COM eM Un seTI | SE Eat aa ees) CMON MH eM MIN CAT ge a integritatii nationale i SNSe Sil waht Tea Uee ie Ue i. eR SEC [STOeNCORUPTIA S| COMBATEREA El Spre un model de construire a integritatii nationale Coordonatori: Rick Stapenhurst Sahr J. Kpundeh Traducere de: Simona Polocoser [i CASA_DE EDITURA L“TIREC SON Bucuresti 2003Curbing Corruption: Toward a Model for Building National Integrity Copyright © 1999 by ‘The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank Coruptia si combaterea ei: Spre un model de construire a integritétii nationale Copyright © 2008 by The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank ‘This work was originally published by the World Bank in English as Curbing Corruption. Toward a Model for Building National Integrity. This Romanian translation was arranged by IRECSON, IRECSON is responsible for the accuracy of the translation. In case of any discrepancies, the original language shall govern. Informatiile, interpretirile si concluziile autorilor nu reflect punctul de vedere al Bancii Mondiale sau al guvernelor citate, Banca Mondiala nu garanteaza corectitudinea informatiilor incluse in acest volum, iar graficele nu ilustreaza atitudinea sa fata de statisticile prezentate. Descrierea CIP a Bibliotecii Nationale a Romaniei Coruptia si combaterea ei : spre un model de construire a integritatii nationale / ed.: Rick Stapenhurst. Sahr J. Kpundeh trad.: Simona Polocoser. - Bucuresti : Casa de Editurd Irecson, 2003 Bibliog: ISBN 973-86371-0-4 |. Stapenhurst, Rick (ed.) IL Kpundeh, J. Sah (ed.) IIL, Polocoger, Simona (trad.) 35,083.94 328.185(498) Redactor: Adriana Iacov ‘Tehnoredactor: Mihaela Roman Coperta: Cristi Pelocoser Casa de Editurd IRECSON Bucuresti sector 3, st. Francezi nr. 66 Tel fox: 315.62.63; 313 20.99 interior 234 e-mail: office@irecson.r0 hup:/ /wwwirecson.r0 Departamenul distributie: tel: 315.62.63, 3153.20.92 interior 209 ai —7LRECSON Tiparit ST UNCC ELE TEL IS TENDCuprins Cuvant inainte .../7 Multumirile editorilor .../8 Colaboratori ..../9 Introducere: O privire de ansamblu asupra costurilor coruptici gia strategiilor de combatere a acesteia ..../11 de Rick Stapenhurst si Shahrzad Sedigh Partea intai Lectii invatate din experienta 1. Puncte de vedere asupra unei bune guvernari gi a strategiilor durabile de combatere a coruptiei ..../23 de Michael Johnston si Alan Doig 2. Strategii anticoruptie: Va aflati la inceput de drum? Lectii ne- conventionale din perspectiva analizei comparate ..../47 de Daniel Kaufmann 3. Experienta din Hong Kong, China, in combaterea coruptiei .../63 de B. E. D de Spevitle 4. Experienta statului Singapore in combaterea coruptiei .../71 de Tan Ah Leak 5. Bolivia, in cdutarea responsabilitatii fata de cetatean .../79 de Antonio Sanchez de LozadaParteaadoua Catre o strategie anticoruptie 6. Reformele economice: necesare, dar nu suficiente pentru a tine coruptia sub control? ..../101 de Daniel Kaufmann 7, Elementele unei strategii anticoruptie eficiente ..../109 de Jeremy Pope 8. Accentuarea responsabilitatii si a spiritului etic in sectorul public ..../117 de Jeremy Pope 9. Implicarea societatii civile in lupta impotriva coruptiei ..../131 de Mohammad M. Kisubi 10. Sisteme ce permit dezvoltarea integritatii nationale ..../141 de Petter Langseth, Rick Stapenhurst si Jeremy Pope Parteaatreia Trei studii de caz 11. Lupta impotriva coruptiei in Tanzania ..../165 de Shahrzad Sedigh si Alex Muganda 12. Lupta impotriva coruptiei in Uganda ..../193 de Shahrzad Sedigh $i Augustine Ruzindana 13. Lupta impotriva coruptiei in Sierra Leone ..../221 de Sahr J. Kpundeh Concluzie ..../251 de Rick Stapenkurst si Sahr J. Kpundek Bibliografie recomandata_ ..../258Cuvdant inainte in prezent, legdtura existenta intre guvernare gsi dezvoltarea economica este, poate, cea mai abordata tema de discutie in domeniul dezvoltrii. Institutul pentru Dezvoltare Economica (EDI) al Bancii Mondiale este lider in aplicarea principiilor unei bune guvernari in domeniul politicii de dezvoitare. fn cadrul Programului sdu pentru Guvernare, EDI a contribuit la realizarea a numeroase ateliere, seminarii gi studii legate de combaterea coruptiei, in peste doua- sprezece tari din Africa, Europa de Est, America Latina si Orientul Mijlociu. Printre participantii la aceste evenimente s-au numarat politicieni, reprezentanti ai administratiei publice, lideri ai societ&tii civile si reprezentanti din partea agentiilor internationale gi bilaterale. Participantii la ateliere si seminarii au identificat metode inovatoare pentru cresterea transparentei si responsabilitatii si au raportat progrese in ceea ce priveste activitatile traditionale specifice procesului de reforma, in domenii precum serviciul public, alocarea bugetara si managementul financiar. Acest volum contine fragmente din lucrdrile unor teoreticieni gi profesionisti implicati in activitatile legate de guvernare, precum gi studii de caz aprofundate legate de fenomenul coruptiei in trei tari - Tanzania, Uganda gi Sierra Leone. in prima parte sunt prezentate experiente concrete, Subliniind relatia directa dintre coruptie si performanta economic, primele capitole expun o ampla serie de aspecte si abordari ale reformei. Sunt evidentiate doud exemple de buna practica, Hong Kong (China) si Singapore, precum si cazul dificil al Boliviei, Partea a doua ia in discutie abordarile economice si institutionale ale eforturilor de combatere a coruptiei. in aceasta parte sunt prezentate gi o serie de institutii care pot juca un rol in diminuarea coruptici, o atentie speciald fiind acordata sectorului public si societ&fii civile, inclusiv presei. Ultimul capitol al acestei parti propune un cadru pentru analizarea gi intarirea institutiilor care pot contribui la combaterea coruptiei. Partea a treia prezinta cele trei8 Combaterea Coruptiei studii de caz avand drept subiect farile mai sus mentionate. Tanzania si Uganda reprezinta doud povesti de succes, in timp ce in Sierra Leone eforturile de combatere a coruptiei au eguat. O concluzie demna de retinut este aceea cA o strategie polivalenta ce combina reformele economice cu procesul de consolidare a institutijlor capabile sA mentina “jntegritatea nationalé” poate avea mai mult succes decat reformele progresive, cum ar fi infiintarea unei agentii anticoruptie fara realizarea reformelor corespunzatoare. Cu toate acestea, este de retinut faptul ca angajamentul politic este esential in orice strategie. Angajamentul Bancii Mondiale de a colabora cu guvernele pentru a dezvolta sectoare publice eficiente si neafectate de coruptie se bazeaza pe premisa ca eforturile sale sunt esentiale pentru o dezvoltare durabila. Astfel, modul de guvernare reprezinta un factor important in strategiile de sprijinire a tarilor si in dialogul dintre Banca gi clientii sai. Desi strategiile de promovare a unei bune guvernari trebuie sa fie adaptate fiecdrei tari, lectiile legate de diverse politici invatate intr-un anumit loc pot fi aplicate oriunde in alta parte. Acesta este, de altfel, scopul prezentei lucrari, realizate in spiritul ideii de a impartasi experiente gi informatii. Acest volum este dedicat tuturor celor care urmaresc dezvoltarea economica prin crearea unui public mai bine informat si deci mai puternic. Vinod Thomas Director Institutul pentru Dezvoltare Economica Multumirile editorilor Dorim sa transmitem muljumiri speciale lui Susan Rose-Ackerman, Ladipo Adamolekun, Mark Schacter, Mike Stevens si Gojko Vuckovic pentru comentariile utile facute pe marginea unor variante provizorii ale acestui volum, precum gi lui Winfield Swanson, care ne-a sprijinit in activitatea editorial.Colaboratori B. E. D de Speville Alan Doig Michael Johnston Daniel Kaufmann Mohammad M. Kisubi Sahr J. Kpundeh Petter Langseth Tan Ah Leak Consultant; fost Comisar a} Comisiei Independente impotriva Coruptiei, Hong Kong Profesor specializat in serviciu public, John Moores University, Liverpool Profesor de gtiinte politice, Colgate University Director, Divizia de Dezvoltare a Sec- torului Privat si Reforma, Institutul pentru Dezvoltare Economica, Banca Mondiala Consultant; fost consilier principal in cadrul Ministerului Serviciului Public, Uganda Consultant, Institutul pentru Dezvol- tare Economica, Banca Mondiala Specialist principal in managementul sectorului public, Divizia de Dezvoltare a Sectorului Privat si Reforma, Institutul pentru Dezvoltare Economica, Banca Mondiala Director adjunct, Biroul de Investigare a Practicilor Corupte, Singapore10 Combaterea Corupyiei Alex Muganda Jeremy Pope Augustine Ruzindana Shahrzad Sedigh Antonio Sanchez de Lozada Rick Stapenhurst Inalt Comisar pentru Tanzania in Zimbabwe; fost Secretar al Comisiei Prezidentiale impotriva Coruptiei, Tanzania Director de Cercetare si fost Director Executiy, Transparency International, Berlin Presedinte, Comitetul pentru Conturi Publice, Parlamentul Ugandei; fost Inspector General, Uganda Consultant, Institutul pentru Dezvol- tare Economica, Banca Mondiala Senator si fost Ministru de Finante si Controlor General, Republica Bolivia Specialist in Managementul Sectorului Public, Divizia de Dezvoltare a Sec- torului Privat si Reforma, Institutul pentru Dezvoltare Economica, Banca MondialaIntroducere: O privire de ansamblu asupra costurilor coruptiei si a strategiilor de combatere a acesteia de Rick Stapenhurst si Shahrzad Sedigh Coruptia reprezinta, in cea mai simpla descriere a sa, abuzul de putere, cel mai adesea in scopul obtinerii de cagtiguri personale sau in avantajul unui grup caruia cineva fi este devotat. Coruptia poate fi motivata de lacomie, de dorinta de pastrare sau de sporire a puterii sau credinta intr-o presupusa stare de mai bine. Desi cel mai adesea cuvantul “coruptie” este asociat abuzului de putere politic’ din partea politicienilor sau functionarilor publici, acest concept descrie, de fapt, un tipar comportamental intalnit in aproape orice sector. Combaterea coruptiei a devenit una dintre principalele preocupari ale comunitatii internationale. Pe 21 martie 1996, tarile din America Latina au semnat un tratat anticoruptie; membrii Organizatiei Statelor Americane, printre care se numar& Canada si Statele Unite, vor urma, la randul lor, acest exemplu. De asemenea, Organizatia pentru Cooperare si Dezvoltare a adoptat o rezolutie care cere stoparea scutirii de impozite in cazul companiilor care ofera mita pe pietele straine. Dupa ce ani la randul a fost privita ca un subiect tabu, coruptia devine o adevarata preocupare si pentru comunitatea furnizorilor de asistenta financiara. O trecere in revista a celor mai cunoscute publicatii conduce la o concluzie clara gi in acelasi timp coplesitoare: coruptia este un fenomen omniprezent, care poate fi intalnit in tari diferite din punct de vedere ideologic, economic sau al dezvoltarii sociale. Desi anumite societati sunt mai vulnerabile decat altele gi pot suferi mai mult de pe urma efectelor devastatoare ale coruptiei, totusi nici o tara din lume nu este, in prezent, imuné la influenta destructiva a coruptiei.12 Combaterea Coruptiei Cu toate acestea, nu exista o dovada clara a faptului ca fenomenul coruptiei este mai larg raspandit in prezent. Coruptia a existat, sub o forma sau alta, din primele zile ale organizarii sociale. Ceea ce s-a schimbat intr-adevar este faptul ca informatiile referitoare la actele de coruptie sunt acum disponibile, in conditiile in care guvernele au posibilitati din ce in ce mai reduse de a ascunde aceste practici; nivelu) tolerantei fata de coruptie a scazut, iar dezvoltarea democratiei permite din ce in ce mai putin coruptiei sa infloreasca. Silvio Wasibord, profesor de comunicare la Universitatea Rutgers, spune ca “fenomenul coruptiei este vizibi! mai curand datorita noilor conditii politice si mediatice, decat din cauza faptului ca guvernele [din anumite tari] sunt mai corupte decat cele dinaintea lor” (Toronto, Globe and Mail, 19 decembrie 1995). Dezvoltarea presei si a Internetului, care critica regimurile represive cu mai multa indrazneala, a contribuit la mediatizarea coruptiei. In numeroase tari, campaniile de presa solide au ajutat la transformarea coruptiei intr-un subject de maxim interes pentru public. Schimbarile economice, atat la nivel intern, cat $i international au diminuat, la randul lor, gradul de acceptare a coruptiei. In multe tri in curs de dezvoltare, clasa de mijloc, aflata in ascensiune, s-a dovedit considerabil diferita fata de predecesoarea sa din mediul rural gi mai putin toleranta fata de coruptie, care, in mod traditional, oferea avantaje catorva membri ai clasei de elita si impovara statul. In acelagi timp, desi dezvoltarea legaturilor economice dintre state a extins posibilitatile de practicare a coruptiei si a mitei, regulile stricte ale pietei mondiale reprezinta o forta redutabila, care se opune practicilor corupte. Pe masura ce se dezvolta legaturile dintre nord si sud, rapoartele de presa si nu numai avertizeaz& asupra numarului din ce in ce mai mare de afaceri implicate in adevarate razboaie pentru suprematie, ilegale si costisitoare, care nu au aproape nici o legatura cu adevarata concurenta sau cu avantajele comparative. Corporatiile internationale dispuse sA se implice in practicile corupte incep s& inteleaga din ce in ce mai bine costurile coruptiei pe termen lung, in special datorita faptului ca multe dintre cazurile de coruptie sunt dezvaluite de companii din sectorul privat. Unde apare fenomenul coruptiei In viata publica, coruptia apare mai ales in cateva sectoare, indiferent de structura politica sau de nivelul de dezvoltare social sau economicd al unei tari. in general, este mai probabil ca actele de coruptie sa apara acolo unde sectorul public si cel privat (definite in linii mari) seIntroducere 13 intalnese, si in special acolo unde exist o responsabilitate directa legata de furnizarea unui anume serviciu sau de aplicarea unor reguli ori a unor obligatii financiare. Printre acestea se numara, de exemplu, achizifiile si contractirile publice, activitatile de acordare a licentelor, precum acordarea autorizatiilor de import sau export, realocarea terenurilor i colectarea veniturilor, sub forma de impozite sau taxe vamale. Sistemele de colectare a impozitelor si a veniturilor vamale sunt in mod special expuse practicilor corupte, aga cum o de- monstreaza gi studiul de caz din capitolul 11, al cérui subiect este Tanzania. Prin mita si alte metode de exercitare a superioritatii, 0 elita bine pozitionata financiar se poate sustrage evaluarii corecte in ceea ce priveste plata impozitelor sau pur gi simplu poate s& nu plateasca nici un impozit. fn acelasi mod, oficialii vamali pot ameninta cu un nivel mai mare al sumelor de plata sau pot promite o evaluare mai convenabila pentru a obtine bani din partea companiilor. Nu ne surprinde faptul c&, date fiind oportunitatile pe care functia publica le ofer celor corupti, se inregistreazA cazuri de coruptie la numirea sau alegerea functionarilor publici de orice rang. in anumite situatii, politicienii corupti vand favoruri beneficiarilor fara si le pese de binele public. Uneori, politicienii se folosesc de functia pe care 0 detin pentru a obtine mita din partea unor companii care, in alte conditii, nu ar fi fost dispuse si se angajeze in asemenea practici. Coruptia se regasegte si in numirea membrilor familiei, rudelor si prietenilor in cadrul unor organizatii publice ce detin pozitii de monopol profitabile in anumite domenii ale sectorului public sau privat. Contractarea si achizitiile reprezint& un alt domeniu afectat de coruptie, deoarece persoanele care acorda contracte sau achizitioneaza bunuri si servicii solicita adesea mit, comisioane, cote de profit gi alte “cadouri” de la cei interesati de afaceri sau vanzri guvernamentale. La un nivel inferior, dar care nedreptateste $i afecteazi in modul ce! mai direct publicul, coruptia implicd nenumAarati functionari publici prost platiti sau lacomi, care solicita mita pentru servicii preeum eliberarea carnetului de sofer, a pagaportului sau a autorizatiilor pentru desfasurarea unei afaceri. Adesea, acesti functionari platesc, Ia randul lor, mita superiorilor, pentru a-si putea pstra slujba gi a beneficia in continuare de oportunitatile oferite de aceasta. Costurile coruptiei Este evident c& toate activitatile enumerate mai sus pot afecta serios viata sociala, politic $i economica a unei societati atunci cand sunt14 Combaterea Coruptiei practicate la scar larga. De fapt, coruptia este destructiva chiar si pentru simplul motiv cA ea compromite notiunea de alegere. in viata publica, deciziile care ar trebui s4 fie luate pentru binele societatii, in conformitate cu principiile unei guvernari sanatoase si ale eficientei sectorului public, sunt de fapt bazate pe consideratii legate de cagtigul personal, atentia acordata problemelor comunitatii fiind foarte scdzuta. Coruptia in procesul de luare a deciziilor afecteaza procesul cheltuielilor publice, conducand la finantarea unor megaproiecte necorespunzatoare. De fapt, procesul decizional public este vandut celui mai bine plasat solicitant, deturnand astfel fondurile publice de la utilizatorii eficienti si reducand resursele disponibile pentru o utilizare legitima gi eficienta, in interesul comunitatii. Coruptia afecteaza in egal masura si viata economic a unei societati. Desi unii sustin cA ea contribuie la impulsionarea unei economii lente, cu prea multe reglementari, putini se indoiesc de faptul ca existenta coruptiei contribuie la cresterea costurilor bunurilor gi serviciilor, promoveaza investitiile neproductive in proiecte care nu sunt viabile sau durabile din punct de vedere economic, contribuie la declinul standardelor (de exemplu, in domeniu] constructiilor si transporturilor) si poate chiar contribui la indatorarea sau sdracirea unei tari. Desi costurile coruptiei sunt greu de mAsurat, o serie de studii indica faptul ca printre acestea se numara: * O crestere de 3-10% a pretului unei tranzactii pentru a accelera furnizarea unui anumit serviciu guvernamental © Preturi crescute pentru anumite bunuri — cu pana la 15-20% — ca urmare a monopolurilor impuse de guvern. * Opierdere de pana la 50% din impozitele percepute de guvern din cauza abuzurilor si coruptiei * Costuri excesive aferente unor bunuri si servicii, din cauza supradimensionarii pretului platit pentru contractele de achizitii sau din cauza achizitionarii unor articole seumpe si inutile, guvernele platind cu 20-100% mai mult decat este necesar. Strategii de combatere a coruptiei Experienta a demonstrat cd nu existé o singura abordare in combaterea coruptiei care s& fie cu adevarat eficienta. in schimb, succesul poate fi asigurat de o gam larga de strategii care actioneazd in mod concertat. in general, aceste strategii trebuie sd includa masuri care s& diminueze conditiile de proliferare a coruptiei si a rezultatelorIntroducere 15 acesteia, s& contribuie la detectarea practicilor corupte si la pedepsirea celor care se fac vinovati de acte de coruptie. Programele anticoruptie se bazeaza in principal pe doua elemente. in primul rand, reformele administrative, financiare gi economice, care pot reduce la minim conditiile care favorizeaza coruptia. In a] deilea rand, dezvoltarea capacitatii poate intari institutiile — presa, parlamentul, agentiile de monitorizare si institutiile judiciare, printre altele — care informeaza publicul in leg&tura cu comportamentele corupte gi costurile acestora si/sau analizeaza frecventa cazurilor de coruptic. Un program de succes incepe adesea cu identificarea ariei de raspandire a problemei si cu o intelegere clara a cauzelor acesteia. Aceasta presupune identificarea acelor domenii ale administratiei publice in care este cel mai probabil s4 apara cazuri de coruptie si capacitatea de a izola gi remedia conditiile care au contribuit la aparitia acestui fenomen. fn unele cazuri, acest lucru implica accelerarea reformei sectorului public, aga cum se intampla in prezent in Bolivia gi Uganda. Aceasta reforma trebuie si includa o serie de initiative la scar mai micd sau mai mare. La nivel operational, reforma poate presupune o mai bund supraveghere a functionarilor publici, pentru a verifica dac& acestia igi folosesc pozitia pentru beneficii personae. Campaniile de informare care evidentiaza atat importanta serviciului public, cat si costurile coruptiei (inclusiv pedepsirea celor corupti) pot fi, de asemenea, eficiente si chiar au fost utilizate cu succes in economii precum cele din Hong Kong (China) si Singapore. Functionarii publici pot fi incurajati si raporteze cazurile de coruptie; cu toate acestea, pentru asemenea raportari, este vital ca functionarii publici s& dispuna de mijloacele necesare pentru a dezvalui implicarea colegilor gi superiorilor in acte de coruptie O alta tactica este limitarea discretiei functionarilor publici, astfel incat activitatea acestora—in special atunci cand implica achizitii gi acordare de licente gi autorizatii — si fie supusa intr-o mai mare masurA regulilor si regulamentelor. Practicile din domeniul achizitiilor, care sunt cel mai des expuse la coruptie, pot fi de asemenea simplificate si modificate pentru a fi mai deschise, mai transparente si mai competitive. Regulile si reglementarile trebuie comunicate intr- un limbaj simplu si clar, pentru a fi cat mai accesibile publicului si celor care apeleaza la servicii guvernamentale. Un alt lucru de 0 importanta vital — asa cum au demonstrat-o si studiile de caz din Tanzania, Uganda si Sierra Leone (capitolele 11, 12 gi 13) - este nevoia de a asigura un nivel decent de salarizare pentru16 Combaterea Corupiei functionarii publici, pentru ca acestia sd nu fie tentati sa-si supli- menteze veniturile prin mita si alte practici corupte. Asigurarea unor venituri comparabile cu cele din sectorul privat permite, de asemenea, atragerea unor functionari competenti si calificati. La un nivel mai general, pentru a reduce coruptia sunt necesare reforme mai serioase in sectorul public, in special in tari precum Tanzania, unde statul a intervenit considerabil in viata sociala gi economica. Programele care beneficiaza de sprijin public limitat sau care implica politici cu prioritate redusa trebuie eliminate, dat fiind faptui cA ele exista doar pentru a sustine o serie de activitati corupte desfagurate de cativa oficiali publici importanti. Reformele pot implica, de asemenea, privatizarea unor entitati detinute de stat care, datorita pozitiilor de monopol, pot extrage sume considerabile din fondurile publice gi din sectorul privat. Reducand gradul de interactiune dintre sectorul public si cel privat, privatizarea reduce in mod direct ocaziile de utilizare a practicilor corupte. in plus, necesitatea de a obtine profit este de natura sa descurajeze practicile corupte caracteristice multor organizatii detinute de stat din intreaga lume. Liberalizarea gi extinderea pietelor, initierea reformelor fiscale si imbunatatirea gestionarii cheltuielilor publice au, de asemenea, un rol important. in final, urmeaza aplicarea. Aplicarea este, intr-o anumita mAsura, cea mai ineficienté metoda de a controla coruptia, deoarece ea abordeaza problema dupa ce aceasta a aparut. Cu toate acestea, adoptarea gsi aplicarea legilor poate avea un efect puternic, descurajand practicile corupte, si reprezintA 0 completare necesara a altor eforturi de prevenire a fenomenului, Studiile de caz referitoare la Tanzania, Uganda si Sierra Leone evidentiaza o mare varietate de mecanisme de aplicare si de masuri legale de abordare a fenomenului coruptiei, de la birouri speciale cu prerogative de anchetare (inspirate din experienta din Hong Kong [China] si Singapore) la coduri de conduita bazate pe constitutie. Masurile legale menite s& controleze coruptia nu trebuie neaparat si fie complexe, ci s& includ pedepse ale caror costuri sa depaseasca beneficiile rezultate din practicile corupte. De exemplu, aceste masuri pot, interzice acordarea sau aplicarea licentelor si autorizatiilor prin metode corupte, oferindu-le celor care se confrunta cu 0 asemenea situatie 0 puternicé motivatie pentru a raporta comportamentele necorespunzatoare. Un alt element important este necesitatea unui sistem legal “curat", perceput ca sistem care aplica legile anticoruptie. Exemplele oferite de Tanzania, Uganda si Sierra Leone mai demonstreaza ca organizatiile insarcinate cu investigarea siIntroducere 17 pedepsirea cazurilor de coruptie trebuie si beneficieze de resursele umane gi financiare necesare pentru indeplinirea misiunii acestora. in cel mai fericit caz, aceste institutii ar trebui sd beneficieze de libertate de miscare sau chiar de independenta in raport cu statul. Studiile de caz indica faptul c& organizatiile care au aparent puteri extinse pot deveni ineficiente din cauza lipsei de resurse — situatie deseori legata de faptul ca statul este cel care controleaza alocatiile bugetare — si prin raportarea unor aranjamente care le fac susceptibile de control din partea guvernului. in toate eforturile de combatere a coruptiei, angajamentul reprezentantilor alesi si al altor oficiali publici este extrem de important, dup& cum o demonstreaza experienta oferita de Hong Kong (China) si Singapore. Dacd cei care guverneaza o societate nu au vointa politica de a se abtine de la practici corupte gi de a institui schimbarea, adevirata reforma este greu de realizat si aproape imposibil de sustinut. intr-o anumita masura, crearea vointei politice si sustinerea ritmului reformelor depind de o societate civil puternica, capabila gi dispusa sa solicite schimbarea. O societate civilA puternica gi activa poate reprezenta un instrument important pentru a sensibiliza publicul asupra problemei coruptiei si poate fi adesea o surs& fundamental de informatii legate de practicile corupte. Anumite part ale societatii civile pot avea contributii deosebit de importante: asociatiile profesionale de avocati, contabili si controlori financiari au experienta in domenii importante expuse coruptiei; la randul sau, sectorul privat poate refuza s& se complaca in situatii de coruptie si sA raporteze cazuri de luare sau solicitare de mita; de asemenea, presa poate actiona ca un “caine de paza” pentru public, furnizand raportari permanente referitoare la lupta impotriva coruptiei si prezentand ponderea gi costurile actelor de coruptie. in cele din urma, societatea civila si institutiile sale sunt, poate, cele mai importante elemente de sprijinire a liderilor publici angajati cu adevarat in procesul de reforma gi dispusi sd actioneze in parteneriat cu cetatenii si organizatiile din cadrul societatii. Obstacole in calea reformei Desi elementele unei campanii anticoruptie eficiente sunt deja suficient de bine intelese, ele sunt totusi extrem de greu de realizat gi sustinut. Existé numerosi factori care pot s& contribuie Ja egecul acestora. De exemplu, puterea unui lider de a adopta schimbarea poate fi limitata, in special atunci cand o “elita” a coruptilor, bine inradacinata,18 Combaterea Corupfiei detine puterea de facto de mai multe generatii, este sustinutaé de grupuri influente din cadrul armatei si al sectorului privat si se bucura eventual de sprijinul unor lideri straini. De asemenea, acolo unde coruptia este omniprezenta si afecteaza intregul mecanism guver- namental, oportunitatile de demarare a procesului de reforma vor fi rare, iar numarul obstacolelor, uluitor. in plus, initiativa de a realiza procesul de reforma pornita de la nivelele inferioare ale aparatului birocratie poate fi blocata de absenta vointei politice sau a lipsei de interes manifestate de functionarii publici de nivel superior sau de oficialii politici. Indiferent de faza in care apare, lipsa angajamentului, la nivel superior sau inferior, submineaza eforturile de realizare a reformei. Mai mult, reforma poate fi pus in pericol daca progresul sdu este incetinit de o elita sau un serviciu public recalcitrant si daca publicul care asteapta o schimbare interpreteazd intarzierile ca semne ale absentei anga- jamentului real de a face dreptate. Eforturile de realizare a reformei trebuie sA se bucure de sprijin larg si trebuie sa fie legate de toti cei implicati in acte de coruptie sau care beneficiaz& de acestea. Campaniiie indreptate impotriva cazurilor marunte de coruptie sau a unor tapi ispasitori din cadrul elitei corupte, care nu combat coruptia in mod sistematic, isi pierd curand legitimitatea si, prin forta exemplelor, incurajeaza in continuare practicile corupte din partea tuturor membrilor societatii. De asemenea, reforma poate fi ineficienta daca este realizata in mod dezorganizat, prost coordonat sau improvizat, sau in cazul in care increderea excesiva in legi si in aplicarea acestora conduce la represiune sau la impunerea unui alt regim puternic i, foarte probabil, corupt. Legile isi au rolul lor in pedepsirea celor care comit abateri, dar ele trebuie complementate prin campanii de informare publica, educatie si printr-o reforma generala. in acelasi timp, organizatiile insarcinate cu aplicarea legilor sau cu anchetarea cazurilor de coruptie si recomandarea de masuri pre- ventive sunt esentiale gi au nevoie de resurse adecvate si de personal, Aga cum 0 demonstreaz exemplul Tanzaniei, nu este suficient sA li se acorde organizatiilor insareinate cu aplicarea legilor prerogativele formale necesare realizArii unor campanii anticoruptie de mare impact. Aceste organizatii sunt, pana la urmi, ineficiente daca nu sunt capabile sa atraga si si pastreze un personal calificat sau sA obtina suficiente fonduri pentru a sprijini investigatiile si pentru a se asigura c4 recomandarile lor sunt implementate si nu supuse capriciilor executivului. Desi coruptia din Tanzania, Uganda gi Sierra Leone a aparut in contexte diferite - de exemplu, relativa stabilitate a Tanzanici seIntroducere 19 afl intr-o puternica opozitie cu regimul extrem de represiv si instabil din Uganda — exista anumite elemente comune. In mod evident, coruptia apare in cateva domenii-cheie ale activitatii guvernamentale - achizitii, colectarea veniturilor, prima linie a serviciilor publice si operatiunilor cotidiene a organizatiilor controlate de stat. De asemenea, este evident ca salariile mici ale functionarilor publici, stagnarea economica, 0 guvernare autoritara si un aparat al statului supradimensionat reprezinta factori care favorizeazd coruptia. Pe langa aceasta, cele trei tari se confrunta cu o serie de obstacole comune in calea reformei — 0 clas dominanta bine consolidata, absenta vointei politice si o intelegere limitata a costurilor coruptiei gi a ineficientei legilor, care nu pot fi aplicate de organizatii de lupta impotriva coruptiei lipsite de resurse, cu mandate, structuri si modalitati de raportare deficitare. Strategiile de controlare a coruptiei includ procese pe termen lung care implica atat o schimbare de atitudine si comportament, cat si schimbarea institutiilor societatii. Combaterea coruptiei nu se rezuma doar la eticd gi ]a moralitate, ci presupune gi o guvernare solida gi eficient4, precum si utilizarea eficienta a resurselor publice pentru binele public. O privire de ansamblu asupra prezentului volum in capitolul 1, Johnston si Doig analizeaza contextul politic si social in care functioneaza programele anticoruptie. Johnston arata cum poate o tara sd atingd un “echilibru cu un nivel scdzut al coruptiei, in timp ce Doig subliniaza relatia dintre coruptie si dezvoltare, In capitolul 2, Kaufmann prezinta o serie de lectii bazate pe analiza comparativa a literaturii recente, daramand mituri si enumerand idei preconcepute ale strategiilor anticoruptie. Partea intai este in continuare dedicata experientelor oferite de cele (rei tari studiate. De Speville prezinta experienta din Hong Kong, China, in capitolul 3, iar Leak prezinta cazul Singapore in capitolul 4. Ambii autori subliniaza rolul agentiilor anticoruptie; de Speville noteaza importanta informarii publicului in Jegatura cu costurile coruptiei si implicarea societatii civile in Iupta impotriva coruptiei. In capitolul 5, de Lozada se concentreaza asupra Boliviei, analizand legitura intre reformele democratice si responsabilitatea fata de cetatean gi subliniind rolul Biroului Controlorului General si importanta reformelor financiare. Partea a doua se referd la o serie de aspecte-cheie ale strategiilor anticoruptic. In capitolul 6, Kaufmann subliniaza20 Combaterea Corupsiei principalele reforme economice care trebuie s& facd parte din strategiile anticoruptie. Pope analizeaza principalele elemente ale unor strategii de succes in capitolul 7, iar in capitolul 8 se opreste asupra modalitatilor in care responsabilitatea poate fi accentuata in cadrul sectorului public. in capitolul 9, Kisubi subliniaz& importanta implicarii societatii civile, inclusiv a presei. in capitolul 10, Langseth, Stapenhurst si Pope prezint& elementele unei strategii anticoruptie capabile sa contribuie la dezvoltarea “sistemelor de mentinere a integritatii nationale”. Partea a treia prezinta trei studii de caz referitoare la trei tari. Capitolele 11 gi 12 se refera la Tanzania si Uganda, unde stra- tegiile anticoruptie extinse inregistreaza rezultate pozitive. Capitolul 13 analizeaza situatia din Sierra Leone, unde s-au inregistrat rezultate mult mai slabe. Volumul se incheie cu un rezumat al lectiilor despre coruptie si al celor mai eficiente metode de combatere a acestui fenomen.Partea intai Lectii invatate din experienta1 Puncte de vedere asupra principiilor unei bune guvernari si a strategiilor durabile de combatere a coruptiei de Michael Johnston gi Alan Doig Acest capitol prezinta doué puncte de vedere diferite, uneori chiar opuse, referitoare la constrangerile impuse in cadrul strategiilor de combatere a coruptiei, cu care se pot confrunta cei implicati in procesul de reforma. In timp ce Alan Doig se concentreaza asupra opozitiei si fuziunii dintre concepte precum un guvern eficient, 0 buna guvernare si obiectivele dezvaltarii economice, Michael Johnston se refera la situatia politica si economica generala ce contribuie la mentinerea echilibrului unui sistem corupt!. Acest echilibru este, aga cum spune Johnston in prima parte, caracteristic institutiilor fragile, gi se afl in stransa legatura cu 0 rata scdizuta a cresterii economice. Din acest motiy, liderii pot aborda problema coruptiei birocratice numai in anumite conditii si, daca doresc ca reformele sa dea rezultate, ei trebuie sa atace organizarea vertical gi coordonarea orizontala a coruptiei, sa instituie controale gi bilanturi la nivelul ad- ministratiei si si asigure salarii adecvate pentru functionarii publi in cea de-a doua parte, Doig subliniaza faptul ca, desi donatorii gi-au indreptat din ce in ce mai mult atentia asupra coruptiei, considerandu-l principalul obstacol in incurajarea unui bun sistem de guvernare, de obicei este foarte dificild implementarea efectiva a strategiilor de combatere a coruptiei, in special atunci cand reformele politice gi economice pe termen lung sunt promovate in acelagi timp, jar resursele sunt limitate. Este foarte important& disponibilitatea unor mijloace aplicabile in practica, eficiente si durabile, pentru a preveni, analiza gi reforma practicile specifice coruptiei. 1. Contributia lui Michael Johnston este un rezumat din Johnston (1997b). Contributia lui Alan Doig se bazeazA po Doig (1995), Acest capitol a fost editat de Elsa Pilichowski.24 Combaterea Corupfie: Ce se poate face in cazurile grave de coruptie? Un eseu de Michael Johnston Coruptia nu este o problema care “apare” intr-o societate sAnatoas& si nici nu conduce neaparat la colaps. Ea presupune wn complex de probleme de dezvoltare, legate de o situatie anume si care indica adesea existenta altor dificultati. Cele mai grave cazuri — coruptia politica si birocratieA adane inradacinate ~ sunt asa-numitele echilibre. Acestea sunt bine organizate si stabile in interior, creand si fiind in acelasi timp sustinute de conditiile specifice unei slabe concurente politice, unei dezvoltari economice lente si inegale si unei societati civile insuficient dezvoltate. Conditiile care favorizeazd cazurile grave de coruptie Desi exista diferente intre coruptia politica gi cea birocratica, ambele reprezinta cazuri grave daca sunt fenomene omniprezente, orga- nizate $i monopoliste. Aceste trei caracteristici nu sunt neaparat legate intre ele, dar atunci cand se combina, coruptia vste extrem de destructiva Coruptia omniprezenta este un fenomen atat de comun - la nivelul unei tari sau al unei substructuri — incat exist putine alternative practice de a aborda problema oficialilor corupti. Coruptia organizata presupune coordonare interna, transmiterea de informatii siun schimb vertical de beneficii. Ea faciliteaza existenta unei economii interne, care leaga sefii si executantii. Sefii ofera protectie, iau decizii majore gi exercita control asupra discretiei, prerogativelor si accesului executantilor la profit, in timp ce executantii politici sau birocratici platesc pentru beneficiile obtinute prin sprijinul lor \oial. Coruptia organizata limiteaza alternativele politice sau birocratice ale clientilor, determinand organizatia sa apeleze intr-o mai mare masura la practici corupte. Ea creeaza o retea de persoane care nu isi impart intre ele numai recompensele, ci gi riscurile; astfel, ele au propriul rol in protejarea coruptiei, in cresterea profiturilor generate de aceasta, in excluderea criticilor si intimidarea subordonatilor si clientilor. Coruptia bine organizata este un indicator al faptului ca opozitia politica, controalele si bilanturile birocratice au dat, in ultimul timp, semne de slabiciune. In ceea ce privegte coruptia monopolista, aceasta apare atunci cand coruptia prezenta la nivel extins nu intampina o opozitie politica semnificativa sau 0 concurenta serioasi in domeniul economic. Coruptia monopolisté este mai greu de eradicat, iar ceiO bund guvernare si strategiile durabile de combatere a corupfiei 25 care incearca sa o combata vor obtine rezultate maxime dupa o perioada de timp considerabila. Coruptia politicé inradacinata - coruptie la nivelul politicii de masa, in elaborarea politicilor, incluzand dare de mita, solicitare de mita, franda electorala, patronaj abuziv si intimidarea oficialé a grupurilor de opozitie — se caracterizeaza prin dominarea vietii politice prin intermediul unei organizatii sau grup monopolist, bazat in parte pe coruptie si obfinand beneficii importante din utilizarea practicilor corupte. Alam (1995) identifica trei tipuri de “masuri de contracarare” pe care Ie pot lua cei afectati de coruptie: masuri ocolite de reducere a dependentei de oficialii corupti, actiuni directe (precum protestele si violenta) care amplifica costurile sau riscurile coruptiei pentru oficiali gi actiunile ilicite, care lupta impotriva coruptiei prin coruptie. Coruptia birocraticd inradacinata este diferita, deoarece birocrafii corupti nu se confrunta cu 0 concurenta serioasa din partea altor guvernanti sau a altor agentii cu functii identice. Cu toate acestea, birocratii pot crea 0 coruptie profitabila si de durata, care se hraneste din si contribuie la sustinerea unui mediu de dependenta politica gi economica. Organizarea verticala este un pas important catre coruptia inradacinata. Aici, executantii impart o parte din profit cu sefii. Specializarea poate fi o sursa de instabilitate (un oficial se poate transfera la o alta administratie pentru a evita mita) insa, daci mai multe organizatii cad la o intelegere, acest. fapt poate avea drept rezultat salarii individuale mai mici, dar un profit mult mai mare in timp. Coruptia inradacinata este rezistenta si dificil de combatut nu doar din cauza mecanismelor sale interne, ci si datorita faptului cA ea este parte integranta a unei situatii politice si economice care contribuie la sustinerea sa ca echilibru. Coruptia creeaza si depinde de monopolurile institutionale si de lipsa alternativelor economice gi politice pe care acestea o genercazd. Monopolurile institutionale cu un control incontestabil al guvernului ~ sau, in cazul birocratiei, monopoluri colective (Schleifer si Vishny 1993) - igi fnsusesc controalele gi bilanturile serioase si se bucura de o discretie practic nelimitata. Lipsa alternativelor economice — cauzata fie de prezenta masiva a statului in economie, fie de ponderea redusa a economiei private — presupune faptul ca persoanele fizice, firmele si investitorii trebuie sa intre in contact cu oficiali corupti daca vor s& faca afaceri. Lipsa alternativelor politice inseamna cA cei care critica fenomenul coruptiei vor avea dificultati in a-i trage la raspundere pe cei vinovati Impreuna, aceste conditii constituie un puternic sindrem care contribuie la mentinerea coruptiei. Mauro (1997) arata ca un nivel26 Combaterea Coruptiei extins al coruptiei afecteaza investitiile si cresterea economica. Keefer (1996) concluzioneaz ca lipsa proprietatii credibile si a drepturilor contractuale — un rezultat plauzibil al coruptiei inradacinate — determina o reorientare a investitorilor ctre venituri rapide, afectand astfel perspectivele unei dezvoltari economice durabile. Keefer si Knack (1995) considera cd fenomenul coruptiei face parte din sindromul institutiilor de proasta calitate si al cresterii economice lente. Cresterea lent& sau negativa prelungita perpetueaza lipsa alternativelor economice, inhiband dezvoltarea de noi activitati economice gi interese politice si pastrand, in acelasi timp, dependenta de oficialii corupti Puterea monopolului politic ameninta libertatile civile: alegerile gi procesele pot fi manipulate. Intimidarea si ideea ca fenomenul coruptiei este inevitabil pot afecta sprijinul general acordat reformatorilor; acestia pot ajunge la concluzia ca nu au nimic de castigat, ci, dimpotriva, au de pierdut daca raman in opozitie si isi pot chiar incerca norocul alaturi de cei puternici. Aceasta stare de fragilitate economicd si politica conduce la o slabire considerabila a societatii civile, fara de care nici chiar o serie de institutii democratice nu ar putea genera res- ponsabilitate. Rolul partenerilor care furnizeazA ajutoare este acela de a reanima societatea civila si de a lua masuri menite sA determine cresterea concurentei si a capacitatii institutionale. De la coruptie inraédacinata la echilibru cu un nivel scdzut de coruptie Coruptia inradacinata nu este singurul echilibru posibil. In anumite tari, coruptia nu este foarte grav, iar oponentii sai beneficiazd de optiuni reale. Rezistenta impotriva coruptiei nu se bazeazd doar pe teama de sanctiuni, ci gi pe o serie de norme si traditii legitime, impart&site de interese opuse din economie si politic’. Oportunitatile politice gi economice sunt suficient de numeroase, astfel cd utilizarea banilor pentru a cumpara puterea politica si utilizarea puterii pentru a obtine bani gi control sunt mai putin necesare (Huntington, 1968, Johnston, 1997), Oficialii politici care fi supravegheaza pe birocrati gtiu ca igi pot pierde puterea din cauza coruptiei si a politicilor ineficiente. Supravegherea de la un nivel superior, inspectia din exterior, precum gi controalele si bilanturile structurale inseamna cé oficialii individuali si grupurile restranse nu dispun de un monopol al discretiei si au dificultati in organizarea si coordonarea coruptiei la scar larga. Ca urmare, chiar dacé fenomenul coruptiei apare oca- zional, el nu are ganse s4 prinda radacini.O bund guvernare si strategiile durabile de combatere a conuppiei 27 O tara poate sa evolueze de la un echilibru cu un nivel ridicat al coruptiei la un echilibru cu un nivel scézut al coruptiei. Desi nu existé o retet& rapidd pentru o asemenea tranzitie, ea poate fi controlabilé. Scopul este incurajarea unor evolutii care si submineze monopolurile si organizarea coruptiei inradacinate, intarind in acelagi timp fortele care sustin alternativa unui nivel scdzut de coruptie. Un grad mic de coruptie va Incuraja cresterea economica, marind gi mai mult numéarul alternativelor economice gi va organiza interesele in cadrul sovietatii civile, pe de o parte, gi va slabi parghiile politice si birocratice care stau la baza coruptici Inrdacinate, pe de alta parte. Degi un asemenea proces nu necesiti o democratic pe deplin institutionalizata, un bun inceput este garantarea proprietatii si a drepturilor contractuale, precum gi a unor libertati civile importante, care sa permita dezvoltarea unei prese independente gi a unei opozitii. Pentru a extinde monopolurile politice, este necesara identificarea unor modalitti de a actiona impotriva coruptiei gi a altor abuzuri, in principal prin intermediul curfilor de justitie, dar si prin agentii de investigare a cazurilor de coruptie, inspectorate generale si institutii de tip “avocatul poporului”, care pot primi contestatii 3 pot fi supra- vegheate public. Pe lang aceasta, concurenta politica trebuie sa fie institutionalizata, fortele politice avand astfel ocazia sa obtina putere prin procese vizibile public, sau s& piarda aceasta putere daca nu reuses¢ $4 ia masuri impotriva coruptiei sau a altor probleme, Desi coruptia politica gi cea birocratic&’ apar independent una de cealalta, in practicd cle pot s& coexiste gi sa se afle in stransé legatura, De fapt, cu cat este mai grav coruptia in unul dintre cele doua domenii, cu atat este mai putin probabil ca ea sa existe de una singura. Intr-un sistem complex de coruptie birocratica gi politica inrAdacinati, profitul birocratie poate fi coordonat si impartit de ambele domenii. in timp ce puterea de monopol le permite po- litictenilor sa fnlature opozitia, Politicile economice pot aduce dependenta fata de coruptie la un nivel maxim, reducdnd in acelasi timp concurenta. Vor exista putine oportunitati de a initia actiuni directe de contracarare, care nu vor putea fi aplicate pentru intregul regim, iar reactiile ilegale vor necesita indulgenta oficialilor corupti (Alam, 1995). in {ari care se confrunta cu eazuri foarte grave de coruptie, incercarile de a aborda direct problema se limiteaz la mici grupuri de dizidenti dispusi s& realizeze o criticd fundamentala a ordinii politice (Johnston gi Hao, 1995), Acolo unde coruptia nu este atat de bine inrddacinata, liderii politici pot adopta ceea ce McCubbins gi Schwartz (1984) numesc “abordarea alarmei de incendiu”. Acest lucru inseamna28 Combaterea Corupfiei c&, desi oficialii au datoria formala gi facilitatile politice pentru a aborda coruptia birocratica, ei pot face acest lucru in mod sporadic, ca raspuns la probleme urgente gi la situatii de criza. Daca retelele sunt suficient de bine organizate si coordonate, birocratii corupti pot reactiona acoperindu-si faptele mai eficient. Indiferent de modul de supraveghere, initiativele politice impotriva coruptiei birocratice vor depinde de echilibrul existent intre cele doud domenii, iar in aceasta competitie birocratii detin suficiente resurse. De exemplu, liderii politici pot tolera cazuri grave de coruptie daca beneficiaza de pe urma acestora sau daca pozitia lor politica este slaba sau compromisa. In cazul in care coruptia birocratica are o preferinta pentru anumite interese politice sau contribuie la atragerea potentialilor oponenti, daca le ofera birocratilor suficiente venituri pentru a nu se impune neaparat cresterea impozitelor, daca masurile anticoruptie sunt susceptibile de a mobiliza elita opozitiei sau daca organizarea si coordonarea coruptiei birocratice contribuie la muga- malizarea conflictelor dintre grupurile birocratice, atunci, in absenta unei presiuni interne sau externe considerabile de a rezolva problema coruptiei, liderii politici nu vor face mare lucru. Reformele care distrug organizarea si coordonarea coruptiei pot produce conflicte dezorganizate (Elliott, 1997) sau monopoluri independente (Schleifer si Vishny, 1993), situatie care poate sa afecteze economia. Pana gi un luptator hotarat impotriva coruptiei va trebui sa fie foarte increzator in posibilitatea ca reformele s& poata face fata unei astfel de crize. Cu toate acestea, liderii politici care au obtinut — si risca sa isi piarda ~ mandatul in urma vnei concurente politice institutionalizate vor avea motive sa initieze reforma birocratica si vor beneficia si de 0 pozitie mai puternica pentru a realiza acest \ucru. Hotararea lor de a actiona poate fi intarita in cazul in care coruptia birocratica protejeaza © putere concurenta din afara procesului politic sau daca face ca birocratia sA fie pasiva si lipsita de responsabilitate. Odata hot&rati s4 abordeze problema coruptiei birocratice, liderii politici trebuie s& ia cateva masuri. Daca birocratii sunt platiti atat de prost incat sunt nevoiti s& fure, atunci salariile lor trebuie s& fie marite. Politicienii trebuie s4 aduc& salariile birocratilor la un nivel comparabil cu cel din sectorul privat sau sa foloseasca alte mijloace, precum un sistem de tarife pentru servicii, pentru a asigura o compensare adecvata $i corecta. De asemenea, liderii politici trebuie si atace organizarea verticala si coordonarea orizontala a coruptiei, marind independenta agentiilor una fata de cealalta sau incurajand concurenta dintre ele. Numirea de noi directori in fruntea agentiilor importante gi crearea unor inspectorate generale puternice, careO bund guvernare si strategiile durabile de combatere a corupfiet 29 raporteaza direct liderilor politici, pot constitui adevarati pasi in lupta impotriva organizarii verticale gi a coordonarii orizontale a coruptiei in final, liderii pot institui controale si bilanturi la nivelul guvernului Fi pot, de exemplu, s separe prerogativele utilizate in activitatile de rutina sau, in cazul sistemelor parlamentare unde separarea totala nu este posibila, s& creeze instante independente, corpuri de control sau avocati care sA reprezinte clientii. Daca sistemul de guvernare va deveni accesibil pentru politicienii din opozitie, ziaristi si public, atunci controalele si bilanturile nu vor fi doar un simplu mecanism administrativ de combatere a coruptiei, ci si unul sprijinit de forte puternice din cadrul societatii Coruptia, buna guvernare, guvernul eficient gi dezvoltarea economica: un eseu de Alan Doig in decembrie 1989, Organizatia Natiunilor Unite a finantat un seminar interregional asupra coruptiei la nivelul guvernelor, notand cA "problema coruptiei la nivelul guvernelor este recunosenta pe plan international ca o preocupare major in domeniul administratiei publice” (Organizatia Natiunilor Unite, 1990, p.1). Participantii la seminar nu au discutat doar despre “noile forme si dimensiuni ale coruptiei, ci si despre efectele sale evidente asupra performantei guvernarii, utilizarii resurselor publice, atmosferei generale la nivelul serviciilor publice si asupra legitimitatii statului si a legii” (p.D. Combaterea coruptiei este perceputa in prezent ca o problema crucial: “Activitatile corupte ale oficialilor publici pot si distrug’ potentiala eficienta a tuturor tipurilor de programe guvernamentale, sA impiedice dezvoltarea gi s& afecteze oamenii la nivel individual si de grup” (Organizatia Natiunilor Unite, 1993, p. 4) Un bun sistem executiv ofera un cadru guvernamental si de administrare a statului receptiv, fapt care faciliteaz’ o buna guvernare. Desi buna guvernare si dezvoltarea economica trebuie s& fie obiective pe termen mai lung decat obiectivul realizarii unui guvern eficient, ele nu pot fi atinse fara acesta din urma. Potrivit Consiliului Britanic (1993), in practicd, un bun sistem executiv presupune: © Un guvern legitim si reprezentatiy, rezultat in urma alegerilor democratice. © © administratie responsabila si un guvern responsabil caracterizate de libera circulatie a informatiei, de separarea puterilor, de un control financiar intern gi extern eficient, de nivel scdzut al coruptiei si nepotismului, oficiali competenti30 Combaterea Corupfiei (inclusiv functionari publici bine instruifi), politici realiste si cheltuieli mici pentru aparare. © Respectul guvernamental pentru drepturile omului, conform liberttii de alegere a religiei si libertatii de miscare, sisteme de justitie impartiale si accesibile si absenta puterii guver- namentale arbitrare. Guvernarea, definita ca “utilizarea autoritafii politice, exer- citarea controlului asupra societatii $i administrarea resurselor sale in vederea dezvoltarii sociale si economice" include “natura functionarii mecanismelor institutionale i structurale ale unui stat, procesele de luare a deciziilor, formularea politicilor, capacitatea de imple- mentare, fluxurile informational, eficienta conducerii si natura relatiei dintre guvernanti si guvernati” (Serageldin si Landell-Mills, 1991, p.4). Guvernarea include, asadar, nu doar integritatea, eficienta si economia guvernului, ci si eficienta sa, masurata in functie de scopurile spre care se indreapta organizarea si activitatea guvernului. Orice societate, fie ea democratica sau de tip autoritar, gazduieste o forma oarecare de coruptie. Cu toate acestea, coruptia sistemica indica faptul ca resursele destinate scopurilor publice nu mai sunt gestionate eficient, fiind directionate spre castigul personal. Dezvoltarea economica implica restructurarea activitatilor de stat si promovarea politicilor macroeconomice care, la randul lor, ofera un mediu adecvat pentru investitiile in sectorul privat, initiativa si crestere: © Eliminarea reglementarilor guvernamentale pentru a permite liberalizarea comertului gi investitiile in sectorul privat; * inlaturarea controalelor asupra investitiilor interne si promovarea dezvoltarii pietei de capital; * Stabilirea pretului in functie de piata pentru produsele si serviciile rezultate in urma activitatilor subventionate, inclusiv pentru alimente, energie, transporturi gi chirii; * Sprijin redus din partea statului pentru ocuparea fortei de munca si salarizarea in sectorul public si reducerea gi re- organizarea intreprinderilor din sectorul public; * Privatizarea. Oricare ar fi sursa sau directia presiunilor externe in vederea realizarii reformei, donatorii si creditorii au ajuns la un “remarcabil consens’” in ceea ce priveste “nevoia de democratie, un grad redus de coruptie, mai mult respect pentru drepturile omului gi ‘o bund guvenare’ sau ‘un bun sistem executiv” (Riley, 1992, p. 4). Astfel, unO bund guvernare si strategiile durabile de combatere a comupfiei 31 guvern eficient reprezinta o pre-conditie pentru 0 buna guvernare si pentru o dezvoltare economica sustinuta. Coruptia si guvernul eficient: constrangeri impuse schimbarii incercarile de promovare gi incurajare a unui guvern eficient intampina obstacole atunci cand nu existé o abordare integrata a donatorilor gi un conflict ocazional sau o fuziune intre un guvern eficient, 0 bund guvernare gi 0 serie de obiective de dezvoltare economica. Eforturile de imbunatatire a sistemului executiv pot fi si mai mult restranse de conditiile economice si politice existente in tarile cdtre care se indreapta aceste eforturi: "Generarea unor schimbari in urma unei crize sau a presiunii donatorilor presupune ca schimbarile legate de rolul gi performanta guvernului sa fie administrate in conditii dificile de tensiuni politice, rezistenta din partea populatiei afectate, demoralizare in sectorul public gi multiple schimbari care apar in acelagi timp” (Batley, 1994, p. 492). Pe langa aceasta, absenta unui consens intre donatori in ceea ce priveste “cel mai bun mod de a realiza obiectivele de politica poate genera nemultumirea beneficiarilor ... [si] le poate permite guvernclor beneficiare si genereze neintelegeri intre donatori. Eforturile de promovare a participarii i democratizarii pot, de asemenea, sa blocheze reforma economic prin generarea unor cerinte ce nu pot fi sustinute din partea grupurilor de interes nou mobilizate" (Institutul International de Dezvoltare, 1992, p. 4). Agadar, incurajarea tarilor sd ia masuri pentru a avea un guvern eficient nu este un lucru simplu. Functiile sectorului public, complexitatea dezvoltarii economice si rolurile conducerilor politice existente trebuie s& fie luate in considerare. SECTOARELE PUBLICE SUPRADIMENSIONATE. Sectoarele de stat ale tarilor in curs de deavoltare sunt considerate a fi supra- dimensionate gi ineficiente, ingreunate de functii procedurale si de control. Critieii spun c& aceste sectoare angajeaz’ un numar mare de persoane prost platite si prost instruite, care au putine oportunitati reale de promovare profesional si financiara, nivelele superioare aflandu-se sub controlul unor grupuri de interes economic si find supuse influentelor politice. in plus, existenta unui sector public de dimensiuni mari a permis guvernelor sa-gi asigure sprijinul maselor, dobandind astfel “un mecanism fundamental ce permite dobandirea32 Combaterea Corupjiei controlului asupra societatii. Numeroase grupuri din cadrul societatii au dezvoltat o dependenta fata de masivele intreprinderile de stat .. Grupurile care au beneficiat de intreprinderi de stat au ajuns sa fie devotate fata de cei care le conduc. In acest mod, elita a asigurat bazele propriei indispensabilitati” (Cooper, 1982, p. 23). Aceste masuri de creare a unei legaturi intre segmente de populatie importante din punct de vedere politic si stat, prin intermediul locurilor de munca, au fost partial generate de neincrederea multor guverne in principiile pietei si intr-un sector comercial independent, precum si de preferinta acestora pentru coordonarea si controlul economiei. Donatorii fac presiuni asupra tarilor in curs de dezvoltare in vederea reducerii dominatiei statului asupra produsului national brut sia pietei de munca. Cu toate acestea, o reducere rapida a personalului sia cheltuielilor publice ar putea “lasa intreprinderile publice fara fonduri pentru intretinere, echipamente gi materii prime ... Agadar, trebuie pastrat un echilibru intre 0 eficienta mai mare si o administrare mai buna, pe de o parte, si cerintele unei intretineri corespunzatoare si ale utilizarii capacitatii existente si intreprinderi, pe de alta parte” (Abbott, 1993, p.23). Astfel, concluzia generala poate fi ca: “Guvernele au supraextins sectorul public frecvent si in mod necorespunzator ... Extinderea exagerata sau prea rapida a sectorului privat ar fi contraproductiva. Ineficienta mono- polurilor publice nu creeazd neaparat un context pentru monopoluri private. Combinatia activitatilor din sectorul public si cel privat variaza gi trebuie sa varieze in functie de specificul economic, politic si de structurile administrative ale fiecdrei tari. Intr-adevar, multe intreprinderi din sectorul public au fost infiintate pentru ca sectorul privat oferea servicii inadecvate sau nu le oferea deloc. Daca agentiile straine ar forta mana guvernelor in asemenea probleme sau in probleme de alt tip, credibilitatea unor programe destul de solide ar putea fi compromisa. (Secretariatul Commonwealth-ului, 1989, p. 59)". ASPECTE COMPLEXE ALE DEZVOLTARII ECONOMICE. Ipoteza ca dezvoltarea economica este blocaté de dimensiunile si ineficienta statului, precum gi de pretentiile acestuia asupra resurselor gi fondurilor, trebuie s& ia in considerare gi slabiciunile infrastructurii sectorului privat gi relatia acestuia cu statul, precum gi perioada de timp si mijloacele de care ambele sectoare au nevoie pentru a evolua catre o dezvoltare economica durabilé. Pentru anumite tari, “faptulO bund guvernare si strategiile durabile de combatere a corupfie’ 33 cA atat investitiile private interne, cat si cele internationale, in special in t&rile in curs de dezvoltare, mai sdrace, au scdzut mai curand decat au crescut, ca urmare a reducerii cheltuielilor pentru dezvoltare publica” a fost amplificat de "presiunea exercitata asupra cheltuielilor din sectorul dezvoltarii publice” (Mosley, Harrigan si Toye, i991, pp. 303-4). Intr-o asemenea situatie, cerintele liberalizdrii economice ar putea fi contraproductive: "Schimbarile structurale presupun dez- voltarea sectorului exporturilor si a infrastructurii corespunzatoare, ceea ce pe termen scurt ar putea necesita mai mult decat o interventie redusa" (pp. 303-4). Pe langa aceasta, este posibil ca sectorul privat sé nu poat& profita de liberalizarea economica. Si chiar daca poate, este posibil sA nu accepte volatilitatea pietei exporturilor, in special in ceea ce priveste produsele agricole si extractive, sau s nu doreasca si preia intreprinderile de stat cu problemele lor legate de restructurarea locurilor de munca, recalificarea angajatilor ramagi gi inlocuirea vechilor echipamente. Dimpotriva, este posibil ca firmele private si prefere irporturile sau autorizafia de comercializare a bunurilor si serviciilor de marcA sau s& exploateze sistemele existente in domeniul licentelor si cotelor pentru a obtine castiguri pe termen scurt creand astfel, pe termen lung, 0 clas& comerciala cu un interes redus fata de un guvern eficient si de procesul de liberalizare economica. Aceste constrangeri si incertitudini vor descuraja reinvestitiile si acumularea de capital productiv gi