Evaluarea Capacitatii de Absorbtie A Asi PDF

Corina Gaibu Leonid Litra Valentin Lozovanu Viorel Gîrbu
EVALUAREA CAPACITĂŢII
DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI
EXTERNE ACORDATE
REPUBLICII MOLDOVA
Institutul pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale (IDIS) „Viitorul”
EVALUAREA CAPACITĂŢII
DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI
EXTERNE ACORDATE
REPUBLICII MOLDOVA
Corina Gaibu
Leonid Litra
Valentin Lozovanu
Viorel Gîrbu
Acest produs apare cu suportul financiar al Hanns Seidel Stiftung.
Chişinău, 2011
EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

ACORDATE REPUBLICII MOLDOVA 3
Opiniile exprimate în această publicaţie nu reflectă
neapărat pe cele ale Hanns Seidel Stiftung.
Pentru orice informaţie legată de acest studiu, contactaţi

Institutul pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale „Viitorul”,
Coordonatorul studiului, Leonid Litra.
Adresa: MD-2005, Republica Moldova, Chişinău, str. Iacob

Hîncu, 10/1, IDIS „Viitorul
Telefon: 37322-22-18-44, Fax: 37322-24-57-14
e-mail: leonid.litra@viitorul.org şi office@viitorul.org
© IDIS Viitorul, 2011

4 ACORDATE REPUBLICII MOLDOVA
CUPRINS
Introducere................................................................................................................................ 6
1. Leonid Litra Capitolul I. Analiza asistenţei externe (2006-2010)............................................ 7
1.1. Documentele de ghidare: de la planificarea generală la abordarea sectorială.................... 8
1.2. Fluxuri AOD şi fragmentarea sectorială........................................................................... 10
1.3. Concluzii...................................................................................................................... 15
2. Corina Gaibu Capitolul II. Capacitatea macroeconomică de absorbţie.................................. 17
2.1. Situaţia macroeconomică actuală.................................................................................. 17
2.2. Dinamica datoriei şi efectul său asupra economiei naţionale............................................ 19
2.3. Absorbţia asistenţei – comparaţii internaţionale............................................................... 19
2.4. Agregatele monetare..................................................................................................... 21
2.5. Concluzii privind capacitatea macroeconomică de absorbţie........................................... 22
3. Corina Gaibu Capitolul III. Capacitatea financiară de absorbţie............................................. 23
3.1 Cerinţele de cofinanţare ale donatorilor.......................................................................... 23
3.2 Capacitatea autorităţilor de cofinanţare – factor major care influenţează capacitatea
financiară de absorbţie........................................................................................................ 23
3.3 Estimarea efortului de cofinanţare la nivel macroeconomic.............................................. 25
3.4 Capacitatea de rambursare multianuală.......................................................................... 27
3.5 Capacitatea de cofinanţare a sectorului privat, care poate fi antrenat în cadrul unui
parteneriat public-privat (PPP).............................................................................................. 28
3.6 Concluzii privind aspectele financiare............................................................................. 29
4. Valentin Lozovanu, Viorel Gîrbu Capitolul IV. Capacitatea administrativă de absorbţie.......
4.1 Cadrul de gestiune a asistenţei externe......................................................................... 31
4.1.1 Aranjamente instituţionale...................................................................................... 31
4.1.2 Resurse Umane.................................................................................................... 32
4.1.3 Proceduri şi instrumente........................................................................................ 35
4.2. Gradul de pregătire a autorităţilor naţionale pentru implementarea proiectelor de
asistenţă externă................................................................................................................ 37
4.2.1 Pregătirea, elaborarea şi implementarea proiectelor . ............................................. 37
4.2.2 Performanţa serviciului public, gestiunii financiare şi în domeniul achiziţiilor publice... 41
4.3 Constrângeri instituţionale care diminuează capacitatea de absorbţie ............................ 43
4.3.1 Constrângeri generate de comportamentul donatorilor............................................ 43
4.3.2 Constrângeri administrative ale APC şi APL............................................................ 44
4.4 Bune practici în domeniul absorbţiei fondurilor externe................................................... 47
Concluzii ................................................................................................................................ 49
Recomandări............................................................................................................................. 53
Bibliografie selectivă................................................................................................................... 54

INTRODUCERE
Acest studiu examinează actuala structură şi de asistenţă asupra situaţiei macroeconomice din
mecanismele gestionării Asistenţei Oficiale de Dez- Moldova şi efectele potenţiale asupra indicatorilor
voltare (AOD) în Republica Moldova şi analizează macroeconomici. Este prezentată analiza toleranţei
eficienţa, eficacitatea şi impactul său asupra procesu- macroeconomice a fluxurilor de asistenţă şi de ram-
lui de dezvoltare în Republica Moldova. În prezent, bursări. Capitolul descrie tendinţele macroecono-
chiar dacă informaţia este oferită publicului pe larg mice actuale şi asistenţa financiară acordată pe par-
(de obicei, la etapa la care AOD este livrată sau pro- cursul perioadei 2006-2010. Mai mult decât atât,
iectele/programele sunt încheiate) subiectul asisten- În baza tendinţelor statistice şi instrumentelor de
ţei oficiale de dezvoltare nu este suficient înţeles şi benchmarking, el arată impactul fluxurilor de asis-
dezbătut (în special, în ceea ce priveşte aspectele de tenţă asupra cursului valutar şi agregatelor monetare
evaluare şi monitorizare). În Moldova n-a fost efec- şi nivelului de absorbţie a asistenţei.
tuată nicio evaluare a eficientei sau impactului asis- Capitolul 3 descrie factorii majori care in-
tenţei de dezvoltare asupra obiectivelor de dezvolta- fluenţează capacitatea de absorbţie a Moldovei din
re stabilite de către Guvernul RM în documentele punct de vedere financiar. Este arătată diferenţa în-
sale de planificare strategică – Strategia de creştere tre capacitatea de cofinanţare a autorităţilor locale
economică şi reducere a sărăciei (SCERS) şi Strate- şi centrale. Este analizată evoluţia indicatorilor de
gia Naţională de Dezvoltare (SND). Acest subiect credite şi rambursări. Sunt prezentate concluziile
este şi mai important în contextul ultimelor evolu- analizei.
ţii regionale şi eforturilor de integrare europeană ale Capitolul 4 cuprinde constrângerile existente
Republicii Moldova, întrucât volumul AOD atrase legate de capacitatea administrativă, analiza meca-
pentru a susţine reformele Guvernului va depinde nismului de gestiune a AOD, cadrul legal, compor-
de acum înainte de cât de eficient ea va fi gestio- tamentul donatorilor şi bunele practici în domeniul
nată de către Guvern şi de capacitatea acestuia de a absorbţiei fondurilor externe, precum şi prezentarea
atrage şi absorbi un volum mai mare de asistenţă. În principalelor concluzii şi recomandări.
acest sens, prezentul studiu reprezintă o invitaţie la Acest studiu reprezintă o încercare de a ana-
o discuţie privind gradul de pregătire al Republicii liza şi propune măsuri sustenabile de consolidare a
Moldova pentru absorbţia fondurilor substanţiale la capacităţilor naţionale de absorbţie a asistenţei exter-
care are acces, în timp ce la etapa actuală adevărata ne. Fiind prima lucrare de analiză în această materie,
provocare este abilitatea de a consolida capacităţile acest studiu reprezintă o invitaţie la discuţii privind
de absorbţie adecvate pentru a accesa fondurile eu- subiectul dat şi oferă puncte de vedere şi recoman-
ropene. dări pentru informarea publicului despre existentele
Primul capitol reprezintă o introducere în su- provocări şi oportunităţi, în loc de lecţii sau soluţii.
biect, prin analiza generală a asistenţei oferite înce- Autorii sunt recunoscători pentru sprijinul
pând cu anul 2005 şi a modului în care priorităţile oferit de către funcţionarii ministerelor, autorităţi-
principalelor politici de dezvoltare strategică au avut le publice locale, donatorii şi consultanţii indepen-
acoperire din partea donatorilor. denţi chestionaţi, care ne-au ajutat mult la o mai
Capitolul 2 analizează impactul fluxurilor bună înţelegere a problemei.
CAPITOLUL I.
ANALIZA ASISTENŢEI EXTERNE (2006-2010)
Leonid Litra
Capacitatea de absorbţie este un indi- depistate în procesul de livrare şi utilizare a

cator care corespunde competenţei unei ţări asistenţei. În această secţiune, accentul prin-
să cheltuie într-un mod eficient şi eficace re- cipal va fi pus pe utilizarea asistenţei ofici-
sursele financiare alocate de către partenerii ale de dezvoltare (AOD)1, în special în ceea
de dezvoltare. Ciclul utilizării fondurilor cu- ce priveşte capacitatea actorilor implicaţi de
prinde mai multe faze de fluxuri financiare. a gestiona asistenţa şi constrângerile generale
Fiecare din ele are o capacitate de absorbţie pentru capacitatea de absorbţie în Moldova în
proprie. Acest studiu va analiza elementele perioada 2006-2010.
specifice ale sistemelor de absorbţie a fondu- Anul 2006 n-a fost ales întâmplător. În
rilor şi va descrie constrângerile care urmează 2006, partenerii de dezvoltare ai Moldovei şi-
a fi ţintite cu scopul de a consolida capacita- au asumat angajamentul să aloce 1.2 mlrd. de
tea de absorbţie a întregului sistem. Conform dolari în cadrul întâlnirii grupului consulta-
teoriei constrângerilor, aria cu cel mai redus tiv al donatorilor pentru Moldova. În acelaşi
nivel al capacităţii de absorbţie trebuie să fie timp, în 2006 Moldova a aderat la Declaraţia
îmbunătăţită în primul rând, altfel orice altă de la Paris privind Eficacitatea Asistenţei pen-
îmbunătăţire nu va avea impactul scontat asu- tru Dezvoltare ,semnată în 2005 de 128 state
pra stării sistemului. şi 26 donatori.
Capacitatea de absorbţie este determi- În perioada 2006-2010, implicarea co-
nată în conformitate cu 3 aspecte principale: munităţii de donatori în Moldova a dat do-
1. Capacitatea macroeconomică vadă de creştere a AOD, deşi dinamica a fost
de absorbţie mai degrabă şubredă, decât stabilă. Motivul
2. Capacitatea financiară de ab- principal al acestor fluctuaţii este ambivalent.
sorbţie Pe de o parte, Guvernul n-a avut întotdeauna
3. Capacitatea administrativă de succes în relaţia sa cu donatorii, datorită dife-
absorbţie ritor constrângeri pentru îndeplinirea cerinţe-
lor faţă de politici, şi pe de altă parte susţinerea
Republica Moldova beneficiază de asis- din partea donatorilor a oscilat în funcţie de
tenţă de la proclamarea independenţei sale. mandatul lor şi interesele lor specifice. Toto-
Cu toate că volumul asistenţei externe este 1 AOD este împărţită în granturi şi credite pentru ţările în curse
de dezvoltare acordate în scopuri macroeconomice (FMI), credite
în creştere, analiza ajutorului financiar şi ce- concesionale pentru Guvern (în special, AID) şi granturi pentru sus-
lui tehnic se potriveşte prost cu tendinţa de ţinerea bugetară direct (UE, BM, DFID), asistenţa tehnică din partea
unui număr de organizaţii multinaţionale şi donatori bilaterali.
extindere a asistenţei externe. Acest capitol Maia Sandu, The analysis of the evolution of foreign assistance offe-
red for Moldova in the period 2001-2007, ADEPT http://www.e-de-
abordează provocările existente care au fost mocracy.md/files/prioritati-guvernare-2009.pdf

dată, poziţia Guvernului în unele cazuri, pre- 1.1 Documente de ghidare: de
cum eşecul de a conveni cu Banca Mondială la planificare generală la
asupra proiectului elaborat pentru reabilitarea
abordare sectorială
drumurilor, a fost greu de înţeles în condiţiile
în care resursele financiare au fost identificate, Pe parcursul perioadei analizate în acest
însă la poziţia comună cu privire la procedura capitol, Republica Moldova a consolidat în-
de implementare nu s-a ajuns. cercările sale de a se reorienta de la asisten-
Totodată, altă constrângere a fost previ- ţa de supravieţuire la dezvoltarea sustenabilă.
zibilitatea fondurilor pentru Cadrul de cheltu- Principalele documente în desfăşurarea aces-
ieli pe termen mediu (CCTM) al Guvernului tui proces sunt: Strategia de creştere economi-
(cu unele excepţii, precum Banca Mondială – că şi reducere a sărăciei (2004-2006), Planul
prin Strategia de asistenţă a ţării), Sida (Acord de acţiuni Moldova-UE (2005-2007), Stra-
de cooperare în dezvoltare şi Strategia de dez- tegia naţională de dezvoltare (2008-2011),
voltare a ţării), UE – dar în cea mai mare parte Programul de stabilizare şi relansare econo-
printr-o susţinerea bugetară (Country Assis- mică (2009-2011), precum şi recenta Rethink
tance Paper and NIP – Planuri anuale de acţi- Moldova (2010) (care nu este un document
uni), măsură asigurată prin adoptarea unui ca- de planificare strategică, dar mai degrabă un
dru comun de cooperare pentru dezvoltare în- document cu priorităţile Guvernului derivate
tre Guvern şi comunitatea donatorilor (Planul din acesta din urmă) prezentat la Conferinţa
de implementare a principiilor de parteneriat) Donatorilor pentru Moldova, care a confir-
şi pusă în aplicare prin semnarea acordurilor mat alocarea aproape 2 miliarde de euro (mai
individuale de cooperare pentru dezvoltare pe mult de jumătate din această sumă a fost sta-
termen mediu şi lung, completate cu memo- bilită în prealabil).
randumuri tehnice detaliate care susţin priori- Strategia de creştere economică şi re-
tăţile Guvernului, identificate în documentele ducere a sărăciei (SCERS) a fost elaborată în
sale principale de dezvoltare strategică. anul 2000 după presiunea din partea ţărilor
Guvernul aflat la putere în perioada în curs de dezvoltare, când Banca Mondială
2005-2009 a avut relaţii diferite cu donatorii, a decis că priorităţile pentru asistenţă trebuie
de la luna de miere la expulzarea proiectelor să reiasă din documentele naţionale de dez-
donatorilor din clădirea guvernului. Actualul voltare ale statelor destinatare. SCERS, ca o
guvern are o abordare mai stabilă şi orientată primă încercare de acest gen de abordare faţă
spre parteneriat. de furnizarea asistenţei, a reprezentat un do-
În anii recenţi, de asemenea s-au pro- cument relativ bun, dar care a avut şi nişte
dus schimbările în componenţa donatorilor; deficienţe semnificative. Aceste deficienţe în
unii din ei, precum DFID, pleacă, în timp ce marea lor parte erau legate de un număr des-
alţii devin mai activi, cum ar fi cazul UE şi un tul de mare de priorităţi, astfel rezultând în
număr de ţări-membre, precum Suedia (Sida), dispersarea eforturilor, precum şi de lipsa unui
Germania (GIZ), România, Austria, Polonia, plan de acţiuni cu nişte termeni şi criterii de
Cehia şi Slovacia. performanţă specifice. Planul de acţiuni Mol-
dova-UE, la fel ca şi SCERS, a avut un grad

înalt de fragmentare la nivel de ministere, planului adecvat de monitorizare şi evaluare.
creând probleme de divizarea responsabilită- În acest sens, strategia nouă cel mai probabil
ţilor2. Pentru o mai bună coordonare şi mo- va fi axată pe 7 priorităţi care împiedică creş-
nitorizare a implementării Planului de acţiuni terea economică. Republica Moldova nu are
Moldova-UE, Guvernul Republicii Moldova a experienţă în elaborarea unor documente de
instituit patru Comisii interministeriale (CI), planificare strategică pe termen lung sau re-
după cum urmează: Comisia pentru proble- sursele necesare pentru a asigura că activităţile
me de drept şi securitate, Comisia pentru vor fi efectiv implementate, în timp ce contex-
probleme social-economice, Comisia pentru tul politic instabil şi lipsa resurselor financiare
probleme de infrastructură, Comisia pentru lasă Guvernul într-o poziţie mai vulnerabi-
probleme de infrastructură, Comisia pentru lă şi îl face în continuare mai dependent de
probleme cultural-umanitare3. În pofida aces- comportamentul donatorilor. Totodată, unul
tui fapt, rapoartele de progres ale Comisiei din principalele interese academice ale acestui
Europene au indicat clar că problemele ce ţin studiu este de a evalua în ce măsură asistenţa
de aplicarea legii, reforma justiţiei şi drepturi- este orientată spre priorităţile stabilite în do-
le omului au fost neglijate de către guvern în cumentele de strategii, şi nu neapărat analiza
procesul de implementare4. Spre deosebire de minuţioasă a strategiilor naţionale.
precedentele documente de strategii, Strategia Pe lângă planuri şi strategii naţiona-
Naţională de Dezvoltare este mai focusată şi le, mai există şi un număr de angajamente
limitată la obiectivele cu un plan de acţiuni de amândouă părţi, care sunt implementate
şi mecanism de monitorizare specifice. Totuşi, prin diverse planuri de acţiuni convenite. De
cea mai mare problemă a SND a rămas lipsa exemplu, dimensiunea justiţiei şi afacerilor
estimării costurilor măsurilor propuse, ceea ce interne este aproape în totalitate acoperită de
îngreunează evaluarea resurselor necesare. La Planul de acţiuni privind liberalizarea regi-
momentul de faţă, este elaborată o nouă Stra- mului de vize cu UE, care include patru blo-
tegie Naţională de Dezvoltare pentru perioada curi tematice cu sarcini specifice şi care este
următoare, care cuprinde anii 2012-2020. O însoţit de Programul naţional de implemen-
veste bună despre strategia care se află în faza tare a Planului de acţiuni privind liberalizarea
de elaborare este că, în condiţiile procesului regimului de vize, care la rândul său este divi-
de integrare europeană, ea va fi armonizată cu zat în planurile sectoriale mai detaliate6. Prin
strategiile UE5, dar în acelaşi timp din cauza urmare, se poate de menţionat că tendinţa
perioadei relativ lungi pe care o cuprinde, va generală în domeniul asistenţei este cea de
fi dificil de estimat costurile şi de oferit mă- mai puţină generalitate şi de o orientare ac-
surilor propuse un caracter mai concret prin centuată spre sector. Creşterea în importanţă
includerea indicatorilor de performanţă şi a abordării sectoriale este generată de integra-
2 Country Chapter Moldova, 2006 Survey on Monitoring of the rea în UE, chiar dacă Republica Moldova nu
Paris Declaration, OECD, 2006.
3 Liliana Popescu, Optimizarea practicilor si politicilor Republicii
este oficial implicată în procesul de integrare
Moldova de utilizare constructiva a ofertei asistentiale a UE, ADEPT în UE (după expirarea Planului de acţiuni Re-
and Expert-Grup, 2006.
4 European Commission, Progress Reports (2007, 2008, 2009)
5 Secretarul General al Guvernului, Victor BODIU a prezidat astăzi 6 Guvernul Republicii Moldova a negociat si a contractat pina
şedinţa Comitetului de coordonare a elaborării proiectului docu- acum proiecte in valoare de 1,2 mlrd euro, http://www.interlic.
mentului naţional de planificare strategică pentru anii 2012-2020, md/2011-06-21/guvernul-republicii-moldova-a-negociat-shi-a-con-
http://cancelaria.gov.md/libview.php?l=ro&idc=277&id=983 tractat-pina-acum-proiecte-in-valoare-de-12-mlrd-eur-21543.html

publica Moldova-UE, Acordul de Parteneriat Figura 1. Evoluţia fluxurilor
şi Cooperare Republica Moldova-UE este în- AOD 2004-2010
vechit şi nu există niciun alt document politic
major care să ghideze relaţiile între Republica 500
Moldova şi UE, atât timp cât Acordul de Aso- 450
ciere este în faza de negocieri cu UE).
400
1.2 Fluxurile AOD şi 350

fragmentarea sectorială 300
250
Începând
500 cu semnarea Declaraţiei de la
Paris, la 450
fiecare doi ani Republica Moldova 200
participă în Sondajul Declaraţiei de la Paris 150

400
care ne permite, împreună cu altă informa-
100
350
ţie disponibilă, să evaluăm relevanţa şi efici-
50
enţa asistenţei.
300 În ultimii ani, AOD oferită
Republicii Moldova a traversat o perioadă 0
250
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
de stagnare, după care a cunoscut o creştere
200
rapidă, aşa cum se arată în Figura 1. Cauza Suma mln dolari
acestei stagnări,
150 urmate mai târziu de o peri- Anul
oadă de creştere,
100
poate fi explicată, în primul
rând, prin schimbarea contextului politic şi
50 Calculele IDIS bazate pe datele OCDE din
efectelor crizei care a lovit atât Moldova, cât
0 dezvoltate 7. În general, coopera-
şi economiile 2010
rea Guvernului2004 RM2005 2006 2007 2008 2009
cu donatorii în perioada 2010
2001-2009 a variat de la suspendarea tempo- AOD acordată Republicii Moldova, mln.

