Capitolul al II-lea.

Administrația publică în Uniunea Europeană

Secțiunea 1. Noțiunea de administrație în Uniunea Europeană

Uniunea Europeană reprezintă o asociere politică și economică a 28 de state

europene1, cu personalitate juridică2, care are drept valori fundamentale respectarea
drepturilor și libertăților cetățenești și supremația statului de drept. Din punct de vedere a
naturii juridice, aceasta reprezintă o structură în devenire, putând fi poziționată între stat
federal și organizație internațională3. O astfel de particularitate se reflectă și asupra modului în
care este organizată administrația Uniunii Europene.

Conceptul de administrație publică a Uniunii Europene este susceptibil de două

accepțiuni. Avem în vedere sensul formal sau organic al termenului și cel material. Din punct
de vedere formal, prin administrație publică a Uniunii Europene se înțelege totalitatea
instituțiilor și structurilor administrative care realizează o activitate de interes public, general,
iar abordarea materială se referă la activitatea de organizare a executării legislației unionale,
primară și derivată, sau de executare în concret a acesteia, prin acțiuni ce au caracter de
dispoziție sau de prestație4.

Dacă analizăm structura instituțională a Uniunii Europene, vom constata că aceasta nu

corespunde principiului separației puterilor în stat, caracteristic statelor naționale, ci
principiului reprezentării intereselor, specific dreptului unional, unde fiecare instituție
reprezintă un interes distinct, realizând o competență materială specifică5. Astfel, Parlamentul
European, în temeiul legitimității sale, reprezintă interesele cetățenilor din cele 28 de state,
Consiliul Uniunii Europene este garantul intereselor statelor membre, Comisia Europeană
garantează interesele Uniunii Europene, iar Curtea de Justiție realizează controlul
jurisdicțional.

Instituțiile Uniunii Europene au competențe și roluri diferite. Unele dintre acestea au

prerogative legislative, cum este cazul Consiliul Uniunii Europene și al Parlamentului
European, altele au atribuții jurisdicționale, cazul Curții de Justiție a Uniunii Europene, iar
altele sunt entități cu un puternic caracter administrativ. Cu privire la acestea din urmă, avem
în vedere: Comisia Europeană, Mediatorul European (Ombudsmanul European), Banca
Centrală Europeană, Banca Europeană de Investiții, Curtea de Conturi, precum și structurile
descentralizate ale Uniunii Europene, cum ar fi: Agenția europeană a medicamentului,
Agenția europeană a mediului, Autoritatea europeană pentru protecția datelor etc. Se remarcă
faptul că toate aceste instituții, chiar dacă au prerogative ce excedează puterii executive
propriu-zise, realizează în esență și scopuri care privesc: organizarea și executarea
dispozițiilor primare și derivate, buna administrare a justiției, cât și gestiunea afacerilor
comunitare. Sunt activități administrative care produc efecte juridice sau care pregătesc
1
La acest moment, Marea Britanie se află în plin proces de părăsire a Uniunii Europene.
2
Personalitatea juridică a Uniunii Europene a fost stabilită prin Tratatul de la Lisabona.
3
I. ALEXANDRU, Drept administrativ european..., p. 183.
4
Ibidem.
5
Idem, p. 185.
decizia administrativă6 și sunt guvernate de dreptul administrativ. În acest context, un autor
vede conceptul de administrație la nivel european ca reprezentând toate activitățile
organismelor europene al căror atribut principal este administrarea treburilor publice, ce intră
în competența lor, fie că aceste activități sunt pur administrative, legislative, executive sau
judecătorești7.

Motivul pentru care nu putem identifica la nivelul Uniunii Europene instituții cu rol
exclusiv administrativ, care să dețină puterea executivă, așa cum se întâmplă în statele
naționale, este felul în care este organizată și rolul pe care aceasta îl îndeplinește. Astfel,
instituțiile europene sunt pătrunse, pe de o parte, de influențe naționale, ale statelor membre,
care tind să mențină Uniunea la nivelul unei organizații internaționale bazate pe cooperare
interguvernamentală, iar pe de altă parte, există tendința contrară, prin care se dorește
consacrarea unei entități supranaționale8. Lucrul acesta poate fi observat analizând instituțiile
de decizie ale Uniunii Europene. Spre exemplu, Consiliul Uniunii Europene, for legislativ,
este compus din reprezentanții guvernelor statelor membre, care promovează interesele țărilor
pe care le reprezintă, iar Comisia este formată din comisari independenți, atât față de
guvernele statelor din care provin, cât și față de Consiliul Uniunii Europene, și acționează
exclusiv în interesul forului european. Această stare a lucrurilor influențează și procesul
decizional din Uniunea Europeană, care nu reprezintă altceva decât o conciliere a intereselor
naționale, ale statelor membre, cu cele unionale9: reprezentanții guvernelor statelor membre
intervin, prin Consiliul Uniunii Europene, în luarea deciziilor unionale și tot statelor membre
le revine rolul de bază în transpunerea dreptului derivat unional la nivel național.

