CAP.I. CONSIDERAŢII INTRODUCTIVE.

PERSONALITATE JURIDICĂ,
ADERARE, RETRAGERE, EXCLUDERE, SUSPENDARE

1.1. Consideraţii introductive

Cele 3 ComunităŢi, şi anume Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi OŢelului

(C.E.C.O.), Comunitatea Economică Europeană (C.E.E.) şi Comunitatea Europeană a
Energiei Atomice (C.E.E.A), au fost create prin tratate - acte de drept internaŢional –
încheiate şi ratificate de state suverane, conform procedurilor prevăzute deopotrivă de
dreptul internaŢional şi de dreptul constituŢional al statelor membre, ele fiind astfel
subiecte de drept internaŢional public (organizaŢii sau asociaŢii de state). Aceste tratate
erau: Tratatul de la Paris din 1951 (intrat în vigoare în 1952) de înfiinŢare a C.E.C.O. şi
Tratatele de la Roma din 1957 (1958) de înfiinŢare a C.E.E. şi C.E.E.A. Statele
fondatoare erau: FranŢa, Belgia, Olanda, Luxemburg, Germania şi Italia.
În ce priveşte evoluŢia ComunităŢilor din punctul de vedere al numărului lor de
membri, ulterior au mai aderat următoarele state:
 1972 (1974) Marea Britanie, Danemarca şi Irlanda
 1979 (1981) Grecia
 1985 (1986) Spania şi Portugalia
 1994 (1995) Austria, Suedia şi Finlanda
 2003 (2004) Polonia, Cehia, Ungaria, Slovacia, Slovenia, Lituania, Letonia,
Estonia, Cipru şi Malta
 2005 (2007) România şi Bulgaria
 2011 (2013) CroaŢia
PiaŢa comună este un spaŢiu economic între două sau mai multe state, în care
persoanele, produsele, serviciile şi capitalurile circulă liber pe baza regulilor economiei
de piaŢă (zonă de liber schimb), spaŢiu administrat şi gestionat de instituŢii comune prin
intermediul unor politici comune (legislaŢie comună).
Libera circulaŢie presupune eliminarea barierelor de orice natură (în primul rând a
celor fizice care sunt frontierele, a celor sanitar-veterinare, fiscale, profesionale,
ecologice, tehnice etc.), directe sau indirecte, discriminatorii sau nediscriminatorii; cele
discriminatorii directe nu sunt admisibile în nici o situaŢie şi trebuie eliminate prin
aplicarea regulii tratamentului naŢional pentru cetăŢenii, produsele, serviciile etc.
străine, cele discriminatorii indirecte şi cele nediscriminatorii, în măsura în care sunt
obiectiv necesare pentru satisfacerea unui interes general, nu trebuie eliminate dar trebuie
şi pot fi neutralizate prin adoptarea de reguli comune sau prin armonizarea sau
coordonarea legislaŢiilor statelor membre.
Având în vedere că Tratatul de înfiinŢare a C.E.C.O., încheiat pentru 50 de ani, a
ajuns la termen în anul 2002 iar statele membre au convenit ca el să nu fie reînnoit,
această Comunitate a încetat să mai existe începând cu anul 2002, toate fondurile şi
bunurile sale fiind transferate prin Tratatul de la Nisa C.E.
Tratatele constitutive au fost ulterior modificate de nenumărate ori, prin alte
tratate sau prin decizii ale Consiliului. Modificările mai importante sunt reprezentate de
următoarele documente:

1
  1957 (1958) ConvenŢia referitoare la unele instituŢii comune anexată Tratatului
C.E.E. şi Tratatului C.E.E.A. (unifică Adunarea, Curtea de JustiŢie şi Comitetul
Economic şi Social)
 1965 (1967) Tratatul de fuziune (unifică Consiliul, Comisia şi comisia de control
financiar)
(nici ConvenŢia şi nici Tratatul de fuziune nu unifică prerogativele instituŢiilor şi
organelor menŢionate, ci doar denumirea, structura, compunerea, personalul şi bugetul
lor, după cum nu unifică nici cele 3 ComunităŢi)
 1970 (1971) Decizia Consiliului de creare a resurselor proprii ale ComunităŢilor
 1970 (1971) Tratatul care modifică unele dispoziŢii bugetare (acordă Adunării
unele puteri în materie bugetară)
 1975 (1977) Tratatul care modifică unele dispoziŢii financiare (acordă Adunării şi
alte puteri în materie bugetară şi dreptul formal de adoptare a bugetului; comisia
de control financiar devine Curtea de Conturi)
 1976 (1978) Decizie a reprezentanŢilor statelor membre reuniŢi în Consiliu de
alegere prin vot universal şi direct a membrilor Adunării + Actul anexat
 1986 (1987) Actul Unic European (tratat; încorporează în acelaşi document
domeniile de competenŢă comunitară şi cooperarea în materie politică – domeniu
de competenŢă al statelor; Adunarea devine Parlamentul European)
 1992 (1993) Tratatul de la Maastricht sau Tratatul asupra Uniunii Europene
(creează Uniunea Europeană, alcătuită din cele 3 ComunităŢi – primul pilon -,
Politica Externă şi de Securitate Comună – cel de-al doilea pilon - şi JustiŢie şi
Afaceri Interne – cel de-al treilea pilon, aceşti ultimi doi piloni nefiind organizaŢii
ci domenii de cooperare între state; Comunitatea Economică Europeană devine
Comunitatea Europeană)
 1997 (1999) Tratatul de la Amsterdam
 2001 (2003) Tratatul de la Nisa
 2004 (neintrat în vigoare) Tratatul ce instituie o ConstituŢie pentru Europa
 2007 (2009) Tratatul de reformă de la Lisabona (suprimă Comunitatea Europeană
şi ceilalŢi doi piloni, politicile lor devenind politici ale Uniunii; Tratatul
ComunităŢii Europene, cu toate modificările ulterioare, devine Tratatul asupra
funcŢionării Uniunii Europene; Comunitatea Europeană a Energiei Atomice
devine separată de Uniune)
În prezent există deci două entităŢi: Comunitatea Europeană a Energiei Atomice,
având la bază Tratatul de înfiinŢare a ei din 1957 cu modificările ulterioare, şi Uniunea,
care are la bază Tratatul de înfiinŢare a ei din 1992 cu modificările ulterioare, Tratatul
asupra funcŢionării Uniunii Europene şi Carta drepturilor fundamentale din 2007,
document despre care se va vorbi ulterior.

1.2. Personalitate juridică

Personalitatea juridică reprezintă capacitatea structurilor colective de a dobândi şi

exercita drepturi, respectiv de a asuma şi îndeplini obligaŢii, prin participarea la raporturi
juridice, adică prin încheierea de acte juridice, respectiv prin săvârşirea de fapte juridice;
actele şi faptele juridice sunt încheiate, respectiv săvârşite prin intermediul
reprezentanŢilor legali ai acestor structuri (conducătorii lor) aflaŢi în exerciŢiul

2
atribuŢiilor de serviciu. Structurile colective care dobândesc personalitate juridică se
numesc persoane juridice. Personalitatea juridică este guvernată de principiul
specialităŢii, în sensul că o persoană juridică nu poate dobândi, respectiv asuma decât
acele drepturi şi obligaŢii care sunt necesare realizării obiectului ei de activitate.
Până la Tratatul de la Lisabona Uniunea nu avea personalitate juridică (evident,
nici cele două domenii de cooperare P.E.S.C. şi J.A.I. nu puteau avea), doar cele trei, apoi
două ComunităŢi deŢinând-o; prin tratatul menŢionat, ca urmare a dispariŢiei C.E. şi a
faptului că C.E.E.A. rămâne separată de Uniune, aceasta din urmă dobândeşte şi ea
personalitate juridică. În schimb, instituŢiile Uniunii nu o au, aşa cum nu aveau nici
înainte, ele acŢionând în numele Uniunii şi nu în nume propriu (excepŢie fac B.E.I. şi
B.C.E., care au deŢinut personalitate juridică încă de la înfiinŢarea lor).
Personalitatea juridică poate fi internă şi externă.

Personalitatea internă se exercită pe teritoriul statelor membre şi implicit al

Uniunii, în raporturile cu statele şi cu persoanele aflate sub jurisdicŢia acestora, fiind
reglementată atât de dreptul unional cât şi de legislaŢiile naŢionale. Ea presupune:
dreptul de a încheia contracte, privilegii şi imunităŢi pentru funcŢionarii, bunurile mobile
şi imobile, operaŢiunile şi tranzacŢiile financiare ale Uniunii, dreptul de a sta în justiŢie
ca reclamant sau pârât etc. AtribuŢiile care o compun se exercită în principiu de către
Comisie, exceptând cazurile în care este vorba de chestiuni legate de atribuŢiile altei
instituŢii sau ale unui organ, respectiva instituŢie sau respectivul organ urmând să
reprezinte Uniunea. Nu există reprezentanŢi ai Uniunii pe lângă statele membre dar
acestea au reprezentanŢi pe lângă Uniune, cu regim diplomatic dar integraŢi în acelaşi
timp sistemului instituŢional unional.

Personalitatea externă se exercită în plan internaŢional, în raport cu statele şi

organizaŢiile terŢe, fiind reglementată de dreptul unional şi de dreptul internaŢional. Ea
presupune: dreptul de a încheia tratate şi acorduri, de a participa la lucrările
organizaŢiilor internaŢionale ca membru sau observator, de a participa la reuniuni
internaŢionale, de a primi reprezentanŢi ai statelor şi organizaŢiilor terŢe (legaŢie
pasivă) şi de a trimite reprezentanŢi pe lângă acestea (legaŢie activă), de a fi subiect al
recunoaşterii unor state, respectiv obiect al recunoaşterii din partea unor state, de a
participa la mecanisme de soluŢionare a conflictelor pe plan internaŢional, privilegii şi
imunităŢi pentru funcŢionarii, bunurile şi tranzacŢiile Uniunii. Conform Tratatului de la
Lisabona, atribuŢia reprezentării internaŢionale a Uniunii îi revine Comisiei – prin
preşedintele ei - în orice alt domeniu decât politica externă şi de securitate, respectiv, la
nivele diferite, Consiliului European – prin preşedintele său – şi Înaltului Reprezentant
pentru afaceri externe şi politica de securitate, în domeniul menŢionat.

Răspunderea juridică este un aspect al capacităŢii juridice, ea însemnând

suportarea consecinŢelor prevăzute de lege sau de convenŢie pentru neîndeplinirea
obligaŢiilor asumate prin convenŢie sau impuse de lege. Ea presupune că Uniunea
răspunde faŢă de terŢi pentru actele juridice încheiate, respectiv faptele juridice săvârşite
de reprezentanŢii ei în exerciŢiul funcŢiunii şi cu respectarea atribuŢiilor lor. Statele
membre nu răspund nici în paralel, nici în subsidiar, pentru actele şi faptele Uniunii. În
schimb, în ceea ce priveşte acordurile internaŢionale încheiate de Uniune statele membre

3
răspund faŢă de partenerii Uniunii pentru propriile lor acte şi fapte de nerespectare a
acordurilor. De asemenea, Uniunea răspunde faŢă de partenerii săi de acorduri şi pentru
actele şi faptele statelor ei membre de nerespectare a acordurilor.

1.3. Aderarea la Uniune

Uniunea are un caracter relativ deschis, în sensul că pot adera şi alte state la ea dar
că ea se limitează la Europa. Înainte de crearea Uniunii era posibilă din punct de vedere
juridic o aderare distinctă, separată, pentru cele trei ComunităŢi, adică se putea adera
numai la una sau la două din ele. Tratatul asupra U.E. nu numai că stabileşte o procedură
unică, dar prevede şi că aderarea va avea loc simultan la toate cele trei ComunităŢi şi la
domeniile de cooperare, deci la Uniune. Actualmente, dat fiind că C.E.E.A. a rămas în
afara Uniunii, aderarea va avea loc separat la Uniune şi la C.E.E.A., deşi condiŢiile şi
procedura sunt aceleaşi.
În ceea ce priveşte condiŢiile de aderare, tratatele constitutive nu cereau decât
calitatea de stat şi pe cea de stat european. Practica a impus în plus următoarele condiŢii,
dintre care unele consacrate apoi expres de tratate: oportunitatea economică şi politică
pentru Uniune de a primi noi membri, un nivel economic acceptabil şi o economie
funcŢională de piaŢă din partea statului candidat, respectul democraŢiei şi al drepturilor
omului, acceptarea fără rezerve a “acquis”-ului unional.

1.4. Retragerea din Uniune

Până la Tratatul de la Lisabona ea nu era prevăzută expres de tratatele

ComunităŢilor şi Uniunii. Conform regulilor dreptului internaŢional, retragerea
unilaterală dintr-o organizaŢie sau de la un tratat nu este posibilă dacă n-a fost prevăzută
expres şi nici nu rezultă din intenŢia părŢilor. Totuşi, Carta O.N.U. recunoaşte dreptul
fundamental la autodeterminare, care se impune tuturor subiectelor dreptului
internaŢional, ceea ce presupune şi posibilitatea retragerii, nefiind admisibil ca un stat să
se lege pe veşnicie, chiar de bunăvoie. În plus, Tratatul asupra U.E. prevede că aceasta
respectă identitatea naŢională a statelor, or, un stat poate considera la un moment dat că
această identitate este afectată de apartenenŢa la o organizaŢie care implică transferuri
substanŢiale de competenŢe suverane. Tratatul de la Lisabona reglementează expres, aşa
cum am văzut, posibilitatea retragerii, care este de regulă negociată între Uniune şi statul
doritor; este luată însă în calcul şi ipoteza în care nu se ajunge la un acord sau acesta nu
este ratificat de una dintre părŢi, retragerea având oricum loc.

1.5. Excluderea din Uniune

Ea nu este prevăzută expres de tratatele Uniunii, după cum nu era nici înainte, de
aceea se consideră că în general este imposibilă juridic.

1.6. Suspendarea din Uniune

Conform Tratatului de la Amsterdam, un stat care violează grav şi persistent

drepturile fundamentale ale omului sau alte principii democratice poate fi suspendat din

4
calitatea sa de membru al Uniunii, mai precis îi pot fi suspendate unul sau mai multe
drepturi de către Consiliu. În prealabil însă este necesar ca violarea să fie constatată tot de
către Consiliu. Acesta trebuie să Ţină cont de consecinŢele unei suspendări asupra
drepturilor şi obligaŢiilor particularilor; el îşi poate anula sau modifica decizia, dacă se
schimbă împrejurările. În orice caz, suspendarea drepturilor nu influenŢează obligaŢiile
care decurg pentru statul respectiv din dreptul Uniunii.

CAP.II. REPARTIZAREA COMPETENŢELOR ÎNTRE STATE ŞI UNIUNE

2.1. ConsideraŢii generale

CompetenŢa Uniunii, ca a oricărei structuri colective, este una de atribuire, adică

ea este determinată de tratatele constitutive şi de cele modificatoare ulterioare. Aceasta
înseamnă că tot ceea ce nu îi este atribuit Uniunii prin tratatele ei rămâne în competenŢa
statelor membre. Atribuirea nu este numai o caracteristică a competenŢelor unionale, ci şi
un principiu care le guvernează.
Celelalte principii ce guvernează competenŢele Uniunii sunt:

a) specialitatea
Aceasta nu este decât o altă faŢetă a caracterului atributiv al competenŢei,
nepresupunând deci neapărat o vocaŢie sectorială (aşa cum are Uniunea); o organizaŢie
poate avea şi o vocaŢie universală (O.N.U.). În ceea ce priveşte ComunităŢile,
specialitatea stabilită iniŢial era: sectorul cărbunelui şi oŢelului pentru C.E.C.O., sectorul
energiei atomice pentru C.E.E.A., economia în ansamblul ei + o parte din sfera socialului
pentru C.E.E. În ceea ce priveşte actuala Uniune, specialitatea ei o înglobează pe cea a
fostei ComunităŢi Europene, pe cea a fostei ComunităŢi Europene a Cărbunelui şi
OŢelului şi pe cea a celorlalŢi doi piloni; specialitatea C.E.E.A. rămâne neschimbată. În
sensul celor spuse până acum, actele juridice ale instituŢiilor nu pot depăşi limitele
competenŢelor Uniunii stabilite prin tratate.

b) cooperarea loială între state şi Uniune

În ce priveşte statele, ele trebuie să ia toate măsurile generale sau specifice pe care
le impune îndeplinirea obligaŢiilor lor care rezultă atât din tratate cât şi din acte ale
Uniunii, facilitând astfel îndeplinirea de către aceasta a misiunii ei, precum şi să se
abŢină de la orice măsură care ar periclita atingerea obiectivelor stabilite de tratate. În ce
priveşte Uniunea, ea trebuie să asiste şi să sprijine statele în îndeplinirea sarcinilor pe
care li le atribuie dreptul unional, să le ajute să treacă peste dificultăŢile inerente şi să nu
impieteze asupra exercitării de către state a competenŢelor proprii.

c) subsidiaritatea (numai în Uniune)

În domeniile de competenŢă împărŢită Uniunea nu intervine decât dacă şi în
măsura în care obiectivele acŢiunii preconizate nu pot fi atinse, sub aspectul dimensiunii
sau efectelor ei, de o manieră satisfăcătoare de către state, la nivel central, regional sau
local, şi în schimb pot fi atinse mai bine la nivelul Uniunii.

d) proporŢionalitatea

5
 În orice domeniu de competenŢă al ei Uniunea nu intervine mai mult decât este
necesar pentru atingerea obiectivelor stabilite. Aceasta înseamnă că acŢiunea Uniunii
trebuie să fie proporŢională cu scopul urmărit, atât în conŢinutul ei cât şi în formă.

e) legalitatea
Ea presupune, pe de o parte, respectarea ierarhiei normelor stabilite de tratate iar
pe de altă parte controlul jurisdicŢional al legalităŢii actelor adoptate de instituŢiile,
organele şi organismele Uniunii; existenŢa controlului de legalitate înseamnă Uniune de
drept.
Atribuirea de competenŢe către Uniune, fie ea parŢială sau integrală într-un
anumit domeniu, este ireversibilă atâta timp cât un stat îşi păstrează calitatea de membru
şi sub rezerva unei modificări de fond a tratatelor în sensul reatribuirii către state. Aceasta
înseamnă că competenŢele transferate cu titlu exclusiv nu mai pot fi recuperate de către
state în caz de neexercitare a lor de către Uniune, deoarece tratatele Uniunii nu-şi
încetează efectele prin neaplicarea lor o perioadă îndelungată de timp.
ConsecinŢele atribuirii sunt:
- reducerea autonomiei de acŢiune a statelor membre, mai mare sau mai mică în funcŢie
de amploarea atribuirii
- obligaŢia statelor de a-şi exercita competenŢele rămase, fie ele exclusive, împărŢite cu
Uniunea sau coordonate de Uniune, într-un mod compatibil cu dreptul Uniunii şi cu
obligaŢiile decurgând din apartenenŢa lor la Uniune
CompetenŢele C.E.E.A. constau în coordonarea acŢiunilor statelor în domeniul
nuclear, atât între ele cât şi între ele şi Comunitate.
CompetenŢele Uniunii nu sunt omogene, ceea ce înseamnă că ele diferă de la un
domeniu la altul iar în cadrul aceluiaşi domeniu ele diferă în funcŢie de obiectiv. În acest
sens, în funcŢie de modalitatea în care ele sunt prevăzute de tratate se pot distinge
competenŢe exprese directe, competenŢe exprese indirecte şi competenŢe implicite.
CompetenŢele exprese directe sunt cele prevăzute expres şi complet de tratate. Cele
exprese indirecte apar în cazurile în care tratatele stabilesc un obiectiv în cadrul
politicilor Uniunii dar nu prevăd şi mijloacele (juridice) pentru atingerea lui; o dispoziţie
numită "clauza de flexibilitate" că în aceste cazuri respectivele mijloace vor fi stabilite de
Uniunea însăşi; ele nu pot fi utilizate în domeniul politicii externe şi de securitate comune
şi pentru armonizarea legislaŢiilor naŢionale în domeniile în care tratatele o exclud. Cele
implicite apar în cazul unor competenŢe exprese directe dar incomplete, insuficiente
pentru atingerea obiectivelor; ele presupun recurgerea la principiile generale ale
dreptului, mai precis la principiul "efectului necesar". Acesta înseamnă că normele
exprese dintr-un tratat le implică şi pe cele fără de care primele ar fi inaplicabile la modul
rezonabil sau util.
După modul în care sunt împărŢite între Uniune şi state competenŢele Uniunii
sunt:
- competenŢe exclusive
- competenŢe împărŢite temporar cu statele membre
- competenŢe împărŢite permanent cu statele membre
- competenŢa de a stabili modalităŢile în care statele îşi coordonează politicile
economice, politicile locurilor de muncă şi politicile sociale, în ultimul caz exerciŢiul

6
acestei competenŢe fiind facultativ pentru Uniune; domeniile coordonate sunt deci
domenii naŢionale
- competenŢa de a defini şi pune în aplicare o politică externă şi de securitate comună,
inclusiv o politică de apărare comună
- competenŢa de a desfăşura acŢiuni de sprijinire, completare sau coordonare a
acŢiunilor statelor în domenii exclusiv naŢionale
CompetenŢele exclusive se caracterizează prin faptul că statele nu mai pot adopta
acte normative obligatorii, fie ele primare sau secundare, şi că nu mai pot încheia
acorduri internaŢionale, exceptând cazurile în care sunt împuternicite de Uniune sau în
care aplică actele juridice ale Uniunii. Statele rămân însă competente pentru protecŢia
ordinii publice, a securităŢii naŢionale, a integrităŢii teritoriale şi a sănătăŢii publice.
CompetenŢele împărŢite temporar pot fi exercitate de state prin acte normative
obligatorii sau prin acorduri internaŢionale fie până la expirarea termenului de tranziŢie
prevăzut în tratate (competenŢă tranzitorie a statelor), fie atâta timp cât Uniunea nu-şi
exercită competenŢele (competenŢă reziduară a statelor), fie de când Uniunea decide să
nu-şi mai exercite competenŢele.
CompetenŢele împărŢite permanent presupun că atât statele cât şi Uniunea au
dreptul să adopte acte normative obligatorii şi să încheie acorduri internaŢionale (deşi nu
egal, din cauza principiului subsidiarităŢii).
În cadrul politicii externe şi de securitate comune este exclusă adoptarea de acte
legislative unionale şi nu pot fi utilizate competenŢele exprese indirecte.
În ceea ce priveşte intervenŢia Uniunii prin acŢiuni de sprijinire, completare sau
coordonare a acŢiunilor statelor, actele juridice obligatorii unionale nu pot prevedea
armonizarea legislaŢiilor naŢionale.

2.2. CompetenŢa internă

Ea se exercită prin adoptarea de acte juridice de către instituŢiile Uniunii.

Domenii prevăzute de Tratatul C.E.E.: agricultura, pescuitul, transporturile interne
şi externe, comerŢul exterior, economia în ansamblul ei, sfera socialului care are legătură
cu piaŢa comună. Domenii adăugate de Actul Unic: cercetarea şi dezvoltarea
tehnologică, protecŢia mediului, coeziunea economico-socială, sfera socială (sub
aspectul libertăŢii de circulaŢie). Domenii adăugate sau dezvoltate de Tratatul asupra
U.E.: energia, turismul, protecŢia consumatorilor, sănătatea, cultura, educaŢia, formarea
profesională, sfera monetară (cu stabilirea unei monede unice), sfera socială (printre
altele sub aspectul liberei circulaŢii). Domenii adăugate sau dezvoltate de Tratatul de la
Amsterdam: sfera socială, sfera muncii (sub aspectul locurilor de muncă), serviciile de
interes general, protecŢia mediului, sănătatea, protecŢia consumatorilor, comerŢul
exterior, libera circulaŢie a străinilor. Domenii adăugate sau dezvoltate de Tratatul de la
Nisa: comerŢul exterior, sfera socială (sub aspectul combaterii excluderii sociale şi al
modernizării sistemelor de protecŢie socială, fiind însă excluse aspectele legate de
salarizare, de dreptul la grevă, de dreptul de asociere, de dreptul angajatorului de a
închide întreprinderea sau o parte a ei din cauza unei greve, de armonizarea legislaŢiilor
naŢionale şi de definirea principiilor fundamentale ale sistemelor de protecŢie socială).

7
 Domenii de competenŢă exclusivă: uniunea vamală, concurenŢa la nivel unional,
sfera monetară (pentru statele din zona euro), conservarea resurselor biologice marine în
cadrul pescuitului, comerŢul exterior.
Domenii de competenŢă împărŢită temporar: piaŢa internă, sfera socială (sub
unele aspecte), coeziunea economică, socială şi teritorială, agricultura, pescuitul
(exceptând aspectul de mai sus), mediul înconjurător, protecŢia consumatorului,
transporturile, reŢelele transeuropene, energia, spaŢiul de libertate, securitate şi justiŢie,
sănătatea publică (sub anumite aspecte).
Domenii de competenŢă împărŢită permanent: cercetarea şi dezvoltarea
tehnologică, spaŢiul cosmic, cooperarea pentru dezvoltare şi ajutorul umanitar.
Domenii în care Uniunea sprijină, completează sau coordonează acŢiunile statelor
într-o finalitate europeană: protecŢia şi ameliorarea sănătăŢii umane, industria, cultura,
turismul, educaŢia, formarea profesională, tineretul şi sportul, protecŢia civilă,
cooperarea administrativă.

2.3. CompetenŢa externă

Ea se exercită în principal prin încheierea de tratate, acorduri, convenŢii cu alte

state şi organizaŢii internaŢionale.
CompetenŢele exprese directe prevăzute de Tratatul C.E.E. erau: încheierea de
acorduri tarifare şi comerciale, încheierea de acorduri de asociere, participarea la
organizaŢii internaŢionale de profil, încheierea de acorduri de cooperare economică
globală. Actul Unic şi Tratatul asupra U.E. au adăugat: acorduri în materie monetară,
acorduri de cercetare, de mediu, de cooperare pentru dezvoltare. Tratatul de la Lisabona
prevede că, în afară de cazul în care există dispoziŢii specifice în acest sens (adică în
materia respectivă), Uniunea mai este competentă să încheie acorduri internaŢionale şi în
cazurile în care încheierea fie este necesară pentru realizarea obiectivelor stabilite de
tratate în cadrul politicilor Uniunii, fie este prevăzută într-un act juridic obligatoriu al
Uniunii, fie este susceptibilă să afecteze reguli comune sau să le denatureze sfera de
aplicare.
Indiferent de modul în care sunt stabilite competenţele pe plan intern, încheierea
de acorduri internaŢionale într-un domeniu aparŢine exclusiv Uniunii dacă fie ea este
prevăzută într-un act legislativ al acesteia, fie este necesară pentru exercitarea
competenŢelor acesteia, fie este susceptibilă să afecteze reguli comune sau să le
denatureze sfera de aplicare. Prin excepŢie, competenŢa de a încheia acorduri este
împărŢită între Uniune şi state în materie monetară, de cooperare pentru dezvoltare, de
ajutor umanitar, de cooperare economică, financiară şi tehnică cu state terŢe, chiar dacă
condiŢiile menŢionate sunt îndeplinite.

CAP.III. PROCEDURA ÎNCHEIERII ACORDURILOR INTERNAŢIONALE ALE

UNIUNII. PROCEDURA DE REVIZUIRE A TRATATELOR UNIUNII,
PROCEDURA DE ADERARE LA UNIUNE, PROCEDURA DE RETRAGERE
DIN UNIUNE

3.1. Procedura încheierii acordurilor internaţionale ale Uniunii

8
 Este vorba de acordurile încheiate de Uniune cu state nemembre sau cu
organizaŢii internaŢionale şi de acordurile încheiate de C.E.E.A. cu persoane
fizice/juridice din state terŢe.
În Uniune există o procedură normală (solemnă) şi una simplificată de încheiere a
acordurilor, în prima ipoteză competenŢa aparŢinând totdeauna Consiliului iar în cea de-
a doua ea aparŢinându-i de regulă. În cadrul procedurii normale negocierile sunt deschise
printr-o decizie a Consiliului, la recomandarea Înaltului Reprezentant (în domeniul
politicii externe), a B.C.E. (în materie monetară) sau a Comisiei (în orice alt domeniu
decât politica externă); decizia Consiliului stabileşte negociatorul sau şeful echipei de
negociatori, exceptând acordurile din domeniul politicii comerciale comune, care sunt
negociate întotdeauna de Comisie; la propunerea negociatorului Consiliul decide
semnarea acordului şi, eventual, aplicarea sa provizorie, urmând ca ulterior să adopte, tot
la propunerea negociatorului, cu consultarea sau cu aprobarea Parlamentului (exceptând
domeniul politicii externe), decizia de încheiere a acordului. În cadrul procedurii
simplificate semnarea Ţine loc de încheiere, fiind emisă doar decizia de împuternicire a
semnării. Acordurile mixte sunt negociate de instituŢiile Uniunii şi în numele statelor
membre, fie în strânsă coordonare cu acestea, fie fără nici o coordonare dacă instituŢiile
sunt împuternicite de state în acest sens, iar încheierea lor are loc exclusiv prin decizie a
Consiliului, fiind însă necesară ratificarea din partea organelor competente ale statelor.
Prin excepŢie, negociatorul poate fi împuternicit de Consiliu, cu ocazia încheierii unui
acord, să încheie ulterior un acord modificator al celui existent, dacă acesta prevede
necesitatea modificării lui pe cale simplificată.
În C.E.E.A. acordurile sunt negociate de Comisie după directivele Consiliului şi
încheiate de regulă de Comisie cu aprobarea Consiliului; prin excepŢie, acordurile a
căror execuŢie nu necesită intervenŢia Consiliului sunt negociate şi încheiate de Comisie
doar cu informarea Consiliului iar acordurile de asociere sunt încheiate de Consiliu cu
consultarea Parlamentului.

3.2. Procedura de revizuire a tratatelor

În ceea ce priveşte revizuirea tratatelor Uniunii, există o procedură ordinară şi mai

multe proceduri simplificate, ultimele nefiind aplicabile în C.E.E.A. Procedura ordinară
se finalizează cu un tratat şi se desfăşoară în felul următor: orice iniŢiativă în acest sens,
putând proveni de la orice stat membru, de la Parlament sau de la Comisie, este transmisă
Consiliului, care la rândul lui o transmite Consiliului European şi o notifică parlamentelor
naŢionale; dacă Consiliul European consideră că e cazul unei revizuiri, fie decide, cu
aprobarea Parlamentului, direct convocarea unei ConferinŢe a reprezentanŢilor
guvernelor statelor membre, în ipoteza unei revizuiri de mică amploare, fie decide, cu
consultarea Parlamentului, a Comisiei, eventual a B.C.E., convocarea prealabilă a unei
ConvenŢii, în ipoteza unei revizuiri de mare amploare; ConvenŢia, dacă se întruneşte, se
compune din reprezentanŢi ai parlamentelor naŢionale, ai şefilor de stat/de guvern ai
statelor membre, ai Parlamentului european şi ai Comisiei; ea adoptă prin consens o
recomandare, pe care o adresează ConferinŢei reprezentanŢilor guvernelor statelor
membre; în ambele ipoteze ConferinŢa decide tot prin consens prevederile revizuibile şi
conŢinutul revizuirii, printr-un tratat care trebuie semnat şi ratificat de toate statele
membre conform procedurilor lor constituŢionale pentru a intra în vigoare.