vor incuraja coruptia si alte metode de influentare, pentru a evita sau a profita de sistemele birocratice nereformate si de utilizarea arbitrara a puterii politice. in {arile africane din sudul Saharei, controlul exercitat de un stat rapace, care a impus nenumarate reguli, a incurajat activitatile antreprenoriale care produc venituri rapide gi substantiale avand drept scop evitarea penalizarilor si furnizarea unor mijloace care s4 permit “extinderea la maxim a influentei sau puterii proprietarilox” (Dia, 1993, p. 23). In America Latina, potrivit Jui Andreski (1970, pp. 112-13), impactul fluctuatiilor preturilor internationale ale princi- palelor produse “descurajeaza planurile pe termen lung si initiativele solide de afaceri", iar legile gi reglementarile fluctuante, la care se adauga 0 predispozitie cdtre evaziunea fiscala, promoveaza firmele care au drept scop imbogatirea rapida in defavoarea afacerilor solide. Tarifele excesive si specula incontrolabila, la nivel de masa, creeazd un mediu in care majoritatea oamenilor de afaceri pot fi implicati in tranzactii ilegale, iar angajatorii sunt obligati si evite legile de protectie sociala nerealiste. In Kenya, nesiguranta economica i-a de- terminat pe angajatori sA investeasca profitul in terenuri si locuinte34 Combaterea Corupfiei si nu in extindere (Cockroft, p. 160); in Republica Arabaé Yemen, persoanele care lucrau in strainatate au facut investitii asemAnatoare din cauza numéarului limitat de terenuri de vanzare si a oportunitatilor reduse de investitii in zonele rurale (Sultan, 1993, pp. 381-82). Chiar gi politicile guvernamentale care au drept scop promo- varea dezvoltarii economice sau a unei noi clase economice pot genera, la randul lor, probleme. Desi Noua Politica Economica a Malaieziei a fost. conceputa pentru a spori rolul cetatenilor in economie, multi s-au folosit de ea pentru castiguri personale imediate. Acest exemplu subliniaza limitarile contributiilor sectorului privat la binele sistemului si pariul politic reprezentat de politicile ce au drept scop binele public si corectitudinea, care pot, la randul lor, sa accentueze tendinta catre incalearea regulilor (Tharan, 1979; Sivalingam, 1983, p. 249). in Republica Arabé Yemen, masurile guvernamentale de rezolvare a problemelor economice au marit numérul oportunitatilor pentru practici corupte. De exemplu, oficialii si oamenii de afaceri actionau mecanismele pietei pentru a evita restrictiile la import, controlul preturilor si vanzarea produselor alimentare si a altor marfuri de cAtre companiile de stat, pentru a contrabalansa exploatarea sectorului privat (Sultan, 1993, pp. 338-88). in Venezuela, frauda a blocat eforturile guvernului de stimulare a exporturilor prin facilitati fiscale; s-a descoperit cA 20 de companii au pretins credite fiscale de milioane de dolari pentru importuri inexistente (Little, 1992, p. 55). Mai aproape de zilele noastre, in China, oficialii guvernamentali preocupati de economia aflata in stagnare si de necesitatea de revitalizare a societatii au renuntat la controlul alocarii resurselor, au marit autonomia autoritatilor locale in ceea ce priveste controlul investitiilor si au descentralizat administrarea intreprinderilor economice. Ca urmare, au fost revitalizate vechile retele patron- client si au iesit la iveala noi gabloane de coruptie (Gong, 1993, pp. 323-24), LIDERI POLITICI NEANGAJATI. O alta piedica in calea eradicarii coruptiei este reprezentata de liderii politici ambivalenti in ceea ce priveste reforma gsi durabilitatea acesteia. Retorica anticoruptie a fost dintotdeauna un element de rutina in politica, fiind mai putin un “inceput pentru o reforma pe termen lung gi mai mult un mijlec de exprimare a opozitiei fata de un regim, de a face afirmatii pe placul agentiilor externe si de a asigura perpetuarea functiilor (Gillespie gi Okruhlik, 1991). Asa cum subliniaza Williams (1987, p. 125), “in prea multe cazuri, departe de a incerca o imbunatatire a situatiei, guvernele sau cel putin o mare parte a lor sunt de fapt adevarataO bund guvernare si strategiile darabile de combatere a corupfiei 35 problema. Campaniile anticoruptie degenereaza in retorica politica menita mai curdnd sa fie pe placul donatorilor internationali si al institutiilor financiare decat sA rezolve marile probleme”. Olowu (1993, p. 231) comenteaza faptul ca in Nigeria ‘actorii politici vorbese adesea despre responsabilitate si integritate, dar acest lucru nu se traduce intr-un angajament real de detectare gi pedepsire a comportamentelor lipsite de etic. Chiar gi atunci cdnd se infiinteaza agentii anticoruptie, ele nu beneficiaza in general de resursele necesare pentru atingerea scopurilor propuse ... fn multe cazuri, codurile etice care trebuie aplicate nu se bucura de intelegere sau sprijin din partea publicului larg.” in plus, “nu s-a dovedit deloc util preocuparea pentru masurile luate sub imperiul panicii si pentru crearea unor comisii si instante care s inlocuiasca institutiile legale nefunctionale in vederea asigurarii responsabilitatii publice”. (Olowu, 1987, p. 230). Si in alte tari, eforturile de lupta impotriva coruptiei au fost de multe ori doar de suprafata. In anii 1980, guvernul din Mexic a utilizat intens retorica anticoruptie pentru a distrage atentia de la dificultatile economice. “Intr-adevar, multe dintre obiectiile gi initiativele de mobilizare impotriva coruptiei din anii 1980 au fost organizate sau determinate de guvern, intr-un efort bine orchestrat de a utiliza simbolic coruptia pentru a abate atentia de [a problemele economice si pentru a reintari increderea populatiei in guvern" (Morris, 1991, p. 122). in Sierra Leone, guvernul militar condus de Valentine Strasser, care a preluat puterea in 1992, a propus comisii de ancheta, detagamente anticoruptie gi o legislatie dura. Insa legile nu prevedeau masuri clare de aplicare, iar planurile de a infiinta o comisie anticoruptie independenta gi permanenta, de a revizui salariile, de a oferi stimulente functionarilor publici si de a reorganiza serviciul civil au ramas nefinalizate (Kpundeh, 1993, p. 242) Retorica anticoruptie necomplementata de reforme durabile va conduce la indiferenta sau cinism din partea celor din afara spectrului politic in ceea ce priveste valoarea si durabilitatea reformei. Acolo unde exist& reforma politica - in special privind proliferarea pe termen scurt a masurilor de suprafata legate de implicarea guvernului si de descentralizare, menite s& raspunda la presiunile donatorilor — exista pericolul ca adancirea acestei implicari, in special a politicienilor si a activistilor politici, s4 conduci la o concurenta accentuata pentru suprematie gi fonduri, extinzand si multiplicand astfel mediul politic existent. Intr-adevar, “anumite caracteristici, despre care se crede adesea cai maresc gradul de reprezentare, cum ar fi sistemele multipartid ce reflect un spectru larg de interese si presupun o list deschis& de reprezentare proportionala, pot determina, in mod36 Combaterea Coruptiei paradoxal, oficialii alesis fie mai putin receptivi la interesul public” (Geddes, 1991, p. 389). Pe de alta parte, exist o tendinta a liderilor politici si a grupurilor de clienti ai acestora (si, ocazional, donatori) de a rezista oric&rei incereari de extindere a participArii politice, din cauza implicatiilor politice asupra stabilitatii statului si a posibilelor tur- bulente sociale si politice: Odata starnite, masele nu sunt dispuse sa-si limiteze pretentiile la reformele propuse de guvern. Ele vor avea tendinta de a extinde programele pentru a obtine schimbari mai consistente in domeniul politicilor interne, precum o mai mare libertate politica, masuri radicale de reducere a inegalitatilor in distributia veniturilor gi o reforma agrara eficienta. In multe tari din America Latina ... elita conducatoare este constienta de pericolele cu care se poate confrunta in eventualitatea unei mobilizari populare generale. in realitate, aproape toate grupurile din cadrul burgheziei din America Latina par sa prefere regresul tari catre 0 stare de subdezvoltare gi depen- dentA mai degraba decat sa riste reforme sociale si economice radicale. (Branford si Kucinski, 1988, p. 134). Scopul unui guvern eficient: Combaterea coruptiei Date fiind o serie de aspecte politice sensibile, donatorii de ajutoare au tendinta de a-si reduce pretentiile legate de bunele practici guvernamentale in cadrul sistemelor politice (si intr-o mai mica masura in cadrul sistemelor juridice) ale tarilor beneficiare, bunele practici fiind privite mai curand ca 0 conditie preferabila decat ca o cerinta imperioas’. O m&sura de bazA mult mai usor realizabila in vederea unei bune guvernari — gi in acelasi timp un pas dificil de contestat de catre tarile beneficiare — este imbunatatirea modului de furnizare a serviciilor publice: in malte tari in curs de dezvoltare, sectorul public este caracterizat de o colectare inegala a veniturilor, de o slaba gestionare a cheltuielilor, de un serviciu public supradi- mensionat si prost salarizat, de un sector de stat masiv, care oferA venituri mici in urma investitiilor precare realizate din fonduri publice si de o slaba capacitate a principalelor agentii economice de a elabora si implementa politici capabile sa rezolveO bund guvernare si strategiile durabile de combatere a corupfiei 37 aceste probleme. Aceasta stare de lucruri genereazd deficite fiscale mari, care necesita masuri corectoare si erodeaza treptat capacitatea statului de a furniza servicii economice gi sociale. (Banca Mondial, 1992, p. 12) Pentru ca organizatiile din cadrul sectorului public sa fie mai receptive, mai eficiente si mai economice, donatorii cer de obicei rationalizarea structurilor organizationale, realinierea activitatilor gi reducerea personalului. Acest lucru se realizeaza in general apelandu-se la piete si nu la guverne pentru alocarea resurselor; implicarea utilizatorilor finali in implementarea resurselor; mai putini oficiali publici, dar mai bine platiti; reguli de conduit clare gi rezonabile si mai multe sanctiuni pentru nerespectarea lor; 0 mai buna programare a investitiilor si bugetelor; masuri de controlare a costurilor; masuri in vederea privatizarii, regionalizarii si descentralizarii; clarificarea relatiilor intreprindere publica - guvern; un proces de luare a deciziilor transparent; concurenta pentru obtinerea contractelor; eliminarea controalelor si reglementarilor inutile; gi transferul de resurse catre sanatate si invatamantul primar (Banca Mondiala, 1992; Dia, 1993). Cu toate acestea, foarte putine dintre aceste reforme vor fi eficiente in absenta unor masuri preventive si investigative impotriva coruptiei. Printre acestea se pot numara instruirea angajatilor din serviciul public; rotarea personalului, in special in institutiile vamale, de gestionare a veniturilor si de acordare a contractelor; niveluri salariale corespunzAtoare; coduri de etica si proceduri disciplinare adecvate; unitati de supervizare in cadrul departamentelor, care sA raporteze ministerelor; 0 organizare eficienta a procedurilor de luare a deciziilor si de distribuire a activitatilor; proceduri administrative eficiente, grupuri de lucru, care sA includa avocati, contabili gi ingineri care sa realizeze investigatii; utilizarea publicitatii si a programelor educationale; infiintarea agentiilor anticoruptie cu puteri extinse de anchetare, care s& beneficieze de un puternic caracter public, personal corect si sprijin guvernamental (Organizatia Natiunilor Unite, 1990) Cel de-al VIII-lea Congres al ONU a insistat pentru definirea actiunilor considerate ilegale, dezvoltarea sistemelor de primire si evaluare a acuzatiilor de coruptie si prioritizarea cazurilor de investigat, incurajarea raportarii cazurilor de coruptie gi stabilirea modalitatilor de recompensare gi protejare a informatorilor, imbunatatirea sistemului de instruire si motivare a personalului, atragerea de persoane competente gi independenta agentiei care se ocupa de investigatii.38 Combaterea Corupyiei Aceste propuneri ridic&, totusi, doua probleme importante. in primul rand, anchetarea si urmarirea penala pot fi arbitrare gi individualizate in organizatii unde coruptia este omniprezenta. In al doilea rand, sanctiunile, indiferent cat ar fi ele de dezirabile, satisfac nevoia sociala de razbunare, actionand mai putin ca metoda de prevenire si descurajare (Hope, 1987, p.143). Cu toate acestea, accentul pus pe prevenire, in special prin coduri de conduita si alte mijloace de instaurare a standardelor, poate s& nu aiba efectele scontate, in absenta mijloacelor de a controla comportamentul gi de a schimba practicile considerate inacceptabile din punctul de vedere al codului (Findlay gi Stewart, 1992). Indiferent de gradul de angajare fata de o buna guvernare, guvernele se orienteazd din ce in ce mai mult catre agentiile anticoruptie independente, ca mecanism eficient pentru indeplinirea celor doua functii — prevenire si anchetare. Un asemenea organism poate sa includa o serie de responsabilitati legate de multe sectoare, aplicand eficient reformele sau sanctiunile si stabilind legaturi cu departamentele-cheie pentru a le ajuta sa-gi complementeze reciproc eforturile. Un model universal? Rolul unei agentii anticoruptie independente in calitate de model de lupta impotriva comportamentelor incorecte la nivel de guvern, Comisia Independenta de Combatere a Coruptiei (ICAC) din Hong Kong, China, a atras atentia mai multor tari, de la Australia la Botswana. Interesul pentru aceasta institutie nu se datoreaz numai succesului sau operational, relativei libertati fata de coruptia interna gi interferentele din exterior si puterii sale de a atrage sprijinul publicului larg, ci si capacitafii sale de a opera intr-o societate eterogend, caracterizata de cateva imperative culturale puternice, precum gi capacitatii de a functiona atat in sectorul public, c&t si in cel privat. Desi axatd pe investigatii operationale, ICAC include si departamente ce desfagoara activitati preventive gi educationale, precum si departamente de informatii, gestionare a reclamatiilor si consiliere ICAC a fost infiintata in 1974, intr-o perioada in care guvernul dorea sa pistreze increderea investitorilor straini. Totusi principalul motiv al infiintarii sale a fost de natura politic’. Guvernul dorea ca publicul sa fie convins ca o institutie independenta fata de politie gi de serviciul public este mai eficienta decat sistemul in vigoare la acea vreme (Clark, 1986, p. 61). De la bun inceput, ICAC a stabilit c&O bund guuernare si strategiile durabile de combatere a corupfici 39 rolul su il depagea pe cel de a investiga anumite cazuri, incluzand identificarea factorilor structurali majori care au generat compor- tamente corupte, cum ar fi lipsa de consistent a politicilor, instructiuni inadecvate la nivelul departamentelor, proceduri inutile, 0 suprave- ghere necorespunzatoare, discretie excesiva, amAnri administrative inutile, legi si reglementari neaplicate, lipsa de informare a publicului in legatura cu prerogativele oficialilor si abuzul de putere. ‘Transformarea ICAC intr-un model de agentie anticoruptie pentru multe state ridicd problema transferabilitatii acestei institutii ICAG este un produs specific unui anumit mediu. Agentia are resurse vaste, dispune de programe intensive de selectie si instruire, iar in esaloanele sale superioare au fost angajati ofiteri detasati si expatriati. Aceasta institutie functioneaza in cadrul unei culturi administrative destul de bine reglementate si beneficiaza de un cadru politic si juridic care o sustine, ICAC si-a dezvoltat cu succes latura relatiilor publice, exploatand comunicarea cu publicul si interesul acestuia pentru presa, intr-o perioada de crestere economica: Una dintre caracteristicile speciale a experientei din Hong Kong a fost faptul c& guvernul a introdus noi standarde juridice intr- o perioada de modernizare rapida. ... Unele dintre aceste schimbari nu s-ar fi petrecut niciodata dac& guvernul nu ar fi dus o politica de promovare a Hong Kong-ului ca centru international pentru afaceri. De aitfel, autoritatile s-au bucurat de un mare noroc, avand in vedere faptul ca opozitia fata de noile legi s-a facut putin auzita, iar trecerea la noile standarde juridice s-a petrecut atunci cand societatea si economia se indreptau in aceeasi directie. Acesta nu este cazul unui guvern care intervine intr-un sistem economic gi social aflat in dez- integrare sau intr-o societate amenintata de colaps. In cazul Hong Kong-ului, mecanismul administrativ era puternic gi eficient, capabil sA asigure un personal talentat si idealist. De asemenea, Hong Kong-ul se bucura de un nivel avansat de dezvoltare economica, care a permis implementarea cu succes a politicit. (Clark, 1987, pp. 250-51) Pentru multe tari in curs de dezvoltare, o institutie de tipul ICAC ar putea parea nu doar o noua modalitate scump& de exercitare a controlului, ci gi o inifiativa ce poate fi subminata de influente corupte sau de natura politica, daca nu se bucurd de suficient sprijin politic si juridic. Cu toate acestea, unele tari au introdus deja agentii independente, desi pentru scopuri limitate, sau ca rezultat al unor40 Combaterea Corupyiei imprejurari-speciale. In Zambia, 0 agentie speciald de investigatii a desfasurat activitati ilegale in controlul schimburilor si in domeniul legislatiei bancare. Statul Zimbabwe a infiintat o structura in cadrul Ministerului de Finante insArcinata cu investigarea fraudelor comise in controlul schimburilor, in domeniul bancar, al importurilor/ exporturilor si al comertalui. In Mexic, preocuparea continua a publicului fata de coruptie, pana in momentul in care guvernul s-a folosit de acest subject pentru a redirectiona opiniile critice (Morris, 1991, pp. 122-23), a determinat guvernul sa infiinteze un departament unde se primeau acuzatii la adresa unor oficiali corupti, care lua decizii in cazul unor acuzatii de coruptie ce implicaa contracte, monitoriza posibilitatile de comitere a actelor de coruptie in cadrul Programului National de Solidaritate (conceput pentru dezvoltarea infrastructurii, serviciilor si agriculturii la nivelul comunitatii) prin intermediul unor “ofiteri pentru control si vigilenta", alesi la nivel local in cadrul unor Comitete pentru Solidaritate locale; acelasi departament promova si imbunatatirea serviciului public prin intermediul unei proceduri de reclamatii si al serviciilor telefonice gratuite (Vazquez Nava, 1992). In timp ce o structura de tip ICAC poate parea pentru multe {ari prea scumpa sau prea amenintatoare din punct de vedere politic, iar alte exemple de agentii independente pot fi prea limitate sau prea supuse controlului departamental, o agentie anticoruptie ofera o baza imediat& pentru un guvern eficient, cu conditia ca agenda $i scopul sau sa fie determinate de la bun inceput, in urma consultarilor interne si externe. Crearea unei asemenea agentii este probabil mai putin costisitoare, necesita mai putin timp si este mai putin susceptibila s& inregistreze nereguli substantiale decat alte reforme administrative necesare pentru a revizui si adapta legislatia $i infrastructura juridicd, precum si pentru instruirea, organizarea si marirea gradului de responsabilitate a unui numar redus de departamente din sectorul public. Totusi, infiintarea unei agentii semiautonome, coordonaté si finantata din exterior, reprezinta o solutie pe termen scurt care poate sa genereze nemultumirea altor departamente, precum si interventia sferei politicului, gi chiar sd determine pierderea unor angajati competenti in favoarea altor organizatii (Demongeot, 1994; Dia, 1993). O agentie anticoruptie independenta trebuie sa fie plasata central in cadrul sectorului public, preferabil in apropierea trezoreriei sau a parchetului public, sa aiba norme clare referitoare la selectia si pastrarea personalului de nivel superior si la responsabilitatile operationale si procedurile de raportare si si dispuna de un bugetO bund guvernare $i strategiile durabile de combatere a corupfiei 41 special. Apartenenta la un “corp trans-executiv’ de directori cu experienta in domeniul politicilor si programelor" promovati in functie de merit in cadrul serviciului public (Demongeot, 1994, p. 481) ar contribui la crearea unor "insule de competenta in cadrul birocratiei si [la concentrarea] strategicd in interiorul guvernului a viitorilor promotori ai reformei. Desi {acesti promotori) pierd multe batalii, ei parasesc rareori scena” (Geddes, 1991, p. 387). Personalul competent ar trebui recrutat din departamente- cheie cum ar fi trezoreria, banca centrala, biroul central de control financiar si biroul pentu afaceri externe. Un post in cadrul agentiei ar trebui s facé parte din evolutia profesionala a unui astfel de personal sau ar putea fi ocupat de o persoana special detasata, care 4 vind cu un nou nivel de expertizd si sa transmita ulterior mai departe cunostintele acumulate, pentru a contribui la dezvoltarea retelei. Instruirea in cadrul agentiei ar trebui asigurata prin sesiuni oferite de consultanti din exterior si prin deplasari regulate [a nivel regional sau in strainatate pentru angajatii din esaloanele superioare, preferabil in cadrul unor organizatii profesioniste, in scopul pastrarii normelor etice si a profesionalismului. De asemenea, o agentie independent, de lupta impotriva coruptiei, ar trebui sA fie de acord sa intretina relatii formale regulate cu alte institutii, precum politia si procuratura, pentru a putea apela la un personal competent si pentru a-si consolida activitatile de relationare in cadrul retelei si de strangere de informatii. Alegerea si rotarea personalului ar trebui s& permita agentiei sa-si echilibreze activitatile, pastrand o abordare flexibila a organizarii personalului gi evitand tendinta de a deveni excesiv de preocupata de functiile investigative si de elaborare a politicilor. Aceasta tendinta face ca o agentie s& fie puternic dependenta de integritatea sistemului juridic pentru rezultatele sale si de toleranta liderilor politici pentru independenta sa si, in plus, ea poate determina agentia sa-si concentreze resursele financiare si umane asupra urmaririi costisitoare a cazurilor. Frauda si coruptia fiind inevitabile, concentrarea asupra investigatiei, desi utilé in demonstrarea unei competente solide in ceea ce priveste prevenirea si eventual denuntarea coruptiei, este mai putin importanta pe termen lung decat reforma structurala - care accentueaza procedurile, sistemele de control, responsabilitatea gi exercitiul autoritatii discretionare. (Pentru o descriere completa a ICAC din Hong Kong, China, vezi capitolul 3; pentru o trecere in revista a experientei statului Singapore cu Biroul de Investigare a Practicilor Corupte, vezi capitolul 4).42 Combaterea Corupfiei O abordare mai eficienta ar fi, in functie de problemele concrete ale fiecarei tari, crearea unui echilibru intre o structura de tip ICAC gi cele de tipul inspectoratelor generale (IG) din cadrul guverneior statale si al guvernului federal american. in calitate de unitafi mai curand interne decat externe gi lipsite de cadrul politic sau juridic al unei structuri de tip ICAC, IG au drept seop conectarea functiilor preventive si investigative din cadru] departamentelor ale cAror activitati le monitorizeaza. Ele au fost create pentru a combina si coordona puterile de investigare, control financiar si sanctionare, care nu inlocuiesc liniile de autoritate operationala stabilite, ci permit doar interventia si evaluarea in anumite domenii, printre care controlul financiar, promovarea economici si eficientei in atingerea scopurilor departamentale, aplicarea regulilor gi a legilor, si prevenirea fraudei si a risipei. De obicei, IG raporteaza formal catre departamente si agentiile externe. Ele au tendinta de a se concentra asupra activitatilor investigative mai interesante gi care pot fi cuantificate, dar indeplinese si o functie de evaluare si prevenire care poate fi mult mai eficienta in combaterea coruptiei pe termen lung. “In locul participarii la reevaluari ale programelor, dupa ce raul s-a produs deja, dezvoltarea capacitatii impune mai degraba un rol mai activ al 1G la inceputul procesului legislativ si de reglementare’, cu accent pe anticiparea si prevenirea conditiilor care au facilitat aparitia fraudei si a coruptiei (Light, 1993, p. 194; vezi si Mckinney si Johnston, 1996). (Pentru o trecere in revista a rolului Inspectoratului General al Guvernu)ui din Uganda, vezi capitolul 12). Concluzii Agentiile anticoruptie vor avea nevoie de cooperarea si coordonarea donatorilor timp de cAtiva ani, pentru a beneficia de sprijin efectiv nu doar pentru infiintarea agentiei, ci si pentru sustinerea functionarii acesteia. Acest sprijin este esential, deoarece coruptia nu trebuie asociaté neaparat cu modernizarea politica si nici nu trebuie s4 ne imaginadm ca acest fenomen dispare odata cu maturizarea unui sistem politic. Asa cum spune Werner (citat de Doig, 1995), “coruptia isi schimba caracterul in functie de modul in care se schimba factorii socio-economici, culturali si politici. Aga cum acesti factori influenteaza coruptia, la fel si coruptia isi are influenta sa asupra lor. Deoarece coruptia se afla in echilibru, conceptul de entropie nu poate fi aplicat. Altfel spus, coruptia poateO bund guvernare si strategiile durabile de combatere a corupyici 43 fi controlata datoritaé schimbarilor intervenite in caracterul sau, dar este foarte important de subliniat ca ea nu poate fi distrusa”. Astfel, este dificil de imaginat o administratie publica care aspira catre nivele acceptabile de corectitudine gi eficienta intr-un mediu caracterizat de datorii excesive gi inflatie, gomaj cronic, un nivel de trai foarte scazut si tensiuni civile serioase. Cu toate acestea, afirmatia ca fenomenul coruptiei este rezultatul unei stari de subdezvoltare risca sa “promoveze o teorie evolutionista grosoland, potrivit céreia volumul abuzurilor seade direct proportional cu cresterea PIB (produsul intern brut] (Theobald, 1990, p. 164). Avand in vedere aspectele legate de schimbarea economica si politica, este putin probabil ca fenomenul coruptiei sa dispara sau sa scada in intensitate. Infiintarea unor agentii anticoruptie independente si bine orientate ar putea sA promoveze eficient probitatea in cadrul guvernului si protectia veniturilor si cheltuielilor statului, sé dezvolte o eticd a serviciului public gi s& incurajeze imbunatatirea procedurilor administrative, s4 ofere o metoda de remediere publica a daunclor gi sé promoveze bunele practici la nivelul sectorului public, incepand astfel sA puna in migcare, intr- un mod mai productiv gsi mai eficient, mecanismul activitatii guvernului, obtinand avantajul de a imbunatati reputatia gi performanta sectorului public. Aceste obiective vor fi atinse treptat, unul cate unul, dar existenta unei agentii anticoruptie poate constitui un catalizator si o baz de pornire, cu o serie de roluri comple- mentare, care, in viitorul apropiat, poate oferi donatorilor o strategie anticoruptie durabila, capabila sa sprijine progresul catre un guvern eficient. Referinte Abbott, G. C. 1993. Debt Retief and Sustainable Development in Sub-Saharan Africa. Aldershot, U.K.: Edward Elgar. Alam, M.S. 1995. “A Theory of Limits on Corruption and Some Applications.” Kyklos 48(3):419-35. Andreski, Stanislas. 1970. Perasitism and Subversion: The Case of Latin America, Londra: Weidenfeld and Nicolson. Batley, Richard. 1994. “The Consolidation of Adjustment: Implications for Public Administration.” Public Administration and Development 14(5):489—505. Branford, Sue, si Bernardo Kucinski. 1988. The Debt Squads, Londra: Zed Books.44 Combaterea Corupfiei British Council 1993, Development Priorities: Good Government. Londra Clark, David. 1986. "Corruption in Hong Kong - The ICAC Story.” Corruption and Reform (1). __. 1987. “A Community Relations Approach to Corruption: The Case of Hong Kong.” Corruption and Reform 2(3):235 — 57. Cockcroft, Lawrence. 1990, Africa's Way. Londra: I B Taurus, Commonwealth Secretariat. 1989. “Reinforcing Internationa) Support for African Recovery and Development.” in Bade Onimode, ed., The IMF, the World Bank, and the African Debt. Londra: Zed Books. Cooper, M. N. 1982. The Transformation of Egypt. Londra: Croom Helm. Demongeot, Patrick. 1994. “Market-Oriented Approaches to Capacity Building in Africa.” Public Administration and Development 14(5):479 ~ 87 Dia, Mamadou, 1998. A Governance Approach to Civil Service Reform in Sub Saharan Africa. Document tehnic 225. Washington, D.C.: Banca Mondiala. Doig, Alan. 1995. “Good Government and Sustainable Anti-Corruption Strategies: A Role for Independent Anti-Corruption Strategies?” Public Administration and Development 15(2):151-65. Hlliott, Kimberly A. 1997. "Corruption as a Global Policy Problem: Overview and Recommendations.” in Kimberly A. Elliot, ed., Corruption and the Global Economy, Washington, D.C.: Institutul pentru Economie Internationala. Findlay, M., and A. Stewart. 1992. "Implementing Corruption Prevention Strategies through Codes of Conduct.” Corruption and Reform 1(1):67-85 Geddes, Barbara. 1991. "A Game-Theoretical Model of Reform in Latin American Democracies.” American Political Science Review 85(2):371 ~ 92. Gillespie, K., and G, Okruhlik. 1991. “Phe Political Dimension of Corruption Cleanups: A Framework for Analysis." Comparative Politics 24(1):77 - 95. Gong, T. 1993. "Corruption and Reform in China: An Analysis of Unintended Consequences.” Crime, Law and Social Change 19(4):311 - 27 Hope, K. R., Sr. 1987, “Administrative Corruption and Administrative Reform in Developing Countries.” Corruption ane Reform 2(2):127 ~ 47. Huntington, Samuel. 1968. Political Order in Changing Societies. New Haven, Conn.: Yale University Press Johnston, Michael. 1997a. “Public Officials, Private Interests, and Sustainable Democracy: Connections between Politics and Corruption.” In Kimberly A. Blliott, ed., Corruption and the Global Economy Washington, D.C.: Institutul pentru Economie Internationala. ___. 1997b. What Can Be Done about Entrenched Corruption? Washington, D.C.: Banca Mondiala Johnston, Michael, and Yufan Hao. 1995. "China's Surge of Corruption.” Journal of Democracy 6(4):80 ~ 94O bund guvernare si strategiile durabile de combalere a corupfiei 45 Keefer, Philip. 1996, “Protection against a Capricious State: French Investment, and Spanish Railroads, 1845 ~ 75." Journal of Economic History 56(1):170-92. Keefer, Philip, and Stephen Knack. 1995. “Institutions and Economic Performance: Cross-Country Tests Using Alternative Institutional Measures.” Economics and Politics ‘1(3):207 ~ 27. Kpundeh, Sahr. 1993. “Prospects in Contemporary Sierra Leone." Corruption and Reform 7(3):237-47. Light, P. C. 1993. Monitoring Government. Washington, D.C.: Brookings Institution. Little, Walter, 1992. “Political Corruption in Latin America." Corruption and Reform 7(1):41 ~ 66 Mauro, Paolo. 1997. "The Effects of Corruption on Growth, Investment, and Government Expenditure: A Cross-Country Analysis.” In Kimberly A, Elliott, ed., Corruption and the Global Economy, Washington, D.C.: Institutul pentru Economie International. McCubbins, Matthew D., and T. Schwartz. 1984. “Congressional Oversight Over- looked: Police Patrols vs, Fire Alarms." American Journal of Political Science 28: 165-79. Mckinney, J.B., and Michael Johnston. 1986. Fraud, Waste and Abuse in Government. Philadelphia: ISHA Publications Morris, 8. D. 1991. Corruption and Politics in Contemporary Mexico. ‘Tuscaloosa, Ala.: University of Alabama Press. Mosley, Paul, Jane Harrigan, si J. F. J. Toye. 1991. Aid and Power: The World Bank and Policy-Based Lending. Vol. 1. Londra: Routledge. Olowu, Dele. 1987. “Bureaucratic Delay and the Prospects for Regeneration in Nigeria.” Corruption and Reform 2(3):215 — 33. ___. 1993. "Governmental Corruption and Africa's Demecratization Eiforts.” Corruption and Reform 7(3):227-36. Overseas Development Institute. 1992. Briefing Paper: Aid and Political Reform. Londra Riley, S. 1992. "Political Adjustment? Democratic Politics and Political Choice in Africa.” Centre for African Studies seminar, Universitatea din Liverpool, U.K. Schleifer, Andrei, and Robert W. Vishny. 1993. “Corruption.” Quarterly Journal of Economics 108(3):599 — 617 Serageldin, Ismail, and Pierre Landell-Mills. 1991. “Governance and the External Factor.” in Banca Mondial, Proceedings of the World Bank Annual Conference on Development Economics. Washington, D.C. Sivalingam, S. 1983, “Bureaucratic Corruption in Malaysia.” Philippine Journal of Public Administration 27(4):418 ~ 35.46 Combaterea Corupfiei Sultan, N.A. 1993. “Bureaucratic Corruption as a Consequence of the Gulf Migration: The Case of North Yemen.” Crime, Law and Social Change 19(4):379 - 93. ‘Tharan, S, 1979. "Systems Corruption and the New Economic Policy.” Philippine Journal of Public Administration 23(1):39 ~ 60. Theobald, Robin. 1990. Corruption, Development, and Underdevelopment. Londra: Macmillan United Nations, Department of Technical Cooperation for Development and Centre for Social Development and Humanitarian Affairs. 1990 Corruption in Government: Report of an Interregional Seminar, The Hague, The Netherlands, 11-15 December 1989. New York. United Nations, Crime Preventiow and Criminal Justice Department. 1993. Crime Prevention and Criminal Justice in. the Context of Development: Realities and Perspectives of International Cooperation: Practical Measures against Corruption. Viena: Vazquez Nava, M. E. 1992. “Controlling Corruption as a Social Responsibility.” In Proceedings of the 5th International Anti-Corruption Conference. Amsterdam: Kluwer Law and Taxation Williams, R. 1987. Political Corruption in Africa. Aldershot, U.K.: Gower. Banca Mondiala. 1992. "Governance and Development.” Washington, D.C.2 Strategii anticoruptie: Va aflati la inceput de drum? Lectii neconventionale din perspectiva analizei comparate de Daniel Kaufmann Unul dintre motivele pentru care coruptia guvernamentald a devenit omniprezenta in Africa de astdzi este, in primul rand, faptel cé s-au facut prea multe eforturi pentru a remedia problema si prea putine pentru a o intelege. Dele Olowu (1993, p. 227) Desi remarca de mai sus se refera strict la Africa, se poate afirma ca peste tot in lume s-a apelat la remedii superficiale impotriva coruptiei. Acum a venit momentul sa analizam obiectiv cauzele coruptiei. Retorica anticoruptie pare sA urmeze o tendinta cresedtoare atat in Sud, cat si in Nord, deseori ca o falsa reactie [a activismul din ce in ce mai pregnant manifestat de societatea civila si mai ales ca urmare a intentiei explicite de combatere a coruptiei, exprimata de comunitatea internationala. Acest lucru nu inseamn, totugi, ca nici o tara nu a facut eforturi reale pentru a combate coruptia. Insa, dincolo de ludrile de pozitie, decretele adoptate sau departamentele anticoruptie special infiintate, exist& multe locuri in care hotararea de a lupta impotriva coruptiei poate fi pusa la indoiala. Putem lua in discutie cazul recent al Keniei, unde coruptia predominanta gi consecintele sale macroeconomice negative au determinat Fondul Monetar International sa sisteze, in august 1997, impramuturile acordate acestei tari. In octombrie, ca urmare a presiunilor societatii civile si ale comunitatii internationale, pregedintele Keniei a luat atitudine impotriva coruptiei. La interventia presedintelui, Biroul Procurorului General a emis urmatoarea declaratie: “In aceasta48 Combaterea Coruptiei dimineata, Guvernul a infiintat un detagament anticoruptie care s& investigheze activitatea comisiei anticoruptie, care a supravegheat activitatea grupului de lucru anticoruptie, creat anterior pentru a ancheta activitatea comitetului guvernamental ad-hoc infiintat la inceputul anului pentru a ancheta coruptia la nivel inalt in rdndul oficialilor guvernamentali” (Te Daily Nation, 28 octombrie 1997). Acesta poate fi un exemplu extrem de cum nu trebuie abordata problema coruptiei. Cu toate acestea, in presa au aparut, in ultimii ani, multe asemenea declaratii si hotarari luate de diverse tari din Asia, America Latina gi fosta Uniune Sovietica. Din nefericire, atunci cand sunt ceva mai cosmetizate, asemenea eforturi pot fi bine primite de anumiti experti si oficiali din cadrul comunitatii internationale. De altfel, beneficiile pe care le obtin politicienii corupti care se angajeaza in astfel de retorici anticoruptie sunt destul de mari, iar presiunile exercitate asupra donatorilor in vederea unor rezultate vizibile sunt, de asemenea, considerabile. Una dintre marile provocari ale momentului este necesitatea de a face o distinctie intre un program serios de combatere a coruptiei, pe de o parte, gi retorica politica profitabila, pe de alta parte. Pentru a face acest lucru, este foarte important sa intclegem cauzele fundamentale ale coruptiei, precum gi gradul de pregatire a unui guvern pentru a aborda aceste cauze. Insa lupta impotriva coruptiei este obstructionata de numeroase conceptii gresite, prejudecati si ambiguitati legate de principalele elemente ale unei strategii anticoruptie. Acest capitol contribuie la dezbatere prin analizarea cAtorva prejudecati si conceptii gresite, prin furnizarea unor dovezi gi rezultate obtinute in urma analizarii datelor referitoare la principalele cauze ale coruptiei si prin enumerarea unor principii pentru elaborarea strategiilor anticoruptie. Acest capitol isi propune s4 se concentreze asupra principalelor elemente care determina prezenta coruptiei intr-o tard, dincolo de “solutiite rapide" ~ institutio- nale sau de alta natura — care sunt ]a moda in prezent Lupta anticoruptie, la un moment de cotitura in primul rand, este important s privim problema coruptiei in perspectiva. Mai intdi trebuie si recunoastem succesul enorm de care s-a bucurat migcarea anticoruptie in ultimii ani, Recunoasterea faptului cA fenomenul coruptiei reprezintaé 0 problema este mult mai rAspAndita in prezent, in aceeasi msura in care este rispandita si implicarea societatii civile in multe tari, Comunitatea internationalStrategii anticorupjie 49 ~ si cteva tari in mod special - s-a aratat din ce in ce mai dispusa sa ia mAsuri. Organizatiile neguvernamentale interne gi internationale (precum Transparency International) au jucat un rol esential in informarea publicului si in implicarea societatii civile. Necesitatea de a aborda problema coruptiei intra acum intr-o noua etapa cruciala: elaborarea gi implementarea unor strategii gi actiuni concrete, menite si produca rezultate durabile. Acest lucru impune 0 analiza profunda gsi deschisé a cauzelor coruptiei, fara a cadea in plasa prejudecatilor neproductive. Aceste prejudecati pot fi agravate. de falsul interes al unor guverne corupte fata de adoptarea unor platforme anticoruptie atractive din punct de vedere politic, pentru a da impresia ca sunt implicate in rezolvarea acestei probleme. Printre cele mai raspandite prejudeciti se numara * Prejudecata legatd de oamenié de afaceri. A da vina pe oamenii de afaceri a devenit deja o scuza utild. Ea porneste de la teoriile legate de “stimulare” si “accelerare” (vezi urmatorul subcapitol), precum gi de la conceptia potrivit careia interesele de afaceri se solidarizeaza impotriva pedepsirii darii si luarii de mita in strainatate. Conform acestei teorii, sectoru) afacerilor beneficiaza de pe urma capacitatii de a ocoli reglementarile excesive (mita avand darul de a “stimula” procesul de dezvoltare). Potrivit unor pareri, mita are chiar un rol benefic pentru dezvoltare. Aceasta prejudecata functioneazd impotriva rationamentului actiunii colective de lupta impotriva coruptiei si deci impotriva actiunii concertate, care implica sectoru] de afaceri ca parte interesata. © Prejudecata aborddrii simptomelor. Abordarea simptomelor in locul identificarii cauzelor se bazeaza pe ideea ca solutia optima este, de exemplu, prinderea gi punerea dupa gratii a unui numar mare de persoane care nu respectd legea sau adoptarea unei noi legi anticoruptie. Abordarea unei probleme prin tratarea unilateral a simptomelor este plind de capcane, aga cum au constatat guvernele atunci cand au incercat s& combata inflatia prin instituirea controlului preturilor. * Prejudecata solutitlor rapide. Obtinerea unor rezultate concrete cat mai rapid este importanta pentru ca societatea civil s4-si pastreze avantul in lupta impotriva coruptici. in acelagi timp, interventiile care nu sunt suficient de bine gandite (superficiale) risca s& fie neproductive, aga cum o demonstreaza si citatul din Olowu. Donatorii gi politicienii interni pot fi incurajati sa adopte masuri rapide si vizibile, indiferent daca acestea au sau nu capacitatea de a produce rezultate importante gi de50 Combaterea Coruptiei durata. Sunt ei ins& capabili si abordeze aspectele esentiale ale fenomenului? Jar faptul c& publicul larg nu asociaza intotdeauna aceste aspecte cu fenomenul coruptiei nu face oare posibild aparitia unei prejudecati impotriva abordarii cauzelor mai putin vizibile, mai indirecte, si totugi extrem de importante, ale coruptici? Prejudecata “injectarii” cu resurse. Aga cum s-a intémplat in anii 1970, in cazul Corporatiilor Financiare pentru Dezvoltare, eforturile de controlare a coruptiei se pot confrunta cu un pericol asemanator: injectarea de resurse pentru initiativele insti- tutionale independente, precum organismele de supraveghere si aga mai departe, care poate avea efecte negative asupra procesului de schimbare profunda a mediului afectat de coruptie. Prejudecata rationamentelor incorecte. De multe ori apar concluzii gregite ca urmare a absentei unor rationamente corespunzatoare. Un bun exemplu este succesul atribuit organismelor de lupta impotriva coruptiei din Botswana, Singapore si alte cazuri luate in discutie, analizand structura acestor organisme, fara a lua in considerare impactul refor- melor fundamentale asupra cadrului general. Prejudecata retoricii, in zilele noastre se initiaza numeroase proclamatii, declaratii, apeluri, conferinte si comunicate impotriva coruptiei, Pentru a actiona, este necesara trecerea de la stadiul de informare la analizarea profunda, rationala a datelor disponibile si apoi la elaborarea si implementarea corespunzatoare a programelor. Faptul ca in ceea ce priveste coruptia datele sunt practic imposibil de obtinut este doar un mit. Prejudecata criteriilor mecanice de analizd. Recunoasterea faptului ca atat formele coruptiei, cat si cauzele acestui fenomen difera de la o tara la alta este esentiala pentru elaborarea unor programe adaptate la fiecare context in parte. Prejudecata “pomului de Craciun". in loc s& identifice principalele cauze ale coruptiei intr-o anumita tara si sA stabileasca prioritatile de rezolvare a acestor probleme, liderii guvernamentali propun adesea o gama prea vasta de reforme. Este 0 greseala sA consideram cA un program ideal este atat de bine conceput, de detaliat si complex incat s4 consemneze multe masuri si initiative, Prejudecata reformelor economice. Unii analisti sustin c& reformele economice accentueaza coruptia. Alfii spun cA aceste reforme reprezinta un instrument ineficient in combaterea coruptiei: pe lunga listé a masurilor recomandateStrategii anticorupfie 51 pentru combaterea coruptiei, reformele economice sunt adesea omise sau mentionate in plan secundar. Aceasta idee preconceputa este legata de prejudecata abordarii simptomelor si de prejudecata solutiilor rapide, elementul comun fiind ignorarea necesitatii de a analiza cauzele fundamentale. Opozitia fata de reformele economice a fost de multe ori accentuata de atentia insuficienta acordata rolului stimulentelor in infelege- rea gradului de raspandire a coruptiei si a posibilelor remedii. O abordare empirica a argumentelor “stimularii” gi “accelerarii” [Regele] va proteja dremurile comerciale de trimigii curtii, oficialii statului, hofi si graniceri ... [iar] vamegii vor plati pentru bunurile pierdute ... Asa cum este imposibil sé nu gusti mierea sau otrava dacd o gdsegti la indeménd, la fel este imposibil sé nu gusti macar un pic din bundstarea Regelui dacé ai de-a face cu avutiile tari. Extras din tratatul “Arthashastra" de Kautilya (ministrul regelui in India antica, aproximativ 300 iH. ~ 150 d.H) Citatul de mai sus demonstreaza existen{a coruptiei din cele mai vechi timpuri si atest faptul ca, pana gi la acea vreme, ea era privité ca un fenomen destructiv pentru dezvoltarea statului, impundnd masuri speciale. Consilierul regelui facea in mod deliberat aluzie la legitura dintre comertul neliberal, harfuirea birocratica la granita si coruptie gi era constient de faptul ci fenomenul coruptiei presupunea mai mult decdt Juarea gi da- rea de mita, referindu-se in mod explicit la furtul din veniturile publice. in vremurile noastre, exist o conceptie opusi, potrivit cdreia coruptia nu este independenta de dezvoltare, uneori contribuind chiar la incurajarea sa. Suporterii acestei teorii invelese notiunea de coruptie intr-un strat de ambiguitate. De exemplu, ei sugereaza ca definitia coruptiei variaz& in functie de cultura, sustindnd c& ceea ce este perceput drept coruptie in vest poate fi interpretat in mod diferit in t&rile cu economii aflate in dezvoltare (vezi césuta 2.1). De asemenea, revizionistii spun ca efectele coruptiei asupra cresterii economice sunt ambigue, bazandu-se pe faptul c4 o serie de aga-numi “tigri” asiatici au inregistrat pana de curand atat o crestere reala, cat si niveluri imalte de coruptie. In cele din urmé, se spune cd efectele yeformelor de piatd asupra coruptiei sunt ambigue.52 Combaterea Corupyiei Casufa 2.1 Este adevarat ca {arile sarace sunt corupte, iar cele bogate sunt “curate”, Rationamentele care sustin ca fenomenu! coruptici difera in functie de cultura fiecarei tari sunt discreditate (gi considerate paternaliste). Chiar si in mediile traditionaliste, normele culturale legate de oferirea cadourilor pot fi deosebite de gesturi care, in alt parte, ar putea fi considerate drept practici corupte. Ideea ci fenomenul coruptiei poate fi controlat numai intr-o tara puternic industrializata este, de asemenea, contrazisa. Desi ponderea coruptiei birocratice gi administrative este invers proportionala cu nivelul de dezvoltare al unei fari, exista diferente seminificative in ceea ce priveste nivelul coruptiei intre tari cu un nivel similar de dezvoltare. Nivelul de dezvoltare nu scuteste o tara de coruptie: in 1997, conform clasamentului Transparency International, Chile, Republica Ceha, Malaiezia, Polonia gi Africa de Sud erau la fel de “curate” ca tari industrializate precum Grecia gi Italia. Trebuie notat faptul ca acest indice se concentreaza asupra coruptiei administrative si birocratice. El nu ia in calcul coruptia politica (domeniu in care anumite tari industrializate nu stau prea bine) sau tendinta investitorilor din {arile industrializate de a da mita in strainatate. in general vorbind, cauzele coruptiei in tarile aflate in dezvoltare sunt ample si complexe. Studiile noastre arata ca institutiile (inclusiv statul de drept gi protectia drepturilor de proprietate), libertatile civile, modul de guvernare (inclusiv gradul de profesionalizare a societatii civile) gi politicile economice au o deosebitd importanta (vezi Kaufmann gi Sachs in cele ce urmeazai). Acest capitol accentueaza importanta intelegerii efectelor politicii economice asupra coruptiei, subliniind in acelasi timp faptul cd si alti factori pot sa joace un rol important. De altfel, factorii economici si noneconomici nu sunt independenti unii fata de altii. De exemplu, implementarea reformelor economice intareste adesea institutiile care promoveaz reforme juridice si institutionale. O tema centrala a teoriei “stimularii” este aceea ca mita poate fi un mijloc eficient de a evita reglementari complicate si sisteme juridice ineficiente. Acest rationament a inspirat modele academice sofisticate gi a legitimizat comportamentul companiilor private dispuse sa ofere mit in afaceri. La o analiza mai atenta, aceasta argumentatie are multe lacune. Ea ignoré uriase libertate de actiune de care se bucura multi politicieni gi birocrati, in special in companiile corupte,Strategii anticorupyie 53 in ceea ce priveste interpretarea reglementarilor contraproductive, Astfel, in loc sa stimuleze dinamica unei administratii rigide, coruptia devine motorul unor reglementari excesive i discretionare. Acesta este un mecanism care sti la baza coruptiei. O varianta economica sofisticaté a argumentului "stimulr este ideea cd mita permite functionarea cererii si a ofertei. Aceasta teorie susfine ca, in cadrul unei licitatii bazate pe concurenta pentru vn contract guvernamental de achizitii, va castiga cel care da mita cea mai mare ~ iar compania cu cele mai mici costuri igi va permite cea mai mare mit&. Teoretic aceasta demostratie este eleganta, dar gresita. In primul rand, concentrandu-se numai asupra mitei, argumentatia nu ia in considerare faptul ca coruptia reprezinta un furt din resursele publice, afectand astfel stabilitatea macroeconomic Mai mult, cei care iau mita au tendinta de a plasa aceste fonduri in conturi straine. Nigeria, de exemplu, a pierdut in acest mod miliarde de la buget in ultimele decenii. In al doilea rand, este gregit sa considerdm ca eficienta costurilor permite unei companii sa ofere cea mai mare mita, in schimb aceasta capacitate este adesea asociata cu 0 calitate inferioara. In Ucraina, 0 companie de constructii care a oferit 10 dolari pe metrul patrat pentru a acoperi cu tigla o cladire publicd importanta a fost imediat descalificata pentru ca indraznise sA ofere mai putin decat costul “minim” de 30 de dolari pe metrul patrat. Castigatorul contractului nu a fost in nici un caz compania cea mai eficienta! in al treilea rnd, politicienii supun licitatiei bazate itie un obiectiv pentru care se poate plati mita; ei prefera sd caute discret un partener deja cunoscut, care prezinta garantie. In al patrulea rand, teoria potrivit cAreia mita este un mecanism de echilibrare a cererii gi ofertei pierde din vedere faptul ca multe contracte publice nu trebuie alocate celui care da mai mult. Dimpotriva, scopul programelor de lupta impotriva saraciei este s& aloce resursele conform nevoilor beneficiarilor. In cele din urma, aceasta teorie presupune cA cei care dau mita obtin nigte bunuri pe care le platesc. Adesea, lucrurile nu stau aga, deoarece tranzactiile corupte nu sunt aplicate prin intermediul unui tribunal. Una dintre gcolile de ‘apologeti ai coruptiei” sustine cA mita poate spori eficienta reducdnd considerabil timpul necesar eliberArii de autorizatii si redactarii actelor necesare. Problema argumentului “accelerarii" este presupunerea cé ambele parti se vor limita la infelegerea initiala. In India, un functionar public care primise mit& nu a putut obtine mai repede aprobarea din cauza birocratiei necesare pentru elaborarea documentelor, dar s-a oferit in schimb s& incetineasca procesul de aprobare pentru companiile rivale.54 Combaterea Corupjiei Chiar gi in societatile in care s-au introdus multiple regle- mentari contraproductive in scopul obtinerii de mita trebuie sa existe un nucleu de legi si reglementari in slujba obiectivelor sociale productive. Orice societate are nevoie de coduri simple si transparente in domeniul constructiiior, de reguli pentru protectia mediului, de reglementari clare pentru asigurarea unui sistem banear solid si de reguli stricte in ceea ce priveste comercializarea materialelor nucleare. Argumentul “stimularii” este deosebit de periculos in acest context, deoarece mita va permite nerespectarea acestor reguli, afectand astfel societatea. De exemplu, taierea copacilor in padurea tropical poate fi rezultatul mituirii unor oficiali. Un alt factor care contribuie la fenomenul mitei este libertatea de actiune a politicienilor in limitarea accesului pe piata al potentialilor concurenti ai celui care plateste mit&. Asemenea scandaluri au avut loc in sectorul energetic din Rusia si Ucraina. Cazuri fara precedent de mita in scopul “stimularii” unei activitati contribuie la consolidarea unor gigantice structuri monopoliste. Practicile corupte specifice sistemelor financiare slab supravegheate au condus la crize macroeconomice in Albania, Bulgaria si, foarte recent, in tari din Asia de Est. Darea si luarea de mita implicd, de asemenea, costuri eco- nomice semnificative. Talentul este prost alocat, deoarece posturile cu potential pentru obtinerea de venituri din mitd atrag persoane care, in alte imprejurari, ar accepta recompense financiare mai modeste in posturi cu adevarat productive. Birocratii corupti iau decizii proaste din punct de vedere tehnic, favorizand proiectele complexe, costisitoare, care nu corespund standardelor si necesita mult capital, deoarece acestea faciliteaza obtinerea unor sume considerabile. Astfel, un contract important pentru aparare sau infrastructura ar putea avea prioritate in detrimentul constructiei a sute de gcoli si clinici de sanatate. Numeroasele proiecte "nepro- ductive", denumite "elefanti albi”, care ii imbogiaitese gi pe oficialii si furnizorii publici, sunt si mai d&undtoare pentru dezvoltare. Un exemplu elocvent este situatia celor patru incineratoare din Lagos, Nigeria, dintre care nici unul nu functioneaza corespunzator. in plus, antreprenorii si oficialii care se angajeaza in activitati corupte produc costuri enorme in ceea ce priveste timpul alocat si productivitatea. Negocierea intelegerilor si a platilor ilicite, asigurarea discretiei si protejarea impotriva riscului permanent ca semnaturile si autorizatiile necesare sa nu fie obtinute la timp sunt activitati care necesita timp, aga cum este gi frecventa necesitate de a renegocia o intelegere sau de a plati o sumé in plus unui alt birocrat. Toate aceste activitati sunt realizate pe seama companiilor productive gi a guvernelor.Strategii anticorupjie 65 Figura2.1 Raportul dintre timpul alocat de directorii de companiiin relafia cu birocrafii si frecvenfa fenomenului de mita ‘Timp petrecut cu biroerafii (%) 35 30 ° 3 20 15 10 0 Minim Frecventa fenomenulni de mit& Nota: Punctele reprezinta nivele medii pe ari, pe baza unui studiu realizat in 1996, care a analizat peste 600 de firme din 69 de {ari industrializate si in curs de dezvoltare. Aceste date nu au primit sancjiunea institutionald a unei anumite (ari sau a unui anumit indice. Sursa: Kaufmann gi Wei (urmeaza). Intr-adevar, in multe fari s-a ajuns la concluzia ca exista o legatura directa intre suma platita de directorii de firme gi timpul consumat in relatia cu oficialii publici. Un studiu realizat in 1996 asupra a peste 1500 de companii din 49 de tari industrializate gi in curs de dezvoltare a ardtat cé in Ucraina, de exemplu, patronii de companii care plitesc sume mari drept mita consuma cu 30% mai mult timp in relatia eu birocratii gi politicienii decat patronii care plitese sume mici. De asemenea, personalul acestor firme platitoare de sume mari presteazi 75 de sdptamani pe an de munca administrativa in relatia cu oficialii, in timp ce in cazul firmelor care platesc sume mici, aceasta perioada se reduce la 22 de sptamani pe an. Pe langa aceasta, datele puse la dispozitie la nivel international pentru peste 3600 de companii din 69 de tari indica faptul cA, in statele cu o mai mare raspandire a fenomenului mitei, companiile au tendinfa de a consuma 0 mai mare parte din timpul alocat activitatilor56 Combaterea Coruptie’ Figura 2.2 Raportul dintre costul capitahilui si frecventa fenomenului de mita Costul capitalului Maxim - ‘ r=0,75 Minim _— Minim —— » Maxim Frecventa fenomenului de mita Nota Punctele reprezinta nivele medii pe (ari, pe baza unui studiu realizat in 1996, care a analizat peste 1500 de firme din 48 de {ari industrializate g1 in curs de dezvoltare. Aceste date nu au primit sanctiunea institutionala a unei anumite fri sau a unui anumit indice. Surv, Global Competitiveness Survey, realizat de Forumul Econamic Mondial, 1996. de management in relatia cu birocratii (vezi figura 2.1). In plus, studiul realizat in 1996 indica faptul ca, in tarile unde fenomenul mitei este mai raspandit, companiile inregistreaz& costuri mai mari de capital gi investitii (vezi figura 2.2) Aceste date ofera detalii despre relatiile complexe dintre interventiile in scopul reglementarii, politica discretionara si dimensiunile gi costurile fenomenului mitei. Datele indica, de exemplu, cA in tarile unde interventia birocraticé in afaceri este puternicd, raspandirea practicilor corupte este, de asemenea, considerabila (vezi figura 2.3). Pe de ait parte, cu cat libertatea de actiune in stabilirea reglementarilor este mai mare, cu atat mituirea oficialilor este mai freeventa (vezi figura 2.4). Studiile realizate in t&ri din fosta Uniune Sovietic& arata ci numeroasele reglementari si taxe discretionare sunt asociate cu necesitatea de a plati sume mai mari ca mit& pentru a supravietui. Av4nd in vedere toate aceste aspecte, mita ca strategie nu reduce timpul alocat de firme activitatilor administrative, acesta find acaparat de politicienii gi birocratii locali, si nici costurile aferente investitiilor.Strategii anticorupyie 57 Figura 2.3. Raportul dintre fenomenul mitei si intervenfia statului in vederea reglementarii domeniului afacerilor Frecventa fenomenului de mita Maxim 720,58 Minim Minim Maxim Ponderea interventiei statului Nola: Punctele reprezinta nivele medii pe fari pentru 59 de (ari industrializate si in curs de dezvoltare in 1997. Aceste date nu au primit sanctiunea institutional a unei anumite fari sau a unui anumit indice. ‘Sursaz Global Competitiveness Survey, realizat de Forumul Economie Mondial, 1997. Dimpotriva, fenomenul mitei este determinat de libertatea de actiune birocratic in impunerea reglementarilor, tarifelor, licentelor si taxelor. Concluzia este, asadar, clar&: coruptia afecteazd negativ obiectivele de dezvoltare, oriunde in lume. Birocratii gi politicienii oportunisti care incearcA sA obfin’ maximum de profit, fara s& tind cont de implicatiile generale ale acestui lucru, sunt responsabili de efectele destructive ale coruptiei in tari din Africa, Asia gi fosta Uniune Sovieticd. Un sondaj recent referitor la inalti oficiali din sectorul public si la societatea civila, realizat in tari cu economii emergente, ofera informatii suplimentare in acest sens (vezi apendicele acestui capitol). Cei intervievati au spus ci fenomenul coruptiei in sectorul public reprezinta cel mai important obstaccl in calea dezvoltarii cu care se confrunta tara, indiferent de regiune. fn toate tarile, principalii exponenti politici au fost de parere ci, departe de a fi un stimulent pentru dezvoltare, fenomenul coruptiei este, de fapt, cal mai puternie obstacol in calea dezvoltarii. Studiile gi datele care demonstreaza efectele negative ale coruptiei sunt din ce in ce mai numeroase. Un studin recent a aritat58 Combaterea Corupfici Figura 2.4. Raportul dintre coruptie si sistemul discrefionar al birocrafilor in stabilirea reglementarilor Nivelul coruptiei la nivel de tara Maxim 0,76 Minim Minim tH _-_____ —______________. Maxim Ponderea modului discretionar de stabilire a reglementarilor Not: Punctele reprezints nivele medii pentru 48 de tari industrializate gi in curs de dezvoltare in 1997. Aceste date nu au primit sanctiunea institutionala a unei anumite tari sau a unui anumit indice. Sursa; Date despre coruptie furnizate de Transparency International; date referitoare ta stabilirea discretionara a reglementarilor furnizate de Global Competitiveness Survey, realizat de Forumul Economic Mondial. cA 0 tara corupta poate atinge un nivel cumulat al investitiilor cu 5 procente mai mic decat o tara in care fenomenul coruptiei este putin raspandit, iar cresterea produsului intern brut intr-o astfel de tara poate fi redusa cv 0,5% pe art (Mauro, 1996). De asemenea, exist date ce demonstreaza c& prezenta coruptiei incetineste investitiile straine directe; a investi intr-o tara corupta echivaleaza cu o taxa suplimentara de 20% asupra investitiei, comparativ cu o tara neafectata de fenomenul coruptiei. Relatia statistica dintre coruptie gi nivelul redus al investitiilor straine este valabila indiferent de regiune. Contrar parerii generale, nu exista o dovada a faptului cd investitorii straini sunt mai expusi Ja coruptie in térile din estul Asiei decat in alte tari din lume. De asemenea, aceste date contrazic afirmatia potrivit careia experienta statelor din estul Asiei demonstreaza ca fenomenul coruptiei nu afecteaza investitiile si cregterea economica. Aceasta teorie ignoraStrategii anticorupfie 59 faptul ca fenomenul coruptiei este doar unul din factorii care au consecinte negative asupra cresterii si dezvoltarii. Chiar si cele cAteva state din estul Asiei care au un nivel considerabil de coruptie au dezvoltat un stat de drept credibil, au pastrat in trecut 0 administrare macro-economica rezonabila si au impiedicat extinderea practicilor corupte asupra politicilor orientate cdtre export. In plus, desi au inregistrat in ultima vreme 0 crestere rapida, tarile asiatice in care coruptia si interesele disimulate s-au extins asupra procesului de luare a deciziilor sau, la un nivel mai general, au afectat integritatea sistemului financiar si balanta platior, au acum de platit un pref macroeconomic foarte ridicat. Apendice: Ce cred liderii din tarile in curs de dezvoltare despre coruptie? In 1996, autorul a intervievat 165 de lideri din sectorul public i privat din 63 de tri in curs de dezvoltare si foste {ari comuniste (Kaufmann, 1997). Aproape jumatate dintre cei intervievati au spus cd nivelul coruptiei a crescut in tara lor in ultimii 10 ani, in timp ce o treime au estimat ed acest nivel s-a mentinut, in linii mari, constant. Cei ches- tionati au spus cd fenomenul coruptiei este considerabi? mai raspandit in sectorul public decat in cel privat. La intrebarea referitoare la gravitatea efectelor coruptiei asupra dezvoltarii gi cresterii economice, cei intervievati au apreciat c& fenomenul coruptiei reprezint& principalul obstacol (vezi figura 2.5). In opinia persoanelor chestionate, coruptia si lipsa reformei economice se aflé intr-o stransé legatura. Cei intervievati au afirmat ca tara lor ar fi trebuit sd realizeze mai multe progrese in implementarea reformelor economice gi au dat vina pe interesele corupte pentru lipsa de actiune. in acelasi timp, ei considera cA reformele economice — in special diminuarea interventiei statului si liberalizarea, modernizarea sistemului bugetar si fiscal si privatizarea — pot avea un rol esential in reducerea nivelului de coruptie (vezi figura 2.6). Desi cei chestionati au subliniat cauzele interne ale coruptiei, multi dintre ei au mentionat tendinta investitorilor straini de a plati mit in tara lor ca pe o problema la fel de grav&. Cei mai multi dintre cei intervievafi au spus c&, in opinia lor, Organizatia pentru Cooperare Economica gi Dezvoltare ar trebui sa implementeze masuri anticoruptie indreptate impotriva celor care fac comer si investifii in stréinatate; de asemenea, cei chestionati considera ca institutiile internationale ar trebui sa trateze combaterea coruptiei ca pe o prioritate gi ca o preconditie pentru acordarea de asistenta financiara farilor lor.Combaterea Corupjiet C 60 (g61) wuBUHEY 2esmg quaponiod 18 jorjqnd sojrferoyo azeALid ayouny aayeo ap 271: ap vozep S opnjour nd jnaoiaas ul ertdnuod ‘Heard sop jualte [nyuoUesoduioo weunu EHH aud (nadjoas Ut eridaaCg ~e SdIPUL WwWouL NUN v nes We} ozUNUE foun v BeLOTININSU eoUnTfoURS JUL ne RU oFep BSW “exBI[OAzap ap sano ut Lie} ap £9 Ip Weatad 18 911qNd [NoI90s UIP OPI] Op GOT Twdionsed ne a4Ld e| “QEGT UI TeZ[EO4 NIPNIS tin ad ezeazeg as a[aTE -VION Heaatasazut ta ap yndaouad ayercAwaS op jnperg ead a1180,5 Aeiy qeIapoyy, ayesataioqu aouvesiod 2922, a rn puscnges uy wen aint 1eyalo0s jnapeo — arignd juoyas ur eydnsog uy ayeaataroqut oueosiog LI) . __ ERE 230290905 voc FiO pontiod eye aqesuy aquatoyeut 783s op LopuLidexqut 1S ajequoureweand mnyysuy aqignd jruopes wy erjdnzop gue) 1oun e aorurouosa H4a)$949 18 1aeITOAZAp Va[eo UT NV}S a1vd ajafOoR)sqo H1apy| saad uD ¢°z eMSLy61 Strategii anticorupfie (2661) BuEUMEY wsIng ‘sorpuy qlwnue tnun e nes 1B) opwuNuE foun e efeuOrINyNsUt eaUNHoueS WUE Ne nu dep aySDy “azEy]0Azap op S4Nd UI LIE} ap gg WIP JeaLId 1S ouqnd [naoioas UIP Lopyy ap EgT HeadtasoqUt 3805 ne EME [FupeO Ul ‘EET UL qezI[Ea4 MIPMAS UN ad a1eZEq UNS eTEp aISEDW -PI0N argnd jrioysas 353890 uy arid s09 aamqeys opt aydnsos nuqued -gruawaysaa syn sopomoesde sousesp aqgnd vaccum — mymyang, [mowop uy axeyenzidns qmyjoues — Ruopas 1S eruouNDe —ajuar Tesy sonrusowsp Joparyjays — ep auzauy Joun = ULJopees Temeiaqy «= -edsve «= MASS Jolie NsUI TEesud roteyur SsoTe —HKyNsUT varoydy —PasayasQ earenuMUQ varmses BLL] -—«RoTEAOTOIG BaTeIN[sOy vaJeOMpey —wULIJY—-gOUN waxeaID, 0 ig r | | | | a " | | PEREE > | peer ‘a|talo terato0s jnspeo uy stenamaaqul suzosieg (J — - oor fequas0ag rardnuos easayequioo ut ayue}odumy reuy ajo juNs ausazUT aPMINJos eo BIOpysuOD a1¥d 19Ja9 MfkWa0Ig g'Z EMBL62 Combaterea Corupfiei Referinte Kaufmann, Daniel. 