Surse de finantare a proiectelor de investitii publice

            1 Cadrul reglementar roman

Prin realizarea proiectelor de investitii din sectorul serviciilor publice, administratia

urmareste rezolvarea punctuala a unor probleme de utilitate generala pentru membrii
colectivitatii teritoriale locale. Aceasta tinta, vis a vis de investitiile in sectorul privat, are
influienta semnificativa asupra procesului decizional pe durata ciclului de viata a
proiectului. Sansele de succes ale proiectului depind in mod hotarator de capacitatea manageriala
de satisfacere a nevoilor sociale la nivelul colectivitatii locale. De aceea, beneficiile, in sens
financiar, sunt adesea ignorate mergandu-se pana la anularea rolul criteriilor de eficienta
economica, mai ales ca astfel de proiecte au, de regula, un ciclu lung de viata (proiecte perpetuie)
ceea ce creaza dificultati de identificare a efectelor economice ale proiectului.

Determinarea si gestionarea efortului investitional, input-ul oricarui proiect, public sau

privat, pentru proiectele publice reprezinta o coordonata majora in managementul
investitiilor  fiind vorba de bani publici alocati in interesul colectivitatii. De aceea exista norme
specifice prin care se reglementeaza atributii, competente ale factorilor decizionali, se traseaza
coordonate obligatorii privind logica derularii proceselor investitionale

Actorul principal in plan local/sectorial este ordonatorul de credite a carui misiune

principala in plan investitional este executia cheltuielilor bugetare

Ordonatorului de credite - persoana juridica care are obligatia de a programa si urmari

derularea cheltuielilor conform principiului respectarii destinatiei banului public. Conform legii,
dupa sfera de competenta distingem trei categorii

            Ordonatori principali – reprezentati de ministrii, alti conducatori ai administratiei publice

centrale (gentii) iar in cazul administratiei locale; presedinti ai Consiliilor Judetene sau primari,

            Ordonatori secundari – conducatori de institutii subordonate sau alte organe centrale care
au in subordine institutii bugetare,

            Ordonatori tertiari – conducatrii institutiilor care utilizeaza fondurile allocate conf orm
destinatiei

De exemplu; la nivelul de primarie/sector administrarea bugetului local este asigurata de

Consiliul local iar ordonatorul principal este primarul; ordonatorii secundari sunt
directiile/departamentele iar ordonatori tertiari sunt conducatorii unitatile beneficiarede directorii
de scoli in invatamant.

Plecan de la regula ca orice proiect public trebuie sa se circumscrie, ca obiectiv si arie de

aplicatie, intr-un program sau strategie punctul de plecare este tema – intentia de proiect care es
naste in zona operationala; departamente, servicii specializate, etc
 Pentru ca un proiect de investitii sa fie admis la finantare trebuie sa fie inclus
in programul/lista obiectelor de investitii, anexa la buget,  aprobata de ordonatorul principal de
credite. Listele se intocmesc pe categori de cheltuieli:

A – Obiective in continuare,

B – Obiective noi

C – Alte cheltuieli de investitii, pozitie globala detaliata ulterior pe urmatoarele

 pozitii:

c.1.- Achizitii de immobile,

c.2.- Dotari independente - echipamente mobilier care nu necesita montaj,

c.- Cheltuieli pentru studii aferente proiectelor,

            c.4.- Alte cheltuieli - expertise, proietare, consolidari, interventii pentru

inlaturarea efectelor produse de accidente sau calamitati naturale; cutremure, inundatii, alunecar,
tasari, prabusiride teren, incendii, accidente tehnice, etc. lucrari de foraj, cartografiere
fotogrametrie, determinari seismologice, asistenta si consultanta de specialaitate, alte cheltuieli
assimilate potrivit legii.

 Pentru finantarile din mijloace extrabugetare; sponsorizari, donatii se intomesc liste

separate care sunt insotite de contracte din care sa rezulte caracterul si destinatia sumelor.

