UNIVERSITATEA „ATHENAEUM” DIN BUCUREŞTI

FACULTATEA DE ADMINISTRAłIE PUBLICĂ

DEPARTAMENTUL ŞTIINłE ADMINISTRATIVE
DOMENIUL DE STUDIU: ŞTIINłE ADMINISTRATIVE

ANALIZA GUVERNĂRII. STUDII DE CAZ

- Note de curs -

TEMA 1
Metoda comparativă

1.1. Analiza comparată. ConsideraŃii introductive. Fundamentări conceptuale

Termenul de “comparaŃie” desemnează “operaŃia mentală de apropiere a două sau mai

multe lucruri, cu scopul determinării asemănărilor şi diferenŃelor dintre ele. Metoda
comparativă constă în căutarea explicaŃiei faptelor prin compararea lor cu altele de acelaşi gen,
asemănătoare sau contrastante.1
ComparaŃia înseamnă apropierea şi confruntarea faptelor descrise în prealabil, în mod
separat; degajarea asemănărilor şi deosebirilor, gruparea lor în genuri şi clase; interpretarea şi

1
Paul Foulquié, Dictionnaire de la langue philosophique, 6-eme édition, Presses Universitaires de France, Paris,
1992.

1
justificarea similarităŃilor şi diferenŃelor dintre fapte cu scopul descoperirii elementelor
universale dintr-un fenomen local, a unor regularităŃi tendenŃiale şi eventuale legităŃi cu valoare
generalizatoare şi funcŃie explicativă. 2
ReflecŃiile lui Platon3 asupra tipurilor de constituŃii, urmate de cercetarea structurii
statelor, examinarea sistematică a constituŃiilor şi clasificarea formelor de guvernământ de către
Aristotel4, marchează intrarea analizei comparate în spaŃiul filosofiei politice.
Clasificarea sistemelor de guvernare şi compararea regimurilor politice a rămas, de
atunci, una din preocupările constante ale cunoaşterii politice.5
Încă de la mijlocul secolului al XIX-lea, Alexis de Tocqueville a afirmat că “mintea
omenească nu ştie cum să opereze dacă nu face comparaŃii”.
Către sfârşitul secolului al XX-lea, o serie de cercetători americani, printre care, Gabriel
A. Almond, G. Bingham Powell, Jr. şi Robert J. Mundt, au ajuns să considere comparaŃia drept
nucleul metodologic al metodei ştiinŃifice.
Examinarea politicii altor societăŃi permite lărgirea perspectivei asupra alternativelor
politice şi relevă, totodată, soluŃii la nivelul vieŃii politice naŃionale. Analiza politică comparată
facilitează, de asemenea, testarea teoriilor schimbării şi modernizării politice.6
Cu referire la avantajele comparaŃiei internaŃionale, Mattei Dogan şi Dominique Pelassy
arată că, aceasta “ascute percepŃia” fenomenelor politice. “Ea este calea cea mai adecvată pentru
a discerne ce este banal şi ce este singular, pentru a pune în lumină orginalitatea contextelor
naŃionale, a cerceta în acelaşi timp constante, legi tendenŃiale, variabile cu semnificaŃie
universală. Ea permite clasarea fenomenelor politice, ierarhizarea lor, demontarea mecanismelor
care le provoacă. Ea nutreşte cele mai bune teorii, dovedindu-se o adevărată pârghie a
cunoaşterii. În acest sens, comparaŃia internaŃională nu este o artă gratuită, ci o ştiinŃă care merită
să fie cultivată”.7

2
Prof. univ. dr. Carpinschi Anton, Sisteme politice comparate, Analiza comparată în ştiinŃele politice, p. 2,
disponibil la site: http://www.scribd.com/doc/125974462/1-sisteme-POLITICE-comparate, consultat la data
15.11.2012.
3
Platon, Republica, în: Platon, Opere, vol. V, Editura ŞtiinŃifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1986.
4
Aristotel, Politica, CărŃile a II-a şi a VI-a, Editura “Cultura NaŃională”, 1924 ( reeditat la Editura “Antet”, 1996).
5
Prof. univ. dr. Carpinchi Anton, Sisteme politice comparate, Analiza comparată în ştiinŃele politice, p. 2, disponibil
la site: http://www.scribd.com/doc/125974462/1-sisteme-POLITICE-comparate, consultat la data 15.11.2012.
6
Ibidem. Apud: Gabriel A. Almond, G. Bingham Powell, Jr. Robert J. Mundt, Comparative Politsc, A Theoretical
Framework, Second Editin, Harper Collins College Publishers, New York, 1996, p. 26.
7
Mattei Dogan şi Dominique Pelassy, Cum să comparăm naŃiunile. Sociologia politică comparativă, Editura
Alternative, Bucureşti, 1993, p. 5.

2
 Jean Blondel aprecia că “în ştiinŃa politică contemporană, comparativismul ocupă un loc
foarte important, dar prost asumat, un rol, în principiu, esenŃial, dar insuficient valorificat.
Comparativismul a generat nenumărate controverse; el este continuu invocat, dar foarte puŃin
practicat într-o manieră sistematică. Se etichetează cu numele de comparativism ceea ce adesea
nu este decât prezentarea paralelă sau succesivă, de instituŃii, proceduri şi comportamente. (…).
A încerca, în mod plenar, o analiză comparată pare a fi ceva deasupra forŃelor numeroşilor
politologi, chiar şi a celor ce-şi mărturisesc devotamentul pentru <ideologia> comparativă”.8
În anii 50-60, analiza comparată a căpătat o mare deschidere spre cercetarea aspectelor
structurale şi funcŃionale ale proceselor de dezvoltare şi modernizare din diferite regiuni ale
lumii.9

1.2. Studiile de caz – metodă de analiză comparativă a guvernării

Încă din anul 1969, H. Scarrow demonstrează că studiile de caz au o contribuŃie

importantă la cunoaşterea politică dacă “analiza este făcută dintr-o perspectivă comparativă ce ne
asigură că descrierea cazurilor particulare poate fi evaluată în termenii unor constructe analitice
mai largi”10.
“Studiile concentrate asupra unor date structurate sau sistemice, arată Dogan şi Pelassy,
au mai multe şanse pentru că sistemul politic se dovedeşte deja a avea o matrice universală; adică
este înzestrat cu un set general şi relevant de probleme şi permite trecerea de la o experienŃă
particulară la o alta (…). Studii de caz operând cu segmente ale sistemului politic cum ar fi
parlamentele sau partidele sunt, în general, mai relevante pentru o perspectivă comparativă, decât
analizele consacrate ideologiilor (…). Perspectiva comparativă este favorizată când analistul
subliniază, aşa cum a făcut Max Weber în studiul său clasic despre eticile religioase, modul în
care ideologia afectează comportamentul şi diversele procese”.11

8
Jean Blondel, Jean Blondel, Généralités: le comparatisme, în volumul: Traité de science politique (publié sous la
direction de Madeleine Grawitz et Jean Leca), T. 2, Presses Universitaire de France, Paris, 1985, p. 1.
9
Prof. univ. dr. Carpinchi Anton, Sisteme politice comparate, Analiza comparată în ştiinŃele politice, p. 3, disponibil
la site: http://www.scribd.com/doc/125974462/1-sisteme-POLITICE-comparate, consultat la data 15.11.2012.
10
H. Scarrow, Comparative Political Analysis, Harper & Row, New York, 1969, p. 7.
11
Mattei Dogan şi Dominique Pelassy, op.cit., p. 124.

3
 1.3. Orientări şi tendinŃe

Cele mai importante orientări şi tendinŃe ce caracterizează universul politicilor

comparate, sunt considerate a fi: instituŃionalismul, developmentalismul şi
neoinstituŃionalismul.12
InstituŃionalismul: îşi centrează interesul pe analiza structuro-funcŃională a instituŃiilor
diferitelor tipuri de sisteme politice: monarhic sau republican, prezidenŃial, semiprezidenŃial,
parlamentar, unitar sau federal.
Developmentalismul: îşi lărgeşte sfera de interes prin includerea teoriilor schimbării
sociale, dezvoltării şi modernizării politice.
NeoinstituŃionalismul: le combină pe primele două, manifestând aceeaşi deschidere către
structurile instituŃionale şi procesele schimbării.

a). InstituŃionalismul a fost orientarea aproape exclusivă în politicile comparate până

după al doilea război mondial. Obiectul său de analiză îl constituie compararea instituŃiilor,
legilor şi constituŃiilor statelor occidentale. Problematica clasică a analizelor comparate cuprinde,
în principal, studierea instituŃiilor democratice: distribuŃia puterii între instituŃiile statului,
raporturile dintre executiv, legislativ şi judiciar, dintre naŃiune şi stat, dintre guvernarea centrală
şi cea locală, dintre sistemul unitar şi cel federal, centralizare şi descentralizare, aleşi şi
administraŃie etc.
Politicile comparate presupun examinarea detaliată, Ńară cu Ńară, instituŃie cu instituŃie,
funcŃie cu funcŃie, a modalităŃilor în care funcŃionează regimurile politice, de preferinŃă
democratice şi reformiste nepierzându-se, însă, din vedere, replica regimurilor autoritare, pecum
şi spectrul ameninŃător al totalitarismului.
InstituŃionalismul şi-a extras sursele din gândirea şi practica politică a cetăŃilor-stat şi a
imperiilor antichităŃii, în particular, din primele analize comparate efectuate de Aristotel. Analiza
comparată realizată de Aristotel este interesantă şi din punct de vedere metodologic, deoarece se
bazează pe consideraŃii cu caracter sociologic, economic şi psihologic.