1997. “Corruption: The facts” Politicd externa 107 (varahs 114-31 Kaufmann, Daniel si Jeffrey Sachs. Urmeaza sa apard. “Determinants of corruption” Kaufmann, Daniel si Shang-Jin Wei, Urmeaza sa apara. Speed the Wheels of Commerce?” Mauro, Paolo. 1996 “The Effects of Corruption on Growth, Investment, and Government Expenditure.” Document de lucru FMI WP/96/98. Fondul Monetar International, Washington, DC Olowu, Dele. 1993. “Government Corruption and Africa's Democratization Efforts.” Coruptie si Reforma 7(3): 227-36 "Does Grease Money3 Experienta din Hong Kong, China, in combaterea coruptiei de B.E.D. de Speville Cand Hong Kong, China, si-a lansat strategia de lupta impotriva coruptiei la inceputul anilor 1970, multi sceptici au spus cd diminuarea coruptiei este un lucru imposibil. in ultimele dowd decenii, s-au inregistrat, totusi, desta} de multe succese, care au dovedit ca scepticii se inselasera. Experienta din Hong Kong, China, ofera cdteva exemple deosebit de utile pentru tarile care lupta impotriva coruptiei. Succesul unei revolutii discrete Hong Kong, China, a infiintat Comisia Independenta impotriva Coruptiei (ICAC) in 1974. De atunci, Hong Kong, China, a realizat 0 revolutie discreta — 0 revolutie care a schimbat mentalitati si a avut rezultate exceptionale. Dar nu a fost ugor, Comunitatea din Hong Kong a inteles pe parcurs ci munca sustinuta, iscusinta in afaceri si asumarea riscurilor au contribuit la atingerea nivelului de trai actual; de asemenea, oamenii si-au dat seama cA acest proces nu ar fi dat roade daca flagelul coruptiei nu ar fi fost starpit. SA ne gandim cat de mult a progresat Hong Kong, China, in ultimele doua decenii. in primul rand, la nivelul serviciului public, coruptia a fost eliminata aproape in totalitate. La mijlocul anilor 1970, peste 80% din rapoartele despre coruptie ale ICAC erau legate de sectorul public; in 1994, mai putin de jumatate dintre aceste rapoarte (sub 1800) se refereau la acest fenomen. in 1974, 45% dintre rapoarte erau legate de politie; in 1994, aceasta cifra scdzuse la 8%. Aceste scideri considerabile au fost dublate de o schimbare a perceptiei64 Combaterea Corupyiei publicului asupra coruptiei in randurile guvernului. La primul sondaj asupra coruptiei realizat in 1977, 38% dintre cei chestionati consi- derau ca fenomenul coruptiei este raspandit in majoritatea departamentelor guvernamentale, in timp ce in 1994 procentajul a scazut la 7,8. in al doilea rand, atitudinea publicului fata de coruptie s-a schimbat considerabil, marea majoritate considerand c4 ea reprezint& un fenomen negativ si destructiv. in cadrul sondajului din 1994, doar 2,9% dintre cei intervievati au spus ca ar tolera coruptia, iar 63% au declarat cé ar raporta un caz de coruptie daca s-ar confrunta cu o asemenea situatie. In plus, oamenii sunt mai dispusi sA raporteze deschis cazurile de coruptie: in 1974, doar o treime din cei care raportau asemenea cazuri erau dispusi s4-gi dezvaluie identitatea, in timp ce in 1994 ponderea lor a erescut Ja peste doua treimi. in al treilea rand, sectorul privat (sau comercial) nu este doar constient de pericolele coruptiei, ci este chiar pregatit pentru a lua masuri impotriva acestui fenomen. Numérul organizatiilor din sectorul privat care au apelat la ICAC pentru a-si imbunatati sistemul de organizare in vederea combaterii coruptiei a crescut constant. Mai mult, in 1994, 78% dintre cei intervievati au fost de acord asupra faptului cA angajatii ar trebui s& cearé permisiunea angajatorilor pentru a accepta anumite avantaje legate de munca lor, in timp ce, in 1977, 46% dintre cei chestionati considerau cd acceptarea acestor beneficii reprezinta o practiced normala in afaceri. Este clar c&, in prezent, oamenii au o idee mult mai exacta decat in trecut in legatura cu fenomenul coruptiei in sectorul privat. In mai 1994, ICAC a lansat 0 Campanie de Promovare a Eticii in Afaceri. Dup& doar 18 luni, peste 1200 de companii listate public sau mari companii private si asociatii comerciale au adoptat coduri interne de conduita, iar alte 670 se pregiteau sA facd acest lucru. Acesta a reprezentat un pas uriag pentru ICAC, avand in vedere faptul c4, la inceputurile Comisiei, una dintre principalele camere de comert a facut apel la guvern pentru a impiedica interventia ICAC in mediul de afaceri. Cum a fost posibil ca Hong Kong, China, sa realizeze aceste schimbari in numai dowd decenii? Cum a reusit ICAC sa atraga sprijinul comunitatii? Ce a determinat publicul sa devin un partener activ in lupta impotriva coruptiei?Experienja din Hong Kong, China, in combaterea corupfiei 65 Factorii care asigura succesul Recunoasterea problemei si angajamentul de a o rezolua Prima componenta a unei strategii anticoruptie eficiente este recunoasterea gravitatii problemei de catre guvernanti, precum gi a faptului ca ea poate fi rezolvata pe termen mediu sau lung. Aceasta recunoastere trebuie sa fie dublata de un sprijin considerabil din partea structurilor superioare gi de furnizarea resurselor adecvate pentru a aborda problema coruptiei. Initiativa de infiintare a ICAC a venit direct din partea guvernatorului din Hong Kong, China. Prin crearea unei agentii independente, dedicata exclusiv luptei impotriva coruptiei, separata de orice forta politica si protejata de orice interventie a politicului, guvernul a obtinut credibilitatea de care avea nevoie in lupta sa impotriva practiciior corupte. Furnizand resursele necesare pentru combaterea coruptiei, guvernul a asigurat durabilitatea beneficiilor pe termen lung generate de masurile anticoruptie. Lucrurile nu stau la fel in alte (ari, unde campaniile anticoruptie pe termen scurt, initiate de politicieni oportunisti, au slabe ganse de succes. Campaniile anticoruptie superficiale, lipsite de sinceritate creeaza in randul populatiei o stare de tristete, dezamagire gi cinism. O agentie anticoruptie fard pata De asemenea, publicul trebuie sa aiba siguranta ci lupta anticoruptie se afl in mainile unei agentii in care se poate avea incredere deplina. Organizatia care igi asuma aceasta responsabilitate importanta trebuie 8 fie ireprosabila. in cazul ICAC, personalul trebuie sd aiba integritatea nestirbita, fra a mai pune la socotealé hotararea si angajamentul de a lupta impotriva practicilor corupte. Criteriile de selectie sunt foarte stricte si sunt recrutate doar persoane cu calificari excelente. Dupa ce au fost angajate, aceste persoane trebuie si respecte un cod de disciplin& foarte strict si sunt supuse controalelor anticoruptie de cdtre un grup de monitorizare interna. Angajatii ICAC sunt bine platiti. Acest lucru se datoreazd nu atat bunastarii din Hong Kong, cat perceptiei publice referitoare la faptul cA un functionar public prost platit — si cu atat mai mult un functionar care lupta impotriva coruptiei — este mai vulnerabil fafa de mita decat unul foarte bine remunerat.66 Combaterea Corupfiei O strategie pe termen lung bine pusd la punct Cea de-a treia cheie a succesului este formularea si implementarea unei strategii anticoruptie pe termen lung, bine articulat&. Lupta nu poate fi cAstigata prin simpla pedepsire a coruptilor si printr-o imbunatatire a mecanismului birocratic; sunt necesare schimbari fundamentale la nivelul atitudinii publicului Strategia din Hong Kong a inclus o abordare integrata cu trei componente: anchetare, prevenire $i educatie — un atac pe trei fronturi. Primul presupune 0 activitate bazata pe reactie; Departamentul Operational al ICAC ancheteaza cazurile de coruptie in urma reclamatiilor primite. Pe cel de-al doilea front, Departamentul de Prevenire a Coruptiei lupta pentru eliminarea oportunitatilor de aparitie a coruptiei sistemice Ja nivelul guvernului si in cadrul organizatiilor din sectorul privat. Pe cel de-al treilea front, Departamentul pentru Relatii Comunitare are misiunea de a educa publicul in legatura cu efectele destructive ale , precum si de a-si asigura sprijinul activ al cetatenilor. Departamentul pentru Relatii Comunitare, avand in com- ponenta aproximativ 200 de ofiteri, a fost creat pe baza ideii c& numai o schimbare in atitudinea publicului fata de coruptie poate genera efecte de durata in lupta cu acest flagel. In linii mari, sarcina acestui departament este sA asigure sprijinul gi increderea publicului in ICAC, explicdnd legile anticoruptie, educand tanara generatie in gcoli si incurajand comunitatea s& ia masuri de prevenire a coruptiei gi sd raporteze orice situatie de acest gen. Pentru a atrage sprijinul publicului, departamentul imparte comunitatea in grupuri si dezvolta programe speciale de implicare in functie de nevoile fiecdrui grup. Aceasta strategie bazata pe implicarea comunitatii consolideaza inerederea in eficienta si integritatea ICAC. De asemenea, acest lucru presupune faptul c& cetétenii devin o fort in lupta impotriva coruptiei, implicandu-se prin actiuni sustinute pentru a ridica standardele morale ale societatii si a imbundtati sistemele de administrare a afacerilor, in scopul prevenirii coruptiei. Una dintre realizarile programului a fost aceea c& oamenii de afaceri $i publicul in general au inteles ca a plati pe ascuns un comision reprezinta o lipsa de fair-play si implica costuri suplimentare, un nivel redus al profi- tabilitatii i conduce la contaminarea unei piete libere. O activitate eficienta de anchetare si sanctionare incurajeaza comunitatea s4 raporteze actele de coruptie, sa sprijine Departamentul pentru Relatii Comunitare in educarea publicului referitor la pericolele coruptiei si s asiste Departamentul de Prevenire a Coruptiei in efortul de a incuraja sectorul public si cel privat sé-si reevalueze sistemeleExperienfa din Hong Kong, China, in combaterea corupyici 67 de organizare. Ca urmare, sistemele care beneficiazd de protectie impotriva coruptiei, faciliteazi, dac& sunt functionale, detectarea gi sanctionarea coruptiei. Cele trei departamente ale ICAC sunt interdependente. Pentru un maxim de eficienta, fiecare departament depinde de performantele celorlalte douad. Agadar, buna functionare a intregului depinde de buna functionare a fiecdrei parti. Atenfie acordatd tuturor sesizarilor Un al patrulea factor major in lupta impotriva coruptiei este legat tot de cel mai mare avantaj de care se poate bucura o institutie anticoruptie, gi anume increderea publicd. Pentru a consolida increderea oamenilor gi a-i incuraja si raporteze cazurile care li se par suspecte, o agentie anticoruptie trebuie sé-i facd pe oameni sa aiba incredere in faptul ca orice reclamatie pertinenta, indiferent cat de marunta, va fi luata in considerare, iar cazul raportat va fi investigat. Acesta este un principiu de baza al ICAC si este tradus in practica. O persoana care are incredere in faptul ca oficialii ICAC acorda atenfie reclamatiei sale va raporta probabil si alte incidente, unele poate chiar mai serioase. Opinia publica apreciaza acest aspect al filozofiei ICAC, fapt ilustrat de cresterea considerabila a numérului rapoartelor asupra unor cazuri investigabile primite de ICAC din momentul in care a inceput s& functioneze. Aceste rapoarte — cele care contin suficiente informatii pentru ca investigatia s& poata incepe ~ sunt, de obicei, cele redactate de persoane dispuse sa-si dezvaluie identitatea. Ponderea acestor rapoarte a crescut de la 33% in 1974 la 71% in 1994. De asemenea, rapoartele includ reclamatii referitoare si la alte probleme, nu doar la coruptie. Peste jumatate dintre rapoartele trimise cdtre ICAC incepand cu 1974 nu au avut nici o legatura cu coruptia, ceea ce indicA faptul c& opinia publica are incredere in comisie, vazuta ca un receptacol al nemultumirilor generale legate de diverse departamente guvernamentale. ICAC incearca s& ajute publicul chiar si in aceste probleme, redirectionand reclamatiile catre departamentele competente si anuntand publicul despre acest lucru. Confidentialitate Cel de-al cincilea factor important pentru a avea succes in combaterea coruptiei este asigurarea unei depline confidentialitati in privinta celor care raporteaza acte de coruptie. Dezvaluirea actelor de coruptie68 Combaterea Corupjiei presupune, de obicei, mult curaj. Cei care se adreseazd ICAC au pretentia de a beneficia de confidentialitate maxima gsi nu sunt dezamagiti. Comisia ia foarte in serios protectia surselor sale. Sistemul de calculatoare si baza de date interna sunt strict monitorizate, astfel ineat numai ofiterii care trebuie neaparat sa fie informati au acces la date legate de persoanele care au inaintat un raport. Dosarele sunt permanent triate si clasate, pentru a inlatura informatiile care nu mai sunt de actualitate. In cele din urma, legea din Hong Kong, China, interzice dezvaluirea identitatii informatorilor ICAC. Crearea conditiilor corespunzatoare ICAC a reusit datorité unei combinatii de elemente care, impreuna, au creat cadrul necesar luptei impotriva coruptiei. Cel mai important lucru a fost independenta ICAC gi sistemele care reprezinta o garantie pentru exterior. Guvernatorul din Hong Kong, China, numeste comisarul ICAC si pe adjunctul acestuia; comisarul raporteaza direct guvernatorului si numegte restul personalului. Aceste prevederi impiedicd in mod eficient interventia altor agentii sau a altor persoane in investigatiile desfasurate de ICAC asupra posibilelor cazuri de coruptie in interiorul politiei. Comisia trebuie si negocieze cu guvernul in legatura cu fondurile alocate si, pentru a simplifica procedurile birocratice, personalului ICAC i se aplica in general aceleagi conditii de angajare ca in cadrul serviciului civil. Cu exceptia acestor aspecte, ICAC se bucura de o deplina independenta operationala. Cu toate acestea, desi independenta operationalé este esentiala pentru a castiga si pastra increderea publicului, aceasti independenta nu trebuie sa fie nelimitata. Astfel, se impune intrebarea “Quis custodiet ipsos custodes?” sau “Cine ii supravegheazi pe supraveghetori?” Pentru a reduce la minim posibilitatea abuzului de putere, ICAC este supusa unui sistem strict de controale si bilanturi. Activitatea Comisiei este coordonata de patru comitete consultative, ai cdror membri provin din toate sectoarele comunitatii si sunt numiti de guvernator. Un al cincilea comitet, care include membri ai Executivului si ai Consiliilor Legislative, analizeaza reclamatiile primite impotriva ICAC. Fiecare dintre aceste comitete este prezidat nu de comisarul ICAC, ci de un membru al comitetului, avand drept obiectiv imbunatitirea gradului de independenta a sistemului de supervizare. O alta conditie importanta este existenta unui cadru legislativ puternic, care si permita ICAC sa abordeze problema coruptiei.Experienfa din Hong Kong, China, in combaterea corupfiei 69 Comisarul este autorizat sa-i impiedice pe suspecti si dispuna de proprietatile lor, sa obtina ordine judecatoresti pentru a le interzice sa paraseascé Hong Kong, China, sa le cerceteze conturile bancare gi cutiile de valori, sa le ceara detalii referitoare la situatia financiara gi sa le perchezitioneze domiciliile. Daca in timpul investigatiilor sunt descope- rite gi alte nereguli legate de coruptie, ICAC este imputernicita sa le cerceteze gi pe acestea, pentru a scoate la iveala implicatiile coruptiei. Una dintre cele mai puternice arme legislative este folosita atunci cand un functionar public poseda proprietati inexplicabile sau are un nivel-de trai care depaseste posibilitatile oferite de salariul siu. Dac& functionarul public respectiv nu poate oferi explicatii satisfacdtoare, el se va face vinovat de coruptie. Aceasta masura a fost deosebit de eficienté in Hong Kong, China, pentru cultivarea unor functionari publici corecti. Coruptia, un fenomen in continua schimbare Progresele uriase inregistrate in ultimele dou decenii in domeniul tehnologiei informatiei si al sistemelor de comunicafii au creat conditii pentru un tip de coruptie mai sofisticat, in special in ceea ce priveste frauda comerciala si alte infractiuni care transcend granitele unei tari. Cei care comit asemenea infractiuni au devenit mult mai atenti si mai iscusifi la stergerea urmelor, Devine din ce in ce in mai evident ca singura modalitate de rezolvare a acestei probleme este colaborarea dintre agentiile anticoruptie din diverse tari si regiuni, cu sprijinul organizatiilor internationale. in Hong Kong, China, coruptia masiva din sectorul public, cu care s-a confruntat societatea in anii 1960 si la inceputul anilor 1970 a devenit o problema a trecutului, dar coruptia din sectorul privat este un fenomen mult mai sofisticat si complex, necesitand resurse importante. Succesul obtinut de Hong Kong, China, in acest domeniu nu poate avea rezultate durabile daca investigatiile se limiteaza la problemele interne — ele trebuie, de fapt, extinse, pentru a include relatii de cooperare cu tarile vecine si cu alfi parteneri. China trebuie implieata in acest proces; in 1997, suveranitatea asupra Hong Kongului i-a revenit Chinei, in momentul in care fosta colonie britanica a devenit 0 Regiune Administrativa Special a Republicii Populare China. Hong Kong, China, va avea drept constitutie Legea Fundamentala, care garanteaza existenta ICAC si dupa 1997, ca organizatie independenta. Prin eforturile sale neobosite de lupta impotriva coruptiei, ICAC va continua s& joace un rol important in70 Combaterea Corupfiei cadrul Regiunii Administrative Speciale, pentru a asigura stabilitatea si prosperitatea societatii in Hong Kong, China. De asemenea, se va intari colaborarea dintre ICAC gi autoritatile chineze de lupta impotriva coruptiei. De altfel, este in interesul regiunii Hong Kong ca lupta impotriva coruptiei in Guangdong, ca gi in celelalte regiuni ale Chinei, s& dea rezultate, avand in vedere apropierea economica si culturala a acestora. Concluzii Fiecare tard sau regiune isi are propria istorie i cultura, propriul sau sistem politic si propriul set de valori si fiecare se afla intr-un anumit stadiu de dezvoltare economica gi sociala. Este posibil ca o solutie anticoruptie aplicata intr-o tard s nu functioneze in alta. insa, uneori, experienta legata de o problema generala poate oferi solutii aplicabile gi in alte locuri. Existé doua adevaruri universale legate de abordarea coruptiei. In primul rand, coruptia, indiferent cum am defini-o, nu poate fi eradicata in nici o societate. Ea va rezista, deoarece este motivata de doua aspecte esentiale ale naturii umane: necesitatea si lacomia. Cu toate acestea, ea poate fi redusa $i mentinuta la un anumit nivel, pentru a nu afecta societatea in profunzime. in al doilea rand, coruptia nu poate fi combatuta decat daca populatia in general vede ca liderii sunt cu adevdrat dispugi si lupte impotriva coruptiei, cA oficialii de la cele mai inalte nivele dau dovada de integritate si de moralitate si ca dezvoltarea economica este gi in beneficiul categoriilor inferioare ale societatii. Pentru a trage o concluzie, putem spune ca necesitatea activitatilor corupte intr-o societate poate fi inléturata. Cu ajutorul comunitatii, [comia poate fi atacata gi tinuta sub control. Ins trebuie sa tinem minte cA acele campanii anticoruptie ambitioase, care isi propun sa rezolve problemele peste noapte, vor avea doar rezultate temporare, superficiale. Adevaratul succes se obtine numai printr-o strategie complex, pe termen lung, printr-o tacticd pe termen scurt flexibila si printr-o profund schimbare a atitudinii comunitatii.4 Experienta statului Singapore in combaterea coruptiei de Tan Ah Leak in octombrie 1951, o banda de hofi din Singapore a deturnat un transport de peste 800 de kilograme de opiu, in valoare de aproximativ 400.000 de dolari. Printre hefi se numarau gi trei ofiteri de politie. in urma anchetei conduse de Biroul Anticoruptie al Departamentului de Criminalisticd, s-a dovedit ca o serie de ofiteri din egaloanele superioare ale polifiei erau implicafi nu doar in deturnarea transportului, ci gi in importul de opiu. La incheierea anchetei, un singur Jucrator din cadrul politiei a fost demis, iar un altul a fost obligat sa se pensioneze. Guvernul colonial, nemultumit de anchetii, a decis crearea unei echipe speciale care s se ocupe de aceasta problema. Dupé ce aceasta echipa special si-a incheiat investigatia, in septembrie 1952, guvernul a decis ca ea sA inlocuiasc& Biroul Anticoruptie, in calitate de organizatie independenta care sd gestioneze cazurile de coruptie in Singapore. Astfel a luat fiinf& Biroul de Investigare a Practicilor Corupte (CPIB). O mostenire dificila In 1959, cand Singapore a obtinut autonomia, coruptia era larg raspandita in toate sectoarele serviciului public. Coruptia sistematica era intalnita mai ales printre oficialii insarcinafi cu aplicarea legii; plata serviciilor prestate era o necesitate, iar stimularea oficialilor era un obicei general. La crearea acestei situatii au contribuit multe probleme. in primul rand, legile de prevenire a coruptiei erau slabe. Cei care incdleau legea nu erau sanctionati prin confiscarea proprietatii, iar ofiterii CPIB nu aveau prerogative corespunzatoare pentru a-gi indeplini72 Combaterea Corupfiei misiunea. In al doilea rand, dovezile erau dificil de obtinut, dat fiind faptul c nu existau legi anticoruptie eficiente si cA multi oficiali publici erau deseori implicati in acte de coruptie. In al treilea rand, oamenii in general nu beneficiau de un nivel superior de educatie. Multi dintre ei erau lucratori imigranti, obisnuiti sa fie prost tratati de c&tre functionarii publici. Aflandu-se intr-o pozitie inferioara fata de autoritati, acestia nu indrazneau sa se planga de teama consecintelor. Ei nu-si cunosteau drepturile, iar mita reprezenta singura modalitate prin care stiau sa-si rezolve problemele. in al patrulea rand, functionarii publici erau mult mai prost platiti decat angajatii din sectorul privat, ceea ce le afecta considerabil integritatea. Multi functionari publici au acumulat datorii ca urmare a stilului de viata luxos, iar unii dintre ei au recurs la coruptie pentru a o scoate la capat. In cele din urma, ofiterii CPIB erau recrutati din randul fortei de politie pentru detagari pe perioade scurte, nefiind deci pregatiti psihologie pentru a se dedica total luptei impotriva coruptiei, mai ales daca erau implicati si colegi din politie. Asadar, aceste detagAri nu faceau decat sd perturbe activitatea CPIB; inainte ca investigatiile sa se incheie, cei mai multi ofiteri erau deja alocati pentru o noua misiune Pasi catre abordarea coruptiei Dupa castigarea autonomiei, noii lideri politici s-au grabit sA se ofere ca modele pentru oficialii publici. Ei au renuntat la orice legaturi financiare si comerciale, au dat dovadA de etic& la locul de munca venind mai devreme la serviciu si efectuand mai multe activitati care necesitau meticulozitate decat subordonatii lor, nu au facut calatorii inutile pe banii publici, nu au comis nici un alt fel de abuz si au adoptat © politica a tolerantei zero fata de corupti. Astfel, prin exemplul personal, ei au creat un climat de onestitate si integritate. Primele madsuri legislative Noii lideri politici au recurs si la masuri legislative pentru a se asigura ca legea anticoruptie (Actul pentru Prevenirea Coruptiei) este adecvata si ofera suficiente modalitati de pedepsire a coruptilor. Legea a fost amendata in 1960, pentru a acorda mai multe prerogative ofiterilor CPIB si pentru a impune sanctiuni mai severe pentru coruptie. De atunci, legea a fost permanent revizuita pentru a asigura sanctionarea celor care comit abateri.Experienfa statului Singapore in combaterea corupfiei 73 De exemplu, tribunalul putea decide ca o persoana gasita vinovata de luare de mita s plateascd o suma echivalenta. In afara de prerogativele de anchetare, ofiterilor CPIB li s-au conferit si alte prerogative. Conform legii, procurorul general putea, printre altele, sd ceara departamentului de calculare a impozitului pe venit informatii in leg&tura cu cei investigati de CPIB. Comitetul Consultativ Anticoruptie in 1973, la recomandarea prim ministrului in legatura cu eficientizarea luptei impotriva coruptiei in sectorul public, a fost infiintat un Comitet Consultativ Anticoruptie (ACAC). Prezidat de seful serviciului civil, avand secretariate permanente gi fiind aledtuit din membri ai consiliilor statutare, ACAC avea rolul unui organism de consultare. Rolul ACAC era acela de a stabili norme pentru diverse departamente guvernamentale si organisme statutare a cAror activitate era legata de coruptie, de a sé asigura ca se iau masuri ferme si constante impotriva coruptilor si corupatorilor, de a monitoriza prin GPIB masurile luate impotriva cazurilor de coruptie de cAtre sefii departamentelor gi ai organismelor statutare si de a accelera, la nivel de departament sau tribunal, procedurile indreptate impotriva oficialilor publici corupti sau a corupatorilor, ori de cate ori se inregistrau intarzieri. Actul impotriva Coruptiei (Confiscarea Beneficiilor) 1989 Convingerea ca practicile corupte se pedepsese a fost in continuare intarité prin adoptarea Actului impotriva Coruptiei (Confiscarea Beneficiilor) 1989. Acest act a imputernicit instantele judecatoresti sa confiste resursele financiare ale unei persoane acuzate de coruptie si care nu poate sa justifice resursele respective. De asemenea, era posibilA confiscarea beneficiilor obtinute prin practici corupte daca o persoana anchetata pardsea localitatea, dacé murea inainte de demararea procedurilor sau inainte de a i se stabili pedeapsa sau daca, la sase luni de Ja inceperea investigatiilor, persoana respectiva nu putea fi gasité sau nu putea fi supusd procedurilor de extradare. Masuri administrative Pe langa actiunile legislative, au fost luate masuri administrative pentru a reduce gansele ca oficialii publici sA se implice in acte de coruptie si74 Combaterea Corupfiei pentru a eficientiza activitatea CPIB. Printre aceste masuri s-au numérat: jnlocuirea ofiterilor de politie detagati cu anchetatori civili permanenti; © Imputernicirea CPIB sa actioneze liber, fara a se teme sau a favoriza pe cineva, indiferent de statutul sau social, apar- tenenta politica, ras sau religie; . ¢ {nl&turarea ocaziilor de a apela la practici corupte in cadrul procedurilor de lucru guvernamentale; Condensarea procedurilor administrative complicate; Reevaluarea periodic a salariilor functionarilor publici pentru ca acestea s& fie adecvate si si fie comparabile cu cele din sectorul privat; e La semnarea contractelor, contractantilor guvernamentali li se reamintea c& incercarea de a mitui oficialii publici care administreaza contractele poate conduce la pierderea contractului (in contract exista o clauza referitoare la acest lucru). De asemenea, manualele de instructiuni pentru activitatile guvernamentale (sectiunea L, manual 2) stabilesc restrictii clare menite si impiedice implicarea functionarilor publici in acte de coruptie. De exemplu, functionarii publici nu pot s& imprumute bani sau sa se oblige financiar in orice alt mod fat de persoane cu care au legaturi oficiale. Functionarii publici nu pot avea datorii sau alte obligatii financiare care si depaseasca salariul pe trei luni. Ei nu au voie s4 utilizeze informatii oficiale pentru a obtine castiguri personale si sunt obligati si-si declare averile la numirea in functie si anual dupa aceea. In plus, functionarii publici nu au voie sa se angajeze in activitati comerciale sau de afaceri sau s& accepte o alta slujb& cu jumatate de norma fara a obtine o aprobare in acest sens, nu pot beneficia de servicii din partea publicului si nu au voie sa accepte actiuni intr-o companie fara aprobarea secretariatelor permanente ale serviciului public si de finante. O altA masura preventiva cere ca ofiterii CPIB s8 aiba discutii freevente cu functionarii publici — in special cu cei din agentiile de implementare — in legatura cu pericolele coruptiei. Functionarii publici sunt sfatuiti cum sa evite implicarea in acte de coruptie si sunt informati in legaturd cu Actul de Prevenire a Coruptiei prin includerea prevederilor necesare in manualele de instructiuni pentru activitatile guvernamentale.Experienta statului Singapore in combaterea corupfiei 75 Sprijin constitutional Constitutia din Singapore ofera, la randul sau, parghii pentru asigurarea integritatii in cadrul serviciului public. Presedintele Republicii Singapore, care numeste directorul CPIB la recomandarea Cabinetului sau a unui ministru care actioneaza in numele acestuia, poate, in cazul in care nu este de acord cu recomandarea, sa refuze sau sa revoce numirea directorului. La randul sau, directorul poate, cu consimtamantul presedintelui, sa solicite investigatii pe marginea unor informatii, acuzatii sau reclamatii legate de o anumita persoana, chiar daca prim-ministrul refuzd s4-si dea acordul. Actiuni impotriva oficialilor publici corupti Exist dovd moduri de a aborda problema oficialilor corupti. Ei pot fi judecati de o instanta judecdtoreascé daca exista suficiente dovezi care sé permita acest lucru sau sunt cercetati la nivel departamental. SANCTIONAREA IN INSTANTA. in Singapore, atat cel care da, cat gi cel care primeste mita se face vinovat de coruptie si este susceptibil de a fi sanctionat. Orice persoana care savargeste acte de coruptie poate fi amendata cu pana la 100,000 de dolari, poate primi pani la cinci ani de inchisoare sau ambele. Daca actul de coruptie este legat de un contract guvernamental sau implica un membru al Parlamentului sau al unui organism public, pedeapsa poate ajunge si Ja gapte ani de inchisoare. In afar&é de amendé gi inchisoare, persoana vinovata de coruptie trebuie sii returneze suma pe care a acceptat-o drept miti. In plus, aga cum am aritat mai devreme, Actul impotriva Coruptiei (Confiscarea Beneliciilor) 1989 stipuleaza faptul c& tribunalul poate confisca orice resurse financiare si proprietati aflate in posesia unei persoane gi pentru care aceasta nu poate prezenta justificari. Pe langii aceasta, functionarii publici care sunt gasiti vinovati de coruptie igi vor pierde slujba gi, daca este cazul, pensia, precum si alte avantaje. De asemenea, ei nu vor mai avea dreptul de a fi numiti intr-o functie publica. “A LA NIVEL DE DEPARTAMENT. Funcetionarii publici care se fac vinovati de coruptie la nivel de departament pot primi, in functie de gravitatea actului comis, urmatoarele sanctiuni: demiterea din functie, retrogradarea, suspendarea sau amanarea m salariu, 0 amenda sau 0 mustrare.76 Combaterea Corupyiei Succesul CPIB in combaterea coruptiei in prezent, misiunea Biroului de Investigare a Practicilor Corupte include si prevenirea coruptiei, pe langd misiunea sa initiala de anchetare. in cadrul activitatilor de prevenire, CPIB analizeaza procedurile administrative si operationale ale departamentelor expuse coruptiei si recomanda masuri care s& reducd numarul ocaziilor de a recurge la practici corupte. CPIB are, de asemenea, rolul de a se asigu- ra cA persoancle compromise nu sunt numite in functii importante. Biroul a cagtigat increderea si sprijinul publicului in lupta impotriva coruptiei. In general, CPIB este considerat o agentie eficienta, puternic angajata in combaterea coruptiei. Succesul siu se datoreaza cAtorva elemente. Unul dintre acestea este climatul cultural din Singapore, care se opune serios coruptiei. Un al doilea este faptul cd functionarii publici sunt bine platiti, ceea ce diminueaza considerabil disponibilitatea acestora de a se angaja in practici corupte. in al treilea rand, agentiile externe sprijina activitatea CPIB prin masuri administrative, inclusiv proceduri disciplinare asigurate de Comisia pentru Serviciul Public, printr-o supraveghere atenta a cheltuielilor guvernamentale prin intermediul Departamentului de Control Financiar si al Comitetului pentru Conturi Publice al Parlamen- tului, precum gi prin controlul cheltuielilor publice, prin intermediul Ministerului de Finante. De asemenea, societatea sofisticata si foarte bine educata, care nu mai este obedienta fata de autoritati, este dispusa s raporteze comportamentele corupte fard teama de repercusiuni. Publicul priveste CPIB ca pe 0 organizatie eficienta si credibila, c&reia este pregatit si-i ofere sprijinul. De altfel, birourile CPIB se afla la indemana celor care doresc sa ofere informatii sau s& reclame cazuri de coruptie. Rapoartele sunt procesate rapid, iar cei acuzati sunt adusi in fata justitiei. Deoarece biroul prim-ministrului supravegheaza direct CPIB, aceasta institutie are libertatea de a ancheta chiar si persoane foarte importante. Astfel, CPIB gi-a sporit credibilitatea formuland acuzatii de coruptie la cel mai inalt nivel: ¢ Wee Toon Boon, ministru de stat, a fost anchetat in 1975 pentru c& a acceptat mita de la un investitor. El a fost condamnat la patru ani gi gase luni de inchisoare, perioada care a fost redusa, in urma recursului, la un an gi sase luni. © Phey Yew Kok, parlamentar gi lider de sindicat, a fost anchetat in 1979 gi judecat pentru abuz de incredere gi alte acuzatii. A iegit pe cautiune, iar in prezent se ascunde de justitie.Experienja statului Singapore in combaterea coruppiei 77 * The Cheang Wan, ministru, a fost anchetat in 1986 pentru c& a primit mita de la doi investitori, S-a sinucis inainte de a fi judecat, * Glen Jeyasingam, consilier juridic de stat gi director al Departamentului de Afaceri Comerciale, a fost anchetat in 1991 gi judecat pentru coruptie si ingelatorie. A fost amendat si condamnat !a inchisoare. * Yeo Seng Teck, director executiv al Consiliului pentru Dez- voltarea Comertului, Singapore, a fost anchetat in 1993 si acuzat de coruptie, ingelatorie si fals, A fost condamnat la patru ani de inchisoare. * Choy Hon Tim, director executiv adjunct al Consiliului pentru Utilitati Publice (PUB), a fost anchetat in 1995 si acuzat pentru luare de mita de la contractanti (PUB). A fost condamnat la 14 ani de inchisoare Rolul agentiilor externe in combaterea coruptiei Responsabilitatea luptei impotriva coruptiei nu fi revine numai CPIB. Desi acest birou a fost insarcinat cu anchetarea cazurilor de coruptie, rAspunderea pentru prevenirea coruptiei este in primul rand a departamentelor speciale din cadrul guvernului. Un secretar ministerial permanent trebuie sa se asigure ca fiecare departament subordonat are un comitet care se ocupa de masurile anticoruptie. Manualul de instructiuni pentru activitatile guvernamentale descrie responsabilitatile suplimentare ale secretarului, care trebuie sA se asigure cA se iau masurile corespunzatoare pentru prevenirea practicilor corupte. Printre aceste masuri se numara: imbunatatirea metodelor de lucru gi a procedurilor, pentru a evita intarzierile in eliberarea aprobarilor, licentelor si a altor documente, eficientizarea modului de supraveghere, crearea unui sistem de control al ofiterilor inferiori cu putere de decizie, pentru ca acestia sA nu abuzeze de prerogativele lor, acordarea unei perioade suficiente de timp supervizorilor, pentru ca acegtia sa poata controla activitatea personalului, incurajarea ofiterilor superiori sé efectueze controale neanuntate gi de rutina, verificarea supervizorilor si a personalului administrativ, pentru a vedea daca acestia iau in serios activitatea de control gi raportare, rotarea personalului pentru a evita ca un anumit individ sau grup sa ramana mult timp in aceeasi unitate operationala si aducerea la zi a masurilor de prevenire a practicilor corupte o data la 3-5 ani.78 Combaterea Corupfici Concluzii in prezent, sectorul public din Singapore are reputatia de a fi unul dintre cele mai eficiente si mai putin "poluate” din lume. Coruptia sistematica este rar intalnita, iar la nivelul serviciului civil acest fenomen este putin raspandit si se limiteaza la functionarii de rang inferior. Trecerea de la un serviciu public puternic afectat de coruptie la sistemul actual, in care coruptia este aproape absenta, se datoreaza unui complex de factori: angajamentul liderilor politici gi civili in combaterea coruptiei, legi anticoruptie adecvate, care prevad sanctiuni suficient de serioase pentru a descuraja practicile corupte, © agentie eficienta pentru anchetarea coruptilor, indiferent de statutul social, orientarea politica, rasa sau religia acestora gi, in cele din urma, sprijinul publicului, precum gi al oficialilor publici de cu functii inalte.5 Bolivia, in cautarea responsabilitatii fata de cetatean de Antonio Sanchez de Lozada in general, noile democratii mogtenesc o stare de dezordine vecin& cu haosul, politici contraproductive si traditia unor interventii guver- namentale daunatoare. Aceasta situatie conduce la coruptie, fenomen exacerbat de lipsa instrumentelor administrative, de controalele interne gi externe ineficiente, precum gi de deficientele serioase in ceea ce priveste raportarea gi calitatea informatiilor referitoare la guvern. Din acest motiv, controalele financiare devin inutile. Cele patru guverne care s-au succedat in Bolivia de la instaurarea democratiei, in 1982, s-au confruntat cu aceeagi problema ~ dificultatea, chiar imposibilitatea de a implementa politicile gi deciziile intr-un mod adecvat. S-a eguat, total sau partial, chiar gi in aplicarea celor mai bune decizii, din cauza lipsei unei reactii administrative in implementarea acestora. Un bun sistem de gestionare a informatiilor permite modificarea la timp a deciziilor si implementarea acestora, astfel incat chiar i politicile care erau initial deficitare se pot bucura in cele din urma de succes Experienta Boliviei in ceea ce priveste responsabilitatea fata de cet&tean este probabil unica, cel putin in America Latina. Prezentul capitol incepe printz-o trecere in revista a tranzitiei catre democratie in Bolivia, cu accent asupra starii de dezordine mostenite de noul regim democratic, asupra ineficientei controalelor guvernamentale gi asupra diminuarii responsabilitatii, astfel incat nici unul dintre inaltii oficiali publici nu putea fi tras la raspundere pentru faptele sale. Capitolul continua cu trecerea in revista a reformelor impor: tante si a efectelor acestora asupra coruptiei; crearea Sistemului Guvernamental Integrat de Control si Management Financiar (SAFCO); responsabilitatea ca cerinté fundamentala pentru consolidarea noilor80 Combaterea Corupjici democratii; si efortul de incorporare a responsabilitatii in cadrul serviciu- lui public din Bolivia. Dupa o analiza detaliata a Legii 1178, prin care a fost creat SAFCO, urmata de cAteva observatii legate de implementarea acesteia, capitolul se incheie cu sugestii pentru actiuni viitoare. Evolutia democratiei in Bolivia fncepand cu 1982, Bolivia a realizat progrese in ceea ce priveste imbunatatirea si consolidarea democratiei bazate pe reprezentare, precum gi a democratiei bazate pe participare. Eforturile anterioare eguaserA, cel putin partial, din cauza excluderii majoritatii populatiei si din cauza utiliz&rii unei abordari dictatoriale in consolidarea democratiei Democratia bazata pe reprezentare Pana in 1952, scurtele perioade de democratie din Bolivia au implicat o exercitare limitata a drepturilor electorale. Intre 1952 si 1964, a existat 0 democratie cu un singur partid, in cadrul cdreia cetatenii care nu se bucurasera anterior de drepturi electorale puteau sa voteze. Perioada noiembrie 1964 — octombrie 1982 a fost dominata de o serie de guverne militare, marcate de scurte incercari de instituire a unei democratii bazate pe reprezentare. In conditiile in care situatia economica s-a deteriorat gi a crescut probabilitatea unei confruntari violente cu armata, in 1982 puterea a fost preluata de o alianta de centru-stanga, aleasd initial in 1980. Guvernul de coalitie, care detinea o majoritate modesta in Congres, a reugit sd promoveze o serie de politici nationaliste gi populiste, care au condus la un impas politic. Dezordinea fiscala si monetara, mostenita de la guvernele de facto, a devenit de necontrolat. Criza a fost agravata de povara imposibil de evitat a schimbarilor economice indelung amanate, generate de un sistem de guvernare mai putin restrictiv. In ciuda inflatiei exacerbate, intre 1982 gi 1985 a avut loc consolidarea unui sistem politic pluralist, care a fost posibila datorita respectului coalitiei pentru libertatile civile si drepturile omului, dincolo de demonstratiile masive prin care se cereau salarii mai bune si un nivel de trai mai ridicat. in 1980, nici un partid sau coalitie nu a castigat si nici nu a beneficiat ulterior de o majoritate absoluta, necesara pentru alegerea directa a presedintelui. In 1985, Congresul a ales candidatul care se situase pe locul al doilea, obtinand cu aproximativ 2% mai putine voturi decat primul clasat. In 1989, candidatul care a ocupat pozitia a treia, cu mai putin de 20% din voturi, a fost ales presedinte, cu sprijinul aliatilorBolivia, in céiutarea responsabilitajii fafa de cetdfean 81 din congres ai candidatului care se situase pe locul doi. fn 1983, a fost ales pregedinte candidatul care a obtinut cu 15% din voturi peste urmatorul clasat. Este de remarcat faptul cA, in cadrul fiecdrui scrutin, partidul aflat la putere a pierdut. Pe lang aceasta, singurele scandaluri clectorale (din 1989) au condus la o reforma rapida a procesului de vot, care a inclus infiintarea unei instante electorale cu adevarat independente. De atunci, alegerile nationale si locale au atins un nivel inait de credibilitate. Democratia bazatd pe participare Dat find caracterul multicultural si multilingvistic al Boliviei, precum si dezvoltarea sa socioeconomica limitata, majoritatea populatiei se identifica doar cu subdiviziunile geografice si politice locale. Cu toate acestea, aria extinsa a responsabilitatilor gavernamentale a manifestat tendinta de a centraliza din ce in ce mai mult activitatea economic si functiile publice in patru orage. La nivel national, presiunea politica si sociala a devenit adesea difuza, ceea ce a facut ca cerintele legate de responsabilitate sa fie neutralizate. In practiced, s-au facut eforturi limitate pentru intarirea administratiilor locale, ceea ce ar fi permis 0 monitorizare atenta a serviciilor publice de c&tre beneficiari. Astfel, o participare directa la conducerea destinelor societatii s-ar fi dovedit ulterior esentiala in eliminarea atitudinii fataliste a societatii boliviene. Dupa aproape 40 de ani, in 1985, au fost organizate alegeri municipale. Cu toate acestea, activitatea administratiei municipale era constrans& de resursele limitate. De fapt, mai putin de 12 municipii dispuneau de un sistem fiscal, fapt ce le permitea acestora sa ofere servicii elementare, dar de proasta calitate, gi si desfgoare o serie de lucrari publice. incepand cu 1994, cand a intrat in vigoare Legea Participarii Populare, teritoriul national a fost impartit in 309 municipii, incluzand nu doar centrele urbane, ci si zonele rurale inconjurtoare. Ficcare municipiu participa la distribuirea a 20% din veniturile obtinute din impozite de c&tre guvernul national. In plus, au fost create institutii de finantare care sa ajute guvernele municipale in obtinerea de fonduri pentru investitiile publice. Aceasta noua baza de venituri a fost insotita de transferarea citre administratiile locale a responsabilitatii pentru construirea gi intretinerea scolilor, a unitatilor de sindtate, a drumurilor locale, a micilor lucrari de irigatii, pentru furnizarea apei si canalizare, precum gi pentru furnizarea materialelor necesare pentru serviciile publice. Administratia centrald a continuat si acopere costurile de personal in domeniul educatiei gi al serviciilor de snatate. Odata cu infiintarea comitetelor de supraveghere alese de comunitatile din cadrul unui municipiu, controlul social a devenit din ce in ce mai eficient.82 Combaterea Corupfiei Un guvern ineficient Intre 1935, cdind a luat sfargit rézboiul cu Paraguay pentru regiunea Chaco, i 1985, momentul in care s-a atins un nivel de hiperinflatie, responsabilitatile sociale si economice ale guvernului bolivian au crescut incontrolabil. Interventia directa gi initiativele antreprenoriale ale guvernului, capitalismul de stat si serviciile sociale aflate in continua extindere reprezentau doetrina dominant, desi erau tot mai rupte de realitatile economice. Pe Langa aceasta, competentele administrative nu s-au dezvoltat odata cu extinderea ariei responsabilitatilor gi activitatilor gavernamentale. Luarea si punerea in practica a deciziilor a devenit un proces improvizat, dominat de reguli si proceduri contradictorii, si avand drept rezultat un mod de guvernare haotic. Criza economica din 1982-85 a fost accelerata de cresterea controlului guvernamental asupra schimburilor externe, preturilor, comertului international, dobanzilor, ocuparii fortei de munca, salarijlor, furnizarii de produse, precum gi asupra altor domenii. Scopul acestei interventii era acela de a rezolva o serie de probleme, printre care se numarau baza fiscala pentru contractare, deficitul fiscal si comercial in crestere, datoria publica, precum gi impactul acestora asupra investitiilor. Elaborarea sistematica a politicilor si implementarea acestora erau imposibile, avand in vedere sistemul fiscal inflexibil, care includea un management public haotic, lipsa unor informatii prompte, sigure gi relevante si controalele guvernamentale neproductive, care erau improvizate, dezarticulate si neactualizate de peste 30 de ani Obligatiile legate de raportare erau neclare, contradictorii sau pur si simplu inexistente. Rareori se intalneau cazuri de conformitate Nu existau standarde contabile reale la nivel guvernamental. Agentiile guvernamentale boliviene, cu una sau doud exceptii, nu realizau rapoarte financiare regulate si complete. In cel mai bun caz, acestea prezentau, la 6 pana la 24 de luni dupa incheierea fiecdrui an fiscal, un asa-zis bilant care nu putea face obiectul unui control financiar. in absenta unor sisteme eficiente si sigure de gestionare a informatiilor, formularea i implementarea politicilor era incoerenta gi imprevizibila. Sub pretextul controlului preventiv, principala functie a auditului intern si a Biroului Controlorului General (Contraloria) era examinarea gi autorizarea contractelor, a ordinelor de plata i a controalelor. “Precontrolul” era modelul de control guvernamental — co-administrarea cu drept de veto gi fara responsabilitate. Pre- controlorul putea sa paralizeze activitatea guvernului. Avand in vedere imensa diversitate a specializrilor necesare in cadrul unui guvern modern, exercitarea precontrolului era rareori 0 masur& preventiva eficienta impotriva erorilor sau a coruptiei. In conditiileBolivia, in céutarea responsabilitaui fara de cetéijean 83 unei crize de profesionisti si de directori cu experienta, era mai firesc ca precontrolorilor ct: adevarat calificati (situatie care nu se intalnea aproape niciodata) sa le fie incredintate alte responsabilitati operationale sau de management. Astfel, in practicd, era imposibil ca aceste controale sa fie eficiente. in conditiile in care ele ii eliberau, total sau partial, pe directori de orice raspundere pentru actiunile, amisiunile sau rezultatele lor, aceste controale erau total incompatibile cu notiunea de responsabilitate. Pe de alta parte, aceasta situatie constituia un stimulent pentru cei care doreau sa obtind un post de precontrolor, in ciuda salariilor mici. Sarcinile legate de precontrol erau indeplinite de dova treimi din cei aproximativ 1.200 de angajati ai Biroului Controlorului General Departamentul pentru Control Financiar era numai una dintre cele 22 de unitati care raportau direct controjorului general, rolul sau fiind acela de a analiza o parte din activitatile guvernamentale. Din cauza faptului cé Biroul Controlorului General participase deja la precontrol, conflictul de interese care rezulta anula controalele financiare. In plus, slaba calitate a controalelor financiare este dovedita de numarul mic al materialelor scrise produse. Succesul cantroalelor financiare era masurat in functie de numarul abaterilor de la procedurile oficiale identificate de controlori. Cu toate acestea, din cauza faptului ca reglementarile si standardele ~ elaborate de guverne de facto in permanenta schimbare — erau numeroase si contradictorii, era destul de usor sa realizezi sau sa pretinzi c& ai realizat un control financiar “eficient” Odata ce raportul financiar, impreuna cu o evaluare juridica, era aprobat de controloru) general, el se transforma intr-un ordin de plata obligatoriu (asemanator cu o cambie sau cu un bilet la ordin) Acuzatul era obligat si demonstreze, spre satisfactia acuzatorului, ca nu datoreazd suma mentionata pe “cererea de plata” emisa de controlorul adjunct sau de controlorul regional, care era in acelasi timp procuror si judecator. Originile acestei proceduri administrative dateaza de la mijlocul aniler 1930; cu toate acestea, rezultatul a fost ca, pana in anii 1980, guvernul devenise puternic disfunctional. Coruptia si necesitatea reformei Lipsa unor informatii relevante, prompte gi sigure referitoare la activitatea guvernului, precum gi accesul limitat la aceste informatii, reprezentau 0 dificullate serioasd pentru presd si pentru public in analizarea situatiei reale din cadrul executivului. Pe de alta parte, aceasta stare de fapt favoriza demagogia gi coruptia. Desi se ajunsese la un nive] superior de transparen}a datorita democratiei, era inci84 Combaterea Corupfiei dificil de analizat daca incompetenta, iresponsabilitatea si coruptia existau intr-adevar. Astfel, nu se puteau obtine decat putine dovezi care sA sustina acuzatia de comportament incorect. Imixtiunea politica, incompetenta si lipsa integritatii la nivelul unor institutii cu prerogative investigative, juridice si de procuraturaé au condus la incdleari serioase ale regulilor si au permis existenta unei imunitati de facto a celor care le savarseau, punand astfel la incercare viabilita- tea politica a noii democratii. Prima generatie de reforme DupA septembrie 1985, coruptia grav generata de controalele guvernamentale directe a fost inlaturata, odata cu introducerea unor licitatii publice zilnice pentru schimburile comerciale si prin eliminarea controalelor asupra preturilor, comertului si nu numai. Numarul impozitelor a fost redus de la aproape 200 (dintre care multe generau un venit negativ net) la aproximativ zece, usor de colectat. Sistemul bancar se ocupa de procesarea platilor la impozite, pentru a evita neregulile si indiferenta. Cu toate acestea, anumite banci pretindeau flexibilitate fn realizarea contractelor. In aceasta situatie, s-a apelat la companii cu functii de inspectare, care verificau valorile declarate ale importurilor si exporturilor. Aceste masuri au determinat 0 crestere a veniturilor din impozite de la aproximativ 1% din produsul intern brat la aproape 10%, dupa trei ani. Cu toate acestea, stagnarea la acest nivel inacceptabil indica faptul cA evaziunea fiscalé sau nerespectarea regulilor continua sa fie una dintre cele mai serioase forme de coruptie Operatiunile de achizitii si contractare la nivelul sectorului public au fost intotdeauna o sursa de coruptie. Desi timp de aproape 10 ani au existat agentii de contractare pentru monitorizarea proiectelor, inca se inregistreazA depasiri considerabile de costuri. Exista indicatori alarmanti, conform carora procedurile mecanice nu garanteaza calitatea, in special in alegerea consultantilor. Nici agentiile de contractare, nici companiile de verificare a importurilor si exporturilor nu pun la dispozitie informatii actualizate referitoare la costurile standard. Se pare cA acestea aplica preturi generale si raporteazi numai rezultatele serviciilor, fara detalii legate de proceduri, sisteme de clasificare gi calcule, pentru a evita, astfel, conflictele, pierderea clientilor sau chiar rispunderea civilé. Aceste aranjamente reprezinta incalcari flagrante ale principiilor fundamentale ale transparentei si responsabilitatii. in 1990, Bolivia a promulgat legea 1178, prin care s-a infiintat Sistemul Guvernamental Integrat de Control si Management Financiar (SAFCO). Doi ani si jumtate mai tarziu, a fost introdusa Legea UrmaririiBolivia, in céutarea responsabilivafii faa de celdjean 85 Penale, care consfinfea independenta Serviciului Procurorului General fata de ramura executiva a guvernului. Ambele legi au fost privite ca mdsuri anticoruptie. De altfel, scopul SAFCO era s& imbunatateasca sistemele de administrare si control al informatie la nivelul sectorului public gi mai ales si introduci notiunea de responsabilitate. Dacii aceste obiective vor fi realizate, actele de coruptie vor fi mai greu de savarsit, iar identificarea si dovedirea lor va fi ugoard in mod clar, reformele initiate in 1985 au fost justificate de necesitatea unei schimbari structurale profunde. Bolivia a reusit s&-si stabilizeze economia (mentinand nivelul inflatiei la 8-10% din 1989, cu exceptia anului 1995), si-si adapteze preturile in functie de evolutia pietei gi sa se integreze in economia mondiala. Cu toate acestea, hiperinflatia cu care s-a confruntat aceasta fara la mijlocul anilor '80 a afectat distributia veniturilor la nivel national. Numai cel mult 30% din populatie a participat la ratele modeste de cregtere obtinute ulterior (aproximativ 3-4% pe an), accentuand polarizarea socioeconomica a Boliviei A doua generatie de reforme in vederea atingerii unei viabilitati sociale si politice, in 1993 a fost lansata o a doua generatie de reforme. Scopul acestor reforme era s& includd marea majoritate a populatiei in activitatea politica si economica a Boliviei. Prin participare populara si descentralizare, administratia central spera sa-si intareasca prezenta in cele noua unitati administrative, pentru a oferi servicii publice mai eficiente. Astfel, a fost implementat, cu participare locala, programul de investitii publice, iar consiliile pentru control regional erau alcatuite din reprezentanti alegi de catre municipalitati. Participarea populara si descentralizarea erau esentiale pentru implementarea programului national de reforme in domeniul invafamAntului. Acesta din urma cuprindea masuri ce vizau invatamantul multilingvistic, respectul pentru diversitatea culturala, participarea comunitatii si un sistem calificat si independent de evaluare gi acreditare a institutiilor de invatamant. O serie de corporatii guvernamentale importante au fost recapitalizate prin vanzarea de capital propriu reprezentand 50% din fiecare companie. Dupi ce se primeau oferte competitive din partea unor potentiali parteneri cu experienta in domeniul admi- nistrativ i tehnologic, vanzarea se efectua cdtre persoana sau compania care propunea cea mai mare investitie. Capitalul propriu original al companiei capitalizate nu era vandut, ci distribuit in fonduri de pensii, de care beneficiau toti bolivienii adulti. Astfel, cetatenii obtineau propria parte din activele productive recapitalizate ale tarii.86 Combaterea Corupfici Toate aceste reforme au contribuit la controlul coruptiei, prin activarea capacitatii de cenzura sociala a comunitatilor, prin promovarea potentialului economic al noilor generatii, ca o alternativa la practicile corupte si prin eliminarea ocaziilor de a recurge la practici corupte, oferite adesea de un guvern supradimensionat si interventionist. Totusi, in ciuda acestor realizari, transparenta gi accesibilitatea informatiilor continuau sa reprezinte principalele cerinte in absenta carora nu era posibil& o guvernare corecta si eficienta, in folosul cetateanului. Geneza proiectului SAFCO Datorita hetararii intregii natiuni de a consolida democratia, in perioada decembrie 1982 ~ martie 1983, Bolivia a demarat eforturile in vederea dezvoltarii responsabilitatii fata de cetatean. Acest proces, initiat de ambasadoru] american (care incerca s& mobilizeze sprijin pentru tranzitia catre democratie), a fost facilitat de catre un presedinte care si-a pus activitatea in slujba integritatii in guvernare, precum si de reactia rapid si pozitiva a unui specialist in domeniul managementului financiar guvernamental din cadrul Bancii Mondiale, Biroul de Contabilitate Generalé (GAO). Ca urmare, in 1983 a inceput evaluarea sistemelor de management $i contro] din Bolivia, cu sprijinul expertilor trimisi de Banca Mondiala, de Programul pentru Dezvoltare al Organizatiei Natiunilor Unite, Agentia Statelor Unite pentru Dezvoltare Inter- nationala (USAID) si GAO. Pre-controalele au fost eliminate $i inlocuite cu un sistem de monitorizare. Au fost organizate cursuri de specializare. In martie 1984, a avut loc o intalnire de 9 zile in La Paz, in cadrul careia s-a stabilit e4 eforturile de introducere a respon- sabilitatii in administrarea sectorului public trebuie sa fnceapa cu dezvoltarea unor proceduri rapide gi eficiente de contractare i livrare, ]a care se adauga operatiunile contabile si de