rară a relaţiilor cu FMI şi a susţinerii bugetare dolari
din partea BM la o cooperare relativ bună în
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
perioada 2007-2009, cu deteriorarea relaţiilor
118 169 228 265 298 245 448
la sfârşitul anului 2009, când FMI şi UE au
Sursa: OCDE
suspendat semnarea noului Memorandum, în
timp ce UE a amânat acordarea susţinerii bu-
Şi asistenţa divizată pe priorităţi sec-
getare. Guvernul Filat-1 a preluat mandatul şi
toriale ale SND scoate la iveală discrepanţe.
a semnat acordul cu FMI, acordul MCC şi a
Aşa cum observăm în Figura 2, cea mai mare
relansat cooperarea multilaterală cu UE.
parte a asistenţei este oferită pentru asigurarea
stabilităţii macroeconomice, care reprezintă
majoritatea din alocările FMI acordate pen-
tru depăşirea crizei economice mondiale. De
asemenea, printre sectoarele care primesc cele
mai mari cote de AOD se numără sectorul so-
7 Fareed Zakharia, The Postamerican World, May 2009.

cial, justiţia şi afacerile interne (JAI) şi dez- trebuie să fie printre reformele prioritare, ală-
voltarea regională. Aşa cum se menţionează în turi de cele menţionate mai sus. Până acum,
„Asistenţa externă şi dezvoltarea economică a abordarea Guvernului RM faţă de asistenţă,
Moldovei” 8, majoritatea AOD (48% în 2008 aşa cum se arată în capitolul dedicat aspecte-
şi 40% în 2009) este orientată spre sectorul lor macroeconomice şi financiare, a avut un
social, JAI şi buna guvernare, ceea ce ne duce caracter „consumerist”, în loc să accentueze
la concluzia că sectorul real al economiei pri- măsurile legate de promovarea investiţiilor,
meşte AOD insuficientă (8-10%) şi, prin ur- precum optimizarea sectorului public şi con-
mare, este serios neglijat. Concluzia studiului solidarea capacităţilor, reforma justiţiei şi ar-
sus-numit este foarte pertinentă pentru în monizarea legislaţiei cu normele şi standardele
ceea ce priveşte evidenţierea dependenţei Re- UE, susţinerea sectorului real al economiei şi
publicii Moldova create prin fonduri pentru dezvoltarea infrastructurii pentru promovarea
supravieţuire şi lipsei unui sprijin adecvat de exporturilor. Un sector public umflat (fieca-
dezvoltare sustenabilă a economiei reale, care re al patrulea angajat în Moldova activează în
este insuficient finanţată. Neglijarea unor sec- sfera bugetară10), împreună cu ineficienţa şi
toare şi atenţia excesivă faţă de altele cu sigu- ponderea excesiv de mare a cheltuielilor soci-
ranţă nu va contribui la soluţionarea proble- ale (70,8% din totalul cheltuielilor bugetului
mei dependenţei Guvernului RM de susţine- public naţional) exercită presiune asupra chel-
rea financiară externă. Un subiect dezbătut pe tuielilor statului şi impune constrângeri buge-
larg este eficienţa sprijinului acordat de către tare care nu pot fi soluţionate fără susţinerea
donatori şi, în acest sens, domeniile de inter- donatorilor. Un aspect care trebuie menţio-
venţie prioritare (de exemplu, mai multă aten- nat în acest sens este că odată ce Guvernului
ţie faţă de economia reală), întrucât asistenţa RM i s-a oferit asistenţă financiară (fonduri
este în mod obişnuit oferită pentru rezolvarea de susţinere directă a bugetului, care intră în
problemelor sociale, tratând astfel efectele, şi „coşul comun”), monitorizarea programelor
nu cauzele problemelor. este efectuată pe baza unei matrice de politici
În acelaşi timp, buna guvernare şi drep- axată pe adoptarea politicilor, şi mai puţin pe
turile omului nu trebuie să fie neglijate, în- rezultatele lor concrete. Acest lucru nu permi-
trucât, aşa cum se menţionează în Consensul te evaluarea gradului de îndeplinire a obiec-
European privind Dezvoltarea9, aspectele le- tivelor prioritare ale programului, precum efi-
gate de democraţie sunt cruciale pentru dez- cienţa cheltuirii fondurilor şi alinierea reală
voltare. Este necesară o abordare complexă la priorităţile naţionale, în conformitate cu
din partea donatorilor, pentru că investiţii- rezultatele obţinute11 (responsabilitatea baza-
le în sectorul real al economiei trebuie să fie tă pe rezultate12). În acelaşi timp, programul/
completate cu măsurile de combatere a corup- proiectul individual sunt în continuare prost
ţiei. Mai mult decât atât, reforma justiţiei şi monitorizate şi evaluate, dat fiind că în ma-
creşterea transparenţei procesului decizional 10 Alexandru Fala, Budgetary adjustments are imperative for eco-
nomic transformation, Policy brief, June 2011 http://www.viitorul.
8 Valentin Lozovanu/Viorel Girbu, Foreign Assistance and org/public/3427/en/CHELTUIELI%20SOCIALE_ENG.pdf
Moldova's Economic Development, IDIS Viitorul, September 2010. 11 http://books.google.com/books?id=onvrGcO353sC&printsec=fr
9 Dovydas Vitkauskas, Stanislav Pavlovshci, Eric Svanidze; Asses- ontcover&hl=ru&source=gbs_atb#v=onepage&q&f=false
sment of Rule of Law and Administration of Justice for sector-wide 12 http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/PROJECTS/EXTRE
programming (apropos, noi nu avem inca SWAP-uri sa inteleg ca e o SLENDING/0,,menuPK:7321732~pagePK:7321723~piPK:7321730~t
evaluare de pregatire?), Moldova Government, April 2011. heSitePK:7514726,00.html

joritatea cazurilor donatorii şi guvernul efec- autorităţilor naţionale de a ghida donatorii în
tuează evaluări formale care nu sunt suficient acordarea asistenţei prin exercitarea rolului de
de transparente (un subiect care urmează a fi lider în ceea ce priveşte politicile şi coordo-
abordat în capitolul dedicat evaluării capacită- narea eforturilor partenerilor de dezvoltare 13.
ţii administrative). În 2006, apartenenţa în Republica Moldova a
primit nota D, unde cea mai înaltă notă este
Figura 2. Finanţarea în conformitate cu A şi cea mai joasă este E. Problemele prin-
obiectivele SND în perioada 2008-2010 cipale au fost gradul ridicat de fragmentare
în interiorul guver-
nului şi “lipsa unei
viziuni pe termen
lung şi unei strategii
holistice, echilibrate
şi bine ordonate“.
În 2008, fragmenta-
rea a fost mai redusă
datorită faptului că
divizarea responsa-
bilităţilor printre
actorii principali a
fost mult mai clară
şi, cel mai impor-
Sursa: Programul Naţiunilor Unite pentru
tant, noua SND a fost mult mai bine prio-
Dezvoltare
ritizată, în comparaţie cu prima încercare. În
După cum este evidenţiat în Declaraţia pofida acestui fapt, Moldova a luat nota C,
de la Paris, obiectivele principale sunt: apar- motivul principal fiind că cu toate că proce-
tenenţă, aliniere, armonizare, management sul de îmbunătăţire a fost demarat, au fost
pentru rezultate şi responsabilitate reciprocă, obţinute numai rezultatele parţiale. În com-
şi ar fi relevant să se ofere o prezentare com- paraţie cu anii precedenţi, schimbările au fost
parativă a evaluării şi modificărilor ce au avut nesemnificative şi în continuare a rămas un
loc începând cu 2006, utilizând datele din număr mare de sectoare unde donatorii nu
cele trei sondaje DP care au fost efectuate în s-au stabilit, mai ales cei care sunt şi jucătorii
Republica Moldova. Constrângerile prezenta- politici importanţi, lăsând pe donatori să-şi
te în aceste sondaje, alături de alte probleme coordoneze acţiunile cu ceilalţi actori activi
incluse în unele evaluări, reprezintă unele din în sectorul respectiv. În plus, s-a observat un
obstacole pentru capacitatea de absorbţie. grad scăzut de implicare a actorilor locali,
Părerea comună este că apartenenţa este cel puţin la faza de pregătire a documentelor
crucială pentru dezvoltare şi, prin urmare, strategice. Aşadar, apartenenţa rămâne a fi o
trebuie să fie aplicată pe scară largă. Apar- problemă şi din cauza faptului că priorităţile
tenenţa în contextul de faţă este capacitatea 13 Country Chapter Moldova, 2008 Survey on Monitoring of the
Paris Declaration, OECD, 2008.

derivate din diferitele documente sunt sufici- realizate cu participarea funcţionarilor pu-
ent de mari pentru a permite donatorilor să blici şi activiştilor din partea societăţii civile
sară într-un sector care le convine mai mult, indică faptul că, deşi consultările instituţii-
lăsând astfel „orfane” celelalte sectoare şi per- lor de stat cu societatea civilă sunt deschise
miţând o angajare mai formală în loc să-şi şi foarte utile, Guvernul nu implementează
asume responsabilitatea pentru nişte activi- soluţiile convenite cu societatea civilă, astfel
tăţi armonizate pe termen lung în sectorul re- creând dezamăgire în rândurile societăţii civi-
spectiv. În acelaşi timp, actorii locali nu sunt le şi contribuind la o apartenenţă mai slabă.
implicaţi suficient în procesul de planificare Prin urmare, acesta ar trebui să fie mai des-
şi monitorizare a implementării documente- chis la etapa de evaluare a rezultatelor.
lor strategice. Criza politică are o influenţă În pofida dificultăţilor legate de evalua-
negativă asupra Parlamentului în ceea ce pri- rea alinierii şi criticilor, trebuie de menţionat
veşte monitorizarea unor politici, în timp ce că există şi nişte exemple concrete când dona-
ONG-urile nu au suficientă experienţă şi ca- torii s-au aliniat la unele dimensiuni, precum
pacitate pentru a putea lucra cu politici com- pachetul de sprijin PNUD pentru tinerii pro-
plexe, în loc să fie axate pe domenii înguste fesionişti care au venit de peste hotare pentru
(fără ca să menţionăm sindicatele, care parti- ca să activeze în cadrul organelor de admi-
cipă slab la elaborarea documentelor naţiona- nistraţie din Moldova. Acest program a fost
le de strategii şi care refuză să facă parte din conceput la rugămintea Guvernului şi a fost
Consiliul Naţional pentru Participare14). În implementat. Nu vom discerne dacă este un
pofida acestor deficienţe, apartenenţa cel mai lucru pozitiv sau nu să ai o parte de consul-
probabil se va îmbunătăţi în următorii ani, tanţi plătiţi de către donatori şi alţii plătiţi de
întrucât la elaborarea unei noi strategii se vor către Guvern. Totodată, o asemenea aborda-
lua în consideraţie greşelile anterioare şi, cel re nu este sustenabilă, dat fiind că Guvernul
mai important, aceasta va veni drept rezultat nu are fonduri să continue achitarea salariilor
al participării mai bune a diferitor actori, dat după perioada de 6 luni, când expiră bursa.
fiind un grad mai ridicat de implicare a soci- Problema salariilor e una evidentă în sectorul
etăţii civile în activitatea Consiliului Naţio- public, întrucât este dificil să atragi specialişti
nal pentru Participare, care ar putea servi ca pentru o poziţie cu un salariu de 100 USD pe
o platformă pentru o monitorizare riguroasă lună (ex., MAEIE). Exemplele bune în acest
şi o participare activă în procesul decizional. sens sunt programul Reforma Administraţiei
Totodată, în ciuda criticilor care ar putea fi Publice Centrale15 (Fondul fiduciar multi-do-
adresate ONG-urilor în privinţa participării nator gestionat de Banca Mondială) şi pro-
mai puţin active în anumite sectoare şi capa- iectul de Susţinere a Strategiei Naţionale de
cităţii lor reduse, trebuie de menţionat că o Dezvoltare16, un proiect finanţat de DFID şi
problemă mai mare o reprezintă caracterul Sida.
„cosmetic” al consultaţiilor instituţiilor gu-
vernamentale cu societatea civilă, mai ales la
faza de monitorizare şi evaluare. Interviurile
14 Report regarding the participation process at the elaboration of 15 www.rapc.gov.md

the National Development Strategy (2008-2011) 16 http://avempolitici.gov.md/

Tabelul 1. Angajamentele donatorilor şi sumele debursate
Un aspect deosebit de interesant este sorbţie. Totodată, cea mai mare parte a fondu-
previzibilitatea finanţării. Donatorii de obi- rilor a fost alocată pentru susţinerea bugetară
cei îşi asumă angajamentul să asigure alocarea şi nu se ştie cât de eficient au fost absorbite
unor anumitor sume pentru un anumit an şi aceste mijloace. Este important de menţionat
sunt încurajaţi să facă schimb de informaţii cu că fondurile care au fost promise, dar nu au
privire la angajamentele multianuale, aşa cum fost furnizate (aproximativ 77 mln. USD), au
este cerut de Agenda de Acţiuni de la Accra fost incluse în buget, astfel creându-se un de-
din 2008. Aşa cum putea vedea în Sondajul calaj datorită faptului că activităţile planifica-
din anul 2010 în Tabelul 1, la momentul de te nu erau acoperite financiar. Constrângerile
faţă raportul între fondurile promise şi cele care există pentru capacitatea de absorbţie a
efectiv alocate este 81%, ceea ce reprezintă Moldovei vor fi descrise mai jos.
un progres semnificativ în comparaţie cu anul Pentru aprofundarea coordonării şi
2005 (67%) şi arată o îmbunătăţire în ceea eficacităţii este nevoie de o armonizare. În
ce priveşte previzibilitatea şi capacitate de ab- contextul relaţiilor donator-ţara beneficiară,

armonizarea înseamnă stabilirea şi utilizarea Guvern şi donatorii, dar, iarăşi, ceilalţi actori
unor aranjamente comune în cadrul abordării efectiv nu sunt incluşi. Nu există rapoarte pu-
bazate pe program, efectuând schimb de in- blice ale donatorilor, cu rarele excepţii pre-
formaţii şi analiză, efectuând misiuni comu- cum Banca Mondială, Sida, şi prin urmare
ne şi proceduri de simplificare pentru actorii transparenţa este limitată şi, mai rău, se pare
locali. În Republica Moldova numai jumătate că Moldova nu învaţă din greşelile din trecut,
(51%) din asistenţă a fost acordată folosind fiind ştiut faptul că lipsa transparenţei poate
abordările bazate pe programe şi în şi mai pu- genera aceleaşi efecte ca şi anterior. Pe de altă
ţine cazuri (23%) au fost efectuate misiuni parte, societatea civilă nu este activă în eva-
comune. Comparând cu sondajul de referinţă luarea programelor de dezvoltare şi activităţii
şi sondajul din 2008, se poate observa o îmbu- donatorilor. Cauzele unei atenţii limitate faţă
nătăţire a situaţiei, însă obiectivele din 2010 de aceste probleme importante este lipsa/ca-
nu au fost atinse. Dincolo de cadrul Decla- pacitatea limitată de a efectua o analiză com-
raţiei de la Paris, există într-adevăr o povară plexă a programelor de dezvoltare şi activităţii
pentru autorităţi şi ceilalţi actori (ONG-uri), donatorilor. De asemenea, este limitat accesul
în sensul că donatorii înaintează nişte cerinţe la documente şi întâlniri între actorii princi-
exagerate, fără ca să ia în consideraţie capa- pali şi există frica că donatorii care finanţează
cităţile beneficiarilor. O cantitate enormă de şi societatea civilă ar putea reacţiona negativ
resurse este utilizată pentru raportare şi alte (mai ales, ONG-urile care sunt dependente de
proceduri impuse de către donatori. Aceasta fondurile donatorilor în Moldova).
micşorează cantitatea resurselor orientate ne-
mijlocit spre implementare, ceea ce înseamnă
că foarte mult se cheltuie pe formă şi nu pe 1.3 Concluzii
substanţă, nemaivorbind de faptul că analizele
efectuate în comun sunt realizate tot mai rar, Situaţia de ansamblu în privinţa capaci-
ceea ce de asemenea cauzează problemele cu tăţii de absorbţie se îmbunătăţeşte, însă există
apartenenţa şi responsabilitatea reciprocă. şi unele aspecte care sunt neglijate şi care pot
În ceea ce priveşte managementul pentru fi cauza unor probleme substanţiale. Îmbună-
rezultate, progresul Moldovei pare a fi unul tăţirea cooperării cu donatorii şi creşterea vo-
important şi într-adevăr există dimensiuni lumului de AOD anul trecut a fost un rezultat
care au stagnat sau chiar au fost inexistente al schimbărilor pe plan politic în Republica
în trecut, precum colectarea datelor bazate pe Moldova, precum şi al deciziilor donatorilor,
SND, monitorizarea şi evaluarea eficienţei. În care a dat dovadă de un grad mai ridicat de
pofida acestui progres, însă, a rămas problema deschidere şi, mai important, de o convergen-
accesului destul de limitat la date şi formatul ţă mai bună în privinţa acţiunilor care urmea-
în care se discută despre rezultate nu are un ză a fi întreprinse.
caracter suficient de deschis17. Progresul înregistrat este legat de o pri-
De asemenea, în privinţa responsabi- oritizare mai bună în documentele strategice,
lităţii reciproce, se observă progresul între dar şi de gradul de conformitate cu bugetul
17 Final monitoring report on compliance with the transparency of de stat şi cadrul de politici. Mai rămâne o sar-
the decision-making process, April-December 2010, Association for
Participatory Democracy, 2011

cină legată de strategii, şi anume de a evalua prin urmare se poate concluziona că capaci-
costurile acestora pentru a asigura că resursele tatea reală de absorbţie a proiectelor concrete,
financiare sunt alocate şi priorităţile sunt co- care urmează să fie o abordare de bază în pro-
relate cu cadrul de cheltuieli pe termen me- cesul integrării în UE, variază între 40-50%
diu. În acest sens, trebuie menţionat că este (+/-10%)20. Constrângerile pentru absorbţia
necesar să se acorde mai multă atenţie faţă de fondurilor şi posibilităţile noi de a beneficia
greşelile anterioare pentru a stimula mai mul- de un volum mai mare de asistenţă vor putea
te abordări bazate pe analiză şi pentru a asigu- veni preponderent de la consolidarea capaci-
ra mai multă transparenţă şi apartenenţă, con- tăţilor administrative adecvate şi de la necesi-
tribuind la creşterea nivelului de legitimitate tatea de consolidare în viitor pentru a pregăti
şi responsabilitate. Dat fiind o abordare mai instituţiile pentru instrumentele financiare
orientată spre sectoare, este necesar să fie pro- ale UE, date fiind creşterea importanţei UE ca
movată descentralizarea fiscală şi organizaţio- unui actor de dezvoltare în regiune şi aspiraţi-
nală, modificând astfel balanţa în cadrul sis- ile Moldovei (aspecte acoperite mai amănun-
temului pentru a atribui autorităţilor centrale ţit în ultimul capitol)
un rol de coordonare şi armonizare, în loc ca Luând în consideraţie ceea ce a fost
acestea să-şi impună propriile reguli. Minis- menţionat mai sus, se recomandă ca autorită-
terele şi regiunile (autorităţile locale) trebuie ţile să creeze un format deschis şi să consoli-
să-şi asume poziţia de lider în domeniile lor, deze capacităţile instituţiilor de stat, precum
asigurând astfel că ele vor implementa ceea ce şi să crească motivaţia acestora şi prestigiul
au conceput şi nu nişte politici impuse. serviciului public. Este crucial să existe insti-
În ultimul rând, este important să fie tuţii puternice cu un personal bine calificat
oferit răspunsul la întrebarea: care este ca- şi motivat, pentru că nicio reformă nu va fi
pacitatea de absorbţie a Moldovei? Conform posibilă fără el. În acelaşi timp, se recomandă
Comisiei Inter-ministeriale pentru Planifica- ca donatorii să perceapă autorităţile şi socie-
rea Strategică, Guvernul a reuşit să contrac- tatea civilă ca pe parteneri siguri care trebuie
teze proiectele în valoare de 1,2 mlrd. EUR să fie consultaţi, şi de asemenea să nu impună
din cele 1,8 mlrd. EUR anunţate la conferinţa anumite direcţii.
donatorilor în Moldova la 24 martie 201018.
Exprimat procentual, acest raport este egal cu
66% şi la prima vedere s-ar părea că capaci-
tatea de absorbţie ar putea fi estimată aproxi-
mativ la nivel de 65%, dar înainte să se insiste
la asta, trebuie luate în consideraţie câteva ar-
gumente. Analiza pe ţară din Sondajul 201019
arată că o parte importantă a sumelor aloca-
te au reprezentat susţinerea bugetară directă,
18 Prim-ministrul Vlad Filat a prezidat astăzi şedinţa Comitetului In-

terministerial pentru Planificare Strategica, 21/06/2011, http://www.
gov.md/libview.php?l=ro&idc=436&id=3962
19 Country Spreadsheet Moldova 2010, Paris Declaration Survey
http://www.un.md/donors/support_aid_eff/index.shtml
20 Valabil in cazul capacitatii administrative de absorbtie

CAPITOLUL II.
CAPACITATEA MACROECONOMICĂ
DE ABSORBŢIE
Corina Gaibu
Din punct de vedere macroeconomic, tea ramurilor exportatoare, aşa numită

fluxurile de asistenţă au un impact esenţial „boală olandeză”. Aceasta se exprimă
asupra balanţei de plăţi, ratelor de schimb prin scăderea volumului valutei naţi-
şi evoluţiilor macroeconomice în general. În onale în circulaţie, care la rândul său
acest fel, ele au un efect semnificativ asupra contribuie la întărirea valorii monetare
creşterii economice în ţara beneficiară. Cadrul a leului moldovenesc. Prin urmare,
macroeconomic al asistenţei de dezvoltare aceasta nu favorizează inflaţia şi majo-
abordează aspecte legate de perspectiva de ter- rarea salariilor.
men lung a capacităţii de absorbţie, precum:
• Sustenabilitatea datoriei pe termen lung:
fluxurile AOD pot afecta sustenabili- 2.1 Situaţia macroeconomică
tatea datoriei atunci când intrările de actuală
AOD sunt în formă de împrumuturi,
chiar dacă acestea sunt concesionale. Indicatorii macroeconomici pentru pe-
• Nivelul prudent de dependenţă de asis- rioada 2006-2010 sunt prezentaţi mai jos în
tenţă externă: Efectele generate de Tabelul 2. În general, indicatorii macroecono-
intrarea fluxurilor de asistenţă externă mici în 2010 s-au dovedit a fi mai buni decât
şi cheltuielile adiţionale pot avea un era preconizat. Motivul principal este că anul
impact semnificativ asupra pieţei for- 2010 este unul post-criză şi îmbunătăţirea in-
ţei de muncă. Situaţia poate deveni dicatorilor reflectă relansarea economiei după
tensionată din cauza majorării volu- starea de comă în care s-a aflat în 2009. Rata
mului de asistenţă care poate genera inflaţiei a crescut vertiginos în 2010, înregis-
premise pentru creşterea cererii de trând valoarea de 8.1%, pe când în anul prece-
forţă de muncă calificată şi majorarea dent IPC (indicele preţurilor de consum) a fost
salariilor. Posibilitatea aprecierii mo- 0,4%, cel mai scăzut nivel înregistrat vreoda-
nedei naţionale şi impactul ei asupra tă. Inflaţia în Republica Moldova este în mare
competivităţii exporturilor: AOD este parte importată şi este foarte dependentă de
acordată Moldovei în valută străină; curs valutar. Volumul de remitenţe a scăzut în
prin urmare, creşterea neaşteptată şi 2009 şi încă n-a revenit la nivelul pre-criză de
semnificativă a fluxurilor AOD poate $1.66 miliarde. Exprimat procentual ca pon-
duce la aprecierea monedei naţionale dere în PIB, remitenţele sunt în continuă scă-
şi ca rezultat să afecteze competitivita- dere, de la 35.8% în 2006 la 21.6% în 2010.