12
Carpinchi Anton, Sisteme politice comparate, Analiza comparată în ştiinŃele politice, pp. 19-29, disponibil la site:
http://www.scribd.com/doc/125974462/1-sisteme-POLITICE-comparate, consultat la data 15.11.2012.

4
 Locke şi Montesquieu sunt cei care fondează o teorie constituŃională bazată pe o analiză
detaliată şi complexă. Odată cu ei apare comparativismul constituŃional ce avea să domine teoria
politică timp de circa două secole.
În acest context, instituŃionalismul poate fi perceput ca o istorie a constituŃionalismului, a
tranziŃiei de la monarhia absolută la statul de drept. El este marcat de transferul puterilor
generale şi specifice de la monarh spre parlament prin dreptul contractual.
Totodată, instituŃionalismul are în vedere examinarea procedurilor şi instrumentelor prin
care libertatea instituŃionalizată a individului poate fi făcută să servească drept condiŃie a
obligaŃiei şi ascultării politice. Numai că marele transfer de putere şi drepturi de la monarhul
absolut spre democraŃia parlamentară şi individul liber s-a făcut prin revoluŃii politice ce nu au
exclus violenŃa.
InstituŃionalismul vizează democraŃia ca sistem al ordinii deschise. Aceasta înseamnă că
dacă ordinea este prioritară, dreptul alegerii libere rămâne central. Ordinea şi alegerea devin,
astfel, standardele evaluării oricărei forme de guvernare.
Spe exemplu, vom compara, din această perspectivă, guvernările din Anglia şi FranŃa, aşa
cum funcŃionau după ce revoluŃiile avuseseră loc în fiecare din aceste Ńări: parlamentarismul
britanic se prezenta ca un model de sistem parlamentar unitar, stabil şi democratic; iar FranŃa
versiunea instabilă a sistemului parlamentar.
În acest context, instituŃionalismul poate fi definit drept aranjamentul politic cel mai apt
să rezolve raporturile dintre ordine şi alegere, individ şi comunitate, drepturile şi obligaŃiile
cetăŃenilor în conformitate cu legitimitatea şi consensul asupra autorităŃii, separarea puterilor
executivă şi legislativă, aranjamentele electorale, jurisdicŃia curŃii şi a magistraŃilor.
O serie de personalităŃi ilustrează orientarea instituŃionalistă în prima jmătate a secolului
al XX-lea: Carl Schmitt în Germania, Ivor Jennings, Ernest Barker şi Harold Laski în Anglia,
Léon Duguit şi André Siegfried în FranŃa, Carl Friedrich şi Herman Finer în SUA.
ToŃi aceştia au avut în comun o foarte bună cunoaştere empirică a modului de funcŃionare
a instituŃiilor politice (parlament, comisii parlamentare, guvern, ministere, administraŃie publică
centrală şi locală, partide politice şi grupuri de presiune) şi, de asemenea, o cunoaştere excelentă
a istoriei clasice şi medievale a dreptului, a contractualismului şi a constituŃionalismului.

5
 InstituŃionaliştii au susŃinut, întotdeauna, că principiile şi mecanismele de guvernare
democratică nu se pot impune dacă societatea nu este pregătită pentru democraŃie, sau capabilă
să se pregătească în acest sens.
În secolul al XIX-lea, comparativismul constituŃional s-a impus ca viziune dominantă în
perimetrul instituŃionalismului, cel puŃin până la mijlocul secolului al XX-lea.
ConstituŃionalismul şi instituŃionalismul au oferit, aşadar, şi continuă să ofere şi astăzi,
cadrele analitice politicii comparate.
Noi perspective şi modalităŃi de analiză comparată a sistemelor politice apăreau, aşadar,
în orizontul începutului celei de-a doua jumătăŃi a secolului al XX-lea. Una dintre acestea este
developmentalismul legat de problemele decolonizării şi modernizării noilor state ale lumii a III-
a, precum şi de cele ale societăŃilor industriale şi postindustriale occidentale.

b). Developmentalismul şi noile politici comparate. Centrate pe problemele creşterii

economice, dezvoltării sociale şi modernizării politice, noile politici comparate apărute după al
doilea război mondial s-au înscris în curentul cunoscut sub numele de developmentalism.
Expresie a optimismului mai general caracteristic acestei perioade, optimism generat de
performanŃele ştiinŃifico-tehnologice, victoria asupra fascismului şi speranŃele legate de procesul
decolonizării, developementalismul şi noile politici comparate constituie o etapă specifică în
istoria comparativismului politologic. Este vorba de etapa consacrată analizei şi modelării
proceselor de dezvoltare şi modernizare prin care societăŃile mai puŃin dezvoltate încep să
dobândească caracteristicile societăŃilor dezvoltate. În contextul diferenŃelor ideologice şi
culturale şi a sensibilităŃilor de ordin rasial, etnic, naŃional sau religios, definirea dezvoltării şi
subdezvoltării, găsirea conceptelor şi criteriilor operaŃionale specifice analizei proceselor de
dezvoltare şi modernizare au constituit preocupările noilor politici comparate în orizontul
developmentalismului anilor 50, 60, ai secolului al XX-lea.
CompetiŃia dintre sistemul democrat-liberal şi cel totalitar-comunist a avut multiple
consecinŃe în Ńările occidentale, iar una dintre cele mai importante în orizontul analizei
comparate, a fost apariŃia celor două modalităŃi, alternative, de concepere a
developmentalismului: teoriile modernizării şi teoriile dependenŃei.
Teoriile modernizării descind din modelul analitic practicat de Max Weber pentru
cercetarea rolului eticii protestante în apariŃia “spiritului capitalismului”.

6
 Printre teoreticienii modernizării se numeră un grup de importanŃi specialişti în analiza
comparată şi în studiile de caz: Gabriel Almond, Samuel Huntington, David Apter, Lucian Pye,
Myron Weiner, Leonard Binder, Edward Shils, Talcott Parsons.
Pentru susținătorii teoriei modernizării, “decolonizarea plus creşterea economică plus
democratizarea” constituie formula obŃinerii independenŃei de sub patronajul colonialismului
tutelar. Având drept model analiza capitalului şi a sistemului capitalist efectuată de Karl Marx,
teoriile dependenŃei - susŃinute de economişti precum Paul Baran şi André Gundar Frank, istorici
ca Paul Anderson şi Eric Hobsbawm.
În anii 50 - 60 ai secolului al XX-lea, în epoca de avânt a noilor politici comparate şi a
programelor de cercetare iniŃiate de Gabriel Almond şi colegii săi sub tutela lui American
Social Science Research Council’s Committee, Harry Eckstein observa că analiza politică
comparată se caracterizează prin “redeşteptarea interesului pentru comparaŃiile la scară mare,
lărgirea concepŃiei asupra naturii politicii şi a ceea ce este relevant în viaŃa politică, creşterea
atenŃiei acordate problemelor teoretice de rază medie privind determinarea tipurilor
comportamentelor şi instituŃiilor politice”13.
Respingând accentul pus până atunci pe studiul lumii dezvoltate, al Ńărilor occidentale şi
SUA în special, G. Almond şi colegii săi au extins cercetările comparative, din punct de vedere
teoretic şi metodologic, spre sistemele politice din lumea a treia, Ńările subdezvoltate şi în curs de
dezvoltare.
Prin lărgirea cadrului geografic, diversificarea studiilor de caz, îmbogăŃirea
problematicii, noile politici comparate efectuate în orizontul developmetalismului au contribuit
la aprofundarea analizei sistemelor politice şi, implicit, la o reevaluare mai realistă a înseşi
concepŃiei asupra politicului. În esenŃă, depăşirea perspectivei juridistnormative şi a cadrului
analitic instituŃionalist a dus la o mai mare deschidere a ştiinŃei politice spre viaŃa politică reală în
contextele sale sociale, economice, culturale.
Plecând de la temele clasice ale ştiinŃei politice, Gabriel A. Almond şi Sidney Verba au
fundamentat conceptul de “cultură civică” prin care au operaŃionalizat şi îmbogăŃit conceptul de
“sistem politic”, precum şi pe cele de “democraŃie”, “cultură politică”, “cultură politică
democratică”.