9
 Procedurile simplificate presupun decizii ale Consiliului, ale Consiliului European
sau ale Consiliului şi Parlamentului, adoptate la iniŢiativa a diferiŢi subiecŢi, cu
consultarea sau aprobarea altor instituŢii sau a unor organe, decizii care fie sunt supuse
aprobării statelor membre (lipsind deci faza ConferinŢei interguvernamentale), fie nu
sunt supuse acestei aprobări (lipsind atât faza ConferinŢei cât şi cea a aprobării). Din
prima categorie fac parte următoarele cazuri: completarea drepturilor cetăŢeanului
european (Consiliul); modificarea Statutului CurŢii de JustiŢie a Uniunii sub unele
aspecte (Consiliul); crearea unei apărări comune europene (Consiliul European);
înlocuirea protocolului privind deficitele excesive, anexat la tratate (Consiliul); adoptarea
unei proceduri electorale unice (Consiliul); stabilirea resurselor proprii ale Uniunii
(Consiliul); modificarea Statutului S.E.B.C. sub unele aspecte (Consiliul). Din a doua
categorie fac parte: modificarea, totală sau parŢială, a dispoziŢiilor referitoare la
politicile şi acŢiunile interne ale Uniunii, fără posibilitatea extinderii competenŢelor
acesteia (Consiliul European); extinderea majorităŢii calificate în Consiliu la domenii sau
cazuri în care tratatele prevăd unanimitatea, exceptând deciziile cu implicaŢii militare sau
din domeniul apărării (Consiliul European); extinderea procedurii legislative ordinare la
cazuri în care tratatele prevăd o procedură legislativă specială având ca unic decident
Consiliul (Consiliul European şi, în unele cazuri, Consiliul); adoptarea dispoziŢiilor
necesare atingerii unui obiectiv prevăzut de tratate, în condiŢiile în care acestea nu le
prevăd, exceptând domeniul politicii externe şi de securitate comune şi armonizarea
legislaŢiilor naŢionale acolo unde tratatele o exclud (Consiliul); modificarea Statutului
S.E.B.C. sub unele aspecte (Consiliul şi Parlamentul); modificarea Statutului B.E.I.
(Consiliul); modificarea Statutului CurŢii de JustiŢie a Uniunii sub unele aspecte
(Consiliul şi Parlamentul); stabilirea numărului de membri ai Comisiei (Consiliul
European). Este de menŢionat că în cazul extinderii majorităŢii calificate şi a procedurii
legislative ordinare Consiliul European trebuie să informeze parlamentele naŢionale, care
au la dispoziŢie un termen de 6 luni înainte de luarea unei decizii; în acest termen orice
parlament se poate opune deciziei, împiedicând astfel adoptarea ei. De asemenea, în cazul
adoptării dispoziŢiilor necesare atingerii unui obiectiv fixat de tratate Comisia trebuie să
informeze parlamentele naŢionale, acestea nemaiputându-se însă opune respectivelor
măsuri.
Teoretic toate aceste proceduri sunt obligatorii pentru statele membre.

3.3. Procedura de aderare la tratate

În ce priveşte procedura de aderare la Uniune, deci la tratate, ea se finalizează cu

un tratat căruia i se anexează un Act de aderare. Astfel, în urma cererii adresate de statul
candidat Consiliului acesta emite cu unanimitate, cu consultarea Comisiei şi aprobarea
Parlamentului, o decizie care stabileşte admisibilitatea candidaturii potrivit criteriilor
fixate de tratate; parlamentele statelor membre sunt informate şi ele asupra cererii de
aderare, fără să aibă însă posibilitatea de a exprima o poziŢie cu valoare juridică;
urmează negocierea condiŢiilor concrete ale aderării, care teoretic se desfăşoară între
statul candidat şi statele membre iar practic între statul candidat şi instituŢiile unionale
(respectiv Consiliul prin preşedintele său ori, dacă Consiliul decide astfel, Comisia),
negociere finalizată printr-un tratat semnat între statul candidat şi statele membre; acest

10
tratat trebuie apoi ratificat de către toate statele semnatare conform regulilor lor
constituŢionale pentru a intra în vigoare.

3.4. Procedura de retragere de la tratate

Procedura de retragere din Uniune se finalizează cu un acord între Uniune şi statul

doritor. Astfel, statul care doreşte să se retragă îi notifică Consiliului European intenŢia
sa; pe baza orientărilor Consiliului European Uniunea încheie cu statul respectiv un acord
prin care se stabilesc modalităŢile concrete ale retragerii; acordul este negociat după
aceleaşi modalităŢi ca şi acordurile internaŢionale ale Uniunii, este încheiat de Consiliu
prin decizie, cu majoritate calificată şi cu aprobarea Parlamentului, şi trebuie ratificat de
statul care se retrage conform procedurilor sale constituŢionale. Tratatele Uniunii
încetează să-i mai fie aplicabile statului respectiv în momentul intrării în vigoare a
acordului de retragere. Dacă acesta nu este ratificat sau dacă nu se ajunge la un acord,
aplicabilitatea tratatelor Uniunii încetează după 2 ani de la notificarea intenŢiei de
retragere, termenul putând fi prelungit de Consiliul European cu acordul statului
respectiv. Evident, statul respectiv nu participă la luarea deciziilor în Consiliul European
şi în Consiliu în problema retragerii.

CAP.IV. CURTEA DE JUSTIŢIE A UNIUNII EUROPENE (CURTEA DE

JUSTIŢIE, TRIBUNALUL ŞI TRIBUNALUL FUNCŢIEI PUBLICE)

Cele trei jurisdicŢii au rolul de a asigura interpretarea şi aplicarea uniformă a

dreptului unional. Numai Curtea este instituŢie propriu-zisă, Tribunalul fiind un organ (la
origine auxiliar al ei) iar Tribunalul FuncŢiei Publice un organ auxiliar al Tribunalului.
Curtea a fost înfiinŢată odată cu ComunităŢile, Tribunalul (numit atunci Tribunalul de
Primă InstanŢă) a fost înfiinŢat printr-o decizie a Consiliului din 1988 adoptată în baza
Actului Unic European iar Tribunalul FuncŢiei Publice printr-o decizie a Consiliului din
2004 adoptată în baza Tratatului de la Nisa; ulterior Tratatul asupra U.E. a încorporat
Tribunalul de Primă InstanŢă în dispoziŢiile sale, astfel că acesta din urmă devine un
organ creat de tratate, iar Tratatul de la Nisa i-a acordat un statut autonom. Curtea a
devenit unică pentru cele trei ComunităŢi încă din 1957, prin ConvenŢia anexată
Tratatelor C.E.E. şi C.E.E.A., iar celelalte două instanŢe au fost unice încă de la crearea
lor. La cererea CurŢii şi cu consultarea Comisiei sau la propunerea Comisiei şi cu
consultarea CurŢii, Consiliul şi Parlamentul pot crea şi alte instanŢe specializate,
auxiliare ale Tribunalului.
Organizarea, funcŢionarea şi compunerea sunt relativ asemănătoare pentru toate
cele trei instanŢe, fiind reglementate de tratate, de Statutul CurŢii de JustiŢie a Uniunii
(conŢinut într-un protocol anexat tratatelor), de regulamentele lor de procedură (adoptate
de ele cu aprobarea Consiliului şi, în ceea ce priveşte Tribunalul şi Tribunalul FuncŢiei
Publice, împreună cu Curtea de JustiŢie) şi de deciziile Consiliului de înfiinŢare a celor
două Tribunale.

Compunere

11
 Curtea este compusă dintr-un număr de judecători egal cu numărul de state
membre şi din 11 avocaŢi generali. Tribunalul se compune actualmente din 28 de
judecători (numărul lor nu este limitat la maxim de tratate, el fiind fixat prin Statutul
CurŢii de Justiţie a Uniunii, dar trebuie să fie cel puŢin egal cu numărul de state
membre); el nu are (deocamdată) avocaŢi generali, rolul acestora fiind îndeplinit la
nevoie de judecători. Tribunalul FuncŢiei Publice se compune actualmente din 7
judecători, Consiliul putând mări însă numărul acestora la cererea CurŢii; în ceea ce
priveşte avocaŢii-generali, sunt valabile cele spuse mai sus în legătură cu Tribunalul.
Judecătorii tuturor celor trei instanŢe trebuie să fie cetăŢeni ai statelor membre şi jurişti
cu o competenŢă notorie sau persoane care îndeplinesc în Ţara lor condiŢiile pentru a fi
magistraŢi; judecătorii CurŢii şi ai Tribunalului, precum şi avocaŢii generali ai CurŢii,
sunt propuşi de fiecare stat şi numiŢi prin acordul tuturor statelor, pentru un mandat de
şase ani reînnoibil nelimitat; judecătorii Tribunalului FuncŢiei Publice îşi prezintă singuri
candidatura şi sunt numiŢi de Consiliu, tot pentru 6 ani. Pentru judecătorii tuturor celor
trei instanŢe numirea se face cu consultarea unui comitet special, compus din 7
personalităŢi selectate dintre foşti membri ai CurŢii şi ai Tribunalului, dintre membri ai
instanŢelor naŢionale supreme (numai pentru judecătorii de la Curte şi Tribunal) şi dintre
jurişti cu o competenŢă recunoscută, dintre care unul propus de Parlament (numai pentru
judecătorii de la Curte şi Tribunal); membrii comitetului sunt numiŢi de Consiliu.
Judecătorii fiecărei instanŢe îl aleg pe preşedintele ei; la fel, judecătorii fiecărui complet
îl aleg pe preşedintele lui.

Statut

Atât judecătorii cât şi avocaŢii generali se bucură de independenŢă, garantată de

inamovibilitate pe durata mandatului, de incompatibilitatea cu orice altă funcŢie sau
activitate, remunerată sau nu, de diferite privilegii şi imunităŢi. Mandatul lor încetează
prin deces, demisie, demitere pronunŢată de Curte (inclusiv pentru judecătorii celor două
Tribunale), în afară, bineînŢeles, de cazul expirării termenului pentru care au fost
numiŢi.

Organizare şi funcŢionare

Cele trei instanŢe au un preşedinte, o grefă în frunte cu grefierul, mai multe

complete şi un mare complet; ele pot judeca şi în plen în anumite cazuri, după cum în
cadrul celor două Tribunale se poate judeca şi în formulă de judecător unic. PreşedinŢii
lor au atribuŢii de protocol (de reprezentare), administrative (repartizează judecătorii pe
complete, dau termene etc.) şi jurisdicŢionale (pronunŢă ordonanŢe preşedinŢiale). În
ceea ce priveşte completele, ele sunt competente să judece orice fel de acŢiuni, cu
rezerva că, dacă un stat membru sau o instituŢie unională parte în proces o cere, judecata
trebuie să aibă loc în plen (mai puŢin la Curte), în marele complet sau într-un complet cu
un număr mai mare de judecători decât completele obişnuite (numai la Curte). În cadrul
CurŢii plenul judecă doar cazuri excepŢionale, demiterea membrilor celor trei instanŢe,
ai Comisiei, ai CurŢii de Conturi şi a Avocatului European al Poporului, precum şi
decăderea din dreptul la pensie sau din alte avantaje a membrilor Comisiei şi a
judecătorilor celor trei instanŢe; celelalte cazuri vor fi repartizate de Curte între marele

12
complet şi complete pe criteriul importanŢei, al dificultăŢii sau al circumstanŢelor lor
particulare, cu precizarea făcută mai sus. În cadrul celor două Tribunale repartizarea
cazurilor între plen, marele complet, complete şi judecătorul unic se face pe aceleaşi
criterii, tot cu precizarea făcută mai sus. În ceea ce priveşte avocaŢii generali, ei au
misiunea de a prezenta, cu independenŢă şi imparŢialitate, concluzii orale şi motivate
asupra dosarelor în curs de judecată, pentru a ajuta instanŢa să le soluŢioneze.
Judecătorul Tribunalului sau cel al Tribunalului FuncŢiei Publice care a îndeplinit rolul
de avocat general într-un proces nu mai poate fi judecător în acelaşi proces. În ceea ce
priveşte grefa, ea are un rol administrativ: înregistrează cererile şi acŢiunile, înregistrează
toate înscrisurile depuse ca probe la dosar, dispune comunicarea tuturor documentelor
către cealaltă parte, în timpul fazei orale a procesului asistă completul de judecată, notând
tot ce se spune şi ce se depune la dosar.
Procedura în faŢa jurisdicŢiilor unionale are de regulă două faze: una scrisă şi
una orală; poate exista, de asemenea, şi faza măsurilor pregătitoare (a instrucŢiei), care se
intercalează între celelalte două menŢionate. Faza scrisă începe cu depunerea cererii la
grefier, urmată de întâmpinarea pîrîtului, apoi, eventual, de replica reclamantului şi de cea
a pârâtului, toate comunicate reciproc; mai cuprinde diversele documente şi înscrisuri
anexate ca probe la dosar. Procedura scrisă este urmată de raportul preliminar al
judecătorului raportor, care este citit în şedinŢa instanŢei; raportul cuprinde o prezentare
a cazului, însoŢită de aprecierea judecătorului raportor asupra necesităŢii măsurilor
pregătitoare, asupra tipului de formaŢiune (complet, mare complet, plen, judecător unic)
căruia ar trebui să i se repartizeze cazul, asupra necesităŢii procedurii orale, precum şi
asupra necesităŢii concluziilor avocatului general. Măsurile pregătitoare pot consta în
audieri de martori, în audieri de experŢi, în interogarea părŢilor sau a agenŢilor lor, în
efectuarea unei expertize de către un expert numit de instanŢă, în cercetare la faŢa
locului, în cereri de informaŢii, în depunerea de înscrisuri etc. Faza orală cuprinde
pledoariile avocaŢilor, agenŢilor sau consilierilor părŢilor şi concluziile avocatului
general; în timpul pledoariilor judecătorii pot pune întrebări avocaŢilor, agenŢilor sau
consilierilor părŢilor. Tribunalul FuncŢiei Publice caută în orice stadiu al procesului să
ajungă la o soluŢionare amiabilă a acestuia.
Persoanele fizice trebuie totdeauna asistate de avocaŢi; persoanele juridice sunt
prin natura lor reprezentate de consilieri sau de agenŢi. Deliberarea este secretă, la ea
participând doar judecătorii, dar pronunŢarea soluŢiei are loc în şedinŢă publică.

AtribuŢii

JurisdicŢiile unionale nu sunt jurisdicŢii de tip internaŢional public: chiar şi

atunci când ele judecă comportamentul unui stat la sesizarea altui stat, conflictul nu există
între interesele celor două state ci între interesele Uniunii, reprezentate de statul
reclamant, şi interesele statului pârât; litigiul este judecat pe baza dreptului unional şi nu
a dreptului internaŢional public; jurisdicŢia CurŢii este exclusivă şi obligatorie pentru
părŢi, ceea ce nu e cazul pentru o jurisdicŢie de drept internaŢional; hotărârile ei sunt
obligatorii, ceea ce de asemenea nu este cazul pentru o jurisdicŢie de drept internaŢional.
În general vorbind, în limitele competenŢei atribuite jurisdicŢia CurŢii şi a celor două
Tribunale este obligatorie şi exclusivă: ele nu au nevoie de consimŢământul părŢilor ca
să judece, aşa cum se întâmplă în dreptul internaŢional public şi uneori în cel

13
internaŢional privat, după cum alte organe sau instanŢe nu pot fi în acelaşi timp
competente pentru aceleaşi cazuri, cum se poate întâmpla în dreptul internaŢional privat
şi uneori în cel intern. Hotărârile lor sunt obligatorii şi, acolo unde este cazul, executorii
pentru părŢi, spre deosebire de hotărârile unei jurisdicŢii de drept internaŢional. În fine,
participarea particularilor este de neconceput, în principiu, pe planul dreptului
internaŢional în faŢa jurisdicŢiilor acestuia; or, accesul la jurisdicŢiile unionale le este
deschis, chiar dacă cu unele limitări. Sub toate aspectele, deci, jurisdicŢiile unionale sunt
jurisdicŢii interne ale Uniunii şi, astfel, asemănătoare celor naŢionale. Curtea şi
Tribunalul îndeplinesc rolul mai multor tipuri de jurisdicŢii interne, mai precis pot fi
jurisdicŢii de tip constituŢional, de tip administrativ sau de tip regulator (adică
unificatoare ale jurisprudenŢei naŢionale în materie comunitară), după caz. Tribunalul
FuncŢiei Publice este doar o jurisdicŢie de tip administrativ, deoarece judecă numai
litigiile dintre Uniune şi funcŢionarii ei.
JurisdicŢiile unionale au o competenŢă de atribuire, în sensul că tot ceea ce nu le
este conferit expres de tratate sau, prin excepŢie, de legislaŢia unui stat membru rămâne
în competenŢa jurisdicŢiilor naŢionale. Este vorba de competenŢa reglementată de
dreptul unional, adică de competenŢa de a judeca litigiile care cad obligatoriu sub
incidenŢa dreptului unional. Există şi litigii guvernate de dreptul internaŢional public sau
privat, în care instanŢele Uniunii, mai precis Curtea şi Tribunalul, funcŢionează ca
jurisdicŢii de drept internaŢional public, respectiv privat; în aceste cazuri competenŢa
instanŢelor unionale este guvernată de regulile acestor ramuri de drept, în sensul că ele
sunt competente dacă li se atribuie dreptul de a judeca prin tratatul/acordul/contractul în
legătură cu care s-a născut litigiul sau printr-un acord separat (exemple: convenŢii
încheiate între state membre, acorduri între state membre şi terŢi, contracte încheiate de
Uniune cu state sau particulari, contracte între state membre şi particulari din alte state
membre, contracte între particulari din state membre diferite). Există de asemenea cazuri
particulare. Astfel, domeniul politicii externe şi de securitate este sustras competenŢei
instanŢelor Uniunii reglementate de dreptul acesteia, aşa cum era sustras şi când
constituia pilonul P.E.S.C. – pilon de drept internaŢional public -, exceptând două
situaŢii: punerea în aplicare a politicii externe şi de securitate nu poate afecta procedurile
şi atribuŢiile instituŢiilor din celelalte domenii de competenŢă ale Uniunii, după cum
punerea în aplicare a politicilor din celelalte domenii nu poate afecta procedurile şi
atribuŢiile instituŢiilor din domeniul politicii externe şi de securitate, Curtea controlând
respectarea acestei delimitări prin acŢiunea în anulare; deciziile care instituie măsuri
restrictive pentru particulari, ele putând fi atacate cu acŢiune în anulare. În ceea ce
priveşte spaŢiul de libertate, securitate şi justiŢie – fostul pilon J.A.I. -, chiar şi înainte,
când aparŢinea dreptului internaŢional public, Tratatul de la Amsterdam extinsese
competenŢa obligatorie a instanŢelor comunitare şi asupra lui, excluzând măsurile luate
de state pentru protecŢia ordinii publice şi a securităŢii interne (sub aspectul legalităŢii şi
al proporŢionalităŢii lor), această competenŢă exercitându-se însă în condiŢii mai
restrictive decât în ComunităŢi; prin Tratatul de la Lisabona spaŢiul de libertate,
securitate şi justiŢie dobândeşte regimul de drept comun al competenŢei instanŢelor
Uniunii pe măsură ce actele juridice specifice adoptate în fostul J.A.I. sunt transformate
în acte juridice de drept comun unional, dar nu mai târziu de 5 ani de la intrarea în
vigoare a Tratatului de la Lisabona. În fine, în cazul suspendării drepturilor unui stat, ca şi
în cazul constatării că există din partea unui stat un risc clar de încălcări de genul celor

14
care atrag suspendarea, controlul jurisdicŢional se va limita în primul caz la verificarea
îndeplinirii de către Consiliu a obligaŢiei de a Ţine cont de consecinŢele deciziei sale
asupra drepturilor şi obligaŢiilor particularilor, iar în al doilea caz la verificarea
respectării procedurii.
Delimitarea competenŢelor în primă instanŢă între Curte şi cele două Tribunale
are loc în felul următor: Curtea este competentă pentru chestiunile preliminare (cu
posibilitatea ca Statutul Curţii de Justiţie a Uniunii să i le atribuie şi Tribunalului, în
materii specifice), pentru acŢiunile Uniunii şi ale statelor membre contra statelor membre
şi pentru acŢiunile Băncii Centrale Europene contra băncilor centrale naŢionale, pentru
acŢiunile în anulare şi în carenŢă introduse de state membre împotriva Consiliului – cu
excepŢiile prevăzute pentru Tribunal -, împotriva Comisiei în materia cooperării întărite
şi împotriva Parlamentului, pentru acŢiunile în anulare şi în carenŢă introduse de
instituŢiile unionale unele împotriva altora, pentru contenciosul sancŢiunilor, pentru
acŢiunile în anulare introduse de guvernatorii de bănci centrale naŢionale sau de
Consiliul guvernatorilor al B.C.E. împotriva deciziilor de revocare din funcŢie a
guvernatorilor naŢionali; de asemenea, pentru actele fostului J.A.I., atâta timp cât ele nu
sunt transformate în acte de drept comun unional şi pentru o perioadă de maximum 5 ani
de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, este competent pentru diferendele
născute între state membre în legătură cu interpretarea şi aplicarea actelor adoptate de
Consiliu, respectiv între state membre şi Comisie în legătură cu interpretarea şi aplicarea
convenŢiilor încheiate între state membre. Tribunalul poate fi competent pentru chestiuni
preliminare, în materiile precizate expres în Statutul Curţii de Justiţie a Uniunii (putând
însă trimite dosarul la Curte dacă apreciază că ar putea fi afectate unitatea şi coerenŢa
dreptului unional) şi este competent pentru acŢiunile în anulare şi în carenŢă introduse de
particulari şi de state străine, pentru acŢiunile în reparaŢie extracontractuală, pentru
acŢiunile în anulare şi în carenŢă introduse de state membre împotriva Comisiei –
exceptând cazurile de mai sus -, pentru acŢiunile în anulare şi în carenŢă introduse de
state membre împotriva Consiliului în materie de ajutoare de stat şi de apărare comercială
şi în calitatea lui de instituŢie executivă, pentru acŢiunile în anulare şi în carenŢă
introduse de state membre împotriva Băncii Centrale Europene, a organelor şi
organismelor Uniunii, pentru acŢiunile în anulare şi în carenŢă introduse de organe şi
organisme unele împotriva altora, pentru acŢiunile în anulare şi în carenŢă introduse de
organe şi organisme împotriva instituŢiilor şi de acestea din urmă împotriva organelor şi
organismelor, precum şi pentru contenciosul proprietăŢii industriale. Tribunalul FuncŢiei
Publice este competent pentru acŢiunile funcŢionarilor publici unionali contra Uniunii.
Această delimitare este stabilită prin Statutul Curţii de Justiţie a Uniunii. Mai pot
interveni modificări ulterior, prin decizii ale Consiliului şi Parlamentului, în urma creării
altor instanŢe specializate sau în urma altor transferuri de competenŢe de la Curte la
Tribunal. În ceea ce priveşte competenŢa în căile de atac care se judecă de o instanŢă
superioară, ea aparŢine CurŢii pentru deciziile Tribunalului şi Tribunalului pentru
deciziile Tribunalului FuncŢiei Publice, hotărârile CurŢii neputând fi, evident, atacate cu
asemenea căi.
Conflictele de competenŢă, ce apar în cazurile în care niciuna din cele trei
jurisdicŢii nu se consideră competentă, ele trimiŢându-şi reciproc dosarul, sau în cazurile
în care două sau toate trei se consideră competente, reŢinându-şi dosarul spre judecare,
sunt rezolvate totdeauna de Curte, hotărârile ei în acest sens fiind obligatorii pentru cele

15
două Tribunale. Atât Curtea cât şi cele două Tribunale aplică, în ipostaza lor de jurisdicŢii
unionale, exclusiv dreptul unional, inclusiv când acesta este încorporat în dispoziŢii de
drept naŢional şi exceptând cazul în care dreptul unional însuşi trimite expres la alte
sisteme de drept.

CAP.V. ORDINEA JURIDICĂ A UNIUNII EUROPENE

Teoretic vorbind, ordinea juridică a Uniunii este ansamblul organizat şi structurat

al izvoarelor formale ale dreptului unional, adică al actelor normative unionale şi al
principiilor generale - nescrise – admise de dreptul Uniunii. Se studiază însă şi actele
individuale ale Uniunii, dată fiind importanŢa lor. Principiile generale ale dreptului au
fost degajate de jurisprudenŢa unională.
În comparaŢie cu ordinea de drept internaŢional public cea a Uniunii este
ierarhizată, fiind astfel similară celei a statelor.

5.1. Categorii de acte juridice

5.1.1. Dreptul originar sau primar

Se numeşte originar pentru că reprezintă manifestarea de voinŢă a statelor,

subiecte originare ale dreptului internaŢional, iar primar pentru că este primul din punct
cronologic şi al forŢei juridice; de la el derivă, pe el se fundamentează şi îl aplică unele
din celelalte categorii de acte unionale. Intră aici:
 tratatele constitutive
 tratatele şi deciziile de revizuire
 tratatele de aderare
 acordurile de retragere
 convenŢiile şi protocoalele anexate la tratate, având aceeaşi valoare cu ele
 Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene din 2007
În ceea ce priveşte caracteristicile tratatelor, ele erau şi sunt autonome unele faŢă
de altele, în sensul că cel al unei ComunităŢi posterioare nu l-a abrogat pe cel al unei
ComunităŢi anterioare, respectiv că cel al Uniunii nu le-a abrogat pe cele ale
Comunităţilor, după cum cele cu caracter special nu au derogat de la cele cu caracter
general, aşa cum este regula în dreptul internaŢional; consecinţa e că interpretarea
tratatului unei Comunităţi nu se putea baza pe dispoziŢii cuprinse în tratatele celorlalte
două Comunităţi, după cum interpretarea tratatului CEEA nu se poate baza pe dispoziţii
cuprinse în tratatul UE, dacă diferenŢierile erau şi sunt exprese. Autonomia lor era şi este
însă contrabalansată de interdependenŢă, dată de următorii factori: similitudinea
structurilor şi complementaritatea obiectivelor; acelaşi aparat instituŢional; comunitatea
de inspiraŢie; apartenenŢa celor trei, apoi două, ComunităŢi la Uniunea Europeană.
Drept consecinŢă, în caz de lacune sau dispoziŢii obscure Curtea interpreta adesea un
tratat comunitar prin prisma celorlalte două tratate comunitare iar astăzi interpretează
tratatul CEEA prin prisma tratatelor UE, dacă diferenŢierile erau şi sunt doar implicite
(adică dacă respectivul tratat tace sub un aspect). Tratatele nu îşi încetează efectele prin
caducitate, adică prin neaplicarea lor o lungă perioadă de timp, aşa cum se întâmplă cu
tratatele internaŢionale obişnuite. În timp ce Tratatul C.E.C.O. avea un caracter mai
detaliat, putând fi aplicat direct în cea mai mare parte, Tratatul asupra funcŢionării U.E. –

16
ca şi fostul Tratat C.(E.)E. -, Tratatul asupra U.E. şi Tratatul C.E.E.A. sunt tratate-cadru,
necesitând acte de aplicare din partea instituŢiilor sau a statelor; de asemenea, în timp ce
Tratatul C.E.C.O. avea un mai accentuat caracter supranaŢional, celelalte au o structură
instituŢională mai echilibrată, instituŢiile interguvernamentale şi cele supranaŢionale
contrabalansându-se reciproc.
În ceea ce priveşte aplicarea în timp a tratatelor, Tratatul C.E.C.O. a fost încheiat
pe cincizeci de ani iar Tratatul asupra funcŢionării U.E. – ca şi fostul Tratat C.(E.)E. -,
Tratatul asupra U.E. şi Tratatul C.E.E.A. pe durată nedeterminată. În ceea ce priveşte
aplicarea lor teriterială, Tratatul C.E.C.O. viza iar Tratatul C.E.E.A. vizează expres
teritoriile europene ale statelor membre şi teritoriile autonome pe care statele membre le
reprezintă în relaŢiile externe; în schimb, Tratatul asupra funcŢionării U.E. – ca şi fostul
Tratat C.(E.)E. -, prevede că se aplică la teritoriile autonome menŢionate şi la statele
membre, lăsând la latitudinea acestora din urmă să stabilească la care părŢi din teritoriul
lor se aplică şi în ce măsură, sub rezerva unor cazuri particulare pe care le stabileşte el
însuşi. Uniunea vamală prezintă un regim particular, în sensul că include şi state terŢe
care sunt în uniune vamală cu state membre - Andorra, Monaco, San Marino -, după cum
exclude din sfera ei unele porŢiuni din teritoriile statelor membre. Nu existau prevederi
privind câmpul teritorial al T.U.E., mai precis al dispoziŢiilor comune celor trei piloni şi
al dispoziŢiilor referitoare la P.E.S.C. şi J.A.I., anterior Tratatului de la Lisabona.
În ceea ce priveşte Carta drepturilor fundamentale, ea va fi studiată la ultimul
curs.
Aşa cum am văzut, tratatele de revizuire sunt rezultatul procedurii ordinare de
revizuire, iar deciziile de revizuire sunt rezultatul unor proceduri simplificate.
Evident, dreptul originar face parte din “acquis”.

5.1.2. Dreptul derivat sau secundar

Se numeşte derivat pentru că reprezintă manifestarea de voinŢă a Uniunii, subiect

derivat al dreptului internaŢional, şi pentru că el derivă din dreptul originar, fiind emis pe
baza şi pentru aplicarea acestuia; se numeşte secundar prin comparaŢie cu cel primar.
Actele care-l compun pot fi normative sau individuale, respectiv legislative (acte
obligatorii şi normative, adoptate pe baza şi pentru aplicarea tratatelor de către Consiliu,
de către Parlament, de către Consiliu şi Parlament şi, în mod excepŢional, de către
Comisie), de execuŢie (acte obligatorii sau facultative, normative sau individuale,
adoptate pe baza şi pentru aplicarea actelor legislative, pe baza şi pentru aplicarea actelor
sui generis de completare sau modificare a celor legislative, în mod excepŢional pe baza
şi pentru aplicarea tratatelor, de către Comisie, Consiliul însuşi sau B.C.E.) sau sui
generis (acte normative sau individuale care nu se încadrează în cele două categorii
anterioare). În cazul în care tratatele nu prevăd tipul de act care trebuie adoptat într-o
situaŢie dată, instituŢia competentă are posibilitatea de a-l alege, cu respectarea
principiului proporŢionalităŢii şi a procedurii prevăzute.
Şi dreptul derivat face parte, evident, din “acquis”.