Din punct de vedere material, prin conceptul de administrație publică a Uniunii

Europene se are în vedere activitatea de executare sau de organizare a executării legislației
Uniunii, interesând aici modul în care administrația publică europeană își manifestă puterea ei
discreționară. Aceasta are obligația punerii în executare a măsurilor luate de organele de
decizie în vederea atingerii scopului pentru care au fost promovate, dar mijloacele realizării
acestui proces rămân la aprecierea administrației. Necesitatea aprecierii din partea
administrației a modului în care aplică decizia, se datorează faptului că legiuitorul nu poate
anticipa, la momentul elaborării actului, orice situație care ar putea să intervină în timp.
Curtea de Justiție a Uniunii Europene a consacrat, în jurisprudența sa, dreptul de apreciere al
administrației europene10, dar a stabilit cu strictețe și cadrul în care acesta poate fi exercitat.
Astfel, administrația, în aplicarea deciziei, urmărind atingerea interesului public, trebuie să
acționeze cu bună-credință, să parcurgă procedurile corect și într-un mod transparent și să nu

6
A se vedea I. ALEXANDRU, Drept administrativ european..., pp. 185-186.
7
J. SCHWARZE, European Administrative Law, Luxembourg Office for official publications of the European
communities, London, Sweet and Maxwell, 1992, p. 12.
8
I. ALEXANDRU, Drept administrativ european..., p. 186.
9
Idem, p. 187.
10
Curtea de Justiție Europeană a stabilit, în decizia pronunțată în dosarul nr. 280/1980 cu privire la procedura
de selecție a funcționarilor publici în instituțiile europene, că: „Aparține administrației dreptul de a desemna
criteriile de selecție, în virtutea puterii sale discreționare ținând cont de exigențele organizării și raționalizării
serviciilor”.
discrimineze11. Atingerea scopului trebuie să se facă eficient, în timp util și cu costuri reduse,
fără a se face abuz de putere administrativă12.

La nivelul Uniunii Europene se observă că nu există o separare clară între legislativ și

administrație, dovadă că actele juridice, date în temeiul tratatelor constitutive ale
comunităților europene13, și care compun dreptul comunitar derivat sau legislația secundară
(regulamente, directive, decizii, recomandări și avize14) sunt emise sau adoptate de
Parlamentul European împreună cu Consiliul Uniunii Europene sau de Consiliul Uniunii
Europene și de Comisia Europeană, organisme care dețin atât prerogative legislative, cât și
executive. Dintre actele juridice elaborate la acest nivel, regulamentele, directivele și deciziile
sunt obligatorii, spre deosebire de recomandări și avize, care sunt facultative.

Reglementarea instituțiilor europene, a instrumentelor juridice prin care acestea

acționează, precum și interacțiunea lor cu jurisdicțiile naționale ale statelor membre, au
condus la apariția unei ordini juridice europene și, implicit, a unui drept european al Uniunii
Europene. Particularitatea acestuia, așa cum s-a remarcat în doctrină, constă în faptul că este
format, în principal, din norme de drept administrativ, și în special de management public și
drept administrativ economic, care privesc, pe de o parte, organizarea și modul de funcționare
a structurilor comunitare, actele juridice adoptate de acestea și conformitatea lor cu tratatele
constitutive, precum și reglementările derivate15, iar pe de altă parte, se referă la calitatea de
mijlocitor pe care îl au administrațiile naționale în îndeplinirea politicilor comunitare16.

Secțiunea a 2-a. Izvoarele și principiile dreptului administrativ al Uniunii Europene

Trebuie spus de la început că dreptul Uniunii Europene și, în mod special, dreptul
administrativ al Uniunii Europene se caracterizează prin faptul că este direct aplicabil în toate
statele membre. Așa-numitul „efect direct”17 al acestuia nu trebuie înțeles însă la modul
absolut, existând însă și o serie de nuanțări care îi temperează această forță. În al doilea rând,
dreptul Uniunii Europene dispune de o putere juridică superioară legislațiilor din statele
membre, acestea din urmă fiind obligate să i se conformeze, în caz de conflict putându-se
apela la instanțele competente.

§1. Izvoarele dreptului administrativ al Uniunii Europene

11
I. ALEXANDRU, Drept administrativ european…, p. 245.
12
A face abuz de putere administrativă înseamnă: „a aplica legea numai atunci când prin aceasta apare un
avantaj neintenționat omis de lege”. A se vedea I. ALEXANDRU, Drept administrativ european…, p. 245.
13
Acestea compun dreptul comunitar ( unional ) originar sau legislația primară.
14
Art.288 din TFUE.
15
J. SCHWARZE, Droit administratif européen, vol. I, Office des publications officielles des Communautés
Européennes, Bruylant, Bruxelles, 1994, p. 8.
16
A se vedea I. ALEXANDRU, Drept administrativ european..., p. 193.
17
Prin efect direct se înțelege prerogativa unui act normativ comunitar de a naște în patrimoniul persoanelor
juridice sau fizice drepturi pe care le pot invoca direct în fața instanțelor naționale.
 Doctrina de specialitate18 identifică trei categorii de izvoare ale dreptului administrativ
al Uniunii Europene, și anume: izvoarele scrise, cutuma sau obiceiul și jurisprudența
dezvoltată de Curtea de Justiție a Uniunii Europene. O contribuție importantă în stabilirea
categoriei izvoarelor scrise a avut-o Curtea de Justiție a Uniunii Europene, care, având în
vedere temeiul adoptării lor, precum și modul în care relaționează, a identificat: tratatele care
stabilesc cadrul juridic al Uniunii Europene (dreptul primar), instrumentele juridice bazate pe
aceste tratate: regulamente, directive, decizii, recomandări și avize (dreptul secundar) și
acordurile internaționale la care Uniunea Europeană este parte (dreptul terțiar).

Dreptul primar cuprinde tratatele așa-numite „fondatoare”: Tratatul privind Uniunea

Europeană (TUE), Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) și Tratatul de
constituire a Comunității Europene a Energiei Atomice (CEEA), la care se adaugă
protocoalele și anexele la tratate, tratatele de aderare ale statelor membre la Uniunea
Europeană precum și alte tratate. Relevante din perspectiva dreptului administrativ al Uniunii
Europene sunt clauzele cuprinse în acestea, în mod special clauzele materiale și cele
instituționale. Clauzele instituționale sunt cele care reglementează înființarea și organizarea
entităților cu atribuții preponderent administrative, cum ar fi: Comisia Europeană, instituțiile
cu rol de supraveghere, cum este Ombudsmanul european, dar și funcționarea Curții de
Justiție a Uniunii Europene în privința soluționării litigiilor de contencios administrativ.
Clauzele materiale sunt și ele importante din perspectiva dreptului administrativ al Uniunii
Europene deoarece stabilesc, pe de o parte, un cadru general de acțiune administrativă ce
vizează: dreptul de petiționare, egalitatea de tratament în relația cu administrația, dreptul de a
contesta deciziile administrative și de a solicita acoperirea prejudiciului produs de autoritățile
comunitare19, iar pe de altă parte, vizează și măsurile de punere în aplicare și de executare în
concret a politicilor comunitare, cum sunt: politica agricolă comună, politica monetară,
politica economică comună, cooperarea în domeniul justiției și afacerilor interne, politica
externă și de securitate comună.