13
Harry Eckstein, A Perspective on Comparative Politics, Past and Present, în Eckstein H. and Apter D.E., eds.,
Comparative Politics. A Reader, Free Press, New York, 1963, p. 22.

7
 “În această carte, scriu autorii, ne preocupăm de un număr de teme clasice ale ştiinŃei
politice: de ceea ce grecii numesc ‘virtutea civică’ şi de consecinŃele ei pentru eficienŃa şi
stabilitatea corpului politic democratic; de asemenea de tipul de viaŃă comunitară, de organizarea
socială şi de creşterea copiilor care sprijină virtutea civică. Utilizând cercetarea prin sondaje de
opinie pentru a studia aceste teme clasice, noi folosim de asemenea practica tradiŃională
bazându-ne pe cele mai precise metode care ne stau la dispoziŃie pentru a studia aceste probleme.
(…). Cinci mii de oameni - britanici, germani, italieni, mexicani şi americani - au fost supuşi
interviului pentru a ne asigura datele (…) asupra problemelor democraŃiei şi participării politice
într-un sens extrem de real”.14
Această amplă cercetare a verificat teza conform căreia, în plus faŃă de performanŃele
politice, economice, sociale, valorile, atitudinile şi deprinderile joacă un rol important în
procesele de democratizare şi, implicit, în conceperea sistemului politic.
Aşadar, una din contribuŃiile lui Almond şi Verba la emanciparea ştiinŃelor politice de
sub tutela instituŃionalismului a constat în demonstrarea tezei conform căreia dezvoltarea şi
menŃinerea unei democraŃii stabile depinde de un anume set de atitudini politice şi civice, de un
anumit nivel al culturii politice a cetăŃenilor.
Adevărul conform căruia, “nu poate exista democraŃie în afara unei culturi politice
democratice” a devenit un criteriu hotărâtor pentru a decide caracterul democratic al unui regim
politic. Cultura civică corelează consituŃiile şi structurile instituŃionale cu psihologiile umane,
normele şi regulile cu tipurile umane şi caracteristicile culturale ale unei societăŃi date. Aceasta
înseamnă că, noile politici comparate au trebuit să se deschidă cercetărilor sociologice,
psihologice, antropologice şi etnologice prin care s-a acumulat un imens şi necesar material
documentar. Şi, mai înseamnă ceva foarte important: cultura civică - garant real al civilizaŃiei
democratice - trebuie implementată în straturile largi şi diverse ale populaŃiei prin învăŃare şi
practicare metodică, adică prin instrucŃie şi educaŃie sistematică, afirmă autorul studiului citat
anterior.15

14
Gabriel A. Almond, Sidney Verba, Cultura civică. Atitudini politice şi democraŃie în cinci naŃiuni, CEU Press,
Editura du Style, Bucureşti, 1996, pp. 27-28.
15
Carpinchi Anton, Sisteme politice comparate, Analiza comparată în ştiinŃele politice, pp. 19-29, disponibil la site:
http://www.scribd.com/doc/125974462/1-sisteme-POLITICE-comparate, consultat la data 15.11.2012.

8
 Developmentalismul a adus în vizorul analizei comparate societăŃi extrem de diferite în
ceea ce priveşte tipul de economie, instituŃii politice şi modele culturale, dar grila de evaluare şi
interpretare a rămas aceea a modernităŃii occidentale.
Accentul este pus pe instituŃionalizarea, internalizarea şi socializarea normelor şi
valorilor modernităŃii occidentale, adică a culturii şi civilizaŃiei capitalismului democrat-liberal
caracterizat prin: creştere economică autosusŃinută, reprezentare politică democratică, norme
secular-raŃionale şi pragmatice de organizare, mobilitate socială verticală (în ierarhia socială) şi
orizontală (spaŃială).
Dacă instituŃionaliştii au fost criticaŃi pentru inabilitate în abordarea diferenŃelor dintre
state şi insuficienŃă în explicarea complexităŃii sociale, developmentaliştii au fost, la rândul lor,
criticaŃi datorită teoriilor prea generale şi scăderii importanŃei explicative a sistemului politic în
contextul sistemului social global.
InsuficienŃele comparativismului instituŃonalist şi ale celui developmentalist au provocat
analiza comparată inspirând, în ultimele decenii, o nouă orientare teoretico-metodologică: neo-
instituŃionalismul.

c). NeoinstituŃionalismul este termenul prin care se desemnează una dintre orientările
cele mai recente şi active, nu numai în politicile comparate ci, în general, în ştiinŃele politice.
NeoinstituŃionalismul este o combinaŃie de instituŃonalism şi developmentalism, apărută
în urma “revoluŃiei behavioriste”, (behaviorism: studiul comportamentelor - s. n.), din ştiinŃele
politice.
Spre deosebire de instituŃionalismul clasic, noul instituŃionalism foloseşte datele şi
informaŃiile obŃinute prin cercetările de teren asupra proceselor dezvoltării şi modernizării pe
care le prelucrează prin analize cantitative şi calitative.
În timp ce vechiul instituŃionalism se mulŃumea cu descrierea instituŃiilor sau analiza
constituŃională a acestora, noul instituŃionalism este deschis sociologiei şi psihologiei politice,
oferind explicaŃii multi-cauzale şi multi-factoriale; el caută, în permanenŃă, raporturile dintre
variabilele dependente şi cele independente.
Analiza neoinstituŃională poate utiliza, totodată, rezultatele analizei comportamentului
actorilor individuali şi colectivi angrenaŃi în viaŃa politică.

9
 O altă deschidere importantă a neoinstituŃionalismului se referă tocmai la capacitatea
acestuia de a fi utilizat în analiza comparată a sistemelor politice. Fiecare Ńară tinde să-şi
privească propria politică ca specifică şi, în raport cu politica oricărei Ńări, ca un caz propice
comparării.
De exemplu, analiza politică americană, este preocupată de impactul separaŃiei puterilor -
legislativă, executivă, judecătorească - asupra procesului luării deciziilor în contextul unei
guvernări federeale.16 ŞtiinŃa politică britanică a devenit mai preocupată de rolul primului
ministru, mai ales după prestaŃia “prezidenŃială” a Doamnei Margaret Thatcher.17
Analiza politică din Suedia, în tradiŃia statului bunăstării generale, a devenit mai atentă la
schimbările survenite în ultimul deceniu în longevivul său sistem politic social-democrat.18
Neo-instituŃionalismul este capabil să se “muleze” pe realităŃile sociale în mişcare,
corelând analiza instituŃională cu particularităŃile sociale şi psihice ale populaŃiei, dinamica
instituŃională cu procesele dezvoltării sociale şi modernizării politice.
Printre temele de interes abordate de neoinstituŃionalism, menŃionăm: rolul instituŃiilor
statului şi ale administraŃiei publice centrale şi locale în implementarea politicilor publice;
coaliŃiile partidelor în lupta pentru schimbare; reacŃiile partidelor politice la provocările
economicului; rolul elitelor, oamenilor politici şi birocraŃiei în dezvoltarea socială şi
modernizarea politică; cultura politică, cultura civică, democraŃia şi democratizarea; studiile
comparative pe baza datelor statistice; legătura dintre capitalismul industrial şi democraŃia
parlamentară; tranziŃia de la regimurile autoritare şi totalitare spre democraŃie; cercetările în
orizontul alegerii raŃionale cu aplicaŃii la “dubla piaŃă”: economică şi politică.
Se constată din enumerarea temelor că, neo-instituŃionalismul este mai puŃin preocupat de
analiza constituŃională şi mai înclinat spre analiza economică, atât timp cât este preocupat de
politicile fiscală şi monetară, bănci, pieŃe şi globalizare. Dar, el este preocupat şi de localizarea
schimbărilor în procesul legislativ, de schimbările cu impact din politicile de partid, de genul
mitterandismului, thatcherismului or reaganismului.