Tabelul 2. Indicatori macroeconomici selectaţi, 2006-2010.
2006 2007 2008 2009 2010
Creşterea reală a PIB, % 4.8 3 7.2 -6.5 6.9
Transferuri oficiale, % din PIB 35.8 38.6 27.4 21.9 21.6
Indicele preţurilor de consum, % la 113.8 113.1 107.3 100.4 108.1
sfârşitul perioadei
Exporturi, mil $ 1051.6 1341.8 1591.2 1287.5 1541.5

Importuri, mil $ 2693.2 3689.9 4898.9 3278.3 3855.3
Balanţă comercială, mil $ -1642 -2348 -3308 -1991 -2314

Rezervele valutare ale Băncii Naţionale 650 1050 1505 1480.3 1717.7
mil $
Sursa: Monitorul Economic, IDIS Viitorul, Banca Naţională a Moldovei, estimările IDIS.
La nivel macroeconomic, evoluţia economi- însă, potenţialul reducerii sumelor de transferuri

ei naţionale a fost susţinută de volumul substanţi- (volumul transferurilor ar putea să scadă cu 50%
al de remitenţe. Cea mai importantă problemă pe ca pondere în venituri până 2025) implică o nevo-
termen mediu rămâne reducerea fluxurilor de re- ie mai mare de asistenţă, precum şi intensificarea
mitenţe. În 2010, 32% din importuri au fost aco- constrângerilor fiscale şi macroeconomice, ceea ce
perite de remitenţe, ceea ce reprezintă o scădere ar putea să afecteze eficienţa utilizării asistenţei.
semnificativă în comparaţie cu 44% înregistrate în De asemenea, scăderea fluxurilor de remitenţe ar
2006. Veniturile guvernului depind de remitenţe putea duce la deprecierea leului moldovenesc în
în proporţie de 15% şi 41% din intrări de valută termeni reali.
străină este asigurată de aceste transferuri. În pre- Posibila scădere a remitenţelor în Moldova
zent, povara deservirii datoriei totale şi deficitul pe termen mediu ar putea genera şi următoarea
fiscal sunt moderate. Pe termen mediu, fluxurile problemă: transformarea într-o economie care nu
de remitenţe ar putea să se micşoreze în 12-15 ani este bazată pe remitenţe va duce probabil la o anu-
şi este probabil că pe parcursul acestei perioade mită depreciere a monedei naţionale în termeni
transferurile treptat vor scădea. Pe termen lung, reali.
Tabelul 3. Fondurile bugetare RM, 2006-2010

mil lei
2006 2007 2008 2009 2010
PIB 44069 53430 62840 60043 71849

Venituri şi granturi, total 11117 14059 15978 13568 17168

Impozitele directe 423 562 303 183 216
Impozitele indirecte 8053 9832 11776 9977 12252
Granturi 315 968 1068 1026 1955

Cheltuieli, total 11019 14257 16466 17203 18792

Cheltuieli curente 8382 11006 12839 14741 16194
Transferuri şi subvenţii 4570 6189 7369 8728 10448
Salarii 2094 2551 2849 3441 3430
Bunuri şi servicii 1289 1656 1899 1738 1769
Dobândă 429 610 722 834 548
Cheltuieli de capital pentru dezvoltare 2688 3347 3604 2488 2716
Sursa: Monitorul Economic, IDIS „Viitorul”, Guvernul RM

În Republica Moldova s-a stabilit deja datoriei totale a scăzut în perioada respectivă
o tradiţie: cheltuielile cresc mai repede de- de la 125 milioane de dolari în 2009 până la
cât veniturile. Chiar şi atunci când situaţia 90 milioane de dolari în 2010 (datorită scă-
economică era foarte dificilă (în 2009) şi derii în deservirea datoriei interne, aproape
veniturile au scăzut cu 15%, cheltuielile au la jumătate, de la 57 milioane de dolari în
înregistrat o creştere de 4%. Unica excepţie 2009 la 30 milioane de dolari în 2010). Pe
este anul 2010, când veniturile au crescut termen lung, pentru a evita compromiterea
cu 27%, în timp ce cheltuielile s-au ma- sustenabilităţii datoriei externe a Republi-
jorat numai cu 9%. În dinamică, se poate cii Moldova, este necesară o strategie pen-
observa o creştere remarcabilă a ponderii tru eficientizarea susţinerii prin granturi şi o
granturilor în venituri, cu 90% în 2010 în gestiune prudentă a datoriei. Totodată, este
comparaţie cu 2009.Mai mult decât atât, necesar ca fondurile acordate să fie utilizate
aşa cum este arătat în tabelul de mai sus, cât mai mult posibil pentru producţie, şi nu
bugetul RM este dependent de impozitele pentru consum (finanţarea salariilor în sec-
indirecte şi această situaţie va dura încă o torul social).
perioadă lungă.
2.3 Absorbţia asistenţei

2.2 Evoluţia datoriei şi - comparaţii
presiunii sale asupra internaţionale
economiei naţionale
Mai jos sunt prezentate comparaţii in-
În Republica Moldova deficitul fiscal ternaţionale a nivelului de asistenţă acordat
este cel puţin parţial finanţat de donatori Moldovei în 2008 şi 2009 (pentru 2010, in-
sub formă de împrumuturi externe şi gran- formaţia nu este disponibilă pentru alte ţări
turi. La sfârşitul anului 2010, datoria exter- decât Republica Moldova). Selectând ţările
nă publică totală a atins nivelul de peste 1,1 cu un nivel similar de PIB pe cap de locuitor
miliarde de dolari (19% din PIB). Obligaţii- arată că Moldova este în acelaşi grup cu unele
le externe (76,7% din datoria externă totală) ţări africane, Papua Noua Guinee şi Nicara-
trebuie rambursate creditorilor multilaterali, gua. Totuşi, pentru comparaţie, am inclus şi
în cea mai mare parte, AID şi FMI. Ponderea câteva ţări post-sovietice şi alte state consi-
datoriei interne în PIB este 7%. derate relevante pentru comparaţie. Tabelul
Exprimat procentual ca pondere în de mai jos arată că Moldova beneficiază de
PIB, datoria publică externă, care apare în un nivel mediu de asistenţă, în comparaţie cu
perioada de referinţă, a crescut până la 19% alte ţări din regiune şi/sau cu un nivel similar
din PIB în 2010. În acelaşi timp, deservirea de venit pe cap de locuitor.

Tabelul 4. Comparaţia indicatorilor: VNB, AOD în ţările selectate, 2008-2009
2008 2009
Ţară VNB pc, $ AOD pc, $ AOD/VNB, % VNB pc, $ AOD pc, $ AOD/VNB, %
Bolivia 1450 64.76 4.47 1630 73.59 4.51
Azerbaidjan 3830 27.1 0.71 4840 26.5 0.55
Bhutan 1770 126 7.12 2020 179.9 8.91
Bosnia şi
2.71 2.34
Herţegovina 4520 122.7 4700 110.2
Kosovo 2950 0 0.00 3240 436.5 13.47
Macedonia 4120 100.3 2.43 4400 94.7 2.15
Serbia 5520 132.4 2.40 6000 83.1 1.39
Congo, Rep. 1980 134.16 6.78 2080 76.81 3.69
Georgia 2450 206.06 8.41 2530 213.07 8.42
Moldova 1500 81.88 5.46 1560 68 4.36
Mongolia 1670 93.29 5.59 1630 139.35 8.55
Nicaragua 1050 130.68 12.45 1000 134.78 13.48
Papua Noua
Guinee 1090 46.28 4.25 1180 61.44 5.21
Sri Lanka 1780 36.24 2.04 1990 34.66 1.74
Ucraina 3210 13.35 0.42 2800 14.52 0.52
Armenia 3350 98.32 2.93 3100 171.13 5.52
Albania 3880 114.97 2.96 4000 113.42 2.84
VNB – Venit Naţional Brut pe cap de locuitor, AOD – Asistenţa Oficială de Dezvoltare netă pe
cap de locuitor
Sursa: worldbank.org, estimările IDIS
Aşa cum se poate de observat în tabe- gradul de dependenţă în Moldova este scăzut.
lul de mai sus, Moldova este printre ţările cu Limita optimă de absorbţie a asistenţei
un nivel de asistenţă între redus şi mediu, în anuale este considerată a fi de până la 5% din
comparaţie cu celelalte ţări (aşa cum se vede PIB21. Aceasta ar asigura că pentru următorii
din ponderea AOD/VNB). Din punct de ve- 3 ani Republica Moldova nu se va confrunta
dere macroeconomic, există loc de îmbunătă- la nivel macroeconomic cu problemele sem-
ţire. Rata de absorbţie a asistenţei, fără să se nificative legate de absorbţia asistenţei. Piaţa
ajungă la un nivel maxim de dependenţă la Forex locală ar putea fi uşor afectată, însă vo-
care asistenţă mai este eficientă, este estimată lumul de circa 300 milioane de dolari ar pro-
la un nivel între 15% şi 30% din PIB. Majo- duce efecte care pot fi uşor controlate de către
rarea asistenţei peste acest nivel are un impact Banca Naţională. Evident, moneda naţională
negativ asupra creşterii. Deci, în principiu, s-ar putea aprecia, însă ofertă de valută străină
Moldove ar putea beneficia de un volum mai poate fi cu siguranţă ajustată prin instrumen-
mare de asistenţă fără să ajungă la nivelul de tele Băncii Naţionale a Moldovei.
dependenţă, nivelul maxim la care asistenţa Chiar dacă există un potenţial de a ex-
este eficientă. Capacitatea de absorbţie este tinde capacitatea de finanţare, autorităţile ar
destul de înaltă pentru acest factor, deoarece
21 European Union funding requirements

trebui să ia în consideraţie faptul că creşterea este necesar pentru a preveni transformarea
rapidă a volumului de asistenţă va trebui să injecţiilor de lichiditate într-o creştere infla-
facă faţă unor limitări instituţionale şi de ca- ţionistă. Mai mult decât atât, în cazul în care
pacitate de gestionare, chiar dacă nivelul agre- cererea de bani nu creşte la fel de repede ca
gat de asistenţă rămâne în limitele considerate oferta de bani, ratele dobânzilor scad şi devin
a fi în conformitate cu standardele organizaţi- mai instabile decât ar putea fi în alte condiţii.
ilor internaţionale. Deci, majorarea volumu- Acest lucru se poate întâmpla în cazul în care
lui de asistenţă ar trebui efectuată cu prudenţă autoritatea naţională nu aplică sterilizările la
maximă, pentru a evita constrângerile institu- un cost ridicat, care deja s-a întâmplat în tim-
ţionale şi de gestionare. Este puţin probabil pul perioadei analizate de 2006-2010. În aces-
ca Republica Moldova să se confrunte cu con- te condiţii, băncile comerciale sunt tentate
strângerile macroeconomice semnificative de să acumuleze cantităţi mai mari de bonuri de
creştere semnificativă a nivelului de asistenţă, trezorerie.
însă majorarea substanţială şi rapidă a nivelu- Totodată, în privinţa pieţelor finan-
lui de asistenţă ar putea genera dificultăţi. Ex- ciare subţiri şi a unui număr limitat de in-
perienţa internaţională demonstrează că pot strumente de politică monetară, presiunea
apărea nişte provocări legate de gestionarea de creştere este aplicată asupra preţurilor
monetară şi a cursului de schimb, rezultând puţinelor instrumente disponibile, precum
nu numai într-o presiune mai mare, dar, de rata dobânzii şi rata de schimb. Cea mai im-
asemenea, în instabilitatea ratei de schimb şi a portanţă lecţie este faptul că sterilizarea pe
ratelor de dobândă. scară largă pe pieţele financiare mici este în
detrimentul economiei în termeni de com-
petitivitate.
2.4 Agregate monetare Povara asupra cursului de schimb şi rate-
le dobânzii mari sunt incompatibile cu obiec-
Autorităţile monetare din Moldova fo- tivele de dezvoltare ale Guvernului, cele de
losesc ţintirea inflaţiei ca un cadru pentru po- majorarea exporturilor şi amplificarea rolului
litica monetară. Banca Naţională a Moldovei sectorului privat, în ceea ce priveşte creşterea
(BNM) este în mod constant implicată într-o economică. În scopul rezolvării acestei diver-
combinaţie de operaţiuni de tip deschis de genţe politice, în termen scurt, BNM poate
piaţă şi a vânzărilor de valută pentru a gestio- adopta o abordare mai echilibrată în privin-
na lichiditatea în scopul de a menţine inflaţia ţa certificatelor de trezorerie şi vânzărilor de
la nivelul de 5% (2010). Trebuie menţionat schimb valutar. Deşi, atingerea unui echilibru
faptul că instrumentele de politică monetară optim poate fi foarte dificilă. Pe termen lung,
au un impact limitat sau chiar niciun impact însă, soluţia constă într-o consolidare fiscală
asupra obiectivului principal al autorităţilor treptată. Îmbunătăţirea gestionării lichidităţi-
monetare: de ţintire a inflaţiei. Pentru a evita lor, împreună cu introducerea hârtiilor de va-
presiunile inflaţioniste, autorităţile încearcă să loare de stat de termen mai lung, poate avea
reducă injecţiile de monedă locală prin steri- succes în scăderea şi reducerea volatilităţii ra-
lizarea lichidităţilor de monedă naţională în telor dobânzilor pe piaţa monetară.
exces de 6% din PIB. Procesul de sterilizare
2.5 Concluzii privind de posibila scădere a remitenţelor în
aspectele Moldova pe termen mediu şi lung.
macroeconomice Prin urmare, ar trebui să fie elaborat
un nou model macroeconomic pentru
Republica Moldova, unul care să ia în
În prezent, nivelul de fluxuri de asisten-
consideraţie trecerea la o economie
ţă în Moldova este relativ scăzut. Nivelul ac-
care nu este bazată pe remitenţe.
tual de datorie în Moldova este sustenabil şi
• Datorită limitărilor instituţionale şi
rambursarea nu prezintă o problemă. În ace-
celor de gestionare a capacităţii - ca-
laşi timp, el este cu mult mai jos decât limita
pacitatea de absorbţie a instituţiilor ar
la care majorările suplimentare de asistenţă
trebui să fie consolidată.
ar produce rezultate modeste. În consecinţă,
• Republica Moldova ar trebui să men-
problemele legate de impactul macro-econo-
ţină stabilitatea cursului valutar şi a
mic al creşterii volumului de asistenţă nu ar
ratelor dobânzii.
trebui să fie considerat o problemă de prim
• Sterilizarea pe scară largă a monedei
ordin. Cu toate acestea, autorităţile Republi-
naţionale, în cazul Republicii Moldo-
cii Moldova ar trebui să ţină cont de urmă-
va, este în detrimentul economiei din
toarele aspecte:
punct de vedere al competitivităţii şi,
• Pentru îmbunătăţirea sustenabilită-
în consecinţă, este foarte recomandat
ţii datoriei, granturile ar trebui să fie
să se evite utilizarea instrumentelor de
preferate în comparaţie cu creditele.
politică monetară, care au ca urmare
Drept excepţie ar putea fi cazuri în
sterilizarea masivă de lichidităţi.
care creditele sunt acordate la o rată
• Majorările suplimentare ale nivelului
extrem de convenabilă şi folosite pen-
de asistenţă, dacă sunt necesare, ar
tru finanţarea directă a investiţiilor
trebui să fie efectuate cu o prudenţă
care contribuie la generarea creşterii.
maximă, pentru a evita constrângeri
• În cazul unui acord de împrumut, ar
instituţionale şi de gestionare. Este
trebui să fie luate în consideraţie rate-
puţin probabil că Republica Moldova
le dobânzii scăzute şi perioade lungi
se va confrunta cu constrângeri ma-
de graţie pentru rambursări.
croeconomice semnificative ca urma-
• Pe termen scurt, Republica Moldova
re a creşterii substanţiale a nivelului
ar trebui să se limiteze exclusiv la ni-
de ajutor. Cu toate acestea, o creşte-
velul de asistenţă care nu va impune
re prea mare şi rapidă a volumului de
presiuni asupra capacităţilor de steri-
asistenţă (mai mult de 5% din PIB pe
lizare ale autorităţilor monetare şi nu
an) poate duce la anumite dificultăţi.
va compromite creşterea exporturilor
şi dezvoltarea sectorului privat.
• O provocare importantă este legată