Dreptul secundar sau derivat cuprinde actele juridice unilaterale pe care organismele
europene cu rol de decizie le emit în virtutea atribuțiilor cu care au fost învestite de tratatele
constitutive: regulamentele, directivele, deciziile, avizele și recomandările. Acestea nu pot să
cuprindă în conținutul lor prevederi contrare dreptului primar sau izvoarelor primare și nici
principiilor generale de drept unional stabilite de Curtea de Justiție a Uniunii Europene prin
jurisprudența sa20. Pentru a produce efecte, regulamentele, deciziile și directivele trebuie să fie
publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene și să fie motivate în fapt și în drept.

Regulamentele reprezintă principalul izvor al dreptului secundar, având forță juridică

obligatorie, caracter general și aplicabilitate directă. Odată ce își produc efectele, acestea intră
în ordinea juridică a statelor membre, fără a mai fi necesară transpunerea lor în dreptul intern.
Scopul regulamentelor este acela de a stabili un drept uniform la nivelul tuturor statelor
membre. În activitatea instituțiilor comunitare s-a încetățenit însă practica, confirmată de
18
I. ALEXANDRU, Drept administrativ european..., pp. 213-222.
19
Idem, p. 214.
20
O. MANOLACHE, Drept comunitar, ed. a 5-a, Ed. C.H. Beck, București, 2006, p. 23.
Curtea de Justiție a Uniunii Europene, de a se face distincție între regulamentele de bază și
regulamentele de executare sau administrative. Acestea din urmă, pot fi adoptate de Consiliul
Uniunii Europene sau de către Comisia Europeană, cu acordul Consiliului, pentru a facilita
punerea în aplicare a unui regulament de bază. Regulamentul administrativ se subordonează,
din punct de vedere al validității și interpretării, regulamentului de bază21. Cu alte cuvinte,
prevederile din regulamentul administrativ trebuie să fie conforme cu cele cuprinse în
regulamentul de bază, astfel ele dobândind statutul de veritabile acte administrative cu
caracter normativ22.

Directivele23 sunt instrumente juridice care se adresează unora sau tuturor statelor
membre, nu și persoanelor fizice sau juridice din aceste state membre 24. Directivele nu au
aplicabilitate directă în statul sau în statele membre, trebuind transpuse în sistemul de drept al
acestora. Mijlocul prin care este îndeplinită această obligație este lăsat la aprecierea statului
membru. Prin urmare, transpunerea poate fi făcută printr-un act cu putere de lege sau chiar
printr-un act administrativ adoptat la nivel central. Ce se urmărește cu adevărat este atingerea
scopului pentru care a fost adoptată directiva, aceasta fiind obligatorie numai în ceea ce
privește rezultatul. Forța obligatorie vizează îndeplinirea acestor obiective de către statele
membre25. Directiva cuprinde data până la care aceasta trebuie să fie implementată pentru
atingerea obiectivului propus. Dacă termenul de implementare nu este respectat sau
implementarea este făcută incorect, iar conținutul directivei este suficient de clar, precis și
necondiționat de adoptarea unei măsuri de implementare, atunci cetățenii statului aflat în
culpă au dreptul de a invoca în mod direct prevederile directivei în fața instanțelor naționale 26.
Însă partea împotriva căreia se invocă prevederea trebuie să fie numai o entitate statală, fiind
exclusă posibilitatea ca aceasta să fie o persoană fizică sau juridică 27. Potrivit doctrinei,
directivele se pot clasifica în directive-cadru, ce cuprind norme generale și impersonale
obligatorii, și directive administrative sau de executare. Acestea din urmă sunt adoptate de
Comisia Europeană în situația organizării aplicării sau punerii în aplicare a unui regulament
ori a unei directive28.

Decizia este actul juridic al dreptului unional care are forță obligatorie în toate
elementele sale, ca și regulamentul. Sub aspectul sferei de aplicare, aceasta se adresează celor
pe care îi indică în mod expres în conținutul ei, putând fi vorba de un stat membru, de mai
multe state, dar și de persoane fizice sau juridice determinate. În funcție de obiectivul și
destinatarii acesteia, decizia poate să aibă sau nu aplicabilitate directă. În doctrină s-a
remarcat că decizia care vizează atingerea unui anumit obiectiv poate impune unui stat sau
mai multor state destinatare adoptarea unor măsuri concrete, ceea ce le apropie oarecum de
21
O. MANOLACHE, Drept comunitar, ed. a 3-a, Ed. All Beck, București, 2001, p. 132.
22
A se vedea I. ALEXANDRU, Drept administrativ european..., p. 215.
23
Unele directive stau chiar la baza dreptului administrativ al Uniunii Europene. Spre exemplu, Directiva
2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice (JOUE L
nr. 94 din 28 martie 2014).
24
T. ȘTEFAN, B. ANDREȘAN-GRIGORIU, Drept comunitar, Ed. C.H. Beck, București, 2007, pp. 120-121.
25
Idem, p. 121.
26
I. ALEXANDRU, Drept administrativ european..., pp. 216-217.
27
Este vorba despre așa-numitul „efect direct vertical al directivelor”. Pentru detalii, a se vedea T. ȘTEFAN, B.
ANDREȘAN-GRIGORIU, op. cit., pp. 221-227.
28
Idem, p. 218.
directive29. Decizia are în vedere, în mod special, aspectele particulare, „fiind echivalentă
actelor administrative individuale din dreptul intern”30. Așadar, vorbim despre acte
administrative ale executivului unional, cu atribut exclusiv de executare, care sunt emise în
materia politicilor unionale sau a statutului funcționarilor publici din instituțiile Uniunii
Europene. Spre exemplu, se folosește decizia pentru aplicarea unei amenzi contravenționale
întreprinderii care încalcă reglementările anti-cartel sau pentru nașterea, modificarea sau
încetarea raportului de serviciu al unui funcționar public european31.