5.1.2.1. Actele tipice

a) Regulamentele (mai puŢin în cadrul politicii externe şi de securitate)

17
 Acestea sunt acte normative şi obligatorii sub toate aspectele (obiectiv şi
mijloace); în această ultimă privinŢă eventualele acte de execuŢie trebuie să fie strict
necesare şi strict conforme cu regulamentele pe care le aplică, neputându-le adăuga
nimic, neputând modifica nimic la ele şi neputând deroga cu nimic de la ele.
Regulamentele pot fi emise de Consiliu, Parlament, Consiliu şi Parlament, Comisie,
B.C.E., şi pot fi atât legislative cât şi de execuŢie. Ele trebuie motivate şi trebuie să
conŢină referiri la formalităŢile la care s-a recurs pentru adoptarea lor; de asemenea, ele
trebuie autentificate (semnate de preşedintele instituŢiei emitente, respectiv şi de
secretarul general al Consiliului în cazul regulamentelor acestuia) şi, pentru a intra în
vigoare, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (J.O.U.E.). Momentul intrării
lor în vigoare este cel stabilit în textul lor; în lipsă, el este cea de-a 20-a zi de la publicare.
În ceea ce priveşte aplicarea lor în timp, regulamentele pot fi retroactive atât prima dată
cât şi atunci când modifică sau abrogă regulamente existente dar, în cazul în care
legislaŢia anterioară acorda drepturi sau facilităŢi, regulamentele posterioare trebuie să
respecte principiul aşteptărilor legitime şi drepturile câştigate definitiv şi cu bună-
credinŢă, precum şi să urmărească un scop de interes general care nu poate fi atins fără
retroactivitate; fac excepŢie regulamentele care aduc modificări de procedură şi de
competenŢă, precum şi regulamentele care înlocuiesc regulamente anulate pentru vicii
formale, ele nefiind supuse restricŢiilor menţionate; în orice caz, retroactivitatea trebuie
să fie expresă şi motivată. De asemenea, jurisprudenŢa a decis că şi intrarea imediată în
vigoare, adică din momentul publicării, este admisibilă doar dacă răspunde unui
imperativ de eficacitate şi de necesitate, mai ales dacă regulamentul respectiv suprimă
sau modifică drepturi sau facilităŢi acordate de un regulament anterior.

b) Directivele (mai puŢin în cadrul politicii externe şi de securitate)

Ele sunt acte cu caracter individual, destinate numai statelor, fiind obligatorii doar
în privinŢa obiectivului ce trebuie atins deoarece mijloacele (actele juridice) sunt lăsate la
latitudinea statelor destinatare. Actele de aplicare trebuie să fie cele mai adecvate
dreptului unional, mai precis trebuie să fie acte normative cu caracter obligatoriu şi cu
cea mai mare forŢă juridică, să determine clar şi precis drepturile şi obligaŢiile
particularilor, să fie apte să atingă obiectivul fixat de directivă şi, dacă este cazul, să o
transpună fidel, să fie adoptate în termenul fixat de ea şi să fie comunicate Comisiei.
Chiar şi înainte de expirarea termenului de aplicare statele au obligaŢia de a nu adopta
acte incompatibile cu directiva şi de a nu face nimic de natură să compromită atingerea
obiectivului fixat de ea. Directivele pot fi emise de instituŢiile menŢionate anterior, mai
puŢin de B.C.E., şi pot fi legislative sau de execuŢie. Ele trebuie motivate. Pentru a intra
în vigoare directivele legislative şi cele de execuţie adresate tuturor statelor trebuie
publicate în J.O.U.E., celelalte sunt notificate destinatarilor. În ceea ce priveşte momentul
intrării în vigoare, pentru directivele supuse publicării sunt valabile precizările de la
regulamente iar pentru cele supuse notificării aceleaşi precizări ca la decizii. În ceea ce
priveşte aplicarea în timp, pot fi retroactive doar directivele care înlocuiesc directive
anulate pentru vicii de formă, precum şi cele care modifică sau revocă directive ilegale;
dacă acestea din urmă acordau drepturi, directivele care le modifică sau revocă trebuie să
Ţină cont de drepturile dobândite definitiv şi cu bună-credinŢă şi de principiul
aşteptărilor legitime iar revocarea sau modificarea trebuie să fie justificată de un interes

18
public imperativ; în orice situaţie revocarea sau modificarea cu efect retroactiv trebuie să
intervină într-un termen rezonabil (adică cât mai scurt), pentru a nu prelungi
incertitudinea juridică. De asemenea, chiar directivele care modifică sau revocă cu efect
neretroactiv directive existente pot opera doar cu condiŢia ca acestea din urmă să fie
ilegale.

c) Deciziile (mai puŢin în cadrul politicii externe şi de securitate)

Sunt acte normative sau individuale, obligatorii sub toate aspectele, destinate atât
statelor cât şi particularilor atunci când au caracter individual. Deciziile pot impune
adoptarea de acte naŢionale de execuŢie, dar acestea trebuie să fie de strictă
conformitate. Ele trebuie motivate şi pot fi legislative (cele normative) sau de execuŢie
(cele individuale). Pentru a intra în vigoare deciziile legislative trebuie publicate iar cele
de execuţie trebuie notificate destinatarului; momentul intrării în vigoare pentru cele
legislative este acelaşi ca pentru regulamente şi pentru directivele supuse publicării, iar
pentru cele de execuŢie acelaşi ca pentru directivele supuse notificării. Deciziile pot fi
emise de oricare dintre instituŢiile menŢionate la regulamente. În privinŢa
retroactivităŢii şi a efectelor pentru viitor sunt valabile precizările de la regulamente
(pentru deciziile normative), respectiv de la directive (pentru deciziile individuale).

d) Avizele şi recomandările (mai puŢin în cadrul politicii externe şi de securitate)

Este vorba de avizele şi recomandările adresate statelor, particularilor sau

instituŢiilor, în acest ultim caz în afara procesului decizional sau a procedurilor
jurisdicŢionale. Avizul reprezintă o opinie, recomandarea este o prescripŢie de conduită
care poate fi normativă sau individuală. Atât avizele cât şi recomandările sunt acte cu
caracter neobligatoriu şi pot fi emise de oricare din instituŢiile menŢionate anterior; în
plus, avizele pot fi emise şi de diferitele comitete cu rol consultativ.

5.1.2.2. Actele atipice (sau sui generis) şi actele nenumite

Actele atipice sunt cele care, deşi poartă denumirea unora din cele de mai sus,
nu au aceleaşi caracteristici şi deci nici acelaşi regim juridic, cum ar fi: regulamentele
interne ale instituŢiilor, regulamentele, directivele şi deciziile care completează sau
modifică acte legislative, avizele, recomandările şi directivele emise în cadrul procesului
decizional sau al procedurilor jurisdicŢionale, acordurile interinstituŢionale, deciziile de
admitere a noi state în Uniune, deciziile de suspendare a unor state din Uniune etc.
Tot acte atipice sunt deciziile adoptate în domeniul politicii externe şi de
securitate, şi anume: deciziile purtând asupra intereselor şi obiectivelor strategice ale
Uniunii, deciziile ce definesc acŢiunile şi poziŢiile Uniunii şi deciziile ce stabilesc
modalităŢile de punere în aplicare a celor din urmă. De asemenea, aici se încadrează şi
deciziile adoptate în fostul pilon J.A.I.: decizii care stabilesc poziŢii comune, decizii-
cadru, decizii şi decizii care stabilesc măsuri de aplicare a celor de dinainte şi a
convenŢiilor dintre state.
Actele nenumite sunt cele nemenŢionate de tratate, ceea ce nu înseamnă că nu
sunt permise. Exemple: rezoluŢii ale Consiliului, concluzii ale Consiliului European,

19
rezoluŢii ale Parlamentului, comunicări ale Comisiei, declaraŢii făcute de către Consiliu
sau Comisie cu ocazia adoptării unui act în Consiliu etc.

5.1.3. Dreptul internaŢional/complementar/convenŢional

Este numit internaŢional deoarece cuprinde acte care aparŢin numai sau şi
dreptului internaţional, complementar deoarece completează dreptul unional, respectiv
convenŢional deoarece el constă în convenŢii (acorduri). Aici intră:

a) Acordurile încheiate de Uniune cu terŢii, acordurile mixte, acordurile încheiate de

state cu terŢii la care Uniunea s-a substituit statelor, precum şi actele adoptate de
organele create prin aceste acorduri

Prin terŢi se înŢeleg atât statele nemembre şi organizaŢiile internaŢionale, în

privinŢa Uniunii şi a C.E.E.A., cât şi persoanele fizice sau juridice din state terŢe, în
privinŢa C.E.E.A.
Toate tipurile menţionate de acorduri, precum şi actele adoptate de organele create
prin acorduri, se publică în J.O.U.E., ca actele de încheiere a acordurilor. De asemenea,
toate fac parte integrantă din dreptul Uniunii din momentul intrării lor în vigoare,
respectiv al substituirii statelor de către Uniune. Ele au o dublă natură, de drept al Uniunii
şi de drept internaŢional public, respectiv privat, şi fac parte din “acquis” în virtutea
primei naturi menŢionate.

b) ConvenŢiile încheiate între state membre

Pot fi încheiate în cazurile în care Uniunea nu are o competenŢă externă exclusivă

sau în cele în care Uniunea, deşi exclusiv competentă, a împuternicit statele în acest sens.
Deşi aparŢin dreptului internaŢional public în toate cazurile, cele din cadrul politicii
externe, cele din fostul P.E.S.C. şi cele din fostul J.A.I. fac parte din “acquis” dacă sunt
încheiate între toate statele membre. De asemenea, dacă este vorba de convenŢii
încheiate între toate statele membre iar aceste convenŢii au tangenŢă cu obiectivele
tratatelor, se obişnuieşte ca Consiliul şi Comisia să intervină în privinţa iniŢierii şi a
negocierii lor, încheierea lor are loc adesea în cadrul Consiliului iar după încheiere ele se
depun la Consiliu; în plus, se întâmplă ca ele să fie aplicate prin acte ale Uniunii.

c) Deciziile reprezentanŢilor statelor membre reuniŢi în Consiliu

Ele sunt de fapt convenŢii între statele membre încheiate în formă simplificată,
care iau forma unor decizii ale Consiliului (uneori sunt adoptate după aceeaşi procedură
şi sunt publicate în J.O.U.E.) fără a se confunda însă cu acestea şi fără a avea regimul lor
juridic; reprezintă o creaŢie a practicii.
Deşi sunt acte de drept internaŢional public, ele fac parte din “acquis“ deoarece la
ele se recurge pentru atingerea unor obiective ale Uniunii.

d) Acordurile încheiate între state membre şi terţi

20
 Ele nu fac parte din dreptul Uniunii dar sunt menŢionate pentru că cele din cadrul
politicii externe, ca şi cele din fostul J.A.I. şi din fostul P.E.S.C. fac parte din „acquis”
dacă sunt încheiate de toate statele membre.

5.1.4. Principiile generale ale dreptului

Principiile generale ale dreptului, principii nescrise, joacă un rol important în

completarea lacunelor pe care le prezintă dreptul scris. Ele se împart în câteva
subcategorii: principii conŢinute în tratatele unionale, principii inerente oricărui sistem
juridic organizat, principii comune statelor membre, principii de drept internaŢional
public şi drepturile fundamentale ale omului.
În ceea ce priveşte principiile conŢinute în tratatele unionale, este vorba doar de
cele implicite, care rezultă indirect din dispoziŢiile tratatelor; ele exprimă intenŢia
autorilor acestora, materializată în obiectivele stabilite. De aceea la ele se recurge cu
prioritate. Exemple: aplicabilitatea imediată, efectul direct şi superioritatea dreptului
unional, efectul util, efectul necesar etc.
Exemple de principii inerente oricărui sistem juridic organizat: securitatea juridică
(care cere ca legea să fie clară şi precisă şi să asigure previzibilitatea situaŢiilor şi
raporturilor juridice), respectarea de către legiuitor a drepturilor dobândite cu bună
credinŢă prin legi anterioare, neretroactivitatea actelor administrative, respectarea
aşteptărilor legitime (adică a posibilităŢii subiecŢilor de drept de a prevedea apariŢia
unei noi reglementări, mai dezavantajoase pentru ei decât cea anterioară), publicitatea
actelor, obligaŢia autorului unui act de a-l respecta atât timp cât acesta este în vigoare,
proporŢionalitatea, buna credinŢă în exercitarea drepturilor, existenŢa controlului
jurisdicŢional asupra actelor autorităţilor publice, legalitatea în sens larg (adică faptul că
fiecare act juridic trebuie să fie conform cu actele superioare lui), echitatea, accesul la
justiŢie, dreptul la un proces echitabil, respectarea drepturilor apărării.
Principiile comune statelor membre nu trebuie să fie comune absolut tuturor
statelor membre, fiind suficient ca ele să fie comune doar câtorva sau, în mod
excepŢional, să caracterizeze doar un singur stat, cu condiŢia să fi dobândit o valoare
europeană sau universală şi să fie adecvate exigenŢelor şi obiectivelor Uniunii. Exemple:
interdicţia îmbogăŢirii fără justă cauză, ierarhia actelor juridice, răspunderea
autorităŢilor publice pentru prejudiciile cauzate particularilor, respectarea distincŢiei
între impozite şi taxe, continuitatea serviciului public.
Principiile dreptului internaŢional public sunt cele conŢinute fie în cutume
internaŢionale, fie în tratate/acorduri la care Uniunea nu este parte. Exemple:
considerarea ca abrogat a tratatului anterior de către cel posterior încheiat între aceleaşi
state şi cu acelaşi obiect, obligaŢia statelor de a respecta şi aplica tratatele pe care le-au
încheiat, diminuarea obligaŢiilor sau scutirea de ele a părŢilor unui tratat în caz de
schimbare radicală a împrejurărilor existente la încheierea lui, interdicŢia pentru un stat
de a refuza propriilor cetăŢeni intrarea şi şederea pe teritoriul său, succesiunea statelor la
tratate sau în organizaŢii internaŢionale în cazuri de dezmembrări, unificări etc.,
acordarea de privilegii şi imunităŢi, pe teritoriile statelor, funcŢionarilor organizaŢiilor
internaŢionale, dreptul statelor de a aplica sancŢiuni economice altor state, existenŢa
unor drepturi ale statelor în marea liberă etc.

21
 În ceea ce priveşte drepturile şi libertăŢile fundamentale ale omului, până la
Tratatul de la Lisabona ele au făcut parte numai din categoria principiilor generale ale
dreptului, în rândul cărora Curtea de Justiţie le-a integrat relativ târziu, mai precis
începând cu anul 1970, făcând referire la documentele internaŢionale şi europene în
materie şi la tradiŢiile constituŢionale comune ale statelor membre. Confirmând
jurisprudenŢa stabilită, Tratatul asupra U.E. din 1992 face o referire generală la drepturile
şi libertăŢile fundamentale, stipulând că Uniunea respectă drepturile omului aşa cum sunt
ele garantate de ConvenŢia Europeană a Drepturilor Omului din 1950 şi cum rezultă din
tradiŢiile constituŢionale comune ale statelor membre, ca principii generale ale dreptului;
Tratatul de la Amsterdam prevede controlul de către CJUE al respectării de către
instituŢiile unionale a drepturilor şi libertăŢilor ca principii generale ale dreptului. Cu
ocazia reuniunii Consiliului European de la Nisa din decembrie 2000 Consiliul, Comisia
şi Parlamentul adoptă “Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene”, document
considerat atunci ca fiind lipsit de valoare juridică; acest document a fost adaptat în 2007,
cu ocazia semnării Tratatului de la Lisabona. Deşi nici în Tratatul de la Lisabona nu
există un capitol consacrat drepturilor omului, acest tratat face o trimitere la Carta din
2007, conferindu-i în acelaşi timp forţa juridică a dreptului primar; de asemenea, el
prevede că Uniunea va adera la ConvenŢia Europeană, ceea ce înseamnă că Uniunea va
avea două izvoare de drept scris: Carta şi ConvenŢia. Drepturile care nu se regăsesc în
niciunul din aceste documente, dar care rezultă din tradiŢiile constituŢionale ale statelor
membre sau din dezvoltarea jurisprudenţei, vor fi respectate în continuare ca principii
generale ale dreptului.
Drepturile cel mai des invocate şi menŢionate în jurisprudenŢa CurŢii până acum
sunt următoarele: dreptul de proprietate, dreptul de acces la justiŢie, libera iniŢiativă,
neretroactivitatea legii penale, egalitatea bărbaŢi-femei, egalitatea în general în faŢa
legii, respectarea vieŢii private şi familiale, respectarea domiciliului şi a corespondenŢei,
respectarea secretului afacerilor, libertatea religioasă, libertatea de expresie, libertatea
sindicală etc.

5.2. Ierarhizarea dreptului unional

Neexistând nici o prevedere explicită în tratate în acest sens, Curtea a fixat

următoarele criterii:
- dreptul derivat se subordonează categoriei formate din dreptul originar, din principiile
conŢinute în acesta, din principiile fundamentale de drept internaŢional public şi din
drepturile şi libertăŢile fundamentale care constituie principii generale ale dreptului
- dreptul derivat se subordonează celorlalte principii generale ale dreptului, iar acestea
din urmă se subordonează la rândul lor categoriei menŢionate mai sus
- dreptul derivat se subordonează acordurilor încheiate de Uniune sau de aceasta şi state
cu terŢii (în cazul acordurilor mixte, numai pentru partea Uniunii), acordurilor la care
Uniunea s-a substituit statelor, precum şi actelor adoptate de organele create prin
acorduri; toate aceste acorduri şi acte se subordonează la rândul lor categoriilor
menŢionate mai sus, în ordinea menŢionată
- actele individuale se subordonează actelor normative
- actele de execuŢie se subordonează actelor legislative şi celor nelegislative de
completare sau modificare a actelor legislative, când sunt adoptate pentru aplicarea lor

22
- actele nelegislative de completare sau modificare a celor legislative se subordonează
acestora din urmă sub aspectul respectării condiŢiilor de adoptare a lor (adică existenŢa
unei delegaŢii în acest sens şi faptul că numai aspectele neesenŢiale pot face obiectul
unor asemenea acte)
În cadrul dreptului originar există de asemenea o ierarhie între tratatele
constitutive, tratatele şi deciziile de revizuire, pe de o parte, şi tratatele de aderare pe de
altă parte; acestea din urmă nu le pot modifica pe celelalte ci le pot doar adapta sub
aspect tehnic, în măsura impusă de intrarea în Uniune a unui nou stat, sau pot prevedea
derogări sau perioade de tranziŢie pentru noul stat. De asemenea, tratatele şi deciziile de
revizuire sunt subordonate tratatelor constitutive sub aspectul respectării procedurilor de
adoptare a lor, aceste proceduri fiind, aşa cum am văzut, obligatorii.
Există şi cazuri particulare. Aceste cazuri sunt:

a) convenŢiile încheiate între state membre

ConvenŢiile anterioare creării ComunităŢilor/Uniunii sau aderării la ele sunt
abrogate de tratatele unionale în măsura în care sunt în contradicŢie cu acestea, conform
regulilor din dreptul internaŢional public; convenŢiile posterioare sunt posibile numai în
cazurile arătate anterior, ele trebuind oricum să fie compatibile cu dreptul unional în
ansamblul său.

b) acordurile încheiate între state membre şi terŢi

Acordurile anterioare creării ComunităŢilor/Uniunii sau aderării la ele rămân în
vigoare chiar dacă sunt în contradicŢie cu tratatele unionale, conform dreptului
internaŢional, statele membre având însă obligaŢia de a depune eforturi pentru a elimina
incompatibilităŢile şi, în caz de nereuşită, obligaŢia de a denunŢa sau de a nu reînnoi
acordurile; ceea ce rămâne însă în vigoare din ele în caz de contradicţie cu tratatele
unionale sunt obligaŢiile statelor membre faŢă de terŢi şi drepturile acestora faŢă de
statele membre, nicidecum invers. Este posibilă o substituire a statelor membre de către
Uniune la asemenea acorduri, atât în drepturi cât şi în obligaŢii, aceste acorduri urmând a
avea astfel regimul juridic al acordurilor Uniunii. Acordurile posterioare pot fi încheiate
în aceleaşi cazuri ca şi convenŢiile dintre state membre; tot ca acestea, şi ele trebuie să
respecte dreptul unional în ansamblul său. Regimul juridic al acordurilor statelor membre
cu terŢii îl au şi actele adoptate de organele create prin astfel de acorduri.

c) acordurile încheiate de Uniune sau de aceasta şi state membre cu terŢi, acordurile la

care Uniunea s-a substituit statelor membre + actele adoptate de organele create prin
astfel de acorduri

Problema care se pune pentru toate aceste acorduri/convenţii este aceea a

sancŢiunii ce li s-ar putea aplica în caz de contradicŢie cu categoriile cărora li se
subordonează. În plus, primele două cazuri nici nu ocupă propriu-zis un loc în ierarhia
dreptului unional, ele find exclusiv acte de drept internaţional public.

5.3. Aplicarea dreptului unional

23
 La aplicarea dreptului unional participă atât instituŢiile unionale cât şi statele
membre. Dat fiind că rolul instituŢiilor a fost studiat, rămâne de văzut cel al statelor.
Acestea din urmă pot fi chemate să aplice dreptul unional prin acte normative, acte
individuale administrative, acte individuale jurisdicŢionale sau operaŢiuni materiale, în
funcŢie de împrejurări şi de natura actului unional în discuŢie. Astfel, dacă directivele
cer, prin natura lor, acte normative, regulamentele şi deciziile interzic în principiu actele
normative, permiŢând doar acte individuale sau operaŢiuni materiale (măsuri tehnice);
prin excepŢie, statele pot adopta şi în cazul regulamentelor şi deciziilor acte normative,
dacă acestea sunt prevăzute de actele unionale însele sau dacă sunt obiectiv necesare (de
exemplu, actele unionale stabilesc conduita de urmat iar actele statelor stabilesc
sancŢiuni penale, acestea depăşind competenŢele unionale). Aplicarea prin acte
normative le revine de regulă statelor, având în vedere principiile subsidiarităŢii şi
proporŢionalităŢii, aceasta chiar dacă competenŢa unională în materie este exclusivă,
deoarece exclusivitatea se referă doar la legiferare şi nu există un paralelism între
competenŢa legislativă şi cea executivă. În ceea ce priveşte aplicarea prin acte
jurisdicŢionale, am arătat anterior că instanŢele naŢionale sunt instanŢele de drept
comun în aplicarea contencioasă a dreptului unional. În fine, aplicarea materială a
dreptului unional le revine de asemenea exclusiv statelor, deoarece Uniunea nu dispune
de aparatul administrativ necesar în acest sens şi nici de forŢa de constrângere.
Aplicarea de către state se bazează pe următoarele principii: cel al cooperării
loiale; cel al autonomiei instituŢionale. Acesta din urmă presupune că aplicarea are loc
conform regulilor de competenŢă, de procedură şi de fond prevăzute de legislaŢiile
naŢionale, dacă dreptul unional nu fixează alte reguli de procedură şi sub rezerva
respectării obiectivelor tratatelor, a efectului direct, a superiorităŢii şi a aplicării uniforme
a dreptului unional. AutorităŢile naŢionale au dreptul să verifice doar autenticitatea
actului unional aplicabil, fiind obligate să ordone punerea lui în executare.
Actele unionale susceptibile de executare silită sunt: deciziile instituŢiilor care
stabilesc drepturi sau obligaŢii băneşti pentru particulari, hotărârile CurŢii de Justiţie prin
care sunt condamnate băncile centrale ale statelor la amenzi sau daune cominatorii, alte
hotărâri cu caracter bănesc, inclusiv ordonanŢe preşedinŢiale. Nu sunt susceptibile de o
astfel de executare deciziile instituŢiilor care stabilesc obligaŢii băneşti în sarcina
statelor, hotărârile CurŢii de Justiţie prin care sunt condamnate statele la amenzi sau
daune cominatorii, cele de anulare a unui act, cele de constatare a carenŢei şi alte hotărâri
de acelaşi tip.
Suspendarea aplicării/executării unui act emis de o instituŢie sau de un organ
unional este posibilă doar la cerere, fiind decisă fie de autorul actului, fie de jurisdicŢiile
unionale în cadrul anumitor proceduri. Suspendarea unei hotărâri judiciare unionale este
posibilă tot numai la cerere, fiind decisă doar de instanţele unionale însele în cadrul căilor
de atac introduse împotriva ei.

5.4. Raporturile dreptului Uniunii cu dreptul naţional al statelor membre

5.4.1. Aplicabilitatea imediată şi efectul direct al dreptului unional

Aplicabilitatea imediată înseamnă că un act juridic unional se integrează de drept

în sistemul statelor membre, fără a mai avea nevoie, în afară de actul de ratificare, de acte
naŢionale de recepŢionare sau de introducere a lui în dreptul intern – dacă este vorba de

24
un tratat -, respectiv fără a avea nevoie de acte naŢionale de aprobare a lui - dacă este
vorba de un act de drept derivat. Efectul direct presupune că un act juridic unional
creează drepturi şi obligaŢii nu numai pentru state şi Uniune ci şi pentru persoanele fizice
şi juridice aflate sub jurisdicŢia statelor, atât în relaŢiile lor cu statele şi Uniunea cât şi
între ele. Aplicabilitatea imediată este deci un aspect formal, juridic, deoarece ea implică
posibilitatea legală ca un act să beneficieze de ea, adică, în general vorbind, existenŢa
unei prevederi în acest sens fie în însuşi textul actului, fie în ConstituŢiile statelor; în
schimb, efectul direct este un aspect material, tehnic, deoarece presupune posibilitatea
materială ca un act să beneficieze de el, adică din conŢinutul actului să rezulte că le
atribuie şi particularilor drepturi şi obligaŢii.
În ceea ce priveşte aplicabilitatea imediată, în dreptul internaŢional se cunosc
două orientări: monismul şi dualismul. Primul presupune că tratatele internaŢionale (şi,
implicit, şi actele de drept derivat adoptate pe baza lor) se integrează automat în sistemul
juridic al statelor părŢi din momentul intrării lor în vigoare, cel de-al doilea exclude
aplicabilitatea lor imediată, tratatele trebuind recepŢionate (sau introduse) în sistemul
juridic al statelor iar actele de drept derivat trebuind aprobate prin acte juridice
naŢionale; actul de recepŢionare fie preia, eventual cu modificări permise de tratatul
însuşi, conŢinutul acestuia, fie conŢine o clauză în acest sens. În sistemul dualist, deci,
ordinea juridică naŢională şi cea internaŢională sunt radical separate şi independente,
ceea ce se aplică în cadrul primeia fiind actul de introducere şi nu tratatul ca atare, pe
când în sistemul monist ordinea internaŢională se integrează în cea naŢională (fără a-şi
pierde însă autonomia), ceea ce se aplică în plan intern fiind tratatul ca atare. În acest
sens, dreptul unional se deosebeşte esenŢial de dreptul internaŢional. Astfel, pentru
dreptul internaŢional aplicabilitatea imediată nu este o regulă, pe când dreptul unional nu
cunoaşte decât o relativă excepŢie, aplicabilitatea imediată fiind caracteristica lui
principală; apoi, aplicabilitatea imediată a unui act de drept internaŢional nu îşi găseşte
fundamentul în dispoziŢiile acestui sistem de drept ci în ConstituŢiile statelor, pe când
aplicabilitatea imediată a unui act unional îşi are fundamentul în dispoziŢiile tratatelor
unionale, indiferent de prevederile ConstituŢiilor statelor membre. În raport cu dreptul
unional statele nu mai pot avea, deci, decât orientarea monistă, relativa excepŢie
menŢionată fiind integrarea tratatelor unionale în statele dualiste.
În ceea ce priveşte efectul direct, şi aici există deosebiri între dreptul
internaŢional şi dreptul unional: în timp ce numai prin excepŢie tratatele internaŢionale
creează drepturi şi obligaŢii pentru particulari, obiectul lor fiind în general acela de a
reglementa relaŢii între state sau între state şi organizaŢii internaŢionale, actele de drept
unional au de regulă menirea de a se adresa particularilor (chiar şi atunci când par că se
adresează statelor, de exemplu directivele); de asemenea, în dreptul internaŢional efectul
direct presupune şi intenŢia explicită a autorilor tratatelor, deoarece excepŢiile nu se
prezumă, în timp ce în dreptul unional propriu-zis, adică originar şi derivat, criteriul îl
constituie exclusiv conţinutul actului, obiectivele şi finalităŢile tratatelor, adică voinŢa
implicită a autorilor lor; efectul direct este prezumat. În ceea ce priveşte acordurile
unionale încheiate cu terŢi, dat fiind că ele sunt parŢial acte de drept internaŢional
efectul direct trebuie demonstrat de la caz la caz; dar, dat fiind că ele sunt şi acte de drept
unional, se ia în considerare nu numai voinŢa expresă a părŢilor ci şi cea implicită,
exprimată fie în acordul însuşi, fie într-un act de aplicare a lui; prezumŢia este restabilită

25
însă dacă dispoziŢiile acordului sunt preluate într-un act unional de aplicare sau dacă
acesta trimite la ele.
Aplicabilitatea imediată nu este prevăzută deloc în tratate iar efectul direct este
prevăzut numai cu privire la regulamente. JurisprudenŢa CurŢii a stabilit existenţa
aplicabilităţii imediate şi a extins efectul direct şi la celelalte acte unionale, printr-o
interpretare teleologică şi sistemică a tratatelor, în Hotărârea Van Gend en Loos din 1963,
cu următoarele argumente: instituirea obiectivului constând în crearea unei pieŢe
comune, care îi priveşte direct pe cetăţenii Uniunii; faptul că preambulul tratatelor se
adresează popoarelor, dincolo de guvernele naŢionale; faptul că cetăŢenii contribuie la
luarea deciziilor prin intermediul diferitelor instituŢii şi organe; existenŢa procedurii
chestiunii preliminare; faptul că respectarea şi aplicarea uniformă a dreptului unional în
ansamblul său ar fi compromise dacă el nu s-ar aplica decât în relaŢiile dintre state şi
dintre acestea şi instituŢiile unionale; aceasta ar însemna că existenŢa actelor unionale în
ordinea juridică a statelor ar depinde de introducerea lor de către state, deci de loialitatea
cu care ele şi-ar îndeplini obligaŢiile asumate. În consecinţă, aplicabilitatea imediată şi
efectul direct reprezintă o necesitate pentru dreptul unional. Prin intermediul primeia
dreptul unional se integrează în dreptul naŢional al statelor membre, constituind o nouă
ordine juridică, ai cărei subiecŢi sunt nu numai Uniunea şi statele ci şi persoanele aflate
sub jurisdicŢia acestora, aşa cum a arătat Curtea de JustiŢie.
Efectul direct se produce însă cu particularităŢi şi cu excepŢii pentru diversele
categorii de acte juridice unionale. Aceste particularităŢi depind de conŢinutul actului –
criteriul folosit, aşa cum am arătat, pentru a stabili dacă o anume dispoziŢie are sau nu
efect direct. Mai concret, conŢinutul trebuie să fie necondiŢionat, clar şi suficient de
precis în sensul atribuirii de drepturi şi obligaŢii către particulari. Caracterul
necondiŢionat presupune că textul nu prevede necesitatea adoptării unor acte de aplicare
a lui de către state sau instituŢii sau, dacă o prevede, statele sau instituŢiile nu au o
putere discreŢionară în privinŢa conŢinutului drepturilor/obligaŢiilor sau a condiŢiilor
esenŢiale de exercitare a acestora; deci, dacă actele de aplicare presupun o competenŢă
obligată a autorilor lor sau o competenŢă discreŢionară care priveşte doar modalităŢile
procedurale de exercitare a drepturilor/obligaŢiilor, textul este considerat necondiŢionat;
la fel se consideră şi dacă textul prevede doar un termen la expirarea căruia el urmează să
se aplice (termen de tranziŢie), efectul direct urmând să se producă la expirarea
termenului respectiv; în fine, la fel se consideră şi atunci când textul îşi subordonează
aplicarea atât unui termen cât şi adoptării unor acte în cursul acestuia, efectul direct
urmând să se producă la expirarea termenului dar numai dacă actele de aplicare nu au fost
adoptate sau sunt necorespunzătoare. În ceea ce priveşte caracterul clar şi precis, este de
menŢionat doar că gradul de precizie nu trebuie să fie complet, textul putând avea nevoie
de interpretări judiciare fără ca prin aceasta să-şi piardă efectul direct; important este ca el
să nu aibă nevoie de interpretări din partea organului legislativ sau executiv. În sensul
celor spuse până acum există trei categorii de acte unionale care au sau pot avea efect
direct şi o categorie care nu are niciodată un asemenea efect.
O primă categorie se compune din regulamente, decizii adresate particularilor şi
principiile generale ale dreptului, toate având prin natura lor un conŢinut clar, precis şi
necondiŢionat; ca atare, efectul lor direct este necondiŢionat, total (integral, complet) şi
se produce în ambele sensuri; total înseamnă că el se produce atât orizontal - în
raporturile dintre particulari - cât şi vertical - în raporturile particularilor cu statele sau cu

26
instituŢiile unionale, iar în ambele sensuri înseamnă că textul poate stabili atât drepturi
cât şi obligaŢii pentru particulari.
O a doua categorie cuprinde tratatele unionale, acordurile unionale cu terŢii şi
actele emise de organele create prin acorduri. La acestea conŢinutul nu este totdeauna de
natură a fi aplicat direct particularilor; în plus, aplicarea lor este frecvent condiŢionată fie
de un termen de tranziŢie, fie de adoptarea de acte de aplicare de către state/instituŢii
unionale/organe create prin acorduri, fie de ambele, caz în care efectul direct se produce,
eventual, aşa cum am arătat mai sus. Rezultă că aici efectul direct este condiŢionat. De
asemenea, el este de regulă total (sunt însă şi excepŢii), ca la prima categorie, şi se
produce în ambele sensuri; apoi, el este divizibil, unele dispoziŢii din acelaşi act putând
avea acest efect iar altele nu, în funcŢie de cum îndeplinesc condiŢiile cerute. Trebuie
precizat că posibilitatea ca efectul direct să se producă nu dispensează statele/instituŢiile
unionale/organele create prin acorduri de obligaŢia de a adopta actele de aplicare
prevăzute, ele putând fi acŢionate în faŢa jurisdicŢiilor unionale.
O a treia categorie cuprinde directivele şi deciziile adresate statelor membre, în
acest ultim caz deciziile care stabilesc obligaŢii în sarcina statelor. ConŢinutul acestui tip
de acte nu este, de regulă, susceptibil de a se aplica particularilor, ele fiind prin natura lor
acte destinate statelor; în plus, specificul directivelor este că ele prevăd un termen în care
statele trebuie să adopte acte de aplicare, efectul direct neputându-se astfel produce,
eventual, decât la expirarea termenului şi numai dacă nu s-au adoptat acte de aplicare sau
ele sunt inadecvate; uneori chiar şi deciziile prevăd un termen pentru aplicarea lor. Deci,
şi aici efectul direct este condiŢionat. De asemenea, în comparaŢie cu categoriile
anterioare el este restrâns (parŢial, limitat) şi se produce numai într-un singur sens;
restrâns înseamnă că el se produce numai vertical - în raporturile particularilor cu statele
– iar într-un singur sens înseamnă că textul impune statelor obligaţii în favoarea
particularilor, nu şi invers. În fine, statele destinatare nu sunt dispensate de a aplica
corespunzător directivele şi eventual deciziile în termenele prescrise, ele putând fi
acŢionate în faŢa jurisdicŢiilor unionale.
Deciziile care prevăd drepturi pentru state nu au efect direct, ele aplicându-se doar
în raporturile statelor cu instituŢiile unionale, deoarece acestora din urmă le revin
obligaŢiile corespunzătoare.
O primă consecinŢă a aplicabilităŢii imediate şi a efectului direct constă în aceea
că: în cazul aplicabilităŢii imediate statele nu au dreptul să adopte acte de recepŢionare,
respectiv de aprobare, a actelor de drept unional în ordinea lor juridică, iar în cazul
efectului direct ele nu au dreptul să adopte acte de aplicare cu caracter normativ ci doar
acte cu caracter individual sau operaţiuni materiale; prin excepŢie, adoptarea de acte
normative este posibilă dacă este prevăzută de actul unional însuşi sau dacă este obiectiv
necesară iar actele de aplicare sunt strict conforme cu actul unional şi compatibile cu
dreptul unional în ansamblul său. Directivele, care prin natura lor necesită acte de
aplicare cu caracter normativ, constituie o aparentă excepŢie, deoarece de regulă, aşa cum
am arătat, ele nu produc efect direct.
O a doua consecinŢă: particularii pot invoca actele de drept unional în faŢa
autorităŢilor naŢionale, fie pentru a beneficia de drepturile care le sunt conferite, fie, în
lipsa efectului direct, pentru a obŢine o interpretare a legislaŢiei naŢionale conformă cu
dreptul unional (invocabilitate de interpretare), pentru a obŢine reparaŢie de la stat în caz
de neconformitate a legislaŢiei lui cu dreptul unional (invocabilitate de reparaŢie) sau

27
pentru a fi înlăturată legislaŢia naŢională incompatibilă cu dreptul unional (invocabilitate
de excludere), după cum pot fi ŢinuŢi de aceleaşi autorităŢi să-şi execute obligaŢiile care
le revin din dreptul unional. Invocabilitatea presupune liberul acces la justiŢie, pe care
statele sunt obligate să-l asigure, aşa cum sunt obligate să asigure, pentru apărarea
drepturilor conferite de dreptul unional, nediscriminarea între cetăŢenii lor şi cei ai altor
state membre, precum şi reguli de procedură echivalente cu cele existente pentru apărarea
drepturilor conferite de legislaŢia naŢională; în plus, aceste reguli trebuie să fie eficace,
adică să nu facă imposibilă sau dificilă apărarea drepturilor unionale.
În fine, o a treia consecinŢă constă în obligaŢia autorităţilor naŢionale de a aplica
dreptul unional întocmai ca pe dreptul propriului lor stat.
În ceea ce priveşte invocabilitatea de interpretare, interpretarea conformă (numită
şi efect indirect) poate viza atât actele de aplicare (dacă este cazul), cât şi ansamblul
legislaŢiei statului respectiv. În plus, în privinŢa directivelor şi a deciziilor adresate
statelor ea poate fi cerută în principiu şi în raporturile de tip orizontal, dar în raporturile
de tip vrertical ea nu poate fi cerută în defavoarea particularilor şi în folosul statului.
În ceea ce priveşte invocabilitatea de reparaŢie, reparaŢia poate fi cerută în
următoarele condiŢii: beneficiarii şi conŢinutul drepturilor să poată fi determinaŢi pe
baza dispoziŢiilor actului unional în discuŢie; actele de aplicare, dacă au fost prevăzute
sau sunt necesare, să nu fi fost adoptate în termen sau să fie necorespunzătoare; să existe
o violare a dreptului unional, gravă pentru actele de aplicare ce lasă statelor o putere
discreŢionară, respectiv simplă pentru cazul unei competenŢe obligate a statelor; să
existe un prejudiciu să existe legătură de cauzalitate între violare şi prejudiciu.
Netranspunerea unei directive şi neexecutarea unei hotărâri a CurŢii care constată
încălcarea din unui stat sunt considerate de drept violări grave. Nu prezintă importanŢă
care organ al statului în discuŢie se face vinovat de încălcarea dreptului unional.
În ceea ce priveşte invocabilitatea de excludere, dacă actul unional invocat are
efect direct, particularii pot cere înlăturarea oricărui act naţional neconform cu el; dacă
actul unional nu are efect direct, particularii pot cere înlăturarea doar a actelor naţionale
adoptate special pentru aplicarea lui.

