Sinteza Drept Administrativ Ii An 2 Drept PDF

UNIVERSITATEA SPIRU HARET
FACULTATEA DE ȘTIINȚE JURIDICE ECONOMICE ȘI ADMINISTRATIVE

CRAIOVA
SINTEZA CURS
DREPT ADMINISTRATIV II
CAPITOLUL VII
ACTUL ADMINISTRATIV
SECŢIUNEA 1
Consideraţii generale
În categoria formelor concrete prin care se realizează administraţia publică,

teoria şi practica administrativă recunoaşte existenţa a două mari categorii, cu
deosebire de nuanţă, de la un autor la altul272:
 o categorie în care intră formele de activitate producătoare de efecte
juridice, în care regăsim actele administrative, contractele administrative,
actele civile de dreptul muncii şi faptele juridice materiale;
 a doua categorie o reprezintă formele de activitate care nu produc efecte
juridice proprii, în care includem operaţiunile tehnico-administrative şi
actele exclusiv politice.
Întrucât analiza actului administrativ, ca formă principală de activitate, va fi
examinată pe larg în cuprinsul acestui capitol, vom face câteva precizări cu privire la
aceasta a doua categorie de forme de concretizare a administraţiei publice, respectiv
a actelor neproducătoare de efecte juridice.
a) Cu privire la actele exclusiv politice, acestea sunt manifestări de voinţă ale
autorităţii administrative făcute fără scopul de a produce efecte juridice, ceea ce, pe
cale de consecinţă, presupune că nu sunt susceptibili de a fi aduse la îndeplinire în
cazul nerespectării lor prin forţă de constrângere a statului.
Din punct de vedere terminologic, aceste acte poartă denumiri diferite,
precum: declaraţii, apeluri, moţiuni, mesaje, scrisori, declaraţii-apel, etc., în funcţie
de obiectul actului, de destinatarul acestuia, sau de scopul urmărit.
După cum s-a reţinut în literatura de specialitate, “esenţial pentru aceste acte
este că ele nu produc efecte juridice. Ele au o rezonanţă şi eventual un rezultat
exclusiv politic“273.
Asemenea acte sunt emanaţia autorităţilor administraţiei publice cu
competenţă materială generală sau specială în politica generală a statului (Guvernul,
Ministerul Afacerilor Externe ).
Aceste acte nu se confundă cu actele cu caracter mixt politico-juridic (ex.
tratatul de drept internaţional ) care au nu numai consecinţe politice, ci şi juridice ,
272
P.Negulescu - opcit - p.282 - urm.
Anibal Teodorescu - opcit p.376 - urm
E.D.Tarangul - opcit p.443-urm
T.Draganu-Actele de administratie, Ed.Stiintifica Bucuresti, 1959, p.3-17
I.Iovanas - Drept administrativ, Ed. Servo Sat, 1997,p.9-urm.
R.Narcisa Petrescu - opcit, p.169
C.Manda- opcit, p.238-urm.
A.Iorgovan - opcit, p.273-urm
273
I.Deleanu - Drept constitutional si institutii politice, II, Ed.Fundatiei Chemarea, iasi, 1992, p.187
- C:\Documents and Settings\spiru haret\Desktop\materiale didactice Administratie publica\NOTE DE CURS FAC DE DREPT CRAIOVA\AN I\CURS DE DREPT ADMINISTRATIV ultim.rtf - 14/01/14 2:01:19
188
fiind manifestări de voinţă bi sau multilaterale, născând drepturi şi obligaţii în
sarcina ambelor părţi.
b) Cât priveşte operaţiunile tehnico-administrative, diversitatea acestora nu
poate fi avută în vedere într-o privire de ansamblu raportată la conţinutul acestora;
raportată însă la momentul emiterii actului administrativ pe care-l determină,
condiţionează sau la a cărui adoptare concură, sunt cunoscute trei mari categorii:
anterioare, concomitente şi posterioare.
Operaţiile tehnico-administrative, am precizat că nu produc efecte juridice
proprii, dar ele au importanţă în elaborarea actului administrativ .
Astfel, unele dintre acestea condiţionează legalitatea actului, altele eficienţa
acestora, după cum, în condiţiile legii, pot condiţiona legalitatea actului
administrativ.
Pe lângă aceste operaţiuni, autorităţile administrative săvârşesc şi alte
operaţiuni cu caracter direct productiv sau material, indispensabile pentru procesul
de elaborare a actului administrativ sau a organizării administraţiei ( ex. culegerea,
prelucrarea, transmiterea, conservarea datelor, a informaţiilor, elaborare, rapoarte,
referate, proiecte, dări de seamă, evidenţa şi gestiunea bunurilor, etc.).
Alte operaţiuni materiale sunt strâns legate de emiterea actului administrativ,
cum ar fi: motivarea, dacă nu este o condiţie de legalitate, semnarea, sigilarea, etc.
Cele mai numeroase sunt operaţiunile materiale posterioare actului
administrativ care ţin de executarea actului, indiferent că se prezintă în forma unui
act juridic cum ar fi: sechestru, vânzarea silită, etc., sau este fără relevanţă
economică, producătoare de valoare - cum ar fi : acţiunile organizatorice, culturale,
instructiv-educative (predarea cursurilor de cadrele didactice, activităţile de
secretariat) sau chiar faptele direct productive de bunuri materiale.
Privite din această perspectivă, aceste acte şi fapte materiale, din punct de
vedere al ştiinţei dreptului administrativ şi al ştiinţei administraţiei, nu reprezintă
acea activitate concretă de executare a legii, care reprezintă conţinutul administraţiei
publice, incluzând atât activitatea juridică, de executare, producătoare sau nu de
valoare.
Atât operaţiile tehnico-administrative, cât şi cele tehnico-materiale au două
trăsături comune şi anume:
 sunt fapte materiale neproducătoare de efecte juridice;
 intervin, de regulă, în legătură cu emiterea şi executarea actelor juridice
emise de organele administraţiei publice.
Trăsăturile specifice ce deosebesc cele două categorii de operaţiuni sunt
determinate de natura intrinsecă a acestor operaţii tehnico-administrative de putere:
 sunt săvârşite numai de organele administraţiei publice locale;
 sunt operaţiuni care produc efecte juridice în toate fazele procesului
administrativ;
 sunt o formă concretă de realizare a administraţiei publice;
 sunt reglementate în principal de dreptul administrativ;
Deosebit de acestea, operaţiile tehnico-productive:
 sunt fapte prin care se produc bunuri materiale, altele decât cele specifice
serviciului public;
189
 sunt specifice tuturor organelor administraţiei publice locale, indiferent de
forma de organizare - S.C., S.R.L., R.A.;
 sunt strâns legate de operaţiile tehnico-administrative şi de actele juridice
ale organelor administraţiei de stat, fiind indisolubil legate de acestea .
SECŢIUNEA 2
Actul administrativ
2.1.Noţiune - trăsături
Aminteam în deschiderea acestui capitol, că cea mai importantă formă de
manifestare a administraţiei publice se concretizează în actul administrativ.
Fără a încerca o abordare comparativă a definiţiilor formulate în literatura
română sau străină de specialitate a actului administrativ, vom reţine cu caracter de
concluzie că opiniile diferite sunt rezultanta criteriului sau a sensului material
formal sau funcţional274, din care a fost abordată analiza acestei noţiuni, sau raportat
la structura şi regimul juridic aplicabil actului administrativ.