Recomandările și avizele sau opiniile nu au forță juridică obligatorie, scopul lor fiind
acela de a încerca o armonizare a legislațiilor statelor membre. Acestea preced, de multe ori,
actele obligatorii precum regulamentele, deciziile și directivele. Instituțiile Uniunii Europene,
dacă consideră că este necesar, pot formula recomandări sau opinii în toate domeniile ce intră
în sfera lor de activitate, indiferent dacă acest lucru este prevăzut sau nu în mod expres32.

Dreptul terțiar sau dreptul unional complementar include atât activitatea externă cu
efecte juridice a Uniunii Europene, intrând aici acordurile internaționale semnate de
Comunitate sau de Uniunea Europeană cu o țară sau cu o organizație terță sau acordurile între
statele membre și țări terțe33, cât și convențiile încheiate între statele membre care nasc norme
uniform aplicabile la nivelul Uniunii Europene34.

Din analiza izvoarelor scrise ale dreptului comunitar se poate observa că Uniunea
Europeană nu deține propriile instrumente juridice necesare punerii în executare sau
organizării executării actelor juridice pe care le adoptă, astfel încât cetățenii țărilor membre să
beneficieze în mod direct, eficient și uniform de conținutul lor. Regulamentele și directivele
sunt singurele instrumente juridice de intervenție aflate la îndemâna instituțiilor Uniunii
Europene, dar prin ele nu pot fi adoptate norme care să contureze un adevărat drept
administrativ care să fie folosit la implementarea dreptului unional. Instituțiile de decizie ale
Uniunii Europene sunt implicate în reglementarea primară a relațiilor sociale, lipsindu-le însă
mecanismul juridic intermediar de punere în aplicare a legii unionale. Dacă acesta ar exista,
legea europeană adoptată, cu susținerea dreptului de apreciere, ar fi adusă mai aproape de
cetățeanul european și aplicată potrivit nevoilor și așteptărilor acestuia. La acest moment,
activitatea de administrație în sensul strict al termenului, adică de aplicare a legislației Uniunii
Europene, revine statelor membre, de altfel singurele în măsură să adapteze decizia europeană
la particularitățile naționale. Cu toate acestea, putem remarca că în anumite domenii,
instituțiile europene, aplicând legea unională, acționează cu putere administrativă în treburi ce
țin de sfera individuală a competențelor comunitare. Instrumentul juridic pe care îl folosesc
este decizia.

Jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene reprezintă o sursă majoră de drept

unional. Mai mult, aceasta, prin activitatea desfășurată, aduce o contribuție importantă la

29
O. MANOLACHE, op. cit., 2006, p. 187.
30
I. ALEXANDRU, Drept administrativ european..., p. 218.
31
Ibidem.
32
T. ȘTEFAN, B. ANDREȘAN-GRIGORIU, op. cit., p. 122.
33
Idem, pp. 139-140.
34
I. ALEXANDRU, Drept administrativ european…, p. 219.
crearea dreptului administrativ al Uniunii Europene. Curtea se asigură că dreptul unional, în
ansamblul său, este respectat de către destinatari și corect aplicat. Astfel, la sesizarea unei
instituții a Uniunii , a unui stat membru sau chiar a unei persoane fizice sau juridice direct
interesate, instanța europeană, dacă constată vicii de ilegalitate sau neconcordanțe cu tratatele
constitutive, poate anula actele Consiliului Uniunii Europene, ale Comisiei sau ale statelor
membre. Tot Curții îi revine și rolul de a soluționa cererile care i se adresează de către
instanțele naționale atunci când apare o problemă legată de interpretarea uniformă a legislației
unionale în statul membru. În acest fel, prin deciziile sale, Curtea a stabilit un cadru
interpretativ obligatoriu de urmat de către instanțele naționale în activitatea lor de
supraveghere a implementării legislației europene35. O trăsătură a activității Curții de Justiție a
Uniunii Europene este și aceea a constanței și predictibilității jurisprudenței sale 36, fapt care a
determinat apariția unor principii37 esențiale, precum cel al autonomiei de interpretare, al
interpretării uniforme sau al loialității față de comunitate. În primul rând, o normă din
legislația Uniunii Europene trebuie să fie analizată și interpretată în funcție și în cadrul
propriilor surse unionale38, fără a se putea invoca vreo prevedere din dreptul unui stat
membru. Cu toate acestea, se apreciază că, atunci când Curtea nu poate da, în temeiul
legislației unionale sau în baza principiilor sale de drept 39, o interpretare proprie normei
analizate, poate face referire la dreptul unui stat membru 40. În al doilea rând, interpretarea dată
dreptului Uniunii trebuie să se facă uniform, având în vedere scopul urmărit de către
legiuitorul european41. Respectarea acestor principii de care Curtea de Justiție a Uniunii
Europene trebuie să țină seama în activitatea sa, nu pune în discuție dreptul statelor membre
de a pune în aplicare legislația europeană folosindu-se de propriile mecanisme administrative.
Totuși, există riscul ca legislația europeană să nu fie aplicată în mod uniform pe întreg
cuprinsul teritoriului Uniunii, având în vedere diversitatea practicilor administrative și
particularitățile sociale specifice fiecărei țări. În acest fel, se poate ajunge la discriminări între
cetățeni datorate standardelor diferite de aplicare a dreptului administrativ al Uniunii
Europene. Pentru a fi evitată o astfel de situație, se impune respectarea principiului loialității
față de comunitate42, care cere statelor membre să aplice dreptul unional cu bună-credință, în
același timp, în mod eficient, și cu efecte identice, fără a exista nici cea mai mică urmă de
discriminare43. În fine, s-a remarcat o decizie44 a Curții de Justiție cu implicații în materia