control financiar. Aceste masuri, pentru care s-au alocat 3 milioane de dolari, au intarziat sa fie aplicate, deoarece angajatii care se ocupau de precontroale in cadrul Biroului Controlorului General, sprijiniti de controlorul adjunct, au generat o stare conflictuala ocupand birourile directorilor, imobilizand angajatii cu functii de conducere gsi pe controlorul general si solicitand demisia imediata a acestuia. La inceputul anului 1985, directorii bancii centrale si asociatia acestora, in opozitie fata de presedinte si de consiliu, au refuzat sa accepte un control financiar extern, realizat de Biroul Controlorului General. In schimb, ei au solicitat 0 hotarare judecdtoreasca impotriva controlorului general si au adus cazul in fata Curtii Supreme. in ciudaBolivia, in céutarea responsabilitéjii fafa de cetéjean 87 unei decizii unanime in favoarea Biroului Controlorului General, accesul Comisiei pentru Contro) Financiar in banca a fost refuzat de doua ori. A treia oara, Comisia condusa de Controlorul General a fost oprita intre etajele 12 si 13 ale bancii. Reusind s& ias& din lift, membrii echipei de control au fost incolfiti intr-un birou de catre liderii asociatiei. Directorii au disparut, dar, dupa ce controlorul general a fost eliberat, s-a emis un mandat de arestare impotriva lor. Incepand cu 1986, cand procesul de stabilizare a inceput sa functioneze, iar Biroul Controlorului General a reugit sA indeparteze aproximativ 700 de angajati incompetenti, un nou proiect a fost initiat in colaborare cu Banca Mondiala si USAID. Operatiunea de Consolidare a Managementului Financiar (FMSO) oferea, in plus fata de proiectul SAFCO, baza necesara pentru reorganizarea Bancii Centrale. Acest lucru putea fi realizat prin intarirea sistemului de administrare a impozitelor si initierea unui program de urgenta pentru strangerea i monitorizarea informatiilor financiare in 60 de entitafi guvernamentale de proportii, care administrau impreuna peste 80% din cheltuielile publice. FMSO I a inceput in partea a doua a anului 1987 si s-a incheiat, in linii mari, pana la sfarsitul anului 1989. Legea SAFCO a fost promulgata la mijlocul anului 1990, iar necesitatea implementarii sale a justificat initierea proiectului FMSO II. Cu toate acestea, in timpul formularii acestuia, s-au iscat controverse serioase. Principalele probleme de implementare erau legate de natura si cerintele tehnice ale fiecdrui sistem SAFCO, ponderea componentei de instruire, criteriile simpliste utilizate pentru o evaluare mecanica a realizarii obiectivelor si administrarea nesatisfacdtoare a proiectelor. Notiunea de responsabilitate gi amploarea proiectului SAFCO Responsabilitatea public& este un element esential al procesului democratic. In absenta acesteia, cei care lucreazd in sectorul public nu sunt obligati si-si asume rspunderea pentru alocarea resurselor publice, pentru administrarea acestora si efectele acestor activitati asupra comunitatii, Daca nu exista transparenta gi acces public la informatie, este dificil pentru cetateni sa evalueze alternativele electorale. Pe lang& aceasta, responsabilitatea si transparenta reduc in mod eficient riscul abuzului de putere gi al concentrarii acesteia in mod necorespunzator. Pentru ca nofiunea de responsabilitate sa fie aplicata, trebuie indeplinite 10 conditii: (1) Angajamentul fata de serviciul public gi de ideea de responsabilitate ca regula, nu ca exceptie, la care se adauga principii si proceduri88 Combaterea Coruptie clare de evaluare a comportamentului si responsabilitatilor functionarilor publici; (2) O guvernare deschisa, in special formularea si implementarea transparenta si consultativa a politicilor; (3) Proceduri si norme de management sistematice, integrate si coerente, controale interne eficiente si o alocare clara a responsabilitatilor; (4) Unserviciu public permanent actualizat, care recruteaza personal pe criterii de competent, care isi instruieste si evalueaza periodic angajatii, care remunereaza si promoveaza in functie de perfor- mante si inlatura angajatii care nu realizeaza progrese; (5) Informatii relevante, sigure, prompte, accesibile si larg diseminate; (6) Controale externe independente, realizate de instante calificate, in special in ceea ce priveste evaluarea sistemelor de administrare, informare si de control intern si verificarea rezultatelor operationale; (7) Prerogative de anchetare bine puse la punct, care sa respecte drepturile omului si drepturile civile; (8) O comunitate implicata, care solicita informatii referitoare la sectorul public, precum si evaluarea criticd a acestora, si care se mobilizeaz pentru a exercita control social si cenzura; (9) Servicii de sprijin care sé permita exercitarea atenta a functiilor de supervizare de catre Congres gi alte instante reprezentative ale guvernului;, (10) Un sistem juridic independent, calificat, rapid si de incredere, bazat pe concepte juridice actualizate. in ciuda indepartarii persoanelor incompetente din cadrul Biroului Controlorului General, aceasta experienta a afectat capacitatea profesionala si operationala a acestei institutii. Deoarece aceasta urma sa fie dezvoltata sistematic, s-a decis restrangerea proiectului SAFCO la instrumentele necesare pentru implementarea politicilor, programelor si proiectelor — cerintele 1,3,5 si 6 enumerate mai sus. Aceasta decizie parea rezonabila, deoarece era de asteptat ca Ministerul Finantelor sa-si asume responsabilitatea pentru sistemele de adminis- trare si informare, evitand astfel conflictele de autoritate. in forma sa initial, proiectul SAFCO consta in urmatoarele elemente: ¢ Elaborarea unor sisteme guvernamentale de administrare, informare gi control, inclusiv a normelor si standardelor necesare si implementarea acestora; © Formularea principiilor referitoare la indatoririle functiona- rilor publici si la responsabilitatea acestora; Elaborarea legislatiei necesare; Initierea si dezvoltarea unui program de instruire pentru personalul competent gi pentru directorii de nivel mediu;Bolivia, in caéutarea responsabilitajii fafa de cetajean 89 ° Transformarea Biroului Controlorului General intr-o autori- tate superioarA pentru control guvernamental intern, control financiar extern gi evaluare independenta a responsabilitatii in cadrul serviciului public; * Administrarea de proiecte. Legea 1178 referitoare la administrarea si controlul guvernului Administrarea si controlul guvernului prin intermediul legislatiei reprezinta 0 provocare extraordinara. Dat find dinamica administrarii sectorului public si permanenta nevoie de imbunatitire a acesteia, precum gi dificultatile intampinate in anticiparea neprevazutului, reglementarile pot deveni neadecvate pe termen lung si chiar partial invechite la momentul promulgarii. in Bolivia, orice incercare de a dezvolta, compatibiliza si integra — nu neaparat in cele mai mici detalii — definitiile politicilor, proiectele de sisteme, specificatiile tehnice si chestiunile juridice ar fi necesitat cateva sute de articole legislative. Pe langa aceasta, prin traditie, legislatia administrativa din {arile Americii Latine interzice tot ceea ce nu este autorizat prin lege (prin reglementari, manuale tehnice si administrative sau norme derivate din lege). Legislatia cadru Metoda adoptata in Bolivia a fost formularea unei legi “cadru’, aledtuita din 8 capitole si 54 de articole, care stabilesc obiective, principii fundamentale si termeni de referinta. in acest context, fiecare entitate public sau grup de agentii cu statut asemanator putea elabora reglementari, standardesi manuale administrative gi tehnice specifice, care si raspunda mandatului sau individual gi sA ja in considerare natura operatiunilor sale gi nevoilor sale unice de administrare, respectand in acelasi timp legea si normele sale de baza. in acest mod, legea putea fi aplicata in diverse imprejurari, ramanand compatibild cu principiile sale fundamentale. in plus, o lege cadru permite evolutia gi permanenta imbunatatire a sistemelor integrate de administrare, informare gi control, fara a fi nevoie de amendarea repetata a legii. Obiectivele gi amploarea Legit SAFCO Legea SAFCO are drept scop realizarea a patru obiective: (a) admi- nistrarea operativa gi eficient a resurselor publice pentru a implementa si adapta la timp programele de politica publica, serviciile si proiectele;90 Combaterea Corupfiei (b) generarea de informatii utile, prompte si de incredere care s& asigure justetea rapoartelor gi evaludrilor financiare; (c) deplina responsabilitate a tuturor functionarilor publici, indiferent de categorie, pentru alocarea si administrarea corespunzatoare a resurselor care le-au fost incredintate si pentru rezultatele obtinute; si (d) dezvoltarea capacitatii administrative necesare pentru identificarea si dovedirea cazurilor de utilizare incorecta a resurselor publice Legea reglementeaza trei tipuri de sisteme de administrare. Primul este cel destinat operatiunilor de programare si organizare. in aceasta categorie intra sistemele pentru elaborarea programelor de implementare a deciziilor guvernamentale, organizarea serviciilor de administrare si sprijinire a programelor si alocarea resurselor necesare pentru a conduce programele gi a asigura functionarea serviciilor de asistenta. Din cea de-a doua categorie fac parte sistemele de executare a operatiunilor programate. Acest grup include sistemele de administrare a personalului, furnizarea de bunuri gi servicii, finantele si datoriile, precum gi contabilitatea integrata. fn al treilea rand, legea acopera sisteme pentru monitorizarea administrarii resurselor publice prin controale interne si controale financiare externe. Legea se aplicd tuturor acestor tipuri de sisteme din cadrul tuturor entitatilor din sectorul public, inclusiv unitatilor administrative ale puterilor legislative si juridice. Pe langa aceasta, se cere transparenta totala din partea tuturor persoanelor gi entitajilor care beneficiazd de fonduri publice sau de alte avantaje precum subventii, concesiunt si scutiri, precum si din partea celor care furnizeaza servicii publice care nu sunt supuse liberei concurente. Se pot solicita opinii calificate, independente, in legaturA cu eficienta tuturor sistemelor de administrare si control. Ministerul de Finante este responsabil pentru sistemele de administrare legate de operatiuni de programare, organizare si executie, in timp ce de sistemele de control guvernamental raspunde Biroul Controlorului General. Ambele agentii au mandate pentru a elabora standarde gi reglementari de bazA corespunzatoare fiecdrui sistem, pentru a stabili termene limita si conditii pentru dezvoltarea standardelor secundare sau specializate pentru fiecare agentie publica gi reglementari pentru implementarea progresiva a acestora. De asemenea, ele pot evalua astfel de prevederi specializate, pentru a realiza o compatibilitate cu standardele si reglementarile de baza si pentru a monitoriza functionarea fiecdrui sistem gi a integra informatiile generate de fiecare dintre acestea. Responsabilitatea in serviciul public Capitolul dedicat Legii 1178 referitoare la responsabilitate incepe cu afirmatia ca “fiecare functionar public trebuie s& raspunda pentruBolivia, in cautarea responsabilitajii fafa de cetdjean 91 rezultatele obtinute in indeplinirea functiilor gi datoriilor prevazute de postul sau". Avand in vedere caracterul abstract al notiunii de responsabilitate, noutatea acestui concept in legea administratiei din America Latina gi nevoia de a-i oferi 0 conotatie juridica, cdutarea unor definitii si principii riguroase a reprezentat, poate, principala contributie adusa de legea SAFCO. Conform legii, urmatoarele principii sunt esentiale in stabilirea responsabilitat * Operatiunile si activitatile desfagurate de functionarii publici sunt considerate legitime pana la dovedirea contrariului. Un act este definit ca find legitim daca respecta legea, daca este etic si transparent. * Activitatea transparenta a functionarilor publici — baza cre- dibilitatii - presupune comunicarea unor informatii utile, prompte, pertinente, accesibile, sigure si verificabile catre toate partile implicate si c&tre superiori; accesul rapid la aceste informatii pentru consultare si verificare; diseminarea de informatii inainte, in timpul si dupa realizarea unei activitati de catre functionarii publici, pentru a proteja interesele publice gi pentru a asigura intelegerea de catre public; si furnizarea de informatii la cererea publicului, pentru motive intemeiate. © Orice limitare sau restrictie asupra transparentei trebuie sa fie precisa, nu generala sau institutionala. fn plus, acest Iueru trebuie sa fie stabilit exact de o lege care s indice clar autoritatea independenta careia trebuie sa i se comunice informatiile secrete. Pe lang& enumerarea responsabilitatilor administrative civile si penale care le revin in mod traditional functionarilor publici, Legea 1178 introduce conceptul de “responsabilitate executiva’. Aceasta a fost o reactic la esecul directorilor si membrilor din cadrul consiliilor in ceca ce priveste (a) raportarea prompta si completa asupra modului de alocare gi administrare a resurselor gi a rezultatelor cores- punzatoare; (b) obtinerea unor rezultate “rezonabile”, din cauza deficientelor executive sau a neglijentei; (c) inregistrarea contractelor in cel mult cinci zile de la executarea lor; (d) furnizarea de declaratii financiare insotite de rapoarte realizate in urma controalelor financiare in cel mult trei luni dupa inchiderea anului fiscal gi (e) respectarea independentei unitatii de control financiar intern. Legea 1178 a introdus indirect conceptul de responsabilitate civil din partea statului, solicitand recuperarea daunelor platite de o entitate public&, prin initierea unei actiuni juridice impotriva unui director considerat personal raspunziitor pentru anumite decizii. Cu toate acestea, raspunderea administrativa, civil sau executiva nu putea fi invocaté atunci cand se dovedea ca deciziile au fost luate pentru realizarea unor scopuri92 Combaterea Coruptiei mai inalte sau pentru apararea intereselor entitatii guvernamentale respective, in limitele riscurilor corespunzatoare caracterului operatiunii si condifiilor care s-au impus la momentul respectiy, sau atunci cand un caz de fort majora a motivat decizia in cauzd sau rezultatele finale. Legea 1178 a abordat si alte dova principii ale responsabilitétii. in primul rand, profesionistii sunt réispunzitori pentru rapoartele pe care le realizeaza. in al doilea rand, avocatii trebuie s& raspunda pentru neglijentele procedurale in reprezentarea entitatilor publice in cadrul litigiilor. Biroul Controlorului General, un mandat redefinit Legea 1178 stabilea, pentru prima data, autonomia operationala, tehnica si administrativa a Biroului Controlorului General, incepand cu subordonarea directa fata de Congres a bugetului propus. Cu toate acestea, legea a limitat prerogativele Biroului, eliminand rolul acestuia in co-administrarea operatiunilor, in exercitarea autoritatii asupra recursurilor gi solicitarilor administrative si indeplinirea altor functii administrative si de politica Astfel, Biroul Controlorului General era limitat la a actiona ca agentie pentru sistemele de control, ca analist al reglementarilo standardelor si al functionarii sistemelor de administrare, informare si control, ca institutie superioara de audit financiar, care verifica si evalua rezultatele operationale si de alta natura. Aceasta institutie functiona sica evaluator al responsabilitatii functionarilor publici, cu rol de instruire a celor care administreaza resursele, a analistilor de sisteme, a controlorilor financiari si a specialistilor in drept administrativ. De asemenea, prerogativele Biroului Controlorului General au fost re- stranse la cele absolut necesare pentru indeplinirea mandatului: * Accesul la toate dosarele, contractele si alte documente si informatii, inclusiv la rapoartele tehnice, operationale si de control financiar intern si extern; * Autoritatea de contractare pentru analiza sistemelor, controale financiare externe sau opinii specializate, sau autoritatea dea dispune contractarea de catre alte entitati publice si organizatii private beneficiare ale resurselor si avantajelor publice; * Acces la programele de control financiar, la documentele de lucru gi la alte documente legate de serviciile contractate de catre entitatile publice sau beneficiarii privati ai privilegiilor publice; ¢ Autoritatea de a ordona inghetarea conturilor bancare din sectorul public sau de a suspenda acordarea unor sume in cazul in care nu erau indeplinite conditiile necesare; « Autoritatea de a recomanda suspendarea sau demiterea sefilor sau directorilor de entitati publice in cazul nerespectarii cerintelor legate de informare sau de evaluarea responsabilitatii executive;Bolivia, in céiutarea responsabilitafii fafa de cetdjean 93 * Capacitatea de a initia actiuni judiciare pentru a obliga autori- tatile s& respecte Legea 1178 si reglementarile in vigoare. Aceasta includea gi dreptul de a-i cere unui procuror public s& emita un mandat de arest impotriva unui oficial care refuza accesul total la informatie. Biroul Controlorului General nu mai era procuror gi judecdtor in acelasi timp, autoritatea in domeniul problemelor administrative si al recursurilor find transferata cAtre departamentul judiciar. Astfel, Biroul trebuia sa indeplineasca procedurile judiciare necesare pentru a obtine mandate de arest si pentru a recupera resursele publice, iar deciziile sale puteau fi contestate in tribunal. fn acest mod, au fost eliminate restrictiile legate de dreptul la aparare al acuzatului, precum si alte prerogative arbitrare ale biroului. Probleme de implementare Eforturile de pionierat intampind intotdeauna dificultati neprevazute. Aceasta sectiune prezint cele mai serioase probleme care au afectat implementarea proiectului SAFCO. Este de retinut faptul c& autorul a participat la implementarea proiectului, asadar nu este un observator neutru. Dificultati in recrutarea unor specialisti calificati, cu experienta Desi profesionistii locali sunt de preferat, finantarile internationale pentru contractarea serviciilor acestora sunt foarte limitate, chiar daca specialigtii respectivi au competente si in domenii conexe. De asemenea, remuneratia acceptata pentru acestia reprezinta adesea doar o parte din cea acordata personalului extern. Pe de alta parte, consultantii straini sunt foarte scumpi, dificil de recrutat, iar competentele lor variaza considerabil; in plus, ei au adesea dificult&ti in a-si adapta ideile la realitatile si nevoile locale. Ca urmare, sarcinile lor trebuie sa fie cAt mai concrete si sa fie executate in colaborare cu cei mai buni specialisti locali. Dificultatea de a recruta consultanti eficienti $i productivi nu trebuie subestimata. CV-urile pot fi inselatoare, iar recomandarile sunt rareori obiective. Adesea, firmele de recrutare incredinteaza sarcina respectiva unor persoane care nu au competenta sau experienta necesara. Cele mai bune surse de candidati sunt organizatiile cu profil similar care angajeazi personal ce poseda calitatile cerute. Daca este posibil, candidatilor care au trecut de preselectie trebuie si li se dea teste scrise94 Combaterea Corupfiei si practice de catre specialigti cu inalta calificare. SAFCO este unul dintre putinele programe care a concediat consultanti internationali. Incompatibilitatea participantilor si absenta evaludrii independente Divergentele existente intre participantii la proiect au complicat si au intarziat implementarea acestuia. Indiferent de argumentele utilizate pentru fiecare pozitie exprimata, confruntarile ar fi putut fi evitate daca ar fi existat experti cu inalta calificare, total independenti, care sd evalueze periodic stadiul de implementare a proiectului, precum si personalul implicat. Acest proiect nu a beneficiat, insd, de finantare pentru un astfél de serviciu, iar Banca Mondiala nu I-a autorizat ulterior, astfel ineat aceasta sarcina s4 poata fi indeplinita la timp si intr-un mod adecvat. Evaluatorii au fost reprezentanti ai Bancii Mondiale, cu competente generale, consiliati de consultanti angajati de ei insisi. Restrangerea componentei pentru instruire gi reforma ineficienta a serviciului civil Una dintre cele mai sensibile probleme intalnite atat in cazul FMSO I, dar mai ales la FMSO II, a fost amploarea componentei de instruire. Cel putin 70% din succesul proiectelor de dezvoltare administrativa depinde de formarea resurselor umane. Profesionistii cu experienta in management au fost uimiti atunci cAnd un consilier cu competente generale dela Banca Mondiala a redus aceast componenta cu aproape 40%, singura sa justificare fiind aceea ca aceasta component parea disproportionata! In stransa legdtura cu controversa legata de activitatile de instruire, putem mentiona efortul simplist, initiat in cadrul unui alt proiect al Bancii Mondiale, de a reforma serviciul civil din Bolivia, care reprezenta peste 80% din cheltuielile guvernamentale curente. Beneficiind de sprijin politic, serviciul civil a facilitat adoptarea unor mAsuri care au sporit siguranta locurilor de munca. Un loc de munca sigur nu face altceva decat s& garanteze mediocritatea, ceea ce 0 tara in curs de dezvoltare nu-gi poate permite. Pentru a asigura evolutia pozitiva a serviciului civil, siguranta locului de munc& trebuie sa fie strans legata de recrutarea pe criterii de competent, de succesul permanent al activitatilor de instruire in functie de nivelul profesional, de evaluarea periodica a performantei, realizata de specialigti cu experienta, de stimulente acordate pentru depisirea nivelului mediu si de promovarea pe criterii de competent sau eliberarea din functie la incheierea perioadei de timp pentru care s-a facut angajarea.Bolivia, in cdutarea responsabilitapii fafa de cetdfean 95 De fapt, principiul de baza in gestionarea personalului profesional si managerial din cadrul serviciului civil ar trebui sA fie “performanta sau eliminare". Asadar, instruirea ar fi trebuit sa fie elementul cheie al proiectului SAFCO. in practic, ins, instruirea a fost neglijata, in special in ceea ce priveste sistemele de administrare de care raspundea Ministerul de Finante: sistemele de programare, organizare si efectuare a operatiunilor. in plus, activitatile de instruire in domeniul controlului, contabilitatii, controlului financiar si responsabilitatii au fost scurtate gi simplificate din cauza numeroaselor egecuri. O slaba vointd politica Din cauza coruptiei evidente generate de o guvernare defectuoasa si de hiperinflatie, Congresul a promulgat Legea 1178, Legea Urmiaririi Penale gi alte masuri similare. Legislatia a fost aprobata in ciuda cAtorva obiectii, dintre care unele fondate din punct de vedere tehnic. in aceasta perioada, controlorul general l-a acuzat pentru prima data de lips de responsabilitate executiva, pe presedintele State Petroleum Company, cea mai mare si mai puternicd agentie guver- namentala independenta. Controlorul general respinsese deja de cateva ori un raport financiar intern din cauza suspiciunilor legate de coruptie: documentatia arata c4 directorul general, care era, conform legii, responsabil de controlul financiar intern, igi d&duse permisiunea in mod repetat pentru actiuni evazive. Un raspuns coneret la recomandarea controlorului general de a-l inldtura pe pregedinte a fost amanat, ins acesta gi-a luat in cele din urma concediu si nu a mai revenit. in ciuda acestui exemplu, pana de curand, ministerele de finante care s-au succedat gi ofiterii cu functii inalte din cadrul acestora au abordat problema coruptiei prin simpla emitere a unor instructiuni, memorandumuri, manuale si alte documente asemanatoare. O parte dintre standardele $i normele oficiale enuntate pentru sistemele de administrare supervizate de Ministerul de Finante nu rispundeau adecvat intentiei exprimate de lege sau reinstaurau procedurile traditionale. Acesta era gi cazul serviciului civil. Dup& toate aparentele, problema era reprezentata de frica diminuarii flexibilitafii sau de teama de raspundere. Slaba vointa politica este o altA caracteristicA a personalului agentiilor internationale. Chiar si dupa opt ani de la lansarea proiectului SAFCO, o parte dintre acesti angajati nu au injeles esenta notiunii de responsabilitate (uneori facdnd chiar confuzii legate de acest termen) sau sunt sceptici in leg&turd cu valoarea efortului uriag realizat pana in prezent.96 Combaterea Coruptiei Exista solutia cdutarii unui expert independent, cu inalta calificare, care si evalueze proiectul farA a avea vreo legatura cu agentiile si guvernele implicate. O asemenea evaluare ar putea conduce cel putin la o reformulare partiala a proiectului. Evaluatorul nu trebuie sA aiba vreun interes legat de implementarea recomandarilor, desi el poate s& contribuie la monitorizarea implementarii, Oricare ar fi situatia, agentiile internationale si guvernul bolivian trebuie sa fie pregatite pentru a aloca fondurile necesare pentru a asigura atat succesul proiectului, cat si al evaludrii acestuia. Pe langa aceasta, consultatiile si anuntarea rezultatelor evaluarii — care trebuie sA aiba loc in conditii de deplin& transparent& — sunt indispensabile Necesitatea unor actiuni suplimentare Aga cum am mentionat mai sus (vezi “Notiunea de responsabilitate si amploarea proiectului SAFCO"), numai patru conditii referitoare la responsabilitate au fost incluse in SAFCO. Privind in urma, putem spune ca ar fi trebuit sa se tina cont de toate cele 10 conditii. Cateva dintre problemele actuale ar putea fi legate de conditiile care nu au fost luate in calcul. Una dintre aceste chestiuni este amendamentul constitutional al carui scop este imbunatatirea supravegherii exercitate de catre Congres si intarirea relatiei acestuia cu Legea Urmaririi Penale. O alta problema este cresterea transpa- rentei in formularea si implementarea politicilor. Imbundtatirea supravegherii exercitate de cdtre Congres Bolivia este una dintre ultimele tari in care controlorul general, persoana care realizeaz controale financiare in cadrul departamentului executiv al guvernului, continua sa raspunda direct in fata presedintelui republicii. De fapt, acest controlor ar trebui s& coordoneze un serviciu independent, calificat, in cadrul Congresului, pentru a spori responsabilitatea acestuia in domeniul supervizarii legislative. O alta problema este reprezentata de lipsa unui comitet permanent comun pentru conturi publice, cu participare pluralista. Transferarea Biroului Controlorului General in Congres necesita un amendament constitutional, iar crearea comitetului pentru conturi publice ar fi mult mai eficient4 daca ar fi mentionata in Constitutie (conditia 9 pentru responsabilitate). Separarea Serviciului Procurorului General de ramura executiva ar putea reprezenta un pas major in controlul coruptiei. Cu toate acestea, procesul de selectie si numire a fost intens politizat, Aceastd problemaBolivia, in céutarea responsabilitafii fafa de cetafean 97 ar putea fi rezolvata prin intermediul amendamentului constitutional propus si prin reformularea procesului de urmarire in justitie a functionarilor publici (conditia 7 pentru responsabilitate). De asemenea, alte doua modificéri ale Legii Urmiaririi Penale ar putea imbunatati substantial eficienta Serviciului Procurorului General. in primul rand, fiecare nivel al justitiei — de la audierea rechizitoriului in tribunal pana la recursurile de la Curtea Suprema — implica un alt procuror. Daca fl punem la socoteala si pe avocatul districtual, care supervizeazA primele trei instante, si pe procurorul general, un caz poate fi coordonat de peste gase avocati diferiti, fiecare dintre ei trebuind sa analizeze si si pregdteascd sau sA reexamineze dosarul acuzarii. De cazuri ar trebui si se ocupe un singur procuror, cel putin pana la recurs, sub supravegherea avocatului districtual. Ulterior, avocatul cu prerogative de procuror ar trebui sa participe la proces la nivelul Curtii Supreme, alaturi de procurorul general adjunct. in al doilea rand, Serviciul Procurorului General depinde in. totalitate de capacitatile de investigatie gi de integritatea politiei, chiar si in cazurile puternic specializate. Acest lucru poate conduce la deficiente in dezvoltarea adecvata a probelor si chiar la diverse forme de corupfie. Asadar, Legea Urmiririi Penale ar trebui s4 mentioneze patru unitati independente de investigatie, in sprijinul procurorilor: ¢ O Unitate de Investigare a Infractiunilor Comune, care s& verifice probele politiei, sé realizeze anchete suplimentare si sA-l asiste pe procuror in pregatirea cazului. Aceasta unitate ar trebui sd raspunda, de asemenea, de investigarea cazurilor de coruptie in politie. © O Unitate de Investigare a Infractiunilor Financiare i Admi- nistrative, care sA colaboreze cu Biroul Controlorului General, Banca Centrala, Inspectoratul Bancar, Comisia pentru Valori Mobiliare si Schimburi, Departamentul pentru Venituri Interne si alti parteneri, pentru a pedepsi frauda gi alte infractiuni sAvargite de functionarii publici. © OUnitate de Investigatie pentru drepturile omului si drepturi civile, care sd se ocupe de cazurile de violenté impotriva femeilor si copiilor, de abuzurile comise de politie, coruptia in tribunale gi alte cazuri de nerespectare a drepturilor omului. © O Unitate pentru Investigatii Speciale, care s& se ocupe de traficul de droguri, de fenomenul bandelor, de activitafile teroriste si care sa efectueze alte investigatii speciale. Procurorul general adjunct ar avea misiunea de a repartiza sarcinile in cadrul acestor unitati si de a monitoriza performantele98 Combaterea Coruplici acestora. Reunirea mai multor servicii ar putea oferi avantaje, dar experienta Biroului Federal de Investigatii (FBI) din Statele Unite a arAtat ca 0 concentrare excesiva a puterii de investigatie intr-o singura unitate este de evitat. Cresterea transparentei in formularea si implementarea politicilor Un guvern deschis si in mod special formularea si implementarea politicilor intr-un mod transparent si consultativ (conditia 2 pentru responsabilitate) necesita proceduri obligatorii pentru: © Diseminarea unor informatii comprehensibile referitoare la politicile, proiectele si programele propuse; © Organizarea unor audieri publice in cadrul cirora toate persoanele care au depus documente de pozitie au ocazia de a pune intrebari functionarilor publici, intr-un anumit interval de timp; © Anuntarea publica a pozitiilor divergente; * Emiterea de documente pentru licitatii, propuneri, rapoarte de evaluare, contracte $i informatii despre respectarea contractelor; * Anuntarea posturilor disponibile la nivel de personal dar si de conducere, a promovarilor, procedurilor urmate, precum si furnizarea altor informatii relevante; ¢ Furnizarea de informatii legate de buget (in special angaja- mente si contracte) si de informatii relevante legate de activitatile guvernamentale si de rezultatele obtinute; © Furnizarea de documente si informatii referitoare la guvern. Multe dintre aceste proceduri ar putea fi incluse intr-un set de reglementari administrative care sa cuprinda drepturile publicului in relatia cu agentiile guvernamentale gi care sA stabileascd repere pentru un comportament etic al functionarilor publici. Avertisment Cititorii care doresc s& invete sau s& traga concluzii din acest capitol trebuie s& retin cd experienta Boliviei si eforturile sale de a introduce conceptul de responsabilitate fata de cet&tean si de a consolida noua sa democratie reprezinta o situatie unica. Ea reflecté un context cultural, social, politic si economic special, la un moment de cotitura in istoria {Arii, cand hiperinflafia a facut ca societatea sA fie deosebit de receptiva la reforme foarte dure.Partea a doua Catre o strategie anticoruptie6 Reformele economice: necesare, dar nu suficiente pentru a tine coruptia sub control? de Daniel Kaufmann in ultimii ani, o serie de cercetatori si comentatori din pres au afirmat cA in economiile de tranzitie (in special in fosta Uniune Sovietica si in Europa de Est, aga cum indica gi cdsuta 6.1) si in anumite economii in curs de dezvoltare, liberalizarea pietei si privatizarea au amplificat considerabil coruptia. Potrivit acestci teorii, reformele servesc interesele disimulate ale clitei corupte. Chiar si anumiti specialisti reputati sunt indecisi in aceasta privinta, recomandand prudent maxima in initicrea reformelor economice, mai ales daca institutiile juridice nu sunt inca suficient de bine dezvoltate. “Acolo unde exista © coruptie sistemica, reformele administrative si economice ... pot chiar sA devina contraproductive ... Relaxarea controalelor guverna- mentale poate facilita ... activitatea economica ilicita. In plus, se stie ca birocratii compenseaza pierderca unor venituri prin solicitarea de noi “tarife”, in alte domenii” ("Controlling the Corruption Epidemic’, Foreign Policy, vol. 105, p. 55). Problema acestor puncte de vedere este ca, deseori, ceca ce pare a fi un proces de reforma, in realitate nu este. Daca sunt insuficient fondate, prost concepute si implementate necorespunzator, reformele pot stimula, intr-adevar, coruptia. Acest lucru nu se intampla, insa, daca reformele sunt bine gandite gi aplicate in mod adecvat. Un monopol public care devine, prin intermediul unor maginatiuni obscure, monopol privat detinut de cdteva persoane influente a caror autoritate este incontestabild (aga cum s-a intamplat in Argentina inaintea initierii procesului de reforma) nu reprezinta, in mod sigur, un progres in lupta impotriva coruptiei. Cu toate acestea, un monopol public care este demonopolizat gi ulterior privatizat printr-o licitatie internationala transparenta va102 Combaterea Coruptiei Casufa 6.1. Reformele economice realizate in Europa Central si de Est si in Fosta Uniune Sovietica Reformele economice sunt adesea considerate drept 0 cauza a cazurilor grave de coruptie din fostele tari comuniste din Europa Centrala si de Est (ECE) si din Fosta Uniune Sovietica (FUS). Cu toate acestea, o analiza obiectiva a acestor economii conduce la o alt coneluzie. in timp ce multe economii din zona ECE si din zona baltica (Estonia, Lituania si Letonia) au implementat reforme economice ample (stabilizare macroeconomicd, privatizare, liberalizare, reducerea interventiei statului si dezvoltarea institutiilor specifice unei economii de piata) in prima jumatate a anilor 1990, multe alte tari din fosta Uniune Sovietica au ramas in urma Ca urmare, ponderea activitatilor subterane a fost considerabil diferita. Aga cum se poate vedea in figura 6.1, tarile care au implementat reforme economice gi institutionale ample au stopat rapid avantul pe care il luase economia subterana o data cu colapsul regimului comunist. in acelasi timp, in cateva tari din fosta Uniune Sovietica, reformele incomplete, care fie le-au oferit oficialilor guvernamentali ocazia de a lua decizii discretionare, fie au creat structuri monopoliste, au favorizat amplificarea coruptiei deja existente. Ce a stimulat economia subterana in economiile care au realizat mai putine reforme? Studiile referitoare la companii raspund la aceasta intrebare. S-a luat in calcul timpul, exprimat in procente, petrecut de patronul sau directorul general al unei companii in relatia cu oficialii publici, in loc s4 conducA intreprinderea in mod productiv. In Chile, El Salvador gi Uruguay acest procent este de 8-12%, in Lituania de 15%, iar in Rusia $i Ucraina, care au cele mai vaste economii neoficiale dintre toate tarile aflate in tranzitie, procentul se situeaz la 30-40%. Aceast& perioada de timp exagerata petrecuta in relatia cu oficialii este rezultatul nenumaratelor proceduri ce trebuie indeplinite pentru ca o firma si poata functiona. Au loc, de asemenea, negocieri scrioase asupra unor regimuri de impozite impovaratoare $i puternic discretionare, Firmele sunt nevoite s& plateascd mita pentru a putea supravietui. contribui la imbun&tatirea situatiei. De asemenea, micsorarea tarifelor la import nu are un rol semnificativ in combaterea coruptiei dac& regulile continua si le permita vamegilor si decida asupra valorii taxei de import pentru fiecare transport sau sa retragA autorizatii de import. Cu toate acestea, in conditiile reducerii interventiei statului gi liberalizdrii comertului, birocratilor le va fi mai greu si obtind mit, iar concurenta acerba va avea sanse mai mici de a deveni o sursa de coruptie. in plus, analistii care sustin c& reformele economice reprezinta un stimulent pentru coruptie pierd din vedere faptul ci absenta unor reforme bine implementate genereaza forme mult mai grave de103 in cele din urma, experien{a demonstreaza ca privatizarea poate contribui, la randul sau, la diminuarea coruptiei. Pana la urma, tranzactiile de privatizare au fost mai pufin afectate de coruptie decat alte tranzactii, iar anumite metode de privatizare au determinat, in timp, 0 scddere a coruptiei. Pe de alta parte, majoritatea tarilor care au amanat privatizarea s-au confruntat cu o explozie a economiei subterane. Figura 6.1 Economia neoficiala in economiile de tranzitie Economia neoficial ca procent din economia totala 3D ~ Ucraina| 40 . Rusia a Fosta Uniune Sovietica* Polonia 10 1990 1991 1992 1993 1994 1995 a. Exclusiv Tarile Baleanice b. Estonia, Letonia, Lituania c. Albania, Bosnia-Hertegovina, Bulgaria, Croatia, Republica Ceha, Ungaria, Macedonia, Polonia, Romiinia, Slovacia, Slovenia si Republica Federal lugoslavia Swsa; Kaufmann (1997) coruptie. Lipsa reformelor economice poate contribui la perpetuarea coruptiei, deoarece interesele elitei devin tot mai puternice pe masura ce aceasta acumuleaza putere financiara prin intermediul structurilor monopoliste. De fapt, aceste resurse devin o arma puternica ce poate fi utilizaté pentru a ingreuna reformele. Din cauza acestui cerc vicios, costurile asociate amAndrii reformelor pot creste substantial in timp. Dimpotriva, mai putine interventii din partea statului, o stabilitate macroeconomica gsi sisteme fiscale simple si moderate, nediscretionare, ar avea un ro] important in limitarea conditiilor ce favorizeazé aparitia coruptiei. S-a demonstrat ca fenomenul coruptiei104 Combaterea Coruptiei este diminuat de existenta unui numar mai mic de reglementri, de o interventie discretionara redusa din partea birocratilor si poli- ticienilor, de un comert deschis, de concurenta intre produse si de un sistem de impozite echilibrat, unic si uniform. Raspunsurile date in cadrul sondajelor de catre reprezentantii elitei din economiile in curs de dezvoltare resping ideea cd reformele economice favorizeaza coruptia. Cei mai multi dintre cei intervievati spun ci fenomenul coruptiei ar fi diminuat de continuarea liberalizarii, de realizarea unor reforme bugetare gi fiscale si de privatizare (vezi apendicele la capitolul 2). Poate fi coruptia controlata? Scepticii amintesc adesea ca s-au inregistrat rareori succese in eforturile de combatere a coruptiei. Ei spun ca putine tari au reusit sa reduca in mod semnificativ nivelul coruptiei in mai putin de un secol. Cu toate acestea, Hong Kong (China) si Singapore ofera exemple de tari care au trecut recent — si rapid — de la un nivel foarte ridicat de coruptie la un stadiu in care acest fenomen este aproape absent. Si alte tari au reusit s4 reducd numarul cazurilor de coruptie, desi sunt departe de a fi eliminat acest fenomen. Botswana, de exemplu, a realizat progrese importante in ultimii 12 ani, iar Filipine, Polonia si Uganda au inregistrat gi ele o serie de succese in ultimii ani. Care sunt caracteristicile comune ale acestor succese? Organismelor anticoruptie, precum Comisia Independenta impotriva Coruptiei din Hong Kong (China) sau alte institutii de dimensiuni mai mici din Botswana, Chile, Malaiezia si Singapore, li se atribuie meritul pentru o mare parte a progreselor realizate in lupta impotriva coruptiei. Pe de alta parte, reformele economice si institutionale complementare care au avut loc simultan nu sunt intotdeauna considerate la fel de eficiente. Botswana, de exemplu, isi datoreaza probabil succesul politicilor solide in domeniul economic si al admi- nistrarii sectorului public si mai putin agentiei anticoruptie infiintata ulterior. La randul séu, Uganda a obtinut un oarecare succes in combaterea coruptiei datorita abordarii institutionale complexe: guvernul Museveni, care a preluat puterea in 1986, a implementat reforme economice gi de liberalizare, a reformat serviciul civil, a consolidat biroul controlorului financiar general, a imputernicit un ‘inspector general sA ancheteze si sA aduca in fata justitiei cazurile de coruptie si sa coordoneze o campanie de informare publica pe marginea coruptieiReformele economice 105 Cu toate acestea, in ultimii ani, o data eu incetinirea reformelor economice si institutionale in Uganda, controlul asupra coruptiei pare 8A fi slbit, in ciuda eforturilor continue gi ambifioase ale unor organisme anticoruptie reputate. De asemenea, in Tanzania, temerara agentie anticoruptie infiingata aici nu a reusit sA realizeze progrese concrete pe cont propriu. Raspunsurile oferite in cadrul sondajului de 165 de repre- zentanti ai sectorului public si privat din mai multe tAri cu economii in curs de dezvoltare ofera o perspectiva realist asupra importantei agentiilor anticoruptie. Mai putin de 40% dintre cei chestionati au o parere foarte buna despre asemenea organisme. in opinia lor, pentru a fi credibile, aceste institutii trebuie s4 aibé lideri corecti gi sa fie libere de orice interventie politica. Altfel, organismele anticoruptie devin inutile sau, in cel mai ru caz, pot fi folosite in scopuri politice Cei intervievati au subliniat importanta reformelor economice comple- mentare, considerand cA nu are rost crearea unor agentii anticoruptie acolo unde birocratii si politicienii intervin dup bunul lor plac pentru a aplica diverse restrictii. Aceste raspunsuri sugereaza faptul ci multe tari au realizat deja o analiza amanuntita a datelor referitoare la agentiile anticoruptie, tinand cont de realitatile sectorului public, institutional si ale mediului economic. % Un exemplu de reformé institutionala eficienta este reforma sistemului fiscal din Filipine, realizata in anii 1970 sub coordonarea judecStorului Efren Plana. Un altul este revizuirea sistemului de asigurari sociale din Argentina (ANSES). in ambele cazuri, procesul de reform a presupus concedierea personalului corupt, profe- sionalizarea angajatilor, noi sisteme de control gi noi sisteme de stimulare si de evaluare a performantei. Un rol important a fost jucat si de procesul amplu de reforme. In Filipine, reformele fiscale au fost implementate o data cu reforma institutionala a Biroului pentru Venituri Interne: ratele impozitelor au fost simplificate, iar scutirile au fost reduse considerabil. Aceste misuri au diminuat semnificativ posibilit&tile de obtinere a mitei, precum gi libertatea de a desfasura asemenea operatiuni. In Argentina, concurenta contribuie la eforturile de realizare a reformei si de indepartare a coruptiei: ANSES nu mai detine monopol de stat in furnizarea serviciilor de asigurari sociale, in conditiile infiintarii unor fonduri de pensii private. Multe dintre celelalte reforme institutionale — realizate in Botswana, Chile, Hong Kong (China), Malaiezia, Polonia, Singapore sau Uganda ~ au fost insofite gi de un proces de liberalizare economica gi de o reducere a reglementarilor discretionare. in cazul intens106 Combaterea Corupyici mediatizat al statului Singapore, de exemplu, s-a acordat adesea prea putina atentie masurilor cruciale de liberalizare economica din anii 1980, in timp ce specialistii care au analizat succesele inregistrate de Hong Kong (China) in combaterea coruptiei din cadrul politiei au trecut cu vederea impactul pe care I-a avut legalizarea pariurilor. Experienta unor state din Fosta Uniune Sovietica este, de asemenea, elocventa. Conducerea din Ueraina a lansat diverse initiative institutionale izolate pentru a aborda problema coruptiei Au fost adoptate noi decrete, au fost lansate campanii anticoruptie gi au fost create unitati speciale. Cu toate acestea, restrictiile economice continuau sa prolifereze. De exemplu, provincia Kiev a decis recent ca orice firma care doreste sA comercializeze bunuri in unul dintre cele 14 judete ale sale trebuie s4 detina o autorizatie speciala pentru comertul intraprovincial. Intr-un asemenea cadru politic, nici o initiativa anticoruptie nu poate avea succes. Mai multe reforme, mai putind coruptie in multe tari, programul de reforme economice este departe de a se fi incheiat, iar potentialul anticoruptie al acestor reforme a fost ade- sea subestimat sau chiar criticat. Cu toate acestea, experienta demonstreaza cA promovarea reformelor economice reprezinta o modalitate de combatere a coruptiei in elaborarea programelor de reforme, este importanta identificarea drepturilor de control discretionar aflate la indemana politicienilor gi birocratilor. Chiar si atunci cand majoritatea politicienilor i oficialilor sunt cetateni cinstiti, 0 minoritate corupta poate afecta considerabil economia. In general, activitatile unde trebuie sA intervina procesul de reform sunt acelea care implicd un control discretionar. Printre acestea se numara: * Eliberarea de licente, autorizatii, restrictii cantitative la importuri (cote), pagapoarte, documentatii vamale si pentru trecerea frontierei, precum gi licente bancare; Implementarea controlului preturilor; Blocarea accesului pe piata a noilor companii sau investitori si instaurarea puterii de monopol; Acordarea contractelor de achizitii publice; Acordarea de subventii, credite avantajoase, scutiri de taxe, pensii exagerat de mari si mentinerea evaziunii fiscale; * Impunerea unor controale asupra schimburilor externe, care au drept rezultat numeroase rate de schimb, suprafacturarea importurilor si indep&rtarea capitalului;Reformele economice 107 * Alocarea de proprietati, spatii de depozitare a cerealelor si infrastructura pentru energie si telecomunicatii; * Aplicarea selectiva a reglementarilor cu impact social, precum cele din domeniul sanatatii si al protectiei mediului; © Mentinerea unor conturi bugetare obscure sau secrete ori facilitarea "scurgerilor” bugetare ciitre conturi private. Drepturile de control discretionar ale oficialilor pot fi reduse drastic printr-un set de masuri economice. Desi anumite restrictii trebuie pastrate, data fiind importanta lor sociala, mecanismele economice transparente pot fi utilizate pentru limitarea abuzurilor (cotele de poluare pot fi stabilite prin licitatie). Alte restrictii economice trebuie sA dispar cu desavarsire. Reformele economice conventionale pot avea un efect considerabil: stabilizarea macroeconomica inlatura drepturile discretionare asupra furnizdrii de subventii si acordarii de credite avantajoase, privatizarea depolitizeazd intreprinderile de stat, iar consolidarea unei societati care sustine concurenta gi liberalizarea extins& a pietei reduce conditiile care favorizeazd toleranta fata de coruptie. Cu toate acestea, simpla reforma a politicilor macroeconomice este insuficienta. Un accent special trebuie pus pe liberalizarea totala, elimi- narea restrictiilor macroeconomice, reforma fiscala (crearea unui regim simplu, nediscretionar, de impozite moderate, uniforme, insotit de o aplicare hotarata a legii si de eliminarea scutirilor), reforma guver- namentala i bugetara (crearea unor mecanisme transparente si solide din punct de vedere financiar pentru gestionarea veniturilor si a cheltuielilor) si, pe termen lung, reforma institutional ampla (reforma yamala, eliminarea ministerelor si agentiilor redundante si reforma juridica gi a serviciului civil). La fel de importanta este introducerea unui sistem mai bun de salarizare a functionarilor publici, cu stimulente salariale adecvate si sanctiuni financiare pentru comportament necorespunzator. Tarile unde salariile functionarilor publici sunt comparabile cu cele din sectorul privat se confrunta cu mai putine cazuri de coruptie. Multe {ari ar trebui, de asemenea, sa-si intensifice eforturile de dezvoltare a sectorului financiar, deoarece ratele dobanzilor determinate de evolutia pietei, supervizarea atenta a biincilor de catre banci centrale independente, standardele de contabilitate transparente, respectarea cerintelor referitoare la rezerve (situatie in care patronii isi riscd propriul capital) si sistemele de plata eficiente redue condifiile in care pot izbueni crize financiare generate de frauda. in plus, aceste masuri limiteazd fisurile care conduc la exacerbarea fenomenului spalarii de bani dincolo de orice control.108 Combaterea Coruppiei Multe tari cu economii in curs de dezvoltare au neglijat acesti stalpi ai guvernarii si reforma sistemului de reglementari dis- cretionare — urmatoarea etapd dupa reforma macroeconomica. Rezultatele obtinute in aceste domenii nu sunt la fel de avansate precum fin cele din domeniul stabilizdrii macroeconomice sau al liberalizdrii comertului, unde experienta a demonstrat ce anume trebuie facut si in ce mod. Recunoscand faptul ca fenomenul coruptiei este rezultatul unor probleme economice gi institutionale serioase, economiile in curs de dezvoltare si comunitatea internationala trebuie sA trateze aceste reforme dificile si indelungate ca pe o prioritate. Beneficiul va fi substantial: practic toate reformele guvernamentale, economice sau de liberalizare vor contribui nu doar la combaterea coruptiei, ci si 1a sustinerea strategiilor nationale de dezvoltare.7 Elementele unei strategii anticoruptie eficiente de Jeremy Pope Combaterea coruptiei nu reprezinta un scop in sine. Acest proces este mai degraba un instrument ce asigura o guvernare mai eficienta si mai corecta, asociaté la randul su cu un nivel superior de dezvoltare economica. Activistii anticorutie nu sunt preocupati doar de coruptie, ci si de impactul acesteia asupra dezvoltarii si societatii. Cum reuseste coruptia si obstructioneze procesul de eliminare a sdraciei prin compromiterea deciziilor care ar putea conduce la dezvoltare? Cat de ineficienta este mita? Cine plateste pana la urma costurile coruptiei? Desi existenta coruptiei implica o serie de costuri importante, incercarea de a o elimina in totalitate nu este cea mai fericita optiune. Realist vorbind, in multe situatii, reducerea la zero a coruptiei ar presupune costuri prea mari, iar acest proces ar afecta in mod inacceptabil drepturile fundamentale ale omului, precum si alte libertati. De asemenea, eliminarea programelor ar putea fi nejustificata, birocratia discretionara ar putea fi necesara pentru o administratie eficienta, iar intensificarea constrangerilor si a restrictiilor ar putea fi o masura pe care societatea sa nu si-o poata permite. Astfel, scopul final nu ar trebui sA fie eradicarea completa a coruptiei, ci, mai curand, sporirea integritatii guvernului si implicit a eficientei gi corectitudinii acestuia. Conditiile generale variaza considerabil de la o societate la alta, dar reactiile la fenomenul coruptiei, in ceea ce priveste politicile, se incadreaz, in general, in trei categorii: faptice, structurale gi morale, Luate individual sau impreund, aceste reactii exprima interesele si implicarea guvernului, sectorului privat gi societatii civile.110 Combaterea Corupfiei Lectiile trecutului O analiza a succeselor (destul de rare) gi a egecurilor (numeroase) cu care s-au soldat in trecut eforturile de combatere a coruptiei in diverse tari conduce la identificarea unor elemente-cheie ce pot constitui obstacole in calea progresului: Autoritate limitatd la vérf. Este posibil ca 0 noua administratie sA doreasca o abordare eficienta a coruptiei, dar mostenirea unei birocrafii corupte ar putea constitui un obstacol in calea eforturilor de schimbare. Neimplicarea liderilor. Adesea, liderii nu au demonstrat un angajament suficient de serios. Promisiunile exagerat de ambitioase au generat asteptari nerealiste si greu de implinit, care au condus la pierderea increderii publicului Reforme partiale, prost coordonate. Este cazul cand nimeni nu igi asuma reformele, nu se angajeaza sa le duca la inde- plinire si nu are motivatia de a le vedea implementate si permanent actualizate. O incredere exagerata in remediile juridice. Modificarea legilor si imbunatatirea aplicarii acestora este o strategie nesigura pentru a schimba comportamentul oamenilor. lar o incredere exagerata in aplicarea legilor conduce la represiune, la abuzul de putere sila aparitia unui numar mai mare de cazuri de coruptie. Concentrarea numai asupra “pestilor mici”. {n aceasta situatie, reformele ii trec cu vederea pe cei aflati in varf. Daca legea este vazuta ca fiind aplicata neuniform si incorect, curand nu ise va mai acorda nici cea mai mica atentie. Lipsa unui obiectiv precis si realizabil. Reformele care nu produc “rezultate rapide” pierd repede sprijinul public. Chiar si atunci cand reformele au avut un obiectiv precis si au generat schimbari reale, ele nu au durat dacd mecanismele institutionale nu au supravietuit initiatorilor reformelor. Esecul in implicarea partenerilor din afara guvernului. Mai presus de orice, o incercare a guvernului de a realiza reforme fara sprijinul reprezentantilor societatii civile i ai sectorului privat nu poate avea ganse de succes. Catre o strategie generala Dezvoltarea unei strategii coerente, generale si complexe implicé un angajament clar din partea liderilor politici in combaterea coruptiei,Elementele unei strategii anticorupfie eficiente dil oriunde apare aceasta. Acest lucru tnseamnéi cA liderii vor accepta s& se supuna unor controale, Experienta demonstreaza ca eforturile trebuie indreptate in primul rand catre prevenirea viitoarelor acte de coruptie si catre schimbarea sistemelor, renuntandu-se la vanatoarea de vrajitoare. © legislatie anticoruptie ampla trebuie sa fie adoptata gi implementata de agentii cu o integritate recunoscuta (inclusiv anchetatori, procurori si judecatori). Este prioritara identificarea acelor sectoare guvernamentale care sunt cel mai expuse la coruptie, precum si revizuirea procedurilor relevante. Salariile functionarilor publici si ale liderilor politici trebuie s& reflecte responsabilitatile posturilor respective si sa fie, pe cat posibil, comparabile cu cele din sectorul privat, aiat pentru a reduce “necesitatea” actelor de coruptie, cat si pentru ca statul s& beneficieze de cei mai competenti angajati. “Remediile” juridice si administrative impotriva coruptiei trebuie sa includa restrictii adecvate (de exemplu, contractele obtinute prin coruptie sa fie anulate, marile tranzactii atent monitorizate, s4 se instituie controale financiare inopinate gi sa se anuleze licentele si autorizatiile obtinute prin metode corupte). Cel mai important lucru este stabilirea unui parteneriat creativ intre guvern i societatea civila, inclusiv sectorul privat, ligile profesionale, organizatiile religioase si aga mai departe. Reformele se pot incadra in patru categorii: prevenire, aplicare, informare publica si dezvoltare institutionala. In fiecare situatie, scopul final este transformarea coruptiei intr-un act neprofitabil, care implica riscuri. Prevenirea Simplificarea programelor gi procedurilor guvernamentale contribuie la reducerea oportunitatilor de aparitie a coruptiei. Cu cat planul ce sta la baza unui program este mai eficient, cu atat mai putin va fi acesta expus coruptiei. Una dintre reforme este reprezentata de eliminarea celor care ocup& pozitii ce le permit sé solicite mita. O alta presupune reducerea numarului de etape necesare pentru a obtine autorizatii guvernamentale sau pentru a plati pentru bunurile solicitate. Ca urmare, simplificarea si aplicarea reglementarilor guvernamentale va diminua necesitatea de a plati mita si va facilita realizarea tranzactiilor in general. in cele din urmé, statele de plata trebuie “curatate” pentru a elimina “angajatii fantoma” gi pentru a ingreuna reaparitia acestora. Domeniile in care este permisa libertatea de actiune vor fi reduse la maxim sau eliminate, acolo unde este posibil. Pentru cele care vor fi mentinute, se vor elabora manuale gi alte materiale112 Combaterea Corupyiei asemanatoare. Coduri de comportament pentru angajati si alte asemenea materiale trebuie puse la dispozitia utilizatorilor din cadrul fiecdrui departament si nu numai. Ocaziile de aparitie a coruptiei pot fi reduse gi prin clarificarea rolului pe care i) are guvernul, deoarece coruptia prosperé acolo unde publicul nu este constient de drepturile sale. Vor exista mai putine ocazii de utilizare a practicilor corupte daca va fi redus cat mai mult contactul direct, conducdnd astfel la o depersonalizare a guvernului. Pot fi introduse elemente aleatorii, astfel incat cei care fac afaceri cu guvernul sa nu poata anticipa cu cine vor avea de-a face. O alta strategie de luat in considerare este rotarea personalului-cheie, ceea ce va reduce riscul dezvoltarii unor relatii nesdnatoase intre acesta si public, precum si in interiorul grupurilor de angajati guvernamentali. Trebuie analizate mecanismele prin care se poate realiza o evaluare rapida gi eficienta a deciziilor controversate. Directorii de la toate nivelurile trebuie sa fie responsabili pentru activitatile subordonatilor. Eficienta procesului de supervizare poate fi ampli- ficaté imputernicindu-i pe ofiterii superiori s4 treaca in revista si sa controleze activitatea personalului subordonat, prin controale de rutina si inopinate. De asemenea, directorii trebuie sa certifice in mod regulat faptul ca subordonatii respecta legea si reglementarile specifice serviciului civil. Trebuie sa existe gi un sistem de reclamatii, care sa le permita ofiterilor de rang inferior si dezvaluie actele de coruptie comise de superiori, iar presa trebuie sd aiba libertatea de a scrie despre aceste cazuri. Functionarii publici trebuie sd primeasca un salariu care s& rAspunda nevoilor si asteptarilor acestora. Trebuie introdus sistemul recompensarii pentru performanta gsi al exemplului de comportament. Este, de asemenea, necesara crearea unor mecanisme de implicare a societatii civile, care sA stea la baza procesului continuu de revizuire. Trebuie realizate sondaje de opinie periodice pentru a testa reactia publicului in legdtura cu schimbirile efectuate. in plus, veniturile, bunurile gi datoriile oficialilor cu putere de decizie trebuie sa fie atent monitorizate pentru a verifica daci existé 0 compatibilitate cu datele-existente gi cu asteptarile firegti ale publicului. Trebuie, de asemenea, instituite restrictii referitoare la angajarea in sectorul privat. Este importanta crearea unui sistem de achizitii publice deschis, transparent, cu adevarat concurential. Pentru a consolida eforturile de combatere a coruptiei, asociatiile profesionale de contabili, controlori financiari si avocati trebuie s& denunte participarea la activitati corupte (inclusiv spaJarea banilor) gi sa-iElementele wnei strategii anticorupfie eficiente 113 sanetioneze pe vinovati cu excluderea profesionala. Ar trebui impusa raportarea tuturor cadourilor primite de oficialii guvernamentali, precum si raportarea si inregistrarea tuturor donatiilor politice. Este, de asemenea, necesara revizuirea reglementarilor referitoare la conflictele de interese. Acest lucru implica introducerea unor programe de eticd si organizarea periodic a unor discutii de grup pe marginea unor dileme etice cu care s-au confruntat functio- narii publici in activitatea de fiecare zi. In anumite cazuri, este de dorit eliminarea anumitor activitati din sfera serviciului public (de exemplu, constituirea unei autoritati separate pentru venituri) astfel incat cei care lucreaza in domenii sensibile s4 poata primi salarii mai mari fr ca acest Jucru sa influenteze in vreun fel serviciul public. De asemenea, eliminarea “monopolurilor” birocratice este foarte importanta pentru crearea unor surse concurente de servicii (cliberarea permiselor de conducere, de exemplu), punand astfel capat tarifelor neoficiale sau cel putin coborand valoarea acestora. in cele din urm, trebuie construite coalitii de interese pentru a sprijini prevenirea coruptiei. Aceste coalitii trebuie sa implice atat sectorul privat, cat si societatea civil, iar in anumite cazuri, ele pot organiza campanii de informare publica in scopul diminuarii tolerantei fata de coruptie. Aplicarea Trebuie implementate mecanisme independente de aplicare a mAsurilor, pentru a creste probabilitatea identificarii si pedepsirii actelor de coruptie. Anchetatorii, procurorii si judecatorii trebuie si aiba capacitatea de a-si indeplini indatoririle profesionale intr-un mod transparent si independent si de a aplica legea in cazul tuturor celor care o inealea, indiferent de functiile detinute de acestia (depolitizand astfel aplicarea legii). Sunt deci necesare prerogative adecvate de anchetare si urméarire in justitie, in conformitate cu