Pornind de la sensul formal şi material al actului administrativ, vom defini
actul administrativ ca fiind principala formă juridică a activităţii autorităţilor
administraţiei publice, care exprimă ( reprezintă ) o manifestare de voinţă, făcută cu
scopul de a naşte , modifica sau stinge raporturi de drept administrativ, pe baza şi în
vederea executării legii.
Definiţia de mai sus permite identificarea principalelor trăsături şi
caracteristici ale actului administrativ.
1. Actul administrativ este un act juridic
În teoria generală a actului juridic, acesta este definit ca raport de voinţă făcut
cu scopul naşterii, modificării sau stingerii rapoartelor juridice, a căror realizare este
garantată prin forţa de constrângere a statului . Pornind de la această definiţie, vom
reţine că actul administrativ este o specie a actului juridic, ceea ce presupune
îndeplinirea de către acesta a tuturor elementelor esenţiale şi constitutive ale unui act
juridic şi anume: subiectul, obiectul, cauza (motivul ) şi, scopul actului.
Pornind de la elementele de conţinut ale actului juridic, se impune a avea în
vedere nuanţele specifice pe care acestea le îmbracă în materia actului administrativ.
Astfel, privitor la manifestarea de voinţă:
a) nu orice manifestare de voinţă trebuie să fie aptă de a produce efecte
juridice proprii astfel, ea nu este un act juridic, ci o simplă operaţiune
tehnico-administrativă sau materială (ex. avizul);
b) manifestarea de voinţă pentru a naşte efecte juridice trebuie să fie
declarată, manifestare ce presupune de regulă să îmbrace forma scrisă. Aceasta
274
Andre Lombardere, Jean Claude Venezia, Y. Goudement - Traite de droit administratif, I LGDJ - Paris 1996, p.575
- urm
Jean Rivera - Jean Waline - Droit administratif 1998 - Dalloz - Paris, p.95-urm.
T.Dryanu-opcit.1996, p.274
Ioan Alexandru - Drept administrativ, Ed. Omia, Bucuresti, 1999, p.417 - urm.
Rodica Petrescu - opcit., p.178
190
permite pe de o parte cunoaşterea de către cei căreia i se adresează actul,
posibilitatea de a urmări respectarea sa şi în caz contrar intervenţia forţei de
constrângere. Faptul că manifestarea de voinţă este deliberată, prefigurând scopul
actului, înseamnă că ea este şi autonomă, expresie a unei autorităţi cu competenţă
proprie;
c) de asemenea, fiind un act juridic, manifestarea de voinţă trebuie să fie
neviciată.
Cât priveşte viciile de consimţământ ce afectează actul administrativ, practica
şi literatura de specialitate, au recunoscut existenţa erorii, vicleniei şi a fraudei de
lege (mai puţin existenţa ca vicii proprii acestuia, şi pe cale de consecinţă, au fost
reţinute drept cauze ce conduc la desfiinţarea actului ( violenţa, constrângerea).
Obiectul actului administrativ, ca oricare act juridic, îl reprezintă un raport
juridic pe care îl generează, adică conduita, acţiunea asupra căreia sunt îndreptate
drepturile şi obligaţiile participanţilor la raportul juridic
De asemenea, obiectul actului administrativ este unic, având la bază un singur
motiv atunci când el cuprinde o singură manifestare de voinţă. Obiectul actului
administrativ este strict determinat de lege sau alte acte normative, fiind impus sau
stabilit de organul emitent cu caracter obligatoriu.
Cauza actului administrativ sau motivul acestuia, este totdeauna licită şi
morală, în deplină concordanţă cu prevederile legale, în a căror executare se emite
sau adoptă actul.
Totalitatea motivelor care stau la baza unui act juridic, constituie motivaţia
acestuia, iar motivarea reprezintă acţiunea de arătare a motivelor actului. Motivele
sunt de fapt - fiind cele care justifică adoptarea unui act juridic şi de drept - care se
referă la temeiul legal ce justifică adoptarea actului.
Lipsa motivelor, conduce la inexistenţa actului, în timp ce caracterul nelegal
al acestora, abrogă anularea actului administrativ.
Ultimul element al actului administrativ, subiectul emitent este în cazul
actului administrativ o autoritate publică, uninominală sau cu caracter colectiv cu
atribuţii de putere publică, ce realizează activităţi de organizare a executării şi
executarea în concret a legii.
2. Altă trăsătură a actului administrativ o reprezintă aceea că actul
administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă. Această trăsătură le
deosebeşte de alte categorii de acte juridice emise de autorităţile administrative, şi
mai cu seamă, de categoria operaţiunilor tehnico-administrative.
Cu privire la această trăsătură, câteva aspecte au prezentat interes pentru
literatura şi practica de specialitate, ele fiind de natură şi nuanţă, tocmai caracterul
unilateral al voinţei manifestate în actul administrativ. Amintim în acest sens:
a) cu privire la actul administrativ emis în comun - prin participarea mai
multor autorităţi ale administraţiei publice sau între o autoritate a administraţiei
publice şi o organizaţie nestatală;
Într-o primă situaţie, chiar dacă la baza emiterii actului stă consensul, acordul
mai multor autorităţi , acestea emană o singură voinţă juridică care imprimă actului
administrativ un caracter unilateral şi nu contractual. De asemenea, actele
administrative adoptate sau emise “cu acordul“ sau “pe baza autorizării“ altei
191
autorităţi, nu schimbă caracterul unilateral al actului, de vreme ce aceste acorduri au
caracterul unor acte prealabile sau în condiţiile legii, au semnificaţia unui “aviz
conform”.
b) cu privire la actul denumit în practica administrativă “colectiv“ care este
“un act juridic plurilateral, în care voinţele ce concurează la formarea lui au
acelaşi obiect şi acelaşi scop, acordul între aceste voinţe se realizează prin
majoritate sau unanimitate de voturi”. Aşadar, sunt acte ce emană de la organele
colegiale.
Fără nici-o excepţie, aceste acte sunt la rândul lor cu caracter unilateral,
întrucât, ceea ce determină caracterul actului nu este un număr de persoane care
participă la adoptarea sa, ci faptul că aceştia (ex. consilierii locali) potrivit
cvorumului legal, acţionează în vederea realizării competenţei autorităţii
administrative 275 .
c) legat de caracterul unilateral al actului administrativ se ridică şi problema
actelor administrative emise la cererea prealabilă (ex. cerere pentru elaborarea
autorizaţiilor).
Şi în această situaţie, cererea nu schimbă caracterul unilateral al actului
administrativ, întrucât emiterea, adoptarea acestuia nu este rezultatul unui acord de
voinţă, ci determinantă este voinţa autorităţii emitente.
Cererea prealabilă poate fi cel mult o condiţie procedurală în emiterea,
adoptarea actului administrativ, în sens contrar, actul administrativ nu ar putea fi
revocat decât cu acordul solicitantului.
De asemenea, într-o atare situaţie decurg şi următoarele consecinţe practice:
 actul administrativ începe să-şi producă efecte faţă de beneficiar, din
momentul comunicării sale şi nu de la realizarea eventualului acord de
voinţă;
 renunţarea de către beneficiar la executarea actului administrativ, nu
produce efecte asupra valabilităţii acestuia. Actul încetează a-şi mai
produce efecte juridice doar din momentul revocării unilaterale a acestuia,
de către organul emitent.
3.Altă trăsătură a actului administrativ este aceea că este emis în temeiul
şi pentru realizarea puterii publice.
