici-funcţionari publici.38 În acest sistem, judecătorul de
contencis administrativ este specializat numai pe aceste litigii, iar în ce privește acţiunea de
contencios administrativ, odată introdusă cererea de chemare în judecată, reclamantul pierde
iniţiativa, judecătorul prescriind toate regulile ulterioare ale probaţiunii și imprimând ritmul de
desfășurare a acestuia39. Specializarea strictă a judecătorilor francezi în contencios administrativ
determină o foarte bună cunoaștere a legislaţiei, doctrinei și practicii judiciare din materie, lucru
care nu se poate susţine la noi, dovadă și rezolvarea dată speţei prezentate în acest studiu.
În concluzie, am propune, de lege ferenda, adoptarea sistemului francez al jurisdicţiei speciale
administrative, pentru că administraţia trebuie supusă unui alt tip de control.

37
I. Alexandru, op.cit, p. 191.
38
G. Peiser, op.cit., p. 210.
39
Pentru o mai amplă prezentare a sistemului francez a se vedea: R. Chapus, Droit du contentieux administratif,
8e edition, Montchrestien, Paris, 1999; Ch. Debbasch, J-Ricci, Contentieux administratif, 7e edition, Ed.
Dalloz, Paris, 1999.

29