CAPITOLUL III.
CAPACITATEA FINANCIARĂ DE ABSORBŢIE
Corina Gaibu
Capacitatea financiară de absorbţie re- când capacitatea financiară de absorbţie este

prezintă capacitatea autorităţilor centrale, studiată. Cu toate acestea, acest lucru este un
regionale şi locale (depinde de organizare element esenţial care determină capacitatea
administrativ-teritorială a ţării) de a cofi- financiară totală de absorbţie a autorităţilor,
nanţa programele şi proiectele susţinute de acţionând ca o pârghie financiară pentru re-
donatori, de a planifica şi asigura aceste con- sursele disponibile ale autorităţilor centrale
tribuţii interne în bugete multianuale şi de sau locale. Astfel, o majorare a cerinţei de co-
a le colecta de la diverşi parteneri implicaţi finanţare din partea donatorilor de la 10% la
într-un proiect sau program (Horvat 2004, 30%, va reduce capacitatea de absorbţie de 3
Šumpíková, Pavel şi Klazar 2004). ori. Acest factor trebuie să fie luat în consi-
deraţie în special atunci când capacitatea de
Astfel, factorii majori care influenţează capa- co-finanţare a autorităţilor este foarte limita-
citatea financiară de absorbţie sunt: tă şi devine un impediment pentru întregul
1. Cerinţele de cofinanţare ale donato- sistem. De regulă, în contextul fondurilor de
rilor pre-aderare, 15 la 30% din costurile totale a
2. Capacitatea autorităţilor centrale şi trebuit să fie asigurate de către autorităţi. În
locale de cofinanţare zonele rurale, în special uneori s-a dovedit a
3. Capacitatea de contribuţii multianu- fi imposibil pentru autorităţile publice (loca-
ale necesară pentru rambursarea fon- le) să finanţeze o asemenea cotă de cheltuieli
durilor aferente programului. Republica Moldova cu
4. Capacitatea de cofinanţare a secto- siguranţă nu va fi o excepţie.
rului privat, care poate fi antrenat în
parteneriat public-privat (PPP)
3.2 Capacitatea autorităţilor
de cofinanţare – factor
3.1 Cerinţele de cofinanţare major care influenţează
ale donatorilor capacitatea financiară de
absorbţie
O condiţie importantă în politicile de
sprijin financiar ale donatorilor principali În mod frecvent, autorităţile sunt ten-
este co-participarea ţării beneficiare a pro- tate să concentreze cheltuielile publice asupra
iectului sau a programului. Acest factor este, nevoilor şi să asigure servicii de bază pe ter-
de obicei, descris slab sau chiar omis atunci men scurt. Astfel, se rezolvă problema legată
numai de efecte şi nu de cauzele care au dus de repartizarea veniturilor efectuată la nivel
la discrepanţele socio-economice. Prin urmare, central. Cu excepţia acestui factor, criteriile de
politicile donatorului trebuie să aibă ca scop repartizare sunt foarte volatile şi instabile, ge-
reorientarea cheltuielilor naţionale în domenii nerând astfel o incertitudine prea mare pentru
în care pot fi obţinute rezultatele mai bune pe potenţialele cerinţe multianuale de cofinanţare
termen mediu şi, de asemenea, să dezvolte un post-accesare. Doar o reformă profundă a re-
sentiment de conştiinţă a beneficiarilor cu pri- partizării veniturilor poate îmbunătăţi poziţia
vire la proiectele promovate. extrem de precară a autorităţilor locale în co-
Fireşte, beneficiarul este responsabil de lectarea de fonduri pentru scopuri de cofinan-
co-finanţarea asistenţei externe, şi, în unele ţare. Comunitatea donatorilor poate stimula
cazuri, va suporta o parte din costurile de ela- redistribuirea veniturilor prin înaintarea unor
borare şi execuţie a proiectelor propuse. Auto- cerinţe de contribuţii diferenţiate pentru au-
rităţile trebuie, însă, să evite epuizarea rapidă torităţile locale şi cele centrale, păstrând me-
a fondurilor şi să le utilizeze cât mai eficient dia necesară pentru ţară. Acest instrument va
posibil. îmbunătăţi în mod semnificativ capacitatea
Capacitatea de cofinanţare trebuie să financiară a autorităţilor locale, contribuind
fie analizată separat pentru autorităţile centra- la creşterea capacităţilor lor financiare de ab-
le şi pentru autorităţile locale. Cu toate aces- sorbţie. Comunitatea donatorilor poate aplica
tea, un criteriu este esenţial pentru divizarea acest instrument, cel puţin, până reforma de
acestei capacităţi între ele: politici fiscale şi de descentralizare nu va fi implementată şi nu va
impozitare ale statului, care determină crite- deveni funcţională.
riile de distribuţie la nivel central şi local. Po- Tabelul de mai jos conţine lista regiuni-
liticile în Moldova determină un nivel ridicat lor care beneficiază de sprijin financiar constant
de concentrare a veniturilor la nivel central şi din partea autorităţilor centrale, având astfel o
în majoritatea cazurilor autorităţile locale nu capacitate foarte limitată de cofinanţare a pro-
au autonomie financiară şi sunt dependente iectelor:
Tabelul 5. Venituri financiare pe surse şi cheltuielile regiunilor în 2010, mii lei.
Susţinere de către Ponderea

Impozite
Regiune (raion Cheltuieli, total autorităţi centrale, total susţinerii de
colectate
sau municipiu) (buget regional) (transferuri din bugetul către autorităţi
local
de stat) centrale, %
mun. Chişinău 1,329,385 2,074,197 349,840 16.9%
mun. Bălţi 119,425 263,960 109,726 41.6%
Anenii Noi 28,074 163,913 124,451 75.9%
Basarabeasca 9,919 58,935 49,875 84.6%
Briceni 27,099 142,571 117,497 82.4%
Cahul 51,130 251,815 186,236 74.0%
Cantemir 15,813 134,547 117,331 87.2%
Călăraşi 20,906 158,513 136,527 86.1%
Căuşeni 29,290 186,833 153,460 82.1%
UTA Găgăuzia 60,082 348,962 210,195 60.2%
Cimişlia 19,082 118,720 99,178 83.5%
Criuleni 22,446 161,060 132,783 82.4%
Donduşeni 18,035 82,988 65,889 79.4%
Drochia 34,166 166,367 123,513 74.2%
Dubăsari 9,517 97,408 81,286 83.4%
Edineţ 31,183 150,999 119,428 79.1%
Făleşti 27,924 182,306 154,880 85.0%
Floreşti 35,564 172,489 132,676 76.9%
Glodeni 19,602 117,938 103,235 87.5%
Hînceşti 36,992 255,009 215,998 84.7%
Ialoveni 27,155 205,127 159,715 77.9%
Leova 14,358 108,823 90,341 83.0%
Nisporeni 13,450 140,045 127,265 90.9%
Ocniţa 18,028 100,243 79,479 79.3%
Orhei 38,942 221,733 172,241 77.7%
Rezina 22,186 121,767 77,546 63.7%
Rîşcani 30,587 142,845 110,265 77.2%
Sîngerei 23,085 187,176 156,612 83.7%
Soroca 37,347 191,865 154,120 80.3%
Străşeni 22,878 177,133 149,621 84.5%
Şoldăneşti 11,103 91,654 80,803 88.2%
Ştefan Vodă 26,213 151,336 126,265 83.4%
Taraclia 16,628 80,872 62,133 76.8%
Teleneşti 16,024 157,325 143,916 91.5%
Ungheni 39,340 241,797 196,466 81.3%
TOTAL 2,302,957 7,609,266 4,670,793 61.4%
Sursa: Legea Bugetului, Ministerul Finanţelor
Aşa cum este arătat în tabelul de mai

sus, majoritatea regiunilor, cu excepţia mu-
nicipiilor Chişinău şi Bălţi, au o dependenţă 3.3 Estimarea efortului
de peste 75% de sprijinul financiar din partea de cofinanţare la nivel
autorităţilor centrale. Unele din ele, cum ar fi macroeconomic
Nisporeni şi Teleneşti, se bazează pe asistenţa
financiară centrală în proporţie de peste 90%. Republica Moldova a avut un acces re-
În consecinţă, numai municipiul Chişinău dus la susţinerea financiară externă şi după
şi Bălţi pot fi considerate ca având potenţial cum putem vedea din tabelul de mai jos, aces-
pentru co-finanţarea proiectelor. ta n-a depăşit nivelul de 3% din PIB, cu ex-
După cum s-a văzut mai sus, capacitatea cepţia anului 2010, când Moldova a primit un
financiară de cofinanţare este concentrată la volum mai semnificativ de asistenţă pentru a
nivelul autorităţilor centrale; evaluarea aces- susţine reducerea consecinţelor crizei.
tui factor ar trebui să fie efectuată la nivelul
întregii ţări.

Tabelul 6. Susţinerea financiară externă a
Moldovei22
2006 2007 2008 2009 2010
Asistenţa externă, acordată
RM, inclusiv 55.22 125.96 141.84 140.55 365.41
Granturi, mln USD 23.95 78.67 98.59 99.36 153.37
Credite, mln USD 31.27 47.29 43.25 41.19 212.04
Ponderea asistenţei externe
în PIB, % 1.6% 2.9% 2.3% 2.6% 6.3%
Sursa: Ministerul Finanţelor
Efortul de cofinanţare pe parcursul ace- pentru realizarea proiectelor sau, cel puţin, să
leiaşi perioade de volume moderate de asis- fie cauza unor întârzieri semnificative.
tenţă este minuscul. Aproape toate proiecte- O abordare diferită ar trebui să fie analizată
le de asistenţă au fost acoperite în întregime pentru estimarea capacităţii de cofinanţare. Buge-
de mijloacele donatorilor. Tabelul de mai jos tul de stat şi flexibilitatea categoriilor de cheltu-
prezintă procentual efortul de co-finanţare al ieli reprezintă factorul-cheie în analiză. Trebuie de
Moldovei, comparativ cu o serie de indicatori menţionat faptul că bugetul de stat este semnifi-
macroeconomici. cativ mai orientat spre cheltuielile sociale, care, în
Tabelul 7. Efortul de cofinanţare al

Republicii Moldova şi indicatorii
macroeconomici.
2006 2007 2008 2009 2010
Cofinanţare de către guvern a
50.7 35.4 14.2 20 20.8
asistenţei externe, mil. lei
Ponderea cofinanţării în asistenţa
6.99% 2.32% 0.96% 1.28% 0.46%
externă totală, %
Ponderea cofinanţării în bugetul de
0.46% 0.25% 0.09% 0.12% 0.11%
stat, %
Ponderea cofinanţării în PIB, % 0.12% 0.07% 0.02% 0.03% 0.03%
Cifrele prezentate mai sus subliniază situaţia politică actuală şi în condiţiile calităţii ge-
faptul că Republica Moldova practic nu are nerale a vieţii scăzute, nu pot fi micşorate. Aproa-
experienţa de cofinanţare a proiectelor. Ten- pe 10,5 miliarde de lei (56%) reprezintă susţinerea
dinţele istorice de cofinanţare în Republica din bugetul de stat al serviciilor sociale, medicale,
Moldova cu greu pot servi ca o referinţă pen- populaţiei şi administraţiei locale. Salariile este o
tru evaluarea capacităţii în acest domeniu, dar altă categorie care nu poate fi obiectul unor redu-
pot demonstra că cerinţele financiare substan- ceri, întrucât nivelul salariilor este foarte mic pen-
ţiale de co-participare pot deveni o piedică tru majoritatea angajaţilor în sectorul public. Mai
22 Datele înregistrate de către Ministerul Finanţelor reprezintă în
mult de 76% din buget reprezintă categorii care
mare parte asistenţă pentru sectorul guvernamental nu pot fi optimizate într-un termen scurt, astfel
încât să permită redirecţionarea unor sume sem- 3.4 Capacitatea de
nificative pentru cofinanţarea proiectelor. Catego- rambursare
riile rămase nu îşi pot permite o flexibilitate mai multianuală
mare de 15%, ceea ce reprezintă o limită maximă
totală de 3,6% din buget. Mai jos este prezentată
Doar câteva proiecte reprezintă gran-
structura bugetului pentru 2010.
turi în proporţie de 100%, în cele mai multe
cazuri existând condiţia de rambursare într-o
Tabelul 8. Structura bugetului RM pentru
perioadă de mai mulţi ani. Fondurile pot fi
anul 2010, mln. lei.
alocate în modul următor: susţinerea financi-
Budget 2010
ară completă printr-un grant, finanţarea com-
Sumă în Pondere pletă prin credit sau asistenţă acordată parţial
buget în buget
prin credit şi parţial prin granturi.
Cheltuieli totale şi 18792 100% Există două surse de fonduri pentru
creditarea netă
rambursare:
Cheltuieli curente 16194 86%
1. Veniturile actuale ale autorităţii care
Transferuri şi 10448 56%
subvenţii (subvenţii, accesează fondurile
susţinerea socială 2. Veniturile generate de proiect
şi susţinerea Fiind limitată în venituri, beneficiarul
autorităţilor locale) unic al fondurilor externe este autoritatea
Salarii 3430 18%
centrală. Astfel, datele istorice de rambursare
Bunuri şi servicii 1769 9%
există doar în cazul autorităţilor centrale.
Dobândă 548 3%
Cheltuieli de capital 2716 14%
pentru dezvoltare
Tabelul 9. Evoluţia indicatorilor de credite şi rambursări

2006 2007 2008 2009 2010
Soldul creditelor acordate
Guvernului RM, la sfârşitul 718.23 765.8 778.3 773.67 1116.18
anului, mln. USD
Rambursările principalului creditelor
48.58 36.86 39.31 50.95 45.91
guvernamentale, mln. USD
Deservirea anuală a datoriei de stat,
17.55 16.34 15.59 18.58 14.6
mln. USD
Volumul rambursărilor, total, mln.
66.13 53.2 54.9 69.53 60.51
USD
Volumul rambursărilor, pondere în
7.9% 4.5% 3.5% 4.5% 4.0%
buget, %

Datorită inflexibilităţii substanţiale a Schemele de parteneriat public-privat (PPP)
poziţiilor importante de cheltuieli în bugetul reprezintă nişte acorduri între actorii din sec-
de stat, aşa cum a fost explicat mai sus, capaci- torul public şi sectorul privat, cu scopul de a
tatea de rambursare este foarte limitată şi tre- realiza un proiect sau a furniza unele servicii
buie să fie analizată împreună cu capacitatea care sunt în mod tradiţional furnizate de sec-
de co-finanţare. torul public. Ambii participanţi, cel public şi
O sursă de rambursare neexplorată şi cel privat, împărtăşesc costurile investiţiona-
promiţătoare este implementarea proiectelor le, riscurile, beneficiile şi responsabilităţile în
care pot să genereze venituri pentru a ram- implementarea proiectelor PPP. Cele mai frec-
bursa fondurile accesate parţial sau integral. vent întâlnite tipuri de PPP sunt:
În acest scop, este necesară sporirea nivelului
de cunoaştere şi a capacităţii administrative • Design-Built-Operate (DBO) - Con-
a autorităţilor locale şi centrale, astfel încât stă din fazele de planificare, construire
acestea să fie capabile să identifice astfel de şi exploatare pentru ceva timp a unui
oportunităţi şi să realizeze analizele financiare obiect, care sunt realizate de către sec-
şi să elaboreze prognozele pentru a asigura dis- torul privat, după care acesta revine în
ponibilitatea de venituri. O condiţie necesară proprietatea sectorului public. Instala-
ar fi asigurarea unui cadru de reglementare te- ţia este finanţată din fonduri publice
meinic, care va asigura că aceste venituri vor fi şi autoritatea publică rămâne propri-
îndreptate exclusiv spre rambursarea fonduri- etarul pe tot parcursul proiectului,
lor accesate, astfel încât schimbările politice să dar sectorul privat trebuie să suporte
nu influenţeze aceste capacităţi. riscurile de planificare, construirea şi
exploatarea. Combinând toate cele trei
faze, DBO menţine continuitatea de
3.5 Capacitatea de implicare a sectorului privat şi poate
cofinanţare a facilita finanţarea de către sectorul pri-
sectorului privat,
vat a proiectelor publice, sprijinite de
care poate fi antrenat
comisioanele generate de utilizatori în
în cadrul unui
faza de operare.
parteneriat public-
privat (PPP) • Design-Build-Operate-Finance-Ma-
intain (DBOFM) - În cazul DBOFM,
Conceptul de bază al parteneriatului pu- responsabilităţile pentru proiectarea,
blic-privat (PPP) este de a îmbina puterea in- construcţia, finanţarea, operarea şi
dividuală a unui partener din sectorul public întreţinerea sunt grupate împreună şi
şi a unui partener din sectorul privat pentru a transferate către partenerii din secto-
contribui la obţinerea de bunuri şi servicii mai rul privat. Planificarea, construirea,
calitative, capabile să genereze profit şi care operarea şi finanţarea obiectului sunt
ar beneficia politici de dezvoltare. Parteneri- realizate de către sectorul privat, iar
atul dintre sectoarele public şi privat este nu- după o perioadă obiectul revine în
mai într-o faza iniţială în Republica Moldova. proprietatea sectorului public. Investi-

torii privaţi deţin obiectul pe parcur- 3.6 Concluzii privind
sul acestei perioade, suportă riscurile aspectele financiare
de planificare, construire, operare, în-
treţinere şi recuperează costurile din • Deşi efortul de cofinanţare suportat de
subvenţiile publice. către bugetul de stat este unul impor-
• Concesionarea (similar cu cea dinain- tant, cea mai mare presiune ar putea
te, însă sectorul privat recuperează fi resimţită de către autorităţile loca-
costurile din taxele achitate de către le. Capacitatea autorităţilor locale de
utilizatori). a cofinanţa programelor şi proiectelor
susţinute de către donatorii externi
Investiţiile private în operaţiuni structu- este aproape inexistentă. În cele mai
rale depind de un angajament politic naţional multe cazuri, autorităţile centrale au
puternic să întreprindă reforme durabile nece- posibilitatea să contribuie cu mijloace
sare. Implementarea PPP poate fi împiedicată financiare la proiectele de asistenţă ex-
de lipsa unor reglementări legale, cunoştinţe ternă.
şi experienţa ţărilor şi barierele administrative. • Cerinţele de cofinanţare înaintate de
În diferite regiuni ale Moldovei, popu- către donatori reprezintă un factor pu-
laţia locală suportă parţial sau în întregime ternic de presiune şi un element esen-
costurile diferitor proiecte sociale şi de infra- ţial care determină capacitatea financi-
structură, cum ar fi proiecte de gazificare, de ară de absorbţie a autorităţilor.
apă şi canalizare, sprijin pentru şcoli şi grădi- • Comunitatea donatorilor poate sti-
niţe locale. Din păcate, acest cadru este slab mula redistribuirea veniturilor prin
dezvoltat şi apartenenţa, responsabilităţile, înaintarea unor cerinţe de contribuţii
garanţii asupra proceselor şi rezultatele unor diferenţiate pentru autorităţile locale
astfel de parteneriate sunt neclare pentru sec- şi cele centrale, păstrând media nece-
torul privat, precum şi pentru autorităţi. sară pentru ţară, în cazul în care acest
Luând în consideraţie faptul că autori- lucru este necesar. Acest instrument va
tăţile locale au capacităţi extrem de limitate îmbunătăţi în mod semnificativ capa-
de co-finanţare şi de rambursare, expertiza citatea financiară a autorităţilor locale
şi formatul PPP sunt extrem de necesare în şi va contribui la creşterea capacităţii
Republica Moldova, deoarece numai un astfel lor financiare de absorbţie. Comu-
de parteneriat poate aduce rezultate reale în nitatea donatorilor poate aplica acest
dezvoltarea diferitelor sectoare economice şi instrument, cel puţin până reforma de
satisface necesităţile publice. descentralizare nu va fi implementată
Avantajul PPP este că proiectul bine ela- şi nu va deveni funcţională.
borat poate atrage nu numai parteneri privaţi
• Cerinţele substanţiale de coparticipare
din regiune, dar şi companii care activează la
financiară ar trebui să fie evitate, de-
nivel naţional, pentru participare în imple-
oarece acestea pot deveni un impedi-
mentarea proiectelor selectate.
ment pentru realizarea proiectelor sau

cel puţin să fie cauza unor întârzieri bările politice să nu afecteze aceste ca-
semnificative. pacităţi.
• Creşterea capacităţii administrative • Parteneriatul public-privat trebuie să
şi de cunoştinţe a autorităţilor locale fie dezvoltat, deoarece are o capacitate
şi centrale ar trebui să fie realizată cu mai mare de cofinanţare şi va permite
scopul de a identifica oportunităţi de autorităţilor locale să atragă parteneri
elaborare a mai multor proiecte capa- la nivel naţional. Acesta este un instru-
bile să genereze venituri pentru a ram- ment neexplorat şi pentru a stimula
bursa fondurile împrumutate. colaborarea între parteneri publici şi
• Un cadru de reglementare care va asi- privaţi, este necesar să fie realizată o
gura veniturile ar fi o garanţie că ve- analiză a oportunităţilor şi obstacole-
niturile generate de proiect vor fi în- lor.
dreptate exclusiv pentru rambursarea
fondurilor accesate, astfel încât schim-