normele internationale referitoare la drepturile omului. De exemplu, anche- tatorii trebuie sa aibaé acces la toate documentele gi dosarele guvernamentale gestionate de avocati si consilieri financiari. ‘Trebuie dezvoltate acorduri mutuale internationale de asistenta juridica cu anumite tari, iar persoanele care detin averi importante trebuie sa demonstreze ca acestea au fost acumulate in mod legal. De asemenea, trebuie sa existe prevederi care sa instituie mecanisme transparente pentru eliminarea imunitafii unor inalti oficiali care se bucurd de acest privilegiu prin natura functiei. Trebuie instituite canale de transmitere a reclamatiilor, atat pentru informatorii114 Combaterea Corupfiei din cadrul guvernului, cat si pentru public, deoarece este esential ca nimeni s4 nu se simta amenintat de posibile represalii. De exemplu, se pot crea linii telefonice speciale si servicii de consiliere (preferabil independente de serviciul civil). in plus, daca este necesar, se poate asigura protectia fizici a informatorilor-cheie, atat in tara, cat si in afara ei. De asemenea, persoanele private care pierd bani sau contracte din cauza coruptiei trebuie s& aibé dreptul de a cere despagubiri in instant Trebuie, de asemenea, puse la punct mecanisme de pedepsire a celor care se afla in afara granitelor. Trebuie avuta in vedere utilizarea sanctiunilor civile (stabilite de tribunalele ordinare, sanctiunile civile pot fi aplicate in strainatate, spre deosebire de cele pentru savarsirea de infractiuni). O alt& solutie este redactarea unor liste cu numele companiilor corupte, care includ si numele membrilor personalului din vanzari care se face vinovat de acte de coruptie, si publicarea acestor nume ca o modalitate de a informa alte tari sau companii concurente in legatura cu activitatile corupte ale persoanelor in cauza. ‘Trebuie incheiate acorduri de extradare, astfel incat oficialii co- rupti care se refugiaza in strainatate s4 poata fi deferiti justitiei. Trebuie luate mAsuri juridice care s4 permita confiscarea bunurilor persoanelor corupte, indiferent daca se afla in interiorul farii sau in afara ei Informarea publica Publicul trebuie sA inteleagd cat de daunatoare este coruptia gi cd cei vinovati de coruptie nu fac decat sa fure din banii publici. La fel de importanta este educarea cetitenilor in legatura cu drepturile lor la servicii — la un anume pret sau fara nici un fel de cost — precum si cu datoria de a face reclamatii in legdtura cu comportamentul corupt al oficialilor, respectand procedurile in vigoare. De asemenea, trebuie clarificata perceptia publicului in legaturA cu incidenta cazurilor de coruptie si localizarea acestora, pentru a stabili un reper in vederea evaluarii ulterioare a progreselor realizate. Pentru ca publicul sa fie informat, structura administrativa si juridica trebuie sa asigure existenta unei prese libere. Nu trebuie s& existe cenzura, iar guvernul nu trebuie sA trateze presa intr-un mod discriminatoriu, prin retragerea publicitatii, interzicerea publicarii stirilor sau prin alte mijloace. Trebuie adoptate legi care sa asigure libertatea presei, iar legile referitoare la insulta si calomnie trebuie revizuite, pentru ca ele s4 nu poata fi utilizate cu scopul de a obstructiona presa. (De altfel, persoanele publice, care fac obiectul legitim al interesului cetatenilor, ar trebui s4 se bucure de mai putinaElementele wnei strategii anticorupfie eficiente 115 protectie decat cetatenii de rand). Trebuie facute eforturi pentru a ridica standardele profesionale, asigurand in acelasi timp, la nivelul companiilor de pres subordonate statului, prezenta unor angajati care pot fi echidistanti si pot da dovada de raspundere profesionala. Mediul in care actioneaza societatea civila trebuie sa fie liber si democrat. De exemplu, inregistrarea electoratului trebuie sa fie un drept, nu un privilegiu, si trebuie s& existe proceduri, simple si nu foarte costisitoare, pentru inregistrarea electoratului. Dezvoltarea institutionala in primul rand, toate institutiile relevante trebuie sa aiba un personal adcevat si resurse corespunzatoare. Un set de reguli si repere de conduita clare trebuie formulat si diseminat. Funetionarii publici trebuie s& beneficieze de instruire la locul de munca, iar nevoile de perfectionare profesionala ale tuturor departamentelor si agentiilor relevante trebuie evaluate. Sistemele de management financiar intern trebuie revizuite pentru a se asigura eficienta si compatibilitatea acestora. Institutia suprema de control financiar trebuie sa fie independenta, profesionista si sa dispund de un mecanism care s& permita o selectie atentd a personalului; de asemenea, aceasta institutie trebuie s& aiba capacitatea de a genera rapoarte accesibile la nivel extins, precum gi autoritatea de implementare a recomandavilor. Avocatul poporului sau o institutie echivalenta trebuie, de asemenea, sa aiba prerogative adecvate, inclusiv capacitatea de a-si face publica activitatea gi rapoartele, precum gi de a asigura o reactie la recomandirile sale. Contractorul general trebuie si stabileascd necesitatea unei autoritati independente de supervizare a activitatilor de contractare la nivel de guvern gi a procesului de raportare in leg&turé cu activitatea de contractare publicd. Domeniul achizitiilor trebuie sa fie profesionalizat, printr-o comparatie intre practicile curente, pe de o parte, gi practicile etalon gi sistemele care beneficiazd de un grad maxim de transparent, pe de alta parte. Alegerea nu trebuie sa depinda exclusiv de opiniile si interesele departamentale; pot fi solicitate si persoane din exterior. Factorilor de decizie nu trebuie sa li se dea ocazia de a anticipa cine va participa la o anumita actiune. Deciziile trebuie uate rapid, pentru a elimina intarzierile in cursul cArora pot aparea cazuri de coruptie. Procedurile departamentale trebuie evaluate periodic, precum gi ori de céite ori apar reclamatii. Comisia pentru alegeri trebuie sa fie independent gi impartiala, pentru a se putea bucura de increderea publicului si a116 Combaterea Corupyiei partidelor politice, si trebuie sA pastreze transparenta in privinta tuturor aspectelor sistemului electoral (desigur, cu exceptia votului in sine). Comisia trebuie sa incurajeze participarea publica la procesul de monitorizare pentru a consolida increderea publicului, familiarizandu-si, in acelagi timp, personalul si pe reprezentantii partidelor cu anumite aspecte ale sistemului, gi instruindu-i in ve- derea unei monitorizari profesioniste a acestuia. Mecanismele legislative pentru asigurarea responsabilitatii, printre care se num4ra un comitet al conturilor publice, trebuie evaluate periodic si revizuite dac& este necesar. Accesul public la activitatile legislative trebuie intensificat la maxim. De asemenea, trebuie dezvoltata o modalitate de sondare periodica a opiniei publice. Atunci cand apar acuzatii de coruptie, activitatile de anchetare si urmarire in justitie trebuie desfagurate independent. Trebuie gasit un raspuns la urmatoarele intrebari: * Este nevoie de o comisie independenta impotriva coruptiei? ¢ Legile referitoare la dovezi sunt adecvate pentru epoca moderna? ¢ Sunt sanctiunile existente prea slabe (nu au valoare de prevenire) sau prea dure (nu mai necesita urmarire in justitie)? in cele din urm, accesul in justitie cu scopul de a da curs reclamatiilor ar trebui simplificat, asigurandu-se in acelasi timp o reevaluare juridicd adecvata a actiunii administrative. Concluzie Reforma anticoruptie este un proces pe termen lung, in cadrul cdruia atitudinile si comportamentele adecvate se invata si se cultiva la toate nivelele. La inceput, reformele trebuie aplicate numai acolo unde pot fi cel mai eficiente si unde pot aduce o contributie valoroasa. Procesul de reforma trebuie sé fie vizibil “adoptat” si sprijinit de liderii statului. La final, lupta impotriva coruptiei are drept rezultat si intarirea inerederii gi loialitatii publicului fata de stat, precum si consolidarea capacitafii financiare gi politice a statului de a-si servi cetatenti.8 Accentuarea responsabilitatii si a spiritului etic in sectorul public de Jeremy Pope Coruptia structurala in cadrul unui serviciu public este un mod de a testa etica si responsabilitatea acestuia. Desigur, fiecare serviciu public trebuie s aspire la cele mai inalte standarde ins, in realitate, fiecare piidure are gi uscituri, iar guvernele nu fac exceptie de la regula, deoarece functionarii motivati de lacomia personala sunt practic imposibil de evitat. In consecinta, acest capitol se concentreaza mai curand asupra sanselor reale de combatere a coruptiei in sectorul public decat asupra perspectivei utopice de a eradica acest fenomen, Este important s4 stabilim de la bun inceput cA, in lipsa vointei politice — fie de a realiza o schimbare, fie de a 0 implementa in mod riguros la toate nivelele -, nici o legislatie nu va fi vreodata eficienta in combaterea coruptiei. Unul dintre principalele obstacole in calea reformei se afl chiar in interiorul guvernului, fiind reprezentat de politicieni gi de interesele legate de putere. Acestia vor privi mereu tendinfa catre o mai mare transparent si responsabilitate ca pe 0 modalitate de erodare a puterii, aga cum de fapt si este. De altfel, oficialii care creeaza cele mai serioase conflicte de interese sunt adesea cei ai cdror functii le permit si zAddrniceasca reformele.! Este important sA retinem alte dou adevaruri cAt se poate de evidente, In primul rand, legislatia nu poate fi utilé decat daci * Si ludm drept exemplu rezistenta parlamentarilor britanici la sugestiile de a renunta la interesele exterioare activitafii legislative gi de a accepta supervizarea de cAtre o instai independenta. Asemenea sugestii sunt privite ca un atac impotriva suveraniti Parlamentului gi a integritatii parlamentarilor. Un alt tip de atitudine este abordarea pozitiva adoptata in Africa de Sud de ctre Congresul National African, care a fost de acord ca activitatea parlamentului sa fie observata de public gi a acceptat instituirea unui cod de conduit pentru toate partidele politice,118 Combaterea Coruptiei este insotita de masuri care s asigure implementarea ei ~ masuri care s sporeascé la maxim responsabilitatea si transparenta gi sA reduca la minim vulnerabilitatea sectoarelor unde este cel mai probabil sa apara cazuri de coruptie. in al doilea rand, scopul final trebuie sa fie acela de a schimba perceptia publicului asupra coruptiei, pentru ca acest fenomen si fie privit nu ca o activitate profitabila si lipsita de riscuri, ci ca o activitate care implica riscuri mari gi profituri mici. Trebuie, de asemenea, subliniat ca, in ciuda faptului ca majoritatea tarilor din lume au stabilit sanctiuni impotriva celor care se fac vinovati de coruptie, legile sunt adesea nesocotite, iar sanctiunile sunt rareori aplicate. Chiar si atunci cand sunt aplicate, ele se indreapta rareori impotriva marilor vinovati. Agadar, 0 reformé eficienta depinde de vointa si capacitatea politica de a stabili un cadru juridic si masuri administrative adecvate, care sa fie implementate corect si coerent. Avand in vedere faptul ca fenomenul coruptiei este universal si cA vor exista intotdeauna persoane si grupuri care vor dori sa se imbogateasca pe cheltuiala altora, cum ar putea fi totusi atacata coruptia? Solutiile sunt greu de gasit, partial pentru ca si cazurile de coruptie sunt greu de dovedit. Spre deosebire de alte infractiuni, coruptia avantajeaz4 ambii participanti la tranzactie — atat cei care dau mita, cat si cei care o primese — ceea ce determina ambele parti s& actioneze cu discretie. De asemenea, victimele - de exemplu contribuabilii care trebuie sé plateascé mai mult pentru serviciile publice sau oamenii de afaceri cinstiti care pierd contracte din cauza practicilor corupte in domeniul achizitiilor — nu stiu, in general, ce s-a intamplat. Cu toate acestea, experienta demonstreaza ca fenomenul coruptiei poate fi controlat prin reducerea ocaziilor de a savargi acte de coruptie, ceea ce este posibil daca participantii devin mai vulnerabili si mai expusi identificdrii si sanctionarii. Guvernul are nevoie de o strategie generala bine coordonata si bine inteleasa, care sa limiteze ocaziile de a savarsi abuzuri, s creasca probabilitatea detectarii actelor de coruptie si s4 reduca probabilitatea ca cei implicati si beneficieze de pe urma coruptiei, indiferent daca dau sau primese mita. SA subliniem inca o data faptul ca o politica anticoruptie cu adevarat utila trebuie sa fie, de fapt, foarte simpla: comunitatea trebuie sa considere coruptia o activitate cu riscuri mari si beneficii mici. De asemenea, este important ca masurile luate sa fie eficiente in ceea ce priveste costurile si sa nu afecteze etica gi eficienta functionarilor publici. in combaterea coruptiei nu poate fi adoptata o singura metoda de lupta, ci este de preferat o abordare holistic:Accentuarea responsabilitapii si a spiritului etic in sectorul public 119 * Liderii politici trebuie sA se angajeze ferm in combaterea coruptiei, indiferent cine sunt cei care o practical. ¢ O ampla legislatie anticoruptie trebuie adoptata si imple- mentata de céitre o agentie independent gi puternica, a carei integritate este recunoscuta. © Trebuie identificate sectoarele de activitate guvernamentala care sunt cele mai expuse la coruptie, iar procedurile relevante trebuie revizuite. ¢ Salariile functionarilor publici si ale liderilor politici trebuie sa reflecte in mod adecvat responsabilitatile acestora si sa fie comparabile, pe cat posibil, cu cele din sectorul privat. Salariile corecte contribuie la diminuarea coruptiei si asigura in acelasi timp atragerea unui personal competent. ° Procedurile si remediile juridice trebuie sA descurajeze actele de coruptie. De exemplu, daca contractele generate de activitati corupte sunt anulate, organizatiile care garanteaz exporturile vor avea tot interesul si monitorizeze mai atent natura tranzactiilor internationale pe care le aproba. * Toate licentele si autorizatiile objinute prin metode corupte trebuie anulate. Acest lucru constituie un stimulent puternic pentru cetateni, determinandu-i sa se protejeze raportand cazurile de coruptie cu care se confrunta. La vremea cand gi-a obtinut independenta, statul Singapore era atat de afectat de coruptie, incat perspectivele sale de a supravietui ca natiune erau amenintate. Cu toate acestea, problema a fost abordata cu hotarare gi intr-un mod sustinut de c&tre un guvern a carui etica si transparenta nu puteau fi puse la indoiala. Experienta statuhai Singapore (sau a altor economii precum Hong Kong, China) demonstreaza foarte clar cA se pot obtine rezultate exceptionale datorita vointei politice, unei infrastructuri adecvate si implementarii hotarate a unei strategii anticoruptie. O alta concluzie este aceea cA se pot lansa operatiuni de “purificare” chiar inaintea adoptarii unei politici salariale care sa reduca efectiv tentatiile la care sunt supusi oficialii publici. Sectorul privat are un rol clar si constructiv in ceea ce priveste consolidarea eticii in sectorul public, fn special in contextul tranzactiilor realizate intre cele doua sectoare. O presa libera (care sa educe publicul in legdtura cu consecintele nefaste ale coruptiei sicu m&surile necesare pentru combaterea acestui fenomen), precum sio dezbatere politica deschisa gi un spirit dezvoltat al responsa- sunt, de asemenea, importante,120 — Combaterea Corupsiei Conditii pentru o implementare eficienta a reformei Pentru a spori integritatea unei guvernari, oamenii trebuie sa invete, la toate nivelurile, care sunt atitudinile si comportamentele adecvate. Reforma este un proces pe termen lung gi implica o serie de etape care trebuie parcurse treptat. La inceput, reformatorii trebuie sd se ocupe de zonele unde pot sa-si aduca cel mai bine contributia. Pentru a realiza schimbari reale in ceea ce priveste etica, trebuie indeplinite cAteva condit n primul rand, liderii nu trebuie s& promita ceea ce nu pot realiza. Chiar dacA un guvern este eficient gi corect, angajamentele nerespectate nu fac altceva decat sé sporeasca cinismul publicului in legatura cu politica. In al doilea rand, aceleasi reguli trebuie s se aplice si celor care fac legea $i celor care 0 incalea; ele trebuie sa fie aplicate att pentru mari corupti din réndul politicienilor si oficialilor statului, cat gi in cazul micilor functionari. in al treilea rand, masurile implementate trebuie sa fie “patronate” de cineva — cu alte cuvinte, cineva trebuie s fie raspunzator de acestea, si le gestioneze si sa le actualizeze Reformele trebuie sa vizeze obiective politice si administrative esentiale, care s4 nu fie doar asociate functiilor administrative, ci, mai ales, si fie realizabile. Trebuie fixate obiective clare, pe termen lung, dupa care trebuie redactate si evaluate rapoarte periodice (progresele sunt 0 confirmare a angajamentelor luate). Reformele trebuie sa se concentreze asupra zonelor strategice (cum ar fi politia sau trezoreria), unde se pot realiza castiguri mari, intr-un mod vizibil gi relativ rapid. Respectul publicului pentru statul de drept si increderea sa in mecanismele statului pot fi accentuate daca politia - care este direct responsabilé pentru aplicarea zilnica a legii, care reprezinta direct guvernul si cu care cetatenii vin adesea in contact — este perceputa ca find corecté. De asemenea, statul poate beneficia de avantajele relatiilor publice, precum gi de recompense financiare, rezultate din colectarea periodica si corecta a impozitelor si din supravegherea atentA a cheltuielilor publice. La nivel inferior, reformele trebuie s4 se concentreze asupra activitatilor in care anumite persoane se bucura de o autoritate prea mare. O atentie speciala trebuie acordata conflictelor de interese, situatii fn care aparitia cazurilor de coruptie este foarte probabila. in aceste cazuri, deciziile trebuie s& fie comune, nu individuale. In plus, ele trebuie sa fie transparente gi raportate, sau cel putin puse Ja dispozitia unei surse independente de verificare si confirmare. In plus, refermele trebuie sa fie integrate orizontal, pentru a permite transmiterea informatiilor si a exemplelor de bund practicd, si vertical, pentru a demonstra angajamentul celor implicati. Recrutarea, instruirea si recunoasterea performantei sunt la fel de importante ca gi amenintarea cu anchete si sanctiuni.Accentuarea responsabilitajii si a spiritului etic in sectorul public 121 Patru tipuri de strategii de diminuare a coruptiei Strategiile anticoruptie pot fi impartite in patru mari categorii. Primele sunt cele care iau programele guvernamentale ca pe o structura data si se concentreaza asupra sporirii integritatii, aplicarii legilor existente, elaborarii de sanctiuni eficiente impotriva celor care dau si iau mita si dezvoltarii mecanismelor necesare pentru a obtine sprijin international. Strategiile din a doua categorie sunt indreptate in directia reformarii bazei procedurale a guvernului, pentru a mari transparenta si a descuraja coruptia. Acest lucru implica reformarea procedurilor birocratice gi a practicilor utilizate in domeniul achizitiilor publice, reformarea sistemului de finantare a campaniilor electorale si a legii electorale, precum si crearea unei justitii independente. Strategiile din cea de-a treia categorie se ocupa de programele guvernamentale care pot genera coruptie din cauz cA sunt prost concepute gi inutile. Reglementarile pot fi revizuite pentru a se determina daca sunt necesare sau daca pot fi eficientizate. Speci- ficatiile pentru achizitiile publice pot fi reelaborate pentru a promova produse standardizate, evitand astfel manipularea specificatiilor adaptate. Avantajele guvernamentale aflate in mod traditional la discretia oficialilor ar putea fi alocate conform unor criterii clare, imediat verificabile. Anvergura mAsurilor de restructurare poate varia de la un program la altul. Multe tipuri de licente si autorizatii pot fi complet eliminate; altele pot fi alocate pe baza unor criterii determinate, care s& tind cont de interesul public. Cea de-a patra si ultima categorie de strategii se refera la inile publice si la autoreglementarea sectorului privat. inile publice (si cele din sectorul companiilor) pot fi schimbate, astfel incdt coruptia sé nu mai fie privita cu cinism gi resemnare. Aceasta schimbare poate avea loc numai daca este asociata eforturilor de a reforma sectorul public. Dacd oamenii au motive intemeiate sa fie cinici in legdtura cu guvernul, atunci este putin probabil ca atitudinile lor s& se schimbe. Prima categorie: Eforturile din interiorul sistemului Dezvoltarea spiritului etic in serviciul public Deseori, coruptia se dezvolté in absenta unei etici profesionale in cadrul serviciului public sau a intelegerii conceptului de res- ponsabilitate fata de cetatean. Acest lucru este evident mai ales in122 Combaterea Coruptiei societatile unde functionarii publici nu isi datoreaz posturile publicului pe care trebuie si il serveascd, ci rudelor care i-au angajat. Nepotismul are drept consecinta 0 atitudine apaticd fata de public, in calitatea sa de “client” gi o lipsa de disponibilitate in a acorda serviciile solicitate. Integritatea in viafa publica si in serviciul public se dezvolta atunci cand legislatia, reglementarile si codurile definesc in mod clar atat comportamentul potrivit, cat gi pe cel interzis; cand valorile religioase, politice gi sociale fi determina pe oameni sa le pretinda politicienilor si oficialilor sa fie corecti; cAnd oficialii dau dovada de profesionalism, iar functionarii superiori reprezinta o categorie de elit; si atunci cand liderii politici iau in serios atat ideea de moralitate publica, cat si pe cea de moralitate privata. Impreuna, aceste conditii creeaza si perpetueaza traditia unei vieti publice bazate pe etica gi a unui mediu in care se presupune cA oficialii statului sunt corecti intr-un asemenea mediu, se presupune, de asemenea, ca exista suficiente legi si mijloace de aplicare a acestora, pentru a avea grija de cei care incalcd regulile, accepta mita si comit fraude Cu toate acestea, trebuie retinute céteva aspecte esentiale: * Cadrul etic trebuie si fie asumat, coordonat, adaptat si actualizat la nivelul intregului sector public * Obiectivele legislative, ale codurilor de conduita gi ale regu- lamentelor se aplicd uniform, la nivelul intregului serviciu public. * Cadrul etic este asemenea unui sistem, prin faptul cd elementele sale se pot sustine si integra reciproc. Eventualele slabiciuni pot fi legate de o diminuare a participarii politice sau de lipsa controlului asupra unor factori importanti (cum ar fi mijloacele adecvate de investigare). Acest cadru trebuie reevaluat periodic, prin introducerea unor noi mijloace de cultivare a responsabilitatii sau prin consolidarea si actualizarea mij- loacelor existente. * Uncadruetic durabil necesita angajament si implicare politica pentru a inspira ineredere, ins politicienii nu ar trebui sA poarte singuri aceast raspundere. * Acest cadru etic trebuie s& fie determinat la nivel macro, de unde s& porneasca schimbirile la nivel micro — detaliile reformei. Printre consecintele degradarii cadrului etic la nivelul organizatiilor si departamentelor publice putem mentiona slaba indrumare in ceea ce priveste standardele de conduita, nerespectarea procedurilor, indiferenta sau ignoranta conducerii, sisteme financiare si deAccentuarea responsabilitajii si a spiritului etic in sectorul public 123 informare inadecvate, practici de lucru lipsite de disciplina, relafii inadecvate la nivel de personal, 0 prea mare autonomie suborga- nizationala, politici ineficiente de recrutare i instruire, si, mai ales, eforturile aproape inexistente ale oficialilor superiori de a superviza, monitoriza sau controla contactul cu valorile, practicile, procedurile si personalul din sectorul privat. Intdrirea mecanismelor existente Cel mai bun mod de a descuraja coruptia (sau orice alt tip de infractiune) este insuflarea convingerii cd vinovatii vor fi identificati, acuzati si pedepsiti. Asadar este esentiala existenta unor agentii cu prerogative de investigare, ale ciror legi si proceduri ~ inclusiv pedepsele prescrise ~ s& descurajeze nu numai oficialii guvernamentali, ci si companiile si pe directorii din conducerea superioara a acestora. Agentiile cu functii de investigare si urmarire in justitie ar trebui reevaluate, pentru a verifica daca prerogativele, procedurile si resursele lor sunt pe masura sarcinilor si pentru a stabili daca sanctiunile existente sunt de natura sa-i descurajeze pe potentialii corupti sau corupatori. Guvernul din Uganda, de exemplu, a avut initiativa salutara de a infiinta un grup oficial de colaborare interdepartamentala, care s4 reuneasca reprezentantii institutiilor implicate in combaterea coruptiei. Acest lucru asiguré 0 abordare de ansamblu gi 0 cooperare maxima intre toate agentiile implicate. De asemenea, trebuie instituita supravegherea mecanismelor existente, in scopul unei evaluari juridice independente a deciziilor administrative, pentru a verifica daca acestea sunt legale, de buna credin{a gi in conformitate cu procedurile stabilite. Procedurile gi remediile juridice trebuie, de asemenea, reevaluate, pentru a stabili daca ele au un rol real in descurajarea actelor de coruptie. In Singapore, ampla strategie de dezvoltare a integritatii in sectorul public a inceput in iulie 1973, cu o circulara din partea Ministerului de Finante. Documentul le cerea oficialilor publici si reevalueze si sa imbunatateascé masurile luate pentru prevenirea coruptiei gi s& reduc& la minim numirul ocaziilor de comitere a actelor de coruptie. Printre altele, secretarilor permanenti (sefii ministerelor) li se cerea si-gi "informeze angajatii in legatura cu eforturile serioase ale guvernului de a eradica coruptia gi sa le recomande sa raporteze orice caz de coruptie” (Quah, 1989, p. 845). De asemenea, acestor oficiali li se recomanda sa ia masuri anticoruptie corespunzatoare la nivelul departamentelor unde incidenta unor cazuri de coruptie era cel mai probabila. Printre aceste masuri se numarau:124 Combaterea Corupfiei imbunatatirea metodelor de lucru gi a procedurilor de reducere a intarzierilor, cresterea eficientei operatiunilor de supervizare, prin autorizarea ofiterilor superiori sA efectueze controale asupra activitatii personalului, schimbarea prin rotatie a angajatilor, pentru ca nimeni s4 nu rémana prea mult vreme in cadrul aceleiasi unitati operationale, efectuarea unor controale inopinate, luarea mAsurilor de securitate necesare pentru a preveni accesul neautorizat in interiorul departamentelor si reevaluarea masurilor anticoruptie la fiecare 3-5 ani, pentru a introduce eventuale imbunatatiri Un sistem de salarizare mai bun in sectorul public Nu se poate pune la indoiala faptul c& salariile inadecvate ale functionarilor publici contribuie la aparitia cazurilor de coruptie, cel putin Ja nivel inferior, daca nu chiar in intregul sistem. Desigur, multe dintre tarile in curs de dezvoltare nu dispun de puterea financiara necesara pentru a plati salarii mari pentru fimetionarii publici. Aceste tri sunt prinse intr-un cere vicios: salariile mici ii determin pe unii oficiali s-gi insuseasca fonduri guvernamentale, iar proasta administrare a acestor fonduri afecteaz resursele guvernului, care se afl astfel in imposibilitatea de a mari salariile in sectorul public. Combaterea coruptiei este 0 metoda de rezolvare a problemei salariilor mici, deoarece astfel se pot obtine fonduri suplimentare necesare majorarilor salariale. Din acest motiy, problema salariilor in sectoral public trebuie s& fie permanent reevaluata. Singapore, in mod special, a inregistrat succese in ceea ce priveste dezvoltarea unei economii puternice, bazate pe ceva mai mult decat resursele sale umane, in ciuda faptului cd a pornit de la baz economica slaba gi de la un nivel grav de coruptie. Salariile primite de functionarii publici din Singapore sunt printre cele mai mari din lume, dar lucrurile nu au stat intotdeauna aga. Pe mAasura ce s-a inregistrat 0 cregtere economica, guvernul a devenit capabil s& le ofere functionarilor publici salarii adecvate. Cu toate acestea, strategia anticoruptie a fost lansata in Singapore inainte ca statul si-si poata permite s& plateascA bine, iar eforturile sale impotriva coruptiei au atins gi problema salariilor numai in momentul in care acest lucru a fost posibil din punct de vedere economic. Guvernul din Uganda a ales 0 abordare si mai ambitioasa: 0 reform extinsa a serviciului public, injumatatirea personalului gi triplarea salariilor. Asadar, reformatorii au inteles c& o slujba prost platité nu poate fi apreciata, deci pierderea ei nu constituie un mare dezavantaj. (Pentru o descriere a procesului, vezi Langseth, 1995).Accentuarea responsabilitajii si a spiritului etic in sectorul public 125 A doua categorie: Reformarea bazei procedurale a guvernului Pentru a fi eficient, un program de reformare a bazei procedurale a guvernului in scopul cresterii transparentei si descurajarii coruptiei trebuie sd includ: * Un sistem de achizitii publice deschis, transparent si cu adevarat concurential. * © simplificare radical& a regulamentelor, nu doar pentru a diminua nevoia de a recurge la mita, ci si pentru a facilita realizarea tranzactiilor gi accesul la serviciile publice in general. * O structura salariala adecvata, care si elimine nevoia functionarilor publici de a-si suplimenta veniturile prin mita, desi aceasta componenta nu este neaparat o prioritate. © Limitarea stricta gi supravegherea permanenta a autoritatii discretionare a oficialilor (in special a celor marunti, dar nici un nivel nu este exclus). * Transferarea frecventa a oficialilor, pentru a preveni dez- voltarea unor relatii pe termen lung cu furnizorii si clientii. * Legi si proceduri eficiente gi bine infelese care sA previna asocierea necorespunzatoare intre oficiali si furnizori si sa abordeze probleme precum oferirea de cadouri si favoruri. * Publicarea si anuntarea public a unor indicatii referitoare la luarea deciziilor. © Reevaluarea rapida si eficienta a deciziilor luate fara a respecta indicatiile publicate. * Canale adecvate pentru oficialii subordonati care s& poata fi utilizate la raportarea actelor de coruptie sdvarsite de superiorii acestora. in general, originea coruptiei sta in monopolul de putere detinut de oficialii publici (inclusiv politicienii). Este un fenomen universal, care se regaseste in toate tarile, srace sau bogate, in toate etapele de dezvoltare. Cu toate acestea, coruptia este intalnita cu precadere in doua tipuri de fari. Pe de o parte, coruptia poate constitui o alternativa in socie- tatile hipercentralizate. Persoanele care detin pozitii “strategice” pot solicita recompense in schimbul unor servicii fundamentale sau pentru a facilita accesul la 0 serie de produse greu de gasit. Pe de alta parte, coruptia poate fi o modalitate de a infrunta slabiciunile statului si ale unei economii deschise, dar slab dezvoltate. In acest caz, luarea sau darea de mita este rezultatul unui numér prea mie de reguli.126 Combaterea Corupfiei Daca statul nu a stabilit repere clare in legatura cu activitatile economice si cu exercitarea unui comportament discrefionar in administratie, persoanele private nu intdampina nici un obstacol in mituirea oficialilor pentru a beneficia de protectie sau de anumite autorizatii. Acesti oficiali sunt doar la un pas de a impiedica accesul concurentilor la contractele guvernamentale sau de a deturna fondurile publice. Pe de alta parte, eforturile de reducere a coruptiei prin descentralizarea procesului de luare a deciziilor pot avea efecte adverse. Daca nu este numita o echipa putemnicd, care si supervizeze activitatile de achizitii publice si s& realizeze controale financiare, coruptia are toate sansele sA infloreasca. Odata inrddacinata, coruptia este greu de inlaturat, iar unul dintre motive este faptul ca cei care au o influenta asupra procesului politic au tot interesul sa-si mentina pozifia. Desi principiul subsidiaritatii — luarea deciziilor la cel mai jos nivel posibil — igi are adeptii sai, alti sustin, la fel de ferm, cA un sistem centralizat bine supravegheat este mai putin afectat de coruptie decat unul puternic descentralizat. Exist argumente atat in favoarea, cat si impotriva subsidiaritatii. Experienta Frantei, de exemplu, a aratat cA atunci cand acest principiu este aplicat la scara larga, fara prea mult control, sistemul degenereaza si se ajunge la o stare de coruptie contagioasa. Partidele politice care controleazd diverse guverne locale primese aproape automat procente din contractele publice — o situatie care nu exista inainte de descentralizare. tn mod cert, principiul subsidiaritatii nu este un antidot pentru coruptie. Delegarea puterii de Iuare a deciziilor trebuie sa fie insotita de strategii de urmarire a modului de exercitare a acestei puteri, care sa garanteze ca noii factori de decizie inteleg raspunderea ce le revine. Categoria a treia: Concentrarea asupra activitatilor guvernamentale expuse in mod special la coruptie Coruptia se intdlneste cu preponderenta in cAteva sectoare guver- namentale. Acestea sunt achizitiile publice, activitatea vamala, impozitarea, activitatea politiei (in special controlul traficului), imigratia, furnizarea de servicii in cazul monopolurilor de stat, eliberarea autorizatiilor de constructie si a documentelor de cadastru, eliberarea altor licente si autorizafii (inclusiv a permiselor de conducere) si ocuparea functiilor in cadrul institutiilor guvernamentale. Achizitiile publice reprezinta un domeniu de notorietate in ceea ce priveste nivelele de coruptie atinse de politicieni gi oficiali.Accentuarea responsabilitafii si a spiritului etic in sectorul public 127 Peste tot in lume, procedurile de achizitii care promoveazd mita si coruptia au fost acceptate gi lasate sé se dezvolte, Cu toate acestea, existA metode de a reduce nivelul coruptiei in acest sector extrem de dificil. Una dintre ele este “angajamentul de a nu lua mita”, practicata in Ecuador in cazul achizitiilor publice importante. Directorii generali care participa la licitatie trebuie sA garanteze personal c& nimeni nu a fost mituit gi sA confirme personal returnarea tuturor comisioanelor sia altor plati facute in beneficiul unor terte parti, in cadrul anumitor tranzactii*. O alta metoda este introducerea unor mecanisme speciale de monitorizare a activitatilor de acordare gi executie a contractelor publice. Asemenea mecanisme au fost instituite in Jamaica $i in Belize. Un sector important in care statul are nevoie de protectie este cel al angajarii ulterioare a functionarilor superiori si a factorilor de decizie care au lucrat in sectorul public. fn afara faptului ca acestia pot deine o serie de informatii confidentiale in momentul in care pardsesc serviciul public (cum ar fi informatii legate de licitatii si proiecte), este posibil ca acestia sa detina o intreaga retea de persoane de contact in domeniul in care au lucrat. De asemenea, pentru factorii de decizie aflati inca in slujba statului, perspectiva unui post bine platit in sectorul privat poate reprezenta o mare tentatie. Coruptia nu inseamnA neaparat bani; un oficial poate, de exemplu, sé acorde tratament preferential unei firme in schimbul unui post pe care sa-l preia ulterior in cadrul firmei respective. Aceste schimburi de servicii pot fi reglementate printr-o legislatie a eticii in sectorul public. De exemplu, oficialilor publici li se poate interzice sA accepte o slujba intr-un domeniu similar timp de cativa ani de la parsirea postului ocupat in serviciul public, Categoria a patra: Implicarea publicului in lupta impotriva coruptiei Rste esential ca publicul s& inteleagd substratul oricdrei mariri de salariu la nivelul sectorului public gi sa fie constient cd mai multi bani inseamn& mai multa responsabilitate si probabilitatea elimina: oficialilor corupti. Ins rolul publicului in combaterea coruptiei nu se * Guvernul din Ecuador a aplicat aceste proceduri in colaborare cu Transparency International (TD, iar pentru detalii poate fi contactat biroul TI din Berlin. Daca pierderile financiare cauzate de coruptie se situeaza la un nivel de 10-15%, pentru un contract in valoare de 600 milioane USD, chiar gi o rata de succes de 50%, posibila datorité noului sistem, poate insemna economisirea unor fonduri publice de 40 milioane USD,128 Combaterea Coruptiei limiteaza la atat. Anumite segmente ale societiitii civile — intreprinderile private, organizatiile profesionale, institutiile de invatamant gi liderii spirituali — au un rol esential in construirea unei societaiti bazate pe etic’. Un atac eficient impotriva coruptiei necesita sprijinul larg al publicului De exemplu, incercarea din 1994 a prim-ministrului italian de a stabili proceduri de investigare a cazurilor de coruptie a eguat in fata ostilitafii publicului. Acest Iucru se explicd prin faptul cA publicul nu fusese consultat, simfindu-se astfel amenintat, aga cum arata BBC pe 16 august. Un aspect extrem de important il constituie intarirea partici- parii publice prin mecanisme care s confere protectie informatorilor, care se expun la reactii de rizbunare din partea celor demascati gi igi pun in pericol cariera. in acelagi timp, pot fi subliniate aspectele pozitive ale comportamentului etic. Oamenii trebuie incurajati sa fie corecti, nu de teama consecintelor, ci din motive care tin de integritatea personala gi de respectul fata de sine. Cei care se fac vinovati de coruptie trebuie priviti ca nigte oameni demni de dispret, departe de a constitui modele de comportament. Implicarea liderilor si increderea publicului: elementele ce fac posibila existenta unui guvern neafectat de coruptie Lupta impotriva coruptiei este zadarnica in absenta implicarii liderilor si a increderii publicului in corectitudinea reformatorilor si in capacitatea lor de a schimba societatea. Liderii trebuie sa se afle in prima linie a luptei impotriva coruptiei si sa-i incurajeze pe cei care monitorizeaza, ancheteaza si sanctioneaza cazurile de coruptie, ajutandu-i, astfel, sa-si facd datoria fara teama gi fara favoritisme. Mai ales cei care lucreaz& in politie si procuraturé trebuie s4 stie cA nu sunt doar autorizati si urmareasea in justitie pe oricine nu respect legea, ci si incurajati si-si faci datoria. Exemplul presedintelui Tanzaniei, Benjamin Mkapa, este revelator (vezi capitolu} 11). Dupa ce a venit la putere in 1995, Mkapa si-a declarat public averea $i veniturile si a explicat cum le-a obtinut, dupa care a facut o declaratie similara in legatura cu sofia sa. Aceasta este cea mai remarcabila demonstratie de angajament personal la care a asistat pana in prezent continentul african. De asemenea, Mkapa gi-a exprimat intentia de a realiza o reforma ampla $i a infiintat o Comisie Prezidentiala independenta de anchetare a cazurilor de coruptie, care avea prerogative vaste si mandatul de a redacta un raport pana in octombrie 1996. Au fost realizate sondaje de opinie inAccentuarea responsabilitafii si a spiritului etic in sectorul public 129 legatura cu problema coruptiei si s-au stabilit anumite repere, pe baza carora s4 poata fi evaluat succesul sau esecul reformelor. O unitate pentru reforma gi guvernare a fost dezvoltata in cadrul Biroului Prezidential, pentru a monitoriza implementarea reformelor de catre o mare varietate de persoane gi institutii. Aceasta unitate avea rolul de a asigura informarea presedintelui, pentru ca acesta si poata interveni personal daca era necesar. A fost, de asemenea, realizat un calendar al reformelor, pentru ca publicul sa poata urmari desfagurarea acestora. Reformele din Tanzania vor avea succes sau vor egua sub conducerea presedintelui Mkapa. Asa cum s-a vazut si in alte cazuri (de exemplu, in Filipine, sub conducerea pregedintelui Ferdinand Marcos), anumite reforme dureazd numai atata timp cat initiatorii lor se afla Ja putere. Acestea nu sunt reforme structurale, ci reforme asociate persoanei initiatorului, care nu dureaza. Daca implicarea liderilor are loc la cel mai inalt nivel, asa cum s-a intémplat in Hong Kong (China) si Singapore, pot avea loc reforme serioase. Publicul poate fi cucerit numai daca este convins ca liderii au intentii serioase. Intr-un mediu corupt nu va fi niciodata ugor sa convingi masele. Cu toate acestea, liderii cu principii sandtoase vor reugi sa-i atragA de partea lor pe sceptici si si conduca tara pe drumul cel bun. Referinte Langseth, Petter. 1995. Civil Service Reform in Uganda: Lessons Learned. Document de lucru EDI 95-05. Washington, D.C.: Banca Mondiala. Quah, John S. T. 1989. "Singapore's Experience in Curbing Corruption.” in Arnold J. Heidenheimer, Michael Johnston, gi Victor T. Levine, ed., Political Corruption: A Handbook. New Brunswick, N.J.: Transaction Publishers.9 Implicarea societatii civile in lupta impotriva coruptiei de Mohammed M. Kisubi Istoria oferd nenumarate exemple de atitudini adoptate de guverne pentru a lupta impotriva coruptiei — cu angajamente spectaculoase si esecuri flagrante. In unele cazuri, bunele intentij sunt sincere: noi} lideri sunt plini de entuziasm, dar se descurajeazd repede in fata problemelor cu care se confrunta. Birocratii corupti nu se grabese s& imbratigeze reformele si s& respecte litera legii. Alfi lideri nu fac decat s& se dea in spectacol, tinand discursuri si promovand legi fara a avea convingerea cA se poate produce o schimbare importanta. De multe ori, acesti lideri sau cei din imediata lor apropiere sunt ei insigi profund implicati in afaceri de coruptie. in cazul angajamentului sincer, dar ineficient, elementul care conduce invariabil la egec este lipsa implicdrii societatii civile. Acolo unde eforturile de combatere a coruptiei au avut succes — de obicei in ajunul unei revolufii — masurile de reforma au fost sustinute de un public exigent, care si-a imputernicit liderii sa rezolve problema coruptici. Daca noii lideri se misc suficient de repede, se pot realiza reforme consistente inainte ca interesele personale sd prevaleze gi sa le ofere celor din cadrul sistemului un motiv pentru a obstructiona schimbarea. in lupta impotriva coruptiei, legislatia nu este o solutie in sine, deoarece atitudinile publicului pot trece ugor peste definitiile juridice; este mai degraba nevoie de cooperarea publicului in ceea ce priveste raportarea si anchetarea abaterilor. Lupta impotriva coruptiei necesita © buna informare a publicului in legiitura cu natura coruptiei, in special in fari care au o hung traditie a practicilor corupte gi o populatie obignuitd sé recurga la asemenea practici pentru a-si rezolva problemele. Cu toate acestea, in orice guvern existd persoane integre. in cele mai corupte tari, aceste persoane constituie o minoritate, dar ele132 Combaterea. Corupfiei exist si asteapt ocazia potrivita pentru a contribui la realizarea reformelor. Aceste persoane vor fi imputernicite nu de agentii din cadrul sistemului (care poate i-au marginalizat, voluntar sau involuntar), ci de catre public Sila nivelul publicului existé oameni integri, dornici ca problema coruptiei sa se rezolve, care isi dau seama cA lucrurile nu se pot schimba dac nu se schimbé atitudinea publicului (manifestata adesea printr-o acceptare resemnata a situatiei), Cu toate acestea, aproape invariabil, reactia societatii civile este, in cel mai bun caz, fragmentata. Activitatea avocatilor este reglementata (mai mult sau mai putin eficient) de codurile profesionale sau de asociatiile de tip barou, contabilii sunt supravegheati de asociatiile profesionale din care fac parte, si aga mai departe. La nivelul societatii civile, insa, putini sunt cei care sunt dispusi sa analizeze care sunt sau ar trebui sa fie elementele componente ale unui sistem al integritatii nationale si si facd eforturi pentru realizarca reformelor, conform unui model de ansamblu. Pe de alta parte, nu putem si nici nu trebuie s4 ignordm rolul societatii civile in dezvoltarea coruptiei. Activitatile statului nu se desfaigoara intr-un spatiu izolat. Fiecare individ isi creeaza propriul capital social prin intermediul relatiilor personale si al retelelor care se formeazi in jurul sau — relatii de familie, colegi de scoala, relatii de serviciu si aga mai departe. Acumularea gi cheltuirea capitalului social presupune faptul ci oamenii nu pot actiona independent, nici in mod egoist. Desigur, exista si schimburi onorabile de favoruri, care nu se incadreaza in categoria actelor monitorizate. O asemenea favoare se poate adauga la capitalul social al unui individ, iar replica poate si vind si peste cdteva luni sau cAtiva ani, fara a putea fi stabilita o legatura intre cele doua gesturi. Un dar de nunta generos sau 0 propunere de angajare la absolvire nu pot fi considerate forme de mita sau de imbogatire necuvenita. Asadar, intotdeauna vor exista activitati care nu se incadreaza nici in cea mai performanta schema, Cu toate acestea, fiecare societate trebuie si stabileasca ce tipuri de comportamente pot fi acceptate sau ce actiuni nu trebuie tolerate. Sectorul civil are agadar un rol constructiv in dezvoltarea si consolidarea comportamentului etic in sectorul public, in special cand este vorba de tranzactii intre sectorul public si cel privat. La fel de importanta este existenta unei prese libere (care sa dezvaluie cazurile de coruptie, si educe publicul prezentandu-i consecintele dezastruoase ale coruptiei gi s-] informeze in legatura cu masurile ce pot fi luate pentru a rezolva aceasta problema), a unei dezbateri si a unei res- ponsabilitati politice. Cu toate acestea, adevaratul obiectiv al societatii civile trebuie sd fie revendicarea si apararea propriilor valori, obiectiv care nu trebuie lasat numai in seama celor aflati la putere.Implicarea societéfii civile in lupta impotriva corupfiei 133 O parte dintre solutiile de combatere a coruptiei pleaca de la societatea civila — reducerea tolerantei publice fatd de coruptie, transformarea celor care s-au imbogatit prin practici necinstite in persoane demne de dispret, nu in modele de comportament si incurajarea cetatenilor s& raporteze si si dovedeasca cazurile de coruptie, oriunde s-ar confrunta cu asernenea situatii. Societatea civila poate rezolva aceasta problema fara interese partizane, apeland chiar la contabili si avocati din sectorul privat, la cercetAtori sau la alte figuri proeminente din sectorul privat, dar mai ales la formatorii de opinie gi la liderii confesiunilor religioase. Dar nu numai solutiile se afla in mana societatii civile, ci si o parte a problemei. Oficialii publici corupti sunt produsul acestei societati gi fac parte din ea. fn plus, cei care platesc mita provin din randurile publicului general; unii dintre ei detesta aceasta practica, insa alfii o utilizeazd pentru a crea conditii care s&-i avantajeze. De semenea, marea coruptie infloreste si marile sume sunt platite la contactul dintre sectorul public gi cel privat. De multe ori, comunitatea de afaceri este nevoita sa mituiasca oficialii publici pentru a obtine contracte. Unii dintre ei privesc acest lucru ca pe un fel de santaj — daca nu platesc, nu obtin contracte — altii ca pe o simpla realitate a viefii de zi cu zi, fiind chiar impotriva schimbarii regulilor, deoarece acest lucru le poate afecta afacerile. Marea provocare ar fi realizarea unui scenariu in care regulile se schimba pentru toti in acelasi timp gi nimeni nu are de profitat sau de suferit de pe urma acestei schimbari. Singurul “castigator” ar fi societatea in ansamblul sau, care nu ar mai suferi pierderi financiare, iar singurii "perdanti” ar fi companiile si persoanele necinstite, care nu ar mai obfine contracte indiferent de circumstante. Orice incercare de a dezvolta o strategie anticoruptie care neglijeaza implicarea societatii civile neglijeaza, de fapt, unul dintre cele mai puternice instrumente disponibile. Desigur, in multe tari afectate de coruptie, societatea civila este slab& sau se afla in stadii incipiente de mobilizare gi organizare. Acestea nu sunt insi motive pentru a neglija rolul sau, deoarece implicarea unei societatii civile aflate in dezvoltare poate crea o baza gi un stimulent pentru eforturi ulterioare, spre binele tuturor. Aceasta nu este 0 nofiune cu totul noua. fn ultimele decenii, ‘oserie de persoane importante din afara guvernului au fost insarcinate cwreorganizarea consiliilor si supravegherea comitetelor. De asemenea, au fost infiintate comisii de ancheta care sa realizeze investigatii publice. Aceste masuri au tendinta de a fi aplicate ad-hoc sau cu intreruperi — mai curand ca raspuns la situatii de crizd decat ca parte a unei strategii integrate de combatere a coruptiei.134 Combaterea Corupfiei De unde incepem? Multi dintre reprezentantii societatii civile au tot interesul ca tara lor s beneficieze de un sistem de integritate eficient. Printre acestia se numara persoane din lumea afacerilor, exponenti ai diverselor categorii profesionale, lideri ai confesiunilor religioase, presa si, mai ales, cetateni obisnuiti care trebuie s4 suporte zi de zi consecintele coruptiei. Exista, agadar, un grup de persoane care agteapta sa devina © coalitie. Cu toate acestea, in cele mai multe tari predomina un sentiment de neputinta, societatea nestiind de unde sa inceapa. Anumite tari profité de ceea ce are de oferit societatea civila, antrenand persoane din afara sistemului in consilii de supraveghere ad- hoc. O asemenea situatie s-a petrecut in Noua Zeelanda, unde, in urma unui protest national in legatura cu exploatarea energetica necores- punzatoare a lacului Manapouri, Parlamentul din Noua Zeelanda a infiintat un comitet insarcinat cu supravegherea lacului, imputernicit sA monitorizeze independent situatia si sa solicite consiliere pentru a actiona ulterior. Un alt exemplu este numirea unor persoane inde- pendente, care se bucura de respect, in cadrul comisiilor si comitetelor de investigare (cum ar fi Comitetul Nolan din Marea Britanie). De asemenea, anumite segmente ale societatii civile au incercat, tot intr-o maniera ad-hoc, sa reduca interventia guvernului in domenii sensibile. Presa, in mod special, a creat consilii si coduri de conduita profesionala nu atat pentru a ridica standardele, ct pentru a amortiza interventia guvernului (de exemplu, pentru a bloca solicitarile referitoare la o legislatie redactata si impusa de politicieni, care si consfinteasca dreptul la intimitate sau sa presupuna coduri de conduita). Este, de asemenea, de notat faptul ca profesionistii din domeniul juridic au apelat la “observatori voluntari” care sA se ocupe de reclamatiile impotriva avocatilor, astfel incat publicul se simtea mai in siguranta stiind ca reclamatiile nu sunt gestionate de colegii avocatilor ce faceau obiectul plangerilor. Un alt exemplu este Comisia Independentaé de Combatere a Coruptiei din Hong Kong, China, care a consacrat un intreg departa- ment relatiilor comunitare si a creat comitete consultative care sa nul reprezentantilor sectorului privat si al altor ele- mente ale societatii civile. Structuri de tipul "Neighborhood Watch functioneaza in multe tari, avand rolul de a-i determina pe oameni sa se implice in eforturile de supervizare. In Australia, muncitorii participa la inspectiile pentru siguranta industriala, iar in New South Wales consumatorii sunt incurajati sd identifice produsele periculoase vandute pe piata.Implicarea societafii civile in lupta impotriva corupic 135 Unele tari le permit cetatenilor s-i dea in judecata pe cei care comit abateri. Cu toate acestea, in Kenya, eforturile unui grup de cetateni (societatea juridica a tarii) de a-i acuza pe cei implicati intr-o falsi operatiune de export de aur si diamante au fost blocate. Si in Statele Unite cet&tenii sunt incurajati s4-i dea in judecata pe oficialii publici care iau mita. Totusi, daca cetatenii abuzeaza si inainteaza plangeri pentru probleme marunte, pot interveni ofiteri juridici independenti, care respect etica si transparenta. Asemenea interventii genereaza invariabil acuzatii de lips de obiectivitate, ceea ce face ca functia de “procuror special” sA devina deosebit de utila Chiar daca guvernele nu profita de ceea ce are de oferit societatea civilé ~ gi chiar in cazul in care o face -, societatea civila poate gi trebuie si se mobilizeze pentru a-si apara interesele. De exemplu, nemaiputand suporta abuzurile de putere comise de monopolurile private din Noua Zeelanda, un grup compact de persoane care reprezentau interesele comerciale ale unor companii gi-a canalizat eforturile in directia promovarii unei legislatii care si controleze monopolurile, solicitand, de asemenea, mai multa responsabilitate din partea companiilor care controlau sectoare importante ale mediului de afaceri. Grupul, cunoscut sub numele de Major Users of Monopoly Services (MUMS), reprezint& interesele unor companii aeriene, de telecomunicatii sau productie de film, precum gi ale Asociatiei Consumatorilor. Seopul sau este acela de a intensifica procesul de supraveghere introdus de Legea Comerciala. Implicarea liderilor Implicarea liderilor de la cel mai inalt nivel va fi intotdeauna elementul fundamental pentru a realiza o schimbare majora. Cei care aplica legile, reguiile si codurile trebuie sa gtie cd se asteapta de la ei si-gi indepli- neasca sarcinile fara teama sau favoritisme; de asemenea, ei trebuie s& aib& incredere in sprijinul oferit de oficialii de la cel mai inalt nivel. Implicarea liderilor din cadrul societatii civile este, de ase- menea, vitala. Societatea civila este cea mai mare victimé a coruptiei dar, dac& ea ramAne apatica, nu se poate astepta la schimbari. Dacd ins coruptia este tratat cu dispret si nu cu indiferenta sau invidie, si dac& corectitudinea este respectata, atunci se poate spune ca s-au creat premisele necesare pentru reforma. Pe scurt, resursele societatii civile trebuie s& fie captate intr-un mod mult mai coerent. De exemplu, atunci cand se infiinteaz4 un consiliu de anchetare a cazurilor de coruptie, organizatorii trebuie s& invite i persoane independente, care s4 asigure publicul de integritatea consiliului136 Combaterea Corupfiei respectiv, in virtutea principiului transparentei. Desigur, acesti participanti nu trebuie s4 fie doar impartiali, ci si buni profesionisti, dornici s& se implice. Descentralizarea ca metoda de implicare a societatii civile: cazul Ugandei Uganda si-a intarit sistemul integritatii nationale oferindu-le m: multa putere cetatenilor prin descentralizare; astfel, acestia au devenit mai responsabili in ceea ce priveste modul de guvernare gi furnizare a serviciilor. S-a observat o mai buna acoperire a serviciilor publice, o atentie speciala fiind acordata zonelor rurale, femeilor, copiilor si sracilor, precum gi o mai mare satisfactie a cetatenilor, 0 mai buna intelegere a problemelor legate de costuri gi o mai buna mobilizare a resurselor. Descentralizarea a constituit un stimulent pentru liderii locali, care au devenit 0 forta in dezvoltarea capacitatilor locale. Participarea comunitara — cetateni care formuleaza solicitari, care fac alegeri gi care se implica in implementarea programelor gi proiectelor — este in cregtere, constituind baza unei administratii locale durabile si contribuind la dezvoltarea unui sistem local de integritate, in care oamenii isi cunose atat drepturile, cat si indatoririle. Daca descentralizarea este bine coordonata, capacitatea administratiei locale poate fi intarita prin diverse inovatii, chiar si in conditii dificile, dacd exista stimulente politice adecvate mplicare din partea liderilor sai. O dezvoltare durabila a capacitatii la nivel local este posibila numai acolo unde comunitatea o cere, Agadar, este necesaré promovarea unor lideri inovatori si responsabili, precum si implicarea cetatenilor, Organizatiile guvernamentale si neguver- namentale pot juca, la réndul lor, un rol important, daca raspund solicitarilor locale si se adapteaza la acestea. Diseminarea schimbirilor institutionale si dezvoltarea impli- cita a unui sistem de integritate vor depinde de rapiditatea cu care informatiile legate de metodele si solutiile de lupta impotriva coruptiei sunt puse la dispozitia cetatenilor. Este important sé mentionam inci o data ca presa are, la randul s&u, un rol important, in abordarea procesului de descentralizare, numerosii actori din cadrul societatii civile ~ la nivel public si privat, national, regional si local — devin agenti ai schimbarii. Principala cale de urmat este incurajarea inovatiei la nivelul guvernelor locale, o mai buna informareImplicarea societéjii civile in lupta impotriva coruptie’ 137 a oficialilor locali si a cetatenilor in legatura cu necesitatea unor decizii atente si incurajarea contribuabililor s4-si exprime aprobarea sau dezaprobarea in legatura cu activitatea administratiei, prin intermediul sondajelor de opinie sau al altor mijloace. Descentralizare fard favorizarea practicilor corupte De la inceputul procesului de descentralizare din Uganda, structurile locale au constatat o crestere semnificativa a resurselor disponibile. Autoritatile sunt astfel motivate si sporeascd si mai mult nivelul resurselor locale, deoarece reusese s4 retind o mare parte din sumele colectate gi au acces la resurse suplimentare la nivel national, sub forma de credite nerambursabile, precum gi la credite de care nu puteau beneficia inainte. In cadrul acestui nou" sistem, structurile locale igi asumA responsabilitati majore legate de furnizarea serviciilor sanitare gi de alimentare cu apa, de intretinerea drumurilor, de extinderea serviciilor gi promovarea dezvoltirii rurale, precum gi de respectarea legii gi ordinii la nivel local. Se pune ins& problema dacé liderii politici si noii administrator ai structurilor locale vor risipi aceste resurse gi se vor lasa corupti de sistem. Pentru a preveni o astfel de situatie, este necesard organizarea unor campanii ample de informare a cetatenilor, care trebuie sa stie cum sa identifice si sa raporteze practicile corupte. Descentralizarea ar putea fi o modalitate de combatere a coruptiei, deoarece serviciile oferite la nivel local pot mari transparenta si responsabilitatea. insa acest lucru presupune ca publicul larg sa fie implicat in procesul de decizie gi s& solicite responsabilitate si transparenta. Schimbarea perceptiilor publicului in legdturd cu persoanele corupte De-a lungul istoriei, cetatenii din Uganda au considerat ¢4, pentru a fi 9 persoana de succes, trebuie s& ai cat mai multe posesiuni materiale, indiferent de modul in care le-ai objinut. Aceasta admiratie fata de propasirea material a contribuit la distrugerea sistemului integritatii nationale, amenintand dezvoltarea unor noi valori de acest tip. Publicul si presa au, insa, puterea de a demitiza ideea de coruptie si de a promova respectul pentru cetatenii corecti, cu mai putine bunuri materiale, prin comparatie cu cei care au deturnat fonduri guver- namentale gi au furat din banii publici.138 Combaterea Corupjiei Publicul trebuie, de asemenea, determinat si se intrebe cum s-au imbogatit peste noapte oamenii din jurul lor. Cetafenii trebuie si invete sa-i traga la rdspundere pe cei suspectati de coruptie. Numai astfel cetatenii din Uganda vor putea sa-gi construiasca un sistem al integritatii nationale de invidiat. Implementarea reformelor politice Crearea mediului politic in care opereazd guvernele locale este, de asemenea, importanta pentru sporirea integritatii nationale. Daca liderii sunt corupti si nu merita increderea cetatenilor, este usor de presupus cA intregul sistem va fi corupt. Nu este deloc sur- prinzator faptul cd, in perioada in care in Uganda domnea dezordinea si incertiudinea, oamenii luau tot ce se putea lua, eat mai repede posibil, pentru ca nu stiau ce le rezerva ziua de maine. Aceasta situatie s-a schimbat. Liderii si consilierii locali au fost alesi cu sprijinul cetatenilor, in cadrul unui proces transparent. Participarea cetatenilor a fost stimulata, astfel incdt acestia pot, in prezent, si puna la indoiala performantele alegilor si chiar sa-si retraga sprijinul acordat. Asigurarea satisfactiei cetdtenilor Construirea unui sistem al integritatii nationale nu va reusi daca cetatenii continua sA fie nemultumiti de serviciile oferite de administratiile locale. Astfel, un element cheie in evaluarea eficientei unui sistem al integrit&tii nationale ar trebui sa fie analizarea opiniilor cetatenilor. Sondajele legate de furnizarea serviciilor gi mecanismele de monitorizare a satisfactiei cetitenilor pot fi instrumente utile, care asigur calitatea si contribuie la indeplinirea cerintelor publicului. O intrebare esentiald: Cum poate fi pdstrat gi valorificat impulsul initial? In linii mari, sistemul integritatii nationale din Uganda a cunoscut 0 dezvoltare pozitiva. Experienta demonstreazii ca cetajenii din Uganda au din ce in ce mai multa incredere in liderii lor gi sunt din ce in ce mai constienti de responsabilitatile