35
Idem, p. 229.
36
T. ȘTEFAN, B. ANDREȘAN-GRIGORIU, op. cit., p. 137.
37
I. ALEXANDRU, Drept administrativ european..., pp. 230-232.
38
A se vedea CJCE, Cauza 12-73, Claus W. Muras c. Hauptzollamt Hamburg Jonas, Hotărârea din 9 octombrie
1973.
39
Principii cum ar fi: nediscriminării, dreptului la apărare, proporționalității, siguranței raporturilor juridice sau
respectării drepturilor fundamentale ale omului.
40
A se vedea CJCE, Cauza T-43/90, José Miguel Díaz García c. European Parliament, Hotărârea din 18 decembrie
1992. A se vedea și I. ALEXANDRU, Drept administrativ european..., pp. 230-231.
41
A se vedea CJCE, Cauza 49-71, Hagen OGH c. Einfuhr-und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel,
Hotărârea din 1 februarie 1972.
42
Acest principiu este prevăzut și în proiectul Tratatului privind Constituția Uniunii Europene, la art. 5 pct. 2.
43
A se vedea: CJCE, Cauza 48-71, Commission of the European Communities c. Italian Republic, Hotărârea din 13
iulie 1972.
44
CJCE, Cauzele reunite 7/56, 3/57 și 7/57, Dineke Algera, Giacomo Cicconardi, Simone Couturaud, Ignazio
Genuardi, Félicie Steichen c. Common Assembly of the European Coal and Steel Community, Hotărârea din 12
iulie 1957.
dreptului administrativ al Uniunii Europene. Cazul punea în discuție retractarea unui act
administrativ cu caracter individual, fără ca procedura de revocare a acestuia să fie
reglementată în cuprinsul tratatului. Astfel, instanța europeană a fost pusă atât în situația
constatării inexistenței unei norme comunitare de care să se poată folosi în soluționarea
cauzei, dar și în imposibilitatea de a invoca lipsa de competență. Curtea de Justiție a Uniunii
Europene a trebuit să formuleze o hotărâre în acest caz, pentru a nu fi învinuită pentru
denegare de dreptate, dând, totodată, o soluție folosindu-se de regulile stabilite de legislația și
jurisprudența statelor membre45.

În dreptul unional, așa cum a afirmat și Curtea de Justiție a Uniunii Europene, cutuma
are un rol marginal46, instanța europeană evitând să își motiveze hotărârile în exclusivitate pe
obicei (cutumă). Totodată, conceptul că obiceiul sau cutuma ar putea modifica, schimba sau
altera dispozițiile din legislația Uniunii a fost respins47. În materia dreptului administrativ al
Uniunii Europene, Curtea a recunoscut existența unei practici prin care Comisia Europeană
poate analiza existența cazurilor de forță majoră, deși acest lucru nu este prevăzut în niciun
text unional48.

§2. Principiile dreptului administrativ al Uniunii Europene

Principiile generale de drept unional, inclusiv cele care fac parte din sfera dreptului
administrativ al Uniunii Europene, emană din activitatea Curții de realizare a justiției. Rolul
principiilor este unul important prin faptul că îl ajută, pe de o parte, pe judecătorul european la
interpretarea dreptului unional, iar pe de altă parte, acoperă și lacunele legislației europene, în
condițiile în care aceasta reflectă starea actuală a Uniunii Europene, o construcție incompletă,
cu multe probleme juridice nerezolvate încă 49. Unele din aceste principii, având un grad
ridicat de aplicabilitate, pot fi considerate ca având caracter general. Altele, cu un nivel ridicat
de specificitate, au un câmp limitat de aplicare. O distincție se face și între sursele 50 de care s-
a folosit Curtea de Justiție în identificarea principiilor de drept unional. Ne referim la dreptul
național al statelor membre, ca sursă principală, și la dreptul internațional public. Pe de altă
parte, aceste principii, odată ce au fost asumate de Curtea de Justiție, trebuie respectate de
toate instituțiile Uniunii Europene, având aceeași forță juridică ca orice normă scrisă. Acest
aspect este unul benefic pentru autoritățile administrative europene deoarece acestea au la
îndemână un instrument suplimentar de care să se folosească, sub supravegherea Curții de
Justiție, în aplicarea și realizarea scopului legii. În privința efectului lor în timp, aceste
principii vor putea fi aplicate până când legislativul european va adopta o soluție prin care va
pune capăt vidului de reglementare și astfel, nu va mai fi nevoie de aplicarea principiului de
45
A se vedea și: I. ALEXANDRU, Drept administrativ european..., pp. 231-232.
46
A se vedea: CJCE, Cauza 30-70, Otto Scheer c. Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel,
Hotărârea din 17 decembrie 1970.
47
A se vedea: T. ȘTEFAN, B. ANDREȘAN-GRIGORIU, op. cit., p. 139.
48
A se vedea: I. ALEXANDRU, Drept administrativ european..., p. 227.
49
Idem, p. 234.
50
T. ȘTEFAN, B. ANDREȘAN-GRIGORIU, op. cit., pp. 135-136.
drept51. În fine, trebuie spus că unele din principiile de drept au fost ridicate la rang
constituțional de către Curtea de Justiție, aceasta putându-se raporta la ele atunci când verifică
valabilitatea actelor normative adoptate de către Comisia Europeană sau de către Consiliul
Uniunii Europene52.