16
M. Fiorina, Divided Government, Macmillan, New York, 1992; C. O. Jones, The Presidency in a Separeted
System, Brooking Institution, Washington D.C., 1994.
17
M. Foley, The Rise of the British Presidency, Manchester University Press, Manchester, 1993.
18
J. -E. Lane, The Decline of the Swedish Model, în: Governance, N° 8, 1995, pp. 579-590.

10
 Toate studiile de politici comparate - fie ele instituŃionaliste, developmentaliste sau
neoinstituŃionaliste - se confruntă cu o situaŃie tipică: pe de o parte, preocuparea pentru
identificarea optimă a unităŃii de observaŃie şi analiză (Ńară, zonă, regiune), iar pe de altă parte,
emiterea, pe baza cercetărilor de teren, a propoziŃiilor cu forŃă explicativă şi generalizatoare.
Rezultă de aici, în mod inevital, o tensiune între concret şi abstract, individual şi general,
subiectiv şi obiectiv, analiză obiectivă şi partizanatul ideologic. In timp ce noile politici
comparate şi developmentalismul anilor 50-60 ai secolului al XX-lea îşi focalizau atenŃia pe
tendinŃele generalizatoare, relaŃiile universale şi comparaŃiile globale, tendinŃa cercetărilor
comparate neo-instituŃionaliste din ultimele decenii este spre descoperirea relevanŃei contextului.
Orientările cele mai importante din cadrul politicilor comparate - instituŃionalismul,
developmentalismul, neoinstituŃionalismul - trebuiesc privite ca expresii complementare ale unei
cunoaşteri teoretice şi experienŃe practice continue. În cea mai mare măsură, analizele şi
consideraŃiile teoretice din sfera politicilor comparate şi a relaŃiilor internaŃionale prezintă un
coeficient de probabilitate. CunoştinŃele teoretice trebuiesc verificate în practică, criteriile de
alegere a unei orientări teoretice sau a alteia rămănând credibilitatea şi gradul lor de verificare
empirică.19

Bibliografie selectivă
Autori români
CARPINCHI, Anton, Sisteme politice comparate, Analiza comparată în ştiinŃele politice,
pp. 19-29, disponibil la site: http://www.scribd.com/doc/125974462/1-sisteme-POLITICE-
comparate.
CARPINSCHI, Anton & BOCANCEA, Cristian, ŞtiinŃa politicului. Tratat, vol. 1,
Editura UniversităŃii “Al.I.Cuza” Iaşi, 1998.

19
Carpinchi Anton, Sisteme politice comparate, Analiza comparată în ştiinŃele politice, pp. 19-29, disponibil la site:
http://www.scribd.com/doc/125974462/1-sisteme-POLITICE-comparate, consultat la data 15.11.2012.

11
 Autori străini
ALMOND, A. Gabriel, POWELL, Jr. Bingham G., MUNDT, J. Robert, Comparative
Politics. A Theoretical Framework, Harper Collins College Publishers, New York, 1993.
ALMOND, A. Gabriel, VERBA, Sidney, Cultura civică. Atitudini politice şi democraŃie
în cinci naŃiuni, CEU Press, Editura Du Style, Bucureşti, 1996.
ARON, Raymond, DemocraŃie şi totalitarism, Bucureşti, All, 2001.

BLONDEL, Jean, Comparative Government. An Introduction, second edition, Prentice

Hall, Harvester Wheatsheaf, London, 1995.
BLONDEL, Jean, Généralités: le comparatisme, în Traité de science politique, vol. 2,
Les régimes politiques contemporaines, publié sous la direction de Madeleine Grawitz et Jean
Leca, Presses Universitaires de France, Paris, 1985.
DOGAN, Mattei şi PELASSY, Dominique, Cum să comparăm naŃiunile.Sociologia
politică comparativă, Editura Alternative, Bucureşti, 1993.
DUVERGER, Maurice, Institutions politiques et droit constitutionnel, t. 1, Les grandes
systčmes politiques, 16-čme édition, Presses Universitaires de France, Paris, 1985.
WEBER, Max, Etica protestantă şi spiritul capitalismului. Bucureşti, Humanitas, 1993.

12
 TEMA 2
Forma de guvernământ şi regimul politic

2.1. Forma de guvernământ

Forma de guvernământ semnifică modul în care se constituie, se organizează şi
funcŃionează instituŃiile puterii în stat.
Clasificarea formelor de guvernământ, din punct de vedere al respectării legii:
- în conformitate cu legea: monarhia şi republica,
- în afara legii: despotism sau absolutism.

a) Monarhia: reprezintă forma de guvernământ prin care statul este condus de un

monarh, iar puterea este transmisă ereditar sau prin desemnare. În cazul transmiterii ereditare a
puterii, urmaşul la tron este de regulă primul născut în cadrul familiei. În al doilea caz, urmaşul
la tron este desemnat de către un grup de nobili.
Monarhia poate fi absolută şi se caracterizează prin faptul că întraga putere aparŃine
monarhului sau constituŃională în cadrul căreia monarhul conduce pe baza unei constituŃii,
puterea fiind exercitată şi de alte organe de stat (parlament, guvern, instanŃe judecătoreşti).
Monarhiile contemporane sunt monarhii constituŃionale.
În statele cu regim monarhic constituțional (ex: Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei
de Nord, Suedia, Belgia, Olanda, Spania), șeful statului este monarhul, care deține de regulă
puteri limitate. Puterea executivă este deținută de Guvern prin Primul-Ministru. Ca structură,
sistemul este foarte asemănător cu cel al Republicii Parlamentare, diferențele fiind legate de șeful
statului și modalitatea de alegere al acestuia.
Monarhiile din aceste sisteme au cunoscut o reducere treptată a atribuțiilor lor, mai ales
după anul 1945, rolul acestora fiind mai mult simbolic. Cu toate acestea, există "puteri de
rezervă" pe care aceștia le pot folosi (mai ales în Marea Britanie), însă acest lucru ar putea duce
la o criză puternică în statul respectiv.
Această formă de guvernământ este considerată stabilă, întrucât șeful statului, deși nu
este ales direct de către cetațeni, este imparŃial din punct de vedere politic și nici nu se implică la
nivel public în politica statului (de exemplu, Regina Marii Britanii nu face niciodată afirmații

13
publice referitoare la politicile Guvernului, însă are o întâlnire săptămânală cu Primul-Ministru
în care își exprimă punctul de vedere legat de acțiunile acestuia).
Monarhia absolută: în această formă de guvernământ, monarhul deține puterea absolută
în stat. Parlamentul are rol decorativ (daca există), iar puterea executivă este exercitată în
totalitate de monarh. În prezent, state în care există monarhie absolută sunt Vaticanul, unele
monarhii musulmane, Swaziland, Arabia Saudita, cele din Asia - exemplu: Nepal, etc.

b). Republica este statul condus de un preşedinte, ales fie prin vot universal, fie de
Parlament. În republica parlamentară (Italia, Germania, Austria) preşedintele este ales de
parlament, iar în cea prezidenŃială (SUA) el este ales de cetăŃeni.
România este o republică semiprezidenŃială: preşedintele este ales de cetăŃeni prin vot
universal şi nu este subordonat parlamentului.

2.2. Regimul politic

Regimul politic se defineşte în funcŃie de ansamblul de metode prin care se exercită

puetrea şi prin tipurile de relaŃii dintre stat şi cetăŃeni.
Nu există legătură directă între forma de guvernare şi regimul politic.
Într-un stat monarhic se poate instaura un regim politic democratic, după cum într-o
republică se poate instaura un regim politic nedemocratic.
Regimul politic democratic se caracterizează prin guvernarea poporului:
- acesta conduce fie direct, fie indirect prin reprezentanŃii aleşi în mod liber şi corect,
- separarea puterilor în stat
- pluralism politic
- legitimitatea puterii (puterea se sprijină pe adeziunea majorităŃii cetăŃenilor)
- luarea deciziilor pe baza principiului majorităŃii
- garantarea prin constituŃie a libertăŃilor şi drepturilor cetăŃenilor
- guvernanŃii sunt supuŃi legilor şi totodată limitaŃi în acŃiunile lor de către lege.

Regimul politic totalitar se caracterizează prin:

- subordonarea totală a intereselor cetăŃenilor faŃă de interesele statului,

14
 - puterea este de Ńinută în stat de către un partid unic,
- nesepararea puterilor în stat,
- exercitarea controlului statului în toate domeniile activităŃilor sociale; poate fi controlată
chiar şi viaŃa privată a cetăŃenilor,
- încălcarea drepturilor şi libertăŃilor fundamentale ale cetăŃenilor,
- menŃinerea ordinii în stat prin teroare şi apel la forŃă exercitată prin organele de
represiune (ex: Italia fascistă condusă de Mussolini, Germania nazistă condusă de Adolf Hitler,
etc.). 20
România este un stat democratic, o republica semiprezidenŃială.