Conform normelor reglementare (legea Finantelor publice locale si legea Bugetului de

stat) ordonatorii principali de credite au obligatia de a intocmi Programe de investitii  (defalcat
pe clasificatia functionala; obiective in continuare, obiective noi, alte cheltuieli de investitii),
anexa  la bugetul propriu, pentru anul urmator si previziunea pe urmatorii trei ani, Se vor preciza
ce lucrari de investitii, studii de prefezabilitate si fezabilitate se vor executa in anul urmator
pentru care se intocmeste bugetul. Un proiect este inclus in program numai daca are
documentatiile tehnico-economice aprobate.

Fiecare proiect inscris in program va fi caracterizat prin informatii;

1. informatii financiare

a)      valoarea proiectului,

b)      creditele de angajament,

c)      credite bugetare,

d)     grafic de finantare (pe surse si ani) corelat cu graficul de executie,

 e)      analiza de tip; cost-beneficiu,

f)       costuri de intretinere si functionare,

2 informatii nefinanciare;

a)      stategia investitionala - prioritatile investitionale, legatura intr diferite proiecte,

criteriile de analiza pe baza carora s-au inclus in program proiectele noi, s.a.

b)      descrierea proiectului,

c)      stadiul fizic al realizarilor.

La nivelul administratiei  centrale, pe baza propunerilor din programele de investitii ale

ordonatorilor principali, Ministerul Finantelor Publice va elabora Strategia in domeniul
investitiilor publice. Potrivit dispozitiilor legale el are urmatoarele atributii:

- stabileste, continutul, forma si informatiile pe care trebuie sa le contina  programele de

investitii, necesare elaborarii bugetului.

- stabileste normele metodologice, criteriile de evaluare si selectie a proiectelor de

investitii incluse in programe,

- analizeaza programele de investitii din punct de vedere al incadrarii in limitele stabilite

de cheltuieli, al respectarii criteriilor stabilite de selectie si prioritizare a esalonarii creditelor
bugetare in functie de durata de executie,

- coordoneaza procesul de monitorizare a programelor de investitii.

Documentatiile tehnico-economice ale proiectelor de investitii se aproba, in limita unor

plafoane valorice de catre Guvern sau ordonatori principali  

  Ordonatorii principali de credite sunt responsabili de utilizarea eficienta a fondurilor si

de realizarea obiectivelor de investitii incluse in program conform programului. Pe parcursul
executiei bugetare urmaresc conformitatea derularii proiectului cu dispozitiile legale, intocmind
rapoarte de monitorizare pe care le transmit MFP. In raport cu evolutia preturilor pot sa
actualizeze si sa aprobe, pe propria raspundere, valoarea fiecarui obiectiv ou sau in continuare.

Toate angajamentele legale, din care rezulta o cheltuiala de investitie  sau alte cheltuieli
asimilate investitiei, cofinantate de o institutie internationala se vor derula conform acordurilor
de finantare.

In situatia in care, pe parcursul executiei bugetare din motive obiective un proiect de

investitii nu se poate derula conform proiectiei bugetare, ordonatorii principali de credite pot sa
propuna Consiliilor locale, judetene, CGMB, pana la 31 octombrie redistribuirea fondurilor la
celelate proiecte cuprinse in program

            Odata acceptat proiectul, pe baza documentelor de fundamentare elaborate in faza de

pregatire, se trece la faza de planificare a implementarii sale.