Principiul legalității activității administrației publice 53 presupune ca autoritățile și

instituțiile cu competențe administrative ale Uniunii Europene să acționeze în limitele trasate
de legislația comunitară, urmărind în permanență realizarea scopului avut în vedere de
legislatorul european. Aceste autorități sunt învestite cu atribuții prestabilite de lege pe care în
mod obligatoriu trebuie să le exercite, neputând nici să le extindă, nici să le restrângă. Doar
printr-o prevedere expresă a legii, de strictă interpretare și aplicare, și numai în cazuri bine
motivate, ar putea fi stabilită o excepție care să prevadă posibilitatea unei delegări de atribuții
de la o instituție la alta. Controlul respectării competenței sau controlul de legalitate a
activității administrației este asigurat prin modalități diferite, legislația europeană stabilind
atât o procedură administrativă necontencioasă realizată de către Mediatorul European 54
(Ombudsmanul European), cât și una jurisdicțională aflată în sarcina Curții de Justiție a
Uniunii Europene. La acestea se adaugă și un control politic efectuat de către Parlamentul
European prin Comisia de petiții din cadrul acestuia.

În momentul în care legiferează, instituțiile europene competente nu pot anticipa

evoluția relațiilor sociale. Din acest motiv lasă un drept de apreciere administrației naționale
tocmai pentru ca aceasta să adapteze prevederea legală la specificul situației ce necesită a fi
reglementată. Însă, această putere discreționară de care beneficiază administrația trebuie
exercitată în limitele trasate de lege, orice acțiune peste aceste limite, în afara granițelor
legale, semnifică un exces de putere, o manifestare ilicită care se impune a fi sancționată.
Curtea de Justiție a Uniunii Europene a recunoscut, în jurisprudența sa, puterea discreționară a
administrației publice, fixându-i în același timp și cadrul de exercitare. Instanța europeană a
arătat că în situația în care instituțiile Uniunii Europene beneficiază de un drept de apreciere,
acesta va trebui să fie exercitat în așa fel încât să fie respectate toate garanțiile juridice oferite
de legislația comunitară în derularea acțiunilor sale administrative 55 precum: analiza
impactului pe care îl va avea actul asupra persoanei, audierea acesteia, bună credință în
parcurgerea procedurilor de emitere sau motivarea actului de o manieră suficientă56. Un alt
principiu ce se desprinde din cel al legalității este proporționalitatea, care semnifică că
acțiunea administrației trebuie să decurgă în mod direct proporțional cu obiectivul urmărit și
cu scopul prevăzut de lege, fără a aduce atingere intereselor destinatarilor actului.
Proporționalitatea este evaluată prin analiza a trei elemente: actul emis, situația de fapt pe care

51
I. ALEXANDRU, Drept administrativ european…, p. 236.
52
Idem, p. 238.
53
Acest principiu mai este întâlnit în doctrină sub denumirea de „principiul administrației prin lege”.
54
Instituția Mediatorului sau Ombudsmanului European a fost instituită prin Tratatul de la Maastricht din 1992
și dezvoltată prin art. 20, art. 24 și art. 228 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) și art. 43
din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
55
CJCE, Cauza C-269/90, Technische Universität München c. Hauptzollamt München-Mitte, Hotărârea din 11
iulie 1991.
56
A se vedea și I. ALEXANDRU, Drept administrativ european..., pp. 244-245.
o reglementează și finalitatea acestuia 57. Conceptul de proporționalitate se regăsește în
jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, unde se arată că pentru a stabili dacă o
prevedere a legislației Uniunii Europene este în acord cu principiul proporționalității, va fi
necesar să se verifice dacă mijloacele care o pun în aplicare sunt necesare și adecvate pentru
atingerea finalității urmărite58.

Garanția respectării drepturilor persoanelor este asigurată și de principiul corectitudinii

procedurale, care afirmă că legea trebuie să fie aplicată în mod clar și imparțial, fără
discriminări și în interesul destinatarilor reglementării. Garantarea dreptului la apărare se
înscrie pe această linie, Curtea afirmând că reprezintă un principiu fundamental al dreptului
unional respectarea dreptului la apărare în toate procedurile deschise împotriva unei persoane
fizice sau juridice și susceptibile de a îi produce o vătămare, indiferent dacă procedura în
cauză este sau nu reglementată 59. Tot de respectarea principiului corectitudinii procedurale
ține și respectarea regulii termenului rezonabil. Acest lucru presupune că toate actele care se
emit și toate procedurile ce trebuie îndeplinite, acolo unde nu există termene clar stabilite, se
vor face fără întârzieri nejustificate, în termene rezonabile. Doar în acest fel cetățeanul va
putea să respecte valori precum încrederea și previzibilitatea în decizia administrativă.

O altă categorie de principii fundamentale care stau chiar la baza constituirii Uniunii
Europene60 sunt cele care vizează deschiderea și transparența instituțională. Aceste principii
au aplicabilitate la nivelul administrației unionale, manifestându-se sub diverse forme 61, cum
ar fi: dreptul cetățeanului de a urmări procedura administrativă în care este implicat, obligația
autorităților comunitare de a facilita și de a se supune controlului și evaluărilor periodice,
dreptul de a beneficia de protecția datelor cu caracter personal și dreptul persoanelor fizice
sau juridice de a avea acces, motivat și în condițiile legii, la actele și documentele autorităților
și instituțiilor Uniunii Europene.

Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai

2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale
Comisiei62 asigură transparența procesului decizional din instituțiile și autoritățile Uniunii
Europene. Justificarea adoptării actului normativ se regăsește în preambul, unde se
menționează că: „transparența permite asigurarea unei mai bune participări a cetățenilor la
procesul de decizie, garantând o mai mare legitimitate, eficacitate și responsabilitate a
administrației față de cetățeni într-un sistem democratic. Transparența contribuie la
consolidarea principiilor democrației și drepturilor fundamentale”. În privința obiectivului

57
Idem, p. 245.
58
A se vedea: CJCE, Cauza 15/83, Denkavit Nederland BV c Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten,
Hotărârea din 17 mai 1984 și CJCE, Cauza 181/84, The Queen, ex parte E. D. & F. Man (Sugar) Ltd c. Intervention
Board for Agricultural Produce (IBAP), Hotărârea din 24 septembrie 1985.
59
CJCE, Cauza 234/84, Kingdom of Belgium c. Commission of the European Communities, Hotărârea din 10 iulie
1986.
60
JO L nr. 145 din 31 mai 2001. În art. 1 alin. (2) TUE se precizează că: „prezentul tratat marchează o nouă etapă
în procesul de creare a unei uniuni tot mai profunde între popoarele Europei, în cadrul căreia deciziile se iau cu
respectarea deplină a principiului transparenței și cât mai aproape cu putință de cetățeni”.
61
A se vedea și I. ALEXANDRU, Drept administrativ european..., pp. 250-251.
62
Textul Regulamentului nr. 1049/2001 poate fi consultat la următoarea adresă: https://eur-
lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/?uri=celex:32001R1049.
urmărit, legiuitorul european dorește, pe de parte, ca cetățenii săi să aibă o înțelegere clară a
propriilor drepturi care privesc liberul acces la documentele instituțiilor Uniunii, iar pe de altă
parte, să stabilească reguli clare, precise, care să garanteze o exercitare cât mai facilă a acestor
drepturi, dar și o promovare a bunelor practici administrative în acest domeniu. Astfel,
regulamentul stabilește care sunt documentele ce fac obiectul reglementării, care sunt
persoanele ce pot avea acces la acestea și care este procedura ce necesită a fi parcursă pentru
realizarea dreptului. Prin document, art. 3 lit. (a) din regulament, înțelege „orice conținut,
indiferent de suport (scris pe hârtie sau stocat sub formă electronică, înregistrare sonoră,
vizuală sau audiovizuală) privind un subiect referitor la politicile, activitățile și deciziile care
țin de competența instituției”, deținut de o instituție sau de o autoritate, adică întocmite sau
primite de aceasta și aflate în posesia acesteia, în toate domeniile de activitate și de interes ale
Uniunii Europene63.

Ca regulă generală, toți cetățenii europeni, dacă manifestă un interes justificat, au

acces la documentele instituțiilor și autorităților Uniunii Europene. Totuși, există și situații de
excepție când acest drept este restricționat. Articolul 4 alin. (1) din Regulamentul nr.
1049/2001 prevede că cererile de acces la un document vor putea fi refuzate numai în cazul în
care divulgarea conținutului acestuia ar putea aduce atingere, pe de o parte, protecției
interesului public, în ceea ce privește siguranța publică, apărarea și treburile militare, relațiile
internaționale sau politicii financiare, monetare sau economice a Comunității sau a unui stat
membru, iar pe de altă parte, protecției vieții private și integrității individului, în conformitate
cu legislația comunitară privind protecția datelor personale64. Alineatul (2) al aceluiași articol
stabilește o a doua excepție prin care pot fi respinse cererile de acces la un document al
instituțiilor comunitare, și anume atunci când divulgarea conținutului acestuia ar putea aduce
atingere protecției intereselor comerciale ale unei anume persoane fizice sau juridice, inclusiv
în ceea ce privește proprietatea intelectuală, procedurilor judiciare și consultanței juridice, dar
și obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit, cu excepția cazului în care un
interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză. Ultima
excepție este prevăzută de alin. (3) și prevede că: „accesul la un document întocmit de o
instituție pentru uzul său intern sau primit de o instituție și referitor la o chestiune pentru care
instituția nu a luat încă nicio decizie este refuzat în cazul în care divulgarea conținutului
acestuia ar aduce o gravă atingere procesului decizional al acestei instituții, cu excepția
cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în
cauză”.

Un stat membru poate solicita unei instituții să nu divulge conținutul unui document
emis de aceasta fără acordul său prealabil65.

Excepțiile menționate mai sus de la liberul acces la documentele de interes public, se

aplică doar în perioada în care protecția se justifică prin conținutul documentului. Excepțiile
se pot aplica pe o perioadă de maxim 30 de ani. În cazul documentelor care se încadrează la
63
A se vedea art. 2 alin. (3) din Regulamentul nr. 1049/2001.
64
A se vedea Regulamentul (UE) 2016/679 al Parlamentului European și al Consiliului din 27 aprilie 2016 privind
protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și privind libera
circulație a acestor date.
65
A se vedea art. 4 alin. (5) din Regulamentul nr. 1049/2001.
excepțiile privind viața privată sau interesele comerciale, excepțiile pot continua să se aplice,
dacă este necesar și se justifică, și după expirarea acestei perioade66.

Cererile pentru accesul la documentele instituțiilor Uniunii Europene se formulează în

scris sau în format electronic, într-una din limbile statelor membre și de o manieră suficientă
pentru a permite reprezentantului instituției să identifice documentul. Solicitantul nu este
obligat să își motiveze cererea, dar trebuie să justifice un interes, în caz contrar putându-se
vorbi de un abuz. Dacă cererea nu este suficient de precisă, instituția nu va respinge cererea,
ci îl va invita pe solicitant în vederea clarificărilor67.