Clasificarea statelor, după tipologia regimului politic:

a). Statele cu regim politic parlamentar (ex: Germania), prim-ministrul (sau cancelarul)
este șeful guvernului, autoritatea executivă în stat, șeful statului (monarh sau președinte) având,
cu mici excepții, funcții simbolice.
Guvernul este numit de către Parlament, iar în unele cazuri Parlamentul alege și
Președintele țării. În majoritatea cazurilor, Președintele are rolul de a media conflictele politice și
de a reprezenta pe plan extern țara, neavând atribuții executive.

b). Statele cu regim politic semiprezidențial (ex: Franța, România), prim-ministrul este
șeful guvernului, împărŃind puterea executivă cu președintele statului. Acesta din urmă
îndeplinește funcții importante mai ales în domeniul politicii externe și celei de apărare și de
securitate (domaine reservee). De asemenea, Președintele propune Parlamentului prim-ministrul
spre validare, și poate dispune suspendarea din funcție a unor miniștri dacă aceștia sunt anchetați
pentru fapte penale. Miniștrii sunt numiți de Președinte, la propunerea Primului-Ministru.
În republicile semiprezidențiale, șeful statului este ales direct de către cetațeni,
conferindu-i acestuia o credibilitate sporită.

20
Forme de guvernământ şi regimuri politice, disponibil la site:
http://culturacivicaaltfel.wordpress.com/2012/02/17/forme-de-guvernamant-si-regimuri-politice/, consultat la data
20.11.2012.

15
 c). În statele cu regim politic prezidențial (ex: SUA), nu există prim-ministru, atât
funcția de șef al guvernului cât și cea de șef al statului fiind îndeplinită de președintele statului.
În republicile prezidențiale, Președintele țării (ales direct de către cetățeni) exercită întreaga
putere executivă, însă acțiunile sale sunt puternic controlate de Parlament, prevenind astfel
abuzurile.21

Bibliografie selectivă
ALEXANDRU, Ioan, Drept administrativ în Uniunea Europeană. Drept administrativ
comparat. Drept administrativ al Uniunii Europene, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2006.
APOSTOL TOFAN, Dana, InstituŃii administrative europene, Editura C.H. Beck,
Bucureşti, 2006.

21
Forma de guvernământ, Wikipedia, disponibilă la site:
http://ro.wikipedia.org/wiki/Form%C4%83_de_guvern%C4%83m%C3%A2nt, consultat la data 25.11.2012.

16
 TEMA 3
AdministraŃia publică şi mediul juridic.
Principiul legalităŃii
în activitatea administraŃiei publice

3.1. AdministraŃia publică şi mediul juridic

Limitele şi caracterul administraŃiei reflectate în funcŃiile sale, depind atât de regimul

politic, cât şi forma de guvernământ, precum şi de nivelul dezvoltării relaŃiilor economice şi
sociale. AdministraŃia publică nu poate fi concepută în afara organizării statale a societăŃii.
AdministraŃia publică nu poate fi separată de drept.
În statul de drept administraŃia publică poate determina crearea unor condiŃii favorabile
de gestionare a tuturor colectivităŃilor locale şi a serviciilor oferite, potrivit intereselor şi nevoilor
celor administraŃi.
Principiile fundamentale ce stau la baza statului de drept presupun un anume cadru
normativ, prin care se realizează organizarea şi funcŃionarea administraŃiei publice şi prin care se
stabileşte în primul rând sistemul juridic ce guvernează întreaga administraŃie publică. În
întreaga sa activitate, Activitatea administraŃiei publice se subordonează normelor juridice.
În democraŃie, statul deserveşte individul, libertăŃile şi drepturile lui fundamentale şi
comunitatea în ansamblul ei.

3.2. Principiul legalităŃii acŃiunii administraŃiei publice. Fundamente constituŃionale

ConstituŃia Romaniei, republicată, statuzează la Titlul I – Principii fundamentale, art.1 -

Statul român, următoarele:
(1) România este stat naŃional, suveran şi independent, unitar şi indivizibil.
(2) Forma de guvernământ a statului român este republica.
(3) România este stat de drept, democratic şi social, (…).
(4) Statul se organizează potrivit principiului separaŃiei şi echilibrului puterilor -
legislativă, executivă şi judecătorească - în cadrul democraŃiei constituŃionale.

17
 (5) În România, respectarea ConstituŃiei, a supremaŃiei sale şi a legilor este
obligatorie.
Totodată, în cuprinsul art. 16 alin. 2 se arată că “Nimeni nu este mai presus de lege”.
Principiul legalităŃii reprezintă un principiu fundamental al activităŃii statale, ce reflectă
voinŃa poporului în necesitatea apărării intereselor sale.
În baza principiului legalităŃii, acŃiunea administrativă trebuie să se întemeieze pe
lege.
Respectarea legii presupune o conduită conformă cu ConstituŃia şi legile adoptate de
Parlament dar şi cu actele şi faptele bazate pe acestea, ce au generat drepturi şi obligaŃii juridice.
AcŃiunea administrativă constă într-o activitate de organizare a executării şi de executare
în concret a legilor, se bazează pe principiul legalităŃii întrucât acesta reiese din însăşi menirea
administraŃiei publice, de a realiza interesele generale ale societăŃii exprimate în lege.

3.3. ExigenŃe şi limite ale principiului legalităŃii acŃiunii administraŃiei publice

Principiul legalităŃii acŃiunii administrative presupune următoarele exigenŃe/ limite:

a) respectarea ierarhiei normelor juridice,
b) limitarea libertăŃii de acŃiune sau de abstenŃiune,
c) limitarea dreptului de apreciere ( puterea discreŃionară) conferit acestor autorităŃi.

a) În sistemul de drept actele juridice au o forŃă juridică diferită, în funcŃie de organul de

la care emană şi de mijloacele formale de solemnitate, ce privesc adoptarea actelor normative
(legi organice, legi ordinare, ordonanŃe, acte administrative normative).
În baza acestui principiu, autorităŃile de la nivelul inferior nu pot contraveni măsurilor
dispuse de autorităŃile supraordonate, întrucât, în caz contrar, actele lor sunt lipsite de valabilitate
juridică, fiind ilegale.

b) Principiul legalităŃii impune restricŃii şi ceea ce priveşte libertatea de acŃiune a

autorităŃilor administraŃiei publice. În situaŃia în care regulile generale prescriu intervenŃia
autorităŃilor administraŃiei publice, într-un anumit domeniu de interes public, abstenŃiunea

18
acestora de intervenŃie constituie o ilegalitate, fiind interpretate ca refuz de exercitare de către
administraŃia publică a propriei competenŃe.

c) Pentru a-şi realiza menirea, administraŃia publică trebuie să aibă posibilitatea unei
aprecieri, în activitatea de organizare şi de executare în concret a legii.
Atunci când scopul interesului public este respectat, administraŃia publică trebuie să aibă
un drept de apreciere, în aplicarea legii la cazuri concrete.
Puterea discreŃionară sau aprecierea din partea administraŃiei publice a alegerii soluŃiei
corespunzătoare de executare a legii, nu înseamnă o abatere de la principiul legalităŃii, întrucât
această libertate rezultă din lege. Prin dreptul său de apreciere, administraŃia publică nu încalcă
legea, ci o aplică în funcŃie de condiŃiile de timp şi de loc, în raport cu cerinŃele sociale concrete
ce trebuie satisfăcute în acel moment.
Titularii acestei puteri de reglementare, după cum se exprimă autorii francezi sunt:
Guvernul, care adoptă ordonanŃe şi hotărâri; miniştrii ce emit ordine şi instrucŃiuni; alŃi
conducători ai autorităŃilor centrale, ce înfăptuiesc administraŃia neministerială, iar la nivel
teritorial, prefectul, care emite ordine, autorităŃile adfministraŃiei publice locale care adoptă
hotărâri( consiliul judeŃean şi consiliul local) sau emit dispoziŃii (primarii).
În exercitarea autorităŃii normative trebuise să se Ńină seama de principiul legalităŃii, care
impune respectarea limitelor prevăzute de lege, precum şi faptul că exerciŃiul acestui drept
este o obligaŃie ce poate angaja responsabilitatea administraŃiei în caz de abstenŃiune ilegală.
Înfăptuirea principiului legalităŃii, în cadrul acŃiunii administrative presupune existenŃa
unui regim democratic ce trebuie să se bazeze pe lege, pe ordinea de drept, ca o garanŃie a
realizării interesului general public, a binelui comun.