Pentru elaborarea planului de investitii si de finantare se parcurg urmatoarele etape:

            - Analiza structurii financiare a organizatieie (entitate publica) promotoare de proiect,

            - Identificarea nevoilor de finantare legate de noile proiecte,

- Previziunea mijloacelor de finantare interna,

- Cercetarea si alegerea surselor externe

            Din punct de vedere al surselor de finantare a proiectelor din sectorul public exista
diferente notabile fata de sectorul privat, in principal datorita accesului direct la fondurile publice

            Astfel din punct de vedere al surselor de finantare avem urmatoare structura:

a)      finantare de la bugetul/bugetele locale,

b)      finantare din fondurile proprii ale intreprinderilor locale; regii, societati,

c)      fondurile colectivitatilor locale; sponsorizari, donatii, de la personae fizice sau

juridice rezidente in teritoriu, organizatii umanitare, etc,

d)     accesarea resurselor financiare de pe piata financiar-bancara autohtona sau straina

cu sau fara garantii guvernamentale,

e)      parteneriat public - privat sau asociere in participatiune - intreprinderi mixte.

2.Surse proprii de finantare a proiectelor publice

            Prin definitie sursele proprii de finantare a cheltuielilor de investitii ale administratiei

locale sunt bugetele locale si/sau ale institutiilor publice subordonate,  ale caror venituri
constituie ”de banul public” provenind din:

- impozite si taxe locale – aprobate de Consiliile locale, judetene sau CGMB in limitele si
prevederile legilor in vigoare. Conform OU nr.45/2003 privind finantele publice locale se includ
si cote defalacate din impozitul pe profit din activitatile economice rezidente

- venituri din cesionarea(vanzarea) unor bunuri apartinand domeniului public sau

privat al autoritatilor publice locale,

 - venituri din concesionarea unor bunuri apartinand domeniului public sau privat al

autoritatilor publice locale,

-          venituri din activitatile economice ale unitatilor de servicii publice de interes local

Legislatia romaneasca nu permite/limiteaza posibilitate autoritatilor locale de a

folosi in interesul obstei fluxul net de trezorerie

La capitolul venituri bugetele locale beneficieza si de transferuri consolidate de la

bugetul de stat pentru:

- proiecte finantate din imprumuturi externe cu garantii guvernamentale (sumele se aproba

annual, in pozitie globala prin legea bugetului de stat)

- finantarea unor programe de dezvoltare sau sociale de interes national, zonal sau local (se
acorda prin bugetele ordonatorilor principali de credite - ministere, agentii guvernamentale, etc).

In ceea ce priveste finantarea proiectelor de la buget, normele reglementare prevad  ca, fondurile

alocate pe un exercitiu care, din varii motive nu au fost utilizate integral, la incheierea
exercitiului respectiv, sumele neutilizate deven venituri la bugetul de stat. In aceste conditii sunt
posibile incercari de a “ascunde” unele sume prin raportari de realizari fictive sau angajari de
cheltuieli inutile in cadrul proiectului. Tot la fel de adevarat este ca in exercitiul urmator
proiectul sa nu primeasca decat sumele necesare urmatoarelor etape si nu ceea ce  s-a varsat la
buget.

Gradul de colectare a veniturilor bugetare din taxe si impozite este un factor de incertitudine in
finantarea proiectelor deoarece nivelul sau este aleatoriu.

In ceea ce priveste veniturile din valorificarea sau concesionarea unor active ele pot fi folosite
exclusiv pentru finantarea investitiilor.

Dar trebui sa avem in vedere ca, ele sunt nesemnificative in raport cu nevole si chiar sa nu se
realizeze. De aceea de multe ori autoritatile nu le iau in considerare in cazul unor proiecte de
amploare.

La capitolul “surse proprii” se inscriu si veniturile extrabugetare provenind din sponsorizari,

donatii, taxe speciale/locale impuse  temporar de autoritatile  pentru a servi ca surse de finantare
a proiectelor.

Sponsorizarile sau donatiile sunt valori materiale cat si banesti primte de la personane fizice

sau juridice rezidente sau nerezidente pentru a realiza un obiectiv de interes public. Cuantumul
lor de obicei este nesemnificativ iar utilizarea trebuie sa se faca conform dorintei donatorului.
Daca insa valoarea lor este semnificativa in raprt cu importanta proiectului, trebuie sa se
analizeze motivele sponsorului sau donatorului pentru ca este posibil ca acesta sa aiba interese ce
exced cadul legal vis a vis de proiect. Nu trebuie sa neglijem dictonul actual din lumea afacerilor
“cele mai profitabile afaceri la faci cu statul”.