ce le revin in ceea ce privesteImplicarea societdjii civile in lupta impotriva corupfiet 139 plata impozitelor, solicitarea transparentei la nivelul guvernului si tragerea la rdspundere a oficialilor publici. Totusi, intrebarea care se impune este cum poate fi sustinut si amplificat acest impuls initial. Raspunsul sta in dezvoltarea puterii cetatenilor, publicul dobandind astfel 0 voce comuna pentru a dezbate probleme de interes local gi national, prin promovarea liderilor locali, stimularea participari comunitatii $i crearea unor administratii eficiente, transparente si responsabile. Experienta acumulata la nivelul structurilor locale demonstreaza ca existenta concurentei pentru functii politice a condus, in multe cazuri, la promovarea unor lideri locali mai responsabili, mai inovatori, care au dat dovadd de mai multa transparenta. Aceasta a devenit forta din spatele eforturilor de a construi un sistem al integrit&tii nationale. O larg participare comunitara gi o implicare din ce in ce mai accentuata a cetatenilor au contribuit la extinderea gamei de posibilitati aflate la dispozitia cetatenilor. Participarea comunitatii in mod individual sau colectiv - exprimarea solicitarilor gi a optiunilor i implicarea in programe si proiecte — prin intermediul unor canale conventionale sau ne- conventionale este la fel de importanta in sustinerea capacitatii precum este rolul liderilor in dezvoltarea acesteia. Prezenta unei comunitafi active stimuleazd exigentele legate de o administratie locala eficienta, transparenta si responsabila, stimuland crearea unui sistem al integritatii nationale. Misiunea administratiilor locale este agadar aceea de a incuraja participarea comunitatii. Implicarea directa a comunitatii— in construirea si dezvoltarea programelor, precum gi 4 serviciilor operationale - este un clement important pentru succesul structurilor locale. Practica implicdrii comunitatii in procesul de luare a deciziilor referitoare la prioritati si de furnizare a materialelor si fortei de munca necesare pentru programele gi proiectele publice contribuie la cresterea resurselor disponibile gi a eficientei costurilor si a satisfactiei cetatenilor. Exprimarea solicitarilor si preferintelor comunitatii a reprezentat un factor important pentru dezvoltarea sistemului integrit&tii nationale. Existenta unei voci comune a cetatenilor a determinat o crestere a responsabilitatii autoritatilor locale, care au devenit mai receptive fata de public, amplificand astfel costurile politice ale deciziilor ineficiente si inadecvate. Ca urmare, administratiile locale au devenit mai interesate sa-si schimbe structura gi personalul, pentru a le eficientiza. In anumite cazuri protestele si demonstratiile publice au determinat administratiile locale sa ia decizii si s4 actioneze in favoarea cetatenilor.140 Combaterea Corupjiet Misiunea societatii civile Desi semnele crearii unui sistem solid al integritafii nationale au inceput sa apara in Uganda, acest proces poate fi afectat de indoiala, incertitudine si de relatiile inadecvate dintre diversi exponenti ai societatii civile, precum gi de o serie de tare mostenite, cum ar fi antagonismul, indiferenta, lipsa de responsabilitate si de transparent Cu toate acestea, multi dintre cetatenii Ugandei s-au saturat sa trAiasca intr-un mediu corupt si simt cA, pentru prima data, eforturile lor de realizare a reformelor sunt recunoseute gi respectate gi in afara tarii. Este timpul ca cettenii Ugandei si-si intensifice eforturile de consolidare a eticii, in loc s se intoarea la climatul corupt din anii 1970 si de la inceputul anilor 1980. Sistemul politic gi cel social ofera in prezent posibilitatea competitiei in procesul de selectare a liderilor locali gi de implicare a societatii civile in activitatile locale. Trebuie facute eforturi pentru stimularea acestor calitati ale vietii civile. Promovarea liderilor locali si incurajarea implicdrii cetatenilor are un dublu efect: cresterea solicitarilor referitoare la dezvoltarea capacitatilor locale gi dez- voltarea propriu-zisa a acestor capacitati sub forma unor lideri locali mai eficienti. Promovarea liderilor gi a participarii comunitatii ar trebui sa devina, astfel, parte integranta a oricarui efort de re- vitalizare a sistemului integritatii nationale.10 Sisteme ce permit dezvoltarea integritatii nationale de Petter Langseth, Rick Stapenhurst si Jeremy Pope Articolele care apar zilnic in presi demonstreaza faptul cA abuzurile de putere nu se intdlnese exclusiv sau cu precddere in tarile in curs de dezvoltare. Recentele evenimente din Europa si America de Nord au aratat ci pana gi in farile industrializate coruptia poate constitui o problema Coruptia este un fenomen complex, care igi are rédacinile in istoria socio-cultural a unei tari, in dezvoltarea sa politica si economica gi in politicile si traditiile sale birocratice. Generalizand, coruptia are tendinta de a inflori acolo unde institutiile sunt slabe, iar politicile economice sunt defavorabile pietei (Banca Mondiala, 1997). Coruptia afecteazii dezvoltarea economica si social deoarece genereaza optiuni gresite si incurajeazA concurenta in domeniul ludrii de mita gi nu in ceea ce priveste calitatea sau pretul produselor si al serviciilor. Mai mult ca oriunde, coruptia genereaza pagube in farile aflate in curs de dezvoltare (Langseth, Stapenhurst si Pope, 1997). Cel mai adesea, cetatenii celor mai sarace tri din lume trebuie sa plateascd pentru coruptia propriilor oficiali si a companiilor strdine cu care fara face afaceri, degi sunt cei care isi permit cel mai putin s plateascd asemenea costuri. In plus, experienta dovedeste c&, daci fenomenul coruptiei nu este controlat, el se va intensifica. Odata ce s-a instaurat un sistem eficient de luare gi dare a mitei, oficialii corupti au un motiv intemeiat pentru a solicita sume si mai mari, creand o cultura a mitei, ce are drept consecinta ineficienta pietei (Rose-Ackerman, 1996). Problema nu este doar de natura morala sau culturala. Coruptia a fost descris& ca un cancer al societafii. Ea compromite inerederea cetatenilor in stat si pune in pericol coeziunea sociala. Cazuri grave de coruptie — in care este vorba despre sume de milioane142 Combaterea Corupfiei de dolari - au fost tot mai frecvent raportate atat in tari bogate, cat gi in ari sdrace. Cazurile marunte de coruptie sunt mai putin mediatizate, dar pot avea consecinte la fel de grave. O suma micd oferita ca mita unui functionar public in schimbul unui serviciu guvernamental pare o abatere mica, dar un milion de asemenea cazuri pot avea un impact enorm. Daca nu este controlat, acest fenomen poate eroda intr-atat legitimitatea institutiilor publice, incat chiar si oficialii care nu sunt corupti, precum gi cetatenii, ajung s& considere ca nu are nici un sens sa fii cinstit (Banca Mondiala, 1997). Diversele forme de coruptie trebuie sa fie controlate din motive practice. In fata provocarii de a mentine si imbunatati standardele in domeniu! serviciului public, nici o tara nu-gi permite ineficienta generat de coruptie. Desi sustinatorii coruptiei spun ca aceasta contribuie la stimularea unei economii lente si puternic controlate, experienta demonstreaza ca prezenta coruptiei are drept consecinta cregterea costurilor pentru bunuri gi servicii i promovarea investitiilor ne- productive, afectand in acelasi timp calitatea serviciilor publice (Gould gi Amaro-Reyes, 1983). Intr-adevar, o serie de experiente recente arata ca, in loc si dinamizeze serviciul public, coruptia nu face decat sa-] ingreuneze: un sondaj de opinie efectuat in Tanzania arata ca persoanele care au mituit functionari publici au beneficiat de servicii mai lente decat cei care nu au facut-o (Guvernul Tanzaniei, 1996). Asa cum mentionam in introducerea acestei carti, coruptia poate fi definita ca fiind abuzul de putere in scopul obtinerii de castiguri personale sau in avantajul unui grup cdruia cineva ii este devotat. Coruptia guvernamentala apare la intersectia sectorului public cu cel privat, atunci cand se abuzeaza de functia publica pentru a pretinde, oferi sau impune mita (coruptia in sectorul privat nu este abordata in acest capitol), Actele individuale de coruptie se petrec la intalnirea ocaziei cu disponibilitatea. Klitgaar (1996) a elaborat un model simplu care explicd dinamica fenomenului coruptiei: C (coruptie) = PM (puterea de monopol) + CD (control discretionar) —R (responsabilitate) Cu alte cuvinte, amploarea coruptiei depinde de puterea de monopol si de controlul discretionar exercitat de oficiali, precum i de masura in care acestia sunt tragi la raspundere pentru actiunile lor. Puterea de monopol poate fi considerabila in farile in curs de dezvoltare gi in economiile de tranzitie, unde regulile si reglementarile administrative sunt adesea neclar definite. La randul s4u, responsabilitatea poate fiSisteme ce permit dezvoltarea integritafii napionale 143 foarte scdzuta, ca urmare a unor standarde etice slab dezvoltate in domeniul serviciului public, a unei administratii si a unor sisteme financiare slabe sau a ineficientei agentiilor de monitorizare. Oastfel de ecuatie este importanta, deoarece ea indicd modalitatile in care se poate interveni pentru combaterea coruptiei. Strategiile anticoruptie eficiente igi propun s& reduca, in acelasi timp, puterea de monopol (de exemplu, prin reforme cu impact asupra pietei) si puterea discretionara (de exemplu, printr-o reforma administrativa) si sA sporeasca responsabilitatea (de exemplu, prin intermediul agentiilor de monitorizare). Asemenea mecanisme constituie, atunci cand fac parte din efortul national de reducere a coruptiei in sectorul public, un sistem de dezvoltare a integritatii nationale. Cu alte cuvinte, un astfel de sistem creeazi un complex de controale si bilanturi care limiteaza situatiile in care apar conflicte de interes sau care au un impact negativ asupra binelui public. Acest lucru implicd atat prevenire, cat si sanctionare. Un sistem al integritatii presupune un proiect amplu de reforma, care sA abordeze problema coruptiei in sectorul public prin actiuni guvernamentale (coduri de conduité pentru demnitari, schimbari organizationale) si prin participarea societatii civile (procesul democratic, activitatea sectorului privat, activitatea presei). Astfel, reforma este initiata si sustinuté nu numai de politicieni, ci si de membrii societatii civile. Sisteme de dezvoltare a integritatii nationale Politicile economice adecvate, care reduc posibilitatile de a apela la practici corupte (M in modelul de mai sus — puterea de monopol a oficialilor), pot {i considerate o precondifie pentru a combate cu succes coruptia.' In ceea ce priveste intarirea institutiilor, strategiile variazi de la o tara la alta, insi, la nivel international, politicile de combatere a coruptiei implica, in general, unul sau mai multe dintre urmatoarele elemente: vointa politic’, reformele administrative, agentiile de monitorizare, parlamentele, justifia, informarea si implicarea publicului, presa si sectorul privat. Ibrahim Seushi, pregedintele Transparency International - Tanzania, a dezvoltat conceptul de sistem de dezvoltare a integritafii nationale bazat pe aceste elemente fundamentale. Este vorba despre un concept simplu: cei opt factori enumerati mai sus sunt interde- pendenti si sprijind impreuna superstructura sistemului integritatii nationale, care sta la baza unei dezveltari durabile, aga cum stalpii * Aceasta parte dezvolta concepte prezentate in Langseth, Stapenhurst si Pope, (1997)144 Combaterea Coruptiei sustin acoperisul unei case (vezi figura 10.1). in cadrul acestui model, stalpii au la baza reforme economice adecvate. Daca unul dintre stalpi igi slabeste rezistenta, ceilalti trebuie s4 suporte o greutate mai mare. Daca mai multi stalpi isi pierd rezistenta, acoperisul se va inclina, iar dezvoltarea sustinutd, reprezentaté sub forma unei mingi, va aluneca (Langseth, Stapenhurst si Pope, 1997). in concluzie, echilibrul general al stalpilor este important, deci guvernul are toate motivele sA mentind acest echilibru. Figura 10.1 Stalpii sistemului integritafii nationale Arad izare’ A rent Al ae mow Socicmatemervild a. Agentiile anticoruptie, institutiile supreme de control financiar gi biroul avocatului poporului Vointa politica Inifiativele anticoruptie eficiente necesita un lider sau un “campion” cu viziune, care sa fie constient de costurile ridicate ale birocratiei corupte. In Uganda, de exemplu, aga cum arata Sedigh gi Ruzindana in capitolul 12, unul dintre elementele fundamentale ce s-au bucuratSisteme ce permit decuoliarea integritajii najionale 145 de un relativ succes a fost 0 conducere care a adus pace $i stabilitate politica. Liderii au initiat si implementat o serie de politici si programe in domeniul economic, politic si guvernamental, care au facut posibile democratia si ordinea constitutionala. De multe ori, o singura persoana poate s& conduca tara c&tre un echilibru in cadrul céruia coruptia este considerata un act criminal si lipsit de patriotism. Angajamentul unui lider reprezinta cheia politicilor anti- coruptie eficiente. Printre cei care au introdus reforme anticoruptie eficiente, angajandu-se, in acelasi timp, in reducerea numérului de cazuri de luare si dare de mita, se numara presedintii Masire, in Botswana, Mkapa, in Tanzania, si Museveni, in Uganda. Printre liderii africani, acestia trei sunt personalitati remarcabile pentru atitudinea pe care au luat-o impotriva practicilor corupte in timpul mandaielor lor. Pe langa angajamentul politic la cel mai inalt nivel, eforturile anticoruptie trebuie sa includa si angajamentul altor oficiali ai statului. Crearea unei opozitii populare impotriva coruptiei depinde de disponi- pilitatea liderilor politici de a recunoaste cd fenomenul coruptiei reprezinta 0 problema. Sa-l lum drept exemplu pe Ronald MacLean- Abaroa, care a devenit in 1985 primul primar ales in mod democratic in La Paz, Bolivia, din 1948. in timpul mandatului sau de trei ani, MacLean- Abaroa s-a angajat sé diminueze coruptia, ceea ce a constituit un factor esential in strategiile utilizate. Cu toate acestea, responsabilitatea nu trebuie asumata de un singur individ. Reformele trebuie sa tina cont de necesitatea unui angajament masiv in lupta impotriva coruptiei. Reformele administrative Responsabilitatea pentru mentinerea standardelor gi reducerea la minim a coruptiei revine administratiei publice. Dac& sunt elaborate corespunzator, reglementarile care guverneaza conflictul de interese in sectorul public sunt indreptate cAtre dezvoltarea gi sprijinirea unui sistem administrativ care sa protejeze procesul de luare a deciziilor. Un asemenea sistem se axeazd mai curand pe prevenirea actelor de coruptie decdt pe sanctionarea vinovatilor. Intr-un sistem admi- nistrativ bine gestionat, incidenta actelor de coruptie trebuie redus& la minim, iar atunci cand apar acte de coruptie trebuie aplicate rapid procedurile disciplinare. Agadar, se impune reformaree procedurilor si a sistemelor specifice serviciului public, pentru ca acestea si corespunda fntr-o mai mare masurA interesului public. Cu alte cuvinte, intr-un mediu caracterizat de un nivel grav de coruptie, reforma serviciului public se poate dovedi superficiala dac146 Combaterea Corupfiei este ignorata coruptia. De fapt, rezultatul poate fi crearea unui sistem reformat, dar mai eficient in ceea ce priveste coruptia. Problema coruptiei trebuie abordata de la inceputul procesului de reforméa gi privita ca parte integranta a acestui proces. Codurile de conduitd eticé Combaterea coruptiei presupune ca liderii politici s4-si ia angajamentul de a controla acest fenomen oriunde s-ar manifesta el. In unele tari, s-a recurs la crearea unui cod de conduita eticd pentru sectorul public. Un asemenea cod stabileste reguli ce trebuie respectate de cei care detin functii administrative sau de conducere: el le reaminteste acestora de responsabilitatile lor si impune semnarea unor declaratii de avere si de venit. Totusi, aceste coduri nu s-au dovedit a fi eficiente, in primul rand pentru c& nu au fost aplicate. O exceptie o constituie situatia din Papua Noua Guinee, unde acest cod este aplicat, fiind obiectul activitayii biroului avocatului poporulvi. In aceasta tara, politicienii de la toate nivelele se supun autoritatii acestei institutii si chiar au existat cazuri in care unii oficiali si-au vazut cariere politica brusc intrerupta. Crearea gi mentinerea unor coduri de comportament etic necesita indeplinirea cAtorva conditii esentiale. Cadrul etic trebuie sA fie sprijinit de angajamentul liderilor politici, acceptat de un segment larg al sectorului public si sprjinit de o mare parte a societatii civile. In plus, abaterile trebuie sanctionate fara exceptii, la nivelul intregului sector public. Un sistem de salarizare mai bun Salariile inadecvate ale functionarilor publici contribuie la aparitia actelor de coruptie de mica importanta, determinate de necesitate. Acordarea unor salarii corespunzatoare este cruciala pentru a asigura eficienta sectorului public. Singapore a obtinut succese notabile in aceasta privinta. Strategia nafionala de lupta impotriva coruptiei_a inclus mriri de salariu si modificarea schemelor de salarizare. in prezent, functionarii publici din Singapore sunt printre cei mai bine platiti din lume, iar eficienta si productivitatea lor este unanim recunoscuta. Ca gi in alte fari, exist gi abateri ocazionale, dar in general problema coruptiei este tinuta sub control. Uganda si-a inceput eforturile de reform a serviciului public, beneficiind de sprijin de la Banca Mondiala gi de asisten{a bilaterala considerabilé (Guvernul Ugandei, 1995). In cursul acestei reforme,Susteme ce permit dezvoltarea integritapii nafionale 147 beneficiilor oferite functionarilor publici li s-a atagat o valoare monetara. Functionarilor publici li se permite in prezent sa aleag& intre aceste beneficii si valoarea lor monetara echivalenta. Prin aceasté masur se spera cA functionarii publici vor ajunge sa-si pretuiasca mai mult posturile si vor fi mai putin tentati sa accepte mita, ceea ce va conduce la cresterea standardelor in serviciul public. Desigur, este esential ca functionarii publici si publicul in general s& inteleaga motivatia din spatele oricdrei mariri de salariu in sectorul public si sa fie constienti ca avantajul unei mai bune salarizari implica si o responsabilitate mai mare. De asemenea, cresterea salariilor fara 0 intensificare a supravegherii poate avea drept consecinté cumpararea posturilor de catre posibilii candidati. Practici administrative mai bune Schimbarile organizationale in cadrul serviciului civil pot contribui la reducerea la minim a ocaziilor de utilizare a practicilor corupte. Printre aceste masuri se numara (Langseth, 1995, p.10) ¢ jmbunatatirea metodelor si procedurilor de lucru, in scopul reducerii intarzierilor. * O eficienta sporita prin controalele exercitate de functionarii superiori asupra subordonatilor. e Efectuarea de controale inopinate pentru a verifica activitatea functionarilor. * Formularea si diseminarea unor recomandari si reguli de conduita gi organizarea unor sesiuni de instruire pentru functionarii publici, indiferent de nivel. ¢ Dezvoltarea unor sisteme interne de management financiar care sa asigure un control adecvat i eficient asupra utilizarii resurselor. * Canale de comunicare puse la dispozitia functionarilor de rang inferior pentru ca acestia sa poata reclama cazurile de coruptie in care sunt implicati superiorii lor. * Recompensarea pentru performanta, recunoasterea bunei conduite si aprecierea modelelor de comportament. * Crearea conditiilor de securitate necesare pentru a impiedica accesul neautorizat in cadrul departamentelor. © Reevaluarea masurilor anticoruptie la fiecare 3-5 ani, in scopul perfectionarii acestora. Existenta unei componente discretionare tn cadrul procesului de luare a deciziilor constituie baza unor potentiale abuzuri. Eliminarea definitiva a deciziilor discretionare ar fi ins& imposibila si148 Combaterea Corupfiei nepractica. In schimb, in zonele unde regimul discretionar trebuie mentinut, se poate reduce puterea de monopol a birocratilor, prin crearea unor noi surse de furnizori. De exemplu, cetatenilor li se poate permite sa solicite carnetul de sofer la orice birou auto, iar firmele pot obtine autorizatii pentru desfasurarea activitatii la mai multi functionari si de la mai multe birouri. in plus, pol completa autoritatea functionarilor, astfel incat acestia si nu mai poata garanta protectia celor care comit abateri. Aceste masuri nu vor elimina definitiv "tarifele” neoficiale, dar vor determina cel putin 0 scddere a preturilor. Daca nivelul mitei este suficient de sc&zut, chiar gi un efort modest de aplicare a legii i-ar putea descuraja pe cei corupti (Guvernul Ugandei, 1995). Este totugi posibila limitarea, intr-un mod mai sistematic, a abuzurilor, printr-o definire mai stricté a zonelor discretionare si prin formularea unor recomandari publice clare referitoare la exercitarea atitudinilor discretionare. Un bun exemplu ce ilustreaza principiile directoare ale legii administrative este cel oferit de docu- mentul Lusaka Statement on Government under the Law (1992), adoptat in Zambia de minigtrii de justitie ai Commonwealth-ului, in urma unor jntalniri succesive cu judecdtorii din diverse regiuni Declararea veniturilor, averilor si cadourilor Unul dintre instrumentele cheie pentru pastrarea integritatii functio- narilor publici este ca toti cei care detin functii prin care igi exercita influenta sa fie obligati s& completeze periodic formulare referitoare la veniturile, averea gi datoriile pe care le au. Desigur, cei care primese mita nu vor recunoaste acest lucru, dar obligandu-i si-gi facd publice resursele financiare se vor crea premisele necesare pentru acuzatii ulterioare. Cu toate acestea, experienta demonstreazi ca sistemele de monitorizare neoficiale sau bazate pe voluntariat nu s-au dovedit deosebit de eficiente. Coruptia poate fi diminuaté numai daca este privita ca un act ce implica riscuri mari si beneficii mici. Cui trebuie sé dea socotealA demnitarii? Printre cele mai potrivite instante se numara reprezentantii parlamentului, biroul avocatului poporului sau cetitenii in general, in functie de tara. De asemenea, aspectele ce trebuie declarate variaza de la o fara la alta. in mod clar, declaratia trebuie sa se refere la toate bunurile i datoriile importante. Unele tari insista chiar ca oficialii si depuna gi 0 copie a ultimei declaratii de venit in vederea impozitarii. Unele tari extind aceast4 cerinta si asupra rudelor apropiate; altele limiteaza aceste declaratii la oficiali si la sotiile acestora (desi aceasta practica esteSisteme ce permit dezvoltarea integritapii najionale 149 contestata, afirmandu-se cA sotii sau sotiile au dreptul la independent fata de partenerii lor). Oricare ar fi situatia, legile declaratiilor de avere trebuie s& intruchipeze valorile asociate corectitudinis. In caz contrar, aplicarea legilor va fi imposibil4, subminand astfel sistemmul integritatii. Exist ins& si problema cadourilor primite de cei care detin functii publice. Cadourile se pot face sub diverse forme — 0 invitatie la mas&, un bilet la un meci, un ceas scump, actiuni intr-o companie, o excursie in strdinatate sau chiar plata taxelor seolare. Unele sunt acceptabile, altele nu. Amabilitatea excesiva, cum ar fi plata integral: a unei excursii pentru un oficial si sotia acestuia in mod clar un gest inacceptabil. Mai dificil de clasificat sunt invitafiile la masa sau cadourile aniversare, desi acceptarea chiar si 2 umor cadouri aparent neinsemnate fi poate transforma, in timp, pe oficial in vietime pentru ‘donatori”, Linia de demarcatie este de obicei stebillita de relatia dintre o societate la alta, insa ea poate fi stabili astfel inct valoarea cadourilor sa nu d Majoritatea guvernelor au s pe care le poate accepta un mini: adoptat urmatoarele reguli (Corrupt Un “dar oferit intamplator” in: ventionala, modest ca valoare, valoare mica, oferit wnei persoa serviciile sale, sau ca gest de t respectiva. Poate fi vorba de un ca unui functionar sau unui asoc public& sau privataé sau de o perscamé pntivaitl wri Hestince sau speciale, fara legatura cu in ii Ti tii officizalle gi far ca acest lucru si consti enuntate in partea a patra [ca gativelor oficiale in scopuri corupte] Rationalizarea programelor si politécilk Programele publice afectate de coruptiie pot ffi wmewrii nesfermmatie yorim eforturi de reelaborare gi rationalizare. Este ins& de preferat ca programul s& fie pur si simplu eliminat. Mullte tari aw regullti gi reglementari care, chiar daca sunt bine gestionale, mu aw wn impact public considerabil. Agadar, ele pot gi trebuie si fie eaahs Alte Programe pot avea un scop foarte important, ins& ele nu mai sunt eficiente in cazul in care coruptia a atins un nivel ingrijerator.150 Combaterea Coruptiei Pe de alta parte, daca obiectivul initial merita sa fie pastrat, atunci programul poate fi regandit, devenind astfel mai simplu gi mai usor de monitorizat. De exemplu, dac& scopul programului este eficienta economica, atunci reformele trebuie sa introducd scheme juridice bazate pe realitatile pietei. insa, simplificarea nu va avea intotdeauna drept consecinta diminuarea coruptiei, dacd regulile sunt rigide. Rigiditatea birocraticd genereazi adesea comportamente ilegale atat din partea functionarilor, cat gi a publicului. Astfel, simplitatea va functiona numai daca nu este excesiv de arbitrara gi daca functionarii superiori si cei care raspund de aplicarea regulilor impun in mod agresiv respectarea msurilor anticoruptie. In final, privatizarea intreprinderilor si serviciilor de stat poate conduce la diminuarea coruptiei, in principal datorita faptului c& metodele contabile din sectorul privat si presiunile concurentiale ale pietei reduc conditiile necesare pentru savargirea abaterilor gi fac ca acestea sa fie mai greu de disimulat. Totusi, aceste beneficii trebuie cntarite in functie de posibilele efecte adverse ale privatizarii: disponibilizarea functionarilor publici gi riscul monopolurilor din sectorul privat. O reform consistenta a politicilor, care presupune reforma sistemelor fiscale si de control si eliminarea programelor inutile, este un proces dificil, care cere timp. De asemenea, ea reprezinta un proces care trebuie adaptat nevoilor si problemelor unei anumite {ari Identificarea surselor de coruptie din programe gi reducerea sau eliminarea lor necesita informatii detaliate, specifice unei anumite fri. Proceduri imbundtdtite pentru operatiunile de achizitii Kpundeh si Heilman (1996) au evidentiat o serie de criterii pentru imbunatatirea procedurilor pentru achizitii publice. fn primul rand, achizitiile trebuie sa fie economice. Ele trebuie s& aibi drept rezultat 0 calitate maxima a produselor si serviciilor achizitionate sau un pret minim pentru calitatea cerut sau acceptabila. Acest lucru nu inseamna neaparat achizitionarea celor mai ieftine produse sau a unor produse de o calitate extraordinara, insa este de dorit un echilibru pret-calitate. in al doilea rand, deciziile de acordare a contractelor trebuie s& fie corecte si impartiale. Fondurile publice nu trebuie utilizate pentru acordarea de favoruri, standardele si specificatiile nu trebuie sa fie discriminatorii, furnizorii si contractantii trebuie alesi in functie de calificare gi de valoarea ofertelor prezentate, iar participantii la licitatii trebuie sa beneficieze de acelasi tratament in ceea ce priveste termenele limita gi confidentialitatea.Sisteme ce permit dezvoliarea integritépii najionale 4151 in al treilea rand, procesul trebuie sii fie transparent. Cerintele referitoare la achizitii, regulile si criteriile de luare a deciziilor trebuie si fie accesibile tuturor potentialilor furnizori si contractanti; este de preferat ca ele sA fie anuntate in invitatia la licitatie. Deschiderea licitatiilor trebuie s4 fie publica, iar deciziile trebuie inregistrate in intregime. In al patrulea rnd, procesul de achizitie trebuie sa fie eficient, regulile sale reflectand valoarea si complexitatea obiectului achizitiei. Procedurile utilizate pentru achizitia unor produse de valoare micd trebuie sd fie simple si rapide; pentru produse mai valoroase gi mai complicate sunt necesare reguli mai complexe si perioade mai lungi de timp, pentru a se asigura respectarea principiilor. Procesul de luare a deciziilor pentru contracte importante poate necesita crearea unor comitete sau proceduri de evaluare, ins interventia birocratica trebuie redusa la minim. in al cincilea rand, responsabilitatea este un element esential. Procedurile trebuie sa fie sistematice si sigure si trebuie pastrate documentele care sa explice i sa justifice toate deciziile gi actiunile. Competenta si integritatea ii incurajeaza pe furnizori i pe contractanti s vind cu cele mai bune oferte, ceea ce conduce la o mai buna desfagurare a procesului de achizitie. Cei care dorese sa facd achizitii si nu indeplinese cele mai inalte standarde de responsabilitate si corectitudine ar trebui sa fie rapid identificati ca parteneri de evitat in afaceri. in cele din urma, este necesar un cadru solid gi coerent care sA stabileasca principiile si practicile fundamentale ce trebuie respectate in cadrul operatiunilor de achizitii publice. Acest cadru poate lua diverse forme, dar lumea este din ce fn ce mai constienta de avantajele unui cod uniform pentru achizitii, care sa stabileasca principiile fundamentale pentru toate agentiile guvernamentale, la care sa se adauge reguli si reglementari mai detaliate pentru agentiile de implementare. Anumite {ri isi reevalueaza legile existente, deoarece acestea pot fi rezultatul unor evolutii intamplatoare, si incearca s& consolideze aceste legi sub forma unui astfel de cod. Agentiile de monitorizare O tarA care are intentii serioase in ceea ce priveste combaterea coruptiei trebuie s& infiinteze noi institutii de lupté impotriva mitei, furtului si a altor abuzuri comise de oficialii publici. Acest rol de monitorizare poate fi asumat de agentiile anticoruptie, de biroul avocatului poporului sau de institutiile supreme de control financiar.152 Combaterea Coruptiei Agentiile anticoruptie in ultimii ani, guvernele au ajuns la concluzia ci trebuie s& incurajeze eforturile de detectare a cazurilor de coruptie prin introducerea agentiilor anticoruptie sau a comisiilor al cdror rol incepe in general dup ce s-au formulat acuzatiile de coruptie. Avand in vedere faptul cA prevenirea este mai eficienté decat sanctionarea, o structura de mici dimensiuni poate fi mai bine pozitionata pentru a asigura parcurgerea eficienta a etapelor preventive. O astfel de structura trebuie sa aiba prerogative de anchetare si monitorizare, si se bucure de o autoritate corespunzatoare si chiar si raporteze direct catre legislativ. Pentru a functiona cu succes, 0 agentie anticoruptie are nevoie de sustinere politica la cele mai inalte nivele ale guvernului, de independenta politica si operationala pentru a-i ancheta chiar si pe oficialii superiori, de acces adecvat la documentatie, de puterea de a interoga martori si de autoritate in conducere, fiind perceputa public ca o institutie de maxima integritate (Pope, 1996, p. 103). De asemenea, este important ca toate puterile speciale conferite unei agentii anticoruptie sa fie conforme cu normele internationale si cu drepturile omului gi ca agentia insdgi sA functioneze conform legii, putand fi trasa la rdspundere in justitie. De la bun inceput, structura si independenta unei comisii poate fi determinata in functie de cum sunt numiti si demisi membrii sai. Dacé mecanismul de numire asigura sprijinul prin consens al unei persoane propuse, prin intermediul parlamentului gi nu al guvernului, gi daca existé un mecanism de asigurare a respon- sabilitatii in afara guvernului (de exemplu, un comitet parlamentar in care sunt reprezentate toate partidele), posibilitatea de comitere a abuzurilor este redusa la minim. Este important ca o agentie anticoruptie sA aiba autoritatea de a ingheta bunurile despre care are toate motivele si creada c& sunt detinute in numele persoanelor anchetate. Aceasta implica necesitatea unui instrument vital, si anume un sistem de monito- rizare a bunurilor, veniturilor, datoriilor si modurilor de viata ale persoanelor care iau decizii si ale oficialilor din serviciul public. Atunci cand viteza de reactie este absolut esentiala, ar fi de dorit ca 0 agentie si poata ingheta bunurile persoanei suspectate inaintea obtinerii unui ordin de restrictie. Daca agentia nu are aceasta putere, fondurile pot fi transferate pe cale electronica in cAteva minute. Este un lucru obignuit ca o agentie sé aiba puterea de a confisca documentele de calatorie ale unui suspect, pentru a-l impiedica s& parAseascA tara, in special dac& persoana respectivaSisteme ce permit dezvoltarea integritafii nafionale 153 poate fi arestaté numai in momentul in care acuzatia este sustinuta temeinic. De asemenea, agentia are puterea de a-si proteja informatorii. in anumite cazuri, acesti informatori pot fi functionari publici recent angajati, care reclama activitatile corupte desfasurate de superiorii lor. Daca stilul de viata extravagant este singurul clement pe baza caruia se formuleazd 0 acuzatie de coruptie, acest lucru nu va fi de prea mare folos. in unele tari, insa, unui functionar public care are un stil de viata incompatibil cu veniturile sale i se poate cere sa ofere o explicatie rezonabila pentru situatia sa financiaré (Kpundeh si Heilman, 1996). Avocatul poporului Biroul avocatului poporului primeste si ancheteaza reclamatiile referitoare la cazuri de proasté administrare. Functia sa principala este investigarea a doua tipuri de probleme. Din prima categorie fac parte deciziile, procesele, recomandarile gi actele de omisiune sau imputernicire care nu sunt compatibile cu legile, regulile sau reglementarile, care se abat de la practicile sau procedurile stabilite, care sunt arbitrare, nedrepte, subiective, oprimante, discriminatorii sau motivate de mita, abuz, favoritism, nepotism sau excese administrative. Din a doua categorie fac parte cazurile de neglijenta, lipsa de atentie, amanare, incompetenta, ineficienta si incapacitate in administratie sau in indeplinirea datoriilor si responsabilitatilor. Fiind o institutie superioara, constitutional, Biroul avocatului poporului este mai bine pozitionat decat alte organisme pentru a rezista presiunilor. Aceasta institutie poate exercita si o functie de control financiar pentru a stimula fluxurile informationale care dezvaluie ponderea coruptiei in guvern. Confidentialitatea acestor proceduri fi conferA un avantaj suplimentar in ceea ce priveste protejarea informatorilor si a reclamantilor impotriva posibilelor intimidari (Guvernul Tanzaniei, 1995, p. 49). Biroul avocatului poporului actioneaza, de asemenea, pentru a preveni coruptia si proasta administrare. El poate recomanda imbunatatirea practicilor si procedurilor si ii poate stimula pe oficialii publici s nu comita abateri. Biroul avocatului poporului trebuie s4 fie responsabil de propriul sau buget, nedepinznd de un alt departament mai mare. In lipsa unor resurse adecvate pentru a-si indeplini mandatul, numai vointa personal mai poate fine in viata aceasta institutie. O asemenea situatie indezirabila trebuie rezolvata atunci cand se initiaza o reforma ce are drept scop dezvoltarea sistemului integritatii unei tari.154 Combaterea Corupfiei Institutiile supreme de control financiar O administrare financiara interna responsabila este eruciala pentru integritatea unei natiuni, iar institutiile supreme de control financiar sunt, din multe puncte de vedere, elementul esential al unui sistem de dezvoltare a integrit&tii nationale. In calitate de agentie a carei activitate presupune controlul veniturilor si cheltuielilor guver- namentale, institutia suprema de control financiar monitorizeaza integritatea financiara si credibilitatea informatiilor raportate (precum si calitatea operatiunilor financiare). Desi aceste institutii sunt denumite in moduri diferite de Ja o tara la alta - de exemplu, in tarile anglo- saxone, ea se numeste Auditor General, iar in Franta, Curte de conturi — functiile sale sunt asemanatoare (Camera Comunelor, 1981): (Controlorul financiar suprem] cercetcaza alocarile publice, in numele Camerei Comunelor. El este controlorul financiar extern al guvernului, actionand in numele contribuabililor, prin parlament, iar pe investigatiile sale se bazeaza legislativul pentru a se verifica acuratetea si regularitatea rapoartelor guvernului. De asemenea, controlorul general trebuie s& se asigure c& executivul se conformeaza vointei legislativului. Printre celelalte responsabilitati ale sale se numara promovarea eficientei gi rentabilitatii programelor guvernamentale si prevenirea coruptiei prin dezvoltarea unor proceduri financiare care sd reduca incidenta cazurilor de coruptie gi sA creascd probabilitatea detectarii acestora. Institutia suprema de control financiar este atat de impor- tanta, incat necesita proceduri speciale de numire si demitere a personalului, precum si protectie impotriva interventiei partidului de guvernamant, a politicienilor gi a functionarilor civili superiori. fr mod ideal, aspectele legate de selectia, responsabilitatea si autoritatea personalului trebuie incluse in constitutia unei tari. Pentru a fi eficienta, o institutie de control financiar extern nu trebuie s raspunda sau si fie supusa presiunilor clientilor (parlamentul sau Un organism aseman&tor) sau subiectilor sai (oficialii Insarcinati cu cheltuielile publice). Facdnd parte din sau fiind coordonata de un departament guvernamental, controalele sale ar crea un permanent conflict de interese, precum si conditiile pentru diverse manipulari. Din nefericire, aceasta institupie poate fi adesea vulnerabila in fata presiunilor venite din partea clientilor sai gi, de cele mai multe ori, din partea executivului. Pentru a-si asigura independenta, biroul trebuie sd aiba libertatea de a gestiona bugetul departamentului i de a angajaSisteme ce permit devoltarea integritépii najionale 155 personal profesionist. Acesta este un aspect deosebit de important, dat find faptul c& angajatii acestei institutii trebuie s& aib& competente comparabile cu cele ale oficialilor din cadrul guvernului. Parlamentul Una dintre principalele functii ale parlamentului este supervizarea ramurii executive a guvernului, inclusiv a finantelor guvernamentale. Contribuind la asigurarea responsabilitatii gi transparentei operatiunilor financiare din sectorul public, parlamentul contribuie la combaterea coruptiei. Experienta trait recent de Africa de Sud demonstreaza modul in care practicile si procedurile reformatoare initiate de parlament pot facilita adoptarea responsabilitatii si transparentei, diminuand astfel coraptia in procesul democratic, Scopul reformelor din Africa de Sud era acela de a face din activitatea parlamentara un proces cat mai deschis publicului si presei si de a imputernici o serie de comitete, in special Comitetul pentru Conturi Publice, sa-] traga la raspundere pe seful guvernului. Toate comitetele se reunese in gedinte publice, iar dac& vor s sustina o sedint& cu usile inchise trebuie sé dezbata public motivele unei astfel de decizii. Parlamentarii au fost imputer- niciti si tragd la raspundere functionarii publici si s& participe la examinarea detaliata a bugetelor estimative. Constitutia Africii de Sud garanteaza corectitudinea si transparenta achizitiilor publice si asigur accesul Ja informatie, precum gi alte drepturi de care trebuie sa beneficieze cei care participa la acest proces. Responsabilitatea in justitie in sistemele juridice ale mai multor tari, procurorul general nu este doar membru al compartimentului executiv al statului, ci si seful serviciului judiciar®, in aceasta calitate, el “protejeazd interesul public” (Langseth, 1995) si are prerogative extinse gi libertate de actiune in ceea ce priveste initierea, continuarea gi incheierea procedurilor penale. Principala responsabilitate a procurorului general este aceea de a oferi consultatii juridice in probleme legate de guvernare gi de administratia publica. Indeplinirea acestor responsabilitati depinde de impartialitatea gi de independenta sa fatd de politic, care pot fi amenintate daca procurorul general este subordonat cabinetului sau dac& parlamentul este dominat de catre executiy, * Aceasta sectiune se bazeaza pe Guvernul Tanzaniei (1996).156 Combaterea Corupyiei Unul dintre cele mai evidente abuzuri din partea executivului este sa-gi infiltreze oamenii in tribunale. Procesul numirii in functie in sectorul juridic este deosebit de important si, de multe ori, guvernele si-au dat seama la un moment dat cA cei pe care-i numisera in functie au dezvoltat 0 evidenta autonomie. Pentru a combate aceasta independent, guvernul poate manipula repartizarea cazurilor, eventual prin intermediul unui judecator, avand astfel posibilitatea de a controla cine audiaza un caz important pentru guvern. Este agadar foarte important ca sarcina repartizArii cazurilor sA nu le revina reprezentantilor guvernului si ca seful serviciului juridic si se bucure de deplina incredere a colegilor sai La un nivel inferior al structurii tribunalelor, pot fi utilizate diverse metode corupte de pervertire a sistemului judiciar. Printre acestea se numara: influentarea anchetei si a deciziei de punere sub acuzatie inainte ca un caz sa ajunga in fata tribunalului, convingerea functionarilor din cadrul unui tribunal sa “piarda” dosare, sa amane judecarea cazurilor sau sa le repartizeze judecatorilor corupti, fara experienta, coruperea judecatorilor (care sunt adesea prost plititi sau sensibili la ideea unei promovari) si mituirea avocatilor celeilalte parti, pentru a-i convinge sa actioneze in defavoarea clientilor lor. Aceste practici corupte necesita interventii pe mai multe fronturi. Cei care raspund de anchetare si de punerea sub acuzare trebuie sA le impuna subordonatilor standarde cat mai stricte Functionarii din cadrul tribunalelor trebuie sA raspunda in fata judecatorilor pentru comportamentul lor si sa fie sanctionati de catre acestia daca, de exemplu, “pierd” dosare. La randui sau, intregul sistem judiciar trebuie sé impuna un set de valori etice, sA analizeze atent reclamatiile si, dac& este necesar, s& desemneze echipe care sa inspecteze activitatea tribunalelor inferioare. Modurile in care sunt numiti si apoi promovati judecatorii sunt esentiale pentru independenta acestora. Numirile si promovarile nu trebuie sa fie motivate politic, ci facute pe criterii de competent gi neutralitate politica. Publicul trebuie sa aiba convingerea cd judecatorii sunt alesi pentru meritele lor si pentru integritatea si capacitatea de care dau dovada, gi nu ca o recompensa pentru serviciile aduse partidului sau ca mAsurd de precautie din partea guvernului, care doreste s& se poata baza pe un prieten atunci cand incalea legea. Conceptul de independenta juridicé presupune gi 0 salarizare adecvata in domeniu, precum gi faptul c& drepturile salariale ale judecatorilor nu pot fi modificate in dezavantajul acestora (Guvernul Ugandei, 1994). Daca judecatorilor nu li se ofera siguranta functiilor gi a salariilor, acegtia pot deveni ugor victimele coruptiei. Este de la sine inteles ca judec&torii trebuie s4 se bucure de imunitate impotriva reclamatiilor civile legate de acte necorespun-Sisteme ce permit decvoltarea integritéjii najionale 157 zatoare sau omisiuni in exercitarea functiei. Acest lucru nu inseamna c& oamenii nu pot depune plangere, ci ca plangerea este, de fapt, indreptata impotriva statului, nu a judecatorului. Judecatorii pot fi indepartati sau suspendaji doar din motive de incompetent& sau comportament care fi pune in imposibilitatea de a-gi face datoria. Situatiile care implied cazuri grave de coruptie sau de obstructionare a justitiei trebuie gestionate prin crearea unor comisii de ancheta sau prin numirea unui “procuror special” — 9 functie publica utilizata cu un deosebit succes in Statele Unite (pentru anchetarea cazului Watergate, de exemplu). Exista cdteva motive intemeiate pentru a dispune de meca- nisme solide de refacere impotriva coruptiei in domeniul civil (nu penal) al justitiei. Tribunalele civile asigura o atmosfera mai putin apasAtoare decit cele penale pentru a judeca consecintele coruptiei. in cadrul tribunalelor civile, necesitatea de a aduce dovezi nu este atat de stricta, iar in anumite cazuri infirmarea acuzatiilor poate fi facuta intr-un mod mai eficient si mai corect de cdtre suspect. Dovezile aduse intr-un tribunal civil trebuie s& sustind acuzatia doar “dupa toate probabilitatile” si nu “dincolo de orice indoiala”. Exist, de asemenea, cateva motive pentru care persoanele private trebuie sa aiba dreptul de a-i da in judecata pe cei care se fac vinovati de coruptie, Unul dintre acestea este posibila responsabilitate a statului pentru pierderile suferite de un cetafean sau grup de cetateni din cauza actiunii unui oficial corupt. De exemplu, daca se arata cA statul a dat dovada de neglijenta in administrare, cei care au suferit pierderi ca urmare a practicilor corupte in domeniul achizitiilor publice pot solicita compensatii substantiale. ii civile Informarea publicului gi rolul societa Campaniile anticoruptie nu pot avea succes in absenta sprijinului public. Daca cetatenii de rand gi firmele sunt obignuiti s4 dea mita gi sa plateascA pentru serviciile oferite de stat, considerand mita drept “un ru necesar’, inaintea oricdrei reforme sistematice de combatere a coruptiei este esentiala 0 schimbare de mentalitate. Utilizarea unor strategii complementare poate avea un impact important. Unele tari au elaborat programe de informare public, insistand asupra consecintelor nefaste ale coruptiei, asupra faptului cA persoanele corupte furd din bani publici, asupra dreptului eetatenilor la servicii si asupra datoriei cetatenilor de a reclama comportamentele corupte ale oficialilor. In cadrul unui asemenea program, Tanzania a studiat perceptiile publicului in legéitura cu nivelele158 Combaterea Corupfiei existente de coruptie gi zonele unde apareau asemenea cazuri, pentru a obtine un punct de plecare in evaluarea progreselor inregistrate in diminuarea coruptiei (Heilbrunn, 1997). De asemenea, aceste studii arata care sunt, in viziunea cetatenilor, comportamentele corupte, care sunt cazurile pe care acestia le-ar raporta si ce anume i-ar impiedica s-o facd. Rolul societafii civile este un element important in cadrul unui sistem de dezvoltare a integritatii nationale; statul nu-si poate desfasura activitatile fara sustinere din partea cetatenilor. Societatea civila ofera expertiza si retelele necesare pentru abordarea unor probleme de interes comun, printre care se numara si coruptia. Este, de altfel, in interesul cetitenilor s& se implice, deoarece majoritatea cazurilor de coruptie apar in guvern i in sectorul privat, societatea civil fiind principala victima. Capacitatea organizatiilor civile de a monitoriza, detecta gi combate actiunile corupte ale functionarilor publici depinde, in mare masurA, de contactul acestora cu realitatile locale. Acesta este de fapt punctul de plecare pentru a dobndi experienta si incredere, in vederea extinderii activitatii la nivel national. Desigur, in multe tari care se confrunta cu cazuri grave de coruptie, asociatiile civile sunt slab dezvoltate. Cu toate acestea, implicarea unei societati civile aflate la inceput de drum reprezinta, in sine, 0 modalitate de intarire si dezvoltare a acestui sector. Societatea civila se poate implica in combaterea coruptiei bazandu-se pe experienta contabililor, avocatilor, universitarilor, organizatiilor neguvernamentale, sectorului privat, liderilor spirituali gi mai ales a cetatenilor de rand. in Australia, muncitorii din anumite sectoare participa la controale de securitate, in timp ce grupurile de consumatori din New South Wales ajuta la identificarea produselor periculoase aflate la vanzare. in Noua Zeelanda exist un grup compact reprezentand diverse interese comerciale care s-a reunit pentru a lupta impotriva abuzurilor de putere generate de monopolurile guvernamentale si private. Grupul monitorizeazA sectoare printre care se numara companiile aeriene, telecomunicatiile si companiile de productie. Exista gi exemple de actiune concertata din partea cetatenilor si a statului. De exemplu, schemele Neighborhood Watch au fost introduse in multe tari pentru a intari legdtura dintre cetateni si politie. Hong Kong, China, a infiintat Comisia de Lupta impotriva Coruptiei, care are un intreg departament dedicat relatiilor comu- nitare si comitetelor consultative. Presa Exist 0 relatie strans& fntre libertatea presei si existenta coruptiei. Dreptul la informatie este puternic legat de responsabilitate. OSisleme ce permit dezvoltarea integritajii nafionale 159 evaluare corespunzatoare a activitatii guvernului de catre public, pres& gi parlament este dificil, chiar imposibila, daca executivul si procesul de luare a deciziilor sunt ferite de ochiul public Pentru a asigura existenta unei prese libere, trebuie sA se adopte un set de legi referitoare la libertatea informatiei. Aceasta legislatie trebuie s& stabileasca dreptul la evaluare (de cAtre avocatul poporului, de exemplu), precum gi practici ce permit ca informatiile s& fie facute publice. Aceste practici trebuie s& fie urmate chiar si de cei care sunt cel mai putin dispusi sa c faca. Pe scurt, legislatia poate contribui la cresterea transparentei. Cetatenii beneficiazd, prin lege, de dreptul de a avea acces la documente oficiale fara a trebui s& dea dovada de un interes special, in timp ce administratia guvernamentala trebuie sa justifice confidentialitatea informatiilor. Desigur, fac exceptie documentele care pot dauna interesului public, cum ar fi anchetele penale, propunerile bugetare si informatiile economice sensibile. Libertatea informatiei este, de asemenea, sporit de existenta unei prese libere, care este Ja fel de importanta ca independenta justitiei, fiind una dintre cele dou puteri care pot servi drept antidot impotriva coruptiei in viata publica. Spre deosebire de judecdtori, procurori publici si avocati in general, institutiile de pres private nu sunt mamite de politicieni, ci sustinute de public, Indiferent de sistemul de proprietate, institutiile de presi trebuie sd fie independente de sistemul de patronaj politic. Gradul de independenta a presei se traduce prin capacitatea sa de a monitoriza eficient activitatea functionarilor publici. Asa cum legislativul trebuie si supravegheze activitatea executivului, la fel gi presa trebuie 64 monitorizeze atent atat legislativul, cat si executivul, pentru a putea detecta actele de coruptie. Politicienii si functionarii publici sunt mai tentati s& comité abuzuri atunci cand sunt siguri ca nu riscd sa fie expugi in public si umiliti in presa. Cu toate acestea, in prezent, unele tari inc& mai cenzureaz& presa si ii trimit in inchisoare pe ziaristi. Legile care stabilesc libertatea de exprimare trebuie sa fie sprijinite si aplicate de tribunale. Exista o legiturA stransa intre o justitie independenta gi o presa liber. O preconditie pentru existenta unei prese libere este un sistem juridic independent de influentele politice, care oferA presei un sprijin constitutional ferm. Prin intermediul opiniilor si analizelor editorilor si jurnalistilor se dezvolt& o cultura a libertiitii presei. Aceasta cultura garanteaza capacitatea presei de a monitoriza activitatea functionarilor publici Independenta presei este un concept complex. In termeni generali, acest lucru inseamn cA jurnaligtii trebuie sa fie liberi sa-gi practice meseria fara interventii din partea autoritatilor. In realitate, ins&, patronii institutiilor de presé intervin permanent in activitatea160 Combaterea Corupyiei angajatilor lor. in multe tari, guvernul fnsusi este cel mai important detinator al unor institutii de pres, ceea ce submineaza independenta acestui sector. Acolo unde se intampla acest lucru trebuie luate masuri de garantare a independentei presei, eventual prin privatizarea institutiilor detinute de stat. Diversificarea proprietatii asupra institutiilor de pres asigur existenta concurentei, fapt ce stimuleaza o gama mai larga de perspective asupra politicilor publice si permite controlul puterii politice si a magnatilor de presa In numeroase tari, legile sustin libertatea presei, dar includ gi constrangeri sub forma unor “limite firesti", menite sa protejeze siguranta nationala gi dreptul la intimitate. In anumite situatii, siguranta nationala poate justifica limitarea temporara a liberei exprimari in pres (pentru a diminua tensiunile etnice, de exemplu) Exist, insd, pericolul ca guvernele si abuzeze de asemenea situatii Sectorul privat Pentru companii, cel mai puternic motiv pentru a-si revizui comportamentul etic este propriul interes. Aga cum am mai aratat, companiile care tolereaza coruptia printre angajatii sdi din strdinatate se expun unor riscuri importante. Conturile fantom, conturile bancare secrete, platirea angajatilor aflati in inchisoare si utilizarea fostilor angajati ca intermediari cultiva 0 atmosfera ce poate justifica acuzatia de activitate infractionala Acesta este un comportament periculos, iar perpetuarea unor asemenea activitati in interiorul companiei este doar o chestiune de timp. Astfel, este necesar ca asociatiile si federatiile profesionale internationale sA includa o clauza anticoruptie obligatorie in codurile lor etice, nerespectarea sa find pedepsita cu expulzarea din asociatie. Daci 0 asemenea asociatie este puternica la nivel international, membrii sai nu au motive s4 se teama c& non-membrii pot dobandi un avantaj datorita mitei. Concluzti Practic, in fiecare tara s-a utilizat o combinatie de strategii pentru combaterea coruptiei. Institutul pentru Dezvoltare Economica (EDI) al Bancii Mondiale a recunoscut ca programele anticoruptie eficiente combina mai multe strategii, concluzie Ja care s-a ajuns in cadrul atelierelor la care au participat parlamentari (Etiopia, aprilie, 1996; ‘Tanzania, august, 1996; Uganda, martie, 1997), reprezentanti ai sectorului privat (Iordania, septembrie, 1996), functionari publici (Africa de Sud, aprilie, 1995) si jurnaligti (Uganda, aprilie, 1996; Tanzania, aprilie-mai, 1996; Benin, mai, 1996). Aceste grupuri tint& au transmis informatiileSisteme ce permit dezvoltarea integritafii nafionale 161 mai departe, catre alte grupuri din societate, contribuind astfel la procesul de informare publica in leg&tura cu fenomenul coruptiei si costurile sale. Cu toate acestea, initiativele EDI pot fi eficiente numai i. Guvernele igi afirma angajamentul prin intermediul programelor concepute pentru a tine coruptia sub control. Legislatia, rapoartele guvernamentale, oglindirea in presa a scandalurilor gi agentiile de monitorizare reprezinta o combinatie eficient& de elemente. Totusi, in anumite tari, inifiativele de reforma tind s& se concentreze in biroul prezidential. Daca presedintele se dovedeste a fi un campion al reformelor, aceasta structurd a autoritatii nu presupune ebstacole. Daca, insa, agentia anticoruptie este apropiata de presedinte, ea isi pierde considerabil credibilitatea de institutie autonoma si impartiala. Agadar, este nevoie de initiative suplimentare, care s4 completeze actiunile ¢ Agentiile de monitorizare ancheteaza acuzatiile de mii fata justitiei cazurile de coruptie si educa publicul in legiituré cu costurile coruptiei. In Botswana, Hong Kong (China), Singapore si Uganda, agentiile anticoruptie au indeplinit cu destul de mult succes aceste trei obiective. in schimb, Benin, Bolivia, Mali, Peru si Tanzania nu au obtinut rezultate la fel de clare. Toate aceste {Ari s-au remarcat prin angajamentul presedintelui in combaterea coruptiei. Cu toate acestea, programele lor sunt inca in faza de inceput, iar rezultatele se lasa asteptate. Presa national coopereazai cu agentiile de monitorizare in lupta de combatere a coruptiei. Expunerea in presd a unui act de coruptie — de exemplu, demnitari care folosesc fondurile publice in scopuri personale — poate genera un scandal. Jar atunci cand nemultumirea publica ia proportiile unui scandal, acesta este un semn cA “o tara recunoaste diferenta dintre public si privat” (Rose-Ackerman, 11996, p. 365). Atat presa, ct gi agentiile de monitorizare trebuie sd informeze publicul in legdtura cu fenomenul coruptiei si consecintele sale. Impreuna, aceste institutii au un rol esential in diminuarea coruptiei. Unele guverne pot intéampina obstacole fiscale si politice in efortul de a implica o agentie de monitorizare in lupta impotriva coruptiei. Motivele sunt, in general, de ordin financiar. Nu este 0 simp)A coincidenta faptul cd tarile care au reugit in lupta de combatere a coruptiei dispuneau de resurse suficiente pentru finantarea unei asemenea agentii. In Hong Kong (China), de exemplu, “problema coraptiei a fost recunoscuta panda la cel mai inalt nivel al guvernului. Aceast& recunoastere a fost sustinuta de existenta unor resurse adecvate” (de Speville, 1996, p. 160). De fapt, Botswana, Hong Kong (China) si Singapore au reusit, in mare parte, s& combata coruptia datoriti fondurilor de care dispuneau, dar gi datorita faptului c& guvernele au fost dispuse s& aloce respectivele fonduri In acest scop162 Combaterea Coruptiei precis. Constrangerile financiare demonstreaz necesitatea unor eforturi care implica tofi “stAlpii integritatii", in cazul in care un guvern este hotarat si se angajeze in lupta de combatere a coruptiei Referinte de Speville, B. E. D. 1996. "Phe Experience of Hong Kong in Combating Corrup- tion.” In Petter Langseth gi Fiona Simpkins, ed., Uganda International Conference on Good Governance in Africa: Empowering Civil Society in the Fight against Corruption. Berlin: Transparency International. Gould, David, si Jose Amaro-Reyes. 1983. The Effects of Corruption on Administrative Performance: Illustrations from Developing Countries. Document de Jucru 580. Washington, D.C.: Banca Mondiala. Guvernul Tanzaniei. 1995, The National integrity System in Tanzania, Dar es Salaam, —. 1996. Report on the State of Corruption in the Country, Dar es Salaam. Guvernul Ugandei. 1994. National Integrity System in Uganda. Kampala, —. 1995. National Integrity System in Uganda II. Kampala Heilbrunn, John R. 1997, “Corruption, Democracy, and Reform in Africa.” Lucrare prezentata in cadrul Third Vienna Dialogue on Democracy, “Institutionalizing Horizontal Accountability; How Democracies Can Fight Corruption and the Abuse of Power,” Viena, iunie 26-29. House of Commons. 1981. “First Special Report from the Committee of Public Accounts, Session 1980-81." In The Role of the Comptroller and Auditor General, vol. 1: Report. Londra: HMSO. Klitgaard, Robert, 1996. “Bolivia: Healing Sick Institutions in La Paz.” In Patrick Meagher, ed., Governance and the Economy in Africa: Tools for Analysis and Reform of Corruption. College Park, Md.: Center for Institutional Reform and the Informal Sector. Kpundeh, Sahr J., and Bruce Heilman. 1996. “Rushwa.” An Examination of Corruption in Tanzania.” Manuscris nepublicat. Langseth, Petter. 1995. Civil Service Reform in Uganda: Lessons Learned. Document de lucru EDI 95-05. Washington, D.C.: Banca Mondiala. Langseth, Petter, Rick Stapenhurst si Jeremy Pope. 1997. The Role of a National Integrity System in Fighting Corruption. Document de lucru EDI. Washington, D.C.: Banca Mondiala. Pope, Jeremy, ed. 1996. 7ransparency International Source Book. Berlin ‘Transparency International. Rose-Ackerman, Susan. 1996. “Democracy and 'Grand’ Corruption.” International Social Science Journal, Numér special despre coruptia in democratiile occidentale, 48(3):365. Banca Mondial. 1997a. Helping Countries Combat Corruption. Washington, D.C. —. 