Bibliografie selectivă
APOSTOL TOFAN, Dana, Drept administrativ. Curs universitar, Vol. I, EdiŃia 2,
Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2008.
BĂLAN, Emil, InstituŃii administrative, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2008.
MANDA, Corneliu; MANDA, Cezar C., ŞtiinŃa administraŃiei. Curs universitar, EdiŃia a
III-a, revăzută şi adăugită, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008.
VEDINAŞ, Verginia, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2012.

19
 TEMA 4
Drepturile electorale - drepturi exclusiv politice

În categoria drepturilor exclusiv politice sunt incluse drepturi ale cetăŃtenilor, care au ca
obiect participarea acestora la conducerea statului, la guvernare.
În această categorie a drepturilor exclusiv politice, se încadrează drepturile electorale
ale cetăŃenilor: dreptul la vot şi dreptul de a fi ales.

4.1. Dreptul la vot

Dreptul de vot este prevazut de art. 36 din ConstituŃia României, republicată, astfel:
(1) CetăŃenii au drept de vot de la vârsta de 18 ani, împliniŃi până în ziua alegerilor
inclusiv.
(2) Nu au drept de vot debilii sau alienaŃii mintal, puşi sub interdicŃie, şi nici persoanele
condamnate, prin hotărâre judecătorească definitivă, la pierderea drepturilor electorale.
Examinarea dreptului de vot în sistemul constituŃional românesc, a condiŃiilor de
exercitare, trebuie facută prin considerarea trăsăturilor sale tradiŃionale aşa cum sunt de altfel
menŃionate în ConstituŃie. Potrivit art. 62 (1) si 81 (1) din Constitutie, votul este universal, egal,
direct, secret şi liber exprimat.

Caracteristicile votului:
a). Universalitatea votului - constă în aceea ca cetăŃenii români, sub rezerva doar a
condiŃiilor de varstă şi aptitudini intelectuale sau morale, au dreptul de a vota.
O distincŃie, frecvent întalnită, este cea dintre votul universal şi votul restrâns pe care-l
putem denumi vot selectiv. Votul restrans este explicat, la rândul sau, sub două aspecte şi anume
votul cenzitar şi votul capacitar.
Votul cenzitar a fost exprimat în constituŃii îndeosebi prin condiŃia de avere impusă
cetăŃeanului pentru a putea vota, fapt pentru care deseori era denumit votul contribuabililor.
Censul de avere a fost completat şi prin alte censuri precum: censul de domiciliu, censul
de sex, censul rasial - naŃionalist, censul de profesie, censul de vârstă etc. Censul de avere

20
presupunea ca un cetăŃean să posede o anumită avere pentru a avea drept de vot. Potrivit
ConstituŃiei române din 1866, corpul electoral era împărŃit în patru colegii de avere, intrând cei
care plateau o dare către stat, deci puteau vota numai cei care posedau avere.
Censul de domiciliu presupunea ca un cetăŃean, pentru a vota, să domicilieze o anumită
perioadă de timp în localitatea respectivă.
Censul de sex a înlaturat mult timp femeile de la alegeri. Femeile au căpătat drept de vot
mult mai târziu decât barbaŃii. Astfel femeile au dobândit drept de vot în Norvegia (1913),
Anglia (1918), Rusia (1918), Germania (1919), Statele Unite (1920), Suedia (1921), Spania
(1931), FranŃa (1944), ElveŃia (1971).
În România, femeile nu au avut drept de vot sub imperiul constituŃiilor din 1866 si 1923.
Censul de varstă a constituit o oprelişte în exercitarea dreptului de vot. Vârsta exagerat de
ridicată a impiedicat participarea tineretului la alegeri. ConstituŃia română din 1938 dădea drept
de vot, pentru Adunarea DeputaŃilor, cetăŃenilor de la 30 de ani în sus, iar pentru Senat, de la 40
de ani.
Votul capacitar implică din partea alegătorului un anumit grad de instrucŃie. În unele
state, dreptul la vot era acordat celor care puteau citi şi explica ConstituŃia. Limitările dreptului
de a alege au fost înlaturate în timp, iar votul universal s-a impus de aproximativ un secol.
Votul universal este o necesitate pentru ca, într-un stat de drept, democratic, întreaga
populaŃie trebuie chemată la urne.
EvoluŃia şi extinderea votului universal, rolul său în caracterizarea unui regim politic ca
democratic sau nu, explică de ce orice susŃinere de renunŃare la votul universal sau de restrangere
a dreptului de vot trebuie considerată ca anacronică, invalidată de istoria democraŃiei
constituŃionale.

b). Egalitatea votului exprimă principiul egalităŃii în drepturi a cetăŃenilor fără deosebire
de rasă, naŃionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie sau apartenenŃă politică, avere sau
origine socială. Votul egal se realizează dacă fiecare cetăŃean are dreptul la un singur vot pentru
alegerea aceluiaşi organ de stat. Egalitatea votului presupune inlăturarea unor tehnici şi procedee
electorale, care s-au practicat în sistemele constituŃionale, precum geografia electorală, colegiile
electorale, votul plural sau votul multiplu.

21
 c). Votul direct constă în aceea că alegatorii îşi exprimă direct, personal, acordul sau
dezacordul privind pe candidaŃii propuşi, ei votând direct şi nu prin reprezentanŃi sau delegaŃi.

d). Secretul votului este un caracter al dreptului de vot şi exprimă acea posibilitate a
cetăŃenilor de a-şi manifesta liber voinŃa lor cu privire la candidaŃii propuşi, fără ca aceasta
manifestare să poată fi cunoscută de către alŃii. Legea electorală prevede o serie de garanŃii care
asigură secretul votului. Astfel, buletinele de vot sunt uniforme, fără semne distinctive,
imprimarea lor fiind asigurată de către birourile electorale care se ocupă de alegerea unui organ
de stat, după modelul legal stabilit. Legea electorală interzice prezenŃa oricărei persoane, în afara
celei care votează, în camera de votare sau în cabinele de vot.

e). Votul liber exprimat defineşte votul ca posibilitate a cetăŃeanului de a participa sau
nu la alegeri, iar în cazul în care participă, de a-şi manifesta liber opŃiunea pentru o anumită listă
de candidaŃi sau pentru un anumit candidat. DispoziŃiile constituŃionale româneşti valorifică
votul liber exprimat, corelându-se cu dispoziŃiile democratice din alte țări.

4.2. Dreptul de a fi ales

Dreptul de a fi ales este reglementat de art. 37 din ConstituŃia României, republicată.

Din analiza dispozitiilor constitutionale rezulta ca o persoana poate fi aleasa ca deputat,
senator, sef de stat sau in alte organe reprezentative daca are drept de vot si daca indeplineste si
celelalte conditii stabilite prin art. 37:
(1) Au dreptul de a fi aleşi cetăŃenii cu drept de vot care îndeplinesc condiŃiile prevăzute
în articolul 16 alineatul (3), dacă nu le este interzisă asocierea în partide politice, potrivit
articolului 40 alineatul (3).
(2) CandidaŃii trebuie să fi împlinit, până în ziua alegerilor inclusiv, vârsta de cel puŃin
23 de ani pentru a fi aleşi în Camera DeputaŃilor sau în organele administraŃiei publice locale,
vârsta de cel puŃin 33 de ani pentru a fi aleşi în Senat şi vârsta de cel puŃin 35 de ani pentru a fi
aleşi în funcŃia de Preşedinte al României.
Art. 37 (1) cere indeplinirea cumulativa şi a conditiilor cerute de art. 16 (3):

22
 FuncŃiile şi demnităŃile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în condiŃiile legii, de
persoanele care au cetăŃenia română şi domiciliul în Ńară. Statul român garantează egalitatea de
şanse între femei şi bărbaŃi pentru ocuparea acestor funcŃii şi demnităŃi.
Articolul 38 din ConstituŃia României prevede dreptul de a fi ales în Parlamentul
European:
În condiŃiile aderării României la Uniunea Europeană, cetăŃenii români au dreptul de a
alege şi de a fi aleşi în Parlamentul European.

Bibliografie

Cursuri, tratate, monografii

BĂDESCU, Mihai; ANDRUȘ, Cătălin; NĂSTASE, Cătălina, Drept constituŃional şi
instituŃii politice, Editura Universul Juridic, 2011.
MURARU, Ioan; TĂNĂSESCU, Elena Simina, Drept constituŃional şi instituŃii politice,
EdiŃia 13, Editura C. H. Beck, Bucureşti, 2009.

Legislație
ConstituŃia României, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767 din
31/10/2003.