Această trăsătură deosebeşte actul administrativ de alte categorii de acte
juridice cu caracter unilateral, ele fiind expresia manifestării de voinţă a unei
autorităţi administrative, în calitatea sa de subiect de drept, investit cu exerciţiul
autorităţilor publice.
Aşadar, actele administrative sunt acte emise, adoptate în regim de putere
publică.
Din această trăsătură, vom reţine două consecinţe practice care, de altfel, sunt
tratate de numeroşi autori de specialitate, ca trăsături distincte 276 ale actului
administrativ :
275
A.Iorgovan - opcit, p.281-282
276
R.Petrescu - opcit, p.181
M.Preda - opcit, p.101
I.Iovănăs - opcit. P.78
192
a) caracterul obligatoriu al actului administrativ;
b) exercitarea din oficiu actului administrativ.
Din punct de vedere al caracterului obligatoriu, reţinem că aceasta trebuie
făcută sub trei aspecte:
 obligativitatea actului administrativ pentru organul emitent presupune că
acesta să-şi respecte propriul act pe întreaga durată a valabilităţii sale, în
măsura emiterii de acte individuale, acestea trebuie să fie conform cu
propriile acte normative, iar în măsura în care actul se adresează sau
produce efecte chiar cu privire la emitent, acesta este ţinut să-l respecte în
dublă calitate: de emitent şi de subiect obligat la executare;
 obligativitatea trebuie raportată şi la subiectul de drept a căror activitate
intră sub incidenţa prevederilor actului administrativ, indiferent că aceştia
sunt subordonaţi sau nu emitentului acestuia sau persoane private,
organizaţii nestatale, etc. (ex. în materie contractuală).
În această situaţie, izvorul obligaţiei îl reprezintă forţa juridică a actului pe
care legea i-l conferă.
 obligativitatea poate fi raportată şi la organele superioare emitentului.
În această situaţie este relevant a avea în vedere natura actului administrativ
normativ sau individual.
Astfel, în temeiul unui act administrativ normativ emis în condiţiile legii,
organul supraordonat este ţinut la rândul său de respectarea acestuia. Dacă însă
competenţa emiterii unor asemenea acte aparţine organului superior, cel inferior este
obligat a emite sau adopta în condiţiile legii, actele sale, în conformitate cu actele
normative ale organului supraordonat.
Obligaţia de conformitate, cât şi principiul forţei juridice a actului, permite în
condiţiile legii, anularea sau revocarea acestora de către organul superior, după cum
există şi categoriile de acte administrative care nu pot fi anulate sau revocate de
acestea ( ex. actele administrative irevocabile ).
Privitor la caracterul executiv al actului administrativ, regula în materia
acestor acte juridice este executarea lor “ex. oficio“ fără respectarea unor formalităţi
sau a altei autorităţii pentru punerea lor în aplicare, de vreme ce prin această formă,
se realizează organizarea executării şi executarea în concret a legii.
Aşadar, declanşarea forţei de constrângere statale pentru neexecutarea unui
act administrativ, nu necesită îndeplinirea altei autorităţi.
De la această regulă, există excepţii (în materia autorizării construcţiilor)
prevăzute de lege, în care măsura administrativă este amânată sau executarea sa se
suspendă până la epuizarea unor căi legale, obligatorii de parcurs (ex. desfiinţarea
construcţiilor efectuate fără autorizaţie, se dispune de către instituţia de judecată,
dacă contravenientul nu a procedat conform procesului verbal la oprirea executării
lucrării sau la desfiinţarea construcţiei nelegale
4. O altă trăsătură a actului administrativ strâns legată de principiul
legalităţii este acela de a fi emis pe baza şi în vederea executării legii.
Această trăsătură îşi are izvorul în forţa juridică a actelor juridice şi a
normelor juridice în general, faţă de ierarhia emitentului sau de poziţia acestuia în
sistemul autorităţilor statale.
193
În sprijinul acestei trăsături, actul administrativ trebuie să fie emis sau adoptat
conform legii, pe baza şi în executarea legii (art.107 (2) din Constituţie) şi nu poate
contraveni acesteia.
Supremaţia Constituţiei în sistemul normativ românesc conduce la concluzia
conformării actului administrativ emis cu actele normative, cu forţă juridică
superioară, respectiv Constituţia, Decretul prezidenţial, ordonanţa de guvern,
hotărârea de guvern, ordine, instrucţiuni, hotărârea consiliului local, dispoziţia
primarului.
5. O altă trăsătură are în vedere regimul juridic specific aplicabil
acestora, ceea ce presupune reguli distincte privind forma, procedura de emitere,
condiţiile de valabilitate ale actului administrativ şi de control, supuse unui regim
legal determinat.
Printr-o sinteză a trăsăturilor mai sus expuse, cea mai “ simplă “ definiţie a
actului administrativ care să înglobeze, este aceea că actul administrativ este acel
act juridic unilateral de putere publică, obligatoriu şi executoriu, prin care se
organizează executarea sau se execută în concret legea şi celelalte acte ale organelor
statului.
SECŢIUNEA 3
Privire comparativă între actul administrativ şi alte categorii de acte
juridice
A. Actul administrativ - lege (ca act al Parlamentului)

Atât actul administrativ, cât şi legea, sunt acte unilaterale . Din punct de
vedere al existenţei lor juridice, cât şi al regimului juridic aplicabil, acestea sunt
diferite. Astfel :
1. întrucât aceasta este adoptată de puterea legiuitoare existentă la un moment
dat, actul administrativ este adoptat de puterea executivă şi derivă din lege,
punând-o în executare. Aşadar, actul administrativ este subordonat legii, iar prin
forma de control asupra executării sale , se asigură legalitatea sa;
2. legea este în toate cazurile un act normativ cu caracter de generalitate, în
timp ce actul administrativ este un act individual, iar când are caracter normativ,
sfera sa de aplicare este mai restrânsă decât a legii;
3. fiind un act al Parlamentului, legea poate fi suspendată, modificată sau
abrogată numai de către organul emitent (Parlament), în timp ce actul administrativ
poate fi suspendat, modificat sau abrogat atât de organele emitente, de organul
ierarhic superior, cât şi de organul judecătoresc în condiţiile legii.
B. Actul administrativ şi hotărârea judecătorească
1. Ambele acte sunt unilaterale, dar în timp ce hotărârea judecătorească, este

un act juridic prin care se realizează puterea judecătorească, prin actul administrativ
se realizează puterea executivă. Actul administrativ organizează executarea legii, în
timp ce hotărârea judecătorească soluţionează litigii, sancţionând încălcarea legii.
194
2. Actul administrativ poate avea caracter normativ, în timp ce hotărârea
judecătorească este un act individual, care produce efecte juridice, în anumite cazuri
precis determinate.
3. Actul administrativ este adoptat cu respectarea procedurii administrative,
în baza principiului necontradictorialităţii şi a sesizării din oficiu, în timp ce,
hotărârea judecătorească se emite după procedura civilă/penală, în baza principiului
contradictorialităţii şi a sesizării de către petiţionar (la cerere).
4. Actul administrativ este în principiu revocabil, fie de către organul emitent,
fie de organul superior, în timp ce hotărârea judecătorească nu este revocabilă.