5.4.2. PreeminenŢa dreptului unional asupra dreptului naŢional al statelor membre

Problema locului pe care-l ocupă în sistemul juridic al unui stat un act adoptat
într-un alt sistem juridic se pune numai dacă acel act beneficiază de aplicabilitate
imediată; în lipsa acesteia cele două sisteme rămân radical separate şi, deci, nu poate
exista vreun raport, fie el de superioritate, de inferioritate sau de egalitate, între actele
juridice adoptate în cadrul fiecăruia. Prin urmare, având în vedere aplicabilitatea imediată
a dreptului unional, se pune întrebarea ce loc ocupă actele sale în ierarhia juridică a
statelor membre. Răspunsul este că dreptul unional, indiferent de natura şi originea
actelor care-l compun şi independent de eventualul lor efect direct, prevalează faŢă de
dreptul naŢional, indiferent de natura şi originea actelor care-l compun pe acesta. Altfel
spus, el primează şi faŢă de ConstituŢiile naŢionale, indiferent de prevederile acestora. O
singură excepŢie există, dar ea este prevăzută de tratatele unionale însele: este vorba de
acordurile încheiate de state membre cu terŢi înainte de crearea ComunităŢilor/Uniunii
sau de aderarea la acestea. Dreptul unional se deosebeşte şi sub acest aspect de dreptul
internaŢional public. Astfel, superioritatea unui act de drept internaţional nu este o regulă

28
iar superioritatea va exista cel mult în raport cu legile, nu şi cu ConstituŢiile; apoi,
fundamentul superiorităŢii pentru un act de drept internaŢional se găseşte în
ConstituŢiile statelor, în timp ce pentru dreptul unional el rezultă din acesta; în fine,
condiŢiile în care se manifestă superioritatea sunt prevăzute tot de ConstituŢii pentru
actele de drept internaŢional, respectiv de el însuşi pentru dreptul unional.
Superioritatea dreptului unional constă, în cazurile de competenŢă împărŢită, în
imposibilitatea pentru statele membre de a invoca acte juridice proprii incompatibile cu
dreptul unional, iar în cazurile de competenŢă exclusiv unională în imposibilitatea pentru
state de a invoca acte juridice proprii pe care ele nu mai sunt competente să le adopte. În
ambele ipoteze actele juridice naŢionale nu sunt abrogate sau anulate de drept, prin
simplul fapt al incompatibilităŢii lor cu dreptul unional, ci devin doar inaplicabile,
putându-se însă aplica la alte materii şi redevenind eventual aplicabile în momentul în
care actele juridice unionale cu acelaşi obiect îşi încetează valabilitatea fără a fi înlocuite
în cazurile de competenţe împărţite.
Superioritatea dreptului unional nu este afirmată expres în tratate, însă
jurisprudenŢa CurŢii a dedus-o din natura şi ansamblul dispoziŢiilor lor, prin acelaşi tip
de interpretare ca pentru aplicabilitatea imediată şi efectul direct, în Hotărârea
"Costa/E.N.E.L." din 1964; argumentele erau în linii mari aceleaşi: obiectivele pe care
tratatele le fixează, transferul ireversibil de competenŢe, asumarea benevolă şi reciprocă
de către state a unor obligaŢii, existenŢa aplicabilităŢii imediate însăşi, posibilitatea unor
derogări de la dreptul unional, permisă statelor de tratate în anumite condiŢii, noŢiunile
de “piaŢă comună” şi de “Comunitate”/“Uniune”, care implică o datorie de loialitate şi
de solidaritate şi un drept uniform şi omogen aplicat. Rezultă deci că superioritatea este
pentru dreptul unional o necesitate la fel de mare ca aplicabilitatea imediată.
Superioritatea are şi ea consecinŢe practice.
Astfel, instituŢiile unionale pot acŢiona în judecată, în faŢa jurisdicŢiilor
unionale, statul care elaborează sau menŢine acte juridice incompatibile cu dreptul
unional sau pe care nu mai are competenŢa să le adopte. Statele au obligaŢia de a scoate
din vigoare actele incompatibile sau pe care nu mai au competenŢa să le adopte,
posibilitatea ca actele unionale să producă efect direct nedispensând statele de această
obligaŢie. De asemenea, ele au obligaŢia de a repara prejudiciile cauzate particularilor
prin acte incompatibile, respectiv de a restitui sumele încasate prin acte incompatibile, şi
obligaŢia de a asigura accesul la justiŢie al particularilor, după cum au obligaŢia de a le
impune acestora respectarea dreptului unional; în acest sens statele trebuie să adopte o
legislaŢie adecvată, care să prevadă, pentru încălcarea dreptului unional, căi de reparaŢie
şi sancŢiuni în aceleaşi condiŢii de fond şi de procedură ca pentru încălcarea dreptului
naŢional; în plus, căile de reparaŢie trebuie să fie eficace, adică să nu facă dificilă sau
imposibilă obŢinerea reparaŢiei, iar sancŢiunile trebuie să fie eficace şi proporŢionale.
În ceea ce îi priveşte pe particulari, există mai multe posibilităŢi. În primul rând, ei au
dreptul de a cere autorităŢilor naŢionale înlăturarea actelor naŢionale incompatibile
adoptate sau nu pentru aplicarea actelor unionale invocate, fie pentru a beneficia de
drepturile conferite de dreptul unional (în caz de efect direct al actelor unionale), fie fără
acest scop (în lipsa efectului direct). În al doilea rând, particularii au dreptul de a cere o
interpretare a legislaŢiei naŢionale conformă cu dreptul unional, independent de
eventualul efect direct al actelor unionale invocate. În al treilea rând, ei au dreptul de a
cere de la statul vinovat de încălcarea dreptului unional reparaŢie pentru prejudiciile

29
cauzate, respectiv restituirea sumelor încasate şi nedatorate. Particularii mai au dreptul de
a cere instanŢelor naŢionale, în cadrul anumitor proceduri, luarea unor măsuri provizorii
cum ar fi suspendarea aplicării legislaŢiei naŢionale ce pare incompatibilă cu dreptul
unional. În acelaşi timp particularii au obligaŢia de a respecta dreptul unional. În fine,
jurisdicŢiile naŢionale au obligaŢia şi dreptul de a înlătura din oficiu actele naŢionale
incompatibile, indiferent de eventualele prevederi contrare ale legislaŢiei naŢionale în
acest sens şi fără a aştepta acest lucru de la alte organe ale statului (de exemplu prin
abrogare, anulare, declararea neconstituţionalităţii etc.). Legat de această obligaŢie
jurisdicŢiile pot suspenda, în cadrul anumitor proceduri, aplicarea actelor juridice
naŢionale care par incompatibile cu dreptul unional, ca măsură provizorie. De asemenea,
ele (ca celelalte organe ale statelor, dealtfel) au obligaŢia de a interpreta legislaŢia
naŢională în lumina dreptului unional.

CAP.VI. CONTENCIOSUL UNIUNII (DIFERITE LITIGII ŞI PROCEDURI)

6. 1. AtribuŢiile consultative ale CurŢii de JustiŢie

În afară de atribuŢiile jurisdicŢionale propriu-zise Curtea mai are şi atribuŢii de

tip consultativ, care constau în emiterea de avize în cazuri expres prevăzute de tratate, la
cererea anumitor subiecŢi. Astfel, în Uniune Curtea poate fi consultată de Consiliu, de
Comisie, de Parlament sau de orice stat membru asupra compatibilităŢii cu tratatele
unionale a acordurilor ce urmează a fi încheiate de Uniune cu terŢii; deşi consultarea este
facultativă, avizul are caracter conform: dacă el este negativ acordul nu mai poate fi
încheiat ca atare, impunându-se renegocierea lui sau revizuirea tratatelor.
În C.E.E.A. Curtea poate fi consultată asupra compatibilităŢii cu tratatele
unionale a acordurilor ce urmează a fi încheiate de state membre cu terŢi şi a acordurilor
încheiate de persoane fizice/juridice din state membre cu terŢi. Deci, în primul caz avizul
este dat în prealabil, în al doilea posterior. În ambele cazuri însă Curtea se pronunŢă doar
în subsidiar faŢă de Comisie; aceasta este prima care îşi exprimă poziŢia asupra
acordurilor şi, dacă are obiecŢii în privinŢa compatibilităŢii lor cu tratatele unionale iar
statele, respectiv particularii părŢi la acorduri nu-i împărtăşesc obiecŢiile, Curtea poate fi
sesizată în primul caz de către state, deoarece acestea nu mai pot încheia acordurile
preconizate, în al doilea de către Comisie. De asemenea, Curtea poate da un aviz şi în
situaŢia în care un acord din cele menŢionate mai sus a fost încheiat între momentul
semnării şi cel al intrării în vigoare a tratatului, aviz prin care constată că statul membru
sau persoana fizică/juridică parte la respectivul acord a intenŢionat astfel să se sustragă
de la obligaŢiile decurgând din tratat.
Din punct de vedere procedural nu există termene de sesizare a CurŢii; avizul este
dat sub forma unei hotărâri, ca în cadrul atribuŢiilor jurisdicŢionale propriu-zise; sunt
citaŢi, după caz, Consiliul, Comisia, Parlamentul, statele membre, pentru a-şi prezenta
observaŢiile; este desemnat un judecător raportor; avocatul general poate pune concluzii.

6.2. AtribuŢiile jurisdicŢionale ale CurŢii de JustiŢie, ale Tribunalului şi ale Tribunalului
FuncŢiei Publice
6.2.1. CompetenŢa preliminară (prejudicială) - chestiunea preliminară (prejudicială)

30
 AtribuŢiile preliminare constau în soluŢionarea unei chestiuni de drept unional
ridicate în cursul unui litigiu în faŢa instanŢelor naŢionale, chestiune numită prejudicială
(preliminară) deoarece soluŢionarea ei trebuie să aibă loc în prealabil, de ea depinzând
soluŢia litigiului. Aceasta presupune un mecanism de cooperare între jurisdicŢiile
naŢionale şi cele unionale competente (adică Curtea, deocamdată): primele sunt
competente să soluŢioneze litigiul propriu-zis, celelalte sunt competente să soluŢioneze
chestiunea preliminară. Tocmai fiindcă este vorba de o cooperare, Curtea nu are
posibilitatea de a controla respectarea hotărârilor ei de către jurisdicŢiile naŢionale şi,
dacă este cazul, de a anula hotărârile acestora, deoarece Uniunea nu reprezintă o structură
de tip federal şi, deci, nu există nici o legătură de subordonare între puterea judiciară din
Uniune şi cea a statelor.
AtribuŢiile prejudiciale sunt conferite de tratate pe de o parte în scopul
interpretării dreptului unional, pentru a-i asigura acestuia aplicarea uniformă pe tot
teritoriul Uniunii, pe de o parte, iar pe de altă parte în scopul asigurării unui control
indirect al legalităŢii actelor de drept unional. Acest lucru era necesar deoarece, pe de o
parte, efectul direct şi aplicarea dreptului unional de către statele membre pot duce la
diferenŢe de interpretare de la un stat la altul, ceea ce i-ar compromite dreptului unional
eficacitatea şi unitatea, iar pe de altă parte controlul legalităŢii actelor unionale nu poate
fi realizat integral numai prin mecanismul acŢiunilor introduse direct la jurisdicŢiile
unionale; aceste acŢiuni se introduc în anumite termene şi condiŢii şi nu pot avea ca
obiect actele statelor adoptate pe baza actelor unionale, existând astfel riscul
supravieŢuirii unor acte unionale şi, eventual, naŢionale ilegale. Există deci două
variante ale chestiunii preliminare: chestiunea preliminară în interpretarea dreptului
unional şi chestiunea preliminară în aprecierea validităŢii dreptului unional.
Interpretarea vizează semnificaŢia exactă a actului unional în discuŢie, ceea ce
include şi efectele lui în timp, în spaŢiu şi asupra persoanelor, precum şi eventualul său
efect direct. Validitatea este identică cu legalitatea, ea semnificând conformitatea, atât
formală cât şi materială, cu un act superior. Motivele de nevaliditate (nelegalitate) sunt
cele de la acŢiunea în anulare (vezi ulterior).
Aşadar, chestiunea preliminară în interpretare constă în întrebarea pe care o
jurisdicŢie naŢională, în cadrul în cadrul unui proces aflat înaintea ei, o pune CurŢii
privitor la semnificaŢia exactă a actului unional aplicabil în acel proces, iar chestiunea
preliminară în aprecierea validităŢii constă în întrebarea pe care o jurisdicŢie naŢională o
pune CurŢii privitor la validitatea actului unional aplicabil într-un proces aflat înaintea ei.
Procedura nu poate fi declanşată decât de o jurisdicŢie naŢională a unui stat
membru, ceea ce exclude atât jurisdicŢiile statelor terŢe cât şi pe cele internaŢionale, dar
le include pe cele comune mai multor state membre. NoŢiunea de jurisdicŢie a fost
definită de Curte pe baza unor criterii ca: natura sau competenŢa jurisdicŢională a
organului respectiv, caracterul său independent şi imparŢial, faptul că este prevăzut sau
instituit prin le ge (în sens larg), faptul că membrii săi sunt numiŢi de stat, caracterul său
permanent şi obligatoriu, faptul că aplică dreptul pozitiv, faptul că dă hotărâri obligatorii
în urma unei proceduri în principiu contradictorii, denumirea dată de legislaŢia statelor
fiind deci nerelevantă. În acest sens, în categoria jurisdicŢiilor mai intră, în afară de
instanŢele judecătoreşti, organele administrative cu atribuŢii jurisdicŢionale şi cele
aparŢinând organismelor profesionale obligatorii care au atribuŢii jurisdicŢionale şi
numai când îşi exercită competenŢele disciplinare, dar sunt excluse organele de arbitraj.

31
Caracterul naŢional presupune deopotrivă situarea jurisdicŢiei pe teritoriul european al
statelor membre şi apartenenŢa organizatorică şi funcŢională la sistemul judiciar al
statelor membre, în acest sens fiind excluse jurisdicŢiile unor zone sau regiuni autonome,
care prezintă particularităŢi decurgând din acea autonomie.
Procedura în ambele sale variante este în principiu facultativă, cu excepŢia
cazului în care litigiul este judecat de o instanŢă ale cărei hotărâri nu mai pot fi atacate pe
plan intern cu nici o cale ordinară, eventual, extraordinară; chiar şi în acest caz însă
procedura nu este obligatorie dacă instanŢele iau doar măsuri provizorii, dacă chestiunea
a primit deja un răspuns de la Curte, chiar în cadrul altui tip de procedură, dacă
chestiunea nu este pertinentă sau dacă, în cazul procedurii în interpretare, actul unional
aplicabil este foarte clar. Trebuie făcută însă precizarea că instanŢele naŢionale nu pot
invalida un act unional, singurele lor opŢiuni fiind să aplice actul, care este prezumat
valid până la proba contrară, sau să declanşeze procedura preliminară, dacă au îndoieli cu
privire la validitatea actului.
Trebuie precizat, în ceea ce priveşte actele specifice adoptate până acum în fostul
pilon J.A.I., că până la transformarea lor în acte unionale de drepr comun, dar nu mai
târziu de 5 ani de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, competenŢa
preliminară a CurŢii trebuia acceptată expres de către state printr-o declaraŢie, în caz
contrar procedura fiind exclusă; statele puteau atribui dreptul de a înainta o chestiune
preliminară tuturor jurisdicŢiilor lor sau numai celor ale căror hotărâri nu mai sunt
atacabile, în toate cazurile procedura fiind facultativă.

Obiectul chestiunii în interpretare

a) dreptul originar în ansamblul său

b) actele juridice ale instituŢiilor, organelor şi organismelor unionale (inclusiv hotărârile
instanţelor unionale), indiferent că normative sau individuale, obligatorii sau facultative,
tipice, atipice (cu excepţia celor din p.e.s.c.) sau nenumite, că au sau nu efect direct;
c) acordurile unionale cu terŢii, acordurile mixte şi actele organelor create prin acorduri
d) principiile generale ale dreptului

Obiectul chestiunii în aprecierea validităŢii

a) actele obligatorii ale instituŢiilor, organelor şi organismelor unionale (mai puţin

hotărârile instanţelor unionale), indiferent că sunt normative sau individuale, tipice,
atipice (cu excepţia celor din p.e.s.c.) sau nenumite, că au sau nu efect direct
În ceea ce priveşte diversele acorduri unionale şi actele organelor create prin
astfel de acorduri, nu există o orientare clară a jurisprudenţei Uniunii şi nici a doctrinei.

Procedura nu poate avea ca obiect dreptul naŢional, cu excepŢia cazului când

acesta trimite la dispoziŢii de drept unional sau le încorporează; de asemenea, ea nu
poate avea ca obiect convenŢii între state membre sau între state membre şi terŢi şi nici
contracte ale Uniunii, cu excepŢia cazului când există o clauză în convenţii/contracte sau
un acord separat în acest sens şi cu excepŢia cazului când convenţiile/contractele trimit la
dispoziŢii de drept unional sau le încorporează.

32
Procedura chestiunii preliminare

JurisdicŢia naŢională poate trimite chestiunea preliminară la jurisdicŢia unională

în orice fază a procesului, indiferent de eventualele prevederi contrare ale legislaŢiei
naŢionale. Chiar dacă împotriva deciziei de trimitere se exercită o cale de atac internă,
procedura în faŢa CurŢii nu ia sfârşit ci este doar suspendată la cererea instanŢei
naŢionale care a declanşat-o; doar dacă decizia de trimitere este anulată de o instanŢă
superioară procedura va lua sfârşit sau hotărârea Curţii nu va mai putea fi luată în
considerare la soluŢionarea litigiului; la fel, procedura ia sfârşit dacă procesul încetează
din voinŢa părŢilor. Judecătorul naŢional este absolut liber în a înainta chestiunea, în
sensul că nu e Ţinut de cererea părŢilor şi nu poate fi împiedicat de vreo cerere sau de
vreo înŢelegere a acestora; de asemenea, el este liber în privinŢa formulării întrebărilor, a
ordinii acestora şi a aprecierii pertinenŢei lor pentru soluŢionarea litigiului, cu excepŢia
cazului în care pertinenŢa depinde tocmai de înŢelesul actului respectiv. Cererea
instanŢei naŢionale se comunică de către jurisdicŢia unională Comisiei, statelor membre
şi părŢilor în litigiu, terŢilor părŢi la un acord unional dacă în discuŢie e un astfel de
acord, precum şi Consiliului, Parlamentului sau B.C.E. dacă una din aceste instituŢii este
autoarea actului implicat, pentru ca toŢi aceştia să-şi prezinte observaŢiile; dar ei nu sunt
propriu-zis părŢi la procedură, întrucât nu este vorba de un proces.
Curtea este şi ea liberă să dea răspunsul fără a Ţine seama de formularea sau de
ordinea întrebărilor. Dar jurisdicŢia unională nu poate face aprecieri directe asupra
compatibilităŢii unui act naŢional cu actul unional implicat – când compatibilitatea
primului depinde de interpretarea dată celui de-al doilea - sau asupra validităŢii actului
naŢional adoptat pe baza actului unional în discuţie - când validitatea primului depinde
de validitatea celui de-al doilea -, instanŢei naŢionale revenindu-i în exclusivitate acest
rol. De asemenea, jurisdicŢia unională nu poate face aprecieri asupra pertinenŢei
chestiunii pentru soluŢia procesului, tot instanŢei naŢionale revenindu-i acest rol, dar
poate refuza să răspundă atunci când dreptul unional în general este manifest inaplicabil
în litigiul respectiv, când este evident că întrebarea nu are nici o legătură cu litigiul, când
acesta are un caracter artificial, fictiv, sau când întrebarea are un caracter ipotetic,
abstract. În cadrul procedurii în interpretare actul unional aplicabil este analizat sub toate
aspectele, în timp ce la procedura în aprecierea validităŢii se analizează numai motivele
de nevaliditate invocate de judecătorul naŢional; Curtea poate însă invoca din oficiu
motivele susceptibile de a fi invocate astfel, aceleaşi cu cele de la acŢiunea în anulare.
În cursul procesului, după înaintarea chestiunii preliminare şi până la primirea
răspunsului de la Curte, judecătorul naŢional poate lua măsuri provizorii constând în
suspendarea actelor juridice naŢionale care par incompatibile cu actul unional a cărui
interpretare s-a cerut sau în suspendarea actelor juridice naŢionale adoptate pe baza
actului unional a cărui nevaliditate a fost invocată; în acest ultim caz însă este necesar să
existe o urgenŢă iar reclamantul să rişte un prejudiciu grav şi ireparabil, judecătorul fiind
obligat să ia în calcul şi interesele unionale; posibilitatea de a lua astfel de măsuri este
independentă de eventualele dispoziŢii ale legislaŢiei naŢionale care ar interzice-o sau ar
limita-o, ea decurgând logic din superioritatea dreptului unional. Actul unional a cărui
nevaliditate a fost invocată nu poate fi însă suspendat de instanŢa naŢională, ci numai de
jurisdicŢiile unionale.

33
Autoritatea şi efectele în timp ale hotărârilor date de Curte

Hotărârile date în interpretare se impun nu numai judecătorului care le-a cerut şi,
bineînŢeles, instanŢelor superioare care judecă acelaşi proces în cadrul căilor de atac, ci
şi oricărei alte instanŢe care judecă ulterior litigii în care este aplicabil acelaşi act
unional. Dar, dacă judecătorul care a cerut interpretarea nu mai are altă opŢiune decât
aceea de a o aplica, putând cel mult să ceară CurŢii lămuriri cu privire la sensul,
întinderea sau consecinŢele hotărârilor ei, respectiv să ridice o nouă întrebare dacă se
pune o problemă nouă de drept sau apar noi elemente de apreciere, instanŢele care judecă
ulterior vor putea să declanşeze o nouă procedură de acest gen dacă apreciază că
jurisprudenŢa unională ar trebui schimbată; în nici un caz însă ele nu vor mai putea da
actelor de drept unional o interpretare proprie. Este vorba, deci, de o autoritate generală
de lucru interpretat. Efectele în timp ale acestor hotărâri se produc în principiu retroactiv,
adică de la data adoptării actului în discuŢie, cu posibilitatea pentru instanŢa unională de
a decide că ele se vor produce fie pentru toŢi de la data pronunŢării hotărârii, fie de la
data adoptării actului doar pentru părŢile din procesul în care s-a ridicat chestiunea, fie de
la data adoptării actului pentru toŢi cei care au introdus reclamaŢii administrative sau
acŢiuni judiciare înainte de pronunŢarea hotărârii, aceste limitări având la bază
consideraŢii economice sau de protecŢie a drepturilor dobândite definitiv şi cu bună-
credinŢă.
În ceea ce priveşte hotărârile date în aprecierea validităŢii, cele care confirmă
prezumŢia de validitate a actului unional în discuţie au autoritate generală de lucru
judecat în limita motivelor invocate; deci, atât judecătorul care le-a solicitat cât şi
instanŢele care judecă ulterior pe baza aceluiaşi act vor putea invoca alte motive de
nelegalitate. De asemenea, hotărârile care invalidează un act au autoritate generală, actul
respectiv nemaiputând fi aplicat de nicio instanţă; jurisdicŢiile naŢionale pot totuşi cere
lămuriri cu privire la sensul, întinderea sau consecinŢele acestor hotărâri. Efectele în timp
ale hotărârilor de invalidare se produc de regulă tot retroactiv, excepŢiile putând fi decise
de instanŢa unională la fel ca pentru hotărârile de interpretare, pentru oricare din
motivele menŢionate mai sus şi, în plus, dacă statele au adoptat cu bună credinŢă acte de
aplicare a actului unional invalidat, pentru ca respectivele acte să poată fi menŢinute.
Curtea mai poate decide ca statele să aplice şi pe viitor un regulament invalidat, până la
adoptarea unuia valid. InstanŢele naŢionale trebuie să înlăture din proces nu numai actul
unional declarat ilegal, ci şi toate actele naŢionale adoptate pe baza lui. De asemenea,
instituŢia autoare a actului invalidat este obligată să-l scoată formal din vigoare, eventual
să-l înlocuiască cu unul legal, după cum şi statele au aceeaşi obligaŢie în legătură cu
actele adoptate de ele pe baza actului unional invalidat.
Hotărârile date de Tribunal pot fi reexaminate de către Curte, la propunerea
avocatului general, dacă acesta estimează că există riscul să fie afectate unitatea şi
coerenŢa dreptului unional; propunerea trebuie făcută în termen de o lună de la
pronunŢarea hotărârii iar Curtea trebuie să decidă tot în termen de o lună dacă este cazul
să reexamineze sau nu hotărârea Tribunalului. Tocmai pentru că există posibilitatea unei
reexaminări, răspunsurile Tribunalului la chestiunile preliminare ridicate îşi vor produce
efectele doar de la data expirării termenului în care se poate cere reexaminarea, în cazul
în care nu s-a făcut nicio propunere în acest sens, de la data expirării termenului în care
Curtea trebuia să decidă dacă se impune sau nu reexaminarea, respectiv de la data la care

34
Curtea decide că nu se impune reexaminarea. În caz de deschidere a procedurii de
reexaminare, în funcŢie de soluŢia dată acesteia, răspunsurile date de Tribunal la
chestiunile preliminare ridicate îşi vor produce efectele de la data finalizării procedurii
sau, dimpotrivă, vor fi înlocuite cu răspunsurile CurŢii.
Pentru actele din fostul J.A.I. nu se prevedea şi nu se prevede nimic în acest sens.

6.2.2. CompetenŢa de judecată - acŢiunile directe, alte proceduri, căile de atac

Ea vizează acŢiunile şi procedurile declanşate direct în faŢa jurisdicŢiilor

unionale, conform delimitării menŢionate anterior.

1) AcŢiunile directe
a) AcŢiunea în anulare

Ea se exercită împotriva actelor emise de instituŢiile şi organele unionale, în

scopul anulării lor dacă se consideră că ele au fost adoptate cu încălcarea unor prevederi
superioare. Având acelaşi rol ca şi chestiunea preliminară în aprecierea validităŢii, acela
de a înlătura ilegalităŢile existente în ordinea juridică unională, ea este supusă însă unor
condiŢii de termene şi de calitate procesuală activă.

Obiect
- actele juridice obligatorii (exceptând hotărârile instanţelor unionale) ce produc efecte
faŢă de terŢi, normative sau individuale, tipice, atipice (cu excepţia celor din p.e.s.c.) sau
nenumite, emise de instituŢiile, organele şi organismele Uniunii
Sunt excluse deci avizele şi recomandările, actele administrative şi organizatorice
cu caracter pur intern, actele preparatorii, actele confirmative, precum şi acordurile
unionale cu terţii şi actele oganelor create prin acorduri. În schimb pot fi controlate actele
de încheiere a acordurilor, ele fiind acte ale instituţiilor.