CAPITOLUL IV.
CAPACITATEA ADMINISTRATIVĂ
DE ABSORBŢIE
Valentin Lozovanu, Viorel Gîrbu
Capacitatea administrativă de absorbţie sabilităţilor dintre instituţiile implicate în ges-

a fondurilor externe prezintă importanţă din tionarea domeniului şi abordarea sistemică în
perspectiva aderării Republica Moldova la UE stabilirea priorităţilor de dezvoltare reprezintă
precum şi în procesul general de dezvoltare factorii care determină eficienţa de ansamblu
economică şi socială a ţării. Analiza capacităţii a proceselor de alocare a asistenţei externe.
administrative de absorbţie poate fi realiza- În Republica Moldova activitatea de co-
tă în două dimensiuni. O primă dimensiune ordonare a asistenţei externe la nivel central se
face referire la cadrul instituţional de gestiune realizează pe 3 trepte23. Direcţionarea şi core-
a asistenţei externe. Trei aspecte necesită a fi larea asistenţei externe pentru realizarea prio-
urmărite la această etapă: rităţilor naţionale de dezvoltare social-econo-
1.1 Aranjamentele instituţionale mică, precum şi pentru utilizarea eficientă a
1.2 Resursele umane acesteia este realizată de Comitetul intermi-
1.3 Procedurile şi instrumentele nisterial pentru planificarea strategică (CIPS),
Cea de-a doua dimensiune se axează pe as- condus de Prim-ministrul Republicii Moldo-
pectele legate de implementarea nemijlocită a va, care îndeplineşte funcţia de coordonator
proiectelor de asistenţă externă, inclusiv: naţional în domeniul asistenţei externe.
2.1 Pregătirea, elaborarea şi implementarea Programarea, monitorizarea şi evaluarea
proiectelor operaţională şi metodologică în continuare
2.2 Performanţa în serviciul public, gestiunea este realizată de Cancelaria de Stat, care este
financiară şi achiziţiile publice autoritatea naţională de coordonare, respon-
sabilă de asemenea de înregistrarea şi asigu-
rarea transparenţei asistenţei externe acordate
4.1 Cadrul de gestiune a Republicii Moldova de către comunitatea do-
asistenţei externe
natorilor.
4.1.1 Aranjamente instituţionale La nivel sectorial, programarea şi moni-
torizarea proiectelor şi programelor de asisten-
Cadrul instituţional determină eficienţa ţă externă este realizată de Consiliul sectorial
şi derularea optimă în timp a proiectelor de în domeniul asistenţei externe, care este un
asistenţă externă implementate de autorităţile organ consultativ, condus de Coordonatorul
naţionale. În acest sens, existenţa unui sistem
23 Hotărârea Guvernului Nr. 12 din 19.01.2010 pentru aprobarea
eficient de administrare a Asistenţei Oficiale Regulamentului cu privire la cadrul instituţional şi mecanismul de
coordonare a asistenţei externe acordate Republicii Moldova de or-
de Dezvoltare (AOD) este crucială pentru re- ganizaţiile internaţionale şi ţările donatoare
uşita finală a proiectelor. Distribuirea respon-

sectorial al asistenţei externe, reprezentat de cesului tuturor persoanelor interesate la baza
conducătorul sau adjunctul autorităţii publice de date privind asistenţa externă acordată Re-
centrale care promovează politica în sector. publicii Moldova, disponibilă pe adresa www.
Nivelul secund de gestionare a asisten- ncu.moldova.md25. Această bază de date oferă
ţei externe, cel regional, s-a conturat în spe- posibilităţi diverse de selectare a informaţiei,
cial graţie eforturilor Guvernului întreprinse începând cu numărul, denumirea proiectului,
pe parcursul anului 2010 în domeniul im- datele privind donatorul sau sectoarele în care
plementării politicii de dezvoltare regională. proiectul este implementat. În data de 29 iu-
Astfel, într-un răstimp relativ scurt, s-a reu- nie 2011, conform informaţiilor de pe site-ul
şit operaţionalizarea în Republica Moldova a specificat au fost înregistrate 1167 proiecte.
unui sistem de dezvoltare regională. Minis- Însă, este de menţionat că pentru categoria
terul Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor proiectelor active, aflate în curs de desfăşurare,
este organul central de specialitate al admi- motorul de căutare a bazei de date nu a găsit
nistraţiei publice care elaborează şi promo- niciun rezultat. Acest fapt indică asupra unor
vează politica statului în domeniul dezvoltă- disfuncţionalităţi în algoritmul de funcţiona-
rii regionale. Au fost constituite Agenţiile de re a instrumentului dat. De asemenea, este de
Dezvoltare Regionale (Nord, Centru şi Sud, menţionat că modalitatea oferită de autorităţi
urmând a fi create şi în Chişinău, UTA Gă- de prezentare a datelor nu permite monitori-
găuzia şi regiunea transnistreană) cu rolul de zarea în timp a modului de implementare a
a gestiona proiectele de dezvoltare regională proiectelor, precum şi efectuarea unor gene-
la nivel local. Finanţarea activităţilor de dez- ralizări, care să servească la pregătirea unor
voltare regională se realizează din mijloacele informaţii analitice. Pe adresa menţionată nu
Fondului Naţional pentru Dezvoltare Regi- sunt de găsit informaţii operative generaliza-
onală (FNDR), format în mărime a 1% din toare, pregătite de autoritatea de coordonare a
veniturile bugetului de stat, la care se adaugă asistenţei externe pentru a familiariza publicul
resursele puse la dispoziţie de unii donatori, interesat cu privire la principalele evoluţii în
precum DFID, GIZ. În baza Strategiei Naţio- sector, fapt care afectează transparenţa şi capa-
nale de Dezvoltare Regională au fost adoptate citatea de informare a societăţii civile asupra
strategiile de dezvoltare a regiunilor de Nord, evoluţiilor din sector.
Centru şi Sud ale Republicii Moldova, iar în
urma realizării primului apel naţional de pro-
iecte regionale, a fost aprobat Documentul 4.1.2 Resurse Umane
unic de program24 care conţine 56 de proiecte
regionale prioritare pe ţară (din totalul de 128 Un aspect critic care vizează calitatea
cu o valoare de circa 2,2 mlrd lei ) cu Planu- proceselor de absorbţie a asistenţei externe
rile operaţionale regionale pentru regiunile de este cel legat de disponibilitatea şi nivelul re-
dezvoltare Nord, Centru şi Sud. levant de calificare a resurselor umane. Situ-
Transparenţa în domeniul asistenţei ex- aţia la acest capitol, pentru a oferi o imagine
terne este asigurată inclusiv prin oferirea ac- cuprinzătoare, va fi analizată din perspectiva a
trei dimensiuni:
24 lHG Nr. 772 din 26.08.2010 cu privire la aprobarea Documentu-
lui unic de program pentru anii 2010-2012 25 http://www.ncu.moldova.md/ro/search-project

• disponibilitatea resurselor umane cialiştii sunt pregătiţi pe domenii diverse, deşi
• perfecţionarea profesională se atestă o preferinţă clară pentru ştiinţe eco-
• nivelul de motivare nomice şi drept. Aceste date ne permit să afir-
În vederea asigurării derulării cu succes măm că în Republica Moldova există o ofertă
a proiectelor de asistenţă externă, şi nu nu- largă de specialişti capabili să fie antrenaţi în
mai, sistemul administrativ trebuie să prezinte realizarea proiectelor de asistenţă externă. Este
capacităţi de angajare şi menţinere în câmpul cunoscută critica adusă sistemului naţional
muncii a unui personal bine calificat şi mo- de învăţământ pentru calitatea specialiştilor
tivat pentru îndeplinirea sarcinilor sale. In- pregătiţi şi pentru incapacitatea acestuia de
stituţiile relevante trebuie să dispună de un adaptare la tendinţele cerute pe piaţa forţei de
personal bine calificat, capabil să asigure iden- muncă. Totuşi, un argument în favoarea con-
tificarea şi angajarea persoanelor cu pregătire cluziei de mai sus îl poate servi faptul că adap-
înaltă, necesară implementării optime a pro- tarea la cerinţele specifice care există în cadrul
iectelor realizate în cadrul AOD. Personalul diverselor autorităţi publice poate fi realizată
autorităţilor publice trebuie să dispună de fişe în cadrul unor cursuri de specializare profesio-
de post detaliate, pe când nivelul de salarizare nală, dar aceste aspecte vor fi descrise mai jos.
Tabelul 10. Absolvenţi pe domenii generale de studii si cicluri, 2005-2010

2009 2010

Ciclul I Ciclul II Ciclul I Ciclul II
Total 26 049 - 23 264 4 536
Ştiinţe umanistice 1 281 - 848 321
Ştiinţe politice 730 - 612 286
Ştiinţe sociale 502 - 391 166
Ştiinţe ale comunicării 390 - 384 72
Ştiinţe economice 9 014 - 7 319 1 828
Drept 4 026 - 3 737 706
Ştiinţe agricole 274 - 287 32
Servicii publice 682 - 797 59
Sursa: BNS
oferit trebuie să fie unul competitiv cu media • Cursurile de perfecţionare

pe economie şi regiune. Implementarea proiectelor de asisten-
• disponibilitatea resurselor umane ţă externă solicită în cele mai dese cazuri un
În Republica Moldova sunt pregătiţi personal bine calificat, cu specializare înaltă în
anual un număr impunător de specialişti în domenii înguste, fapt care impune necesitatea
domenii diverse, absolvenţi ai instituţiilor de organizării unor cursuri de specializare conti-
învăţământ superior. În anul 2009 numărul nuă pentru specialiştii care dispun deja de un
absolvenţilor a fost de peste 26 mii, iar în anul anumit nivel de calificare.
2010 acesta a fost de peste 23 mii pentru ab- Cadrul normativ din Republica Moldo-
solvenţii ai ciclului 1 de învăţământ superior va fixează dreptul şi obligaţia funcţionarilor
şi peste 4,5 mii absolvenţă ai ciclului 2. Spe- publici de a-şi perfecţiona, în mod continuu,

abilităţile şi pregătirea profesională. În acest ile de calificare şi/sau selecţie, decizia
sens, autorităţile publice asigură organizarea de atribuire, contractul de achiziţie,
unui proces sistematic şi planificat de dezvol- identificarea surselor de risc, fraudă şi
tare profesională continuă a funcţionarilor corupţie, soluţionarea litigiilor şi răs-
publici. punderea juridică;
Calificarea continuă a funcţionarilor  Dezvoltarea abilităţilor de exerci-
publici în Moldova se realizează în special prin tare a atribuţiilor de serviciu pen-
serviciile oferite de Academia de Administrare tru funcţionari publici, cum sunt:
Publică (AAP). Reglementarea activităţii, drepturile
De la fondarea Academiei au fost pregă- şi obligaţiunile, Codul de conduită a
tiţi peste 4000 de specialişti cu studii superi- funcţionarului public, autogestiunea şi
oare, postuniversitare şi de masterat. Numărul dezvoltarea abilităţilor de lucru cu do-
funcţionarilor din autorităţile publice care au cumentele, dezvoltarea abilităţilor de
absolvit cursuri de formare şi perfecţionare comunicare, cerinţe faţă de prestarea
profesională la moment constituie circa 21 de serviciilor publice de calitate;
mii persoane. Analizată cel puţin ca formă, se  Managementul funcţiei publice şi al
atestă faptul că AAP oferă cursuri de instruire funcţionarilor publici, precum: re-
pentru personalul APL şi autorităţile publice glementarea activităţii funcţionarului
centrale (APC), care cuprind domenii diverse public, cadrul normativ, proceduri de
cu relevanţă sectorului de asistenţă externă, personal;
inclusiv:  Management organizaţional: comu-
 Managementul şi planificarea stra- nicarea internă, crearea şi conducerea
tegică, prin care sunt create abilităţi echipelor.
pentru planificarea strategică la nivel Un rol aparte în sporirea competenţei
naţional şi instituţional şi de planifica- profesionale a personalului din autorităţi-
re operaţională şi de proiect, integrarea le publice îi revine proiectului de reformă a
bugetului, instrumente administrative administraţiei publice centrale în Republica
de asigurare a implementării. Monito- Moldova, aflat în derulare cu suportul comu-
rizarea, evaluarea şi raportarea rezulta- nităţii donatorilor din anul 2005 26. Conform
telor; datelor raportate, pe durata anului 2010 ca-
 Achiziţii publice, prin care sunt for- pacitatea personalului din autorităţile publi-
mate cunoştinţe privind reglementarea ce a fost dezvoltată în cadrul proiectului dat
de stat a achiziţiilor publice, precum: prin intermediul multiplelor forme de perfec-
procedurile de achiziţii publice, docu- ţionare: cursuri de instruire profesională, cur-
mentele de licitaţie, publicitatea etc., suri de studiere a limbii engleze şi întruniri
organizarea şi managementul achiziţi- de informare a funcţionarilor publici, vizite
ilor publice. Sunt create abilităţi prac- peste hotare de studiere a experienţei ţărilor
tice în domeniul achiziţiilor publice, europene.
privind: notificarea licitaţiei, docu- În cadrul acestor forme de instruire,
mentele relevante, negocierile, criteri- care s-au realizat inclusiv cu aportul AAP, au
26 http://rapc.gov.md/md/rapcrez/

fost instruiţi circa 2780 funcţionari: 66.7% blică, fiind de cca 4 ori mai mare. Astfel, în
din APC şi 33.3% din APL. Moldova administraţia publică, în încercarea
Cursurile menţionate au contribuit la de a atrage personal calificat de pe piaţa mun-
formarea abilităţilor profesionale ale funcţio- cii, se confruntă cu o concurenţă nu atât din
narilor publici în: gestiunea resurselor uma- partea sectorului privat, aşa cum este firesc
ne; managementul financiar, audit şi control să fie, cât din partea comunităţii donatorilor
intern; cunoaşterea limbii engleze pentru 400 care pot oferi condiţii mult mai favorabile
funcţionari din administraţia publică centrală. personalului încadrat.
Au fost organizate seminare/ ateliere şi întru-
niri trimestriale pentru funcţionari publici Tabelul 11. Nivelul de salarizare, media
din APC şi APL cu diverse tematici. anuală
• Nivelul de motivare 2008 2009 2010
Activităţi economice -
În conformitate cu datele BNS în peri- total 2529,7 2747,6 2971,7
oada 2008-2010,27 nivelul de salarizare în ca- Administraţie publică 2802,4 3209 3204,8
drul autorităţilor publice din ţară a fost peste Sursa: BNS
media înregistrată pe economie. Astfel, pentru
anul 2010 salariul mediul în autorităţile admi- 4.1.3 Proceduri şi instrumente
nistraţiei publice a fost de 3204,8 lei, pe când
media pentru economia naţională a constituit Sustenabilitatea implementării proiecte-
2971,7 lei. Acest fapt face mai puţin vizibilă lor de asistenţă externă este dată de existen-
pentru autorităţile publice existenţa proble- ţa unor proceduri şi instrumente eficiente.
mei de fluctuaţie a personalului calificat către Aceste proceduri şi instrumente fac referire
sectorul privat. În acelaşi timp, se impune a la instrucţiuni, metode, manuale, forme sau
fi menţionat că mărimea absolută a venituri- proceduri relevante. Sistemul de proceduri şi
lor plătite în sectorul public din Moldova nu instrumente, pentru a fi eficient, trebuie să
contribuie la motivarea funcţionarilor publici garanteze acumularea şi transmiterea de cu-
în dezvoltarea unui cariere profesionale în do- noştinţe.
meniul ales, fiind mult sub media din regiune. Existenţa sistemelor şi instrumentelor
Moldova se confruntă cu un exod semnificativ reduce vulnerabilitatea instituţiilor imple-
de forţă de muncă, din care o parte cu un ni- mentatoare, permiţând diminuarea impactu-
vel înalt de calificare. lui negativ generat de fluctuaţia cadrelor şi
Un aspect aparte îl constituie agenţiile contribuie la o funcţionare eficientă a acesto-
donatorilor cu sediul în Moldova, care reali- ra.
zează activităţi de gestiune şi implementare a Gestiunea operaţională de ansamblu a
proiectelor proprii sau a celor atribuite de alţi proiectelor de asistenţă externă este unul din-
donatori. Deşi nu există o statistică precisă în tre elementele esenţiale care determină capa-
acest sens, este de menţionat că nivelul de sa- citatea administrativă de absorbţie a fonduri-
larizare oferit de aceste entităţi este cu mult lor oferite de comunitatea donatorilor. Rolul
peste media pe economie şi administraţia pu- principal in îndeplinirea acestei funcţii în Re-
publica Moldova revine autorităţii naţionale
27 http://statbank.statistica.md/pxweb/Database/RO/03%20
MUN/MUN10/SAL01/SAL01.asp

de coordonare a asistenţei externe (ANCAE), lui CIPS, coordonatorul naţional remite do-
reprezentată de Cancelaria de Stat. Atribuţiile natorului propunerea de proiect şi negociază
ANCAE rezidă în oferirea suportului necesar contractul de stat.
pentru funcţionarea eficientă a Comitetului Cea de-a doua etapă de realizare a pro-
interministerial de coordonare a asistenţei iectelor de asistenţă externă, faza de imple-
externe; asigurarea elaborării contractelor de mentare, reprezintă un grad înalt de coerenţă
stat în domeniul asistenţei externe; desfăşura- şi este realizată în ansamblu de coordonatorul
rea negocierilor cu comunitatea donatorilor; de sector.
participarea la elaborarea şi negocierea contac- Cea de a treia parte se referă la monito-
telor de stat sectoriale; asigurarea diversităţii rizarea proiectelor de asistenţă externă. Mo-
şi eficienţei în cooperarea cu comunitatea do- nitorizarea este realizată de ANCAE, în baza
natorilor din ţară; monitorizarea şi coordona- următoarelor rapoarte pregătite de beneficiarii
rea realizării acţiunilor proiectelor în derulare; proiectelor de asistenţă externă şi aprobate de
asigurarea evidenţei şi transparenţei activităţi- consiliul sectorial:
lor din domeniu. - raportul de monitorizare a fazei iniţiale
Mecanismul de coordonare a asistenţei a proiectului / programului
externe în Republica Moldova28 este împărţit - raportul de monitorizare a progreselor
în 3 etape, inclusiv: - raportul final de monitorizare
- Programarea Suplimentar la aceasta, coordonatorul
- Implementarea de sector pregăteşte raportul anual privind
- Monitorizarea progresele în implementarea proiectelor şi
În partea cu programarea se asigură de- programelor de asistenţă externă în sector şi îl
terminarea priorităţilor de asistenţă, identifi- prezintă Coordonatorului naţional. ANCAE
carea şi formularea propunerilor de proiect, pregăteşte raportul anual consolidat privind
negocierea şi semnarea contractului de stat. mersul implementării proiectelor şi programe-
Priorităţile de asistenţă sunt formula- lor de asistenţă externă şi-l prezintă în cadrul
te de ANCAE şi aprobate de CIPS, în baza CIPS. ANCAE de asemenea poate participa
propunerilor aprobate la nivel sectorial şi a la acţiunile de evaluare a proiectelor şi pro-
principalelor documente naţionale de politici. gramelor de asistenţă externă implementate în
Circuitul proiectelor de asistenţă externă re- Moldova.
petă mecanismul de formulare a priorităţilor Un alt aspect ce ţine de procedurile şi
de asistenţă. Propunerile de proiecte sunt ela- instrumentele de gestiune a asistenţei externe
borate conform unor formulare prestabilite, este legat de organizarea internă a activităţii
de către coordonatorul de sector şi ca urma- autorităţilor publice.
re a aprobării acestora de consiliul sectorial, Normele de organizare a lucrărilor de
sunt transmise ANCAE pentru promovare în secretariat, elaborare şi promovare a actelor
cadrul CIPS. normative, precum şi de gestiune financiară a
Ulterior, ca urmare a obţinerii acceptu- entităţilor publice în Republica Moldova, sunt
28 Hotărîre nr. 12 din 19.01.2010 pentru aprobarea Regulamentului reglementate de actele normative de profil.
cu privire la cadrul instituţional şi mecanismul de coordonare a asis-
tenţei externe acordate Republicii Moldova de organizaţiile interna- O evaluarea calificată a procedurilor de
ţionale şi ţările donatoare

gestiune financiară aplicate în Republica Mol- unui sistem de achiziţii publice performant31.
dova este conţinută de raportul privind per- Totuşi, aici sunt semnalate şi unele neajunsuri
formanţa gestiunii finanţelor publice, pregătit care necesită a fi soluţionate în vederea atin-
cu suportul BM29. Pentru anul 2008, în con- gerii unui nivel dizerabil de performanţă, dar
formitate cu datele acestui raport, se menţio- aceste aspecte vor fi discutate mai pe larg în
nează că în partea ce ţine de sistemul de evi- partea a doua a acestui capitol.
denţă contabilă, înregistrare şi raportare Mol-
dova a avut o performanţă bună în asigurarea
regularităţii şi respectării cadrului de timp în
4.2. Gradul de pregătire a
autorităţilor naţionale
reconcilierea conturilor contabile; în partea ce
pentru implementarea
ţine de disponibilitatea informaţiilor privind
proiectelor de asistenţă
resursele primite de către unităţile de oferire
externă
a serviciilor, pe o scară de la A la D Moldova
a fost evaluată cu calificativul B; Calitatea şi
4.2.1 Pregătirea, elaborarea şi implementa-
respectarea cadrului de timp stabilit pentru
rea proiectelor
rapoartele bugetare anuale şi a declaraţilor fi-
nanciare a fost evaluată cu C+.
În perioada mai-iunie 2011, echipa
În partea ce ţine de auditul şi controlul
IDIS „Viitorul” a efectuat un sondaj de opinie
extern, este de menţionat că calificativul cel
privind problemele cu care se confruntă APC
mai înalt a fost acordat Moldovei pentru con-
şi APL în implementarea proiectelor şi progra-
trolul legislativ al legii bugetare anuale, B+, pe
melor finanţate din asistenţa externă acordată
când scopul, natura şi măsurile care urmează
ţării. La sondaj au participat 39 localităţi, 16
auditului extern au fost evaluate cu C+. Cel
APC şi un număr relevant de donatori activi
mai rău calificativ la acest segment a fost acor-
în Moldova.
dat pentru controlul legislativ al rapoartelor
La nivelul APL în rezultatul sondaju-
de audit extern, care este notat cu D.
lui s-a atestat că numărul respondenţilor care
În totalitate, gestiunea finanţelor publi-
au declarat că au aplicat pentru un proiect,
ce în Moldova a fost evaluată cu câte 9 cali-
precum şi pentru un număr mai mare de 5
ficative A, B şi B+, 8 calificative C şi C+ şi
proiecte, este de 17,9%, pe când majoritatea
5 calificative de D şi D+. În comparaţie cu
respondenţilor au aplicat pentru 2-5 proiecte,
datele anului 2006, evoluţia în acest domeniu
ponderea acestora în total fiind de 41%. De
este pe pantă ascendentă pentru 15 criterii şi
asemenea, numărul respondenţilor care nu au
descendentă pentru 2 criterii.
aplicat pentru proiecte cu finanţare din fon-
În Moldova este pus în aplicare un sis-
duri externe este de 23,1%.
tem de achiziţii publice, care conform unui
O primă concluzie din aceste date este
raport din anul 2010 al Băncii Mondiale30,
că odată însuşite abilităţile de aplicare la fon-
este apreciat ca prezentând riscuri moderate şi
durile externe, APL folosesc acest instrument
ca fiind corespunzător criteriilor de bază ale
29 Republic of Moldova Public Expenditure and Financial Accoun-
de rezolvare a problemelor cu care se confrun-
tability Assessment Public Financial Management Performance Re-
port July 2008 31 Rezultatul raportului de autoevaluare și cel al Băncii Mondiale
30 Document of The World Bank Report No. 61829 MOLDOVA au clasificat sistemele de procurări ale Republicii Moldova la nivelul
COUNTRY PROCUREMENT ASSESSMENT REPORT (CPAR), June 2010 „C”.