1997b. World Development Report 1997: The State in a Changing World. New York: Oxford University Press.Partea a treia Trei studii de caz11 Lupta impotriva coruptiei in Tanzania de Shahrzad Sedigh si Alex Muganda in Tanzania, cluburile de fotbal reprezinta institutii importante, care se bucura de o mare popularitate.' Cetatenii acestei {ari sunt suporteri activi ai acestui joc, fotbalul fiind, de multe ori, tratat aproape ca o religie. In aceste conditii, se poate spune cA fenomenul coruptiei a atins cote alarmante cand, in 1993, sezonul fotbalistic a fost compromis de reclamatii insistente si convingatoare referitoare la meciurile aranjate. Reclamatiile erau indreptate impotriva a doua dintre cele mai bune cluburi ~ Simba si Yanga -, acuzate cd ar fi platit alte echipe pentru a obfine rezultate favorabile in cdteva dintre meciurile importante ale campionatului, Intr-unul din cazuri, cinci jucdtori de la Simba au fost arestati dupa un meci important, pentru pierderea ciruia echipa adversi primise bani de la conducerea clubului, Mita nu se limita la jucdtori si la conducatorii cluburilor. Toatd lumea stia ca suporterii mituiesc politia pentrua intra la meciuri fir bilet, Reactia Asociatiei de Fotbal din Tanzania la acuzatii si chiar la recunoagterea publicd a acestora a fost aceea de a admite cd nu s-au luat masuri impotriva echipelor care au incalcat legea. Campionatul din 1993 este un exemplu elocvent, ce ilustreaza starea grava de coruptie din Tanzania. Dl demonstreaza, de asemenea, cAt de larg raspandita era acceptarea acestei situafii de catre populatie gi edt de incapabili erau cetatenii acestei tari in a combate un fenomen care a afectat serios dezvoltarea gi evolutia ulterioara a Tanzaniei. Situatia din fotbal constituie doar o parte dintre practicile corupte care, pana in anii 1990, deveniser deja un lueru obignuit. in fiecare zi, presa vuia de scandaluri, fie de mari proportii, in care crau implicati oameni de afaceri care sfidau legea si cumparau favoruri guvernamentale, fie de cazuri marunte, de ofiteri din politia rutierd * Acest capitol este strans legat de o Jucrare nepublicata, scrisii de Sahr J. Kpundeh si Bruce Heilman, intitulata “Rushwa: An Examination of Corruption in Tanzania”.166 Combaterea Corupliei care incercau sa-si suplimenteze veniturile mici. Aceasta situatie a culminat cu criza din 1994, cand comunitatea internationala a suspendat asistenta acordata Tanzaniei, ca reactie la neregulile majore existente in sistemul fiscal. Tarile donatoare, a caror asistenta sustinea 0 parte importanta a bugetului Tanzaniei, i-au acuzat pe oficialii guvernamentali cA le-au permis, cu bund stiinta, unor oameni de afaceri importanti s& declare venituri false. Donatorii au spus ca nu vor relua acordarea asistentei financiare pana cand guvernul nu va lua masuri pentru colectarea impozitelor restante si nu va initia proceduri juridice impotriva oficialilor corupti din sectorul fiscal. Un an mai tarziu, Tanzania a suferit un nou soc. Fostul presedinte Julius Nyerere a denuntat coruptia si preasta administrare a afacerilor publice de catre partidul de guvernamant, la fondarea caruia contribuise si el cu ani in urma. Evolutia coruptiei in Tanzania Povestea coruptiei in Tanzania este destul de lunga. Ea nu a inceput odaté cu independenta fata de dominatia colonial si nici nu este rezultatul unei predispozitii nationale pentru incalcarea legii, aga cum s-a afirmat de multe ori. in realitate, eoruptia si lipsa transparentei caracterizau guvernarea colonial din Tanzania, asa cum, de altfel, se intampla adesea in Africa. In perioada coloniala, responsabilitatea fata de cetatean era aproape absenta. Guvernele coloniale raspundeau doar in fata autoritatilor imperiale gi a instantelor lor, iar aparatul de stat exista nu pentru a face dreptate si a servi populatia locala, ci pentru a trimite in tara colonizatoare un profit cat mai mare. Guvernul era represiv, iar autoritatea sa era rezultatul controlului strain, nu al vointei cetatenilor. Dupa obtinerea independentei, guvernele nationale au primit aceasta mostenire administrativa. Cazurile de coruptie ce caracte- rizau regimurile coloniale din Tanzania gi din alte parti ale Africii de Est se regasesc in mare masur gi astazi in aceste societati. Dominatia portughezi din Africa de Est, intre secolele XV gi XVII, ofera nenumirate exemple de ilegalitati si coruptie. Pe coasta de est ins, practicile corupte au fost incurajate gi de alti factori, cum ar fi comerciantii africani, arabi gi indieni. Alaturi de regimurile coloniale introduse de Germania si Marea Britanie, aceste forte au facut ca fenomenul coruptiei sa supravietuiasca dincolo de sfarsitul dominatiei portugheze. Evaziunea fiscala continua sa fie o practic obignuita, iar oficialii din administratia locala cereau adesea comisioane speciale pentru a-si face datoria. Independenta Tanzaniei din 1964 nu a adusLupta impotriva corupfiei in Tanzania 167 cu sine o accentuare semnificativa a practicilor corupte. In anii imediat urmiatori, coruptia s-a limitat Ja oficialii de rang inferior, care cereau si primeau sume neglijabile de bani. Coruptia nu ajunsese inca la nivelurile superioare, iar impactul s4u nu era inc& atat de puternice incat sA submineze eficienta serviciului civil in general. Existenta unui cod al conducerii socialiste si angajamentul ferm al presedintelui Nyerere de a lupta impotriva coruptiei, la care se adaugau salariile mari ale functionarilor publici gi ratele considerabile de crestere economica, au contribuit la descurajarea coruptiei excesive si la controlarea practicilor necorespunzatoare. Costurile vietii erau relativ reduse in Tanzania, in anii 1960, iar functionarii publici castigau destul de bine. Functionarii superiori isi permiteau propria casa si propriul automobil, iar cei de rang inferior erau capabili s4-si intretina familiile fara a recurge la o a doua slujba sau la jumatati de norma. Mai mult, functionarii publici din Tanzania se bucurau de respect intr-o tara care isi cagtigase de curand independenta, ceea ce-i facea pe acesti functionari sa aiba simtul integritatii si al angajamentului gi dorinta de a servi natiunea. Cu toate acestea, eficienta, profesionalismul si integritatea serviciului public din Tanzania a cunoscut, la sfarsitul anilor 1960 si inceputul anilor 1970, un declin dramatic, care a generat costuri importante. Q serie de factori au contribuit la crearea unui mediu propice pentru dezvoltarea gi raspandirea masiva a coruptiei. Dezvoltarea coruptiei in anii 1970 S-a afirmat cA una dintre cele mai importante cauze a raspandirii coruptiei in anii 1970 a fost programul constructiei socialiste prociamat de Declaratia de la Arusha, in februarie 1967, si interventia masiva a statului in aproape fiecare sector de activitate din Tanzania. In anii de dupa Declaratia de la Arusha, sectorul public din Tanzania a inregistrat o cregtere rapida, care a generat o scddere din ce in ce mai accentuata a rolului sectorului privat in economie. intre 1966 si 1979, numarul intreprinderilor de stat din Tanzania a crescut de la 43 la 380. Nationalizarea companiilor private din 1967 a transformat guvernul in cel mai mare furnizor de locuri de munca din tara, care acoperea domenii din cele mai diverse, de la comert cu amanuntul si activitatile de import-export pana la panificatie. In aceste conditii, aria de manifestare a autoritajii guvernului a crescut gi, odata cu ea, si numarul angajatilor din cadrul serviciului public; in acelasi timp, s-au inmultit pentru acestia gi oportunitatile de a exploata noua putere pentru castiguri personale.168 Combaterea Corupyiei Atmosfera a devenit din ce in ce mai ostilé pentru companiile private. La 13 ani de la obtinerea independentei, Tanzania a promulgat Legea nr. 6 — Codul conducerii. Obiectivul initiat al acestuia era sa promoveze moralitatea socialista la nivel national si s garanteze faptul cd acesta actioneazA conform acestei noi moralitati. Functionarii publici, politicienii si directorii intreprinderilor de stat nu aveau voie s4 aibé mai multe surse de venit, s4 detina actiuni intr-o companie, s-si inchirieze proprietatile sau si se angajeze in alte activitati generatoare de venituri. Cu toate acestea, acest Cod, ca si Declaratia de la Arusha, era in defavoarea pietei libere si a companiilor private. Reactia sectorului privat a fost cdutarea unor metode de a nu respecta procedurile si reglementarile birocratice. Comunitatea de afaceri a inceput sA nu plateascd impozitele, si evite controalele asupra tranzactiilor externe gi sa ignore reglementarile pentru exporturi si importuri, platindu-i pe oficialii publici sau transferand aceste operatiuni in economia subterana Inmultirea procedurilor birocratice pentru aproape orice tranzactie realizata cu guvernul a generat intarzieri $i frustrari inutile pentru beneficiarii unor servicii publice ca eliberarea documentelor de calatorie, actelor comerciale, autorizatiilor pentru afaceri si certificatelor de import/export. Erau necesare 0 multime de docu- mente, ceea ce implica pierdere de vreme si nemultumiri; astfel, usile erau larg deschise pentru cei care doreau sa evite intarzierile mituindu-i pe angajatii guvernamentali, care nu se impotriveau acestor practici. Oficialii publici care conduceau corporatii comerciale au devenit contacte foarte pretioase iar oamenii de afaceri s-au obisnuit repede s plateasca mita pentru a-si putea desfasura afacerile. In acest sens, Declaratia de la Arusha gi eforturile de instaurare a unei noi moralitati socialiste au avut un rezultat nedorit: raspandirea coruptiei. Afacerile au inceput sa fie guvernate de moralitatea indi- viduala a celor care efectuau 0 tranzactie, si nu de cdtre lege. De fapt, autoritatea legii a fost inlocuita de cea a pietei negre, iar noii intreprinzatori erau formati intr-un mediu care incuraja secretomania, coruptia si mita. Intr-un asemenea mediu, succesul depindea de reteaua personala de contacte cu alti oameni de afaceri si functionari publici corupti. Cei care nu participau la acest sistem si-au dat seama ca oportunitatile de a avansa erau considerabil restranse. La raspandirea coruptiei a contribuit si declinul economic constant din Tanzania, in anii 1970. Aceasti situatie a fost generata de mai multi factori, printre care s-au numérat cresterea prejului produselor pe baz de petrol in anii 1973, seceta din 1974, care a destabilizat agricultura, colapsul Comunitatii Est-Africane din 1977Lupta impotriva corupyiei in Tanzania 169 si razboiul cu Uganda din 1978-79, care a consumat cea mai mare parte a resurselor Tanzaniei Un ro} ja fel de serios l-a avut si proasta gestionare interna a economiei. Politicile guvernamentale impiedicau adesea cresterea economica. De exemplu, supraimpozitarea produselor locale afecta dezvoltarea fabricilor. Campania de ruralizare i-a demoralizat pe micii fermieri gi a condus la un nivel se&zut al productiei agricole. Moneda national s-a devalorizat, iar furnizarea bunurilor de consum a fost afectata. Guvernul a infiintat intreprinderi publice monopoliste, precurn companiile comerciale regionale, gi a desfiintat cooperativele locale. O parte din fondurile publice au fost alocate in rod necorespunzator, in scopuri neproductive. Nivelul foarte ridicat al impozitelor a fost 0 alta cauza a coruptiei, deoarece oamenii de afaceri preferau sa plateasca 0 suma mai mica celui care se ocupa de colectarea impozitului, decat s& plateasca impozitul propriu-zis, care era mult mai mare. Criza economica din ce in ce mai grava si reactia guvernului la aceasta au afectat inevitabil activitatea functionarilor publici din Tanzania. in conditiile in care costurile vietii au crescut la un nivel frd precedent, iar produscle de bazd au devenit din ce in ce mai putin disponibile, in randul functionarilor publici a luat nastere o adevarata cultura a supravietuirii. Coruptia trebuia s& ofere un mijloe de a contracara scaderea puterii de cumparare. Functionarii publici au inceput sa caute orice mijloace — legale sau ilegale - de a-si suplimenta veniturile. Poate pentru prima data, functionarii publici au devenit mai preocupati de sursele lor secundare de venit, indiferent care erau indatoririle lor oficiale. In acelagi timp, guvernul a introdus un sistem de autorizatii (vibali), care le permiteau oficialilor publici cu functii strategice si strang& sume uriage de bani in schimbul eliberarii acestora. Supervizarea gi responsabilitatea functionarilor publici au inceput sa scada, ceea ce i-a facut pe multi sd creada ca nu trebuie sA dea socoteala nimanui gi cA pot actiona aga cum cred ei de cuviinta. Acest lucru a contribuit la inmulfirea abuzurilor de putere si a facut ca furnizarea serviciilor publice s& depinda de integritatea sau lipsa de integritate a functionarilor publici. tn cele din urmé, morala si simtul datoriei au disparut cu totul din serviciul public. In anii 1960 si 1970, in serviciul public existau multe persoane devotate gi cinstite. Aceasta situafie a inceput sa se schimbe Ja mijlocul anilor 1970, in momentul in care impactul declinului economic al Tanzaniei a inceput s& se facd simtit printre functionarii publici. Acestia nu mai puteau fi siguri de salarii decente sau de pensii confortabile, iar in timp tentatia de a-gi folosi autoritatea pentru a obtine cAstiguri suplimentare a devenit prea mare pentru a-i putea rezista.170 Combaterea Coruptiei Efectele cumulate ale acestor schimbari au fost cruciale, creandu-se 0 baza pentru coruptia sistematica si omniprezenta Problemele grave din anii 1980 gi inceputul anilor 1990 Pana la mijlocul deceniului al gaptelea, coruptia reusise si patrunda in aproape toate sectoarele vietii publice din Tanzania. In 1979 s-a ajuns la o situatie de crizd, odata cu colapsul economiei tanzaniene. Serviciile sociale gi infrastructura fizicd a tarii au inceput sa se dezintegreze. Salariile functionarilor publici au scdzut sub nivelul de subzistenta, iar coruptia in randul conducatorilor a atins cote alarmante Partidul de guvernamant din Tanzania a decis sa tina coruptia sub control prin adoptarea unci pozitii marxiste ceva mai ortodoxe si lansarea unei campanii, pe 25 martie 1983, impotriva “sabotajului economic” si a “sabotorilor economici”. Cei vizati crau comerciantii de pe piata neagrA, persoanele care deturnau fonduri publice si braconierii Sute de persoane au fost arestate si trimise la inchisoare. O luna mai tarziu, Parlamentul a promulgat Legea Sabotajului Economic (Prevederi Speciale), care a fost amendata dupi trei luni, apoi revocata si inlocuité de Legea pentru Controlul Crimei Economice si Organizate. Aceasta campanie nu a reusit, ins, sé diminueze raspAndirea coruptiei in tara. Dimpotriva, coruptia a devenit din cc in ce mai tolerata, find privita ca un lucru necesar pentru rezolvarea problemelor. in 1985, Julius Nyerere si-a dat demisia i a fost inlocuit cu Ali Hassan Mwinyi, Acesta a luat imediat masuri de liberalizare a economiei, sperand sa elimine astfel stimulentele si oportunitatile care ar fi dus la perpetuarea coruptiei. De exemplu, guvernul a relaxat restrictiile impuse in sectorul afacerilor, inclusiv cele enuntate de codul conducerii Liberalizarea a stimulat intr-adevar cresterea economica, dar, jn absenta sanctiunilor pentru comportament necorespunzator in afaceri, ea a intensificat, in egala mAsura, coruptia. De exemplu, oamenii de afaceri care detineau fonduri in afara tari aveau voice sa importe bunuri fara sa justifice provenienta capitalului. Domeniile cele mai expuse coruptiei ramaneau Ministerul de Finante (in special departamentul pentru impozite), bancile aflate in proprietatea statului, birourile vamale, politia ruticra, tribunalele, birourile de imigrare, birourile de cadastru gi Consiliul Municipal Dar es Salaam, care raspundea de alocarea terenurilor gi a titiurilor de proprietate. Eforturile guvernului de combatere a coruptici au fost in mare parte ineficiente. Ele au constat in general in abordarea demonstrativii a cazurilor individuale, fara a se lua in considerare contextul general care a permis gi incurajat raéspandirea coruptiei. In general, s-a decisLupla impotriva corupfiei in Tanzania 171 crearea unor unitati anticoruptie, care se concentrau numai asupra aplicarii masurilor anticoruptie si erau deseori expuse presiunilor politice si chiar coruptiei pe care trebuiau sa o elimine. Alarmat de rapiditatea cu care se raspandea coruptia gi de incapacitatea ga de a o eradica, guvernul a emis, in 1990, Circulara Prezidentiala nr. 1, care stabilea repere in vederea elaborarii unor strategii de descurajare a coruptiei si masuri care s& asigure transparenta si responsabilitatea politicilor si procedurilor din cadru serviciului public. La inceputul anilor 1990, ministrul Augustine Mrema — care a fost demis ulterior din cauza entuziasmului sau in combaterea coruptiei ~ a lansat 0 campanie impotriva coruptiei bazaté in mare parte pe comisii de ancheta care investigau acuzatiile de administrare financiara necorespunzatoare sau ineficienta. Aceste comisii, aumite de ministru, au fost curand acuzate ele insele de iresponsabilitate financiara gi de superficialitate in redactarea rapoartelor. De asemenea, s-a observat cA nici macar rapoartele emise nu au generat decat rareori actiuni din partea guvernului Mai multaé hotarare in lupta impotriva coruptiet La mijlocul anilor 1990, cand Tanzania a trecut de la un sistem politic cu un singur partid la unul pluralist, atat guvernul, cat si publicul au inceput sa acorde mai mult atentie coruptiei, cu atat mai mult cu cat procesul electoral era amenintat de practicile corupte. In timpul campaniei electorale din 1995, guvernul a lansat la radio o campanie impotriva coruptiei, avertizand publicul s4 nu-si vanda voturile si sé nu cedeze intimidarilor. Benjamin Mkapa a castigat alegerile prezidentiale in 1995 si a incercat s4-si demonstreze imediat angajamentul fata de combaterea coruptiei. El a inceput printr-o remaniere guvernamentala, in urma careia a inlaturat o mare parte din vechea garda — perceputa in general ca fiind implicata in fraudele grave comise in anii anteriori - gi a redus numarul ministerelor de la 29 la 18. Mkapa a numit minigtri care se bucurau de o buna reputatie si, impreuna cu primul ministru, si-a declarat averea la scurt timp dupa numirea in functie, constituind astfel un exemplu pentru ceilalti oficiali. De asemenea, presedintele a formulat, in 1995, Legea nr. 13, ce stabilea un Cod Etic al Guvernarii Publice, pentru a incuraja standarde inalte pentru minigtrii din guvernul sau, dar si pentru cei din guvernele viitoare. Codui de guvernare le cerea minigtrilor cabinetului si functionarilor publici cu pozitii importante sa-si declare ayerile sis semneze un cod de etica. Incdlearea acestui cod constituia172 Combaterea Corupjiei o violare a Constitutiei Tanzaniei si putea fi sanctionata cu pierderea slujbei. De asemenea, codul prevedea cA, orice achizitie facuta de un oficial public dupa declaratia de avere, care nu putea fi realizata pe baza salariului sau a unui imprumut, era considerat, conform codului, drept 0 abatere de la acesta, dac& nu se prezentau probe impotriva acestei acuzatii. Nu se poate afirma cu certitudine dacd aceasta campanie lansata de presedintele Mkapa va avea sau nu sorti de izbanda. Cu toate acestea, cetatenii Tanzaniei trebuie sa inteleag& cA miza este considerabila si cd implicd nici mai mult, nici mai putin decat perspectivele de dezvoltare ale tarii gi ale intregii natiuni. Costurile coruptiei in Tanzania Fiecare societate plateste un pret pentru coruptie, iar aceste costuri sunt foarte ridicate pentru o tara ca Tanzania, care se confrunta deja cu probleme grave de dezvoltare. Atunci cand coruptia devine un fenomen larg raspandit gi o practicd obignuita fn afaceri - aga cum s-a intamplat in Tanzania — efectele sale sunt profunde gi destructive la nivel social, politic si economic. Coruptia reprezinta o tradare a increderii publicului in guvern gi in valorile serviciului public. Ea compromite legitimitatea statului si credibilitatea celor care actioneazd in numele sau si pentru binele public. Coruptia a atins cote alarmante in Tanzania. Ea a contribuit la stagnarea economica i a permis concentrarea puterii gi bunastarii in mdinile unui grup restrans de persoane. S-au pierdut sume uriase din cauza evaziunii fiscale si a neregulilor comise in procesul de evaluare si colectare. Platile si comisioanele solicitate de oficialii publici care negociau gi acordau contractele guvernamentale au deturnat fondurile dinspre scopuri productive si au compromis prioritatile publice gi procesul de luare a deciziilor. Adesea, rezultatele finale ale acordarii necorespunzatoare a contractelor in domenii precum transporturile si comunicatiile au fost lucrarile de proasta calitate, care necesita curand reparatii sau chiar investitii suplimentare din partea guvernului. Avand in vedere modul in care fenomenul coruptiei afecteaza economia gi procesul de luare a deciziilor in viata publica si privat, nu exist nici o indoiala in privinta faptului cA pierderile reaultate din coruptie depagese nivelul profiturilor individuale obtinute in urma actelor corupte. Deciziile motivate de rationamente care nu au nici 0 leg&tura cu logica economica sau cu binele public nu pot fi profitabileLupta impotriva corupfiei in Tanzania 173 pentru societate in ansamblul sau. Cazul Chavada, care va fi descris mai tarziu in acest capitol, demonstreaza cat de vulnerabila este economia Tanzaniei in fata coruptiei omniprezente. Coruptia a condus, de asemenea, lao criz in cadrul administratiei publice din Tanzania. Ea a avut drept efect compromiterea procesului de luare a deciziilor gi transferarea responsabilitatii pentru prioritatile si cheltuielile guvernamentale de la autoritatile publice imputernicite la functionari publici sau politicieni si la sponsorii corupti. Procesul de luare a deciziilor in sectorul public trebuie sa fie supus si sd reflecte legile si reglementarile care guverneaza serviciul public. Atunci cand functionarii publici iau decizii in functie de mita pe care o primese, ei transfera responsabilitatea pentru luarea deciziei asupra celor care ii mituiesc. in realitate, prioritatile si servicille guvernamentale sunt cumparate gi determinate de cel care ofer’ mai mult, in loc si fie hotarate de public gi determinate de politicile statului, Pe mAsura ce coruptia ia proportii, deciziile functionarilor publici corupti, care sfideazA reglementarile oficiale gi prioritatile recunoscute, submineaza irevocabil gestionarea eficienta a afacerilor publice. In plus, pe m&sura ce se raspandeste, coruptia erodeaza integritatea si devotamentul persoanelor din cadrul serviciului civil. Functiile publice sunt din ce in ce mai putin vazute ca un mod de a-ti servi fara gi de a contribui la binele societatii si din ce in ce mai mult considerate drept 0 modalitate de a acumula bani gi privilegii. Coruptia din Tanzania a mai avut un efect negatiy, contribuind la instabilitatea politica si sporind tensiunile etnice. In 1990, cativa oameni de afaceri, unii dintre ei de origine asiatica, au inceput sa participe la actiuni de strangere de fonduri. Unii dintre ei au cumpérat fotografii sau obiecte personale de la politicieni influenti din Tanzania; alii au avut ocazia de a cina sau calatori cu inalti oficiali. O parte dintre acesti oameni de afaceri au inceput s& foloseasca schemele de strangere de fonduri in scopuri personale. De exemplu, unii dintre ei utilizau fotografi in care apareau alaturi de lideri tanzanieni pentru a-si sustine afirmatiile potrivit cArora aveau relatii in interiorul guvernului si, deci, posibilitatea de a influenta luarea deciziilor. Inarmati cu aceste fotografii, ei isi propuneau sa obtina mita din partea unor persoane de aceeasi origine, in schimbul promisiunii ca vor interveni in favoarea lor. Aceste actiuni au generat ostilitate impotriva minoritatilor din Tanzania si au intensificat tensiunile rasiale. Multi africani considerau ci membrii comunitatii asiatice si-au folosit banii pentru jin si favoruri din partea liderilor politic. Un partid de opozitie neinregistrat, Partidul Democrat, a profitat rapid de aceasta174 Combaterea Corupfiei ostilitate pentru a-si atinge scopurile politice. Liderul su, Reverendul Mtikila, a afirmat ci 181 de oameni de afaceri asiatici, in colaborare cu liderii africani, au transferat fonduri ale statului in strainatate, sira- cindu-i, astfel, pe tanzanienii de rand. De asemenea, reverendul a lansat ideea cA guvernul doreste s4 vanda {ara arabilor si celor din Zanzibar. Dupa unul dintre discursurile sale instigatoare, africanii furiosi au inceput sA arunce cu pietre in maginile conduse de asiatici, sA-i trag& pe acestia afara din masini gi chiar sa-i ia la bataie pe unii dintre ei. Tensiunile rasiale s-au intensificat in timpul alegerilor din octombrie 1996, iar unii politicieni au exploatat aceasta situatie, fapt destul de previzibil. Ca urmare, multi asiatici au parasit Tanzania, in timp ce altii se pregateau sa le urmeze exemplul, in cazul in care ar fi izbucnit un conflict rasial. Cu toate acestea, situatia s-a calmat, iar ulterior relatiile s-au imbundatatit intr-o anumita masura. Fara nici o indoiala, coruptia masiva care a afectat Tanzania in ultimele decenii s-a facut simtité in aproape toate sectoarele Coruptia a avut efecte devastatoare asupra eficientei tuturor pro- gramelor guvernamentale. Ea a sabotat dezvoltarea economicA si a subminat statul de drept. Pentru tanzanienii de rand, coruptia a insemnat nenumarate nemultumiri — si costuri — legate de obtinerea unor servicii la care aveau tot dreptul. Bolnavilor li se cerea sa plateasca comisioane speciale pentru tratament, desi platisera taxele aferente consultatiilor, in timp ce parintii erau nevoiti s& plateascd sume neprevazute de lege pentru a-si putea inscrie copii la scoala. Actualul guvern al Tanzaniei pare hotarat sa puna capat coruptiei din serviciul public si chiar din interiorul sau. Viitorul farii depinde, intr-o mare masurA, de succesul eforturilor de combatere a coruptiei. Metode de combatere a coruptiei in Tanzania La trei decenii de la obtinerea independentei, Tanzania era o societate profund afectata de coruptie. Cu toate acestea, existau deja legi si institutii care s4 poata fine coruptia sub control si sd-i sanctioneze pe cei care comiteau infractiuni sau fraude. De exemplu, Legea nr. 16 pentru Serviciul Public din 1989, care a completat legislatia anterioarA, a stabilit standarde pentru sectorul public si reglementari care sA guverneze operatiunile realizate in cadrul serviciului civil Ordonanta pentru Prevenirea Coruptiei, inlocuita in 1971 de Legea pentru Prevenirea Coruptiei, a stabilit pedepsele aplicate pentru abateri, Ordinele emise de Parlament in 1971 le interziceau functionarilor publici s4 ofere sau sA accepte beneficii personale sauFanpta impotriva coruplie’ in Tanzani« 175 cadouri scumpe, indiferent daci erau reprezentate de bani, hunuri sau excursii. Partea a H-a a Constitutiei Tanzanici includea 0 prevedere conform cdreia afacerile publice trebuiau sa fie conduse pentru binele comun si in moduri care s& previna coruptia. In ciuda acestor restrictii juridice, anii 1970 au fost mare de raspandirea rapida a coruptiei, asa cum am aratat mai sus. 0 analizA a mecanismelor si politicilor de combatere a coruptici in vigoare la acca vreme gi identificarea punctelor tari gi a punctelor slabe ale acestor strategii ar putea fi utile, daca ele ar constitui o lectie in contextul eforturilor actuale de combatere a coruptiei. in Tanzania, au existat trei organizatii-cheie crora li s-au incredintat prerogative si responsabilitati speciale in combaterea coruptici. Accstea sunt Comisia Permanenta de Ancheta, Biroul de Prevenire a Coruptici (initial namit Garda Anticoruptie) si Secretariatul pentru Etica (initial numit Comisia pentru Aplicarea Codului de Guvernare). Pe lAnga aceste organisme, un Birou al Controlorului General a functionat incepand cu momentul obtinerii independentei Comisia Permanenta de Ancheté Comisia Permanenta de Anchet& — sau Biroul Avocatului Poporului — a fost infiintata in 1966 pentru a proteja drepturile tanzanienilor impotriva unor posibile abuzuri de putere, a proastei administravi si a deciziilor arbitrare ale oficialilor publici. Atunci cénd a fost ereata, presedintele Julius Nyerere a recunoscut in mod explicit necesitatea sa (Guvernul Tanzaniei, 1995, p. 49): Natura problemelor economice din Tanzania impune ca numerosi oficiali guvernamentali, partidul si legea insdgi si dobandeasca prerogative speciale. fn acelagi timp, istoria recenta gi nivelul scdzut de educatic al majoritatii populatiei demonstreaza c& nu au existat controale asupra abuzurilor de putere. Dorese ca pana gi oamenii din cele mai indepartate colfuri ale farii s stie od politistii, magistratii si oficialii TANU sunt cei care reprezinta guvernul in viata de zi cu zi. lar la nivel local gi regional, comisarii sunt cei care detin autoritatea, influentand astfel vietile cetatenilor. Acest lucru este inevitabil si necesar. Natiunea noastra se poate schimba numai dacé vom incredinta responsabilitati unor asemenea oameni. Insa trebuie sa recunoagtem ca de aceste prerogative se poate abuza — si deja s-a si abuzat. Tar cei care suferd sunt oamenii in numele carora trebuie, de fapt, si actioneze guvernul.176 Combaterea Corupfiei Sectiunea 129[1] a Constitutiei acorda Comisiei Permanente de Ancheta autoritatea de a analiza comportamentul oricdrei persoane pentru a determina posibile abuzuri de putere. Astfel, comisia are autoritatea de a investiga un numar mare de acte, inclusiv arestul arbitrar, neglijenta si omisiunile in indeplinirea indatoririlor, utilizarea necorespunzatoare a autoritatii discretionare, nepotismul, deciziile luate cu rea credinta, din motive de razbunare, sau cu intarzieri inutile si inexplicabile, precum si deciziile care contrazic legea sau sunt nedrepte gi opresive. Comisia a contribuit la educarea cetatenilor in legatura cu coruptia si le-a pus la dispozitie mijloace de a-gi face auzite ne- multumirile. Inca de la infiintare, comisia s-a implicat intr-o serie de turnee regionale, al cliror scop era s&-i informeze pe tarani i muncitori in legatura cu drepturile lor, inclusiv acela de a face reclamtii. Numita uneori “avocatul celor séraci”, comisia a gestionat aproximativ 3.000 de cazuri anual, la inceputul anilor 1990. Jumatate dintre reclamanti au fost trimisi catre alte instante. in jur de 20% dintre reclamatii au fost considerate nejustificate, iar 10% au fost retrase sau respinse din diverse motive. Cu toate acestea, comisia nu a reugit si stopeze coruptia in tard, iar eficienta gi utilitatea sa au fost puse la indoiala. Criticile s-au indreptat impotriva urmatoarelor aspecte: * Independenta. Independenta comisiei a fost pus la indoiala deoarece ea functiona dupa bunul plac al pregedintelui. El era cel care numea membrii comisiei, putea s& refuze accesul la anumite documente sau sa interzicd desfasurarea anchetelor; el era singura persoana care putea actiona la recomandarile comisiei. Aceste lipsuri au fost recunoscute gi s-au facut propuneri de amendare a structurii comisiei, pentru ca aceasta s& poata réspunde in fata Parlamentului. * Confidentialitatea. Transparenta este vitala in combaterea coruptiei; cu toate acestea, comisia a desfasurat 0 serie de proceduri cu usile inchise, fara a informa publicul. S-au facut diverse propuneri pentru a oferi publicului acces sporit la lucrarile comisiei, cu conditia ca acest lucru sa nu afecteze confidentialitatea investigatiiilor. © Informarea si accesibilitatea. Multi dintre cetatenii Tanzanici nu sunt la curent cu existenta comisiei, in special cei care traiesc in afara marilor orage. De asemenea, multi altii nu au decat vagi informatii in legatura cu functiile si mandatul acesteia. Ca urmare, multi dintre cei care ar fi avut nevoie de serviciile comisiei nu au beneficiat de ajutorul sau. Comisia a incercat sa rezolve aceste probleme prin organizarea unor turnee prinLupla impotriva corupfiet in Tanzania 177 fara, asa cum am aratat mai sus. Totugi, resursele limitate si lipsa unor mijloace de transport sigure au redus frecventa acestor turnee. In prezent, comisia igi reinnoieste eforturile de a informa eat mai multi cetéifeni in legatura cu activitatea sa. In acest sens, a fost initiaté o campanie ampla, bazata pe radio, televiziune, buletine informative, pamflete, conferinte si ateliere; de asemenea, comisia spera sa deschida birouri regionale, pentru ca si cetatenii din cele mai indeprtate colturi ale farii s& aiba acces la serviciile sale. © Intérzierile. Investigatiile realizate de comisie pot fi de lunga durata, Unele intarzieri sunt imposibil de evitat, avand in vedere complexitatea cazurilor investigate, dovezile care trebuie adunate gi eforturile pe care acest lucru le presupune (de exemplu, deplasarile), nevoia de a convoca martori sau experti si natura colaborarii cu autoritatile implicate. Sistemul neadecvat de comunicatii din Tanzania a contribuit la agravarea intarzierilor, ceea ce a generat nemultumiri si suspiciuni in legdtura cu tergiversarea investigatiilor de cdtre comisie si lipsa angajamentului de a lupta impotriva coruptiei Biroul de prevenire a coruptiei Garda Anticoruptie din Tanzania, cunoscuta in prezent drept Biroul de Prevenire a Coruptiei, a fost infiintata in 1975 si i s-au atribuit trei functii: © Luarea masurilor necesare pentru a preveni coruptia in serviciul civil si in intreprinderile de stat. © Sub coordonarea directorului pentru urmariri penale, investi- garea acuzatiilor de coruptie si urmarirea in justitie a cazurilor care se inscriu in prevederile Legii pentru Prevenirea Coruptiei, precum si a altor cazuri ce implica practici corupte. © Consilierea guvernului gi a organizatiilor de stat in legitura cu metodele de prevenire a coruptiei. Garda a fost creata ca reactie la rdspandirea rapida a coruptiei in Tanzania, la sfarsitul anilor 1960 gi in deceniul al saptelea. Pana in acel moment, de controlul coruptiei se ocupase politia. Cu toate acestea, era evident ci anvergura acestei probleme depdsea sfera activitdtii de zi cu zi a politiei, care nu avea competentele necesare pentru a gestiona situatia. Biroul de Prevenire a Coruptiei este localizat, ca institutie, in cadrul biroului presedintelui, iar directorul sau general este numit de178 Combaterea Coruptiei catre pregedinte, Ofiterii din cadrul siiu au atat competente politienesti, cat gi juridice, iar unii dintre ei au chiar studii economice gi sociologice. Activitatile Biroului de Prevenire a Coruptiei se concentre: asupra a douii aspecte principale. Primul este controlud. Pentru a asigura eficienta acestui Birou, Parlamentul i-a acordat aceleasi prerogative de urmarire gi investigatie de care se bucura politia. Printre acestea se numara puterea de a aresta suspecti si de a perchezitiona imobile. Cea de-a doua functie a Biroului de Prevenire a Coruptiei, prevenirea, presupune activitati de informare si educare. De exemplu, biroul studiaza organizatiile publice gi identifica acele domenii in care poate sé apara coruptia sau tentatia de a comite diverse ilegalitati El identifica deficientele procedurilor, reglementarilor sau sistemelor de responsabilitate si recomanda metode de eficientizare a organizatiilor publice. Prin utilizarea programelor radio, a pamfletelor educationaie, atelierelor si seminariilor, biroul incearea si sensibilizeze publicul in legatura cu problemele si costurile coruptici. Scopul sdu nu este de a incuraja publicul doar s& raporteze cazurile de coruptie, ci si si refuze sa participe la astfel de acte — de exemplu, refuzand sa plateasca comisioane pentru serviciile la care au tot dreptul, cum ar fi cel de a fi acceptat intr-un spital Cu toate acestea, Biroul de Prevenire a Coruptiei a suferit din cauza aceloragi slabiciuni care au afectat Comisia Permanenta de Ancheta. El nu a dispus de resurse suficiente pentru a-si duce la indeplinire mandatul, iar eforturile sale au fost zidarnicite de cerintele legate de raportare, biroul fiind responsabil numai in fata presedintelui, nu si a Parlamentului Codul de conduita eticé din Tanzania Asa cum am aratat mai sus, la 13 ani dupa obtinerea independentei, Tanzania a promulgat Legea nr. 6, care stabilea un Cod Etic al Guvernarii, pentru a instaura in tara o moralitate de tip socialist. Douazeci gi doi de ani mai tarziu, in 1995, aceasta legislatie a fost inlocuita de Legea nr. 13, ce stabilea un Cod Etic al Guvernarii Publice. Aceasta lege are drept scop introducerea transparentei si integritatii, pentru a restaura increderea publicului gi pentru a intdri etica la nivel national. Aceasta lege stabileste o bazd statutara pentru dezvoltarea unor standarde etice de guvernare publica. Principiul de baza al acestei legi trebuie sa fie integritatea incontestabil a liderilor ~ care trebuie sa fie cinstiti, impartiali si deschi Codul acopera o multitudine de aspecte si include urmatoarele prevederi:Lupta impotriva corupfiei in Tanzania 179 Standarde etice: Pe durata functiei, liderii publici vor actiona cu onestitate, intelegere, sobrietate, echilibru si stApanire de sine gi vor pastra cele mai inalte standarde posibile, astfel jneat increderea publicului in integritatea, obiectivitatea gi impartialitatea guvernului sa se mentinA si s creasca. Transparenta pentru public: Conducatorii au obligatia de a-gi indeplini indatoririle oficiale intr-un mod care s& poata fi atent observat de catre public ~ obligatie care nu implica doar respectarea legii. Toti cei care detin functii publice de conducere, indiferent daca au fost alegi sau numiti, trebuie s&-gi declare proprictatile, bunurile si datoriile, atat ale lor, cat si ale sotilor/sotiilor gi copiilor minori necdsatoriti, far& ca acest lucru s& afecteze dreptul sotilor sau sotiilor conducatorilor de a detine proprietati, independent de partenerii lor. Luarea deciziilor: in indeplinirea indatoririlor si respon- sabilitatilor oficiale, cei care detin functii publice de conducere trebuie si ia deeizii conform legii, tinand cont de interesul public si in functie de datele fiecdrui caz Interesele private: Conducatorii nu trebuie si aiba interese private, altele decat cele permise de cod, care ar fi mai mult sau maj putin afectate de actiunile guvernamentale la care participa acestia. Interesul public: Atunci cand sunt numiti sau alesi in functie, aceia care detin functii de conducere trebuie si-si gestioneze in aga fel activitatile, inc&t s previna conflictele potentiale, reale sau aparente, dintre interesele private gi indatoririle si responsabilitatile oficiale. Daca apar asemenea conflicte, cle vor fi solutionate in favoarea interesului public, Cadouri si beneficii: Conducatorii nu trebuie sa solicite sau s& accepte transferuri de beneficii economice, altele decat cadourile intamplatoare $i amabilitatile obisnuite, sau alte beneficii cu valoare nominala, decat daca acest transfer se realizeazé in cadrul unui contract de proprictate. Tratamentul preferential: Persoanele care detin functii publice nu trebuie si-gi depageasca atributiile oficiale pentru a sprijini entitati private in relatiile acestora cu guvernul, dacd acest lucru conduce la aplicarea unui tratament preferential. Informatiile din interior: Persoanele care detin functii publice de conducere nu trebuie s& profite de informatiile obtinute in decursul exercitarii indatoririlor oficiale, daca aceste informatii nu sunt disponibile pentru publicul larg.180 Combaterea Corupyiei © Proprietatea guvernamentala: Liderii publici nu trebuie sa utilizeze direct sau indirect proprietatea statului in scopul obtinerii unor avantaje personale. © Ocuparea unor junctii udterioare: Dupa ce-si parasese functia, condueatorii nu vor actiona in aga fel ineat sa dezonoreze sau sa profite intr-un mod necorespunzator de fostul lor statut. Aceasta prevedere minimalizeaza probabilitatea ca oficialii publici: - sa creeze conflicte de interese reale, potentiale sau aparente o data cu preluarea unei noi functii - sd obtina tratament preferential sau acces privilegiat la guvern - s& obtind avantaje personale de pe urma informatiilor detinute in fosta functie, inainte ca acestea sh fie puse la dispozitia publicului larg. - s& utilizeze functia publica pentru a obtine o alta slujb: De asemenea, Legea nr. 13, care stabilea un Cod al Demnitarilor, impune ca pregedintele si supervizeze gi, dacd este necesar, si revizuiasca principiile si standardele etice ale liderilor tarii. In plus, codul prevede infiintarea unui secretariat pentru etica, care sa investigheze reclamatiile referitoare la cazurile de incdleare a codului de citre demnitari. Nu se poate spune ined ce efecte va avea acest cod asupra coruptiei din Tanzania. Intr-adevar, el stabileste standarde etice inalte pentru liderii publici si, dacd ar fi respectat, ar trebui s& sporeascd increderea publicului in guvern gi sA reducd nivelul de tolerant& faté de coruptie. Controlorul financiar general fn Tanzania, ca gi in alte tari, Biraul Controlorului Financiar General este investit cu autoritatea de a supraveghea gi raporta in legiturd cu etica administrativa gi responsabilitatea financiara, independenta sa fiind garantata de Constitutie. Acest birou este responsabil de evaluarea financiara a conturilor, sumelor alocate gi cheltuielilor, pentru a asigura conformitatea acestora cu reglementarile guver- namentale si cu practicile contabile in vigoare. Degi acest birou are suficienta putere pentru a investiga gi raporta cazurile de proasta administrare, mandatul sau este totusi prea limitat pentru a face fatA coruptiei grave cu care se confrunt& Tanzania. De exemplu, controlorul financiar general nu a putut sa joace un rol important in examinarea veniturilor guvernamentale gi a functionarii sistemului fiscal, de la evaluarea initialA la colectarea propriu-zisé. Acesta era unul dintre domeniile cele mai afectate deLupla impotriva corupfiei in Tanzania 181 coruptie si principalul motiv de ingrijorare pentru donatorii inter- nationali, atunci cand au decis in 1994 sa suspende asistenta financiara acordaté Tanzaniei. Controlorul financiar general a fost impiedicat si organizeze controale sericase, in mare parte din cauza lipsei unui personal bine pregatit, in special la nivel superior. Biroul nu avea fonduri suficiente, iar independenta operatiunilor sale era astfel compromisa, deoarece bugetul siu era aprobat de executiv gi nu de legislativ. Aceste limitari s-au reflectat in incapacitatea biroului de a investiga in mod corespunzator situafia cheltuielilor si gradul de responsabilitate al intreprinderilor publice din Tanzania. fn anii 1970 si 1980, intreprinderile de stat consumav sume uriase din veniturile publice gi, in general, nu indeplineau conditiile care le erau impuse. Insi, in loc sa fie controlate de Biroul Controlorului Financiar General, aceste intreprinderi erau inspectate de Corporatia de Control Financiar a Tanzaniei, care era alcdtuita in principal din membri ai serviciului civil sau din alte persoane care detineau functii publice. Acest lucru era in conflict cu principiul fundamental potrivit cdruia functia de control financiar trebuie incredintata unei organizatii independente fata de executiv. O alta responsabilitate a Biroului Controlorului Financiar General este redactarea unui raport anual de evaluare financiara in engleza si swahili. Raportul este dat publicitatii $i examinat de catre Comitetul pentru Conturi Publice al Adunarii Nationale. Principalii secretari ai ministerelor din cadrul guvernului sau delegatii acestora pot fi convocati in fata Comitetului pentru Conturi Publice pentru discutii referitoare la concluziile raportului sau pentru a raspunde la intrebiri. Dupa aceasta, comitetul poate emite directive menite si remedieze anumite situatii. Desi Biroul Controlorului Financiar General a facut publice o serie de cazuri de proasté administrare, activitatea sa a fost afectata de constrangerile financiare si de incapacitatea de a atrage, instrui si pstra un personal corespunzator. Aceastd problema s-a agravat o data cu dezvoltarea sectorului privat, care oferea condifii mai bune celor aflati in cdutarea unei slujbe. Ca urmare, biroul controlorului financiar general continua sa se confrunte cu problema lipsei de personal. Necesitatea unor mecanisme anticoruptie mai solide Realizarile limitate ale organizatiilor insarcinate cu combaterea coruptiei in Tanzania demonstreaza faptul c& aceste institutii trebuie consolidate, iar in anumite cazuri mandatele lor trebuie schimbate182 Combaterea Corupiei pentru a le proteja impotriva conflictelor de interese i a influentelor politice. Toate aceste organizatii au nevoie de o mai buna finantare, care s4 le asigure mijloacele necesare pentru a-si imbunatati calitatea gi accesibilitatea serviciilor si pentru a atrage personal calificat. Din cauza acestor imperfectiuni, institutiile de combatere a coruptiei nu au fost capabile si-si indeplineascd mandatele, ceea ce a avut drept rezultat faptul cd responsabilitatea publica in Tanzania a avut de suferit in multe domenii si a accentuat vulnerabilitatea sectorului public fata de numeroase practici corupte. Asa cum nota si controlorul financiar general in 1993 (Aboud, 1993, p. 199): Executivul trebuie s& ia din timp mAsuri adecvate pentru a depasi problemele cu care se confrunté anumite domenii ale administratiei publice, incepand cu planificarea si terminand cu elaborarea acestora. Sectoarele care tin de elaborare, gestionare si operare trebuie reorientate in sensul dezvoltarii responsabilitatii publice, in timp ce sistemul de monitorizare si control trebuie s@ fie intarit. Absenta disciplinei financiare (frauda, risipa si extravaganta), abuzul de putere si flagelul coruptiei au condus la o criz& de responsabilitate. Trebuie s& declaram razboi acestor probleme si trebuie sa actionim strategic si corect in interesul natiunii si al generatiilor care vor urma. Rolul Parlamentului Asa cum am aratat mai sus, in 1971 Parlamentul a revocat Ordonanta pentru Prevenirea Coruptiei si a fnlocuit-o cu Legea de Prevenire a Coruptiei, care prevedea cresterea amenzilor si prelungea pedepsele cu inchisoarea de la 7 la 10 ani. Noua lege fi dadea procurorului general dreptul de a interzice transferul proprietatilor gi bunurilor care au fost obtinute intr-un mod necorespunzator. In 1974, Parlamentul a luat din nou masuri pentru a intari Legea de Prevenire a Coruptiei printr-o serie de amendamente care stabileau un cadru institutional mai puternic pentru aplicarea legii, in principal prin crearea Garzii Anticoruptie. In 1991, Parlamentul a hotarat sA dea garzii o noua imagine, mai puternica, redenumind-o Biroul de Prevenire a Coruptiei Desi o mare parte a metodelor abordate de Parlament in combaterea coruptiei a inclus promulgarea legilor, acest organism a jucat, de asemenea, un rol important prin dezbaterile sale, prinLupla impotriva corupfiei in Tanzania 183 chestionarea oficialilor guvernamentali gi prin activitatea comisiilor sale. In 1988, Parlamentul a adoptat o legislatie care ii conferea puteri parajudiciare, pentru a convoca si interoga martori, in legatura cu diverse cazuri. In anii urmAtori, comitetele parlamentare au investigat diverse situatii, inclusiv cateva dintre cele mai mediatizate scandaluri de coruptie De exemplu, in noiembrie 1994, un parlamentar I-a chestionat pe ministrul de finante in legdtura cu 0 declaratie a ambasadorului Norvegiei, potrivit cdreia aceasta tara inghetase asistenta financiara acordata Tanzaniei din cauza frecventei inacceptabile a neregulilor legate de plata impozitelor si a altor taxe. Dupa ce, initial, negase orice informatie, ministrul a fost nevoit si recunoasca o pierdere substanfiala la nivelul veniturilor din impozite in cursul anului 1994. Parlamentul a criticat dur Ministerul Finantelor pentru cd nua reugit sa colecteze impozitele datorate guvernului — un egsec legat in mod clar de coruptie si de mita oferita de cei care si-au propus sa evite ratele mari ale impozitelor din Tanzania. Ca urmare, pregedintele a remaniat cabinetul gi l-a inlocuit pe prim-ministru. CAtiva oficiali ministeriali au fost obligati s4 se pensioneze, iar impotriva altora au fost initiate proceduri penale. in aceasta perioada, Comitetul pentru Afaceri Constitutionale si Juridice a realizat o ancheta pornind de la acuzatia conform careia compania Mohammed Enterprises a importat si vandut alimente alterate si, in multe cazuri, nepotrivite pentru consum. Comitetul a descoperit cA, desi laboratorul chimic al guvernului a declarat alimentele ca fiind nesigure, proprietarul companiei a cdzut la intelegere cu oficialii, precum si cu postul de radio Tanzania Dar es Salaam, pentru a musamaliza rezultatele controlului. Compania a continuat s4 vanda alimentele catre consumatori, desi atat oficialii guvernamentali, cat si patronul companiei stiau cA acestea sunt nesigure pentru consum. Comitetul Financiar si Economic a investigat si acuzatia conform careia V. G. Chavda a utilizat fn mod necorespunzator fondurile alocate pentru Programul de Conversie a Datoriilor si destinate dezvoltarii a sapte plantatii pentru cultivarea sisalului in Tanga. Comitetul a descoperit nu numai c4 Chavda a folosit abuziv fondurile cu sprijinul unor oficiali guvernamentali si de stat, dar si c& acesta fusese ajutat de inalti oficiali sé obtind un permis de rezidenta clasa A, desi nu era cet&tean tanzanian. Un alt comitet a anchetat Departamentul pentru protectia animalelor si plantelor din cadrul Ministerului Turismului, Resurselor Naturale gi Protectiei Mediului. Comitetul a reusit astfel sa184 Combaterea Corupfiet dovedeasca acuzatiile referitoare la acordarea de favoritisme in stabilirea gi alocarea zonelor de vanatoare. S-a ajuns la concluzia c& permisu) acordat de catre guvern lui Bregadie Mohammed Abdu} Rahim AI-Ali de a vana in zona Loliondo era in dezavantajul natiunii gi al oamenilor si ca fusese eliberat fara a se tine cont de obiectiile satenilor, Comitetul a mai aflat ca, desi Departamentul pentru protectia animalelor si plantelor eliberase cateva permise de vanatoare, reprezentantii sai nu aveau nici cea mai vaga idee in legatura cu numarul gi situatia animalelor din zona, deoarece nu realizaser& evaluarile necesare, stabilite prin lege. De asemenea, comitetul a constatat ca permisele de vanatoare emise nu indeplineau conditiile legale. Aceste concluzii au supus coruptia din Tanzania atentiei nationale gsi internationale intr-un moment deosebit de important — inaintea alegerilor din 1995, si intr-o perioada in care comunitatea donatorilor internationali exercita presiuni asupra Tanzanici pentru ao determina sA se ocupe de problema coruptici. Rapoartele trimise de comitete au fost dezbatute liber in cadvul legislativului, in februarie 1995. Activitatea comitetelor a demonstrat capacitatea Parlamentului de a desfagura investigatii complexe si de a face recomandari importante. Guvernul Mkapa a felicitat comitetele, s-a declarat de acord cu coneluziile Jor gi i-a asigurat pe parlamentari ca le va urma recomandarile. Totusi, exist incd un motiv de ingrijorare. inci nu este clar in ce masura poate fi Parlamentul un garant al eticii publice. Multi dintre candidatii la functii politice au fost compromigsi din cauza coruptiei, iar mituirea potentialelor surse de voturi era o practicé larg raspandita. La inceput, parea cd numai partidul de guvernamant este implicat in asemenea practici, dar in prezent toate partidele apeleaza la ele intr-o mai mare sau mai micé masura. Date find aceste realitati, este clar cA etica parlamentara trebuie intarita in cazul in care Parlamentul doreste s4 igi asume un rol in lupta impotriva coruptiei. Data find existenta pluralismului politic, se poate spune cd Parlamentul nu a avut niciodata 0 ocazie mai buna de a-si exercita autoritatea si de a reprezenta vointa populara. Pluralismul politic trebuie sa intareascé vocea poporului in Parlament gi sd facd posibil controlul executivului. In prezent, Parlamentul poate s@ acuze un presedinte corupt de comportament necorespunzator si sa-) indeparteze din funci\e sau sa voteze motiuni de cenzura a guvernului. insa aceste prerogative pot fi exercitate numai de un organism a carui integritate si corectitudine nu pot {i puse la indoiala.Lupta impotriva corupfiei in Tanzania 185 Sistemul judiciar si aplicarea legilor in orice societate, sistemul judiciar gi politia pot fi aliati -— sau inamici — puternici in lupta impotriva coruptiei. Din nefericire, in cazul Tanzaniei, integritatea acestor institutii a fost stirbita in anii 1960 si 1970. ‘Una dintre probleme era rolul partidului ca autoritate suprema. Profesionistii din domenivl juridic erau incurajati sA sustina aspiratiile poporului, asa cum erau ele definite de pactid, iar presedintele Nyerere i-a incurajat pe judecatori si magistrati sd ia parte la intrunirile partidului. Au fost infiintate birouri de partid in cadrul serviciului juridic, iar Constitutia din 1977 a consfintit subordonarea acestuia fata de partid. Politia Se afla intr-o situatie asemanatoare. Pana in 1992, politia a fost o institutie de partid si nimeni nu putea deveni ofiter in cadrul sau fara a fi mai intai membru de partid. in aceastA perioada, coruptia din sistemul juridic s-a dezvoltat odata cu coruptia din intreaga societate. Rezultatele multor cazuri erau total imprevizibile: tribunalele au Juat adesea decizii de neinteles, lipsite de orice spirit de justitie. Coruptia a devenit atat de raspandita, incat chiar si yeful serviciului juridic a recunoscut deschis existenta acestui fenomen. La randul sau, politia se baza pe mita pentru a-si suplimenta veniturile, aflate intr-o continua scddere. Aceasta situatie a inceput sa se schimbe in anii 1990, perioada in care Tanzania a inceput sa se transforme intr-un stat mai liberal, bazat pe sistemul multipartid. Serviciul juridic a avut o reactie pozitiva, ceea ce a insemnat o schimbare fundamentala in modul de a privi functionarea acestui sector gi rolul legilor in societate. De exemplu, sistemul juridic a sustinut dreptul cetatenilor de a da in judecaté guvernul si de a trage statul la raspundere pentru ne- respectarea legii, precum si dreptul acestora de a candida pentru Parlament fara a fi membri ai unui partid unic. in acelagi timp, profesionigtii din domeniul juridic au devenit mai putin critici la adresa sistemului gi practicilor corupte din acest domeniu. Reticentele lor se explicd, printre altele, prin faptul ca judecatorii corupti incd mai aveau puterea de a-i disciplina pe avocati, de a le distruge reputatia si cariera, facdnd in aga fel incAt eazurile coordonate de avocatii prea vehementi s& aiba parte de egec. Fortele de politie din Tanzania au trecut, la randul lor, printr-o transformare in anii 1990, atat in ceea ce priveste rolul lor, cat gi modul de operare. Din 1992, recrutilor nu li se mai cere s& fie membri ai partidului de guverndmant. Poate pentru prima data, politia nu mai este privita ca un instrument al puterii partidului, ci ca o institutie care aplica legile tarii intr-un mod coreet si obiectiv. Au fost luate si186 Combaterca Corupfie: alte initiative pentru a reduce riscul practicilor corupte in interiorul politiei. Salariile gi stimulentele financiare acordate politistilor sunt revizuite anual pentru a indeparta una dintre cele mai importante surse ale coruptiei — proasta salarizare —, iar antrenamentele la care participa politistii includ in prezent puternice mesaje anticoruptie. in mod clar, dupa 0 perioada de declin economic, saracie si dezvoltare puternica a coruptiei, in Tanzania exista un mare entuziasm pentru schimbare. De asemenea, autoritatile sunt constiente ca problema coruptiei nu poate fi rezolvaté prin masuri sporadice sau de catre o singura institutie. Acest fenomen trebuie abordat in mod integrat, printr-o strategie care sA implice toate sectoarele societat din Tanzania. In 1995, Guvernul Tanzaniei, Institutul pentru Dezvol- tare Economica al Bancii Mondiale gi Transparency International au sponsorizat impreuna un atelier in Arushe, pentru a pune la punct 0 asemenea strategie. Atelierul de la Arusha — despre integritatea nationala Atelierul de la Arusha pe probleme legate de integritatea nationala, care a avut loc in 10-12 august 1995, a reunit reprezentanti ai guvernului, mediului de afaceri, serviciului juridic, mediului academic si presei, pentru a discuta problema coruptiei. Principalul obiectiv al atelierului a fost dezvoltarea, in termeni generali, a notiunii de sistem al integritatii nationale, ca instrument de lupta impotriva coruptici Organizatorii atelierului i-au invitat pe participanti: * S& discute necesitatile Tanzaniei in perioada post-electorala, in contextul construirii unui sistem eficient al integritatii nationale gsi tinand cont de problemele de coruptie existente. * SA preg&teasca 0 schita de document referitor la cele mai bune practici care ar putea constitui un subicet de dezbatere publica in perioada preclectorala. * Sa determine modul in care societatea tanzaniana poate participa Ja continuarea dezbaterii referitoare la integritate gi colabora constructiv cu politicienii * Sé-si asume coneluziile gi planul de actiune adoptat in cadrul atelierului si sa se angajeze in indeplinirea sa. Temele atelierului au acoperit multe subiccte, inclusiv administrarea justitiei si rolurile ce revin guvernului, Parlamentului, societatii civile, presei, sectorului privat, politiei, profesionistilor din diverse domenii, Comisiei Nationale Electorale, precum gi controloruluiLupta impotriva corupfiei in Tanzania 187 financiar general. Atelierul s-a incheiat cu concluzia ca trebuie luate masuri urgente pentru a combate amenintarea coruptiei si a subliniat faptul c& apropiatele alegeri reprezentau o ocazie istoricd pentru cetatenii Tanzaniei de a se uni si de a aborda aceasta problema. Participantii Ja atelier i-au indemnat pe tofi candidatii sé semneze Declaratia de Integritate de la Arusha, care fi angaja pe membrii societatii civile in lupta impotriva coruptiei. Participantii la atelier au ajuns la concluzia c& un nou inceput era posibil numai daca partidele politice propuneau candidati cu reputatia nepatata. De asemenea, era necesar ca alegitorii s& voteze candidatii asupra carora nu planeaza nici un fel de suspiciune. Cei prezenti la atelier au subliniat, de asemenea, necesitatea acordarii unor prerogative suplimentare comitetelor, in special Comitetului pentru Conturi Publice, pentru ca acestea s& poata trage guvernul la raspundere. De asemenea, s-a considerat necesar ca toate comitetele s& includa si membri ai opozitiei. in cadrul atelierului au fost identificate o serie de institutii care necesitau restructurari, printre care s-au numdrat Biroul Controlorului Financiar General, Biroul Inspectorului General al Politiei si Comisia Permanenta de Ancheta. De asemenea, participantii la atelier au solicitat o definire clara a rolurilor jucate de presedinte, de Adunarea Nationala, de sistemul juridic gi de serviciul civil. Rolul presei a fost considerat vital, mai ales avand in vedere faptul, cunoscut de toata lumea, ca multi jurnalisti participasera la acte de coruptie in deceniile anterioare (si, aga cum s-a aflat ulterior, la fraudele comise cu ocazia alegerilor din octombrie 1995). Participantii au fost de acord cé presa are nevoie de o mai mare autonomie, iar jurnalistii trebuie si ofere o acoperire corecta si obiectiva a realitatii gi s& refuze mita ce li se ofera pentru a cosmetiza sau cenzura realitatea. Cei prezenti la atelier au mai recomandat indepartarea restrictiilor impuse presei, precum si adoptarea unei Legi a Liberei Informari. De asemenea, cei prezenti la atelier au recunoscut importanta declararii publice a averilor si veniturilor. Atelierul recomanda ca asemenea declaratii sa le fie impuse liderilor politici, functionarilor publici superiori, angajatilor din serviciul juridic si ofiterilor superiori din cadrul politiei. Atelierul s-a incheiat printr-un plan de actiune detaliat, care includea si propunerea de a organiza un atelier similar dupa alegeri, la care s4 participe conducatorii nou alesi. in urma acestui atelier s-au impus atentiei urmatoarele teme: © Guvernul este cel care trebuie si conducd lupta impotriva coruptiei si sA devind un model, prin forta exemplului. El188 Combaterea Corupjiei trebuie s4 actioneze intr-un mod transparent si sa fie accesibil pentru cetateni. Guvernul trebuie sa indeparteze din randurile sale toate elementele corupte pentru a face posibila existenta transparentei si responsabilitatii in toate institutiile esentiale pentru integritatea Tanzaniei. Numai un guvern neafectat de coruptie poate reinstaura inerederea cetatenilor. * Un public informat poate contracara tendintele gi practicile corupte. Institutiile guvernamentale care se occupa de combaterea coruptiei trebuie sa colaboreze cu societatea civild pentru a-i educa pe tanzanieni in legatura cu costurile coruptiei, drepturile si indatoririle cetatenilor si compen- satiile pe care acestia le pat obtine in cazuri de proasta administrare sau injustitie. © Sectorul privat a actionat complice in propagarea coruptiei si trebuie s& stopeze practicile corupte in care sunt implicati oficialii publici. Acest lucru va contribui la crearea conditiilor pentru o noua cregtere economica, care va avantaja comunitatea de afaceri mult mai mult decat favorurile cumparate prin intermediul practicilor corupte. Raportul despre coruptie redactat in 1996 de catre Comisia Prezidentiala in ianuarie 1996, presedintele Mkapa a numit 0 comisie care sd examineze problema coruptiei in Tanzania si s& facA recomandari in leg&turaé cu combaterea acestui fenomen. Comisia, aleatuita din 9 membri gi condusa de fostu] prim-ministru Joseph Sinde Warioba, si-a depus raportul pe 7 decembrie 1996. Raportul Warioba a aratat c& legea asupra coruptiei, care data din perioada coloniala, fiind