ReclamanŢi

Ei se împart în două categorii: cei privilegiaŢi - statele membre, instituŢiile

unionale şi Comitetul Regiunilor - şi cei ordinari - particularii (persoane fizice şi juridice)
şi statele străine. Celor privilegiaŢi nu li se cere un interes de a acŢiona, căci sunt
prezumaŢi că apără legalitatea unională, dar B.C.E., Curtea de Conturi şi Comitetul
Regiunilor nu pot acŢiona decât pentru apărarea prerogativelor lor şi, în ce priveşte
Comitetul Regiunilor, pentru respectarea principiului subsidiarităŢii (reclamanţi semi-
privilegiaţi). Sunt de precizat următoarele: prin “stat” se înŢelege numai puterea centrală,
nu şi cea locală; dacă se invocă nerespectarea principiului subsidiarităŢii, un stat membru
poate introduce acŢiunea şi în numele parlamentului său naŢional sau al unei camere a
acestuia; pentru actele Consiliului de AdministraŢie al B.E.I. reclamanŢi pot fi numai
Comisia şi statele membre iar pentru actele Consiliului Guvernatorilor al B.E.I. numai
Comisia, statele membre şi Consiliul de AdministraŢie; pentru actele Consiliului şi ale
Consiliului European care constată existenŢa unui risc clar de violare a drepturilor
omului, respectiv existenŢa unei asemenea violări, reclamant poate fi doar statul care

35
face obiectul constatării; pentru actele adoptate în fostul J.A.I. reclamanŢi pot fi numai
Comisia şi statele membre.
ReclamanŢilor ordinari li se cere să aibă un interes, care poate fi material sau
moral, şi care trebuie să fie personal, actual şi prezent pe tot parcursul procesului; în plus,
ei nu pot ataca decât actele individuale care le sunt destinate sau care care îi privesc direct
şi individual, precum şi actele normative de execuţie care îi privesc direct şi care nu
comportă măsuri naţionale de execuŢie. De precizat că actele de creare a unor organe şi
organisme ale Uniunii pot prevedea condiŢii specifice de atacare de către particulari a
actelor emise de respectivele organe şi organisme. Un act îl priveşte direct pe reclamant
când are acelaşi efect asupra lui ca şi când reclamantul ar fi însuşi destinatarul actului,
adică atunci când îi afectează direct situaŢia juridică. Un act îl priveşte individual pe
reclamant atunci când îl afectează în virtutea unor însuşiri care îi sunt proprii sau a unei
situaŢii de fapt care îl caracterizează în raport cu alŢii şi care îl individualizează ca şi
cum ar fi destinatarul actului.
AcŢiunea nu poate viza decât legalitatea şi nu aprecierea situaŢiei de fapt, adică,
de exemplu, oportunitatea adoptării unui act sau calitatea conţinutului său; prin excepŢie,
ea poate viza acte afectate de deturnare de putere, acte în care aprecierea instituŢiei s-a
bazat pe fapte manifest inexacte sau inexistente, acte în care aprecierea instituŢiei este
manifest eronată deşi s-a bazat pe fapte existente şi exacte, precum şi acte în care
mijloacele de atingere a scopului sunt disproporŢionate sau inadecvate, inapte în raport
cu el.

Motivele de nulitate prevăzute de tratate

a) necompetenŢa
Este vorba atât de cea absolută (externă), care se referă la repartiŢia
competenŢelor între Uniune şi state, cât şi de cea relativă (internă), care se referă la
repartiŢia competenŢelor între instituŢiile unionale, în ambele variante ea putând fi
materială, teritorială sau temporală (în acest ultim caz când Uniunea acŢionează înainte
de a fi expirat termenul de tranziŢie prevăzut de tratate sau când o instituŢie acŢionează
înainte de începerea sau după expirarea mandatului său)

b) violarea formelor substanŢiale

Este vorba de încălcarea regulilor de formă prescrise de tratate sau de
regulamentul intern pentru adoptarea unui act. Exemple: inexistenŢa datei şi a semnăturii
preşedintelui instituŢiei, neindicarea bazei juridice, nemenŢionarea iniţiativelor
prealabile, nemenŢionarea consultării altor instituŢii sau organe, nemotivarea,
nerespectarea procedurii de vot, nerespectarea obligaŢiei de a audia persoana faţă de care
urmează a se lua o măsură defavorabilă etc.; în schimb, lipsa notificării sau notificarea
neregulată către destinatar, nepublicarea sau publicarea neregulată atrag doar
inopozabilitatea actului, adică imposibilitatea aplicării lui.

c) violarea dreptului unional, mai precis încălcarea unor reguli superioare de natură
material (de fond)
În noŢiunea de drept unional intră în acest caz şi acordurile încheiate de state
anterior creării ComunităŢilor/Uniunii sau aderării la ele, dacă au rămas în vigoare,
precum şi hotărârile instanţelor unionale. Acest motiv de nulitate vizează lipsa oricărei

36
baze juridice, eroarea asupra bazei juridice aplicabile (o bază juridică greşită),
neconformitatea de conŢinut cu actul superior, aplicarea greşită a acestuia din urmă.

d) deturnarea (abuzul) de putere

El înseamnă urmărirea unor obiective diferite de cele prevăzute în tratate, lipsa
interesului public sau sau eroarea asupra interesului public, existenţa unor mobiluri
inacceptabile în spatele obiectivelor afişate (dacă ele au avut un rol hotărâtor în adoptarea
actului). Acest motiv se întâlneşte în cazul puterii discreŢionare.

Primele două motive pot fi invocate şi din oficiu de către instanŢă.

O ilegalitate gravă atrage inexistenţa actului, cu următoarele consecinţe: actul
inexistent nu beneficiază de prezumţia de validitate, deci nu trebuie respectat până la
pronunţarea unei hotărâri împotriva lui; competenţa nu mai aparţine instanţelor Uniunii,
deoarece nu mai este vorba de o acţiune în anulare ci de una în constatarea inexistenţei
actului, o acţiune în anulare urmând a fi respinsă ca inadmisibilă; nu există termen de
introducere a unei acţiuni în constatarea inexistenţei.

Termenul de introducere a acŢiunii

Acesta este de două luni de la publicarea, notificarea sau luarea la cunoştinŢă a

actului, după caz, de o lună de la constatarea existenŢei unui risc de violare a drepturilor
omului sau de la constatarea existenŢei unei asemenea violări.
Chiar dacă, în cursul procedurii, actul atacat este revocat/abrogat de instituŢia
emitentă sau încetează să mai producă efecte, acŢiunea poate fi judecată în continuare
dacă există un interes pentru reclamant (de exemplu, interesul de a se evita repetarea
ilegalităŢii în acte cu obiect similar). Pe de altă parte, dacă actul atacat este înlocuit în
cursul procedurii cu altul anulabil pentru aceleaşi motive sau pentru altele, nu este
necesară introducerea unei noi acŢiuni împotriva acestui din urmă act.

Autoritatea şi efectele în timp ale hotărârilor

Hotărârea prin care este anulat total sau parŢial un act unional are autoritate
absolută sau generală, actul/partea anulată din el devenind inaplicabil(ă) la modul
general. Hotărârea prin care se respinge o acŢiune în anulare are o autoritate variabilă, în
funcŢie de motivul respingerii. De exemplu, dacă acŢiunea este respinsă ca nefondată,
deci pentru că actul este găsit legal, hotărârea va avea autoritate generală în limita
motivelor invocate, actul putând fi contestat pentru alte motive, de către acelaşi reclamant
sau de către alŢii, printr-o altă acŢiune în anulare sau pe alte căi (de exemplu excepŢia de
ilegalitate, procedura chestiunii preliminare în aprecierea validităŢii); dacă acţiunea este
respinsă ca tardivă, nu va mai putea fi introdusă altă acţiune în anulare, dar vor putea fi
promovate, eventual, excepţia de ilegalitate sau procedura preliminară în aprecierea
validităţii; dacă acţiunea este respinsă pentru lipsa calităţii procesuale a reclamantului, nu
va mai putea fi introdusă altă acţiune în anulare de către acelaşi reclamant dar va putea fi
introdusă de către alţii şi vor putea fi promovate, eventual, excepţia de ilegalitate sau
procedura preliminară în aprecierea validităţii; dacă acţiunea este respinsă pentru lipsa

37
calităţii procesuale a pârâtului, va putea fi promovată o altă acţiune în anulare împotriva
pârâtului corespunzător.
Anularea se produce în principiu retroactiv, tratatele dând totuşi instanŢei dreptul
de a decide menŢinerea unora sau a tuturor efectelor actului anulat, pentru a proteja
drepturile câştigate cu bună credinŢă pe baza lui; de asemenea, instanŢa poate permite
aplicarea în continuare a unui act normativ anulat, până la adoptarea unuia nou, valabil.
InstituŢia autoare a actului anulat este obligată să-l scoată din vigoare, să facă la fel cu
actele de aplicare şi cu cele de confirmare a actului anulat – în aceste două ultime cazuri
cu respectarea condiŢiilor de revocare a actelor individuale -, să evite, cu ocazia adoptării
actului destinat să-l înlocuiască pe cel anulat, motivul de ilegalitate constatat, iar în cazul
actelor normative este obligată să scoată din vigoare toate actele anterioare şi ulterioare
intervenite în aceeaşi materie şi anulabile din aceleaşi motive; de asemenea, are obligaŢia
de a repara prejudiciul cauzat reclamantului, precum şi, eventual, pe cea de a adopta un
act nou, evident legal. Un act anulat pentru violarea formelor prescrise poate fi refăcut cu
cu efect retroactiv.

b) AcŢiunea în carenŢă (împotriva omisiunii de a acŢiona)

Ea se exercită împotriva neadoptării de către instituŢiile şi organele Uniunii a

unui act juridic la care le obligă tratatele sau un act juridic superior (inclusiv o hotărâre
judiciară unională). Neadoptarea semnifică aici nepronunŢarea, tăcerea instituŢiei,
refuzul expres al adoptării putând fi atacat cu acŢiune în anulare; de asemenea, este
exclus refuzul, fie el expres sau tacit, de a modifica sau abroga/revoca un act, el putând fi
atacat eventual tot cu acŢiune în anulare.

Obiect

Constă în neadoptarea de acte obligatorii (exceptând hotărârile instanţelor

unionale şi actele din p.e.s.c.) pentru reclamanŢii particulari, respectiv de acte obligatorii
sau facultative pentru state şi instituŢii unionale; actele pot fi normative sau individuale,
tipice sau atipice.

ReclamanŢi

Se împart ca la acŢiunea în anulare, cu aceleaşi precizări pentru reclamanŢii

ordinari.

Motivele
Ele constau în încălcarea dreptului unional, în acesta fiind incluse aici şi hotărârile
instanţelor unionale.

Procedură şi termene

AcŢiunea poate fi introdusă doar după o invitaŢie prealabilă adresată

instituŢiei/organului/organismului respectiv într-un termen rezonabil, termen care se
apreciază de către instanŢă de la caz la caz, deoarece nu există prevederi în tratate.

38
InstituŢia/organul/organismul este Ţinut să răspundă în termen de două luni, fie adoptând
actul care i se cere, fie refuzând expres adoptarea lui. Termenul de introducere a acŢiunii
este de două luni de la primirea răspunsului sau, în caz de nepronunŢare, de la expirarea
termenului menŢionat anterior. Dacă instituŢia adoptă actul chiar după expirarea
termenului în care trebuia să răspundă dar înainte de introducerea acŢiunii şi în termenul
acesteia, acţiunea în carenţă va fi respinsă ca inadmisibilă; dacă actul este adoptat după ce
acŢiunea a fost deja introdusă dar înainte de pronunŢarea hotărârii, acŢiunea în carenţă
va fi respinsă ca lipsită de obiect.
În cursul procesului instanŢa poate lua măsuri provizorii, dacă reclamantul este
ameninŢat de un prejudiciu grav şi ireparabil.

Autoritatea hotărârilor

Hotărârea dată într-o astfel de acŢiune are caracter constatator, de constatare a

carenŢei, dar instanŢa poate da indicaŢii privind modul de executare a hotărârii ei.
InstituŢia/organul/organismul responsabil are obligaŢia de a emite actul necesar; în caz
de neconformare va putea fi introdusă o nouă acŢiune de acest tip.

c) AcŢiunea agenŢilor economici contra sancŢiunilor (contenciosul sancŢiunilor)

Este vorba de acŢiunile agenŢilor economici împotriva deciziilor prin care

Comisia sau B.C.E. i-a sancŢionat pentru diferite încălcări ale dreptului unional, în
Uniune cu amendă sau cu penalităţi de întârziere, în C.E.E.A. cu avertisment, retragerea
unor avantaje speciale (asistenŢă financiară sau tehnică), punerea întreprinderii sub
administrare specială pentru maximum 4 luni sau retragerea materiilor brute nucleare sau
a materiilor fisile speciale. Spre deosebire de Uniune, unde acŢiunea în instanŢă nu
suspendă de drept executarea sancŢiunii, în C.E.E.A. acŢiunea este suspensivă . În
Uniune, dacă se prevede astfel în regulamentul cadru care instituie sancŢiunile,
competenŢa instanŢei este una de plină jurisdicŢie; în lipsa unei prevederi în acest sens,
numai o acŢiune în anulare poate fi introdusă împotriva deciziilor de sancŢionare.
Dimpotrivă, în C.E.E.A. competenŢa este de plină jurisdicţie prin tarata, sancŢiunile
fiind dealtfel stabilite tot de tratat. Caracterul de plină jurisdicŢie înseamnă că instanŢa
poate dispune anularea deciziei sau modificarea ei, precum şi acordarea de despăgubiri în
ambele variante, după cum poate adresa şi ordine instituŢiilor, deşi este obligatoriu să se
ceară în primul rând anularea sancţiunii pentru a ne afla în cadrul contenciosului
sancŢiunilor.
Nu se prevede în tratate nici un termen de sesizare a instanŢei; dacă nu există o
prevedere în acest sens nici în regulamentul cadru al Uniunii care instituie sancŢiunile, se
apreciază că acŢiunea trebuie introdusă în termenul acŢiunii în anulare. Aceste
consideraŢii sunt valabile şi pentru C.E.E.A.

d) AcŢiunea funcŢionarilor Uniunii contra acesteia (contenciosul funcŢiei publice)

Ea constă în orice fel de litigiu născut în legătură cu serviciul între funcŢionarii

Uniunii şi instituŢiile, organele şi organismele ei, inclusiv Avocatul European al
Poporului şi Controlorul European al protecŢiei datelor personale, fie că se cere anularea

39
sau modificarea unui act care îi priveşte direct şi personal (de exemplu o decizie de
eliberare din funcŢie, o decizie de sancŢionare disciplinară etc.), fie că se cere adoptarea
unui act - impusă de tratate sau de un act superior - care i-ar privi direct şi personal, fie că
se cere repararea unui prejudiciu cauzat lor de un act ilegal, de neadoptarea ilegală a unui
act sau de o faptă ilegală. Interesul poate fi material sau moral, dar trebuie să fie cert şi
actual. Litigiile de natură bănească sunt de plină jurisdicŢie, celelalte se limitează la
anularea actului, respectiv la constatarea carenŢei. Acest tip de acŢiuni este reglementat
exclusiv de Statutul funcŢionarilor unionali, adoptat prin regulament al Consiliului şi
Parlamentului.
NoŢiunea de funcŢionar include atât persoana care a fost numită prin act
administrativ - adică funcŢionar în sens restrâns -, cât şi persoana angajată cu contract de
muncă sau de alt tip asimilat - adică agent; de asemenea, ea include nu numai titularii
unui post ci şi stagiarii, precum şi foştii funcŢionari - pensionaŢi sau aflaŢi în alte
activităŢi - şi candidaŢii la o funcŢie unională; sunt însă excluşi agenŢii locali, care sunt
supuşi legislaŢiei statului în care se află instituŢia şi pentru care sunt competente
jurisdicŢiile naŢionale.
Pârât(ă) într-o astfel de acŢiune poate fi orice instituŢie, organ sau organism
unional.

Obiect

- actele ilegale obligatorii, având fie caracter individual destinat reclamantului sau care îl
afectează direct şi personal pe reclamant, fie caracter general pur intern (de exemplu
statute, regulamente interne etc.), dacă au produs un prejudiciu
- faptele ilegale care au produs un prejudiciu
- neadoptarea ilegală a unui act obligatoriu, act cu caracter individual care ar fi fost
destinat reclamantului sau care l-ar fi privit direct şi personal pe reclamant, dacă a produs
un prejudiciu

AcŢiunea trebuie precedată de o cerere în ultimele două ipoteze, deoarece

reclamantul trebuie să ceară repararea prejudiciului, respectiv adoptarea unui act; cererea
trebuie introdusă la “Autoritatea investită cu puterea de numire” (AIPN, care poate fi
instituŢia în care lucrează reclamantul sau o alta) iar aceasta are la dispoziŢie un termen
de patru luni pentru a răspunde. Indiferent însă că se impunea sau nu cererea iniŢială,
este obligatorie (apoi) (şi) o reclamaŢie prealabilă adresată AIPN şi având ca obiect fie
actul adoptat în prima şi în cea de-a treia ipoteză, fie răspunsul tacit sau expres negativ la
cererea de reparare a prejudiciului, în cea de-a doua ipoteză, respectiv la cererea de
adoptare a unui act, în cea de-a treia ipoteză; reclamaŢia trebuie introdusă în termen de
trei luni de la publicarea, notificarea sau luarea la cunoştinŢă a actului, după caz,
respectiv de la notificarea răspunsului sau de la expirarea termenului în care instituŢia era
Ţinută să răspundă cererii iniŢiale; instituŢia este obligată să răspundă la reclamaŢie în
termen de patru luni. ReclamaŢia nu este necesară în cazul în care AIPN nu are nici
puterea de a adopta actul în locul instituŢiei sau organului în care lucrează funcŢionarul,
nici pe cea de a anula sau modifica actul adoptat, nici în cazul în care reclamantul s-a
înşelat cu privire la actul prejudiciabil, făcând reclamaŢie împotriva altui act, nici când
reclamantul introduce o a doua acŢiune care face corp comun cu prima. AcŢiunea în faŢa

40
instanŢei vizează răspunsul dat reclamaŢiei, fie el expres negativ sau implicit, şi trebuie
introdusă în termen de trei luni de la notificarea lui sau de la expirarea termenului în care
instituŢia era Ţinută să răspundă. Dacă tăcerea este urmată de un răspuns expres (care
poate consta într-un act sau în refuzul de a adopta un act) după expirarea celor patru luni
dar în termenul de trei luni de introducere a acŢiunii, iar aceasta nu a fost încă introdusă,
reclamantul are la dispoziŢie un nou termen de trei luni pentru a ataca răspunsul expres.
InstanŢa are o competenţă de plină jurisdicţie, în sensul că poate anula sau
modifica actele ilegale, cu excepŢia deciziilor de sancŢionare disciplinară care nu pot fi
decât anulate; poate constata neadoptarea ilegală a unui act; poate acorda despăgubiri în
toate cazurile, deci în caz de anulare, de constatare a carenŢei sau când s-a cerut doar
acest lucru. Ea poate face recomandări privind modul de executare a hotărârii.
InstituŢia pârâtă care a pierdut procesul are obligaŢia să scoată din vigoare actul
anulat, respectiv să adopte actul impus de dispoziŢii superioare.

e) AcŢiunea în răspundere extracontractuală a Uniunii

Numită şi acŢiune în indemnizare sau în reparaŢie, ea are ca obiect repararea

prejudiciilor cauzate, în lipsa unui contract, unor persoane fizice sau juridice sau unor
state (membre sau nu), fie de către Uniune pentru instituŢiile/organele/organismele ei sau
pentru funcŢionarii ei în exerciŢiul atribuŢiilor de serviciu, fie de către B.C.E. pentru ea
sau pentru funcţionarii ei în exerciŢiul atribuŢiilor de serviciu. Este vorba, deci, de o
răspundere extracontractuală, fie pentru fapta proprie, dacă funcţionarii autori efectivi ai
prejudiciului sunt reprezentanŢii legali ai instituŢiilor/organelor/organismelor respective,
fie pentru fapta altuia, în calitate de angajator, dacă funcţionarii sunt nişte angajaŢi
oarecare. Răspunderea Uniunii este antrenată pentru orice instituŢie, organ sau organism,
inclusiv pentru instanţele unionale în măsura în care este vorba de atribuŢiile lor
administrative, precum şi pentru BEI, deşi aceasta are personalitate juridică.
Calitatea de pârât într-o acŢiune îndreptată împotriva Uniunii o are
instituŢia/organul/organismul care a cauzat sau al cărei (cărui) funcţionar a cauzat paguba
- chiar dacă răspunderea aparŢine Uniunii. Dacă actul juridic generator al prejudiciului a
fost adoptat de Consiliu la propunerea Comisiei, aceasta poate fi chemată în judecată
alături de Consiliu. Este de subliniat că în cadrul unei asemenea acŢiuni victima poate
atrage în justiŢie doar Uniunea/B.C.E., nefiind posibilă chemarea în judecată şi/sau
numai a funcţionarului care a cauzat efectiv paguba.
Prejudiciul poate fi cauzat de un act ilegal, de neadoptarea ilegală a unui act sau
de o faptă ilegală.
Termenul de introducere a acŢiunii este de cinci ani de la data producerii faptului
generator al prejudiciului sau, dacă reclamantul n-a avut cunoştinŢă de acel fapt decât
după expirarea termenului de cinci ani, de la data luării lui la cunoştinŢă. Dacă victima
introduce o reclamaŢie sau o cerere prealabilă la instituŢia în discuţie, prin care pretinde
repararea prejudiciului, ea trebuie să introducă apoi o acŢiune în anulare sau în carenŢă,
după caz, deoarece obiectul acŢiunii constă aici în anularea refuzului de a i se acorda
reparaŢie, dacă cererea i-a fost respinsă expres, sau în obligarea la adoptarea unei decizii
prin care să i se acorde reparaŢie, dacă nu i s-a răspuns la cerere; termenul este cel de la
acţiunea în anulare/carenţă şi curge fie de la darea unui răspuns (care trebuie să aibă loc

41
în termenul prevăzut la acŢiunea în carenŢă), fie de la expirarea termenului în care
instituŢia trebuia să răspundă.
Răspunderea Uniunii este condiŢionată de existenŢa culpei (vinovăŢiei). În cazul
actelor juridice culpa nu poate consta decât în ilegalitatea lor, dar nu orice ilegalitate
valorează culpă: pentru actele adoptate în cadrul unei puteri discreŢionare se cere ca
ilegalitatea să constea într-o necunoaştere gravă şi manifestă de către instituŢie a
limitelor impuse puterilor sale de apreciere; pentru actele ce presupun o competenţă
obligată şi pentru faptele juridice este suficientă o ilegalitate cât de mică.
Prejudiciul trebuie să fie direct, să aibă o existenŢă certă, sa aibă un cuantum
determinat sau determinabil, să fie personal şi, dacă a fost cauzat de un act juridic emis în
cadrul unei puteri discreŢionare, să fie anormal şi special. Prejudiciul este anormal atunci
când depăşeşte riscurile normale inerente activităŢii economice din domeniul de
activitate al victimei; este special atunci când îl individualizează pe reclamant, adică când
îl afectează pe el anume sau când afectează un grup restrâns şi delimitat (identificabil) din
care face parte şi reclamantul. De asemenea, prejudiciul poate fi prezent sau viitor,
material sau moral. Se indemnizează atât prejudiciul efectiv cauzat cât şi beneficiul
nerealizat. De precizat că este indemnizabil numai prejudiciul adus drepturilor sau
intereselor legitime ale victimei; în consecinŢă, Uniunea nu răspunde pentru suprimarea
unei favori sau a unui avantaj ilicit.
O altă condiţie este legătura de cauzalitate dintre actul/faptul ilicit şi prejudiciu;
dacă în cadrul ei se interpune fapta victimei sau fapta unui terŢ (inclusiv forŢa majoră)
reparaŢia va fi redusă sau nu va fi acordată deloc. De precizat că, pentru ca cererea de
indemnizare să fie respinsă, nu este necesar ca fapta victimei sau a terŢului să fi fost
cauza exclusivă a prejudiciului, este suficient ca ea să fi avut o contribuŢie mai serioasă
la producerea lui iar partea imputabilă Uniunii să nu întrunească condiŢiile unui
prejudiciu anormal; de asemenea, nici reducerea reparaŢiei nu este neapărat
proporŢională cu gradul de contribuŢie a victimei sau a terŢului.
Daunele plătite de Uniune vor putea fi recuperate de instituŢie de la funcŢionarul
vinovat numai în caz de culpă gravă a acestuia.
Un caz particular îl reprezintă cel în care prejudiciul a fost cauzat de activitatea
combinată a Uniunii şi a unuia sau a mai multor state membre, adică ipoteza în care
statul/statele şi Uniunea desfăşoară în comun activităŢi, operaŢiuni materiale. Se pune
problema care este jurisdicŢia competentă să acorde reparaŢia: cea naŢională sau cea
unională? Curtea a stabilit că acŢiunea se introduce de regulă în primul rând în faŢa
jurisdicŢiilor naŢionale, pentru ca acestea să condamne statul pentru partea lui, după care
ea va fi introdusă la jurisdicŢiile unionale, pentru ca acestea să condamne Uniunea pentru
partea ei şi, eventual, pentru diferenŢa de prejudiciu rămasă nereparată pe plan naŢional;
prin excepŢie, acŢiunea va putea fi introdusă direct la justiŢia unională în cazul în care
căile procedurale naŢionale nu există sau sunt insuficiente pentru a asigura repararea
prejudiciului. Rezultă, deci, că competenŢa jurisdicŢiilor unionale este subsidiară faŢă
de cea a instanŢelor naŢionale.
Din punct de vedere procedural acŢiunea în reparaŢie se judecă în două faze, cea
de-a doua putând să nu mai aibă loc: în prima fază instanŢa constată răspunderea Uniunii
şi existenŢa obligaŢiei de reparare, trimiŢând apoi părŢile să se înŢeleagă între ele cu
privire la evaluarea şi stabilirea daunelor; dacă nu se ajunge la un acord, instanţa va
stabili aceste aspecte în cea de-a doua fază. De asemenea, în cazul în care prejudiciul are

42
caracter viitor şi nu poate fi încă evaluat, acŢiunea va cuprinde la început doar prima
fază, repararea prejudiciului urmând să aibă loc în cea de-a doua fază în lipsa unui acord
între părţi în acest sens.

f) AcŢiunea Uniunii contra statelor membre

Ea se exercită de către Uniune împotriva comportamentului, neconform cu dreptul

unional şi cu obligaŢiile ce decurg din el, al statelor membre. Comportamentul poate fi
activ, constând fie în adoptarea de acte juridice incompatibile cu dreptul unional sau pe
care statele nu au dreptul să le adopte, fie în desfăşurarea unor operaŢiuni materiale,
respectiv pasiv, constând fie în neadoptarea de acte juridice necesare sau în
neabrogarea/nemodificarea actelor juridice incompatibile cu dreptul unional sau pe care
statele nu au dreptul să le adopte, fie în nedesfăşurarea de operaţiuni materiale necesare.
Statele răspund şi pentru colectivităŢile locale, pentru organele lor autonome sau
independente, precum şi pentru organismele private care au primit de la ele însărcinări
specific statale şi acŢionează sub tutela şi controlul lor.
Prin drept unional se înŢeleg în acest caz şi deciziile reprezentanŢilor statelor
membre reuniŢi în Consiliu şi hotărârile instanţelor unionale.
Statele nu vor putea invoca, pentru a-şi justifica comportamentul, ilegalitatea
actelor unionale individuale adresate lor (decizii şi directive) şi pe care nu le-au atacat în
termen, nici comportamentul ilegal în general al instituŢiilor unionale, nici lipsa
prejudiciului cauzat altora, nici caracterul neclar al obligaŢiei impuse de dreptul unional,
nici lipsa de intenŢie în încălcarea dreptului unional, nici lipsa reciprocităŢii, nici faptul
că legislaŢia naŢională incompatibilă sau care nu putea fi adoptată nu este aplicată deloc,
nu este aplicată frecvent sau nu are efecte asupra funcŢionării pieŢei comune, nici
eventualul efect direct al directivelor, nici particularităŢile organizării lor judiciare sau
administrative, nici dificultăŢile lor obiective dacă acestea nu reprezintă o imposibilitate
absolută de respectare a dreptului unional (caz de forŢă majoră). Poate fi invocată însă
ilegalitatea actelor unionale normative.
Din punct de vedere procedural, se parcurge în mod normal o fază administrativă
şi o fază judiciară. Faza administrativă se declanşează printr-o notificare prin care
Comisia îi aduce la cunoştinŢă statului respectiv ceea ce i se reproşează şi îi solicită
observaŢiile asupra situaŢiei ; Comisia acţionează din proprie iniŢiativă sau sesizată de
un alt stat sau de un particular, această fază se închide printr-un un aviz motivat prin care
Comisia constată abaterea (comportamentul neconform) sau lipsa ei şi în prima ipoteză îi
dă statului un termen pentru a îndrepta lucrurile, indicându-i totodată şi măsurile de
urmat. Emiterea avizului motivat, în trei luni de la sesizarea Comisiei, este obligatorie
dacă procedura s-a declanşat la iniŢiativa unui alt stat, lipsa lui neîmpiedicând însă
sesizarea CurŢii de către statul care a făcut sesizarea iniŢială; nu este însă obligatorie în
această ipoteză fixarea unui termen de remediere a situaŢiei. Dacă statul în discuŢie nu
se conformează în termenul stabilit, se poate declanşa faza judiciară, statul putând fi
chemat în faŢa CurŢii de JustiŢie de către următorii reclamanŢi: Comisia în
exclusivitate, dacă procedura s-a declanşat la iniŢiativa ei sau a unui particular şi ea a
emis aviz pozitiv (de constatare a abaterii); Comisia şi/sau statul care a sesizat-o iniŢial,
dacă Comisia a emis aviz pozitiv; numai statul care a sesizat iniŢial Comisia, dacă
aceasta nu a emis nici un aviz sau a emis un aviz negativ. Nici sesizarea CurŢii de către

43
oricare din reclamanŢi nu este obligatorie, nici Comisia nu este obligată să dea curs
(auto)sesizării iniŢiale, cu excepŢia cazului când a fost sesizată de alt stat. Nu este
prevăzut în tratate vreun termen de sesizare a CurŢii, dar acesta trebuie să fie rezonabil,
lucru apreciat de la caz la caz. Executarea cu întârziere – adică după sesizarea CurŢii - de
către stat a obligaŢiilor ce-i revin nu atrage respingerea acŢiunii, Comisia putând avea
interesul ca situaŢia să primească o interpretare de principiu, valabilă şi în alte cazuri, sau
să fie stabilită eventuala răspundere materială a statului pentru prejudiciile aduse altora.
Proba comportamentului neconform revine reclamantului. În cursul procedurii Curtea
poate dispune, la cererea Comisiei, măsuri provizorii constând în ordine adresate statului
de a suspenda aplicarea actelor neconforme sau care nu puteau fi adoptate. De asemenea,
când abaterea invocată de Comisie constă în necomunicarea măsurilor de transpunere, în
neluarea măsurilor de transpunere sau în luarea unor măsuri incomplete de transpunere a
unei directive cu caracter legislativ, Comisia poate cere de la început ca statul să fie
obligat la plata unei amenzi sau a unor penalităŢi de întârziere. Amenda este o sumă
acordată global pentru trecut, adică pentru perioada de până la pronunţarea hotărârii, în
timp ce penalităţile de întârziere sunt o sumă acordată pentru fiecare zi în care statul îşi
menţine comportamentul neconform, începând cu data pronunţării hotărârii, ele încetând
să mai curgă în momentul în care statul pune capăt comportamentului neconform; deci,
amenda este o sancţiune, în timp ce penalităţile de întârziere sunt un mijloc de presiune,
de aceea cele două tipuri se pot cumula.
Hotărârea CurŢii prin care se constată abaterea are autoritate de lucru judecat
absolută într-un anumit sens: toate autorităŢile statului respectiv sunt obligate ca în
termenul cel mai scurt, imediat, să scoată din vigoare dispoziŢiile naŢionale neconforme
sau care nu puteau fi adoptate şi să repare pe orice cale prejudiciile cauzate sau alte efecte
produse, iar particularii pot invoca această hotărâre în scopul obţinerii reparaţiei pentru
prejudiciile cauzate, dacă normele unionale corespunzătoare au efect direct iar ei au
introdus acŢiuni judiciare sau reclamaŢii administrative înainte de pronunŢarea hotărârii
Curţii. Din punct de vedere teritorial, în schimb, hotărârea are doar autoritate relativă,
căci ea nu este opozabilă şi altor state, nici măcar statelor care au intervenit în proces
alături de statul pârât. Curtea nu adresează ordine statului a cărui abatere a constatat-o,
nici nu îi indică direct măsurile pe care trebuie să le ia, ci i le sugerează doar. În caz de
neconformare a statului într-un termen rezonabil Comisia poate sesiza Curtea pentru ca
statul să fie condamnat la o amendă sau la penalităŢi de întârziere, urmând aceeaşi
procedură; amenda şi penalităŢile nu sunt însă executorii. De asemenea, Comisia va
putea declanşa o nouă acŢiune de acelaşi tip. Hotărârea prin care se respinge acŢiunea
are autoritate doar în limita motivelor invocate, acelaşi comportament al statului în cauză
putând fi pus în discuŢie ulterior pentru alte motive.
Hotărârea prin care Curtea dă o interpretare de principiu are autoritate generală,
cu aceeaşi valoare ca una pronunŢată în cadrul unei proceduri preliminare.
Există şi proceduri speciale derogatorii de la procedura descrisă; dintre acestea
cele mai importante sunt: acŢiunea B.E.I. împotriva statelor membre, pentru
nerespectarea obligaŢiilor decurgând din Statutul ei, şi acŢiunea B.C.E. împotriva
băncilor centrale naŢionale, pentru nerespectarea reglementărilor obligatorii emise de ea.
În cadrul acestor acŢiuni Consiliul de administraŢie al B.E.I. şi Consiliul guvernatorilor
al B.C.E. se bucură de aceleaşi prerogative ca şi Comisia în cadrul procedurii normale.