C. Actul administrativ şi contractul

1. Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă, în timp ce
contractul reprezintă un acord de voinţă a două sau mai multe părţi;
2. Actul administrativ este executoriu din oficiu, în timp ce contractul nu se
poate executa din oficiu, în sensul că în caz de neînţelegere a părţilor , acestea pot
cere soluţionarea pe cale judecătorească;
3. În caz de neexecutare a contractului prin nerespectarea clauzelor sale,
intervine sancţiunea civilă, în timp ce actul administrativ, odată emis, are în general
caracter obligatoriu, putând fi executat şi prin alte acţiuni, decât cele civile;
4. Actele administrative sunt supuse regimului de drept public, respectiv
regimul de drept administrativ, atât la aplicare, la emitere cât şi la control, în timp ce
contractelor li se aplică regimul juridic civil de drept privat.
SECŢIUNEA 4
Clasificarea actelor administrative
Actele administrative se pot clasifica în mai multe categorii, funcţie de mai

multe criterii. Precizăm că în literatura de specialitate, cei mai mulţi autori au
procedat la o clasificare multiplă, prin dezvoltarea criteriilor de bază, respectiv
introducerea numărului manifestărilor de voinţă ale organului emitent.
Din dorinţa de a avea o privire mai exhaustivă asupra teoriei actului
administrativ şi o înţelegere temeinică a elementelor de conţinut, am sintetizat mai
multe criterii de clasificare a actelor administrative, utilă mai cu seamă în activitatea
practică a viitorilor absolvenţi:
I. după întinderea efectelor produse:
1. acte administrative normative;
2. acte administrative individuale.
1.Actele administrative normative conţin reguli generale abstracte şi
impersonale de conduită, care se aplică pentru orice situaţii particulare ce intră sub
incidenţa sa şi al căror efecte nu încetează printr-unul sau mai multe acte de aplicare.
Ele poartă denumiri ca: ordin, regulament. Aceste acte pot cuprinde norme juridice
onerative, prohibitive, permisive.
2. Actele administrative individuale se caracterizează prin aceea că produc
efecte juridice numai cu privire la un subiect determinat şi îşi epuizează conţinutul
printr-un act de executare (uno ictu).
195
Aceste acte se pot clasifica în mai multe subcategorii:
 acte prin care se stabilesc drepturile şi obligaţiile determinate pentru
subiectul destinatar (ex. procesul verbal de sancţiuni contravenţionale);
 acte individuale care conferă un anumit statut personal beneficiarului (ex.
diploma);
 acte administrative de sancţionare (sancţiuni, contravenţii);
 acte administrative jurisdicţionale se caracterizează prin următoarele
trăsături specifice:
 soluţionează litigii;
 sunt emise după o procedură bazată pe contradictoriabilitate;
 organul emitent se bucură de independenţă în soluţionarea cauzei
atât faţă de părţi, cât şi faţă de orice persoană sau organ;
 se bucură de autoritatea lucrului judecat;
 trebuie motivate.
Deşi sunt mult asemănătoare hotărârilor judecătoreşti, se deosebesc de
acestea, întrucât ele emană de la o autoritate a administraţiei publice, pot fi atacate
cu recurs după epuizarea căilor administrative jurisdicţionale conform, Legii
nr.29/1990, sau pe căile prevăzute de legea specială şi de emitent, de regulă, după o
procedură mai simplificată decât cea judecătorească.
Importanţa acestei distincţii, între actele administrative normative şi actele
administrative individuale, este determinată de consecinţele actului în sine. Astfel,
actele administrative normative sunt de aplicare repetată şi nu-şi epuizează efectele
printr-un act de executare ca actul administrativ individual.
Actul administrativ individual se emite în conformitate cu actul administrativ
normativ. Actul administrativ normativ nu formează obiectul controlului
jurisdicţional, ca în cazul actului administrativ individual. Aceste acte
administrative normative şi individuale se pot subclasifica în acte administrative
nejurisdicţionale şi acte jurisdicţionale.
II. după conduita subiectului:
 actele administrative onerative;
 actele administrative prohibitive;
 actele administrative permisive.
Actele administrative onerative obligă subiectele de drept cărora li se
adresează la o anumită prestaţie.
Actele administrative prohibitive prescriu interzicerea unor acte subiectului
destinatar.
Actele administrative permisive fără a obliga sau interzice o anumită
activitate, lasă o anumită libertate de conduită subiectelor. Actele administrative
prohibitive şi permisive se pot clasifica în:
 normative şi individuale
III. după natura efectelor produse:277
 acte administrative prin care se acordă drepturile;
 acte administrative care constată existenţa unui drept;
277
Mihai Oroveanu - Introducere în stiinta adminsitratiei de stat, Editura Enciclopedia, Bucuresti, 1975, p.85
196
 acte administrative care suprimă un drept.
IV. după situaţiile juridice generate:
 actele administrative constitutive;
 actele administrative declarative.
Actele administrative constitutive sunt cele prin care se nasc, modifică sau
desfiinţează situaţiile juridice noi, creând drepturi şi obligaţii pentru viitor, în timp
ce actele administrative declarative se mărginesc să constate o situaţie preexistentă
emiterii actului. Importanţa acestei distincţii, constă în aceea că actele declarative
produc efecte juridice anterior adoptării lor, din momentul când faptul juridic
constatat prin act s-a produs. Actul administrativ generează prin el însuşi raportul
juridic şi produce efecte juridice numai din momentul emiterii pentru viitor.
V. în raport de organele administraţiei publice care le emit, actele
administrative sunt:
 hotărârile şi ordonanţele Guvernului;
 instrucţiunile şi ordinele, ca acte administrative ale miniştrilor şi
conducătorilor organelor centrale ale administraţiei publice;
 decizii, hotărâri şi dispoziţii ca acte ale organelor administraţiei publice
locale;
 actele administrative ale serviciilor descentralizate ale organelor centrale
ale administraţiei publice ( decizii ). Aceste acte administrative se mai pot
clasifica şi din punct de vedere al poziţiei organului emitent în ierarhia
sistem.
VI. după competenţa materială a emitentului :
 acte administrative cu caracter general (decrete prezidenţiale, hotărâri de
guvern, ordonanţe de guvern, hotărâri consiliul local);
 acte administrative de specialitate (ordine, instrucţiuni).
VII. după subiectul cărora li se adresează:
 acte administrative interne, de natură a produce efecte juridice în interiorul
administraţiei publice;
 acte administrative de administraţie externe, produc efecte în afara
organelor administraţiei publice.
VIII. după conţinutul material:
 acte administrative patrimoniale (oneroase);
 acte administrative nepatrimoniale.
IX. după procedura de elaborare/emitere:
 acte administrative emise din oficiu,
 acte administrative emise la cerere.
X. după modul de aducere la cunoştinţă:
 acte administrative notificate;
 acte administrative publicate.
XI. după gradul de complexitate
 acte administrative elaborat după o procură administrativă simplă;
 acte administratve elaborate după o procură complexă.
XII. după forma exterioară:
 acte administrative emise în formă scrisă;
197
 acte administrative fără această formă.
SECŢIUNEA 5
Condiţiile de valabilitate ale actelor administrative
În categoria condiţiilor de valabilitate ale actelor administrative, vom întâlni

atât condiţii de legalitate, cât şi de oportunitate. Deosebirea de fond între aceste două
categorii de condiţii o întâlnim mai cu seamă în faza încetării efectelor juridice ale
unui act administrativ, afectat de una sau alta dintre acestea. Astfel, în timp ce
nelegalitatea atrage anularea sau revocarea actului, neoportunitatea conduce la
revocare sau abrogarea actului.