adoptaté in 1958, era plina de ambiguitati si cA institutiile a cdror sarcina era combaterea coruptiei, inclusiv cele juridice, erau la randul lor afectate de acest flagel. Conform raportului, tendinta de erestere a coruptiei in Tanzania era partial explicata de salariile mici gi lipsa beneficiilor swplimentare, care erau departe de a satisface necesitatile angajatilor. Functionarii publici erau nevoiti sit accepte mita, pentru a putea supravietui ~ o situatie care putea fi remediata prin introducerea unui sistem de salarizare mai bun. Raportul mentioneaza o serie de ministere si departamente ca find afectate in mod special de coruptie. Printre acestea se numara cele responsabile de invatamant, saniitate, interne, trezorerie, justitie, procuratura, comert si industrie, terenuri, resurse naturale, turismLupta impotriva corupfiei in Tanzania 189 gi lucrari publice. Raportul ii acuza pe oamenii de afaceri lipsiti de scrupule care i-au corupt pe oficialii publici pentru a se sustrage de la plata impozitelor gi pentru a cAstiga licitatii si favoruri. Printre ii acuzati de practici corupte in scopul acumularii de avere s-au numarat gi minigtri din cabinetul presedintelui Mwinyi (Comisia Prezidentiala de Ancheta impotriva Coruptiei, 1996), Raportul critica in aceeasi mAsura si presa. Conform raportului, presa, al carei rol ar trebui s& fie acela de a contribui la demascarea coruptiei, a fost infestata de “jurnalisti care s-au lasat cumparati”. Reactii la nivel intern Degi pregedintele Mkapa a declarat c& raportul Warioba nu a facut altceva dec&t s& ofere date teoretice in legdtura cu modul de eradicare a coruptiei, publicul si presa au mers mai departe si au solicitat luarea de mAsuri impotriva oficialilor mentionati in raport. Acest document sugera ca presedintele insugi sa-i ancheteze pe cei acuzati de coruptie si ca toti oficialii guvernamentali sa-si declare averile, pentru a se face un pas inainte in combaterea coruptici in urma publicarii raportului Warioba, s-a decis majorarea bugetului Biroului de Prevenire a Coruptiei, a salariilor functionarilor publici, dar gi ale ofiterilor de politie si ale militarilor, Legislatia adoptata in toamna anului 1997 mareste capacitatea de investigare a Biroului de Prevenire a Coruptiei, permitandu-i s3 efectueze urmariri penale. Un grup de lucru format din politie/departamentul de securitate/ Biroul de Prevenire a Coruptiei a fast alcatuit imediat dupa publicarea raportului, pentru a ancheta o serie de cazuri propuse pregedintelui de catre Comisia Warioba. Aceasta a condus la transferul a 12 cazuri ale comisiei catre directorul serviciului de procuratura La randul su, Biroul de Prevenire a Coruptiei a adunat date de la diverse departamente ale guvernului in legatura cu amploarea coruptiei si cauzele sale, precum gi sugestii pentru remedierea situatiei. in plus, Biroul a primit autorizatia de a crea 70 de posturi noi la nivel national. Au existat tanzanieni care au recomandat ca Biroul de Prevenire a Coruptiei sa fie total independent de ramura executiva, prin subordonarea sa fata de Parlament, asa cum s-a procedat in azul unei organizafii similare din Uganda. Guvernul Tanzaniei nu pare dispus s& analizeze aceasta posibilitate. Alte posibile masuri sunt investirea anchetatorilor Biroului de Prevenire a Coruptiei cu autoritatea de a lua declaratii sub jurimant, ceea ce ar da mai mult& greutate argumentelor acestuia in tribunal si amendarea legii asupra190 Combaterea Corupfies dovezilor obligatorii, astfel incat persoanele acuzate de castiguri ilicite s& fie obligate si demonstreze cd au obtinut in mod legal bunurile de care dispun. in timp ce se analizeaza eventualitatea acestor schimbari, Biroul de Prevenire a Coruptiei se concentreaza asupra imbunatatirii imaginii sale publice si asupra sensibilizarii populatiei in legatura cu efectele destructive ale coruptiei, prin intermediul unei emisiuni radio sptamanale, a mai multor publicatii gi a unei lini telefonice speciale. Coruptia continua s& ramana o problema arztoare, generand aproape zilnic articole in ziarele din Dar es Salaam. De exemplu, pe 11 noiembrie 1997, The Guardian a publicat un articol referitor la anuntul presedintelui Mkapa in deschiderea celei de-a cincea conferinte a Partidului CCM, potrivit cdruia “peste jumatate dintre angajatii cu vechime din cadrul biroului vamal si al departamentului de impozitare a vanzarilor si a veniturilor, printre care se numarau gi inalti oficiali, au fost demisi in urma acuzatiei de coruptie’. Potrivit articolului, din 4517 angajati ai departamentelor mai sus enumerate, 1129 au fost indepartati, iar 139 nu au fost reconfirmati in functie dupa perioada de proba de 6 Juni. Un numar mai mic de angajati au fost demisi si din cadrul altor ministere si departamente. Ziarele ]-au citat pe presedintele Mkapa, care ar fi spus ca "s-a recurs la aceste masuri numai dupa ce autoritatile s-au asigurat cA dovezile incriminatoare nu necesitau darea in judecata a celor implicati in acte de coruptie”. Reactia din exterior Pana in prezent, asistenta externa acordataé Tanzaniei pentru combaterea coruptiei a fost reprezentata de sprijin financiar gi tehnic pentru Biroul de Combatere a Coruptiei, in eforturile sale de a sensibiliza populatia in legdtura cu fenomenul coruptiei si modalitatile de combatere a acestui flagel. Cel mai recent sprijin a venit din partea Institutului pentru Dezvoltare Economica al Bancii Mondiale, al Departamentului pentru Dezvoltare Internationala al Marii Britanii (fosta Administratie pentru Dezvoltare International), al Agentiei Daneze pentru Dezvoltare Internationala si al Transparency International. Aceste organizatii, care cclaboreaza cu Biroul de Prevenire a Coruptiei si Comisia Prezidentiala de lupta impotriva Coruptiei, au sprijinit organizarca a numeroase ateliere, reusind sa reuneasci membri ai ramurilor legislative si executive din cadrul guvernului, precum gi reprezentanti ai sectorului privat. Obiectivul acestor ateliere a fost. informarea si sensibilizarea in legatura cuLupita impotriva corupfiei in Tanzania 191 problematica coruptiei, mobilizarea participantilor pentru 0 cauzi comuna si incurajarea planurilor de actiune, specificand etapele de urmat si rezultatele asteptate. in prezent, Programul de Dezvoltare al Natiunilor Unite, Uniunea Buropeana, Banca Mondial gi Finnish Aid elaboreaza planuri de asisten{a institutionala pentru a intari Biroul de Prevenire a Coruptiei. De asemenea, aceste organizatii cauta metode pentru a stimula eforturile guvernului tanzanian de a implementa in continuare recomandarile raportului Warioba. Concluzie Cel mai important mesaj rezultat din experienta Tanzaniei in lupta impotriva coruptiei, precum si din atelierele organizate pe marginea acestui subiect, este faptul c& singura metoda de a combate coruptia, atunci cand ea este sistematica si adane inradacinata, este o campanie ampla, care sa implice toate sectoarele societatii. O campanie eficienta necesita o vointa politicd sustinuta din partea conducatorilor tarii, pentru a se putea crea o atmosferd in care ilegalitatile nu sunt tolerate, iar cauzele si manifestarile coruptiei sunt gestionate corect si rapid. Absenta sprijinului politic compromite orice campanie de lupta impotriva coruptici, afectand motivatia si increderea celor care fac eforturi pentru a elimina coruptia. Aplicarea eficienta a legii este crucialé pentru definirea practicilor acceptabile si inacceptabile, precum i pentru stabilirea sanctiunilor pentru cei care comit abateri. Strategiile care se bazeaza pe aplicarea legii trebuie s& garanteze faptul cA agentiile care se ocupa de acest lucru dispun de independenta, prerogativele si resursele necesare pentru a-si indeplini mandatul in mod activ gi eficient. Cu toate acestea, legea si aplicarea sa nu constituie singura metoda, pentru simplul motiv ca legea se aplica numai atunci cand se descopera comiterea unei infractiuni. Desi ea poate descuraja comiterea actelor de coruptie, legea nu starpeste din radacini fenomenul coruptiei. Egecul campaniei din 1993 impotriva sabotajului economic in stoparea coruptiei ilustreaza limitele legii ca modalitate de combatere a coruptiei. Experienta Tanzaniei — unde legile anticoruptie au fost indelung elaborate — demonstreaza clar ca eforturile indreptate numai c&tre simptomele coruptiei sunt, in cele din urm{, ineficiente. O campanie anticoruptie eficienta trebuie sé includa masuri care s4 reteze coruptia din radacini. Printre acestea se numara192 Combaterea Corupfiei revizuirea legilor, reglementarilor si procedurilor care, din cauza proastei lor structuri, le dau functionarilor publici ocazia de a comite acte de coruptie. O asemenea campanie implica si educarea ceta- tenilor, deoarece un public informat gi revoltat este un instrument vital in combaterea coruptiei, in special daci oamenii sunt constienti de costurile coruptiei pentru societate si de implicatiile acesteia asupra nivelului de trai. Reforma serviciului public este la fel de importanta. Ca gi alte tari, Tanzania trebuie sa reinstaureze in ra andul oficialilor publici simful datoriei fata de tard si cetatenii sai. Acest lucru se poate realiza partial prin asigurarea unor salarii decente pentru cei care luereazii in sectorul public gi prin inlocuirea sistemului de promovare prin intermediul relatiilor cu un sistem bazat pe recunoasterea competentei. Salariile si beneficiile oferite ~ mai ales in domeniile expuse in mod special la coruptie, cum ar fi politia si birourile vamale — trebuie sé fie permanent reevaluate si trebuie si se ia masuri pentru ca functionarii publici sé nu simta nevoia de a-si suplimenta veniturile luand sau soliciténd mit&. O alt& msura de descurajare a coruptiei poate fi monitorizarea veniturilor si stilului de viata al oficialilor publici, precum si aplicarea codului guvernarii — in special a cerintelor referitoare la declararea averii. Referinte About Muhammed. 1993. “Watch-Dog Organizations for Upholding Administrative Ethics in Africa: The Case of Tanzania.” in Sadig Rasheed gi Dele Olowu, Ethics and Accountability in African Public Services. New York: Comisia Economica a Organizatiei Natiunilor Unite pentru Africa gi Asociatia Africana pentru Administratie Publica si Management. Guvernul Tanzaniei, 1995, The National Integrity System in Tanzania. Dar es Salaam. Comisia Prezidentialé de Ancheta impotriva Coruptiei. 1996. Commission Report on the State of Corruption in the Country (raportul Warioba). Dar es Salaam: Guvernul Tanzaniei.12 Lupta impotriva coruptiei in Uganda de Shahrzad Sedigh si Augustine Ruzindana Acolo unde sistemele si-au pierdut eficienta, singurul mod de a controla situatia este dezvoltarea responsabilitatii. In cele din urmd, sistemul ajunge sd fie dominat de o stare de imunitate, iar politicienii si functionarii publici considera cé pot face orice fard a fi nevoiti sé suporte conseciniele Augustine Ruzindana (1994) Uganda de astazi este 0 societate in transformare. Dupa doua decenii de rzboi civil violent, coruptie masiva, instabilitate si declin economic, Uganda pare sa se indrepte catre o perioada de crestere economica gi de dezvoltare a democratiei. Presa este libera si vehementa. Incepand din 1996 au fost organizate alegeri, in octombrie 1995 a fost adoptata o noua Constitutie dupa ani intregi de dezbateri furtunoase, iar in sectorul public se desfagoara un program amplu de reforme. Cu toate acestea, mai sunt inca multe probleme de rezolvat. Uganda independenta nu a avut inca un guvern transparent gi responsabil, care si puna bazele unui stat democratic. Din perioada coloniala, represiunea gi coruptia au fost trasaturile definitorii ale guvernérii, Prin definitie, administratia coloniala britanicd nu a dat dovada de responsabilitate fata de poporul ugandez si nu a condus tara dupa principiile moderne ale deschiderii, transparentei si respon- sabilitafii. Politicile coloniale au alimentat tensiunile sociale $i etnice din interiorul ari, contribuind la conturarea conflictului care avea 8A defineasca politica Ugandei in urmatoarele trei decenii.194 Combaterea Corupfiei De la obtinerea independentei pana in 1971 in octombrie 1962, Uganda a devenit independenta, ins& tara a fost divizata din cauza unei culturi politice nepotrivite pentru supraviefuirea unui sistem de guvernare deschis gi democratic. Conflictele politice si etnice au generat o constitutie semifederala, iar prim-ministrul era sprijinit in principal de grupuri sarace si cu un nivel scdzut de educatie din nord gsi contestat de un grup puternic si bine situat din punct de vedere financiar, din sud. Elita politicA localé astepta din partea statului bani, protectie si privilegii si a avut mult de castigat o data cu numirea in functie a presedintelui Apollo Milton Obote, in 1966. in primii ani ai mandatului lui Obote, dezvoltarea rapida a companiilor de stat a constituit 0 premisa pentru agravarea coruptiei in Uganda. La acea vreme, multi economisti erau de acord cu activitatile economice coordonate de catre stat, ca modalitate de promovare a intereselor poporului, diminuand in acelasi timp puterea elitelor minoritare care au dominat economia in perioada imediat urmatoare obtinerii independentei. Cooperativele de stat au preluat monopolul in domeniul procesarii si comercializarii produselor agricole, detinute pe vremuri de mari companii europene, precum si in domeniul unor activitati de importanta majora, ca furnizarea de electricitate, productia de ciment sau turismul. Desi teoretic independente — in unele cazuri chiar definite ca apartinand sectorului privat — aceste cooperative erau subventionate de stat, iar directorii lor erau numiti de catre guvern. Avand control direct asupra preturilor producatorilor, impozitarii bunurilor si serviciilor, autorizatiilor pentru import si export, accesului la valuta, precum si asupra unei multitudini de autorizatii necesare chiar si pentru cele maj marunte activitati din viata de zi cu zi, aceste companii de stat $i alte agentii erau foarte expuse la coruptic Degi in primii ani s-au pastrat aparentele unor controale asupra comportamentelor corupte, efectuate prin intermediul unor institutii democratice, aceasta situatie a luat sfarsit in anii 1966-67, cand pregedintele Obote a abrogat Constitutia cu ajutorul armatei. De altfel, in perioada care a precedat abrogarea Constitutiei, presedintele Obote insugi fusese implicat intr-un scandal de coruptie, alaturi de Idi Amin, pe atunci comandant adjunct in armata Ugandei. Idi Amin la putere Orientarea lui Obote catre stanga a indep&rtat o mare parte a elitei si a fost un factor determinant pentru decizia membrilor sai de a seLupta impotriva corupfiei in Uganda 195 alatura generalului Amin la momentul loviturii militare din 1971. Ulterior, Obote a pardsit tara si s-a retras in exil. Regimul Amin, care a durat pana in 1979, a renuntat la procedurile democratice, folosind resursele si institutiile tarii pentru propriul castig si in avantajul unui grup restrans de persoane care alcatuiau elita politica. Militari, asistati de colaboratori din randul civililor, au preluat conducerea statului, iar sectorul privat era aproape in exclusivitate o sursa de fonduri pentru intretinerea acestei elite. insusirea fondurilor si chiar furtul nedisimulat nu erau restrictionate in nici un fel. Idi Amin i-a expulzat pe asiaticii care nu erau cetateni ugandezi, le-a confiscat bunurile gi le-a redistribuit soldatilor, elitei politice si intreprinderilor de stat. Dup& plecarea asiaticilor, economia a fost foarte prost condusa, productivitatea industriala a scazut considerabil, exporturile s-au diminuat, iar creditele si investitiile externe au fost intrerupte. in principal din cauza lipsei de fonduri si de expertizé administrativa, intreprinderile finantate de stat au devenit din ce in ce mai ineficiente si nu au mai putut oferi locuri de munca adecvate, nivele de productie sau resurse corespunza- toare. Importurile s-au rarit, iar starea economica a Ugandei s-a inrdutatit. Au urmat inflatia si scdderea venitului pe cap de locuitor. in conditiile diminuarii surselor de venit in orase, regimul a marit impozitele aplicate agricultorilor, reducdnd astfel sumele pe care acestia le obtineau din exportarea produselor. Guvernul a incercat sa determine o cregtere a productiei de cafea si bumbac ~ principalele culturi de export - printr-o campanie represiva de dublare a productiei. intre timp, costul investitiilor in agricultura a crescut, in timp ce serviciile din mediul rural s-au deteriorat. Ca urmare, agricultorii s-au reorientat de la exporturi la productia pentru pietele locale gi regionale, vanzand surplusul cdtre comerciantii privati. Productia de bumbac si cafea a scazut, la fel gi veniturile guvernului. De altfel, productia de cafea s-a redus atat de brusc, incat statul nu a reusit s4 obtina venituri substantiale in urma cresterii preturilor la cafea, la sfargitul anilor 1970. Valoarea real a salariilor a scézut (gi ca urmare a inflatiei) cu 90% in mai putin de un deceniu. Criza veniturilor a fost reflectaté de dezvoltarea unei economii paralele sau magendo, caracterizata de vanzarea produselor catre contrabandisti si de activitati economice ilegale. Oamenii care aveau acces la marfuri — de exemplu, cei din cadrul intreprinderilor de stat — puteau sa le vanda fara restrictii si puteau, de asemenea, sa importe bunuri fara a plati taxe vamale. Tranzactiile legale aproape ci au incetat sa existe, iar comertul stradal a inceput sa prolifereze. Orice lucru care putea fi valorificat devenea marfa de vanzare.196 Combaterea Corupsiei Functionarii publici reprezentau o mare parte dintre salariatii Ugandei, iar inflatia in crestere i-a determinat s& caute surse supli- mentare de venit. Asa cum s-a intamplat aproape in fiecare sector de activitate, functionarii publici au fost nevoiti si aiba mai mult de un loc de munca — 0 practic ce s-a mentinut pana la mijlocul anilor 1990. Multi si-au pastrat slujba din cadrul serviciului civil doar pentru prestigiul asigurat de functie si pentru avantajele legate de transport si locuinta. Muiti au inceput sa vind rar la lucru, deoarece principala lor sursa de venituri se afla in alta parte. Functionarii publici se ocupau de gestiunea magazinelor, conduceau taxiuri, vindeau diverse marfuri in piata sau isi deschideau mici afaceri de familie. Multi dintre oficiali, atat la oras, cat gi la tara, igi petreceau 0 mare parte a timpului lucrand in agricultura. Functionarii publici de la toate nivelele abuzau de alocatiile guvernamentale. Cei care aveau magina de serviciu 0 foloseau in interes personal. Functionarii superiori calatoreau in strainatate pentru aga-zise interese oficiale, pentru a putea solicita ulterior sume echivalente cu salariul pe o luna. Pentru cA functionarii publici acordau prea putin timp slujbelor, serviciile erau fie de proasta calitate, fie lipseau cu desavarsire. In anumite cazuri, acest lucrucontribuia la intarirea economici magendo, in cadrul careia serviciile erau asigurate “pe sub mana”. Activitatile corupte au devenit ceva obisnuit. Functionarii publici au inceput sa cear bani pentru servicii care ar fi trebuit sa fie oferite gratuit. Treptat, aceste comisioane au inceput sa fie privite ca niste recom- pense meritate, iar reclamantilor li se raspundea invariabil eu intrebarea “Si cu ce s& mananc?” Unele activitati reprezentau incalcari si mai grave ale legii Bunurile aflate in proprietatea guvernului erau comercializate in interes personal. Proprietatea public putea fi utilizaté contra cost, iar comisioanele de 10-15% pentru contracte externe sau de furnizare de asistentaé au devenit un lucru obignuit, Neexistand teama de sanctiuni, oficialii acordau contracte de lucrari publice unor companii aflate in proprietatea lor, a familiilor sau a asociatilor lor. O serie de institutii publice au avut mai mult de suferit decat altele. De exemplu, sistemul juridic si in special tribunalele inferioare gi-au compromis reputatia. Prost platiti — sau adesea neplatiti -— magistratii gi grefierii au devenit corupti, iar judecatorii acceptau adesea mita pentru a da sentinte nedrepte. Declinul standardelor etice in cadrul sistemului juridic a constituit pentru Uganda unul dintre cele mai destabilizatoare aspecte ale coruptiei si una dintre problemele cel mai dificil de rezolvat.Lupla impotriva corupfiei in Uganda 197 Schimbare de guvern In cele din urma, increderea cetatenilor in capacitatea guvernului de a-gi indeplini misiunea a disparut. In 1979, ca raspuns la incursiunea armatei lui Amin in nord-vestul Tanzaniei, fortele tanzaniene au lansat atacul care a rasturnat regimul lui Amin. A urmat un an extrem de instabil gi violent, in cursul c4ruia cateva factiuni au incercat fara succes sa formeze guverne. Intre timp, frauda, jaful si deturnarile de fonduri au atins niveluri fara precedent. Coruptia care luase avant in anii 1970 a continuat in 1980, si chiar la inceputul anilor 1990. in 1980, alegerile au fost “castigate” de Apollo Obote, care se reintorsese din Tanzania. Cand Obote a refuzat si impart puterea cu celelalte grupuri care contribuiserd la rasturnarea lui Amin, Yoweri Museveni (pe atunci lider al Migcarii Patriotice din Uganda) gi cativa dintre colegii sii au format Migcarea de Rezistenta Nationald (NRM ~ National Resistance Movement). Ulterior, a izbuenit un razboi sAngeros, care a durat cinci ani, aceasta perioada fiind caracterizata printr-un declin economic gi 0 coruptie galopanta. Obote a fost in cele din urma rasturnat, iar guvernul NRM condus de Museveni a preluat puterea in ianuarie 1986. Costurile coruptiei in Uganda, costurile coruptiei sunt practic incalculabile. Economia a intrat in cddere libera in anii 1970. Veniturile statului au inregistrat o scddere puternica, deoarece armata consuma mare parte din resurse. Inflatia a crescut galopant, nivelul de trai s-a prabusit, iar productivitatea a inregistrat un declin considerabil. Calitatea serviciilor si gradul de responsabilitate au scdzut constant, iar conceptul de serviciu public aproape c& a disparut. Utilizarea resurselor, serviciilor si bunurilor publice in interes personal are, in general, drept rezultat, deteriorarea drumurilor, servicii medicale de proasta calitate, scoli darapanate si prost echipate si standarde educationale foarte modeste. Mai mult, se poate adauga ca exista o serie de costuri indirecte, care le eclipseaza pe cele directe, Coruptia sistematica, larg raspandita, poate sa submineze legi- ‘imitatea sectorului public si sd genereze instabilitate politica. Deoarece coruptia erodeaza increderea fn liderii politici si in insti- tutiile statului, guvernul se poate baza din ce in ce mai putin pe cooperarea si pe sprijinul publicului, recurgand din ce in ce mai mult198 Combaterea Corupyiei la forta si la coercitie. Tensiunile sociale rezultate dintr-o asemenea situatie conduc adesea la conflicte civile gi la o schimbare violent de guvern, care adesea poate s& anihileze sau sA schimbe in totalitate rezultatele obtinute in decenii intregi. Un alt cost pe termen lung, adesea ignorat, este efectul coruptiei asupra mediului. In Uganda, multe specii de animale si plante au cazut victime practicilor corupte gi ilegale. Intre 1970 si 1985, Uganda a pierdut peste 75% din populatia de elefanti, 98% din populatia de rinoceri, 90% din populatia de crocodili, 80% din populatia de lei si leoparzi si numeroase specii de pasari. O mare parte dintre aceste distrugeri au fost cauzate de vanatorile abuzive si de braconaj, practic tolerate si de multe ori chiar adoptate de liderii din guvern gi de soldati. Comerciantii straini, adesea in complicitate cu oficiali corupti, cereau in permanenta specii exotice din Uganda. In 1987, peste 1.200 de pasari au fost comercializate in afara tari de contrabandisti, peste 280 de tone de fildes au fost exportate ilegal, iar 550 de piei de crocodil au fost trimise in strainatate, in principal in Franta gi Italia. Metode de combatere a coruptiei Imediat dupa ce a venit la putere, administratia NRM a aratat in mod clar cd fenomenu!l coruptiei constituia una dintre tarele trecutului si un obstacol major in calea progresului. In cadrul programului alcatuit din zece puncte, lansat in 1996, guvernul NRM si-a exprimat angajamentul fata de climinarea coruptiei: “Africa, un continent care nu duce lips& de probleme, se confrunta acum gi cu problema coruptiei ~ in special sub forma mitei. Asadar, pentru a evita regresul, coruptia trebuie eliminata pentru totdeauna”. Pregedintele Museveni a vorbit adesea despre gravitatea acestei probleme, afirmand ca fenomenul coruptiei ameninta stabilitatea Ugandei gi posibilitatea de a instaura democratia in tara. La opt luni de la preluarea functiei, Museveni a anuntat intentia guvernului de a zdrobi coruptia prin crearea Biroului Inspectorului General al Guvernului, imputernicit cu prerogative extinse, care sa-i permita sa dea piept cu abuzurile si coruptia. De asemenea, guvernul a lansat gi alte masuri de combatere a coruptiei. imputernicirea Inspectorului General al Guvernului Mandatul IGG, numit de pregedinte si direct responsabil fata de acesta, este mult mai extins decat cel al unei institutii traditionaleLupla impotriva corupfiei in Uganda 199 de tip avocatul poporului. Statutul functiei prevede “datoria generala de a proteja si promova drepturile omului gi statul de drept in Uganda gi de a elimina si incuraja eliminarea coruptiei si a abuzurilor de influenta”. IGG are prerogative speciale ce ti permit si ancheteze cazuri de inedleare a drepturilor omului (inclusiv refuzarea dreptului la un proces corect), precum si “modul in care isi fac datoria agentii -cinati cu aplicarea legii”. In ceea ce priveste coruptia, sectiunea | don statut imputerniceste IGG: (c) si ia masurile necesare pentru detectarea si prevenirea coruptiei in institutiile publice si, mai ales, i. sa examineze practicile si procedurile acestor institutii pentru a facilita descoperirea practicilor corupte si pentru a asigura revizuirea metodelor de lucru sau a procedurilor despre care Inspectorul General crede ca pot conduce 1a practici corupte; ii, s& le recomande institutiilor publice metode de prevenire a coruptiei si metode de lucru sau proceduri care s& le permita indeplinirea in mod corespunzator a indatoririlor si care s reduc incidenta coruptiei; ili, s& disemineze informatii referitoare la efectele devastatoare ale coruptici asupra societatii; iv. sA mobilizeze gi s stimuleze sprijinul public impotriva practicilor corupte; v. sa primeasca gi sA investigheze reclamatii referitoare la practici corupte si nedreptati si s& recomande masuri corespunzatoar (a) sa investigheze comportamentul oricdrui functionar public care poate avea legatura cu sau poate determina: i, abuzuri de influenta sau abuzuri in serviciu; ii, neglijente in indeplinirea indatoririlor oficiale; iii, masuri economice necorespunzatoare. Noua Constitutie a Ugandei (1995) recunoaste si intareste rolul central al IGG in combaterea coruptiei in Uganda. Ea imputerniceste IGG sa promoveze gi sd stimuleze respectarea stricta a statului de drept gia principiilor justitiei naturale gi sa elimine coruptia gi abuzul de influen{a in exercitarea functiei publice. De asemenea, IGG poate ancheta orice act, omisiune sau recomandare faicutii de un ofifer public sau de o alta autoritate cu functii administrative, fie din inifiativa sa sau ca raspuns la reclamatiile publicului (indiferent daca reclamantul200 Combaterea Corupfiei a suferit sau nu personal de pe urma injustitiei respective). In plus, Constitutia autorizeazd IGG s& audieze gi si emita sentinte in cazuri care implic& situatii de corupfie si abuzuri in serviciu, s& incurajeze informarea publicului in legatura cu activitatea biroului prin intermediul presei si al altor mijloace, s& infiinteze filiale gi la alte nivele admi- nistrative pentru a-si optimiza modul de functionare si sA depuna la Parlament, cel putin o data la sase luni, un raport de activitate. Bucurandu-se de sprijin constitutional, Biroul IGG gi-a inde- plinit mandatul in mod activ. In cursul unui seminar organizat in 2-3 noiembrie 1994, la Banca Mondiala, Augustine Ruzindana, pe atunci inspector general al guvernului, a realizat o prezentare despre coruptie, care inc& reprezenta o problema grava in Uganda. El a dat 0 serie de exemple, printre care si urmatoarele: CAZUL 1: FALSA DECLARATIE A MARFURILOR, CONTRAR LEGII UGANDEI REFERITOARE LA ACCIZE. O firma locala importa marfa sub acoperirea unei fundatii religioase europene, care era scutita de taxe vamale. IGG a efectuat o ancheta, iar politia I-a arestat pe directorul companiei. Acesta a fost obligat s& plateasca toate taxele inainte de a fi eliberat din arest, insd nu s-au emis acuzatii oficiale impotriva sa. Firma a concediat o serie de angajati care fusesera implicati in aceasta afacere, ins nu au existat acuzatii. CAZUL 2: AUTORIZAREA UNEI PLATI PENTRU O LUCRARE CARE NU A FOST REALIZATA. Guvernul era cat pe ce sa plateascd pentru o reparatie fictiva a 50 de kilometri de sosea. Acest caz s-a bazat pe complicitatea dintre reprezentantii companiei care a castigat contractul, inginerul care trebuia sa supervizeze lucrarile si superiorul acestui inginer din cadrul ministerului, care a avtorizat plata. Suspiciunile au aparut atunci cand cererile de plata au fost procesate intr-un timp record, de patru zile. Secretarul permanent a fost retrogradat, compania a fost trecuta pe lista neagra a firmelor care nu aveau acces la contracte guvernamentale, iar oficialii implicati au fost sanctionati. CAZUL 3: PRETENTII FRAUDULOASE DIN PART UNEL COMPANIL DE CONSTRUCTII, Dupa mai bine de 10 ani, 0 companie care castigase un contract guvernamental pentru constructia unui centru de cercetare a abandonat proiectul ia nivelul fundatiei. Ulterior, compania a pretins pentru lucrare a suma de 4,8 milioane dolari. Neprimind acesti bani, compania a dat in judecaté guvernul. Firma de avocafi care reprezenta compania apartinea de fapt ministruluiLupta impotriva coruptiei in Uganda 201 justifiei, care era si procuror general. Cand cazul a ajuns la tribunal, biroul procurorului general a stabilit imediat vinovatia guvernului. IGG a intervenit, informandu-l pe procurorul general in legdtura cu suma reala care trebuia platité si cu modul in care trebuia tratat cazul in instantaé. De asemenea, IGG a recomandat Trezoreriei sa nu efectueze plata daca se ajungea la o intelegere in afara instantei. Biroul procurorului general a furnizat o aparare foarte slaba pentru cazul guvernului — unul dintre martorii citati murise cu un an in urma. Guvernul a pierdut procesul si nu a facut recurs. Intre timp, a fost numit un nou ministru de justitie, iar guvernul a facut recurs la Curtea Suprema de Justitie. Recursul a fost acceptat, iar firma a primit in final suma recomandata de IGG CAZUL 4; ADMINISTRAREA DEFECTUOASA A UNEI COMPANII DE TRANSPORTURI. O intreprindere de transporturi aflata in proprietatea statului era grav afectata de coruptie, fraude si deturnari de fonduri. Cei care ocupau functii inalte isi insugeau fondurile si manipulau calculele contabile pentru a ascunde fraudele comise de conducere. Directorul general {si insusise unul dintre camioanele intreprinderii gi utiliza fondurile publice pentru repararea gi intretinerea acestuia. Alti angajati au ficut imprumuturi pe bazd de documente contabile pe care ulterior le-au distrus. In plus, chiar si controlorii financiari au fost corupti, ei acceptand sume uriage care nu apareau in contabilitate. In urma anchetei realizate de IGG, 0 serie de persoane din conducere au fost sanctionate, iar altele au fost cereetate de politic. CAZUL 5: “ANGAJATI FANTOMA” IN SERVICIUL PUBLIC, Intr-unul dintre ministerele selectate pentru a fi anchetate, IGG a descoperit 4.190 de angajati inexistenti, in numele cdrora erau colectate salarii, numéarul total al angajatilor find de 11.710. “Fantomele” au fost gasite in 66 de institutii dintr-o parte a tarii, iar investigatiile au continuat si in restul teritoriului. CAZUL 6: MANIPULAREA LICITATULOR PENTRU SERVICIILE DE CONTROL iN DOMENIUL TRANSPORTURILOR. Autoritatea pentru Venituri din Uganda (Uganda Revenue Authority - URA) a organizat licitatii pentru a stimula concurenta in domeniul serviciilor de control al transporturilor, unde monopolul era detinut de compania elvetiana SGS. Sase companii internationale au depus oferte. IGG a fost informat In legdtura cu existenta unor nereguli in evaluarea ofertelor, printre care se numara schimbarea brusca a regulamentului. Ancheta202 Combaterea Coruptici IGG a descoperit ci SGS manipulase procesul de licitatic din interiorul URA si al altor institutii cu influenta, ca echipa de evaluare acordase SGS note nejustificat de mari pentru a-i consolida pozitia gi a elimina orice concurenta, precum gi cA procedurile fusesera schimbate dupa realizarea evaluarii gi dupa ce echipa de evaluare facuse recomandari cu privire la castigatorul licitatiei. IGG a recomandat organizarea unei noi licitatii prin intermediul Consiliului Central pentru Licitatii, pentru ca ofertele sa fie evaluate de o alta echipa. Cu toate acestea, Ministerul de Finante, care avea ultimul cuvant, a decis abandonarea proiectului, Nu s-a mai organizat o alta licitatie si nu a mai fost desemnat nici un castigiitor. CAZUL 7: INSUSIREA FRAUDULOASA A ASISTENTEL FINANCIARE. O serie de oficiali si-au insusit fondurile acordate pentru achi- zitionarea de medicamente pentru animale, prin utilizarea unei linii de credit japoneze. Aproximativ 90 de milioane de silingi ugandezi nu au putut fi justificati. Aceste exemple ilustreaz faptul ci in Uganda ine& mai au loc acte de coruptie. fn acelasi timp, ele demonstreaza ca, in numai cdtiva ani siin ciuda | personalului insuficient gi a resurselor limitate, IGG a reusit si se impuna in constiinta publicului, a politicienilor si a persoanelor cu functii administrative ca instrument central in lupta impotriva coruptiei. Ca urmare a anchetelor intreprinse de IGG, numerosi oficiali au fost demigi sau suspendati din cauza implicarii in afaceri de coruptie. De asemenea, o serie de politicieni au fost destituiti ca urmare a investi- gatiilor realizate de IGG si a presiunii venite din partea publicului, in ciuda acestor realizari, biroul suferé din cauza unor lipsuri majore, care fi limiteaz eficienta. Pana de curand, rapoartele sale au avut un caracter confidential gi de consiliere, fiind trimise presedintelui si nu unei institutii deschise, care sii aib& o raspundere mai directa, precum Parlamentul. Resursele modeste au limitat activitatile de monitorizare si anchet ale IGG la partea centrala a {arii, in regiunea Kampala, restul teritoriului neputand fi acoperit. in plus, biroul nu are putere de implementare, fiind dependent de sistemul juridic in ceea ce priveste urmarirea in justitie a celor care comit abateri, Aga cum sublinia un observator extern in 1994 “Aceasta solutie poate functiona daca exist si alte instrumente eficiente, dar in prezent nu pare si fie cazul ... Dupa cat se pare, nu se intampla mare lucru atunci cand IGG inainteazd un raport defavorabil. De altfel, dintre cazurile supuse atentiei Directorului Parchetului General, foarte putine ajung in instanta” (EDI si TI 1996, p. 13).Lupla impotriva corupfiei in Uganda 203 Dezvoltarea unei strategii pentru reforma serviciulwi public Pentru a-gi preg&ti raportul de 729 de pagini, Comisia pentru Revizuirea si Reorganizarea Serviciului Public s-a consultat, intre 1989 gi 1990, cu peste 25.000 de functionari publici din intreaga tara. Raportul, care definea coruptia ca fiind “un comportament sau 0 practica adoptata de un oficial public sau de o persoan privata care inealca flagrant regulile si procedurile in vigoare, in scopul realizarii de beneficii personale sau in interesul unor grupuri, cuprindea 225 de recomandari gi a fost publicat in 1991, in calitate de “carta alba” guvernamentala. Conform noii viziuni, pana in anul 2000, serviciul civil din Uganda trebuia sa devina mai redus ca dimensiuni, mai bine platit si mai eficient. Reguli si proceduri corecte, simple si coerente urmau s& fie intraduse pentru mentinerea disciplinei si promovarea initiativei personale. Nivelul coruptiei urma sa fie diminuat, in mare parte datorita unei politii si unei procuraturi eficiente, Urmau sa fie implementate obiective organizationale clare, angajatii urmau sa devina pe deplin responsabili si sd-si indeplineasca indatoririle cu constiinciozitate, iar cetatenii urmau sa se dedice realizarii obiectivelor propuse. Primul pas in procesul de reforma presupunea restructurarea ministerelor si evaluarea rolului acestora, pentru a determina care domenii urmau sa fie privatizate sau gestionate in comun. La nivel local, au fost organizate actiuni asemanatoare, pentru a reevalua rolul guvernului, pentru a stabili obiective si prioritati. precum gi indicator de performanta, pentru a indeparta personalul redundant si pentru dezvoltarea capacitatii. Dup& un inceput lent, s-au stabilit doud obiective principale ale procesului de reforma: plata unui salariu minim pentru functionarii publici si introducerea unei administrari eficiente. Ambele aveau drept scop imbunatatirea calitatii serviciilor oferite populatiei. Urmatoul pas urma sa fie elaborarea unui document de 50 de pagini, intitulat “Administrarea schimbarii: Context, Viziune, Strategie si Plan.” Redactat de functionari superiori din cadrul guvernului si dublat de un plan de actiune detaliat, documentul a fost aprobat de cabinetul prezidential in august 1993. Reducerea dimensiunilor sectorului public Rolul guvernului din Uganda este redefinit si limitat la acele functii gi servicii care trebuie indeplinite de un guvern. Serviciile neesentiale vor fi transferate in sectorul privat sau abandonate.204 Combaterea Corupfiei O alta masura a fost reducerea personalului. Presedintele a numit comisii de functionari superiori care sA implementeze noua politica de personal in ministerele restructurate. Comisiile au organizat interviuri pentru a stabili care posturi pot fi mentinute gi la care se poate renunta. Ca urmare, serviciul public gi-a redus dimensiunile de la 320.000 de angajati, in 1990, la 128.000 in martie 1996, Reducerile de personal s-au realizat printr-o serie de masuri De exemplu, s-a renuntat la cei care ar fi trebuit deja s4 paraseasca acest sector. Era vorba despre persoane care ar fi trebuit sa fie indepartate de mult daca serviciul public ar fi functionat dupa criteriile eficientei: cei care depagisera varsta pensionarii, cei care fusesera numiti pe baza de relatii gi cei care se dovedisera a fi incompetenti in urma chestionarelor de evaluare. Pana in 1995, pe lista s-au mai adaugat 11 din cele 32 de secretariate permanente, 6339 de angajati din cadrul administratiei centrale si 7241 de angajati din invajamant. “Angajatii fantoma” au fost si ei identificati si eliminati. Pana in 1994, aproximativ 42.000 de fosti angajati, angajati fictivi sau decedati care continuau sa figureze pe statele de plata ale guvernului au fost eliminati din sistem. Schema care le permitea angajatorilor sa-si recruteze lucratorii la intamplare, pe termen scurt, a fost desfiintata Aceasté masura a condus la inlaturarea a inca 30.000 de angajati. Functionarii declarati de prisos in urma evaluarilor realizate in ministere au fost disponibilizati. Desi acestia erau competenti si de buna credin{a, ei nu au putut fi transferati in alte departamente, dar au primit pachete compensatorii. In plus, aproximativ 4.500 de angajati au acceptat sa se pensioneze pana la sfarsitul lui 1994. Integrarea unui sistem bazat pe responsabilitate in mecanismul serviciului public Un sistem de administrare modern — orientat catre ob{inerea de rezultate = este in curs de a fi instaurat in cadrul serviciului public, pentru a spori eficienta si performantele angajatilor, pentru a crea o forti de munca receptiva si responsabild si a infiinta un sistem care sA identifice rapid practicile corupte i ineficiente. in cadrul acestui sistem de administrare, fiecare minister din guvern isi defineste obiectivele, stabileste standarde de masurare a performantei gi realizeazi un studiu referitor la serviciile prestate pentru a stabili indicatorii de baz. De asemenea, fiecare minister decide cum vor fi realizate componentele planului de reforme la nivelul fiecdrui departament central sau local si la nivelul fiecdrui functionar public, Progresele sunt ulterior evaluate in functie de standardele si obiectivele stabilite pentru fiecare tip si nivel de serviciu guvernamental.Lupta impotriva coruplie’ in Uganda De asemenea, ministerele vor avea autoritatea de a planifica si controla in totalitate politica de personal si resurse, cu ajutorul propriilor planuri de programe. Secretarii permanenti “vor functiona ca directori cvasigenerali la nivel de minister si vor avea autoritatea de a determina necesarul de resurse pentru indeplinirea obiectivelor propuse. Secretarii permanenti vor fi evaluati in functie de realizarea obiectivelor propuse, in urma utilizdrii resurselor alocate, intr-o perioada de timp data. Efectul acestui sistem de monitorizare va fi acela c& fiecare persoana care are o raspundere va incerca sa fie cat mai eficienta. Acest lucru va asigura implicit un grad sporit de eficienta” (Wangolo, 1995, p. 75) Activitatea functionarilor publici va fi, de asemenea, evaluata in functie de obiective, indicatori sau standarde de evaluare a performantei. Promovarea va fi strans legata de performanta, iar performantele deosebite vor fi rasplatite pe masura. Angajatii care se implica in practici suspecte sau nu reusesc sa se ridice la nivelul agteptarilor vor fi sanctionati sau demisi. Pe langa administrarea orientata catre obtinerea de rezultate, au fost introduse controale gi operatiuni financiare directe, iar sistemele existente au fost consolidate. De exemplu, in primii trei ani de functionare, unitatea centrala pentru monitorizarea statelor de plata, situataé in cadrul Ministerului Serviciului Public si Administratiei, a condus la inlaturarea a 25.000 de angajati din invatamant. Sistemul de monitorizare computerizat, care verific& starea statelor de plata si inregistreaz orice schimbare ar trebui s& previna o repetare a fenomenului “angajatilor fantoma’, care a generat costuri considerabile. Functiile de control financiar sunt, de asemenea, intarite la nivelul guvernului, iar biroul controlorului general este liber s& analizeze cu mai multi strictete situatia contabila a gu- vernului. Cu toate acestea, resursele controlorului financiar general continua sa fie inadecvate, iar controalele sunt adesea superficiale in cele din urma, autoritatea directorilor de a angaja personal pe termen scurt, farii aprobarea structurilor superioare — fapt care a condus la supradimensionarea personalului si la nepotism — a fost eliminata. Angajarile au incetat la nivelul sectorului public, iar pentru exceptii este necesar acordul personal al sefului serviciului public. Nivele de salarizare echitabile $i transparente intre 1990 si 1994, salariile angajatilor din cadrul serviciului public au crescut cu aproximativ 50% pe an. Plata unor salarii decente a reprezentat unul dintre cele mai importante aspecte ale programului206 —— Combaterea Corupfiei de reforme, deoarece salariile mici au constituit una dintre cauzele coruptiei. In cadrul unei intalniri a Grupului Consultativ al Donatorilor, care a avut loc la Paris in august 1994, s-a ajuns la concluzia ca 0 amanare a reformei sistemului salarial ar compromite intregul proces de reforma. In conditiile unei diminudri a entuziasmului pentru schimbare, existau temeri conform cérora sprijinul acordat pro- gramului ar fi sezut in randul functionarilor publici si ar fi crescut presiunile pentru obtinerea unor salarii mai mari. Dar, in primul rand, serviciul public nu ar mai fi fost capabil s& atraga profesionisti si tehnicieni competenti, ceea ce ar fi afectat eficienta fn general, precum si programele de asistenté pentru dezvoltare. Ca urmare, s-a ajuns la concluzia ci mérirea salariilor, cu sprijinul donatorilor, era 0 masura necesara in cadrul programului de reforme. Chiar gi cu sprijinul donatorilor, salariile guvernamentale din Uganda raman printre cele mai mici din farile situate in sudul Saharei. Pentru multe ocupatii, nivelul de salarizare este cu mult sub cel din sectorul privat. In 1994, ofiterii de politie si profesorii de scoala primara castigau echivalentul a 45, respectiv 53 de dolari pe luna, desi suma minima necesara pentru intretinerea unei familii la acea vreme era de 60 de dolari. Cu aceste nivele de salarizare, guvernul nu poate atrage cei mai buni profesionisti in sectorul public si nici nu poate combate coruptia in domeniile unde se castiga putin. In plus, este destul de nerealist sa li se pretinda functionarilor publici prost platiti sa-gi limiteze activitatea la serviciul public. Cu toate acestea, introducerea unui salariu de subzistenta reprezinta unul dintre obiectivele principale ale actualei etape de reform a serviciului civil. Salariul minim va fi stabilit la cel mai jos nivel acceptabil din cel mai de jos sistem de clasificare posibil in sectorul public, pe baza unui studiu referitor la costurile existentei realizat in 1989-90. Cresterile programate vor compensa efectele inflatiei si diferentele dintre mediul urban si cel rural. Atingerea obiectivelor de introducere a unui salariu minim este amenintata de nivelul scdzut al veniturilor guvernamentale. In 1992, veniturile obtinute din impozite in Uganda, exprimate ca procentaj din PIB, erau cele mai scdzute in cadrul unui clasament care includea 26 de tari africane beneficiare ale unor credite pentru schimbari structurale din partea Bancii Mondiale. In 1995, veniturile obtinute din impozite reprezentau 11% din PIB (fata de 19,1% in Kenya). Pentru a creste probabilitatea indeplinirii obiectivelor propuse, guvernul a anuntat in august 1994 cd va reduce personalul din serviciul public cu ine’ 5.000 de angajati - la 145.000 in loc de 150.000, cat isi propusese pana in 1295 — si va folosi sumele economisite pentru a-iLupla impotriva corupfiei in Uganda 207 pliti mai bine pe angajatii ramasi. Sistemul de remunerare a devenit mai transparent, in conditiile in care beneficiile acordate functionarilor publici pentru intretinere, sAnatate si transporturi au capatat o valoare monetara. In plus, diversele tipuri de alocatii banesti pe care le primeau functionarii publici in functie de sarcinile si ocupatia lor au fost consolidate in mai putine categorii, Aceste masuri sunt menite s& sporeased transparenta si sA tina abuzurile sub control. Clasificarea slujbelor i nivelelor de remunerare este, de asemenea, revizuita si simplificata, in asa fel incat s& stimuleze performanta. Promovarea unui cod de conduitd pentru toti functionarii publici Pentru a sustine alte aspecte ale reformei, a fost creat un cod de conduita pentru toti functionarii publici. Fiecare dintre acestia este obligat s& jure c& va respecta acest cod, iar cei care sunt concediati pentru nerespectarea lui nu au dreptul de a mai detine o functie publica timp de cel putin cinci ani. Pe baza principiului unui serviciu dezinteresat, codul de conduita se afla in stransa legatura cu prevederile serviciului public, conform carora: Nici un funetionar nu se va implica in vreo activitate care ar putea afecta utilitatea sa ca functionar public sau in vreo ocupatie sau actiune care ar putea intra in conflict cu interesul serviciului public sau care ar fi in neconcordanta cu pozitia sa de functionar public; nici un functionar nu se va folosi de pozitia sa in interes personal sau pentru a-si favoriza familia. (Guvernul Ugandei, 1994, p. 54) S-au organizat ateliere in intreaga tara pentru a prezenta acest cod inaltilor functionari guvernamentali si pentru a sublinia rolul acestora in calitate de lideri ai reformei serviciului public si al administrarii eficiente. Anunfarea realizarilor Publicul, functionarii publici gi comunitatea donatorilor sunt informati in legatura cu evolutiile reformelor prin intermediul publicatiilor si al rapoartelor referitoare la progresele inregistrate in implementarea planului de actiune. Informatiile directe, corecte si prompte sunt menite si contribuie la instaurarea transparentei si la incurajarea progreselor.208 Combaterea Corupfiei Un cod de conduita pentru demnitari Constitutia Ugandei se bazeaza pe ideea ca viitorul tarii depinde intr-o mare masura de calitatea si corectitudinea conducatorilor sai. Constitutia face apel la crearea unui nou sistem de valori in ceea ce priveste conducerea tarii, atat pentru oficialii alesi, cat si pentru cei numiti. Legea fundamentala prezinta conceptul pe care trebuie s se bazeze conducerea {€rii, subliniaza rolul liderilor in impunerea unor exemple de conduita si enumera principiile unei bune conduceri: comportament corect, impartial si nediscriminatoriu, receptivitate fata de grupurile marginalizate, angajament fata de dezvoltare, respect pentru procedurile democratice gi pentru statul de drept, testari periodice, simtul datoriei i al constiintei, trans- parenta si responsabilitate (Guvernul Ugandei, 1995, p. 10). Legea codului pentru demnitari descrie atat comportamentele incurajate, cat si pe cele interzise. De exemplu, demnitarilor li se cere s4 informeze anual [GG in legatura cu veniturile, bunurile si datoriile pe care le au. Aceste informatii nu se refera doar la demnitari, ci gi la alte persoane care controleaza sau administreaza afaceri sau alte activitati de pe urma carora beneficiaza conducatorii Printre activitatile interzise se numara solicitarea sau acceptarea de cadouri sau beneficii legate de indeplinirea indatoririlor oficiale sau de interese personale, omiterea consultarii Comitetului de aplicare a Codului pentru Demnitari in legatura cu incheierea de contracte cu guvernul sau cu diverse companii straine, abuzurile legate de proprietatea guvernamentala si manipularea necorespunzatoare a informatiilor oficiale care nu sunt puse la dispozitia publicului. Pe langa stabilirea unor standarde de conduita, codul includea si sanctiuni pentru incdlcarea regulilor, degi nu exista prevederi legate de aplicarea sa. Dezbaterea din cadrul Adunarii Constituente s-a concentrat in principal asupra sinceritatii politicienilor, care isi exprimasera obiectiile in legatura cu codul propus, in special in ceea ce priveste obligatia rudelor apropiate de a-gi declara averile. Discutiile au fost mareate de tensiuni, ceea ce dovedea faptul ca o parte dintre politicienii din Uganda nu priveau cu ochi buni monito- rizarea veniturilor si proprietatilor pe care le detineau. Pe langa legea referitoare la codul de conduita pentru demnitari, Constitutia include si o alta prevedere menita s4 promoveze integritatea in cadrul serviciului public si in exercitarea functiilor politice. Aceasta prevedere propune ca Parlamentul sa creeze un Consiliu National de Stat care sd analizeze trecutul si competenteleLupta impotriva corupfiei in Uganda 209 celor propusi pentru functii politice sau publice. Dacd aceasta prevedere este implementata in mod eficient, orice candidat suspectat de lips de onestitate sau de coruptie poate fi descalificat. Directorul Parchetului General Incepand cu anii 1960, legile din Uganda le-au permis politistilor si procurorilor s& se ocupe de probleme legate de coruptie. De exemplu, codul penal (1964 si 1987) cuprinde sanctiuni pentru diverse acte de coruptie. Printre alte legi in domeniu se numéra legea din 1987, care prevedea infiintarea IGG, Legea Politiei nr. 8 din 1964, Legea codului demnitarilor, Legea nr. 8 din 1992 si Legea Dovezilor. De asemenea, Legea pentru Prevenirea Coruptiei din 1970 cere Parchetului Public (DPP - Directorate of Public Prosecutions) s& ancheteze si si aduc in fata justitiei cazurile de coraptie si mita si fi confera dreptul de a perchezitiona, retine, aresta si interoga suspecti. Un departament special din cadrul parchetului se ocupa de coruptie si de fraude si are functii de prevenire, anchetare gi umArire penala. Procurorul general al Ugandei, Alfred P. W. Nasaba, a observat ca, desi cadrul juridic este, in general, adecvat pentru urmarirea penala a vinovatilor “aducerea cazurilor de coruptie in fata justitiei a fost de multe ori impiedicata de legile referitoare la dovezi, in special de regula legata de complicitate. Aceasta regula prevede cd marturia unui complice trebuie coroborata cu dovezi independente pentru a constitui baza unei condamnari. in cazurile de coruptie, atat ofertantul, cat si beneficiarul sunt considerati complici. Pentru a putea aplica sentinte asupra persoanelor corupte aceasta regula, trebuie sa fie schimbata pentru a le permite compiicilor sa depuna marturii credibile impotriva oficialilor sau persoanelor corupte (Nasaba, 1995, p. 93). Este vital ca numai acei oficiali cu un comportament ireprogabil sa fie insarcinati cu anchetarea cazurilor de coruptie. Anchetatorii, procurorii si judecatorii implicati trebuie sa dea dovada de integritate gi de transparenta. Controlorul financiar general si Comitetul pentru Conturi Publice Ca gi in alte tari, controlorul financiar general efectueaz’i controale financiare regulate asupra operatiunilor guvernamentale. Noua Constitutie ii confera controlorului financiar general autoritatea de210 — Combaterea Corupfiei a investiga toate conturile publice, nu doar o parte dintre ele. Sunt necesare controale eficiente pentru a verifica daca guvernul cheltuieste banii contribuabililor prudent si intelept. Departamentele si agentiile guvernamentale trebuie sa accepte controale financiare, ale caror rezultate sunt facute publice in Parlament. Frecventa sporita a controalelor financiare realizate in ultimii ani a contribuit la identificarea practicilor contabile defectuoase, iar rapoartele anuale ale controlorului general, prezentate in Parlament, au evidentiat acte de coruptie si deficiente. In 1992, de exemplu, raportul controlorului general a descoperit in conturile guvernamentale existenta unei sume de 4.100 de miliarde (aproape 4 milioane de dolari) de silingi ugandezi, care nu putea fi justificata din punct de vedere contabil. Rapoartele controlorului general sunt revizuite de Comitetul pentru Conturi Publice al Parlamentului. Dupa cateva decenii de inactivitate, acest comitet se implica activ in investigarea cazurilor de utilizare necorespunzatoare a fondurilor publice. Cu toate acestea, faptul ca opozitia nu este reprezentata in acest comitet fi diminueaza din eficienta, credibilitate si responsabilitate. in plus, guvernul nu este inca obligat de lege sa implementeze recomandarile comitetului Pentru a completa activitatea controlorului financiar general, sistemul de inspectorate din cadrul serviciului public a fost reinstaurat dupa multi ani in care acest aspect a fost neglijat. Se efectueaza controale regulate la nivelul a numeroase departamente pentru a verifica daca fondurile sunt folosite pentru scopurile declarate sau daca beneficiarii salariilor lucreaza, intr-adevar, in ministere. Alte reforme guvernamentale Prin contributia sa la crearea unui serviciu public mai disciplinat, mai productiv si mai responsabil, reforma sectorului public a avut, poate, cel mai direct impact asupra coruptiei. Cu toate acestea, rolul altor reforme — economice, militare si guvernamentale — este la fel de important in reducerea numarului de cazuri de coruptie in Uganda. Reformele economice gi liberalizarea Reformele macroeconomice elimina treptat numeroasele disfunctii generate de coruptie. Anumite reforme au eliminat sistemele de cote si drepturile de import pentru o serie de produse. Un alt pas important a fost eliminarea monopolurilor, ccea ce a permis sectorului privat sA comercializeze marfuri de baz si sf devina un concurentLupta impotriva corupfiei in Uganda 211 pentru stat. Monopolurile la export pentru produsele traditionale (cafea, bumbac) au fost desfiintate, procedurile pentru export au fost simplificate, iar noul cod de investitii incurajeaza plasarea capitalului in activitati orientate catre export. Privatizarea intreprinderilor de stat a contribuit la reducerea controlului exercitat de stat asupra economiei, alaturi de celelalte masuri de liberalizare. Printre acestea se numéara eliminarea controlului — direct sau indirect — asupra preturilor pentru produsele locale importante, desfiinfarea monopolului asupra exportului de produse alimentare, eliminarea Consiliului pentru Comercializarea Cafelei gi liberalizarea pietelor straine de schimb. Ca urmare, a fost restaurata increderea in siling, iar fondurile pastrate in strainatate au fost repatriate. De asemenea, guvernul a hotarat sA schimbe modul de furnizare a serviciilor, pentru a “depersonaliza” afacerile publice Clientii nu trebuie sa contacteze un anumit oficial pentru a obtine informatii care sunt disponibile prin intermediul afiselor, anunturilor sau buletinelor informative. Reducerea fondurilor si a dimensiunilor sectorului militar Prin reducerea efectivelor — gi a fondurilor — din armata, guvernul inceared s& deblocheze fonduri si sé diminueze rolul armatei in viata politica Cheltuielile cu armata au fost reduse de la 35% din PIB, in 1990, la 16% in 1994, in urma demobilizarii, dar si prin alte masuri, In cadrul unui plan aprobat in mai 1992 de Consiliul pentru Rezistenta Nationala, guvernul a redus dimensiunile armatei cu 40% ~ la 50.000 de persoane — in decursul a trei ani, realizénd 0 economie de 14 milioane de dolari pe an. Descentralizarea guvernului Descentralizarea este foarte importanta in combaterea coruptiei, deoarece, in Uganda, procesul de luare a deciziilor referitoare la sectorul public s-a desfagurat in cea mai mare parte in secret, fiind coordonat de institutii puternic centralizate, care nu puteau fi trase la raspundere. Pentru a asigura o mai mare responsabilitate publica si pentru a reduce coruptia, guvernul a initiat un amplu program de descentralizare a administratiei si de furnizare a unui numar mare de servicii la nivel local si regional. Succesul acestor eforturi va depinde de receptivitatea struc- turilor locale la nevoile populatiei. In acest scop, canalele de comu- nicare sunt extinse, cetatenii sunt incurajafi si ia cuvantul m cadrul intalnirilor Consiliului pentru Rezistenta Locala gi se organizeaza212 Combaterea Coruppiei periodic consultatii intre consilierii locali, functionarii publici si organizatiile neguvernamentale. Rolul presei Rolul presei este crucial in combaterea coruptici si in informarea publicului in legitura cu campania de reforma, Guvernul din Uganda a recunoscut importanta unei prese libere gi a incurajat dezvoltarea acesteia, ca parte a efortului de construire a unei societati libere si democratice. Chiar si presa controlata de guvern era libera sA dezvaluie cazuri de coruptie in randul oficialilor publici si a acordat acestui aspect o atentie considerabila. Uganda Confidential s-a remarcat in mod special prin eforturile sale, desi unii observatori sustin ca publicatia este inca lipsita de profesionalism si a fost nevoita sa plateascé daune substantiale pentru calomnic in ciuda contributici sale, o serie de factori au impiedicat presa sA-si utilizeze la maxim potentialul in combaterea coruptici. De exemplu, din cauza faptului ca presa libera reprezinta un fenomen nou, tehnicile jurnalistice profesioniste sunt adesea absente, iar anchetele de presa dau dovada de o abordare subiectiva. in anumite cazuri, profesionalismul a fost sabotat, in conditiile in care reporterii si editorii prost platiti au cedat in fata ofertelor financiare gi au inlocuit reportajele cu acuzatii calomnioase. fn plus, pana de curand, oficialii publici nu au stat la dispozitia ziarigtilor pentru a rdspunde la intrebarile acestora. in consecinta, jurnalistii nu au fost pe deplin informati in legatura cu diverse masuri anticoruptie sau cu detaliile reformei sectorului public. in 1994, a fost lansat un program care avea drept scop sporirea eficientei presei in combaterea coruptiei. Guvernul a sponsorizat dou’ ateliere pe marginea realizarii de reportaje, cu sprijinul IGG, al Asociatiei Jurnaligtilor din Uganda, al Agentiei Daneze pentru Dezvoltare Internationala (DANIDA), Institutului pentru Dezvoltare Economica al Bancii Mondiale si al Transparency International (TI). Atelierele, care le ofereau jurnalistilor una dintre primele ocazii de a pune intrebari unor inalti oficiali guvernamentali, au contribuit la informarea presei in legdtura cu programul de reforma al guvernului si le-au prezentat jurnaligtilor elemente utilizate in realizarea reportajelor de investigatie. Au fost abordate patru teme: necesitatea de a promova interesul profesional si preocuparea pentru fenomenul coruptiei si institutiile care se ocupa de combaterea sa, importan{ta imbunatatirii tehnicilor profesionale, pentru a obtine informatii intr-un mod etic, respectand dreptul la intimitate, verificand sursele gi evitand litigiile, necesitatea