44
De menŢionat că amenda la care este condamnată o bancă centrală naŢională la cererea
B.C.E. este executorie.

2) Alte proceduri
a) ExcepŢia de nelegalitate

Aceasta este un mijloc de apărare în cadrul unei acŢiuni directe în faŢa

jurisdicŢiilor unionale, constând în invocarea nelegalităŢii unui act unional normativ –
emis de orice instituŢie, organ sau organism al Uniunii - care nu face obiectul acŢiunii
dar pe care se sprijină acesta. ExcepŢia de nelegalitate poate fi ridicată, în principiu, în
orice tip de acŢiune directă, cu condiŢia să vizeze un act normativ şi să existe o legătură
directă, ierarhică, între acesta şi obiectul acŢiunii. Ea prezintă utilitate în măsura în care
prin intermediul ei se exercită un control indirect al legalităŢii, ca în cazul procedurii
preliminare, avantajele ei fiind că poate fi ridicată în tot cursul procesului, neexistând
termene, şi de către orice parte la proces, deci inclusiv de către cei care nu puteau ataca
direct actul.
Hotărârea dată are, în privinŢa excepŢiei, doar autoritate relativă: nelegalitatea
este menŢionată doar în motivare, deoarece actul nu devine inaplicabil la modul general
ci doar în procesul respectiv; se apreciază însă că instituŢiei/organului care l-a emis îi
revine obligaŢia de a-l scoate formal din vigoare şi de a nu-l mai utiliza ca bază juridică,
ca în cazul anulării unui act. Din aceleaşi motive pe care le-am amintit la acŢiunea în
anulare, Curtea poate menŢine şi în procesul respectiv actul a cărui ilegalitate a fost
invocată.

b) IntervenŢia altor persoane în proces

În orice acŢiune directă în faŢa jurisdicŢiilor unionale pot interveni şi terŢi, din
proprie iniŢiativă, în scopul susŢinerii poziŢiei părŢilor. IntervenŢia este deci voluntară
şi accesorie. Particularii nu pot interveni însă în litigiile dintre statele membre, în litigiile
dintre acestea şi instituŢiile unionale şi în litigiile dintre instituŢiile unionale.

c) OrdonanŢa preşedinŢială

Aceasta este o cale rapidă prin care se pot lua, în legătură cu un proces, fie măsuri
provizorii cum ar fi suspendarea executării unei hotărâri judiciare unionale, suspendarea
actelor instituŢiilor/organelor/organismelor unionale, mai puŢin ale B.C.E., sau
suspendarea actelor statelor membre, fie măsuri conservatorii (de exemplu sechestrul), fie
măsuri de restabilire a situaŢiei anterioare, fie măsuri de acordare a unei sume de bani ca
garanŢie pentru viitor etc.; în plus, în C.E.E.A. se poate cere pe această cale şi un mandat
de inspectare a întreprinderilor cu activităŢi nucleare de către inspectorii trimişi de
Comisie, dacă inspecŢia întâmpină opunere. Suspendarea actelor
instituŢiilor/organelor/organismelor unionale poate fi cerută fie de reclamanŢii în acŢiuni
în anulare contra acelor acte, fie de cei care sunt supuşi executării silite în cazul actelor
cu caracter pecuniar, iar suspendarea hotărârilor jurisdicŢiilor unionale poate fi cerută fie
de cei care au introdus căi de atac împoriva acelor hotărâri, fie de cei supuşi executării
silite în cazul hotărârilor cu caracter pecuniar; celelalte tipuri de măsuri pot fi cerute de

45
orice parte la proces. CondiŢiile unei astfel de proceduri sunt: să nu se anticipeze fondul
cauzei dar în acelaşi timp cererea să nu fie manifest nefondată, să existe riscul unui
prejudiciu grav şi ireparabil pentru cel care cere măsura, să existe urgenŢă şi interes;
eventual plata unei cauŢiuni din partea reclamantului. InstanŢa pune în balanŢă
interesele celor două părŢi, dându-i prioritate celui considerat mai important în acel caz.
OrdonanŢa preşedinŢială este de competenŢa instanŢei care judecă şi acŢiunea
principală şi este executorie de drept. OrdonanŢa Tribunalului şi cea a Tribunalului
Funcţiei Publice sunt atacabile cu recurs.

3) Căi de atac
a) Recursul

Se exercită la instanţa superioară împotriva hotărârilor care soluŢionează fondul

şi a celor care prescriu o măsură provizorie sau conservatorie, în termen de două luni de
la comunicarea lor, respectiv de două săptămâni de la comunicare pentru hotărârile prin
care s-a respins o cerere de intervenŢie. Recursul nu suspendă de drept executarea
hotărârilor atacate, cu excepŢia recursului exercitat împotriva unei hotărâri de anulare a
unui regulament. Cei care pot introduce recurs sunt: părŢile din proces, terŢii cărora li s-a
respins ca inadmisibilă o cerere de intervenŢie, statele şi instituŢiile unionale care nu au
fost părŢi şi nici nu au făcut cerere de intervenŢie (exceptând hotărârile pronunŢate în
acŢiuni ale funcŢionarilor publici contra Uniunii). Trebuie precizat că primelor două
categorii, dacă sunt persoane fizice sau juridice, li se cere un interes în acest sens iar
părŢilor interveniente li se cere în plus ca hotărârea dată să le afecteze direct, în timp ce
statele şi instituŢiile beneficiază de prezumŢia că apără legalitatea unională. Interesul
trebuie să existe pe tot parcursul procesului; în caz că ulterior pronunŢării hotărârii
survine un fapt nou care face recursul lipsit de interes, instanŢa de recurs îl va respinge
ca inadmisibil (dacă recursul este introdus după survenirea faptului) sau ca lipsit de
obiect (dacă recursul era deja introdus).
Recursul poate avea ca obiect numai chestiunile de drept, adică cele Ţinând de
încălcarea dreptului unional, precum şi chestiunile care sunt în acelaşi timp de fapt şi de
drept. Din prima categorie fac parte: lipsa motivării, insuficienta motivare sau motivarea
contradictorie a hotărârii; greşita interpretare a normei juridice; greşita aplicare a normei
juridice corespunzătoare la faptele stabilite (greşita calificare juridică a faptelor),
necompetenŢa instanţeo, viciile de procedură (dacă au afectat partea) etc.; din cea de-a
doua fac parte: obŢinerea nelegală a probelor; nerespectarea regulilor referitoare la
sarcina probei şi la administrarea probelor; denaturarea (falsificarea) elementelor de
probă. De asemenea, mai este supusă aprecierii instanŢei de recurs constatarea existenŢei
faptelor, dacă ea este manifest inexactă în raport cu probele din dosar.
Hotărârea dată în recurs poate fi: de respingere a recursului, inclusiv în cazul în
care motivele sunt greşite dar soluţia este corectă, motivele greşite fiind înlocuite cu cele
corecte; de admitere a lui cu reŢinerea cauzei spre rejudecare de către instanŢa de recurs;
de admitere a lui cu trimitere spre rejudecare la instanŢa inferioară (în cazul unor vicii de
procedură). În acest ultim caz instanŢa inferioară este Ţinută de soluŢia dată de instanŢa
de recurs problemelor de drept.

b) Reexaminarea

46
 Această cale de atac, excepŢională şi nesuspensivă de executare, se exercită la
instanţa superioară împotriva deciziilor pronunŢate în recurs. Reexaminarea este, ca şi
recursul, limitată la chestiuni de drept. Dacă instanţa superioară admite propunerea de
reexaminare, are la dispoziŢie două soluŢii: fie decide definitiv, dacă soluŢia litigiului
decurge exclusiv din constatările de fapt făcute de instanŢa inferioară, fie, în caz contrar,
trimite dosarul înapoi la aceasta din urmă, care este Ţinută de soluţiile date chestiunilor
de drept de instanţa superioară; tot în acest ultim caz instanţa superioară indică efectele
deciziei atacate care rămân definitive faŢă de părŢi.

c) OpoziŢia

Se exercită împotriva hotărârilor pronunŢate în lipsa părŢii legal citate şi este de

competenŢa aceleiaşi instanŢe. Nu poate avea ca obiect ordonanŢele preşedinŢiale, nici
hotărârile date în opoziŢie. În cadrul ei se pot pune în discuŢie atât chestiuni de drept cât
şi chestiuni de fapt, dar ea nu suspendă de drept executarea hotărârii atacate. Termenul de
introducere a ei este de o lună de la comunicarea hotărârii.

d) TerŢa opoziŢie

Se exercită împotriva hotărârilor pronunŢate în lipsa terŢilor care nu au putut

interveni în proces din motive obiective, cu condiŢia ca intervenŢia lor să fi fost legal
admisibilă şi ca hotărârile pronunŢate să le prejudicieze drepturile. Este de competenŢa
aceleiaşi instanŢe. La fel, în cadrul ei se pot pune în discuŢie atât chestiuni de drept cât şi
chestiuni de fapt şi nu suspendă de drept executarea hotărârii atacate. Termenul este de
două luni de la comunicarea hotărârii.

e) Revizuirea

Se exercită în situaŢia în care se descoperă un fapt existent anterior dar ignorat la

modul absolut de părŢi şi de instanŢă înainte de pronunŢarea hotărârii, dacă acest fapt
este susceptibil să influenŢeze decisiv hotărârea. Ea poate fi introdusă doar de părŢile din
proces, pentru cele care au lipsit cerându-se condiŢia să fi expirat termenul de opoziŢie.
Hotărârile celor două Tribunale pot fi atacate cu revizuire indiferent că au fost sau nu
atacate cu recurs. Revizuirea este de competenŢa aceleiaşi instanŢe şi trebuie introdusă
în termen de trei luni de la comunicarea hotărârii, dar nu mai târziu de zece ani de la
descoperirea faptului în discuŢie.

CAP.VII. DREPTURILE OMULUI ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

7.1. ConsideraŢii generale

Tratatele constitutive nu făceau nici o menŢiune despre drepturile omului sau

despre drepturile cetăŢenilor statelor membre, stabilind doar patru mari libertăŢi de
circulaŢie în favoarea cetăţenilor statelor membre (a persoanelor, serviciilor, mărfurilor şi
capitalurilor), toate însă cu caracter şi scop economic: ele trebuiau să ducă la crearea
“pieŢei comune”; de aceea, două componente principale ale libertăŢii de circulaŢie a

47
persoanelor, şi anume dreptul de intrare şi şedere şi cel de a exercita o activitate
profesională, erau strâns legate, primul drept existând de fapt în scopul exercitării celui
de-al doilea. Prin Decizia din 1976 a reprezentanŢilor statelor membre reuniŢi în
Consiliu se consacră un al doilea drept pentru cetăŢenii statelor membre, şi anume
dreptul de a vota şi de a candida pentru Adunare (viitorul Parlament European), el
exercitându-se însă doar în statul de cetăŢenie. Actul Unic European atribuie libertăŢii de
circulaŢie a persoanelor un caracter mai general, stabilind ca obiectiv lărgirea categoriilor
de persoane care beneficiază de ea. Pe de altă parte, începând cu anul 1970 Curtea de
JustiŢie a consacrat drepturile omului ca izvoare nescrise de drept comunitar, în categoria
principiilor generale ale dreptului, impunând astfel respectul lor de către instituŢiile
comunitare. Tratatul asupra UE a confirmat jurisprudenŢa CurŢii în privinŢa drepturilor
omului, menŢionând că Uniunea Europeană respectă drepturile omului aşa cum sunt ele
garantate şi consacrate de ConvenŢia Europeană a Drepturilor Omului din 1950 şi de
tradiŢiile constituŢionale ale statelor membre, ca principii generale ale dreptului; în plus,
el lărgeşte aria drepturilor cetăŢenilor statelor membre şi instituie cetăŢenia europeană,
cetăţenii statelor membre devenind astfel şi cetăţeni europeni. În acel moment cetăţenii
Uniunii aveau următoarele drepturi: dreptul de liberă circulaŢie pe tot teritoriul Uniunii,
dreptul de a alege şi de a fi aleşi pentru Parlamentul european inclusiv pe teritoriul
statului de reşedinŢă, dreptul de a alege şi de a fi alesşipentru organele colectivităŢilor
locale ale statului de reşedinŢă, dreptul de petiŢionare la Parlamentul European, dreptul
de a se adresa Avocatului European al Poporului numit de Parlamentul European, dreptul
la protecŢia diplomatică şi consulară din partea altui stat membru decât cel de cetăţenie.
Tratatul de la Amsterdam introduce încă două drepturi: dreptul de acces la documentele
Consiliului, Comisiei şi Parlamentului European, respectiv dreptul de a scrie
instituŢiilor/organelor Uniunii în oricare din limbile ei oficiale şi de a primi răspuns în
aceeaşi limbă; în plus, el introduce principiul egalităţii în general în faţa autorităţilor
Uniunii şi ale statelor, adică nediscriminarea pe bază de sex, orientare sexuală, vârstă,
handicap, religie, convingeri, limbă, origine etnică sau rasă, lărgeşte egalitatea
bărbaţi/femei şi la alte aspecte decât remuneraţia şi prevede măsuri efective de protejare a
drepturilor omului. Astfel, respectul de către statele terŢe al drepturilor şi libertăŢilor
fundamentale devine expres o condiŢie de aderare la Uniune; violarea masivă şi
persistentă a drepturilor şi libertăţilor de către un stat membru dă Consiliului posibilitatea
de a-i suspenda acelui stat anumite drepturi. Se mai prevede controlul instanţelor
unionale privind respectarea de către instituŢiile comunitare a drepturilor şi libertăŢilor
fundamentale ca principii generale ale dreptului. Tratatul de la Nisa continuă cu măsurile
de protecţie a drepturilor omului, deşi nu introduce drepturi noi. Astfel, Consiliul poate
constata că există un risc clar de violare a drepturilor omului de către un stat membru.
Am menŢionat şi Carta drepturilor fundamentale din 2000, adaptată în 2007, care a
dobândit valoarea dreptului primar odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la
Lisabona.
CetăŢenia europeană nu o exclude pe cea a statelor ci i se suprapune şi este
dependentă de ea, astfel că o persoană care nu (mai) are cetăŢenia unui stat membru nu
(mai) poate fi cetăŢean al Uniunii, după cum o persoană care are o astfel de cetăŢenie
este automat şi cetăŢean al Uniunii; cetăŢenia europeană nu face decât să confere
drepturi suplimentare cetăŢenilor statelor membre, ea nu să suprimă drepturile decurgând
din cetăŢenia naŢională. CetăŢenia europeană era şi este însă una incompletă, deoarece

48
conŢine numai drepturi, nu şi obligaŢii, şi la început nu conŢinea un catalog complet de
drepturi fundamentale ci numai pe acelea care erau specifice apartenenŢei la Uniune.
Carta grupează drepturile în 6 mari categorii: demnitate, libertăŢi, egalitate,
solidaritate, cetăŢenie şi justiŢie. Este de menŢionat faptul că unele din drepturile
introduse de tratatele anterioare şi care sunt specifice cetăŢenilor Uniunii continuă să
figureze şi în Tratatul asupra funcŢionării UE; ele se vor exercita în condiŢiile şi limitele
prevăzute de acesta.
În afară de drepturi Carta conŢine şi dispoziŢii de interpretare şi aplicare a ei.
Astfel, Carta urmează să se aplice atât Uniunii, adică instituŢiilor, organelor şi
organismelor ei, cât şi statelor membre atunci când aplică dreptul Uniunii. Ea nu creează
competenŢe noi pentru Uniune şi nu le modifică pe cele existente, aplicându-se în
limitele acestora. Orice limitare a exerciŢiului drepturilor ce figurează în Cartă trebuie să
fie prevăzută de lege, să nu afecteze substanŢa (conŢinutul esenŢial) drepturilor şi să fie
proporŢională, adică să fie necesară şi să răspundă efectiv (deci să fie aptă) unor
obiective de interes general recunoscute de Uniune sau nevoii de protejare a drepturilor
altora. Dacă un drept se regăseşte şi în ConvenŢia Europeană din 1950, sensul şi
întinderea lui vor fi cele conferite de ConvenŢie (aşa cum rezultă din interpretarea CurŢii
Drepturilor Omului de la Strasbourg), cu condiŢia ca aceasta să nu fie mai restrictivă
decât dreptul Uniunii. Dacă un drept este preluat din tradiŢiile constituŢionale ale
statelor, el va fi interpretat în armonie cu respectivele tradiŢii. De asemenea, în
interpretarea Cartei instanŢele unionale şi naŢionale vor Ţine seama şi de explicaŢiile
elaborate de prezidiul ConvenŢiei care a elaborat Carta, precum şi de legislaŢiile şi
practicile naŢionale acolo unde Carta trimite la ele. DispoziŢiile de principiu vor fi puse
în aplicare prin acte ale Uniunii sau, dacă e cazul, prin acte ale statelor, dar nu vor putea
fi invocate în faŢa instanŢelor judecătoreşti decât în scopul interpretării sau verificării
conformităŢii cu ele a actelor de aplicare. Carta nu va putea fi interpretată ca aducând
atingere sau limitând drepturile conferite de alte dispoziŢii din dreptul Uniunii, de
dispoziŢii din dreptul internaŢional (în primul rând convenŢii internaŢionale la care sunt
părŢi Uniunea sau statele ei membre - toate sau numai unele) sau din constituŢiile
statelor; aceasta înseamnă că, dacă Carta este mai restrictivă în privinŢa unui anume
drept decât documentele din categoriile menŢionate menŢionate, se vor aplica
întotdeauna dispoziŢiile mai favorabile. În fine, este consacrată interdicŢia abuzului de
drept: nicio dispoziŢie din Cartă nu va putea fi folosită în scopul distrugerii drepturilor
recunoscute de ea sau în cel al aducerii unor limitări mai ample decât cele permise de ea.

7.2. Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene

7.2.1. Demnitate

Această categorie cuprinde dreptul la demnitate, dreptul la viaŢă, dreptul la

integritate fizică şi psihică, interdicŢia torturii şi a pedepselor sau tratamentelor inumane
sau degradante, interdicŢia muncii forŢate şi a sclaviei. Numai unele dintre ele conŢin
precizări. Astfel, dreptul la viaŢă presupune interdicŢia pedepsei cu moartea. Dreptul la
integritate presupune, printre altele, obligativitatea consimŢământului liber şi dat în
cunoştinŢă de cauză al persoanei care urmează să fie supusă unei intervenŢii pe corpul
ei, interdicŢia practicilor eugenice, mai ales a celor care au ca scop selecŢia persoanelor,
interdicŢia de a face din corpul uman o sursă de profit şi interdicŢia clonării umane în

49
scop reproductiv. InterdicŢia sclaviei şi a muncii forŢate presupune şi interdicŢia
comerŢului cu fiinŢe umane.

7.2.2. LibertăŢi

Aici intră: dreptul la libertate şi siguranŢă (subînŢeles: fizică), dreptul la viaŢă

privată şi familială (incluzând şi domiciliul şi corespondenŢa), dreptul la protecŢia
datelor cu caracter personal, dreptul la căsătorie şi la întemeierea unei familii, libertatea
de gândire, de conştiinŢă şi de religie, libertatea de expresie şi de informare, libertatea de
întrunire şi de asociere, libertatea artelor şi a ştiinŢelor, dreptul la educaŢie (incluzând şi
accesul la formarea profesională şi continuă), libertatea profesională şi dreptul la muncă,
libertatea de iniŢiativă (sau de a întreprinde ceva), dreptul de proprietate (inclusiv
intelectuală), dreptul de azil, dreptul la protecŢie în caz de îndepărtare de pe teritoriu,
expulzare şi extrădare.
Datele cu caracter personal trebuie tratate cu bună credinŢă, în scopuri
determinate şi cu consimŢământul persoanei în discuŢie sau pe baza altui fundament
legitim prevăzut de lege; persoana are dreptul de acces la propriile sale date şi dreptul de
a obŢine rectificarea lor; respectarea acestor reguli trebuie controlată de o autoritate
independentă. Libertatea de gândire, de conştiinŢă şi de religie presupune dreptul de a
avea sau nu o religie, dreptul de a-şi schimba religia sau convingerile, dreptul de a-şi
manifesta religia sau convingerile individual sau colectiv, în public sau în privat, prin
cult, prin învăŢământ, prin practici şi prin ritualuri; de asemenea, este recunoscut şi
dreptul la obiecŢia de conştiinŢă. Libertatea de expresie şi de informare presupune
respectarea independenŢei şi a pluralismului mass-media; libertatea de informare constă
în dreptul de a primi şi comunica informaŢii sau idei fără amestecul autorităŢilor publice
şi fără frontiere. Libertatea de întrunire presupune caracterul paşnic al întrunirilor;
libertatea de asociere presupune dreptul unei persoane de a crea, printre altele, sindicate
sau de a se afilia, printre altele, la sindicate pentru a-şi apăra interesele; de asemenea, sunt
menŢionate partidele politice europene ca fiind expresia voinŢei politice a cetăŢenilor
Uniunii; această libertate se poate exercita însă la toate nivelurile şi în orice domeniu,
formele menŢionate fiind doar cu titlu exemplificativ. Libertatea ştiinŢelor şi artelor
presupune respectarea libertăŢii academice. Dreptul la educaŢie presupune dreptul de a
urma gratuit învăŢământul obligatoriu, dreptul de a înfiinŢa instituŢii de învăŢământ,
dreptul părinŢilor/tutorilor de a asigura educaŢia şi învăŢătura copiilor lor conform
convingerilor lor religioase, filozofice şi pedagogice. Dreptul la muncă şi libertatea
profesională include dreptul de a exercita o profesie liber aleasă sau acceptată, dreptul de
a căuta de lucru, de a lucra, de a se stabili profesional şi de a furniza servicii pe tot
teritoriul Uniunii şi dreptul cetăŢenilor statelor terŢe autorizaŢi să lucreze în statele
membre de a beneficia de condiŢii de muncă echivalente celor de care beneficiază
cetăŢenii Uniunii. Dreptul de proprietate presupune dreptul de a poseda, de a folosi, de a
dispune de şi de a lăsa moştenire bunurile dobândite legal, dreptul de a nu fi privat de
bunurile sale decât pentru cauză de utilitate publică, în condiŢiile şi cazurile prevăzute de
lege şi în schimbul unei indemnizaŢii juste în timp util; utilizarea bunurilor poate fi
reglementată de lege în scop de interes general. În ceea ce priveşte protecŢia în caz de
expulzare, extrădare sau îndepărtare de pe teritoriu, sunt interzise expulzările colective,
precum şi expulzările şi extrădările spre state în care există un risc serios ca persoanele să

50
fie supuse pedepsei cu moartea, torturii sau altor pedepse sau tratamente inumane sau
degradante.

7.2.3. Egalitate

Aceasta cuprinde: egalitatea în drept (în faŢa legii), nediscriminarea pe criteriul

rasei, sexului, culorii, caracteristicilor genetice, originii etnice sau sociale, limbii, religiei,
convingerilor, opiniilor politice sau oricăror altor opinii, apartenenŢei la o minoritate
naŢională, averii, naşterii, unui handicap, vârstei, orientării sexuale şi cetăŢeniei;
diversitatea culturală, religioasă şi lingvistică; egalitatea între bărbaŢi şi femei; drepturile
copilului; drepturile persoanelor vârstnice; drepturile persoanelor cu handicap.
Egalitatea între bărbaŢi şi femei nu exclude măsuri în favoarea sexului mai slab
reprezentat într-un domeniu (aşa-numita discriminare pozitivă). Copiii au dreptul la
protecŢia şi îngrijirile necesare bunăstării lor, la exprimarea liberă a opiniei lor în orice
problemă care îi priveşte – opinie care va fi luată în considerare în funcŢie de vârsta şi de
gradul lor de maturitate -, la relaŢii personale şi contacte directe cu ambii părinŢi, în
afară de cazul în care aceasta contravine interesului lor; în orice act juridic interesul lor
va avea prioritate faŢă de oricare altul. Persoanele vârstnice au dreptul să ducă o viaŢă
demnă şi independentă şi să participe la viaŢa socială şi culturală. Persoanele cu handicap
au dreptul la măsuri care să le asigure autonomia, integrarea socială şi profesională şi
participarea la viaŢa Uniunii.

7.2.4. Solidaritate

Aici intră: dreptul salariaŢilor la informare şi consultare în problemele care îi

privesc, dreptul angajatorilor şi salariaŢilor la negocieri colective şi dreptul salariaŢilor la
acŢiuni colective de protest (aici se include şi greva), dreptul de acces la servicii gratuite
de plasare a forŢei de muncă, dreptul salariaŢilor la protecŢie împotriva concedierilor
nejustificate, dreptul salariaŢilor la condiŢii de muncă juste şi echitabile, interdicŢia
muncii copiilor şi protecŢia tinerilor în muncă, dreptul la protecŢia vieŢii familiale în
scopul concilierii ei cu cea profesională, dreptul la securitate socială şi la ajutor social,
dreptul la protecŢia sănătăŢii, dreptul de acces la servicii de interes economic general,
dreptul la protecŢia mediului, dreptul la protecŢie al consumatorului.
Dreptul la condiŢii de muncă juste şi echitabile vizează sănătatea, securitatea şi
demnitatea salariatului şi presupune limitarea duratei maximale a muncii, precum şi
dreptul la odihnă zilnică, săptămânală şi anuală. InterdicŢia muncii copiilor presupune
fixarea unei vârste minime de la care copiii pot fi angajaŢi în muncă, vârstă care nu poate
fi inferioară celei la care încetează obligaŢia de a frecventa şcoala; protecŢia tinerilor în
muncă presupune ca ei să beneficieze de condiŢii adaptate vârstei lor şi să fie protejaŢi
împotriva oricărei exploatări economice, precum şi împotriva oricărei munci care le-ar
pune în pericol securitatea, sănătatea, dezvoltarea fizică, socială, morală şi mentală sau
care le-ar compromite educaŢia. În scopul concilierii vieŢii profesionale cu cea familială,
protecŢia acesteia din urmă presupune dreptul de a nu fi concediat pentru un motiv legat
de maternitate, dreptul la concediu de maternitate plătit şi dreptul la concediu parental cu
ocazia naşterii sau adoptării unui copil. Dreptul la securitate socială presupune dreptul la
prestaŢii pentru caz de maternitate, boală, accident de muncă, dependenŢă, bătrâneŢe,

51
şomaj; el este recunoscut oricărei persoane care domiciliază şi se deplasează legal în
interiorul Uniunii; dreptul la ajutor social (incluzând şi ajutorul pentru locuinŢă) este
recunoscut persoanelor care nu dispun de resurse suficiente pentru a duce o viaŢă demnă.
Dreptul la protecŢia sănătăŢii presupune atât dreptul la măsuri de prevenŢie cât şi
dreptul de a beneficia de tratament şi îngrijiri; protecŢia sănătăŢii este avută în vedere în
orice acŢiune şi politică a Uniunii.