Condiţiile de legalitate pe care un act administrativ trebuie să le îndeplinească
pentru a produce efecte juridice sunt:
1. actul administrativ emis de o autoritate competentă, în limitele competenţei
sale;
2. conţinutul actului administrativ să fie conform Constituţiei şi celorlalte acte
normative în vigoare;
3. actul administrativ să fie emis în forma stabilită de lege;
4. actul administrativ să corespundă scopului urmărit de lege.
Privite în ansamblu, toate aceste condiţii, ne conduc la ceea ce reprezintă
administraţia publică, o executare în concret a legii, de autorităţi determinate de
lege, în limita competenţei lor, în conformitate cu Constituţia şi celelalte acte
normative cu forţă juridică superioară, materializată în cea mai importantă formă de
manifestare a acesteia, actul administrativ.
A. Condiţii de legalitate privind emiterea actului administrativ de către

organul competent
Într-o formă generică, legalitatea actelor administrative presupune

conformitatea acestora cu Constituţia, cu legea ca act al Parlamentului şi cu toate
celelalte acte normative cu forţă juridică superioară.
Aşadar, pentru examinarea corectă a acestei condiţii, vom avea în vedere două
noţiuni indispensabile, anume: competenţa şi capacitatea emitentului.
În dreptul administrativ, prin competenţă înţelegem ansamblul drepturilor şi
obligaţiilor ce revin unei autorităţi a administraţiei publice sau unui funcţionar
public, acordate de lege în limitele cărora acestea pot emite acte administrative.278
Dat fiind caracterul legal al competenţei autorităţii administraţiei publice, este
de la sine înţeles că încălcarea acestor reguli, atrage ilegalitatea actului emis, o
ilegalitate de ordine publică, ce poate fi invocată oricând, de oricine, în orice
moment al fazei procedurale şi chiar de judecător din oficiu.
278
a se vedea definitia
T.Dryan - opcit, p.108
A.Iorgovan - opcit, vol.II, p.50-urm.
Narcisa Petrescu - opcit, p.33
I.Iovănas - opcit - p.35-urm.
M.Preda - opcit - p.105
198
De asemenea, normele privind competenţa sunt de strictă interpretare şi
aplicare. Competenţa este deci ansamblul de atribuţii cu care este investită o
autoritate a administraţiei publice, prerogative care nu au un caracter facultativ, ci
obligatoriu, fiind opozabile “erga omnes“.
Competenţa autorităţilor administraţiei publice poate fi: materială, personală,
teritorială şi temporală.
a) competenţa materială (rotione materiale) desemnează sfera atribuţiilor
unui organ administrativ. Ea este determinată fie prin legi organice, fie prin legi
speciale.
După criteriul competenţei materiale, organele administraţiei publice se pot
clasifica în:
 organe cu competenţă generală (vezi Guvernul, autorităţile locale);
 organe cu competenţă specială sau de specialitate (ministere, inspectorate
şcolare).
b) competenţa teritorială (rotione loci) desemnează limita în spaţiu, în care
îşi exercită atribuţiile autorităţilor administraţiei publice. Acest spaţiu, poate fi
întreg teritoriul ţării sau limitat la unitatea administrativ teritorială. Această
competenţă teritorială este legală, fiind determinată prin lege, în limita sa
exercitându-şi atribuţiile fiecare autoritate.
Funcţie de criteriul competenţei teritoriale, autorităţile administraţiei publice
se clasifică în autorităţi:
 centrale ( ce-şi exercită atribuţii pe întreg teritoriul ţării ) - ex. Guvern,
ministere
 locale care-şi exercită atribuţiile în limita unei unităţi administrativ
teritoriale (consiliul local, primar).
Există însă şi alte organe administrative care nu-şi exercită atribuţii într-un
spaţiu, într-un teritoriu determinat. Astfel, pentru regiile autonome şi instituţiile de
stat, factorul spaţial este relevant pentru determinarea sediului acesteia. După cum,
în afara criteriului teritorial, pentru determinarea competenţei unui organ
administrativ, vom regăsi şi alţi factori de referinţă.
Astfel competenţa în materia stabilirii şi sancţionării contravenţiilor, este
determinată de locul săvârşirii faptei, sau competenţa stabilirii impozitului pentru
imobile o are organul administrativ din unitatea administrativ teritorială în care este
situat bunul impozabil, etc.
c) competenţa personală desemnează sfera atribuţiilor conferite unei
persoane ce ocupă o funcţie publică. În determinarea competenţei personale în
practică se pot întâlni şi situaţii când determinarea acesteia este dată de calitatea
specială a subiectului de drept, spre exemplificare, în materie contravenţională, dacă
contravenientul este un militar în termen, agentul constatator nu va aplica sancţiuni
administrative, ci trimite procesul verbal de constatare la unitatea militară, unde
contravenientul îşi satisface serviciul militar, contravenientul fiind acela care aplică
sancţiunea.
d) competenţa temporală (raţione temporis) desemnează limitele în timp, în
care o autoritate administrativă îşi poate exercita prerogativele.
199
Competenţa temporală nu intră în conflict cu caracterul permanent al
administraţiei publice, privită la activităţile de satisfacere a intereselor colective,
numai că există autorităţi publice eligibile, care-şi exercită atribuţiile legale, decât în
perioada pentru care au fost alese (ex. consiliul local, primar - 4 ani).
Totodată, competenţa temporală nu trebuie confundată cu caracterul temporal
al unor acte emise de autorităţile administraţiei publice, deci cu efectele în timp ale
actelor administrative. Înţelegerea corectă a noţiunii de competenţă se face printr-o
privire comparativă cu o altă noţiune de bază din teoria dreptului, şi anume,
capacitatea.
Capacitatea, în mod generic, este o categorie juridică ce desemnează
posibilitatea (aptitudinea) unei persoane sau colectivităţi de a fi titular de drepturi şi
obligaţii în raporturile juridice.
În dreptul administrativ, această capacitate reflectă posibilitatea de a participa
ca subiect autonom în raport de dreptul administrativ.
Spre deosebire de dreptul civil, unde există o reglementare unitară a
capacităţii juridice (Decretul nr.31/1954) , în dreptul administrativ, o asemenea
reglementare nu există, ceea ce presupune ca în fiecare caz, în parte, când examinăm
o autoritate administrativă , trebuie să analizăm dacă legea organică de înfiinţare şi
alte reglementări incidente îi conferă sau nu, posibilitatea de a intra în nume propriu
în raporturi administrative.
Capacitatea nu trebuie însă confundată nici cu competenţa.
Astfel:
 în timp ce capacitatea de drept administrativ este proprie numai
autorităţilor administrative (organelor), competenţa aparţine atât autorităţilor, cât şi
structurilor lor organizatorice cât şi funcţionarilor publici;
 în timp ce atribuţiile ce alcătuiesc competenţele se pot transmite în vederea
exercitării altor compartimente sau funcţionarilor, capacitatea nu poate fi transmisă
(ex. atribuţiile primarului, în materia stării civile - funcţia de delegat ofiţer de stare
civilă).
Pe linia definirii corecte a competenţei, după delimitarea acesteia de
capacitate, trebuie să amintim caracteristicile acesteia şi anume:
1. competenţa autorităţilor administraţiei publice este legală, prestabilită de
lege, ceea ce presupune că titularul acesteia (organ, structură sau compartiment) nu
poate renunţa la aceasta, sau să o tranzacţioneze, încredinţeze altei autorităţi sau
persoane.