Solicitarea de acces la documente se soluționează cu promptitudine de către instituția

căreia i se adresează. Solicitantului i se va trimite o confirmare de primire. În termen de 15
zile lucrătoare de la data înregistrării cererii, instituția va acorda accesul la documentul
solicitat și îl va furniza în același termen. În caz de refuz, îi va comunica solicitantului, în
scris, motivele respingerii în tot sau în parte a cererii și îl va informa că are dreptul de a
prezenta o cerere de confirmare68. Articolul 7 alin. (2) și (4) din Regulamentul nr. 1049/2001
reglementează în favoarea solicitantului posibilitatea de a recurge la un recurs grațios 69, în
condițiile în care precizează că în cazul respingerii în tot sau în parte a cererii, solicitantul
poate adresa, în termen de 15 zile lucrătoare de la primirea răspunsului din partea instituției
sau de la data până la care aceasta trebuia să dea un răspuns, o cerere de confirmare prin care
solicită ca instituția să își revizuiască poziția. Trebuie menționat că recursul grațios aflat la
dispoziția solicitantului, reprezintă o procedură administrativă prealabilă obligatorie pentru a
introduce o acțiune la instanța competentă.

Cererea de confirmare trebuie să fie soluționată de urgență și cu precădere. În termen

de 15 zile lucrătoare de la înregistrarea cererii, instituția fie permite accesul la documentul
solicitat și îl furnizează în același termen, fie comunică, în scris, motivele respingerii în tot
sau în parte a solicitării. În cazul respingerii în tot sau în parte a cererii, instituția va informa
solicitantul cu privire la căile de atac pe care le are la dispoziție, și anume introducerea unei
acțiuni în justiție, un recurs jurisdicțional împotriva instituției și/sau formularea unei plângeri
adresate Ombudsmanului, Mediatorului European70. De asemenea, lipsa unui răspuns din
partea instituției în termenul legal este considerat un răspuns negativ care dă solicitantului
aceleași opțiuni: să introducă o acțiune în justiție împotriva instituției și/sau să formuleze o
plângere adresată Ombudsmanului, Mediatorului European71.

În cazul în care cererea solicitantului este aprobată, accesul efectiv la documente se

face fie prin consultare la fața locului, la sediul instituției, fie prin eliberarea unei copii,
inclusiv, dacă este necesar, a unei copii electronice, în funcție de costuri, de nevoia și de
preferința solicitantului72.

66
Art. 4 alin. (7) din Regulamentul nr. 1049/2001.
67
Art. 6 alin. (1) și (2) din Regulamentul nr. 1049/2001.
68
Art. 7 alin. (1) din Regulamentul nr. 1049/2001.
69
A se vedea I. ALEXANDRU, Drept administrativ european…, p. 253.
70
A se vedea art. 8 alin. (1) din Regulamentul nr. 1049/2001.
71
Idem, art. 8 alin. (3).
72
Idem, art. 10 alin. (1).
 Transparența în activitate și deschiderea către cetățean trebuie să reprezinte
constantele oricărei administrații de succes. Sunt însă date sau informații, cum ar fi cele
referitoare la apărare, securitate europeană sau politică financiară, care nu pot face obiectul
Regulamentului nr. 1049/2001, având caracter secret și confidențial. În această situație se
găsesc și datele cu caracter personal ale cetățenilor europeni care trebuie să se bucure de un
regim juridic special bazat pe protecție și confidențialitate. Aici intervine Regulamentul
2016/679 al Parlamentului European și al Consiliului din 27 aprilie 2016 privind protecția
persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și privind libera
circulație a acestor date73. Protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor
cu caracter personal reprezintă un drept fundamental al oricărei persoane fizice. Prelucrarea
datelor cu caracter personal este un serviciu public care necesită a fi realizat în mod legal,
echitabil și transparent față de persoana vizată. Dreptul la protecția datelor cu caracter
personal nu trebuie privit nici ca un drept absolut, ci acest drept trebuie analizat în raport cu
funcția pe care o îndeplinește în societate și echilibrat cu alte drepturi fundamentale, în strânsă
legătură cu principiul proporționalității.

Transparență în activitatea administrației publice înseamnă și motivarea tuturor actelor

emise sau adoptate cu putere de către funcționarii instituțiilor europene. În jurisprudența sa,
Curtea de Justiție a Uniunii Europene a arătat că toate deciziile care emană de la funcționarii
europeni trebuie să fie motivate de o manieră suficientă 74. Motivarea trebuie să se refere la
elementele esențiale ale procedurii administrative ce se aplică și să aibă un grad suficient de
justificare pentru a putea permite părții interesate o acțiune judiciară 75. Dacă o reglementare
nu este motivată sau nu este suficient motivată, atunci putem vorbi de un viciu de ilegalitate al
actului care poate să ducă la anularea lui de către Curtea de Justiție 76. Motivarea actului este
necesară și pentru a permite părții interesate să își apere drepturile și interesele sale legitime.
Motivarea de o manieră suficientă a actului dă posibilitatea celui vătămat să se adreseze
Curții, acesteia din urmă să își exercite atributul de control cu care a fost învestită, iar
cetățenilor interesați și statelor membre să observe modul în care instituțiile Uniunii Europene
au aplicat prevederile tratatelor77.

73
Textul Regulamentului 2016/679 al Parlamentului European și al Consiliului (JO L nr. 119 din 4 mai 2016)
poate fi consultat la adresa: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/?uri=celex%3A32016R0679.
74
CJUE, Cauza 269/90, Technische Universität München c Hauptzollamt München-Mitte, disponibilă on-line la
adresa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1552894498410&uri=CELEX:61990CJ0269 .
75
A se vedea: I. ALEXANDRU, Drept administrativ european..., p. 257.
76
CJUE, Cauza 158/80, Rewe-Handelsgesellschaft Nord mbH and Rewe-Markt Steffen c Hauptzollamt Kiel,
disponibilă on-line la adresa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?
qid=1552853585818&uri=CELEX:61980CJ0158 . Prin această decizie, Curtea a constatat nulitatea
Regulamentului 3023/77 deoarece nu conținea și prezentarea motivelor pe care era fundamentat.
77
I. ALEXANDRU, Drept administrativ european..., pp. 257-258.