Taxele speciale instituite la nivel local pot servi deasemenea la finantarea unor proiecte de
investitii. Ele se stabilesc in limitele si conditiile legilor in vigoare si trebuie sa fie aprobate de
consiliile judetene, locale, iar folosirea lor este numai pentru scopul pentru care au fost instituite.

Insa pentru autoritatea publica de multe ori ele au un caracter aleatoriu datorita dificultatilor de
colectare, fie din punct de vedere al gradului de colectare sau, al nerespectarii termenelor de
colecare. Datorita acestor disfunctionalitati este posibil sa nu se respecte termenele de finalizare
a proiectelor sau sa se apeleze la surse complementare.

.O sursa externa potentiala de care poate beneficie temporar o colectivitate deriva

din programele speciale ale autoritatilor centrale. Fundamentarea proiectelor pentru care se
intentioneaza accesarea resurselor financiare ale acestor programe  trebuie sa demonstreze ca
sumele obtinute vor fi folosite respectarea regulilor si normelor generale si specifice stabilite prin
program.si sa fie aprobate la nivel central iar De regula sunt proiecte de anvergura cu ciclu lung
(proiecte perpetue) ce vizeaza axe strategice de dezvoltare la nivel zonal sau sectorial.

In concluzie, tratarea din punct de vedere financiar a proiectelor de investitii

din  serviciilor publice, are ca principala caracteristica faptul ca, spre deosebire de cele din
sectorul privat, finantarea lor dispune de o sursa specifica; banul public sub forma bugetului
local/central,  De multe ori penuria de surse bugetare de finantare poate elimina sau amana un
proiect chiar daca sunt indeplinite celelate criterii. Astazi, cu anumite conditii, autoritatile
publice locale romanest au acces la resursele finaciare externe din sectorul privat sau financiar
bancar..

Este demn de semnalat dealtfel preocuparea unor colectivitati teritoriale de a accede la

oportunitatile de finantare pe care le ofera sectorul privat sau piata de capital. Penuria de resurse
si handicapul de competenta tehnologica din partea administratiei costituie premizele
fundamentale ale patrunderii agentilor economici privati in sfera serviciilor publice.

Parteneriatul public – privat (PPP) este este o formula de agreata de autoritatile locale de

“delegare” a rezolvarii unor probleme publice de interes general prin atragerea intreprinzatorilor
din sectorul privat. Principalele forme de de partenriat sunt; concesiunea si asocierea in
participatiune sub forma de firme mixte.

Caracteristica formelor de parteneriat consta in aceea ca, ambele parti conlucreaza pe principiul
reciprocitatii, fiecare urmarindu-si propriile obiective; satisfacerea unei nevoi generale a
colectivitatii teritoriale locale de catre edili si obtinerea profitului de catre partenerul privat.
Chiar daca investitia este de utilitate publica, institutia publica partenera trebuie sa respectate
principiile de gestiune care guverneaza pieta libera. Asistam astfel la o comuniune de interese
diametral opuse, in care interesul public este satisfacut in conditii de eficienta si profitabilitate. 
Intr-o asociere de tip parteneriat de regula autoritate publica contribuie cu “aport in natura” baza
materiala, terenuri, constructii, eventual o mica contributie baneasca iar sectorul privat vine cu
pachetul de cunostinte, logistica, experienta manageriala si cu suportul financiar al afacerii.
Riscurile atasate proiectului sunt negociate si impartite.