tă la nivel local din ce în ce mai des. Acest lângă scrierea propunerilor de proiecte, exer-
fapt argumentează necesitatea fortificării ac- citau şi alte activităţi în cadrului structurilor
tivităţilor de informare privind posibilităţile în care activează, fie oamenii activi din comu-
de aplicare la fondurile cu finanţare externă nitate, ambele răspunsuri reprezentând câte
pentru APL, precum şi necesitatea oferirii in- 23,1% din total. De asemenea, un punctaj
struirii necesare în vederea creării abilităţilor înalt l-a acumulat cooperarea cu ONG-urile
de scriere a proiectelor. Este de asemenea dezi- locale (20,5%). Acest fapt denotă importanţa
rabilă crearea unor instrumente sau proceduri în pregătirea documentelor de aplicare pentru
mai simple pentru cei care aplică prima dată proiectele cu finanţare externă a persoanelor
pentru această oportunitate de finanţare. care deţin expertiza locală şi sunt implicate
Situaţia este cumva similară în partea direct în rezolvarea problemelor de zi cu zi
ce ţine de numărul proiectelor câştigate, care a localităţilor lor. La celălalt pol se situează
atestă că răspunsul cel mai frecvent este cel al funcţionarii angajaţi doar pentru activitatea
respondenţilor care au declarat numărul de de scriere a proiectelor, cum sunt companii-
3-5 proiecte câştigate, cu o pondere de 33,3% le de consultanţă, organizaţiile internaţionale
în total. Numărul respondenţilor care au de- sau ONG-uri naţionale sau internaţionale,
clarat că au câştigat unul sau două proiecte care au acumulat în total doar 33,4% de răs-
este de 10,3% şi, respectiv, 15,4%. Asta pe punsuri.
când doar 7,7% au declarat că au câştigat mai Este de asemenea sugestiv răspunsul res-
mult de 6 proiecte. pondenţilor care nu au aplicat anterior la pro-
Astfel, dacă este să comparăm datele iectele cu finanţare externă, privind intenţiile
prezentate la aceste două întrebări, se atestă de aplica în viitor, care au acumulat 89,7%
că din 17,9% aplicări pentru un proiect, s-au din totalul răspunsurilor exprimate. Acest
soldat cu reuşită doar 10,3%, pe când din fapt denotă popularitatea pe care o are acest
58,9% aplicări pentru 2 şi mai multe proiec- instrument de soluţionare a problemelor la ni-
te, au reuşit să câştige 2-5 proiecte 48,7%, pe vel local. În acest sens este indicată majorarea
când respondenţii care au aplicat pentru mai fondurilor direcţionate APL, inclusiv chiar şi
mult de 6 proiecte, dintr-un număr de 17,9% prin alocarea mijloacelor din bugetul de stat
au reuşit doar într-o pondere de 7,7% din to- prin înlocuirea parţială a sistemului aflat în
tal. Acest ultim fapt indică posibil asupra unor aplicare în prezent de operare a unor transfe-
obstacole administrative pentru cei care aplică ruri directe din BS către APL care reprezintă
pentru un număr mai mare de 5 de proiecte, peste 60% din veniturile APL.
deoarece dat fiind numărul mare de aplicări, Lipsa cadrelor calificate şi a resurselor
argumentul privind lipsa de experienţa sau a materiale sunt cauzele majore responsabile
calităţii proaste a documentelor de aplicare pentru 2/3 din totalul problemelor cu care
este unul mai puţin plauzibil. se confruntă APL în procesul aplicării pentru
Atestăm o situaţie interesantă în privin- fondurile externe. Probleme importante sunt
ţa persoanelor care au participat la scrierea întâmpinate de APL şi în privinţa accesului la
proiectelor. Astfel, numărul maxim de răs- informaţie, pasivitatea ONG-urilor locale sau
punsuri au acumulat fie funcţionarii care pe lipsa de experienţă. Această descriere denotă

importanţa fortificării potenţialului APL, in- natorilor este mare - 84,6% din respondenţi.
clusiv prin majorarea nivelului de salarizare, Este de menţionat gradul scăzut de cooperare
cel puţin a funcţionarilor din domeniul vizat, dintre localităţile Republicii Moldova în lan-
precum şi extinderea activităţilor de informa- sarea unor proiecte de interes comun la nivel
re a APL privind oportunităţile de aplicare la localităţilor vizate. În acest sens este indicată
fondurile alocate în cadrul programelor de creşterea numărului instrumentelor de finan-
asistenţă externă. ţare la nivel regional, care să presupună ca o
Lipsa cadrelor instruite şi a iniţiativei condiţie obligatorie cooperare dintre două şi
la nivel local sunt de asemenea problemele mai multe localităţi.
majore care afectează calitatea procesului de Deşi capacităţile limitate în derularea
implementare a proiectelor de asistenţă exter- proiectelor cu finanţare externă reprezintă o
nă de către APL. Considerăm că întreprinde- cauză importantă în reuşita acestui proces,
rea acţiunilor indicate în vederea înlăturării respondenţii contactaţi pe durata sondajului
deficienţelor în procesul de aplicare pentru s-au declarat optimişti în privinţa posibilităţi-
proiectele finanţate de donatori va contribui lor acestora de a asigura o gestiune eficientă a
de asemenea şi la înlăturarea cauzelor majore proiectelor finanţate de comunitatea donato-
atestate în procesul de implementare a aces- rilor, fără a necesita personal adiţional: 45,7%
tora. din respondenţi s-au declarat disponibili pen-
Deficienţele în mobilizarea mijloace- tru a gestiona un număr de 4 şi mai multe
lor financiare la nivel local, precum şi dezin- proiecte.
teresul populaţiei, sunt cauzele majore care Sugestive în acest sens sunt şi opiniile
îngreunează derularea proiectelor finanţate respondenţilor cu privire la obstacolele cu care
de comunitatea donatorilor care necesită co- se confruntă Republica Moldova în calea inte-
finanţare din partea beneficiarilor, deşi dis- grării europene, care sunt corupţia (21,4%),
ponibilitatea APL pentru identificarea surse- conflictul transnistrean (17,9%), dar şi capa-
lor financiare adiţionale pentru realizarea cu citatea administrativă limitată (14,5%) şi de-
succes a proiectelor realizate cu suportul do- ficitul de resurse financiare (14,5%).
Tabelul 12
% din
Nr.
cazuri
1. Capacitate administrativă redusă (administraţia publică
17 14.5% 43.6%
centrală şi locală)
2. Absenţa voinţei politice din partea guvernării 10 8.5% 25.6%
3. Deficitul de resurse financiare 17 14.5% 43.6%
4. Numărul redus de cadre profesionale calificate 6 5.1% 15.4%
5. Lipsa investiţiilor străine în economie 10 8.5% 25.6%
6. Conflictul transnistrean 21 17.9% 53.8%
7. Corupţia 25 21.4% 64.1%
8. Numărul mare de dosare la CEDO 3 2.6% 7.7%
9. Voinţa Rusiei 7 6.0% 17.9%
10. Altele 1 0.9% 2.6%
Total 117 100.0% 300.0%

Oarecum diferite sunt opiniile expri- statele membre UE, cât şi în statele
mate cu privire la capacitatea primăriilor de a partenere UE, pentru realizarea unui
elabora strategii şi politici de dezvoltare eco- schimb de experienţă şi studierea bu-
nomică locală, care a fost apreciată ca fiind nelor practici;
pozitivă de majoritatea respondenţilor. • crearea unui mecanism de comunicare
eficient între structurile statului, pre-
Tabelul 13
În ce măsura sunteţi de acord Total de Oarecum Oarecum în Dezacord NŞ/ NR

cu următoarele afirmaţii? acord de acord dezacord total
Primăriile din RM dispun de 4 28 5 2 39
capacităţi pentru elaborarea 10.3 71.8 12.8 5.1
strategiilor şi politicilor de 100%
dezvoltare economică locală
Primăriile din RM dispun de 2 20 13 4 39
capacităţi şi resurse pentru
5.1 51.3 33.3 10.3
implementarea strategiilor
şi politicilor de dezvoltare 100%
economică locală
Autorităţile publice locale întâmpină cum şi între structurile statului şi sec-

probleme tehnice şi manageriale în gestiona- torul privat şi non-guvernamental;
rea proiectelor de AOD. Acest fapt a fost ates- • crearea mai multor pagini web care ar
tat pe durata unei mese rotunde organizate în cuprinde informaţii detaliate referitor
data de 18 mai 2011 de Grupul de lucru pe la conceptul de dezvoltare regională,
agricultură şi dezvoltare regională32 al Con- cadrul instituţional şi legal atât naţi-
venţiei Naţionale pentru Integrarea Europea- onal, cât şi internaţional, situaţia R.
nă. Problemele care necesită o rezolvare sunt Moldova, instrumentele de cooperare
următoarele: şi dezvoltare regională, posibilităţi de
• simplificarea şi reducerea constrânge- aplicare, criterii de eligibilitate etc.;
rilor administrative; • dezvoltarea mecanismului naţional de
• sporirea numărului angajaţilor pe di- monitorizare şi de evaluare a proiecte-
mensiunea dezvoltării regionale; lor realizate prin intermediul asistenţei
• elaborarea unor fişe de post astfel încât externe.
să fie creată o structură stabilă, funcţi-
onală şi operaţională; La nivelul APC, în urma sondajul operat la
• instruirea personalului implicat în ges- 16 autorităţi central,e a fost atestat că cele mai
tionarea programelor de dezvoltare re- stringente probleme la etapa elaborării propu-
gională; nerilor de proiecte sunt cele legate de:
• organizarea vizitelor de studiu atât în • Lipsă de cadre instruite;
32 http://www.conventia.md/petru-a-atrage-c%C3%A2t-mai-mul- • Colaborarea interinstituţională/intra-
te-fonduri-europene-pentru-dezvoltarea-sa-regional%C4%83-re-
publica-moldova-trebuie-s%C4%83-%C3%AE%C5%9Fi-fortifice-ca- instituţională deficientă;
pacitatea-institu%C5%A3ional%C4%83-%C5%9Fi-uman%C4%83/

• Deficienţe în asigurarea acoperirii fi- 4.2.2 Performanţa serviciului public,
nanciare; gestiunii financiare şi în domeniul
• Design-ul proiectelor este impus de achiziţiilor publice
organizaţiile donatoare;
• Lipsă de informaţii (statistica, date ca- Sistemul de achiziţii publice este o ve-
litative relevante etc.). rigă importantă în procesul de valorificare a
La etapa de implementare, problemele cu care mijloacelor publice. Un sistem transparent
se confruntă APC sunt cele de: şi competitiv de achiziţii publice este impor-
• Lipsă de cadre instruite; tant pentru asigurarea valorificării eficiente a
• Birocraţia; mijloacelor financiare. Ineficienţele în acest
• Lipsă de iniţiative şi colaborarea difici- domeniu pot fi create de un spectru larg de
lă între instituţii. probleme, începând cu definirea necesităţilor,
În mod specific în elaborarea proiectelor lega- pregătirea documentelor, lipsa transparenţei
te de problematica UE au fost raportate urmă- sau a competiţiei, terminând cu atribuirea
toarele probleme: contractelor sau supervizarea necalitativă a re-
• Dificultăţi în găsirea cofinanţării; alizării acestora. Donatorii au responsabilitate
• Probleme în conlucrarea inter-institu- pentru fondurile alocate şi optează frecvent
ţională (cu alte instituţii). pentru sisteme proprii de achiziţii publice. În
Astfel, şi la nivelul APC probleme ma- cazul Republicii Moldova, în conformitate cu
jore care îngreunează implementarea proiec- datele exerciţiului anului curent de monitori-
telor de asistenţă externă sunt cele de lipsă zare a indicatorilor declaraţiei de la Paris, ma-
a personalului calificat, cooperarea inter-mi- joritatea covârşitoare a fondurilor gestionate
nisterială deficientă precum şi cofinanţarea în cadrul proiectelor finanţate din asistenţa
insuficientă. tehnică externă sunt implementate prin utili-
Acest fapt este confirmat şi de comuni- zarea unor sisteme de achiziţii publice proprii
tatea donatorilor, consultaţi de asemenea în donatorilor. Utilizarea sistemelor naţionale
cadrul sondajului menţionat. Astfel, în opinia se explică prin faptul că fondurile au folosit
donatorilor elaborarea programelor de coope- mecanismul de suport direct al bugetului (în
rare bilaterală este îngreunată de lipsa cadre- creştere substanţială faţă de ultimul exerciţiu
lor calificate, precum şi de lipsa iniţiativei şi din 2008), în timp ce situaţia în ceea ce pri-
de colaborarea dificilă dintre instituţii. Aceste veşte asistenţa tehnică nu s-a schimbat esenţi-
probleme sunt mai pregnant prezente la nive- al, proiectele de regulă fiind implementate în
lul APC. afara sistemelor naţionale.
Referitor la implementarea proiectelor, Pe cât de justificată este situaţia dată?
spectrul problemelor la nivelul APC este si- Pentru a răspunde la această întrebare, se va
milar celor raportate în partea de elaborare a face referinţă la evaluarea sistemului naţional de
programelor, pe când la nivel local au fost ra- procurări, conţinută de Raportul de evaluare a
portate: proceduri/sisteme dificile de raporta- sistemului naţional de achiziţii publice (CPAR),
re, precum şi nivel înalt al corupţiei. efectuat în iunie 2010 de Banca Mondială.
În acest raport se specifică că cadrul

normativ aplicat în domeniu în Republica în măsură să asigure angajarea personalului
Moldova este unul apropiat celui din UE, sa- necesar în baza unor contracte individuale pe
tisfăcând un număr important din criteriile durata proiectului, în schimbul unei retribuţii
de bază ale unui sistem eficient de procurări. care este considerabil mai mare decât media
Odată cu aprobare unei noi legi de achiziţii nivelului de salarizare a funcţionarilor publici
publice în anul 2007, au fost realizate schim- în Moldova.
bări majore în organizarea achiziţiilor publice Evaluarea sistemului naţional de gesti-
în Moldova. Procedurile de procurări au fost une a finanţelor publice este dată de raportul
descentralizate către entităţile publice şi a fost privind performanţa gestiunii finanţelor pu-
înfiinţată o agenţie de procurări subordona- blice, pentru anul 2008, pregătit cu suportul
tă Ministerului Finanţelor, fapt care asigură Băncii Mondiale. Raportul menţionat cuprin-
o cooperare mai eficientă în cadrul întregului de câteva capitole care prezintă importanţă
sistem de gestiune financiară. pentru studiul de faţă. Pe segmentul credibi-
Totuşi, sunt atestate şi neajunsuri în do- lităţii bugetului naţional, autorii raportului
meniu, şi anume: menţionează că în Moldova există o relaţie
- Efectivul de personal al agenţiei este bună dintre mijloacele bugetate şi cheltuieli-
prea mic, în comparaţie cu volumul de le efectuate. De asemenea, se menţionează că
lucru aferent spectrului de activităţi cadrul de organizare a procesului de pregătire
puse în sarcina acesteia. a bugetului public naţional şi modalitatea de
- Necesitatea îmbunătăţirii cadrului diseminare a informaţiei către publicul inte-
normativ din domeniu, în special prin resat este optimă. Referitor la corelarea din-
pregătirea şi aprobarea actelor legisla- tre alocările bugetare cu politicile şi priori-
tive secundare legii de bază. tăţile strategice naţionale, avânt în vedere şi
În concluzie, sistemul naţional de achi- impactul pe termen lung a deciziilor luate, se
ziţii publice a fost apreciat de autorii raportu- menţionează că reflectarea adecvată şi deplină
lui ca având un nivel moderat de risc. a strategiilor naţionale în documentul de pla-
În raportul menţionat este de aseme- nificare financiară pe termen mediu necesită a
nea specificat că proiectele finanţate de Banca fi încă îmbunătăţită.
Mondială sunt în majoritatea lor implementa- Calitatea rapoartelor financiare diferă
te de Unităţi paralele de implementare (UPI) mult de la o autoritate la alta la nivel local,
create de donator şi nu prin intermediul din motivul inexistenţei unui program de
agenţiilor guvernamentale. Cauza principală contabilitate unic pentru autorităţile bugeta-
a acestei situaţii rezidă în capacitatea limi- re, aprobat de Guvern.
tată şi lipsa personalului calificat în cadrul Auditul independent al activităţii entită-
agenţiilor guvernamentale. Pe de altă parte, ţilor publice este făcut de Curtea de Conturi,
UPI dispun de posibilitatea contractării în care este liberă să verifice orice entitate pu-
condiţii facile a personalului calificat şi bine blică sau instituţie, inclusiv fondurile speciale.
instruit în procurări, gestiune financiară şi în Începând cu anul 2005, Curtea de Conturi a
alte domenii relevante proiectelor finanţate realizat un progres semnificativ în dezvoltarea
de Banca Mondială. De asemenea, UPI sunt unei abordări corespunzătoare celor mai bune

practici internaţionale. Totuşi pe site-ul orga- ficativ, însă sunt şi nişte "obiective neîndepli-
nizaţiei nu a putut fi găsit niciun raport mai nite în domeniile de responsabilitate în primul
nou de 2009 pe auditul cheltuielilor publice rând ale donatorilor, în ceea ce ţine de aliniere
efectuate inclusiv al programelor finanţate şi armonizare, cum ar fi UIP, dezlegare, aran-
din contul ODA, ceea ce demonstrează unele jamente comune de previzibilitate şi de lucru
incoerenţe cu principiul transparenţei şi asi- comun"33, care semnifică faptul că donatorii
gurării responsabilităţii reciproce prin publi- trebuie să depună eforturi suplimentare în
carea informaţiei privind analiza cheltuielilor ceea ce priveşte utilizarea sistemelor naţionale,
publice. aranjamente comune şi diminuarea fragmen-
Cel mai critic în raportul vizat îl repre- tării eforturilor. Intervenţii fragmentate, cum
zintă gradul de integrare în procesul bugetar ar fi abordarea de proiect, pot reprezenta un
al suportului financiar oferit de donatori. La impediment pentru autorităţile statului, care
acest capitol autorii raportul au specificat că trebuie să lucreze cu un număr mare de sis-
doar mijloacele acordate în cadrul instru- teme necoordonate de donatori, impuse prin
mentului de suport direct bugetului respectă proiecte mici şi dispersate. Chiar dacă în ulti-
această condiţie. ma perioadă, o mare parte din asistenţă a fost
acordată în conformitate cu abordarea pe bază
de program (ABP) (în cea mai mare parte, sus-
ţinerea bugetară directă acordată de către 3-4
4.3 Constrângeri donatori majori), asistenţa tehnică a rămas în
instituţionale care mare parte fragmentată. O astfel de fragmen-
diminuează capacitatea tare impune costuri de tranzacţie substanţi-
de absorbţie ale asupra capacităţii limitate a Guvernului,
afectând timpul şi resursele alocate pentru
4.3.1 Constrângeri generate de sarcinile guvernamentale de bază. Modificări
comportamentul donatorilor recente în privinţa modalităţilor de program,
cum ar fi susţinerea bugetară generală şi de
Comportamentul agenţiilor donatoare sector, au început să abordeze aceste proble-
poate fi o sursă de constrângeri pentru capa- me, deşi cu un impact neclar (fără evaluări de
citatea de absorbţie. Aşa cum este sugerat de programe disponibile). Previzibilitatea fluxu-
Raportul de ţară al OCDE din 2010, referitor rilor de asistenţă creşte, dar totuşi nu este bine
la monitorizarea indicatorilor Declaraţiei de coordonată, aşa cum ar fi în cazul asistenţei
la Paris cu privire la eficienţa asistenţei oficiale tehnice, în timp ce în anumite circumstanţe
pentru dezvoltare, în timp ce există constrân- tranşele anticipate de susţinere bugetară nu au
geri semnificative pentru capacităţile institu- fost furnizate, exercitând presiuni asupra efor-
ţionale ale Guvernului Republicii Moldova, în turilor Guvernului de a furniza resurse pen-
general, majoritatea obiectivelor cu privire la tru implementarea programelor şi investiţiilor
sistemele de ţară, care cad sub responsabilita- publice. Un alt aspect de menţionat este actu-
tea în primul rând a Guvernului au fost înde- ala presiune mare asupra guvernelor din ţările
plinite sau a fost înregistrat un progres semni-
33 OECD Moldova Country Chapter report http://www.un.md/do-
nors/support_aid_eff/index.shtml