23
 TEMA 5
Elaborarea şi implementarea documentelor de politici publice, în România

4.1. Sediul materiei/ baza legală

Hotărârea Guvernului nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind

procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea si prezentarea proiectelor de
documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în
vederea adoptării/aprobării, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 319 din 14
mai 2009.
Hotărârea Guvernului nr. 870/2006 privind aprobarea Strategiei pentru imbunatatirea
sistemului de elaborare, coordonare si planificare a politicilor publice la nivelul administratiei
publice centrale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 637 din 24 iulie 2006.
Hotărârea Guvernului nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind
procedurile de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor publice la nivel central, publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 685 din 29 iulie 2005.

4.2. SemificaŃia noŃiunii

Documentele de politici publice sunt instrumentele de decizie prin intermediul cărora

sunt identificate posibilele soluŃii pentru rezolvarea problemelor de politici publice.
Actele normative cu impact asupra domeniilor social, economic şi de mediu, asupra
bugetului general consolidat sau asupra legislaŃiei în vigoare se elaborează pe baza unor
documente de politici publice aprobate de Parlament sau Guvern.
Documentele de politici publice includ şi informaŃii cu privire la evaluarea impactului,
măsurile de monitorizare, evaluare şi implementare a soluŃiilor identificate.

24
 Documentele de politici publice, definite şi structurate conform dispoziŃiilor Hotărârii
Guvernului nr. 870/2006 şi ale Hotărârii Guvernului nr. 775/2005, cu modificările ulterioare,
sunt:
a) strategia;
b) planul;
c) propunerea de politici publice.

4.3. Definirea şi structura documentelor de politici publice

Anexa la Hotărârea Guvernului nr. 870/2006, prevede Strategia pentru îmbunătăŃirea
sistemului de elaborare, coordonare şi planificare a politicilor publice la nivelul administraŃiei
publice centrale, definirea şi structura documentelor de politici publice, după cum vom arăta în
cele ce urmează.

a). Strategia
Potrivit reglementărilor în vigoare, strategia este un document de politici publice pe
termen mediu şi lung care defineşte, în principiu, politica Guvernului cu privire la un anumit
domeniu de politici publice în care se impune luarea unor decizii privind o gamă largă de
aspecte.
Strategia este elaborată în vederea formulării unei noi politici publice în domeniul
respectiv, precum şi în cazul în care politicile publice actuale necesită o îmbunătăŃire
semnificativă.
Structura strategiei - este formată din următoarele părŃi:
■ Introducere
Deciziile care au dus la elaborarea strategiei, planificarea în timp - perioada de
implementare a strategiei, părŃile implicate în elaborarea strategiei şi modul de lucru (ateliere de
lucru, seminarii, sesiuni de lucru şi altele asemenea).
■ InformaŃii generale relevante
Această parte a strategiei conŃine descrierea situaŃiei actuale pe baza principalilor
indicatori socio-economici. Descrierea situaŃiei actuale trebuie să se facă din diferite perspective
care să includă toate grupurile Ńintă. Astfel, în viitor, obiectivele vor putea fi definite mai exact şi
vor putea fi mai bine adaptate problemei în cauză.

25
 ■ PriorităŃi, politici şi cadru juridic existente
Această parte a strategiei defineşte priorităŃile programului guvernamental care pot fi
rezolvate parŃial sau în întregime prin implementarea strategiei. Trebuie să se descrie relaŃiile
reciproce dintre actele normative în vigoare.
■ Definirea problemei
Strategia este tipul de document de planificare a politicilor publice în care problemele
curente sunt menŃionate la un nivel mai general decât în alte documente de politici publice.
Definirea problemei trebuie să se facă pe baza unei surse de date de încredere care să dovedească
faptul că problema respectivă este prezentă pe termen lung.
■ Obiective
Obiectivul politicii publice este reprezentat de situaŃia pe care Guvernul se angajează să o
realizeze prin iniŃierea unor măsuri într-un anumit domeniu de politici publice. Aceste măsuri
trebuie să vizeze îmbunătăŃirea parŃială a situaŃiei sau rezolvarea completă a problemei.
Obiectivele strategiei sunt generale şi, dacă este necesar, pot fi definite obiective specifice pentru
fiecare direcŃie de acŃiune.
■ Principii generale
Trebuie să se descrie cele mai importante principii pe care le va respecta strategia
(transparenŃă, răspundere şi altele asemenea).
■ DirecŃii de acŃiune
Fiecare obiectiv specific poate fi realizat cu ajutorul unor seturi de activităŃi. Deoarece
strategia este un document general de politici publice, în această parte sunt indicate principalele
direcŃii de acŃiune care conduc la obŃinerea rezultatelor politicilor publice. Impactul general al
acestor direcŃii de acŃiune trebuie luat în considerare.
■ Rezultatele politicilor publice
Rezultatele exprimate în mod cuantificabil descriu schimbările care au intervenit în
mediul economic, cultural şi social. Acestea reprezintă impactul pe termen lung generat de
rezultatele obŃinute într-o anumită perioadă de timp. Aceasta este cea mai importantă parte a
strategiei, precum şi a documentelor de politici publice. Ulterior, rezultatele oferă celor care
formulează politicile publice, precum şi societăŃii, posibilitatea de a evalua nivelul rezultatelor
realizate în etapa de implementare a strategiei sau într-un moment ulterior. Uneori, diferite
strategii sunt complementare, contribuind la obŃinerea aceloraşi rezultate.

26
 ■ Rezultatele acŃiunilor
Fiecare politică publică trebuie să fie implementată de către anumite instituŃii. Rezultatele
acŃiunilor reprezintă servicii sau produse furnizate de către o instituŃie în funcŃie de obiectivul
acesteia şi de cei în faŃa cărora instituŃia respectivă este pe deplin responsabilă. Aceasta parte a
strategiei descrie conexiunea dintre rezultatele acŃiunii si rezultatele, mai ample, ale politicii
publice. La fel ca rezultatele politicii publice, rezultatele acŃiunilor trebuie să fie măsurabile şi să
se bazeze pe surse de date de încredere.
■ Indicatori
Indicatorii sunt factori măsurabili care arată gradul în care au fost atinse rezultatele.
Indicatorii trebuie să fie elaboraŃi pe baza datelor statistice existente. Nivelul de atingere a
rezultatelor poate fi testat cu ajutorul unui număr limitat de indicatori. Nu este nevoie să se
elaboreze mai mulŃi indicatori pe baza unor metode costisitoare de colectare a datelor dacă există
posibilitatea de a obŃine aceleaşi rezultate cu un efort mai redus.
■ ImplicaŃii pentru buget
Estimarea fondurilor suplimentare pentru implementarea strategiei, împărŃite pe ani, şi
dacă este posibil - prezentate cu un anumit grad de detaliere, în conformitate cu direcŃiile şi
activităŃile strategiei. Trebuie să se menŃioneze activităŃile care pot fi implementate cu ajutorul
resurselor existente.
■ ImplicaŃii juridice
Scurtă descriere a conŃinutului modificărilor care trebuie aduse actelor normative:
modificări ale actelor normative existente, conŃinutul noilor acte normative, prezentat pe scurt,
actele normative propuse spre abrogare. Această parte a strategiei trebuie să fie inclusă numai în
cazul în care anumite acte normative rezultă direct din strategie.
■ Proceduri de monitorizare, evaluare
CerinŃele de monitorizare sunt utile pentru prevenirea posibilelor greşeli din cadrul
procesului de implementare a strategiei. Această parte trebuie să fie inclusă în mod obligatoriu în
orice politică publică şi se referă la planificarea unei monitorizări a implementării. Planificarea
procesului de raportare şi/sau evaluare ex-post după implementarea politicii publice este
obligatorie.