7.2.5. CetăŢenie

Aici intră toate drepturile existente în tratatele nemodificate de Tratatul de la

Lisabona, precum şi unele noi, cu precizarea că, în ciuda denumirii grupei, unele sunt –
cum erau şi înainte – recunoscute oricărei persoane cu domiciliul/sediul pe teritoriul
Uniunii. Astfel, avem: dreptul de vot şi de candidatură pentru Parlamentul European
inclusiv în statul membru de reşedinŢă, dreptul de vot şi de candidatură pentru organele
locale ale statului membru de reşedinŢă, dreptul la o bună administrare, dreptul de acces
la documentele instituŢiilor, organelor şi organismelor Uniunii, dreptul de a se adresa
Avocatului European al Poporului, dreptul de petiŢionare la Parlamentul European,
dreptul de liberă circulaŢie şi şedere pe tot teritoriul Uniunii, dreptul la protecŢie
diplomatică şi consulară din partea altui stat decât al său. MenŢionăm că dreptul de liberă
circulaŢie, dată fiind amploarea problematicii, va fi tratat într-o secŢiune distinctă.
În ceea ce priveşte primul drept electoral, care se poate exercita fie în statul
propriu, fie într-un alt stat membru, mai precis în cel de reşedinŢă, pentru această ultimă
ipoteză el este reglementat prin Directiva Consiliului 93/109. Aceasta interzice dublul vot
şi dubla candidatură - adică atât în statul propriu cât şi în cel de reşedinŢă - şi
discriminările în ce priveşte condiŢiile de vot şi de candidatură. Sub acest ultim aspect,
dacă pentru a fi eligibil statul de reşedinţă cere o durată minimală de posesie a cetăŢeniei
sale, se va considera că cetăŢenii altor state membre care până în momentul alegerilor
posedă cetăŢenia statului lor de tot atâta timp îndeplinesc această condiŢie; dacă pentru a
fi eligibil statul de reşedinţă cere o durată minimală de reşedinŢă pe teritoriul său, se va
considera că cetăŢenii altor state membre care au domiciliat timp de aceeaşi durată într-
un alt stat membru îndeplinesc această condiŢie, cu precizarea că nu sunt afectate
dispoziŢiile din legislaŢia statului de reşedinŢă care instituie durate minime de reşedinŢă
pe teritoriul anumitor circumscripŢii sau colectivităŢi locale. Nu pot candida în statul de
reşedinŢă cei consideraŢi ineligibili după legislaŢia oricăruia din cele două state; în ceea
ce priveşte incapacitatea, adică decăderea din dreptul de vot, directiva lasă la latitudinea
statului de reşedinŢă să decidă dacă îi privează de acest drept pe cetăŢenii altor state
membre care sunt incapabili conform legislaŢiei statului lor. Este posibil şi un regim
derogatoriu de la regula nediscriminării pentru statele în care cetăŢenii cu drept de vot ai
altor state membre depăşesc 20% din ansamblul populaŢiei cu drept de vot, în sensul că
statul de reşedinŢă poate cere o durată minimă de reşedinŢă de maxim cinci ani pentru a
vota, respectiv de maxim zece ani pentru a candida; totuşi, această condiŢie nu poate fi
cerută cetăŢenilor altor state membre care, din cauza stabilirii sau a duratei reşedinŢei lor
în afara statului de origine, nu mai au dreptul, conform legislaŢiei acestuia, să voteze sau
să candideze pe teritoriul său.
Cel de-al doilea drept electoral vizează comunele urbane şi rurale ale statului de
reşedinŢă, respectiv funcŢia de membru în organele deliberative ale unor astfel de

52
colectivităŢi şi funcŢiile executive (primar, primar adjunct etc.). Directiva Consiliului
94/80 din 19.12.1994, modificată prin Directiva 96/30 din 13.05.1996, stabileşte
drepturile şi obligaŢiile statelor în privinŢa acestui drept. Astfel, ele trebuie să respecte în
toate privinŢele principiul nediscriminării cetăŢenilor altor state membre faŢă de propriii
cetăŢeni: dacă o durată minimală de reşedinŢă pe teritoriul statului respectiv este o
condiŢie pentru a vota şi a candida, durata petrecută într-un alt stat membru este
considerată durată petrecută pe teritoriul statului de reşedinţă; dacă o durată minimală de
reşedinŢă pe teritoriul colectivităŢii locale respective este o condiŢie pentru a vota şi a
candida, cetăŢenii altor state membre sunt supuşi şi ei acestei condiŢii; dacă pentru a
vota şi a candida se cere condiŢia ca persoana să-şi aibă reşedinŢa de bază pe teritoriul
colectivităŢii locale respective, cetăŢenii altor state membre sunt supuşi şi ei acestei
condiŢii; dacă legislaŢia statului de reşedinŢă, deja în vigoare la momentul adoptării
directivei, prevede condiŢia unei durate minime de reşedinŢă pe partea de teritoriu de
care aparŢine colectivitatea locală respectivă, cetăŢenii altor state membre sunt supuşi şi
ei acestei condiŢii; cetăŢenii altor state membre sunt supuşi aceloraşi incompatibilităŢi
ca şi cetăŢenii statului respectiv. Prin derogare de la regimul nediscriminării, în cazul în
care cetăŢenii cu drept de vot ai altor state membre depăşesc 20% din totalul populaŢiei
cu drept de vot a colectivităŢii locale în discuŢie, statele pot impune cetăŢenilor altor
state, atât pentru a vota cât şi pentru a candida pentru funcŢiile executive sau pentru
funcŢia de membru în organele de conducere ale organelor deliberative, condiŢia unei
durate minime de reşedinŢă în colectivitatea locală respectivă; de asemenea, orice stat îi
poate exclude pe cetăŢenii altor state membre de la dreptul de a alege electorii sau
membrii şi de candida ca electori sau membri într-o adunare parlamentară naŢională (este
vorba de acele adunări care se compun din reprezentanŢi, aleşi direct sau indirect, ai
colectivităŢilor locale). Nu este exclus de principiu dublul vot, adică în statul de
cetăŢenie şi în cel de reşedinŢă, dar statul de cetăŢenie poate, dacă persoana a ales să
voteze şi/sau să candideze în alt stat, să o priveze de dreptul de a alege şi de a candida pe
teritoriul său. Statul de reşedinŢă poate exclude de la dreptul de a candida persoanele
ineligibile după legea statului lor de cetăŢenie; statul de reşedinŢă poate considera
incompatibile cu mandatul de ales local funcŢiile exercitate pe teritoriul altor state
membre, dacă ele sunt echivalente cu cele care antrenează o incompatibilitate în statul de
reşedinŢă.
Dreptul la o bună administrare presupune ca problemele oricărei persoane,
indiferent de domiciliul sau sediul ei, să fie tratate în mod imparŢial, echitabil şi într-un
termen rezonabil de către instituŢiile, organele şi organismele Uniunii. El include: dreptul
de a fi ascultat înainte de a se lua o măsură împotriva sa; dreptul de acces la propriul
dosar, cu respectarea confidenŢialităŢii şi a secretului afacerilor; dreptul la motivarea
deciziilor administraŢiei; dreptul la repararea de către Uniune a prejudiciilor cauzate de
instituŢiile sau de agenŢii ei în exerciŢiul atribuŢiilor de serviciu; dreptul de a scrie
instituŢiilor, organelor şi organismelor Uniunii în oricare dintre limbile ei oficiale şi de a
primi răspuns în aceeaşi limbă.
Dreptul de acces la documentele instituŢiilor, organelor şi organismelor Uniunii -
regula transparenŢei – aparŢine oricărei persoane fizice sau juridice cu domiciliul,
respectiv sediul stabil în Uniune, în condiŢiile stabilite prin Regulamentul 1049/2001 al
Consiliului şi Parlamentului. Documentele vizate nu sunt numai cele elaborate de
instituŢii, ci şi cele primite de ele; tocmai de aceea, statele membre pot cere instituŢiilor

53
să nu comunice nimănui fără acordul lor documente emanând de la ele. Regulamentul
menŢionat prevede că noŢiunea de document se referă la orice conŢinut, indiferent de
suportul său (hârtie, electronic, audio, video etc.), care vizează activităŢile Uniunii.
Cazuri de excepŢie: securitatea publică, chestiuni militare şi de apărare, politici
financiare, monetare şi economice ale Uniunii şi ale statelor, interesele comerciale ale
persoanelor fizice sau juridice (inclusiv drepturile de autor), procedurile judiciare, de
investigaŢii sau de control (exceptând situaŢia în care este implicat un interes public).
Aceste excepŢii pot fi invocate doar într-un termen de 30 de ani şi în mod excepŢional
peste acest termen.
Dreptul de a se adresa Avocatului European al Poporului numit de Parlament
aparŢine de asemenea oricărei persoane fizice/juridice cu domiciliul/sediul stabil în
Uniune şi vizează cazurile de rea administrare (neglijenţă sau intenţie) din partea
instituţiilor şi organelor Uniunii. Plângerile trebuie adresate în cel mult doi ani de la
luarea la cunoştinŢă a activităŢilor criticate, după epuizarea unor demersuri
administrative pe lângă instituŢia/organul în cauză; activităŢile trebuie să-l(i) vizeze
direct pe petent(Ţi), care trebuie să poată fi identificat(Ţi) şi care îi pot adresa Avocatului
European al Poporului plângerea direct sau printr-un parlamentar; sunt excluse
activităŢile jurisdicŢionale ale celor trei instanŢe unionale, activităŢile altor instituŢii
care fac obiectul unui dosar aflat în faŢa jurisdicŢiilor unionale, până la peonunţarea unei
soluŢii asupra lor, precum şi cele care sunt în curs de a fi examinate de Parlament ca
urmare a unor petiŢii, până la soluŢionarea acestora din urmă.
Dreptul de petiŢionare la Parlamentul European aparŢine de asemenea oricărei
persoane fizice sau juridice cu domiciliul, respectiv sediul stabil pe teritoriul Uniunii;
Parlamentul a decis chiar să examineze şi petiŢiile adresate de persoane străine cu
domiciliul/sediul în afara Uniunii, dacă este vorba de o problemă ce interesează Uniunea.
În exerciŢiul acestui drept colectivităŢile locale ale statelor sunt asimilate particularilor.
PetiŢiile pot viza numai domeniile de activitate ale Uniunii, deşi activităŢile pot fi nu
numai ale instituŢiilor ci şi ale unui stat membru sau ale unui stat terŢ, activităŢile vizate
trebuie îl(i) afecteze direct pe petiŢionar(i) iar acesta (aceştia) trebuie să poată fi
identificat(Ţi). Sunt excluse aceleaşi activităŢi ca cele menŢionate mai sus. Parlamentul
are obligaŢia de a răspunde, indiferent de răspuns, de a motiva clasarea unei petiŢii şi de
a acŢiona în limitele competenŢelor sale. Tot aici putem încadra şi reclamaŢiile adresate
de particulari, care determină crearea unei comisii de anchetă a Parlamentului, împotriva
activităŢilor ilegale, abuzive ale instituŢiilor şi organelor unionale, precum şi ale
organelor statelor membre acŢionând în sfera competenŢelor unionale, care îl(i) vizează
direct şi personal pe reclamant(Ţi), cu excluderea deciziilor pur politice şi a activităŢilor
menţionate anterior.
Dreptul la protecŢia diplomatică şi consulară din partea altui stat membru decât al
său vizează situaŢia în care o persoană fizică se află pe teritoriul unui stat terŢ iar acesta
nu are relaŢii diplomatice sau consulare cu statul al cărui cetăŢean este persoana.
ProtecŢia se acordă de către un alt stat membru în aceleaşi condiŢii ca şi cetăŢenilor săi,
cu precizarea că, în conformitate cu regulile dreptului internaŢional, este necesar şi
acordul statului terŢ. Acest drept este reglementat de Deciziile 553/ 1995 şi 409/1996 ale
reprezentanŢilor statelor membre reuniŢi în Consiliu. AsistenŢa în caz de deces, boală
gravă, accident grav, arestare/deŢinere, violenŢă gravă, repatriere şi ajutor în situaŢii de
dificultate sau altele poate fi financiară sau de alt tip; cea financiară nu poate fi acordată

54
fără consimŢământul statului de cetăŢenie, cu excepŢia cazurilor de urgenŢă, deoarece
în ultimă instanŢă acest stat rambursează statului de asistenŢă cheltuielile făcute. Tot în
cadrul acestui tip de protecŢie intră şi dreptul statelor de a elibera documente provizorii
de călătorie; consimŢământul statului de cetăŢenie este necesar iar documentul
provizoriu este valabil numai pe durata minimală a călătoriei pe care beneficiarul trebuie
să o efectueze şi numai pentru călătoria spre statul de cetăŢenie; de asemenea, este
necesar ca documentul normal de călătorie să fi fost pierdut, furat, distrus sau să fie
temporar nedisponibil.

7.2.6. JustiŢie

Aici intră: dreptul la un recurs (în sens de procedură, acŢiune) efectiv şi de acces
la o instanŢă imparŢială, dreptul la prezumŢia de nevinovăŢie şi dreptul la apărare,
principiile legalităŢii şi proporŢionalităŢii infracŢiunilor şi pedepselor, dreptul de a nu fi
judecat şi pedepsit penal de două ori pentru aceeaşi infracŢiune.
Dreptul la un recurs efectiv priveşte orice persoană ale cărei drepturi sau libertăŢi
garantate la nivel de Uniune au fost încălcate; dreptul la o instanŢă imparŢială, strâns
legat de cel anterior, presupune ca orice cauză să fie judecată public, echitabil şi într-un
termen rezonabil de către o instanŢă independentă, imparŢială şi înfiinŢată în prealabil
de lege; în acest scop, orice persoană are dreptul de a fi consiliată, apărată şi reprezentată;
persoanele care nu dispun de resurse suficiente pentru a-şi valorifica dreptul la recurs
efectiv sau dreptul de acces la o instanŢă pot beneficia de un ajutor jurisdicŢional.
Dreptul la prezumŢia de nevinovăŢie presupune că orice acuzat este considerat
nevinovat până la stabilirea vinovăŢiei sale în conformitate cu legea; dreptul la apărare
presupune că oricărui acuzat i se garantează dreptul de a fi apărat (ceea ce presupune nu
numai o simplă libertate de a-şi alege un avocat, ci şi obligaŢia autorităŢilor de a-i numi
unul din oficiu în caz de imposibilitate din partea acuzatului).
Legalitatea infracŢiunilor presupune că o persoană nu poate fi condamnată pentru
o faptă care nu era incriminată de dreptul naŢional sau internaŢional la data comiterii ei,
ceea ce nu împiedică judecarea şi condamnarea unei persoane pentru o faptă considerată
la momentul comiterii ei criminală de către principiile generale recunoscute de ansamblul
naŢiunilor; legalitatea pedepselor presupune, pe de o parte, că o persoană nu poate fi
condamnată la o pedeapsă mai severă decât cea care exista la data comiterii infracŢiunii,
iar pe de altă parte că este obligatorie aplicarea legii noi care prevede o pedeapsă mai
uşoară decât cea care exista la data comiterii infracŢiunii; pedepsele trebuie să fie
proporŢionale cu infracŢiunile pentru care sunt aplicate.
Principiul "non bis in idem" se referă la faptul că o persoană care a fost
condamnată sau achitată printr-o hotărâre penală definitivă, în conformitate cu legea, nu
mai poate fi urmărită şi condamnată pentru aceeaşi faptă. Aceasta nu înseamnă însă
imposibilitatea exercitării unei căi extraordinare de atac, de exemplu revizuirea, care, pe
baza unor date noi, să ducă la o nouă judecată, finalizată cu o altă soluŢie, deoarece aici
nu avem de-a face cu un nou proces ci cu un alt ciclu procesual privind aceeaşi faptă.

7.3. Dreptul de liberă circulaŢie

55
 DispoziŢiile din tratate privind dreptul de liberă circulaŢie, care sunt, în principiu,
de efect direct, sunt aplicate în principal prin Directiva 38/2004 a Consiliului şi
Parlamentului, care înglobează toate actele anterioare ce reglementau diferite aspecte şi
diferiŢi beneficiari ai liberei circulaŢii, inclusiv procedura de urmat. Aceste dispoziŢii se
aplică cetăŢenilor statelor membre ale Uniunii (cu unele excepŢii), precum şi cetăŢenilor
statelor terŢe aflaŢi în următoarele ipoteze: statele lor sunt legate de Uniune prin acorduri
de asociere sau de cooperare; sunt membri ai familiei unui cetăŢean al Uniunii, caz în
care dreptul lor este accesoriu; sunt salariaŢi ai unui angajator situat într-un stat membru,
care îi trimite să presteze servicii sau îi detaşează în alt stat membru, caz în care dreptul
lor este de asemenea accesoriu. În privinŢa cetăŢenilor statelor terŢe trebuie precizat că
dreptul de a circula liber nu li se aplică totdeauna integral şi sub toate aspectele. Din
punct de vedere economico-social, categoriile principale de beneficiari pe care le vizează
acest drept sunt: salariaŢii; lucrătorii independenŢi; studenŢii şi elevii; pensionarii şi alŢi
inactivi. La aceste categorii se adaugă următorii membri de familie ai titularului
dreptului, indiferent că au cetăŢenia unui stat membru sau a unui stat terŢ:
soŢul/soŢia/partenerul de viaŢă, în acest ultim caz dacă parteneriatul este înregistrat şi
dacă în statul de primire el echivalează cu o căsătorie, descendenŢii
titularului/soŢului/soŢiei/partenerului de viaŢă care au sub 21 de ani sau se află în
întreŢinerea titularului/soŢului/soŢiei/partenerului de viaŢă, precum şi ascendenŢii
aflaŢi în întreŢinerea titularului/soŢului/soŢiei/partenerului de viaŢă (exceptând
categoria studenŢi/elevi). În plus, statele se angajează să favorizeze admiterea pe
teritoriul lor şi a altor membri de familie decât cei menŢionaŢi, dacă fie ei sunt în
întreŢinerea titularului, fie trăiesc sub acelaşi acoperiş şi gospodăresc împreună cu el, fie
starea lor gravă de sănătate impune îngrijirea lor de către titular; de asemenea, statele vor
favoriza şi admiterea partenerului de viaŢă cu care titularul are o relaŢie durabilă,
atestată legal. În toate aceste cazuri însă nu este vorba de un drept propriu-zis.

7.3.1. Componentele dreptului la liberă circulaŢie

a) Dreptul de ieşire din statul de cetăŢenie sau din altul, dreptul de intrare pe teritoriul
oricărui alt stat membru şi dreptul de şedere, precum şi dreptul de a beneficia de condiŢii
normale de viaŢă

Primele trei aspecte presupun obligaŢia statelor de a suprima viza de ieşire şi/sau
de intrare şi/sau orice alte formalităŢi speciale, fiind suficientă prezentarea unui act de
identitate valabil sau a unui paşaport (acte pe care statul de cetăŢenie este obligat să le
elibereze), precum şi obligaŢia autorităŢilor statului de intrare de a elibera un atestat de
înregistrare pentru cetăŢenii Uniunii, respectiv cartea de şedere pentru membrii familiei
cetăŢeni ai unui stat terŢ, reînnoibilă din oficiu, dacă înregistrarea/cartea de şedere,
precum şi deţinerea unui act de identitate de către proprii cetăţeni sunt prevăzute de
legislaŢia sa. Validitatea cărŢii de şedere sau, după caz, a şederii nu este afectată de
absenŢele temporare de maxim 6 luni/an, nici de absenŢele justificate de îndeplinirea
serviciului militar în statul de cetăŢenie, indiferent de durata lor, nici de absenŢele de
maxim 12 luni consecutive justificate de alte motive importante (exemple: sarcină,
naştere, boală gravă, studii, formare profesională, detaşare profesională în alt stat,
membru sau nemembru). Continuitatea şederii este întreruptă însă de orice decizie de
expulzare executată valabil împotriva persoanei în discuŢie. Acest drept nu exclude însă

56
prin el însuşi controlul la frontiere, nici obligaŢia străinilor de a se prezenta la autorităŢi
pentru a fi luaŢi în evidenŢă, nici obligaŢia cetăŢenilor statului respectiv de a comunica
identitatea străinilor pe care îi găzduiesc, nici dreptul autorităŢilor statului de a face
controale în interiorul teritoriului pentru a verifica posesia respectivelor acte şi
îndeplinirea formalităŢilor cerute pentru şedere. De asemenea, pentru membrii de familie
cetăŢeni ai unui stat terŢ se poate cere viză de intrare, dar statul respectiv este obligat să
le faciliteze obŢinerea ei; posesia unei cărŢi de şedere valabile îi scuteşte însă de cerinŢa
unei vize; de asemenea, nu li se cere condiŢia unei şederi anterioare valabile în alt stat
membru pentru a avea dreptul de şedere împreună cu titularul pe teritoriul statului în
discuŢie. Nu li se poate pretinde înregistrare, respectiv carte de şedere, celor care se
deplasează pentru cel mult trei luni. Dreptul de şedere este limitat la durata activităŢii
desfăşurate, a serviciului prestat, a studiilor sau a vizitei turistice, fiind deci un drept
temporar deşi cu o durată nedeterminată.
Membrii de familie cetăŢeni ai Uniunii beneficiază de dreptul de şedere în statul
de primire şi după decesul sau plecarea titularului dreptului de liberă de circulaŢie, sub
rezerva îndeplinirii condiŢiilor cerute acestuia (să aibă calitatea de lucrători de orice fel,
de studenŢi sau de elevi sau să dispună de venituri suficiente şi de asigurare de sănătate).
De asemenea, membrii de familie cetăŢeni ai unui stat terŢ beneficiază de dreptul de
şedere şi după decesul titularului, dacă locuiau cu acesta cu cel puŢin 1 an înainte de
decesul său, dacă locuiesc de 5 ani fără întrerupere în statul de primire şi sub rezerva
îndeplinirii condiŢiilor menŢionate mai sus. Copiii, indiferent de cetăŢenia lor, eventual
şi părintele căruia îi sunt încredinŢaŢi, mai beneficiază de dreptul de şedere, după
decesul sau plecarea titularului, şi în cazul în care sunt înscrişi într-o instituŢie de
învăŢământ. În fine, divorŢul, anularea căsătoriei sau desfacerea parteneriatului
înregistrat nu afectează dreptul de şedere al membrilor de familie, dacă aceştia
îndeplinesc condiŢiile menŢionate anterior (calitatea de lucrători...); în plus, în caz că ei
au cetăŢenia unui stat terŢ, dacă locuiesc de 5 ani fără întrerupere în statul de primire şi
dacă fie căsătoria/parteneriatul a durat cel puŢin 3 ani înainte de desfacerea/anularea sa,
din care cel puŢin 1 an în statul de primire, fie copiii au fost încredinŢaŢi, prin acordul
părinŢilor sau prin decizie judiciară, părintelui care nu e cetăŢean al Uniunii, fie
existenŢa unor situaŢii deosebit de dificile cer menŢinerea dreptului de a rămâne (de
exemplu violenŢa domestică declanşată înainte de desfacerea căsătoriei/parteneriatului),
părintele care nu e cetăŢean al Uniunii beneficiază de un drept de vizită pentru copiii
minori, prin acordul părinŢilor sau prin decizie judiciară, cu condiŢia ca instanŢa să fi
apreciat că vizitele trebuie să aibă loc în statul de primire şi atâta timp cât ele sunt
necesare. În toate aceste ipoteze dreptul membrilor familiei dobândeşte un caracter
principal, nemaifiind accesoriu dreptului titularului.
Dreptul de şedere se exercită cu privire la întregul teritoriu al statului de primire,
eventualele limitări teritoriale trebuind să fie identice cu cele existente în privinŢa
cetăŢenilor statului respectiv.
Controlul la frontiere a fost suprimat abia prin Acordul de la Schengen, despre
care vom vorbi ulterior.
Dreptul de intrare şi/sau şedere poate fi limitat pe baza următoarelor motive:
 ordinea publică
 securitatea naŢională
 sănătatea publică.

57
 Primele două motive de limitare sunt definite, în principiu, de legislaŢiile
naŢionale. Având în vedere însă caracterul nedefinit şi imprecis al noŢiunilor
menŢionate, susceptibil de a da naştere la aplicări abuzive care ar fi subminat dreptul de
liberă circulaŢie, Directiva 38/2004 menŢionată stabileşte nişte reguli de interpretare a
lor şi reguli minimale de procedură. Astfel, măsurile luate pentru aceste considerente nu
pot fi utilizate de state pentru alte scopuri, cum ar fi protecŢia locurilor de muncă,
protecŢia agenŢilor economici naŢionali de concurenŢa străină, protecŢia sistemului de
asistenŢă sau de securitate socială etc.; ele nu pot depăşi ceea ce este necesar pentru
protecŢia ordinii publice/securităŢii naŢionale şi nu pot fi aplicate pentru fapte pe care
statul respectiv nu le combate prin măsuri represive sau de altă natură, atunci când sunt
comise de cetăŢenii săi; ele nu se pot baza decât pe comportamentul individual, fie el
trecut sau prezent, al persoanei în discuŢie şi presupun existenŢa unei ameninŢări
prezente, reale şi suficient de grave din partea ei, ceea ce exclude măsurile colective şi
cele preventive (vizând o ameninŢare viitoare şi/sau potenŢială); ele nu pot viza ordinea
publică a altui stat decât cel care le ia. Ca exemplu, condamnările penale, trecute sau
actuale, nu justifică prin ele însele limitarea dreptului de intrare şi şedere; neîndeplinirea
formalităŢilor prevăzute pentru străini nu o justifică deloc; recurgerea la sistemul de
asistenŢă socială al statului de primire nu justifică automat expulzarea de pe teritoriu a
altor categorii decât lucrătorii şi nu justifică deloc expulzarea lucrătorilor sau a
persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă şi cu o şansă reală de a fi angajate;
expirarea actului de identitate sau a paşaportului nu constituie un motiv suficient pentru
expulzarea unei persoane şi nu poate constitui deloc un motiv pentru interzicerea intrării
în viitor pe teritoriul statului de primire. SancŢiunile aplicate pentru nerespectarea
formalităţilor cerute pentru şedere trebuie să fie aceleaşi cu cele aplicate de către statul de
primire propriilor cetăŢeni pentru nerespectarea regulilor referitoare la deŢinerea actului
de identitate; dacă deŢinerea unui act de identitate nu este impusă cetăŢenilor săi de
legislaŢia statului de primire, acesta nu mai poate controla nici deŢinerea atestatului de
înregistrare sau a cărŢii de şedere de către cetăŢenii altor state membre, respectiv de
către familia lor.
În ceea ce priveşte garanŢiile procedurale, ele sunt valabile nu numai pentru
măsurile de limitare a dreptului de liberă circulaŢie pe temeiurile amintite, ci şi pentru
măsurile similare luate în caz de neîndeplinire a condiŢiilor de fond cerute pentru
exerciŢiul acestui drept, cu deosebirea că în această ultimă ipoteză statul de primire nu
poate lua şi măsura interzicerii teritoriului pentru viitor. Măsurile de limitare pot consta,
după caz, în refuzul admiterii pe teritoriu, în refuzul eliberării cărŢii de şedere, a
atestatului de înregistrare sau a cărŢii de şedere permanente, în refuzul reînnoirii acestor
documente sau în îndepărtarea de pe teritoriu, interzicerea pentru viitor a intrării pe
teritoriu putând fi dispusă ca măsură accesorie îndepărtării de pe teritoriu. Statul care ia o
măsură de expulzare trebuie să ia în considerare aspecte ca: durata şederii persoanei pe
teritoriul său, vârsta acesteia, starea ei de sănătate, situaŢia ei familială şi economică,
integrarea ei socială şi culturală în statul de primire, intensitatea legăturilor ei cu statul de
origine etc. Statul de primire este obligat să-i comunice persoanei motivele care au stat la
baza măsurii de limitare, dacă nu se opun motive Ţinând de securitatea naŢională;
persoana are la îndemână un termen de cel puŢin 3 luni pentru a se înregistra, respectiv
pentru a cere eliberarea cărŢii de şedere, iar statul trebuie să răspundă în maximum şase
luni la cererea de eliberare a cărŢii de şedere sau a cărŢii de şedere permanente; persoana

58
are dreptul la un termen de cel puŢin 1 lună de părăsire a teritoriului, exceptând cazurile
de urgenŢă; persoana are dreptul la aceleaşi căi judiciare sau administrative de atac
împotriva măsurii ca şi cetăŢenii statului respectiv iar căile de atac trebuie să permită
aprecierea legalităŢii, a oportunităŢii şi a proporŢionalităţii măsurii; autoritatea
administrativă care judecă în căile de atac trebuie să fie diferită de cea care a luat măsura
iar persoana are dreptul să fie prezentă personal, cu excepŢia cazurilor în care prezenŢa
persoanei ar provoca tulburări grave ale ordinii publice sau ale securităŢii publice şi a
cazurilor în care măsura constă în refuzul admiterii pe teritoriu, să fie asistată de avocat şi
să ceară suspendarea executării măsurii; măsura expulzării nu poate fi executată dacă s-a
cerut suspendarea ei, până la pronunŢarea unei hotărâri definitive în acest sens,
exceptând cazurile în care expulzarea este fondată pe motive imperioase de securitate
publică, persoana vizată a avut anterior acces la o altă cale de atac sau expulzarea a fost
decisă în baza unei hotărâri judiciare; persoana are dreptul să ceară ridicarea măsurii de
interzicere a teritoriului după maxim 3 ani de la executarea ei, dacă măsura îndepărtării
de pe teritoriu era de natură administrativă, respectiv după 2 ani, dacă măsura era de
natură penală – însoŢind o pedeapsă cu închisoarea -, invocând schimbarea
circumstanŢelor care au dus la respectiva măsură, dar nu are dreptul de a intra pe teritoriu
în timpul examinării cererii sale; statul trebuie să răspundă la cerere în termen de 6 luni
iar în ipoteza a doua este obligat să examineze din oficiu schimbarea circumstanŢelor.
În ce priveşte cel de-al treilea motiv, bolile şi infirmităŢile care pot justifica
limitarea dreptului de intrare/şedere sunt cele potenŢial epidemice definite ca atare de
OrganizaŢia Mondială a SănătăŢii, precum şi alte boli infecŢioase sau parazitare
contagioase dacă ele fac obiectul unor măsuri de protecŢie faŢă de cetăŢenii statului de
primire; deci, statele nu au nici un drept de apreciere în acest sens. Măsurile de limitare
nu pot consta decât în refuzul admiterii pe teritoriu, respectiv al eliberării cărŢii de
şedere, nu şi în refuzul eliberării cărŢii de şedere permanente, în refuzul reînnoirii cărŢii
de şedere sau a cărŢii de şedere permanente sau în expulzarea persoanei, dacă boala sau
infirmitatea survin după 3 luni de şedere.
În ceea ce priveşte dreptul de a beneficia de condiŢii normale de viaŢă, el va fi
analizat odată cu libertatea de circulaŢie pe categorii de beneficiari.

b) Dreptul de a desfăşura o activitate aducătoare de venituri (profesională)

Acest drept se referă atât la activităŢile economice (producŢie, comerŢ propriu-

zis, servicii, agricultură, silvicultură, piscicultură etc.) cât şi la profesiile liberale
(avocatură, medicină, arhitectură, învăŢământ privat etc.), atât la munca salariată cât şi la
cea independentă, atât la persoanele fizice cât şi la cele juridice. Statele nu mai au dreptul
să instituie permisul de muncă, întrucât acest drept este deŢinut în virtutea prevederilor
tratatelor şi nu a legislaŢiilor naŢionale, după cum nu mai au dreptul să instituie sau să
restabilească temporar prioritatea pieŢei naŢionale a forŢei de muncă, ca clauză de
salvgardare (ea semnificând prioritatea cetăţenilor proprii de a ocupa un post sau de a
exercita o profesie).
Limitările acestui drept vizează numai munca independentă şi pot fi dispuse
pentru aceleaşi motive ca la dreptul de intrare/şedere, cu aceleaşi precizări.
ExcepŢiile de la dreptul de a desfăşura o activitate aducătoare de venituri sunt:

59
  activităŢile/funcŢiile, salariate sau independente, care implică exerciŢiul direct
sau indirect al autorităŢii publice (de exemplu magistraŢii, poliŢiştii, militarii
etc.), la cererea statelor
 activităŢile independente cu caracter de monopol de stat
 activităŢile stabilite de Consiliu ca fiind excluse, la cererea statelor
NoŢiunea de funcŢie publică sau de activitate ce implică exerciŢiul autorităŢii
este definită în principiu de legislaŢiile naŢionale, dar jurisprudenţa unională a stabilit
interpretări proprii, restrictive, menite să împiedice statele de a eluda prevederile
tratatelor: nu contează denumirea sau tipul de organ ci caracteristicile şi modalităŢile
exercitării activităŢii; de asemenea, nu contează tipul de raport juridic dintre angajator şi
angajat sau statutul acestuia din urmă. Este de menŢionat că sunt excluse din cadrul unui
post sau al unei profesii doar acele activităŢi ce implică (fie şi ocazional) exerciŢiul
autorităŢii, presupunând că nu întreaga profesie implică aceasta, dacă ele constituie un tot
detaşabil de restul activităŢilor.

c) Dreptul de a efectua studii

Acest drept se referă la studiile cu caracter profesional în sens larg, adică la cele
care după terminare dau dreptul şi posibilitatea (nu şi obligaŢia) practicării unei profesii
sau meserii, indiferent de natura acesteia, de vârsta beneficiarului şi de nivelul formaŢiei;
sunt deci excluse doar studiile cu caracter exclusiv sau preponderent cultural, educativ,
general.

d) Dreptul de a rămâne (dreptul permanent de şedere)

De regulă, orice cetăŢean al Uniunii care domiciliază de 5 ani neîntrerupt pe

teritoriul altui stat membru decât al său beneficiază de dreptul de a rămâne în acel stat,
fără alte condiŢii. Prin derogare, lucrătorii – salariaŢi sau independenŢi – dobândesc un
drept de şedere permanent înainte de trecerea celor 5 ani în situaŢiile în care: fie ating
vârsta de pensionare completă sau anticipată sau, în lipsa unui drept la pensie, vârsta de
60 de ani, dacă au lucrat cel puŢin în ultimele 12 luni şi domiciliază neîntrerupt de mai
mult de 3 ani; fie îşi încetează activitatea din cauză de incapacitate permanentă de muncă,
fără vreo condiŢie de rezidenŢă când incapacitatea rezultă dintr-un accident de muncă
sau o boală profesională şi dă astfel dreptul la o prestaŢie din partea statului, respectiv cu
condiŢia să domicilieze neîntrerupt de mai mult de 2 ani în toate celelalte cazuri; fie îşi
transferă activitatea în alt stat membru, dacă au lucrat şi au domiciliat neîntrerupt timp de
3 ani şi continuă să vină zilnic sau o dată pe săptămână în statul în care vor să-şi păstreze
dreptul permanent de şedere. În calculul duratei minime de rezidenŢă intră şi absenŢele
menŢionate în legătură cu validitatea cărŢii de şedere; de asemenea, în calculul duratei
minime de activitate intră şi perioadele de boală, accident, şomaj involuntar legal
constatat, alte întreruperi independente de voinŢa persoanei. În ipoteza pensionării şi a
incapacităŢii permanente de muncă nu se mai cere condiŢia duratei minime de activitate
şi nici cea a duratei minime de rezidenŢă neîntreruptă, dacă soŢul/partenerul înregistrat
este cetăŢean al statului de primire sau şi-a pierdut cetăŢenia acestui stat în urma
căsătoriei. Evident, membrii de familie menŢionaŢi beneficiază de dreptul de a rămâne
odată ce titularul l-a dobândit, dacă locuiesc împreună cu acesta, indiferent de cetăŢenia

60
lor; ei beneficiază însă de acest drept şi în caz de deces al titularului, dacă au locuit
efectiv cu acesta şi dacă el îndeplinea în momentul decesului condiŢiile cerute; dacă
titularul nu le îndeplinea în acel moment, deci nu dobândise dreptul permanent de şedere,
dar încă lucra, se cere fie ca el să fi domiciliat continuu de cel puŢin 2 ani în momentul
decesului, fie ca decesul său să se datoreze unui accident de muncă sau unei boli
profesionale, fie ca soŢul/partenerul supravieŢuitor să fi pierdut cetăŢenia statului de
primire în urma căsătoriei cu titularul. Dacă membrii de familie nu au cetăŢenia Uniunii
şi nu pot beneficia de dreptul permanent de şedere în virtutea situaŢiilor de mai sus, ei
pot dobândi acest drept cu titlu principal dacă se încadrează în una din categoriile
principale de beneficiari ai dreptului de liberă circulaŢie şi dacă domiciliază neîntrerupt
de 5 ani pe teritoriul statului de primire.
Dreptul de şedere permanent se pierde în caz de absenŢe mai mari de 2 ani
consecutivi din statul de primire. El poate fi limitat doar pentru motive grave de ordine
publică sau de securitate publică, dacă persoana vizată domiciliază în statul respectiv de
mai puŢin de 10 ani, respectiv doar pentru motive imperioase de securitate publică, dacă
persoana respectivă domiciliază în acel stat de 10 ani sau este minoră, în acest ultim caz
cu excepŢia situaŢiei în care expulzarea este în interesul minorului, conform ConvenŢiei
NaŢiunilor Unite asupra Drepturilor Copilului din 1989. În ceea ce priveşte eventualele
limitări teritoriale, sunt valabile precizările făcute la dreptul de şedere.
Statul de primire este obligat să elibereze cetăŢenilor Uniunii un document
atestând dobândirea dreptului permanent de şedere, respectiv o carte de şedere
permanentă membrilor de familie care sunt cetăŢeni ai unui stat terŢ.

d) Dreptul de a beneficia de regula tratamentului naŢional sau a nediscriminării în raport

cu cetăŢenii statului de reşedinŢă

Acesta este de fapt un drept şi în acelaşi timp un principiu care guvernează toate
celelalte componente. El presupune tratament identic în situaŢii identice, lucru care
exclude tratamentul naŢional în situaŢii diferite, fără a fi în acest caz în prezenŢa unei
discriminări: străinul se poate afla, prin însăşi calitatea sa de străin, în situaŢii în care nu
se poate afla, obiectiv vorbind, cetăŢeanul, cu condiŢia însă ca exigenŢele impuse
străinilor să urmărească un scop de interes general şi să fie proporŢionale; cu atât mai
mult nu constituie discriminări măsurile obiective aplicabile tuturor şi justificate de un
interes general, chiar dacă pot fi un obstacol la libera circulaŢie; în fine, nu pot fi
considerate discriminări prin ele însele disparităŢile legislative dintre state, dacă legile li
se aplică tuturor, fără distincŢie. Raportate la criteriul cetăŢeniei – căruia i se poate
asimila cel al naŢionalităŢii persoanei juridice - discriminările pot fi: directe, indirecte şi
deghizate. Cele directe sunt reglementările defavorabile aplicabile exclusiv cetăŢenilor
altor state membre, deci cele care sunt bazate făŢiş pe criteriul cetăŢeniei, şi nu sunt
admisibile în nici o situaŢie. Cele indirecte sunt reglementările care, bazate pe alte criterii
- de exemplu domiciliul persoanei fizice, sediul persoanei juridice, provenienŢa
produsului, provenienţa diplomei etc. –, sunt susceptibile să-i afecteze mai mult sau
numai pe cetăŢenii altor state membre, chiar dacă nu-i afectează totdeauna efectiv şi deşi
nu s-a urmărit aceasta; ele sunt admisibile, deşi pot constitui o piedică în calea liberei
circulaŢii, dacă urmăresc un scop de interes general iar exigenŢele impuse să fie
proporŢionale şi adecvate. Cele deghizate sunt reglementările care, de asemenea bazate

61
fiind pe alte criterii decât cetăŢenia, urmăresc să-i afecteze mai mult sau numai pe
cetăŢenii altor state membre, chiar dacă nu îi afectează efectiv, de aceea nu sunt nicicând
admisibile. Sub incidenŢa dreptului unional cad nu numai discriminările provenind de la
autorităŢile publice ci şi cele provenind de la orice alte persoane juridice, publice sau
private, precum şi de la persoane fizice care au calitatea de lucrători independenŢi, dar nu
şi cele săvârşite de persoane fizice particulare.
Discriminările inverse, adică aplicarea unor reglementări mai puţin favorabile
propriilor cetăţeni faţă de cetăţenii altor state membre, nu sunt interzise de tratate,
exceptând cazul în care ele împiedică înfăptuirea deplină a obiectivelor tratatelor în
materie de liberă circulaţie, adică sunt de natură să descurajeze libera circulaţie.