Asigurarea continuităţii administraţiei publice şi a caracterului continuu şi
permanent al acestei activităţi, au condus la recunoaşterea legală a anumitor
modalităţi (sau excepţii de la regulă) de “transmitere” a exerciţiului atribuţiilor şi
anume:
a) repartizarea/încredinţarea, împuternicirea de atribuţii - un organ colectiv
poate stabili atribuţii ce se vor exercita în intervalul dintre şedinţele acestuia, cât şi
permanent, de anumiţi membrii ai săi sau funcţionari publici;
Delegarea de atribuţii, în condiţiile legii, constă în desemnarea de către o
autoritate, a altui organ sau persoane care să exercite anumite atribuţii ce revin
titularului de drept (primarul deleagă exercitarea atribuţiilor de stare civilă,
200
viceprimarului sau secretarului). Spre deosebire de situaţia repartizărilor de atribuţii,
când un ansamblu de atribuţii al organului colegial nu se pot transmite unei singure
persoane, în cazul delegării, acestea se transmit în totalitate.
De asemenea, dacă în cazul repartizării de atribuţii aceasta decurge din
necesitatea asigurării funcţionării unei autorităţi, nefiind necesară o prevedere
expresă a legii, delegarea are caracter excepţional şi trebuie încuviinţată de lege.
b) suplinirea/înlocuirea unor funcţionari publici împiedicaţi să-şi exercite
atribuţiile, constă deci, în înlocuirea titularului funcţiei, cu o altă persoană, pe durata
determinată.
Sunt situaţii determinate prin lege când operează suplinirea de drept (ex.
ministrul, prefectul, primarul sunt înlocuiţi de adjunctul acestora subprefect,
viceprimar, pe perioada absenţei), după cum în alte situaţii, desemnarea
înlocuitorului este la latitudinea titularului funcţiei.
În literatura de specialitate, se reţine şi situaţia “interimatului“ şi respectiv
“interimarul“ care este o persoană provizoriu însărcinată să înlocuiască titularul, fie
pe perioada de absenţă, fie între încetarea mandatului şi preluarea funcţiei de către
succesor, pe o perioadă relativ scurtă de timp279.
Deosebirea dintre ultimele două excepţii, suplinire şi delegare, vizează sfera
atribuţiilor transmise.
Astfel, în cazul suplinirii, acest transfer se referă la toate atribuţiile titularului
competent, în timp ce în cazul delegării, transferul are în vedere numai anumite (nu
toate) atribuţii, pentru care titularul delegării este ţinut să dea socoteală, titularului
competenţei care-i poate ratifica sau nu actele emise.
În literatura de specialitate, regăsim şi o altă noţiune legată de competenţă şi
regăsită în activitatea autorităţilor administrative, şi anume, concursul de
competenţă, în forma directă sau indirectă.
Concursul de competenţă, în formă directă, există atunci când un act
administrativ este emis prin acordul mai multor autorităţi ale administraţiei publice,
din domenii sau ramuri diferite.
Concursul de competenţă, în formă indirectă, îmbracă modalitatea avizului
conform, prin care se exprimă un punct de vedere al unui organ cu caracter
obligatoriu pentru cel care emite acte administrative, sub forma aprobării ulterioare,
respectiv prealabile.
Personal, apreciez că o examinare corectă a conţinutului şi efectelor noţiunii
de concurs de competenţă, ne conduce la procedura de adaptare a actelor
administrative şi condiţiile de formă ale acesteia, ceea ce nu necesită examinarea la
excepţiile de competenţă din această secţiune.
2. competenţa autorităţii administraţiei publice are caracter obligatoriu.
Aceasta presupune că, fiind stabilite prin lege, atribuţiile acestor autorităţi
trebuie realizate în conformitate cu legea, executarea lor, neavând un caracter
facultativ.
279
Andre Lanbadire, Jean Claude Venezia, Yves Goudement - p.670
201
Sancţiunea emiterii sau adoptării unui act într-o materie sau domeniu, în care
autoritatea nu era abilitată să-l emită, conduce la sancţiunea nelegalităţii actului,
care nu poate fi acoperită prin confirmare.
3. competenţa autorităţii administraţiei publice are de regulă, un caracter
permanent, ceea ce presupune exercitarea acesteia în mod continuu.
Aceasta se reflectă în materia adoptării emiterii actului administrativ, în
capacitatea emiterii acestora, ori de câte ori sunt întrunite condiţiile legale.
B. O altă condiţie de valabilitate (legalitate) a actului administrativ o
reprezintă conformitatea acestuia cu conţinutul Constituţiei, al legii ca act al
Parlamentului şi al altor acte cu forţă juridică superioară.
Conformitatea cu conţinutul legii, trebuie examinată prin puterea structurii
trihotomice a normei juridice280.
Din această perspectivă, distingem următoarele aspecte ale conţinutului
actului administrativ:
1. în raport cu ipoteza normei juridice, emitentul actului administrativ,
trebuie să se supună următoarelor condiţii legale:
 să emită un act administrativ pe care legea îl dispune în exercitarea
competenţelor sale, cu respectarea condiţiilor de fapt şi de drept;
 să nu emită un act administrativ în lipsa condiţiilor de fapt ce l-ar
determina;
 să aprecieze în funcţie de existenţa sau inexistenţa condiţiilor de fapt,
asupra obligaţiei de a emite actul.
Din această perspectivă, vom observa că cele mai multe consecinţe ale
nerespectării elementelor de mai sus, conduc la încadrarea legii, şi ca atare, la un
refuz nejustificat al autorităţii de a emite un act administrativ, refuz cenzurabil pe
calea acţiunii în contencios administrativ (Legea nr.554/2004). În egală măsură şi
“excesul de putere” şi respectiv, de depăşire al competenţei prin emiterea unui act
administrativ, în lipsa îndeplinirii condiţiilor de fapt, conduce la sancţionarea actului
cu nelegalitatea sa.
2. în raport cu dispoziţia normelor juridice, putem întâlni situaţii când, în
condiţiile stabilirii condiţiilor de fapt, se face o aplicare greşită a acesteia, cu ocazia
emiterii sau adoptării actului administrativ.
Această situaţie este în mod uzual întâlnită, inclusiv în activitatea autorităţilor
administraţiei publice locale, când în adoptarea unui act, acestea fac o aplicare
greşită a legii, urmare a interpretării incorecte, din lipsa profesionaliştilor, în
structura funcţională a acestora (vezi secretar comună, care poate fi în condiţiile
legii şi fără studii juridice) sau aplicarea unei prevederi legale, în lipsa competenţei
autorităţii.
Toate aceste situaţii conduc la constatarea nelegalităţii actului administrativ
pe calea controlului de tutelă exercitat de prefect, sau în cazul nereformării actului în
desfiinţarea, anularea acestuia pe calea acţiunii în contencios administrativ,
exercitată de acesta. Evitarea intrării în circuitul civil a unui act administrativ
280
T.Dyan - Actele de drept administrativ, p.138 - urm.
202
nelegal, este asigurată prin norma legală care dispune ca actul contestat este
suspendat de drept.
3. în raport cu sancţiunea normelor juridice, sunt situaţii când prin actul
administrativ se stabilesc alte sancţiuni decât cele prevăzute de lege, ceea ce
conduce, indubitabil la ilegalitatea actului administrativ (a se vedea materia
contravenţională).