27
 ■ Etape ulterioare şi instituŃii responsabile
Această parte prezintă sarcinile instituŃiilor implicate în procesul de implementare.
Fiecare etapă este relevantă pentru direcŃiile de acŃiune şi instituŃia responsabilă. Structura
strategiei menŃionată mai sus nu este exhaustivă, la nevoie se pot adăuga părŃi suplimentare. De
exemplu, dacă anumite direcŃii includ soluŃii alternative de soluŃionare, acestea pot fi descrise în
strategie, incluzând şi analiza de impact pentru variantele propuse.

b). Planul
Planul reprezintă un document menit să asigure implementarea politicilor, potrivit
reglementărilor în vigoare.
Planul poate fi pe termen mediu sau pe termen scurt în funcŃie de scopul politicii şi de
perioada implementării acesteia.
Planul pe termen mediu presupune un grad mai mare de generalitate în comparaŃie cu cel
pe termen scurt.
Planul poate fi întocmit numai după ce strategia sau propunerea de politici publice a cărei
implementare o detaliază a fost adoptată. Obiectivele, direcŃiile generale, rezultatele politicilor
incluse în plan trebuie să coincidă cu cele din strategie dar să fie completate cu mai multe detalii
legate de activităŃi concrete, instituŃii responsabile, termene de realizare şi resurse. Uneori mai
multe planuri pot deriva dintr-o singură strategie. Planul poate fi elaborat atât pentru
implementarea unei strategii cât şi pentru implementarea unei propuneri de politici publice. În
anumite cazuri, el poate fi elaborat inclusiv pentru implementarea unui act normativ.
Planul pe termen mediu este format din următoarele părŃi:
■ InformaŃii generale relevante
Motivul de elaborare a planului pe termen mediu şi documentul strategic sau de politică
publică din care derivă (strategia, propunerea de politică publică acceptată, responsabilitate
definită de către Guvern şi altele asemenea) trebuie să fie menŃionate.
■ Definirea problemei
Definirea problemei este inclusă pe scurt pentru a face mai clare informaŃiile despre
strategia/politica publică respectivă. Definirea problemelor identificate va fi preluată din
strategie. Dacă se consideră necesar, problemele vor fi de asemenea descrise.

28
 ■ Obiective specifice
Obiectivele specifice sunt preluate din strategia sau propunerea de politici publice
adoptată pentru a se asigura faptul că activităŃile sunt planificate conform obiectivelor stabilite
iniŃial.
■ DirecŃii de acŃiune
Aceasta este una dintre cele mai importante părŃi ale planului pe termen mediu care
defineşte mai exact activităŃile, instituŃiile responsabile şi termenele corespunzătoare. În cazul în
care planul pe termen mediu conŃine mai multe obiective, trebuie să se menŃioneze cel puŃin o
activitate pentru fiecare obiectiv.
■ Rezultatele politicii publice
Rezultatele din cadrul planului pe termen mediu sunt aceleaşi cu cele stabilite în strategie
şi sunt repetate doar cu scopul de a clarifica informaŃiile incluse în plan.
■ Rezultatele acŃiunii
Trebuie sa existe o relaŃie directă între rezultate şi acŃiunile planificate.
■ Indicatori
Indicatorii planului pe termen mediu pot fi mai specifici decât indicatorii strategiei sau
propunerii de politici publice din care derivă.
■ Planificarea în timp
Perioada minimă pentru care ar trebui întocmit un plan pe termen mediu este de 3 ani.
Primii doi ani ai planului pe termen mediu pot fi planificaŃi mai în detaliu şi ultimii în
termeni mai generali. Într-un asemenea caz, pentru ultima perioadă poate fi elaborat la momentul
respectiv un plan pe termen scurt.
■ ImplicaŃii pentru buget
Această parte a planului pe termen mediu prezintă impactul fiscal pe termen mediu
asupra bugetelor componente ale bugetului general consolidat. Dacă nu se poate calcula exact
suma necesară, trebuie să existe cel puŃin o evaluare aproximativă a resurselor financiare
necesare. Trebuie să fie specificată clar diferenŃa dintre resursele financiare disponibile şi cele
care vor fi solicitate în plus.

29
 ■ Proceduri de monitorizare, evaluare
Perioadele de raportare pentru planurile pe termen mediu pot varia în funcŃie de domeniul
strategiei/politicii. ActivităŃile legate de raportările monitorizării şi evaluării trebuie incluse în
plan. De asemenea, evaluarea finală a planului pe termen mediu este obligatorie.
Planul pe termen scurt se elaborează în principal pentru o perioadă de un an şi conŃine
informaŃii detaliate cu privire la activităŃile legate de implementarea unei strategii/politici. În
cazuri excepŃionale, planul poate fi elaborat şi pentru o perioadă mai scurtă de timp în funcŃie de
dimensiunea problemei pentru a cărei rezolvare a fost elaborată strategia/propunerea de politică
publică. Este de preferat ca formatul acestui plan să fie un tabel. Planurile pe termen scurt sunt
adoptate la nivelul ministerelor. În cazul politicilor intersectoriale planurile pot fi adoptate la
nivelul guvernului.
Structura planului pe termen scurt - conŃine următoarele părŃi:
- Documentul din care provine (strategie, propunere de politică publică, plan)
- AcŃiuni structurate conform direcŃiilor principale de activităŃi
- Rezultatele acŃiunilor
- Planificarea în timp a implementării fiecărei acŃiuni
- ImplicaŃii pentru buget în cazul fiecărei acŃiuni (cu o distincŃie între fondurile
disponibile şi cele solicitate în plus)
- InstituŃii responsabile pentru realizarea fiecărei acŃiuni
- Proceduri de monitorizare şi evaluare

c). Propunerea de politici publice

Potrivit reglementărilor în vigoare, propunerea de politici publice reprezintă un document
de politici publice destinat rezolvării unor probleme de politici publice specifice în cazul în care
există mai multe variante posibile de rezolvare sau dacă este necesar un acord conceptual privind
fondul reglementării normative. O propunere de politici publice poate genera unul sau mai multe
acte normative.
Structura propunerii de politici publice este formată din următoarele părŃi:
- Descrierea problemei
- Documente de politici publice şi acte normative privind problema de soluŃionat
- Identificarea şi evaluarea variantelor

30
 Aceasta este partea cea mai importantă a propunerii de politici publice care permite
decidenŃilor politici să aleagă varianta optimă în funcŃie de criteriile de evaluare (trebuie
menŃionat că există posibilitatea ca una din variantele prezentate să fie şi cea de a nu acŃiona).
Precizarea impactului social, economic si financiar, precum si a implicaŃiilor bugetare ale
fiecărei variante trebuie prezentate prin realizarea analizelor de impact ex-ante generale sau
detaliate ale politicii publice. Dacă cei care formulează politicile publice folosesc metodele
generale de analiză de impact, efectele pozitive şi negative asupra grupurilor Ńintă trebuie
descrise în mod calitativ. Pe de altă parte, analiza detaliată impune folosirea mai multor metode
de analiză economică (analiza cost-beneficii, cost-eficacitate şi altele asemenea). În unele cazuri,
rezultatele prezentate în raportul de evaluare ex-ante ar putea să conducă la o modificare a
strategiei aşa cum apare precizată în Propunerea de Politici Publice. În această situaŃie este
necesară precizarea acestor posibile modificări.
■ ImplicaŃii juridice şi planificarea în timp
Această parte descrie proiectele de acte normative care trebuie să fie elaborate pe baza
variantei de propunere de politică publică aprobată. De asemenea, în această parte este descris
conŃinutul modificărilor care trebuie aduse actelor normative: modificări ale actelor normative în
vigoare, conŃinutul noilor acte normative prezentat pe scurt, precum şi actele normative propuse
spre abrogare.
■ Monitorizare şi evaluare
Sunt descrise pe scurt în această parte frecvenŃa şi planificarea activităŃilor de
monitorizare, evaluare şi raportare. Se fac precizări privind disciplina procesului de monitorizare
şi evaluare.
- Etape ulterioare şi instituŃii responsabile
Sunt incluse sarcinile care trebuie realizate de către instituŃii pentru a asigura
implementarea variantei de soluŃionare prezentată în propunerea de politici publice, termenele
limită pentru sarcinile respective, instituŃiile responsabile.

Cap. VIII din Hotărârea Guvernului nr. 561/2009, cuprinde dispoziŃii privind analiza,
supunerea spre adoptare în cadrul şedinŃei Guvernului a proiectelor de documente de politici
publice, precum şi procedura ulterioară adoptării acestora.

31
 Tododată, cu referire la politicile publice, menționăm că anexele care fac parte integrantă
din Hotărârea Guvernului nr. 561/2009, prevăd următoarele:
a) anexa nr. 1 - cuprinde modelul adresei de înaintare care însoŃeşte proiectul de
document de politici publice care este supus procedurii de consultare publică şi consultare
preliminară interinstituŃională;
b) anexa nr. 2 - cuprinde modelul adresei de înaintare care însoŃeşte proiectul de
document de politici publice care se transmite către Secretariatul General al Guvernului la
încheierea procesului de elaborare, redactată de instituŃia iniŃiatoare;
c) anexa nr. 3 - cuprinde modelul tabelului de concordanŃă;
d) anexa nr. 4 - cuprinde modelul adresei de înaintare a proiectului de document de
politici publice către instituŃiile avizatoare, redactată de instituŃia iniŃiatoare;
e) anexa nr. 5 - cuprinde modelul fişei circuitului de avizare.

32