7.3.2. Categoriile principale de beneficiari ai liberei circulaŢii

a) Lucrătorii salariaŢi

NoŢiunea de salariat se referă la persoana care desfăşoară o activitate sub

direcŢia şi controlul altei persoane şi în condiŢiile stabilite de aceasta, în schimbul şi în
scopul unei remuneraŢii, indiferent de tipul contractului sau de statutul persoanei; în
acest sens noŢiunea include şi persoanele care lucrează cu jumătate de normă, cele care
prestează o muncă sezonieră şi cele aflate în căutarea unui loc de muncă, în acest ultim
caz cu condiŢia să existe şansa reală de a găsi de lucru într-un termen rezonabil.
Activitatea trebuie să fie efectivă şi reală, nu marginală şi accesorie, chiar dacă nu are
caracter permanent (de exemplu munca sezonieră, cea ocazională sau cea cu contract pe
durată determinată), chiar dacă nu este singura sau principala ocupaŢie a titularului, chiar
dacă remuneraŢia nu este în bani ci în produse sau servicii şi chiar dacă remuneraŢia se
situează sub nivelul minim stabilit de legea statului respectiv. În acest sens, regimul
juridic al salariaŢilor se aplică şi unor persoane ai căror angajatori nu desfăşoară o
activitate profitabilă pentru ei, cum ar fi sportivii profesionişti, preoŢii misionari etc., dar
nu se aplică unor persoane care desfăşoară o activitate remunerată ca mijloc de reinserŢie
socială (de exemplu persoanele eliberate din executarea unei pedepse cu condiŢia de a
munci, persoanele condamnate cu executarea pedepsei la locul de muncă, persoanele
condamnate să presteze o muncă în folosul comunităŢii). Calitatea de salariat se
păstrează şi în următoarele situaŢii: incapacitate temporară de muncă rezultând dintr-o
boală sau un accident; şomaj involuntar, legal înregistrat, după o perioadă de muncă de
mai mult de 1 an; şomaj involuntar, legal înregistrat, la expirarea contractului cu durată
determinată de mai puŢin de 1 an, respectiv în timpul primelor 12 luni; frecventarea unui
curs de formare profesională, dacă există o legătură între acest curs şi activitatea
desfăşurată anterior. Pentru ca persoana să cadă sub incidenŢa prevederilor referitoare la
libera circulaŢie nu este necesar ca locul efectiv de muncă să fie situat pe teritoriul
Uniunii, este suficient ca sediul angajatorului, deci locul de unde este dirijată activitatea,
să îndeplinească această condiŢie (cazul detaşării), contractul dintre angajator şi angajat
să fie supus legii unui stat membru sau salariatul să fie supus obligaŢiei de plată a
impozitului pe venit într-un stat membru; de asemenea, nu este necesar ca salariatul să-şi
aibă domiciliul sau reşedinŢa într-un stat membru, este suficient ca el să fie cetăŢean al
unui stat membru.
Salariatul are dreptul de a domicilia pe teritoriul statului respectiv atâta timp cât
este încadrat în muncă, precum şi de a rămâne după încetarea activităŢii, în condiŢiile

62
menŢionate anterior. El are dreptul de a beneficia de regula nediscriminării în ce priveşte
ocuparea unui loc de muncă (cu excepŢiile menŢionate anterior), condiŢiile de ocupare a
unui loc de muncă, condiŢiile de muncă (remuneraŢia, vechimea în muncă, promovarea,
concedierea, reintegrarea profesională, protecŢia şi securitatea muncii, afilierea sindicală,
inclusiv dreptul de a fi ales în organele de conducere ale sindicatelor, în comitetele de
întreprindere, în organismele profesionale etc.), drepturile şi avantajele sociale naŢionale
nelegate direct de exercitarea profesiei (de exemplu înscrierea pe listele de locuinŢe
sociale, facilităŢi pentru cumpărarea de locuinŢe, reduceri de impozite pentru existenŢa
unor membri de familie în întreŢinere, reduceri pe transportul în comun, formarea
profesională, prestaŢii de asistenŢă socială – exceptând persoanele care îşi caută de lucru
şi pe cele care se stabilesc pentru cel mult 3 luni -, accesul la învăŢământ, burse de studiu
pentru copii, dreptul la a fi indemnizat din bugetul public pentru daune aduse integrităŢii
corporale etc.), drepturile civile. Nediscriminarea în privinŢa condiŢiilor de ocupare a
unui loc de muncă, a condiŢiilor de muncă şi a drepturilor şi avantajelor sociale în sens
larg îi vizează şi pe cei ce ocupă funcŢii de autoritate publică, din moment ce au fost
admişi în ele.
Pentru ca libera circulaŢie să devină efectivă, pe plan unional s-a realizat o
coordonare a regimurilor de securitate socială din statele membre; aceasta nu înseamnă
nici substituirea unui regim unional regimurilor naŢionale, nici armonizarea lor, ci doar
coordonarea lor, adică echivalarea efectelor pe care le produc evenimentele asigurate,
precum şi transferul prestaŢiilor în caz de părăsire a statului plătitor, pentru ca salariaŢii
să-şi păstreze toate drepturile dobândite sau în curs de dobândire. Această coordonare
vizează toate prestaŢiile sociale legate de exercitarea profesiei: pensia de vârstă, de
invaliditate, asigurările de sănătate, indemnizaŢiile de maternitate, de accidente de muncă
şi boli profesionale, de şomaj, ajutoarele de deces, pensiile de urmaş, alocaŢiile familiale
etc.; sunt excluse însă prestaŢiile de asistenŢă socială (ajutoare sociale de orice tip). Cum
operează echivalarea efectelor? Astfel, dacă timpul lucrat este o condiŢie pentru a
beneficia de o prestaŢie, se iau în considerare perioadele lucrate în orice stat unional,
indiferent care stat plăteşte prestaŢia; dacă survenirea unui eveniment este o condiŢie
pentru a beneficia de o prestaŢie, se ia în considerare evenimentul indiferent de statul în
care s-a petrecut, ca şi când el ar fi avut loc pe teritoriul statului plătitor al prestaŢiei; este
însă exclus cumulul prestaŢiilor de aceeaşi natură cuvenite pentru aceeaşi perioadă,
presupunând că ele ar fi acordate de legislaŢiile tuturor statelor implicate.
De asemenea, tot pentru asigurarea efectivităŢii dreptului de liberă circulaŢie s-a
procedat la echivalarea/recunoaşterea reciprocă (în scopuri profesionale şi nu academice)
a diplomelor, certificatelor, atestatelor şi altor titluri din învăŢământ, la
echivalarea/recunoaşterea diferitelor calificări profesionale, la armonizarea condiŢiilor de
şcolarizare şi de formare profesională.

b) Lucrătorii independenŢi

Această categorie are la rândul ei două subdiviziuni, în funcŢie de modul de

desfăşurare a activităŢii sau de exercitare a profesiei, respectiv categoria celor care îşi
instalează permanent activitatea în alt stat şi categoria celor care prestează servicii în alt
stat fără a-şi muta activitatea din statul în care sunt instalaŢi. Indiferent de categorii, sunt
vizate toate activităŢile aducătoare de venituri, fie ele economice sau nu (vezi anterior),

63
ceea ce înseamnă că ele se desfăşoară ca regulă în schimbul unui câştig, fie el în bani sau
în natură; activitatea poate avea şi un caracter aleatoriu. DiferenŢele între cele două
subcategorii constau în principal în caracterul deplasării, în primul caz el fiind permanent,
în al doilea temporar; în plus, deplasarea poate lipsi în al doilea caz.
Pentru prima subcategorie libertatea de circulaŢie presupune: dreptul persoanelor
fizice având cetăŢenia unui stat membru şi activitatea reală pe teritoriul unui stat membru
de a crea şi administra persoane juridice în alt stat (de exemplu societăŢi comerciale);
dreptul persoanelor fizice care îndeplinesc condiŢiile menŢionate de a-şi crea centre de
activitate sau de a-şi transfera activitatea în alt stat fără a crea persoane juridice (de
exemplu cabinete de medici, avocaŢi, arhitecŢi etc.); dreptul persoanelor juridice cu
sediul statutar, administraŢia centrală sau centrul principal de activitate într-un stat
membru şi cu naŢionalitatea unui stat membru de a-şi transfera sediul într-un alt stat
membru; dreptul persoanelor juridice care îndeplinesc condiŢiile menŢionate de a crea
centre de activitate (sedii secundare, filiale, sucursale, reprezentanŢe, agenŢii, birouri
etc), cu sau fără personalitate juridică, într-un alt stat membru. De precizat că, dacă
pentru instalarea sediului principal al activităŢii, fie că este creat prima dată, fie că este
transferat, atât la persoanele juridice cât şi la cele fizice, statul de instalare poate pretinde
o prezenŢă stabilă, pentru centre de activitate cerinŢa menŢionată nu mai poate exista.
De asemenea, statul de origine nu poate împiedica persoanele fizice având cetăŢenia sa,
nici persoanele juridice cu sediul pe teritoriul său şi având naŢionalitatea sa, să-şi
transfere activitatea sau să-şi creeze un alt centru de activitate în alt stat membru. Dreptul
de a crea alte centre de activitate este nelimitat, în sensul că pot fi create nenumărate
astfel de centre, cu respectarea regulilor ce guvernează diversele profesii sau activităŢi.
Calitatea de lucrător independent se păstrează şi în următoarele situaŢii: incapacitate
temporară de muncă rezultând dintr-o boală sau un accident; şomaj involuntar, legal
înregistrat, după o perioadă de muncă de mai mult de 1 an; şomaj involuntar, legal
înregistrat, în timpul primelor 12 luni; frecventarea unui curs de formare profesională,
dacă există o legătură între acest curs şi activitatea desfăşurată anterior.
Regula nediscriminării priveşte: accesul la profesie (cu excepŢiile menŢionate);
condiŢiile de acces într-o profesie; condiŢiile de exercitare a ei; drepturile şi avantajele
sociale nelegate direct de profesie (cu aceleaşi precizări ca şi la salariaŢi pentru
prestaŢiile de asistenŢă socială); drepturile civile (aceleaşi ca şi pentru salariaŢi).
Nediscriminarea în privinŢa condiŢiilor de acces într-o profesie, a condiŢiilor de
exercitare a unei profesii şi a drepturilor şi avantajelor sociale în sens larg îi vizează şi pe
cei ce exercită activităŢi de autoritate publică, din moment ce li s-a permis să le exercite.
Nu sunt considerate discriminări exigenŢele de acces în profesie sau de exercitare a ei
impuse tuturor într-un scop de interes general, de exemplu posesia unei diplome,
respectarea dreptului de autor, promovarea de teste sau examene, respectarea unor reguli
de deontologie profesională, înscrierea într-un organism profesional etc., dar statul de
primire este obligat ca, înainte de a impune respectarea oricărei exigenŢe, să se asigure că
statul de origine nu a luat el măsuri pentru protecŢia interesului general urmărit. De
asemenea, sunt considerate licite reglementările aplicabile doar străinilor şi adoptate
pentru protecŢia ordinii publice, securităŢii naŢionale sau sănătăŢii publice, cu condiŢia
să privească numai exerciŢiul profesiei, nu şi accesul în ea.
În scopul asigurării efective a libertăŢii de circulaŢie s-a procedat şi aici la
coordonarea regimurilor de securitate socială şi la armonizarea sau coordonarea

64
reglementărilor privind învăŢământul, diversele profesii, constituirea şi funcŢionarea
diferitelor tipuri de organisme profesionale etc.; astfel, se urmăreşte
echivalarea/recunoaşterea reciprocă, în scopuri profesionale şi nu academice, a
diplomelor, certificatelor, atestatelor şi altor titluri de învăŢământ,
echivalarea/recunoaşterea diferitelor calificări profesionale, armonizarea condiŢiilor de
şcolarizare şi de formare profesională, armonizarea condiŢiilor de acces şi de exercitare a
unei profesii, armonizarea legislaŢiei ce guvernează diferite categorii de persoane
juridice etc.
Pentru cea de-a doua subcategorie libertatea de circulaŢie presupune fie o
deplasare a prestatorului limitată la durata prestaŢiei, fie lipsa deplasării prestatorului şi
deplasarea în schimb a prestaŢiei (de exemplu serviciile prestate prin telefon, telegraf,
poştă, telex, fax, Internet etc.) sau a destinatarului prestaŢiei (în acest ultim caz tot pe
durata prestaŢiei). În categoria destinatarilor de servicii se includ, printre altele, turiştii
care se deplasează prin agenŢii, cei care efectuează călătorii de afaceri sau de studii, cei
care se deplasează pentru îngrijiri medicale, turiştii pe cont propriu aflaŢi sau nu în vizită
la cineva. Prestatorii de servicii trebuie să îndeplinească condiŢiile menŢionate la
libertatea de stabilire pentru persoanele fizice şi pentru cele juridice. Se admite ca
prestatorul să-şi creeze în statul de prestare a serviciului o anumită bază materială, strict
necesară desfăşurării activităŢii respective.
Regula nediscriminării are un conŢinut mai restrâns, referindu-se la condiŢiile de
prestare a serviciului, la anumite drepturi şi avantaje sociale, la anumite drepturi civile.
Statul de prestare nu poate impune prestatorilor aceleaşi exigenŢe ca cele necesare unei
instalări, fiindcă nu le poate impune nici să-şi instaleze activitatea; fac excepŢie
exigenŢele specifice profesiei şi impuse tuturor într-un scop de interes general -
instalarea putând fi una dintre ele -, dacă acesta nu poate fi atins prin mijloace mai puŢin
restrictive şi prin supunerea prestatorului faŢă de legislaŢia statului în care este instalat,
în măsura în care legislaŢia conŢine aceleaşi exigenŢe.
Şi în această situaŢie există dispoziŢii de coordonare, respectiv de armonizare a
regimurilor de securitate socială şi a legislaŢiilor naŢionale din diverse domenii de
activitate.

c) Elevii şi studenŢii

Pentru ei dreptul la liberă circulaŢie a fost introdus, pentru şederile ce depăşesc

trei luni, în 1990, printr-o directivă emisă în baza Actului Unic şi înlocuită în 1993. Deci,
tratatele constitutive permiteau libertatea de circulaŢie la această categorie pentru
perioadele de maximum trei luni de deplasare. Dreptul de şedere este limitat la durata
studiilor, iar studentul sau elevul trebuie să posede venituri suficiente pentru a se
întreŢine şi să aibă asigurare de sănătate, fiind însă suficient să declare acestea şi nu să
demonstreze cu acte existenŢa lor. Prin venituri suficiente se înŢeleg cele aflate deasupra
nivelului minim sub care statul de reşedinŢă acordă asistenŢă socială sau o pensie
minimală de securitate socială. Regula nediscriminării vizează accesul la învăŢământ,
efectuarea studiilor, drepturi civile; este exclus deci dreptul la protecŢie socială şi la
avantaje sociale în sens larg, precum şi dreptul la avantaje specifice categoriei, cu
condiŢia însă ca aceste avantaje să nu aibă ca scop tocmai accesul la învăŢământ.

65
d) Pensionarii şi alŢi inactivi

Pentru această categorie dreptul la liberă circulaŢie a fost introdus, pentru şederile
ce depăşesc trei luni, tot în 1990. Aici intră persoanele care din diferite motive şi-au
încetat activitatea în statul lor sau n-au desfăşurat niciodată vreo activitate şi se
deplasează în alt stat membru; ele trebuie să dispună de o pensie sau de alt tip de venituri
în cuantum suficient (vezi mai sus) şi de asigurare de sănătate. Regula nediscriminării
exclude şi aici dreptul la protecŢie socială şi la avantaje sociale în sens larg.

7.3.3. Acordul de la Schengen şi alte dispoziŢii unionale în materia liberei circulaŢii a

străinilor

La origine el era un act de drept internaŢional public care completa dreptul

comunitar, fiind o convenŢie încheiată între statele membre. Semnat în 1985 de FranŢa,
Germania, Olanda, Belgia şi Luxemburg şi intrat în vigoare în mod diferenŢiat - unele
prevederi imediat, altele în 1986 -, el a fost completat prin ConvenŢia de aplicare de la
Schengen, semnată în 1990 şi intrată în vigoare în 1995. La Acord şi Convenţie au aderat
ulterior şi alte state membre, astfel că actualmente sunt părŢi la ele aproape toate statele
membre ale Uniunii, mai puŢin Marea Britanie, Irlanda, Cipru, România şi Bulgaria (cu
toate că Cipru, Marea Britanie şi Irlanda pot să participe şi participă efectiv la unele
aspecte; de asemenea, Danemarca, deşi semnatară, poate să nu participe la unele aspecte);
de asemenea, prin intermediul unor convenŢii distincte încheiate între ele şi statele
partenere Schengen (având în vedere statutul rezervat Acordului) participă la Acord şi
state terŢe cum ar fi Islanda, Norvegia, Lichtenstein şi ElveŢia. Tratatul de la Amsterdam
integrează în Uniunea Europeană, mai precis în J.A.I., Acordul de la Schengen.
Acordul (şi Convenţia) are ca obiect suprimarea controalelor la frontierele interne,
în scopul facilitării liberei circulaŢii mai ales pentru cetăŢenii unionali, o politică
comună sau cel puŢin o coordonare în materie de vize, sejur, control al imigraŢiei -
aspecte care îi vizează pe cetăŢenii statelor terŢe -, armonizarea reglementărilor naţionale
referitoare la droguri, la arme şi materii explozibile, cooperare judiciară şi poliŢienească
drept corolar al celor menŢionate.
Din punctul de vedere al conŢinutului Acordul cuprinde patru categorii de
prevederi. Acestea vizează:

a) Suprimarea controalelor la frontierele interne (dintre statele părŢi)

În ceea ce priveşte transportul rutier cu vehicule de turism Acordul a intrat în

vigoare imediat, iar în ceea ce priveşte transportul rutier profesional el a intrat în vigoare
în 1986; pentru toate celelalte aspecte el s-a aplicat definitiv abia ulterior, prin
intermediul ConvenŢiei de aplicare. Obiectul acestor dispoziŢii nu îl constituie numai
persoanele, ci şi mărfurile şi bunurile de uz personal. Suprimarea controalelor înseamnă
de fapt desfiinŢarea posturilor de frontieră, fie ele terestre, aeriene sau maritime. Oricare
stat poate restabili în mod excepŢional şi limitat aceste controale, din motive de ordine
publică sau securitate naŢională, după consultarea prealabilă sau, în caz de urgenŢă, după
informarea ulterioară a celorlalte state părŢi. Trecerea frontierelor interne se face deci
prin orice loc şi oricând; trecerea frontierelor externe ale spaŢiului Schengen se face prin

66
punctele desemnate de statul căruia îi aparŢine respectiva parte de frontieră şi la orele
stabilite de el, cu excepŢia traficului de frontieră (local şi cotidian) şi a traficului maritim
constând în navigaŢia de plăcere şi în pescuitul de coastă. Beneficiarii acestor dispoziŢii
sunt toate persoanele care intră pe teritoriul statelor Schengen, indiferent că au cetăŢenia
Uniunii sau a unui stat terŢ. Teritoriile la care se aplică Acordul sunt teritoriile europene
ale statelor părŢi şi enclavele spaniole din Africa de Nord (Ceuta şi Mellila), precum şi
teritoriile Islandei, Norvegiei, ElveŢiei şi Liechtensteinului.

b) Controlul imigraŢiei şi dreptul de azil

În ceea ce priveşte dreptul fundamental de azil, Acordul se inspiră din

reglementările internaŢionale, adică din ConvenŢia de la Geneva din 1958 referitoare la
statutul refugiaŢilor şi din Protocolul de la New-York din 1967 care o modifică. Acordul
instaurează o procedură de examinare a cererilor de azil care să evite depunerea,
simultană sau succesivă, de cereri în două sau mai multe state membre: în principiu un
singur stat Schengen este competent să examineze o cerere, pe baza unor criterii clar
stabilite, rezultatul impunându-se tuturor celorlalte state. Prin excepŢie, în caz de
acceptare a unei cereri de azil, unul sau mai multe din celelalte state părŢi îi pot totuşi
refuza persoanei accesul pe teritoriul lor, dacă o consideră indezirabilă din mai multe
motive; de asemenea, în caz de respingere a unei cereri de către statul competent, precum
şi în caz de depunere a cererii la alt stat decât cel competent, unul sau mai multe din
celelalte state, respectiv statul la care cererea a fost depusă, o pot totuşi examina şi
admite. Pentru motive umanitare sau culturale, statul competent poate cere altui stat
membru examinarea cererii de azil, cu consimţământul persoanei în discuţie.
Au fost fixate următoarele criterii de stabilire a statului competent:
- statul care a eliberat viza sau, în lipsa vizei, permisul de şedere; dacă sunt mai multe
astfel de state, cel care a eliberat documentul cu scadenŢa cea mai îndepărtată ; de
menţionat că, chiar dacă persoana a părăsit teritoriul statului care a eliberat viza sau
permisul de şedere, acest stat rămâne competent atâta timp cât documentul respectiv nu a
expirat încă; de asemenea, chiar dacă documentul respectiv a expirat, statul competent
rămâne tot cel care l-a eliberat atâta timp cât persoana este încă pe teritoriul său
- în lipsa necesităţii vizei şi a permisului de şedere, statul pe teritoriul căruia persoana a
intrat prima dată, indiferent că intrarea a avut loc legal sau nu; dacă, în lipsa unei liste
comune, viza nu e cerută doar de unele state Schengen, statul competent e cel sau unul
din cele care nu pretind viză/permis de şedere
- dacă, în caz de intrare ilegală, nu se pot cunoaşte locul şi data intrării, statul pe teritoriul
căruia a fost semnalată prima dată prezenŢa persoanei

c) Controlul imigraŢiei şi politica de sejur şi de vize

Liberalizarea circulaŢiei prin suprimarea controalelor la frontierele interne a făcut

necesară o armonizare a legislaŢiei statelor părŢi privind admiterea pe teritoriu, controlul
efectuat la admitere şi chiar statutul străinilor în general.
DispoziŢiile privind politica vizelor au ca obiect numai vizele de scurt sejur - de
maximum trei luni/semestru - şi vizele de tranzit - de maximum cinci zile -, în acest ultim
caz indiferent de tipul vizei de sejur. Ele prevăd recunoaşterea reciprocă a vizelor până la

67
instaurarea unei vize comune, o viză eliberată de un stat fiind valabilă şi pentru celelalte
în măsura în care este eliberată în condiţiile şi după criteriile stabilite conform Acordului,
elaborarea unei liste comune a statelor terŢe ai căror cetăŢeni au nevoie de vize şi
introducerea unei vize-tip comune (vigneta). Doar în mod excepŢional valabilitatea unei
vize va putea fi limitată la teritoriul statului care a eliberat-o¸ de asemenea, tot în mod
excepţional sau în aplicarea unui acord internaţional încheiat anterior, şederea poate fi
prelungită pentru mai mult de 3 luni de către orice stat membru. CompetenŢa pentru
eliberarea vizei de sejur aparŢine statului care constituie destinaŢia principală sau, în caz
că aceasta nu poate fi determinată, statul în care persoana intră prima dată. Pentru viza de
tranzit este competent, evident, statul prin care are loc tranzitul. În lipsa necesităŢii vizei
persoana are dreptul la liberă circulaŢie pe teritoriul celorlalte state tot pe o durată de 3
luni/semestru; de asemenea, posesia unui permis de şedere valabil eliberat de un stat
membru îi dă dreptul la liberă circulaŢie pe teritoriul celorlalte state membre pe o durată
de 3 luni/semestru, indiferent de perioada de valabilitate a permisului. Criteriile de formă
pe baza cărora se eliberează viza de sejur sau, dacă nu este necesară viza, care
condiŢionează accesul pe teritoriul unui stat, sunt:
- posesia unui document de călătorie (paşaport) valabil pentru toate statele Schengen; în
caz că documentul nu este valabil decât pentru unele state, viza sau accesul pe teritoriu
vor fi limitate la acestea
- prezentarea, dacă este cazul, de documente care să justifice scopul şi condiŢiile şederii
- dispunerea de mijloace de trai suficiente, atât pentru durata şederii cât şi pentru
întoarcere sau pentru tranzitul printr-un stat terŢ, sau prezentarea de garanŢii că aceste
mijloace pot fi legal obŢinute
- nefigurarea în sistemul informatizat Schengen ca persoană indezirabilă
- neconsiderarea ca persoană care pune în pericol ordinea publică, securitatea naŢională
sau relaŢiile internaŢionale ale unuia dintre statele părŢi
Pentru vizele de tranzit condiŢiile sunt aceleaşi, mai puŢin a doua şi a treia din
cele menŢionate.
Dacă condiţiile menţionate nu (mai) sunt îndeplinite, persoanei nu i se poate
permite intrarea pe teritoriul Uniunii sau pe teritoriul celorlalte state membre, respectiv
trebuie să părăsească teritoriul Uniunii; prin excepţie de la această ultimă obligaţie, dacă
persoana dispune de un titlu de şedere eliberat de un alt stat membru decât cel pe
teritoriul căruia se află, ea poate intra pe teritoriul acelui stat membru; tot în mod
excepţional, din motive umanitare, de interes naţional sau pentru îndeplinirea unor
obligaţii internaţionale, statul la frontierele căruia se prezintă persoana îi poate permite
acesteia intrarea pe teritoriu dar accesul va fi limitat la teritoriul său, celelalte state
trebuind să fie înştiinţate.
Alte aspecte urmează a fi stabilite de Consiliu.
În ceea ce priveşte lista comună, ea a fost adoptată printr-un regulament. Conform
prevederilor regulamentului, statele sunt libere să ceară viză şi cetăŢenilor altor state
decât cele aflate pe listă, după cum, în cazuri particulare şi în baza cutumelor sau a
normelor scrise de drept internaŢional, pot acorda scutiri cetăŢenilor unor state din cele
aflate pe listă. Viza-tip a fost stabilită tot printr-un regulament.
Controlul la frontierele externe se face în condiŢiile stabilite prin Acord, tocmai
pentru că, admiŢând un străin pe teritoriul său, un stat îşi asumă răspunderea pentru toate
celelalte state părŢi¸ controlul asupra străinilor trebuie să fie complet şi aprofundat în

68
comparaţie cu cel exercitat asupra cetăţenilor Uniunii. De asemenea, din aceleaşi motive,
controlul efectuat în cursul şederii în interiorul statelor se supune unor condiŢii minimale
stabilite tot prin Acord.

d) Cooperarea poliŢienească şi judiciară în materie penală

În cadrul cooperării poliŢieneşti a fost creat Sistemul Informatizat Schengen

(SIS); în plus, fiecare stat parte este obligat să ofere informaŢii necesare celorlalte state
părŢi şi să acŢioneze atunci când i se cere; în lipsa unei asemenea acŢiuni statul
reclamant are dreptul de a acŢiona el pe teritoriul celuilalt. Astfel, poliŢia unui stat poate
recurge, pe teritoriul altui stat, la supravegherea în anumite condiŢii a unei persoane
urmărite judiciar pentru anumite fapte; poate recurge, pe teritoriul altui stat, la urmărirea
în anumite condiţii a unei persoane aflate în flagrant sau în evadare, pentru anumite fapte
şi pentru fapte care dau naştere la extrădare, şi are dreptul de a o interpela în anumite
condiŢii. PoliŢiile statelor părŢi îşi acordă reciproc asistenŢă şi fac schimb de
informaŢii.
Cooperarea judiciară constă în simplificarea procedurilor de transmitere a
documentelor, în aplicarea principiului după care o persoană nu poate fi condamnată de
două ori pentru aceeaşi faptă, respectiv nu poate fi obligată să execute de două ori aceeaşi
pedeapsă (cu condiŢia ca persoana să fi executat pedeapsa, să fie în curs de executare a ei
sau executarea să nu mai fie posibilă conform legii statului de condamnare), în
simplificarea procedurilor de extrădare, în transmiterea hotărârilor penale de condamnare
în vederea executării lor în alt stat.

Comitetul executiv

Aceste era organul creat de Convenţia de aplicare pentru a veghea la buna aplicare a ei şi
a Acordului. El se compunea din câte un ministru pentru fiecare stat membru şi statua în
unanimitate. În urma integrării Acordului şi a Convenţiei sale de aplicare în dreptul
Uniunii, Comitetul a fost înlocuit de Consiliul Uniunii.

Dispoziţii finale
Se prevede că Convenţia (şi, implicit, şi Acordul) nu este aplicabilă decât în
măsura în care este compatibilă cu dreptul comunitar (actualmente unional).
Statele membre Schengen se angajează să nu încheie cu state terţe acorduri având
ca obiect reducerea sau suprimarea controalelor la frontiere, fără acordul celorlalte state
membre şi, evident, sub rezerva dreptului pe care îl au statele membre ale Comunităţii
(actualmente ale Uniunii) de a încheia acorduri comune cu terţii şi exceptând micul trafic
de frontieră.

69