Spuneam la începutul acestei secţiuni, că această condiţie a conformităţii,
presupune obligaţia generală de a emite aceste acte în concordanţă cu conţinutul
Constituţiei, legea fundamentală, dar presupune şi obligaţia de a corespunde cu
actele juridice normative cu forţă juridică superioară.
Această trăsătură a conformităţii actului rezidă din prezumţia de legalitate a
actului administrativ, care este şi temeiul regimului juridic administrativ al acestor
acte.281
Profesorul Iorgovan completează chiar că “prezumţia de legalitate asociată
cu prezumţia de autenticitate şi prezumţia de veridicitate, constituie fundamentul
teoretic atât, al efectelor în regim de putere ale actului administrativ, cât şi al
obligaţiei sale de executare.”
Aşadar, tocmai legalitatea şi oportunitatea actului administrativ sunt
condiţiile pentru executarea din oficiu a actelor administrative. Pe cale de
consecinţă, forţa juridică a unui act administrativ este dată de locul pe care-l ocupă
autoritatea emitentă în structura administraţiei publice.
Reamintindu-ne izvoarele administraţiei, ierarhizate tot funcţie de forţa
juridică a actului, determinată de poziţia emitentului, în structura organizării statale,
vom reţine cu caracter de regulă, că fiecare din acestea sunt la rândul lor conforme
cu actele emise de autorităţi supraordonate, sau care emit acte cu forţă juridică
superioară.
Spre pildă, Constituţia este legea fundamentală şi ca atare principiul
supremaţiei sale declarat este asigurat de normele juridice cuprinse în această lege,
însă ca act al Parlamentului, singura autoritate legiuitoare în diferite materii este
totdeauna conform cu norma constituţională, în timp ce hotărârile guvernului,
ordonanţele de urgenţă sunt ca şi instrucţiunile, ordinele miniştrilor sunt conforme
Constituţiei, legii şi cu celelalte acte emise în executarea sa.
3. O altă condiţie de valabilitate a actului administrativ o reprezintă
emiterea acestuia în forma şi cu prevederile stabilite de lege.
Ca o garanţie a respectării principiului legalităţii, actul administrativ îmbracă
de regulă forma scrisă, dar el poate îmbrăca şi forma orală (avertisment).
Forma scrisă este o condiţie necesară şi dacă avem în vedere următoarele
consecinţe practice:
 cunoaşterea conţinutului său de către titular sau beneficiar;
 posibilitatea dovedirii sale în caz de litigii sub aspectul existenţei efectelor
sale;
 pentru executarea dreptului de control, din punct de vedere al respectării
condiţiei de legalitate.
281
A.Iorgovan - opcit, p.314 - urm.
203
Condiţiile de formă ale actului administrativ îmbracă două aspecte:
 condiţii de formă exterioară - generic denumită forma scrisă a actului, a
cărei nerespectare atrage anulabilitatea actului sau nulitatea sa în condiţiile
legii;
 condiţii de ordin tehnic sub aspectul procedurilor de îndeplinit pentru
“forma” validă a acestuia, care nu atrag întotdeauna anulabilitatea actului
în caz de nerespectare.
Dacă avem în vedere clasificarea actului administrativ după natura efectelor
sale în normative şi individuale, trebuie să reţinem că, pentru actele normative,
condiţia formei scrise este o condiţie de “ad validitatem“ şi nu “ad probationem“ de
vreme ce legea leagă producerea efectelor sale, de publicarea lor.
În acest sens, vom aminti prevederile art.10 din Constituţie, potrivit cărora
hotărârea Guvernului şi ordonanţa Guvernului se publică în Monitorul Oficial .
Nepublicarea atrage sancţiunea inexistenţei sale.
În literatura de specialitate, ca şi în practică, se recunoaşte şi forma orală a
actului administrativ, dar numai pentru actul administrativ individual. Cel mai
elocvent exemplu, ca acte administrative individuale, pot apărea fie în forma orală ,
fie în forma scrisă, îl reprezintă prevederile Ordonanţei Guvernului nr.2/2001,
modificată şi aprobată prin Legea nr.180/2002, privind stabilirea şi sancţionarea
contravenţiilor, care prevede că avertismentul se aplică oral. Dar, acelaşi act
normativ, condiţionează valabilitatea actului administrativ individual de forma
scrisă, respectiv încheierea procesului verbal de stabilire şi constatare a
contravenţiei.
Reţinem de asemenea că actul administrativ jurisdicţional nu se adoptă decât
în forma scrisă .
Dacă privim actul administrativ sub aspectul formei exterioare a acestuia, nu
trebuie neglijat că în această categorie, vom regăsi şi condiţiile redactării sale în
limba română 282, cât şi motivarea283 acestuia.
De altfel, în practică, motivarea actului administrativ permite efectuarea unui
control mai eficient asupra conţinutului actului administrativ, şi chiar constatarea
încălcării condiţiilor de legalitate, cu ocazia aplicării prevederilor legale în mod
concret (a se vedea neconformitatea actului administrativ, raportată la dispoziţia
normelor juridice).
În sensul celor de mai sus, precizăm că în sistemul francez, forma actului este
o condiţie generală de valabilitate a acestuia. Astfel, autori consacraţi menţionează
că “toate actele administrativ trebuie să fie motivate, adică justificate raţiunile de
fapt şi de drept care au stat la baza emiterii sau adoptării lor. Dacă vorbim despre
motivarea actelor administrative, ne referim la existenţa unei obligaţii pentru
administraţie, de a face cunoscute în decizie, aceste raţiuni“284.
Sub al doilea aspect al formei actului administrativ, vom avea în vedere de
fapt, formele procedurale de elaborare a unui act administrativ, care sunt sau nu
282
Legea nr.215/2001 - art.17,43 al;in3,etc
283
R.N.Petrescu - opcit, p.270
V.Vedinas - Dreptul administrativ si institutiile politoco-administrative, p.97
284
Ch. Debbasch - opcit, p.262
204
obligatorii tuturor categoriilor de acte administrative, în funcţie de prevederile
legale, în materia în care actul este emis/adoptat.
Formele procedurale de elaborare a actului administrativ se pot clasifica,
funcţie de mai multe criterii:
1. În raport cu momentul emiterii actului, acestea sunt:
 forme procedurale anterioare emiterii actului;
 forme procedurale concomitente emiterii actului;
 forme procedurale posterioare(ulterioare) emiterii actului.
2. În raport cu consecinţele juridice pe care le produc, aceste forme
procedurale se clasifică în:
 forme procedurale ce produc efecte prin ele însele;
 forme procedurale care determină sau condiţionează legalitatea
actului administrativ;
 forme procedurale care nu afectează legalitatea actului
administrativ.
a) Formele procedurale anterioare emiterii actului sunt operaţiuni care
premerg elaborării actului administrativ, pregătesc actul, dar care nu produc efecte
juridice ele însele. În această categorie regăsim: referatele, studiile, statisticile,
rapoartele, informările, dările de seamă, iniţiativa, propunerile, anchetele, procesele
verbale, avizele, acordurile, etc.