Concesiunea este asociere tentanta pentru intreprinzatorii din sectorul privat mai ales
la  serviciile publice cu caracter comercial, generatoare sigure de profit din aria utilitatilor si
infrastructurii. Pentru autoritatile locale asocierea prezinta o serie de avantaje:

1.      Degrevarea bugetului local de povara costurilor cu organizarea si gestionarea

prestarii serviciului public,

2.      Imbunatatirea raportului calitate – cost la prestarea serviciului, asigurarea unor

serviciile la nivelul exigentelor cetatanului consumator cu costuri minime

 Realizarea unor programe de reabilitare sau dezvoltare a bazei materiale pe cheltuiala

prestatorului concesionar,

4.      Posbiltatea concedentului – autoritatea publica- de a cere garantii de buna executie,

control ulterior si de a abroga unilateral contractul daca prestatorul nu respecta obligatiile
de calitate/continuitate fata de beneficiarii serviciului.

Posibilele dezavantaje pentru autoritati ar fi:

a) Prestatorul exploateaza excesiv baza materiala existenta fara a face nici un fel de investitae

b)      Nu trebuie neglijat faptul ca din suprapunerea interesului public cu interesul privat

pot apare anumite disfunctii in detrimental interesului public. Practic are loc un transfer de competente
decizionale catre actori care nu au girul alegerii din partea cetatenilor electori. Prestatorul privat nu
are nici o obligatie fata de cetateanul consumator si ca atare poate sa ignore exigentele acestuia daca
nu ii sunt impuse de concedent. Mai mult, nu trebuie ignorata miza strategica reprezentata de
serviciile publice si rolul lor in cadrul jocurilor politice, putand deveni o arma politica in mainile celui
care le gestioneaza.

  Surse   din   piata financiar-bancara

Accesarea resurselor financiare pe piata financiar- bancara (creditul municipal) incepe sa

devina o practica curenta a autoritatilor locale in eforturile lor de implementare a strategiilor de
dezvoltare locala durabila. Instrumentele datoriei publice locale consacrate deja sunt; emisiunea
de titluri de valoare  (obligatiuni municipale) si imprumuturile cu sau fara garantii
guvernamentale.

Peste 30 de municipalitati au apelat la emisiunea de obligatiunii (primul oras a fost  Predealul cu

emisiunea din anul 2001) ceea ce demonstreaza ca acest instrument de indatorare este agreeat de
investitori pentru avantajele sale economice si riscul scazut
Consiliile locale, judetene, CGMB au competenta de aprobare a unor imprumuturi, pe piata
financiara interna (nu presupun gaarantii guvernamentale) sau straina pentru finantarea unor
proiecte de investitii publice de interes local.

Imprumuturile externe se contracteaza direct sau sunt contractate si garantate autoritatile

guvernamentale in contextual existentei unor acorduri bilaterale cu autoritati sau institutii
internationale. De pida, Banca Mondiala acorda astfel de imprumuturi guvernelor sau institutiilor
publice care prezinta garantii guvernamentale pentru finantarea unor programe sau proiecte
pentru care nu s-a identificat posibilitatea de finantare in conditii onorabile din surse private.

Ca dezavantaj ale acestei forme de atragere de resurse financiare pentru proiect, se poate sesiza o
anumita influienta politica care poate stanjeni sectorul privat.

 Intrarea pe piata financiara, sector eminamente guvernat de regulile concurentiale ale pietei
libere de capital si in baza principiului prudentialitati aplicat ad-literam de orice institutie de
credit, impune solicitantilor  indeplinirea anumitor conditii si exigente, numite generic criterii de
eligibilitate. Rating-ul al autoritatilor locale romane, la nivel de municipii, orase, comune, face ca
multe dintre acestea sa nu poata nici visa la accesul la acestor surse.

            In compensare insa, ele pot beneficie de sustinere financiara prin programe initiate de
diferite organisme nationale sau internationale. Programele  pre sau post aderare permit
accesul la fondurile nerambursabile ale Uniunii Europene cu respectarea deasemena a unor
criterii de eligibilitate.