care aspiră să se integreze în UE, şi anume una (menţionat în textul Regulamentului aliniatul
de adoptare a normelor şi practicilor într-un 20 punct „c” dar fără a-i da o noţiune distinc-
timp foarte scurt. Aşa cum sugerează Raportul tă şi clară la capitolul definiţii). Din acest mo-
de ţară al OCDE din 2010, deseori debursa- tiv, textul hotărârii date prezintă o dihotomie
rea fondurilor este legată de condiţionalităţi care induce o anumită incoerenţă şi un ele-
de politici care sunt câteodată impuse fără o ment de ineficienţă în domeniul vizat. Deşi în
evaluare a capacităţilor naţionale şi posibilită- Republica Moldova prin însăşi structura Gu-
ţilor financiare de implementare34. Guvernul vernului în oficiu, ansamblul domeniilor eco-
a reuşit să asigure o listă comună de condiţio- nomice şi sociale sunt coordonate de autori-
nalităţi, care sunt în conformitate cu obiecti- tăţile de profil create în acest sens şi care sunt
vele Strategiei Naţionale de Dezvoltare, dar de responsabile de promovarea şi implementarea
regulă, fondurile sunt însoţite în continuare politicilor în sector, introducerea noţiunii de
de costurile administrative ridicate pe unitate contracte de stat creează o dimensiune nouă,
din cauza diferitor constrângeri de manage- care este plasată deasupra domeniilor sectori-
ment şi/sau implementării de către unităţi de ale. Astfel, se diminuează importanţa princi-
implementare paralele. Prin urmare, este chiar piului de apartenenţă a autorităţilor de profil,
mai important pentru Republica Moldova să implicit autonomia acestora în dirijarea acti-
administreze AOD în modul cel mai eficient vităţilor din sector, existând riscul de imixtiu-
posibil, în scopul de a utiliza această fereastră ne în luarea unor decizii din partea autorităţii
de oportunitate pentru a sprijini implementa- naţionale de coordonare a asistenţei externe,
rea reformei. care prin aceasta se transformă din coordona-
tor în implementator şi factor de decizie la ni-
4.3.2 Constrângeri administrative ale APC vel sectorial, lucru care nu poate fi salutat. În
şi APL scopul lichidării acestui neajuns, se consideră
oportună transmiterea atribuţiilor de desfăşu-
Deşi cadrul de gestionare a asistenţei rare a negocierilor contractelor de stat şi de
externe din Moldova este unul bine structu- promovare a intereselor naţionale, autorităţii
rat, sunt atestate unele inadvertenţe. Astfel, delegate cu aceste funcţii conform structurii
Hotărârea Guvernului pentru aprobarea Re- echipei guvernamentale. Această activitate
gulamentului cu privire la cadrul instituţional poate fi realizată cu suportul autorităţii naţi-
şi mecanismul de coordonare a asistenţei ex- onale de coordonare a asistenţei externe, dacă
terne acordate Republicii Moldova de orga- este cazul, ca parte din echipa de negociatori,
nizaţiile internaţionale şi ţările donatoare35 dar nu ca şi conducător. Rolul autorităţii na-
face referire la noţiunea de contracte de stat, ţionale de coordonare a asistenţei externe ar
dar nu şi la cea de contracte de stat sectoriale trebui să fie în acest sens, aşa cum şi reiese din
34 Even if there are some evaluations made they are often mostly titulatura acesteia, în a oferi suportul meto-
for donor use and the authorities and public are not aware about
the conclusions which could be otherwise used for making the
dologic de elaborate a formatului standard al
necessary improvements of the country systems. Chiar dacă există contractelor de stat şi în oferirea suportului
unele evaluări, ele sunt de obicei sunt efectuate pentru utilizarea de
către donatori, şi autorităţile şi publicul larg nu au acces la aceste consultativ necesar în procesul de negociere şi
informaţii care ar putea fi utilizate pentru efectuarea îmbunătăţirilor
necesare ale sistemelor în ţară. contractare, lăsând totuşi dreptul de luare a
35 http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=
1&id=333522

deciziilor autorităţilor sectoriale, care sunt în tori atestaţi în Republica Moldova, care poate
mod firesc responsabile de reuşita din sector fi consultat în baza de date a asistenţei externe
şi care vor înainta aceste propuneri în cadrul pe adresa www.ncu.moldova.md. Aceşti dona-
Comitetului interministerial pentru planifica- tori-implementatori reprezintă unităţi parale-
re strategică pentru aprobarea finală. le de implementare a proiectelor, declarate în
Referitor la sustenabilitatea activităţi- cadrul exerciţiului menţionat mai sus de mo-
lor de coordonare a asistenţei externe de către nitorizare a indicatorilor declaraţiei de la Paris
autorităţile de profil prin intermediul unui pentru anul 2010 în număr de 18 unităţi.
sistem de proceduri şi instrumente, este de La acest capitol este de asemenea de
menţionat că acest fapt va putea fi realizat în menţionat că etapa de programare prezintă şi
Republica Moldova doar cu condiţia alinierii un grad înalt de centralizare. ANCAE dispune
comunităţii donatorilor la procedurile de ges- de dreptul stabilirii gradului în care propune-
tiune financiară şi coordonare a activităţilor, rea de proiect va contribui la rezolvarea pro-
aplicate la nivel naţional de autorităţile publi- blemelor majore din sector, ori această atribu-
ce din Republica Moldova. ţie ţine de competenţa autorităţii responsabile
Aplicarea unor proceduri specifice de de sectorul dat, şi poate fi ajustată doar în ca-
către comunitatea donatorilor, proceduri drul CIPS.
care variază de la un donator la altul, uneori Partea secundă de realizare a proiectelor
semnificativ, introduce un element de insta- de asistenţă externă, denumită implementare,
bilitate pentru autorităţile naţionale care deşi prezintă un grad înalt de coerenţă şi este rea-
dispun de capacităţi limitate, trebuie să facă lizată în ansamblu de coordonatorul de sec-
faţă acestor cerinţe. În conformitate cu date- tor. Totuşi, este de remarcat că din motivul
le exerciţiului de monitorizare a indicatorilor existenţei unei abordări diferenţiate pe tipu-
Declaraţiei de la Paris cu privire la eficacitatea rile de contracte de stat şi sectoriale în partea
ajutorului oficial pentru dezvoltare (AOD), la de programare, pot fi întâmpinate unele de-
momentul de faţă aproximativ jumătate din ficienţe în partea de implementare, deoarece
asistenţa oferită ţării este implementată cu coordonatorul de sector este pus responsabil
utilizarea procedurilor naţionale de gestiune pentru coordonarea implementării proiectului
a finanţelor publice şi procurări. Dacă exclude asistenţă externă cu preluarea responsabili-
dem din volumul total mijloacele oferite prin tăţii depline pentru implementarea eficientă şi
intermediul instrumentului de suport direct eficace a acestuia, deşi la elaborarea şi aproba-
bugetului, care prin însăşi natura sa nu pre- rea proiectului, inclusiv şi în aprobarea terme-
supune utilizarea unor proceduri individuale nilor de referinţă36, coordonatorul de sector a
ale donatorilor, se atestă faptul că majoritatea avut o participare limitată.
covârşitoare a asistenţei externe acordată Mol- În scopul asigurării funcţionării eficien-
dovei în cadrul unor proiecte individuale, se te a unui sistem de evaluare şi monitorizare,
gestionează prin aplicarea unor proceduri de este importantă stabilirea precisă a aspectelor
gestiune financiară şi de achiziţii publice pro- care necesită a fi monitorizate şi evaluate şi
prii donatorilor. Acest fapt se confirmă şi prin a scopului final pentru care serveşte această
numărul impunător de donatori implementa-
36 Aliniatul #29 punct „b” din Regulament presupune„ formularea
termenilor de referinţă ai proiectelor”

monitorizare. Este de remarcat faptul că acti- globală a implementării proiectelor şi cum
vitatea de coordonare al asistenţei externe în acestea au influenţat soluţionarea problemelor
Republica Moldova include în mod principal din sector şi realizarea priorităţilor din docu-
activitatea de monitorizare şi mai puţin acti- mentele de planificare strategică. Mai mult ca
vitatea de evaluare, care presupune nu doar atît, nu toate sectoarele au elaborate strategii
intervenţii pe măsura ce proiectul/programul sectoriale, iar activitatea consiliilor sectoriale
se implementează, ci şi evaluarea efectului/efi- din majoritatea ministerelor se află la stadiu
cienţei acestuia la nivel de sector precum şi de diferit, astfel în timp ce unele şi-au început
studiere a greşelilor admise pe durata imple- activitatea de la începutul anului 2010 (con-
mentării pentru a evita repetarea acestora pe silii stabilite chiar anterior aprobării Regula-
viitor (un exemplu în acest sens îl pot con- mentului – exemplu Ministerul Sănătăţii) al-
stitui proiectele de sporire a capacităţilor al tele abia au avut prima şedinţă în 2011 37. Un
ministerelor/agenţiilor guvernamentale MIE- exemplu elocvent îl reprezintă unul din pri-
PO, MMPSF, MF etc. unde unele proiecte noi mele rapoarte38 sectoriale elaborate, care de-
practic repetau obiectivele proiectelor prece- monstrează menţinerea unei abordări superfi-
dente astfel din start punându-se la îndoială ciale în ceea ce priveşte activitatea de monito-
impactul intervenţiilor anterioare). rizare şi evaluare. Astfel, acesta conţine doar o
Se consideră că impactul asistenţei ex- enumerare a activităţilor/rezultatelor diferitor
terne poate fi evaluat printr-o simplă cumula- proiecte conform priorităţilor care se conţin
re a rezultatelor obţinute în cadrul unor pro- în diferitele programe sectoriale/SND, fără a
iecte separate. Însă, aceasta nu este adevărat. încerca să estimeze care a fost contribuţia aces-
Pot fi situaţii în care rezultatele unor proiecte tora la atingerea rezultatelor din sector. Pe de
diferite se pot exclude reciproc. În Moldova altă parte, rapoartele de evaluare a majorităţii
nu exista practica evaluării de ansamblu a pro- proiectelor implementate de donatori n-au
iectelor de asistenţă externă de care benefici- fost făcute publice (cu unele excepţii, cum ar
ază ţară prin raportarea la strategia naţională fi Banca Mondială) sau transmise autorităţi-
de dezvoltare precum şi la un set relevant de lor responsabile pentru a permite o estimare a
indicatori evaluaţi pe plan internaţional, pre- efectelor acestora de către autorităţile de stat
cum obiectivele de dezvoltare ale mileniului sau/şi de către societatea civilă, întărind ast-
sau, indicele dezvoltării umane - care este cel fel apartenenţa şi capacităţile la nivel local în
mai indicat în acest sens. Astfel, de facto în ceea ce priveşte cadrul de politici pe sector.
Moldova nu se realizează evaluarea calitativă a Mai mult ca atât, deşi Guvernul s-a angajat
proiectelor implementate de donatori, ci doar să asigure transparenţa în actul de guvernare,
o evaluare a modului de realizare a obiectivelor după cum se poate vedea în prevederile Regu-
puse de donatori la momentul în care aceştia lamentului cu privire la lucrările Consiliilor
iau decizia să acorde asistenţă ţării. Impactul sectoriale la partea ce ţine de componenţă, in-
asistenţei acordate, care ar trebui sa fie de includerea reprezentanţilor societăţi civile şi ai
teres primordial pentru Guvernul Moldovei,
37 http://www.mcdr.gov.md/index.php?pag=news&opa=view&id
nu este analizat. La momentul de faţă nu a =405&start=20
38 http://ms.gov.md/_files/8139-RAPORT%2520ANUAL%2520ASI
fost elaborat niciun raport anual de evaluare STENTA%2520EXTERNA%25202010.pdf

reprezentanţilor sectorului privat este văzută dintre nivelele 1 şi 2 sunt slab coordo-
„în caz de relevanţă”39 ceea ce lasă un spaţiu nate, nu există criterii comune pentru
larg de interpretări lăsând aplicarea unilate- prioritizarea proiectelor, calitatea pro-
rală a principiului transparenţei după bunul iectelor lasă de dorit, multe din ele au
plac, lucru care nu favorizează stabilirea unor o planificare inadecvată şi nu prevăd
practici de responsabilizare reciprocă. aspecte de durabilitate după finisarea
Acest fapt, precum şi alţi factori au lucrărilor).
contribuit pe final la imposibilitatea efectu- • Lipsa unei viziuni integre de conso-
ării unei estimări cu privire la rezultatele pri- lidare a capacităţilor la nivel local al
mei tranşe substanţiale acordate Moldovei în APL (intervenţiile prin proiect sunt
2006 de 1,2 mlr. USD urmare a Reuniunii spontane şi locale, iar din cauza lipsei
donatorilor din Bruxelles şi suportul efectiv fondurilor suficiente la nivel local sus-
al asistenţei la implementarea SCERS-ului şi tenabilitatea lor nu poate fi susţinută),
SND-ului. dar şi al Consiliului pentru Dezvolta-
Totodată, dacă ne referim la nivel regional, re Regională pentru monitorizarea şi
au fost identificaţi următorii factori care ţin evaluarea proiectelor la nivel regional
de constrângerile instituţionale identificate la • Alte elemente includ: îmbunătăţirea
nivelul APL şi care diminuează posibilităţile managementului financiar cum ar fi
de a atrage şi utiliza fondurile externe pentru auditul intern, îmbunătăţirea statis-
dezvoltare: ticii pe regiuni etc.
• Lipsa descentralizării fiscale la nivel
local şi de aici constrângerile care se
reflectă asupra capacităţilor la nivel 4.4 Bune practici în
local şi experienţei în domeniu al per- domeniul absorbţiei
sonalului implicat, fondurilor externe
• Cadrul legal-normativ neconform re-
alităţilor în dezvoltarea regională (de Exemple de absorbţie a fondurilor ex-
exemplu, lipsa unui cadru legal pri- terne le constituie două ţări fruntaşe fieca-
vind crearea unor servicii comune la re în blocul său – Polonia 40, considerată cea
nivel de mai multe primării) regiona- mai mare ţară din blocul de est al Uniunii
lizarea serviciilor publice Europene şi unica care a înregistrat o creştere
• Slaba coordonare inter-ministerială şi economică - 1,8% în plină criză economică
regională a problemelor de dezvolta- (2009) (şi cu prognoză de creştere de circa
re regională respectiv interconectarea 4% în 2011) şi Estonia, lider din grupul de
strategiilor sectoriale cu priorităţile de ţări din fosta Uniune Sovietică.
dezvoltare regională (coordonare de- Elementul central care a contribuit la
fectuoasă a propunerilor de la APL la succesul înregistrat în atragerea şi absorbţia
nivel regional şi cu priorităţile de sec- de fonduri de către Polonia41 l-a constituit
tor duc la un fel de caracter haotic al 40 http://www.mrr.gov.pl/english/Documents/Broszura%20MRR_
ENG_PREVIEW_OST.pdf
proiectelor. Propunerile de investiţii 41 http://www.adevarul.ro/actualitate/Elzbieta_Bienkowska-mi-
nistrul_polonez_al_Dezvoltarii_Regionale-_Cum_a_cheltuit_Polo-
39 Aliniatul 24 punctele “b” și „e” nia_toti_banii_de_la_UE_0_498550514.html

gradul înalt de descentralizare la nivel regi- • Îmbunătăţirea exportului şi dezvol-
onal şi întărirea capacităţilor locale/ regiona- tarea capacităţilor de producere ale
le. În acelaşi timp, instituţia de bază la nivel companiilor estoniene;
central care coordonează şi are ultimul cuvânt • Asigurarea unui impact mai mare al
este Ministerul Dezvoltării Regionale. investiţiilor străine în economia esto-
În cazul Estoniei42 (ţară care s-a con- niană;
fruntat cu aproximativ aceleaşi probleme la • Dezvoltarea turismului
nivel local 43 ca Moldova), s-a recurs la o altă • Promovarea dezvoltării regionale şi so-
schemă, prin înfiinţarea încă înainte de ade- cietăţii civile.
rarea sa la UE în 2000 a unei instituţii de-
dicate, Enterprise Estonia (285 de angajaţi Polonia dispune de 68 de miliarde de
şi un buget în 2011 de 201,5 mil Euro) şi euro de la UE, dar pachetul întreg, conside-
cu o reţea largă de reprezentare în regiuni şi rând şi partea de cofinanţare, depăşeşte 100
exterior, care participă la implementarea pro- de miliarde de euro. Marea parte din fonduri
gramelor. În acest caz, Ministerul Finanţelor sunt direcţionate pentru inovare, educaţie,
deţine rolul principal în coordonarea şi ma- IT, învăţământ superior (60%), dar şi infra-
nagementul financiar al fondurilor structura- structura, drumurile sau căile ferate. 25%
le. În perioada financiară a Uniunii Europe- din suma totală de 68 de miliarde de euro
ne 2007-2013, aproximativ 796, 1 mil Euro, merg direct către diferite regiuni. Adminis-
din mai mult de 3,25 mlrd Euro al asistenţei traţiile autonome ale voievodatelor (regiuni-
structurale (circa 20%) pentru Estonia vor fi lor) îşi administrează singure programele şi
atrase şi implementate prin intermediul En- decid către ce investiţii îşi dirijează fondurile
terprise Estonia. şi negociază direct cu Comisia Europeană.
Atât în cazul Estoniei, cât şi al Poloniei, Ministerul Dezvoltării Regionale participă la
utilizarea fondurilor structurale este văzută aceste discuţii, dar nu dictează regiunilor ce
din prisma suportului oferit la nivel naţional trebuie să facă. În acelaşi timp, pentru a men-
pentru dezvoltarea şi asistarea sectorului pri- ţine capacităţile create în administraţia publi-
vat din regiuni, furnizarea asistenţei financi- că centrală şi locală un sistem de remunerare
are, consultanţei şi oportunităţi de cooperare competitivă pe piaţă a fost asigurat pentru
şi instruire pentru antreprenori, educaţie, fi- stabilitatea angajaţilor.
nanţarea unor platforme de cercetare-inovare, Drept urmare, cea mai mare parte a su-
dezvoltarea infrastructurii regiunilor şi pro- mei al fondurilor europene deja au fost con-
movare a exporturilor. tractate astfel că practic toţi banii europeni au
fost folosiţi.
Enterprise Estonia are următoarele activităţi:
• Creşterea durabilităţii şi accelerarea
creşterii companiilor startup;
42 http://www.eas.ee/index.php/about-enterprise-estonia/over-
view
43 Estonian Local Government Absorption Capacity of European
Structural Funds, Merit Tartar, University of Tartu, 2010http://dspa-
ce.utlib.ee/dspace/bitstream/handle/10062/719/tatarmerit.pdf;jses
sionid=96FBD84C2D1098D6139976B4C035B00B?sequence=5

CONCLUZII
mai diversificate ale UE prin:

Cu creşterea PIB-ului pe cap de locu- 1. Consolidarea în continuare a sis-
itor, Moldova în curând nu va mai fi eligi- temelor naţionale şi utilizarea mai eficientă
bilă pentru împrumuturi AID şi va trece la a susţinerii bugetare directe de la UE pen-
condiţiile BIRD, care presupun o pondere tru implementarea priorităţilor Guvernului,
mai mare a creditelor în totalul AOD şi rata mecanism care este de obicei condiţionat de
dobânzii va fi mai înaltă. Uniunea Europea- îmbunătăţirea controlului asupra eficienţei
nă a devenit deja unul dintre cei mai mari utilizării fondurilor (M&E) şi transparen-
donatori pentru Republica Moldova şi în vii- ţei/responsabilităţii reciproce. Negocieri mai
torul apropiat va deveni principalul partener ferme asupra priorităţilor care urmează să
de dezvoltare pentru Moldova. Perspectiva fie acoperite de acest instrument şi utiliza-
procesului de integrare europeană va fi co- rea principiului "more for more" în aplicarea
relată cu o nevoie critică de a accesa fonduri unor instrumente de asistenţă pentru dezvol-
pentru a sprijini reformele necesare - fonduri tare ale UE.
de preaderare şi, sperăm, mai târziu fondu- 2. În acelaşi timp, pentru a aborda ca-
rile structurale, care vor fi direct proporţio- pacităţile administrative slabe, Guvernul ar
nale cu capacitatea lor de absorbţie. În acest putea folosi expertiza naţională existentă
sens, la acest moment, provocarea reală pen- (personalul angajat în prezent în cadrul UIP
tru Moldova este capacitatea de a absorbi cât ale Băncii Mondiale, altor donatori, societă-
mai mult posibil din fondurile care au fost ţii civile, etc.), prin creşterea treptată a stan-
deja alocate sau care vor fi alocate în viitor. dardelor şi prestigiului serviciului public.
În acelaşi timp, ar trebui să fie remarcat fap- Este evident faptul că nimeni nu ne va
tul că aceste două tipuri diferite de asistenţă împinge de la spate atunci când vine vorba de
oferite de către BM şi UE vor duce în conti- atragerea şi utilizarea (într-un mod eficient) a
nuare la modificări în structura AOD în Re- fondurilor puse la dispoziţie în condiţii avan-
publica Moldova. Dacă primul tip este legat tajoase pentru ţările în curs de dezvoltare sau,
de finanţarea unor anumite tipuri de proiec- în perspectivă mai lungă, a fondurilor care ar
te/programe (în principal, axate pe programe putea fi disponibile pentru ţările-candidate
de creştere economică/reducere a sărăciei), şi de aderare/membre ale UE. În ciuda acestui
are anumite capacităţi de domeniu şi exper- fapt, în Republica Moldova conducerea poli-
tiză, UE oferă asistenţă în mare parte prin tică actuală pare să fie slab implicată şi inte-
susţinerea bugetară directă. În acest sens, resată în această problemă, care necesită nu
înainte de a deveni ineligibilă pentru AID a doar retorică, ci şi dezvoltarea unor cunoş-
BM, Moldova ar trebui să profite de amân- tinţe tehnice specifice şi capacităţi. Asistenţa
două posibilităţi pentru a se pregăti pentru externă este privită mai degrabă ca o opor-
instrumentele financiare mai sofisticate şi tunitate pentru a acoperi actuala „abordare
consumeristă” a deficitului bugetar, decât ca trativă a autorităţilor publice naţionale, care
o strategie conştientă de consolidare treptată trebuie să asigure o comunicare eficientă cu
a capacităţilor economiei naţionale, pentru toată comunitatea de donatori, dar folosind
a putea acoperi deficitele fiscale persistente „limbajul” financiar propriu fiecărui dona-
şi pentru continuarea reformelor 44. În acest tor în parte. În acest sens este indicat să fie
sens, este foarte important ca creditele obţi- abandonată practica care urmăreşte atingerea
nute să fie utilizate în scopuri mai producti- intereselor individuale ale fiecărui donator în
ve, în timp ce subvenţiile pot fi utilizate pen- implementare cu succes a proiectelor proprii,
tru acoperirea cheltuielilor sociale sau a altor în favoarea situaţiei în care se va tinde către
cheltuieli curente (cum ar fi asistenţa tehnică fortificarea în ansamblu a capacităţilor au-
pentru consolidarea capacităţilor administra- torităţilor naţionale, implicit a capacităţilor
tive, etc). acestora în realizarea conformă a proiectelor
3. Cadrul instituţional oferă premise finanţate din AOD. Astfel, se impune identi-
pentru asigurarea unui nivel adecvat de ab- ficarea unor modalităţi de formare continuă
sorbţie a asistenţei externe în RM, dar nivelul a capacităţilor autorităţilor publice naţiona-
de salarizare necompetitiv reduce mult din le, inclusiv prin oferirea personalului acesto-
capacitatea autorităţilor publice naţionale de ra antrenat în implementarea de proiecte de
gestionare a acestui proces. Este imperativă asistenţă externă a unor sporuri din contul
creşterea atractivităţii funcţiilor relevante mijloacelor oferite de donatori. Astfel, va fi
procesului de coordonare şi implementare a eliminată presiunea exercitată de donatori
asistenţei externe în vederea asigurării atrage- asupra autorităţilor publice naţionale, re-
rii personalului cu calificare înaltă, relevantă venindu-se la situaţia, în care aşa cum este
domeniului vizat. firesc să fie, de competiţie pe piaţa muncii
4. Practica implementării de către or- dintre sectorul public şi privat.
ganizaţiile donatoare a proiectelor de asis- 5. Autonomia financiară mult limitată
tenţă oficială pentru dezvoltare diminuează a APL diminuează capacitatea acestora de a
capacitatea administrativă a autorităţilor implementa proiecte de asistenţă externă care
publice. Astfel, personalul de regulă înalt necesită cofinanţare din motivul că majori-
calificat este atras prin oferirea unor opor- tatea mijloacelor financiare de care dispun
tunităţi mai bune în cadrul acestor structuri acestea provin din contul transferurilor din
care dublează în parte administraţia publică bugetul de stat şi nu din încasări proprii.
şi unele segmente ale sistemului bugetar. Ca- Astfel, este indicată transmiterea către APL
pacitatea organizaţiilor donatoare de a oferi a unor categorii de venituri fiscale încasate
nivele de salarizare considerabil mai mari în la moment în bugetul de stat. Acest fapt va
comparaţie cu media pe administraţie publi- permite crearea premiselor de concurenţă
că şi economie, oferă acestora un avantaj clar dintre APL, inclusiv şi în domeniul imple-
în atragerea de pe piaţa muncii a celor mai mentării asistenţei externe, fapt care va exer-
calificate cadre, dar în acelaşi timp această si- cita un impact pozitiv asupra capacităţilor de
tuaţie afectează negativ capacitatea adminis- absorbţie ale acestora.
44 Foreign Assistance and Moldova`s Economic development, Fo- 6. O cauză frecventă care diminuează capa-
reign Policy State watch 2010, IDIS Viitorul http://www.viitorul.org/
public/3006/en/Policy_Statewatch11_en.pdf

citatea de absorbţie a asistenţei externe, ra- de dezvoltare a capacităţilor nu poate fi abor-
portată de toate părţile implicate, este cea a dat fără continuarea reformelor în domeniul
lipsei de cooperare dintre autorităţi. Creş- serviciului public şi un sistem adecvat de mo-
terea numărului proiectelor, precum şi dez- tivare a funcţionarilor publici. Funcţionarii
voltarea unor proiecte noi care să încurajeze publici ar putea fi motivaţi pozitiv prin sti-
cooperarea la nivel regional cât şi cooperarea mulente de tip corporativ şi prin acordarea
inter-instituţională va contribui la limitarea bonusurilor, în conformitate cu performan-
acestui dezavantaj şi va încuraja schimburi- ţele în domeniul lor în activitate. În plus, un
le de experienţe şi a celor mai bune practici sistem de urmărire este necesar pentru a se
dintre autorităţi. asigura că angajaţii simt importanţa muncii
7. Inexistenţa unui exerciţiu de totali- lor pentru public şi pentru a evita potenţia-
zare care să evalueze impactului la nivel de lele pierderi. O altă recomandare ar avea ca
ţară a ansamblului proiectelor de asistenţă scop consolidarea memoriei instituţionale,
externă derulate în Republica Moldova, prin astfel încât fiecare document sau dezbatere
raportarea la indicatori de performanţă ur- ar putea fi arhivată, de preferinţă în format
măriţi la nivel internaţional precum IDU sau electronic, asigurarea circulaţiei informaţii-
ODM, diminuează relevanţa proiectelor de lor pentru ca să nu se pornească de la zero,
asistenţă externă şi face imposibilă urmărirea atunci când oamenii părăsesc instituţia.
modului implementării acestora în vederea 9. În prezent, majoritatea programe-
identificării cauzelor majore care stau la baza lor de asistenţă tehnică implementate sunt
unor posibile ineficienţe din acest domeniu. Twinning, TAIEX, în timp ce Programul
8. Angajarea resurselor umane califica- Comprehensiv de Consolidare Instituţiona-
te şi instruirea acestora rămâne o problemă lă lansat recent va aborda această problemă
critică în procesul de gestionare a programe- la un nivel mai global 45. Trebuie menţiona-
lor/proiectelor. Această problemă este parţial te unele aspecte referitor la asistenţa tehnică
rezolvată în cazul APC şi agenţiilor de dez- oferită pentru consolidarea capacităţilor ad-
voltare regională, care beneficiază de diferite ministraţiei publice. În primul rând, în mul-
de proiecte/programe de asistenţă tehnică, te situaţii implicarea reală a instituţiilor din
care indică o anumită expunere a persona- UE este insuficientă datorită unei poziţii mai
lului la experienţele şi cerinţele donatorilor. formale ale autorităţilor naţionale în cazul
Pe de altă parte, în cazul APL procesul este în care proiectele/programele sunt în faza de
foarte lent. Sunt necesare programe specifi- elaborare (proiectare) şi/sau din cauza unor
ce pentru instruirea personalului în aspectele capacităţi slabe ale autorităţilor de a promo-
referitoare la fondurile UE, la nivelul unită- va punctele lor de vedere şi lipsei de putere
ţilor de implementare a ministerelor/agenţii- de negociere privind acordurile în privinţa
lor guvernamentale şi agenţiilor de dezvolta- asistenţei tehnice care urmează să fie furni-
re regională/ autorităţilor locale. Chiar dacă zată. Acest lucru este amplificat de lipsa de
majoritatea din ele au beneficiat deja de dife- transparenţă în oferirea informaţiilor despre
rite traininguri, fluiditatea sporită a persona- rapoarte de evaluare ale proiectelor/progra-
lului prezintă o problemă şi, astfel, procesul
45 http://eeas.europa.eu/delegations/moldova/press_corner/all_
news/news/2010/20101124_01_en.htm

melor, în timp ce beneficiarii, de obicei, nu instituţiilor din Republica Moldova. Cu alte
vor să indice posibilele deficienţe în calitatea cuvinte, dacă beneficiem de aceste programe,
asistenţei acordate ca să nu deterioreze relaţi- trebuie s-o facem în mod corespunzător. O
ile lor cu donatori. În al doilea rând, asisten- provocare majoră este internalizarea în peri-
ţa tehnică, de obicei, este elaborată de către oada următoare a capacităţilor de evaluare şi
partenerul străin, care are puţine informaţii de monitorizare pentru a reduce dependenţa
despre mediul şi nevoile locale. În al treilea de asistenţa tehnică externă, care este foarte
rând, de cele mai multe ori, conţinutul cur- scumpă, şi care împiedică o acumulare mai
surilor de instruire este determinat de califi- activă de memorie instituţională. Un prim
carea experţilor străini, care pot fi mobilizaţi pas este acela de „learning by doing la locul
pentru a veni în Moldova în acea perioadă de muncă”, şi nu numai la nivel teoretic, care
specifică. În concluzie, eficienţa programelor de altfel este de asemenea necesar. Un al doi-
de twinning suferă din cauza caă ambele părţi lea pas este de transmitere treptată a activită-
pot avea probleme de comunicare şi asistenţa ţilor de monitorizare şi evaluare instituţiilor
oferită nu este întotdeauna acordată. locale de cercetare. Acest pas nu ar trebui să
În acest sens, este necesară o analiză a fie văzut ca o compromitere a calităţii propri-
eficienţei programelor Twinning/TAIEX. Im- ilor capacităţi, dar ar trebui să fie tratat ca un
plicarea activă în aceste programe este nece- progres firesc spre capacităţile independente
sară în consolidarea capacităţii de absorbţie a de monitorizare şi evaluare, pe care le au sec-
torul privat şi cel neguvernamental.

RECOMANDĂRI
mentare a Proiectului, pentru a maximiza impactul
lor pozitiv şi pentru a reduce pericolul că astfel de
Măsuri de creştere a aranjamente ar putea fragmenta asistenţă sau afecta
capacităţii de absorbţie capacităţile guvernului.
Acest studiu a analizat o serie de factori care influ- 7. Continuarea implementării reformei MFP şi efortu-
enţează capacitatea de absorbţie a Republicii Moldova şi rilor de a îmbunătăţi transparenţa şi exhaustivitatea
elementele-cheie unei strategii care va creşte absorbţia de proceselor bugetare.
asistenţă şi eficienţa necesară pentru a ne concentra asupra 8. Soluţionarea problemelor legate de sistemul naţional
abordării blocajelor în aranjamentele instituţionale şi de de achiziţii.
politici, constrângerile tehnice şi manageriale de capacita- 9. Înlăturarea incoerenţelor legate de Legea cu privire
te şi asupra coordonării insuficiente între donatori. Atunci la autorităţile locale şi strategii sectoriale şi stabilirea
când aranjamentele instituţionale au fost dezvoltate, aces- condiţiilor pentru creşterea capacităţii de absorbţie a
tea s-au dovedit a fi eficiente în utilizarea asistenţei (cazuri asistenţei la nivel local.
în care asistenţa ar putea fi extinsă în continuare). Princi- 10. Aprofundarea eforturilor anti-corupţie deja între-
palele elemente ale unei strategii de creştere a capacităţii prinse prin aprobarea şi implementarea legii anti-co-
de absorbţie a asistenţei, prin urmare, ar trebui să conţină rupţie, cum ar fi:
următoarele elemente:  stabilirea şi aducerea în starea operaţională a Comisiei
1. Adoptarea unei ajustări macroeconomice credibile şi de etică, care se va ocupa de cazuri de conflict de in-
strategiei de restructurare microeconomică pentru a terese şi declaraţii de venituri a funcţionarilor publici.
compensa declinul substanţial al remitenţelor în ter-  formularea strategiilor de combatere a corupţiei în
men lung. proiectele finanţate de donatori pentru a spori în-
2. Urgentarea adoptării reformei de descentralizare fiscală. crederea lor în programe de reforme ale Guvernului
3. Accelerarea reformei serviciului public şi remunerării Republicii Moldova.
angajaţilor în sectorul public (o opţiune ar fi fondu- 11. Semnarea acordurilor de cooperare pentru dezvoltare
rile de AOD). cu donatorii (la care vor fi adăugate, de asemenea,
4. Asigurarea progreselor în ceea ce priveşte coordona- mai multe memorandumuri tehnice) pentru o peri-
rea activităţilor donatorilor şi creşterea bazei de infor- oadă care corespunde cu strategia naţională de dez-
maţii privind activităţile legate atragerea şi absorbţia voltare, atunci când este posibil, va contribui la o mai
fondurilor bună predictibilitate, diviziune a muncii, armonizare
5. Elaborarea unor strategii de sector coerente şi priori- şi aliniere.
tizate, în baza cărora donatorii şi-ar putea desfăşura 12. Chiar dacă UE este partenerul principal de dezvolta-
activităţile. re al Republicii Moldova pentru care este necesar să
6. Evaluarea gradului în care experienţa pozitivă poate fie pregătite instrumentele, explorarea simultană de
fi integrată şi replicată şi în alte domenii de activitate noi "oportunităţi" poate complementa activitatea în
ale Guvernului, utilizarea mai intensivă a programe- acele sectoare în care prezenţa donatorilor este mult
lor Sector Wide Approach Programs (swap) şi raţio- mai slabă46.
nalizarea structurii existente a Unităţilor de Imple- 46 Valentin Lozovanu/Viorel Girbu, Foreign Assistance and

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ
1. Alexandru Fala, Budgetary adjustments are imperati- www.interlic.md/2011-06-21/guvernul-republicii-moldo-
ve for economic transformation, Policy brief, June 2011 va-a-negociat-shi-a-contractat-pina-acum-proiecte-in-va-
http://www.viitorul.org/public/3427/en/CHELTU- loare-de-12-mlrd-eur-21543.html
IELI%20SOCIALE_ENG.pdf 14. Hyewon Kang, The Philippines' Absorptive Capacity
2. Association for Participatory Democracy, Final moni- for Foreign Aid, July 2010
toring report on compliance with the transparency of the 15. Liliana Popescu, Optimizarea practicilor şi politicilor
decision-making process, April-December 2010, 2011 Republicii Moldova de utilizare constructivă a ofertei asis-
3. Atos Origin, “Monitoring and evaluating external assis- tenţiale a UE, ADEPT and Expert-Grup, 2006.
tance programs”. EC Framework Contract “Support to the 16. Maia Sandu, The analysis of the evolution of foreign
coordinating Unit - Moldova”: Contract No: 2005/106713 assistance offered for Moldova in the period 2001-2007,
– Lot No 7. Project funded by the EC ADEPT http://www.e-democracy.md/files/prioritati-gu-
4. Boian Victoria, Inventarierea şi Evaluarea Asistenţei Fi- vernare-2009.pdf
nanciare acordate Moldovei de Uniunea Europeană, 2010 17. Ministry of Planning and International Cooperati-
5. Centre for Strategic Studies and Reform Experience on/Oxford Management Institute (London), Aid Absor-
and Techniques of Aid Coordination in Moldova, Janu- ption Capacity, September 2006
ary 2003, 18. Olga Lukashenko, Moldova: Needs Assessment on
6. Country Chapter Moldova, Survey on Monitoring of Aid Coordination and Management, UNDP, 2004
the Paris Declaration, OECD, 2006. 19. Report World Bank Moldova, Debt Management
7. Country Chapter Moldova, Survey on Monitoring of Performance Assessment (DeMPA)., April 2008
the Paris Declaration, OECD, 2008. 20. The Paris Declaration Country Chapters – Moldo-
8. Dovydas Vitkauskas/Stanislav Pavlovshci/Eric Sva- va, 2006, 2008, 2010 Survey on Monitoring, OECDEU
nidze, Assessment of Rule of Law and Administration of Code of Conduct on division of labor in development as-
Justice for sector-wide programming, Moldova Govern- sistance, Bruxelles, 28.02.2007
ment, April 2011 21. Valentin Lozovanu/Viorel Gîrbu, Foreign Assistance
9. European Commission, Progress Reports (2007, 2008, and Moldova's Economic Development, IDIS Viitorul,
and 2009) September 2010
10. Fareed Zakharia, The Post American World, May 22. Victor BODIU, Secretarul General al Guvernului a
2009. prezidat astăzi şedinţa Comitetului de coordonare a elabo-
11. Gheorghe Oprescu/Daniela Luminiţa Constantin/ rării proiectului documentului naţional de planificare stra-
Florinel Ilie/Dragoş Pîslaru, Analiza capacităţii de ab- tegică pentru anii 2012-2020, http://cancelaria.gov.md/
sorbţie a fondurilor comunitare în România, 2007 libview.php?l=ro&idc=277&id=983
12. Government Decision Nr. 12 of 19.01.2010 the Re- 23. Aanaliza Capacitatii de Absorptie a Fondurilor Co-
gulation on the institutional framework and mechanism munitare in Romania, Institutul European din România
for coordinating the external assistance provided to Mol- 24. Bulgaria’s and Romania’s absorption capacity for
dova by the international organizations and donor coun- EU Structural and Cohesion Funds, The Hague Scho-
tries. ol of European Studies Haagse Hogeschool, Berlin, June
13. Guvernul Republicii Moldova a negociat şi a contrac- 2007
tat pînă acum proiecte în valoare de 1,2 mlrd euro, http:// 25. Aid Absorption Capacity-Ministry of Planning and
Moldova's Economic Development, IDIS Viitorul, Septembrie 2010.
International Cooperation, Oxford Management Insti-
tute (London)

NOTE

IDIS „Viitorul” reprezintă o instituţie de cercetare, instruire şi iniţiativă publică, care
activează pe o serie de domenii legate de: analiză economică, guvernare, cercetare politică,
planificare strategică şi management al cunoştinţelor. IDIS activează în calitate de platformă
comună care reuneşte tineri intelectuali, preocupaţi de succesul tranziţiei spre economia de
piaţă şi societatea deschisă în Republica Moldova.
Institutul pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale (IDIS) „Viitorul” este succesorul de drept al
Fundaţiei Viitorul, şi păstrează în linii mari tradiţiile, obiectivele şi principiile de acţiune ale
fundaţiei, printre care se numără: formarea de instituţii democratice şi dezvoltarea unui spirit
de responsabilitate efectivă printre oamenii politici, funcţionari publici şi cetăţenii ţării noastre,
consolidarea societăţii civile şi spiritului critic, promovarea libertăţilor şi valorilor unei societăţi
deschise, modernizate şi pro-europene.
Institutul pentru Dezvoltare str. Iacob Hîncu 10/1, Chişinău 373 / 22 221844 tel office@viitorul.org
şi Iniţiative Sociale (IDIS) „Viitorul” MD-2005 Republica Moldova 373 / 22 245714 fax www.viitorul.org

Evaluarea Capacitatii de Absorbtie A Asi PDF

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Evaluarea Capacitatii de Absorbtie A Asi PDF

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Corina Gaibu Leonid Litra Valentin Lozovanu Viorel Gîrbu

Acest produs apare cu suportul financiar al Hanns Seidel Stiftung.

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

Pentru orice informaţie legată de acest studiu, contactaţi

Adresa: MD-2005, Republica Moldova, Chişinău, str. Iacob

Telefon: 37322-22-18-44, Fax: 37322-24-57-14

e-mail: leonid.litra@viitorul.org şi office@viitorul.org

© IDIS Viitorul, 2011

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

Capacitatea de absorbţie este un indi- depistate în procesul de livrare şi utilizare a

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

1.2 Fluxurile AOD şi 350

participă în Sondajul Declaraţiei de la Paris 150

2001-2009 a variat de la suspendarea tempo- AOD acordată Republicii Moldova, mln.

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

14 Report regarding the participation process at the elaboration of 15 www.rapc.gov.md

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

18 Prim-ministrul Vlad Filat a prezidat astăzi şedinţa Comitetului In-

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

Din punct de vedere macroeconomic, tea ramurilor exportatoare, aşa numită

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

Exporturi, mil $ 1051.6 1341.8 1591.2 1287.5 1541.5

La nivel macroeconomic, evoluţia economi- însă, potenţialul reducerii sumelor de transferuri

Tabelul 3. Fondurile bugetare RM, 2006-2010

Venituri şi granturi, total 11117 14059 15978 13568 17168

Cheltuieli, total 11019 14257 16466 17203 18792

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

2.3 Absorbţia asistenţei

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

Capacitatea financiară de absorbţie re- când capacitatea financiară de absorbţie este

Tabelul 5. Venituri financiare pe surse şi cheltuielile regiunilor în 2010, mii lei.

Susţinere de către Ponderea

Aşa cum este arătat în tabelul de mai

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

Tabelul 7. Efortul de cofinanţare al

Tabelul 9. Evoluţia indicatorilor de credite şi rambursări

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

Capacitatea administrativă de absorbţie sabilităţilor dintre instituţiile implicate în ges-

uşita finală a proiectelor. Distribuirea respon-

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

Tabelul 10. Absolvenţi pe domenii generale de studii si cicluri, 2005-2010

oferit trebuie să fie unul competitiv cu media • Cursurile de perfecţionare

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

EVALUAREA CAPACITĂŢII DE ABSORBŢIE A ASISTENŢEI EXTERNE

În ce măsura sunteţi de acord Total de Oarecum Oarecum în Dezacord NŞ/ NR

Autorităţile publice locale întâmpină cum şi între structurile statului şi sec-