De asemenea, la emiterea actului administrativ nu trebuie neglijată
respectarea condiţiilor de tehnică juridică prevăzute de Hotărârea Guvernului
nr.555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru supunerea
proiectelor de acte normative spre adoptare şi Legea nr.24/2000 privind normele de
tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Din sinteza de mai sus, vom observa ca forme procedurale: obligativitatea
grupării normelor juridice, prezentarea formală a actului cu principalele sale
componente: titlul actului, formula introductivă, preambulul, partea dispozitivă,
formula de atestare a legalităţii adoptării sau emiterii actului, semnătura
reprezentantului legal al emitentului, număr, data actului285
Din categoria formei procedurale anterioare, cele mai importante sunt: avizul
şi acordul.
a) Avizele sunt opinii pe care autoritatea administraţiei publice emitente le
solicită altei autorităţi publice sau persoane, în vederea emiterii, adoptării unui act
administrativ.
Avizele pot fi:
 facultative când autoritatea emitentă are latitudinea să le ceară sau nu altei
autorităţi, iar dacă le-a cerut nu este ţinută să se conformeze acesteia;
Un asemenea aviz nu condiţionează legalitatea actului administrativ.
 consultative în cazul în care autoritatea emitentă este obligată să le ceară
altei autorităţi stabilite de lege, dar nu este obligată să se conformeze acestora (ex.
avizul financiar contabil; în Legea nr.50/1991 se vorbeşte de avizul pe care consiliul
judeţean îl solicită primarului pentru investiţiile aprobate de Guvern pentru lucrările
285
I.Vaida - Manual de legistică formală - Lumina Lex 2000, p.89-urm
205
publice, art.95 din Constituţie, la suspendarea din funcţie a Preşedintelui României,
se cere consultarea Curţii Constituţionale; art.144 lit. f, h; art.90, referendumul
organizat de Preşedinte după consultarea Parlamentului);
 conforme pe care autoritatea emitentă are obligaţia legală, nu numai să le
ceară, dar şi să se conformeze acestora (ex. certificatul de urbanism elaborat potrivit
Legii nr.50/1991).
De reţinut că, deşi emitentul este ţinut să respecte conţinutul avizului, acesta
nu poate fi obligat să emită actul, dacă nu este de acord cu avizul comunicat.
Aşadar, avizul conform nu este un act administrativ, ceea ce rezultă din lipsa
caracterului său executoriu. Deşi este o manifestare unilaterală de voinţă care
condiţionează emiterea unui act, avizul nu este un act administrativ, ci o operaţiune
administrativă, neproducând efecte juridice prin el însuşi. Avizele pot proveni de la
o autoritate subordonată , situată pe acelaşi nivel cu emitentul, sau la un nivel
superior.
b) Acordul reprezintă consimţământul (acceptul) pe care o autoritate publică
îl dă pentru emiterea unui act administrativ de către o altă autoritate. De această dată,
emitentul nu se mai află în situaţia de a opta dacă ţine seama sau nu de opinia altui
organ. Acordul reprezintă o condiţie pentru emiterea actului, a validităţii acestuia.
Acordul, ca şi avizul, nu produce efecte juridice prin el însuşi, ci condiţionează
emiterea actului administrativ. Acordul poate fi concomitent, prealabil sau posterior
emiterii actului.
Acordul prealabil nu presupune acoperirea eventualelor vicii ale actului
administrativ la care se referă, ceea ce face ca într-o eventuală acţiune în contencios
administrativ, împotriva actului administrativ, pârâtul să fie emitentul actului şi
nicidecum autoritatea emitentă a acordului (care este o operaţiune administrativă).
De asemenea, între acordul prealabil şi avizul facultativ sau consultativ, există
deosebiri din punct de vedere al poziţiei, faţă de conţinutul acestor operaţiuni.
Astfel, dacă în cazul avizului, emitentul poate adopta chiar măsuri contrare
opiniei din aviz, în cazul acordului prealabil, acest lucru nu este posibil, de vreme ce
legea este aceea care stipulează consimţământul altei autorităţi.
În privinţa acordului prealabil şi avizului conform, deşi sunt mult
asemănătoare, trebuie să reţinem că avizul reprezintă un act pregătitor ce precede
actul administrativ, producător de efecte juridice, în cazul acordului prealabil,
efectul juridic apare ca o consecinţă a manifestărilor de voinţă, a două sau mai multe
autorităţi.
Acordul, ca o condiţie a valabilităţii actului administrativ, este opera unei
autorităţi ierarhice superioare sau cel puţin egală emitentului.
În categoria formelor procedurale prealabile, aminteam că intră şi
propunerile, rapoartele, referatele şi alte acte de iniţiere a emiterii actului
administrativ (ex. proiectele de hotărâre ale consiliului local pot fi propuse de primar
sau consilieri, rapoarte de specialitate ale compartimentelor din aparatul propriu al
consiliului local, indiferent de denumirea pe care aceste acte de iniţiere a emiterii
unor acte administrative, o poartă acestea sunt simple operaţiuni
tehnico-administrative ce preced elaborarea unui act juridic.
206
În această categorie de forme procedurale, trebuie amintite că, în privinţa
actelor administrativ jurisdicţionale, acestea condiţionează legalitatea actului.
Prin aceste forme procedurale de cercetare sau anchetă, se urmăreşte
determinarea corectă a stării de fapt, în raport cu care se emite actul (ex. audieri,
martori, experţi, etc.).
b) Formele procedurale concomitente sunt acelea care trebuiesc respectate
în momentul manifestării de voinţă producătoare de efecte juridice. În această
categorie, vom reţine cvorumul, majoritatea necesară pentru adoptarea actului,
motivarea, semnarea actului.
-cvorumul reprezintă numărul de membri raportat la totalul membrilor unei
autorităţi colegiale, care trebuie să fie prezent pentru ca deliberările acestuia să fie
valabile.
Normele legale ce reglementează cvorumul, au caracter obligatoriu, fiind de
strictă interpretare, şi cărora autoritatea trebuie să li se conformeze.
-majoritatea necesară pentru adoptarea unui act, are în vedere în fapt,
numărul de membrii care trebuie să voteze pentru ca actul să fie valabil şi
obligatoriu.
Potrivit prevederilor legale, majoritatea poate fi: absolută, simplă şi calificată.
Majoritatea absolută reprezintă un număr mai mare decât 1/2 din numărul
total al membrilor ce alcătuiesc autoritatea (ex. art.46(2) din Legea nr.215/2001
"Hotărârile privind contractarea de împrumuturi, in condiţiile legii, administrarea
domeniului public si privat al comunei sau al oraşului, participarea la programe de
dezvoltare judeţeana, regionala, zonala sau de cooperare transfrontalieră,
organizarea si dezvoltarea urbanistica a localităţilor si amenajarea teritoriului,
precum si cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, cu
organizaţii neguvernamentale, cu persoane juridice romane sau străine se adopta cu
votul a cel puţin doua treimi din numărul consilierilor in funcţie").
Majoritatea simplă (relativă) reprezintă adoptarea actului cu votul
majorităţii autorităţii prezenţi la şedinţă, care de fapt este 1/2 + 1 din numărul
membrilor prezenţi (" Hotărârile privind bugetul local, precum si cele prin care se
stabilesc impozite si taxe locale se adopta cu votul majorităţii consilierilor in funcţie
").
Majoritatea calificată reprezintă adoptarea unui act cu votul a 2/3 din
numărul membrilor ce alcătuiesc autoritatea.
Cvorumul nu se confundă cu majoritatea necesară pentru adoptarea unui act
administrativ , primul referindu-se la numărul necesar pentru o autoritate colegială
pentru a lucra valabil, în timp ce a doua noţiune are în vedere numărul de membrii
necesari pentru ca un act administrativ să fie adoptat valabil.
Semnarea şi contrasemnarea unui act administrativ este stipulată de
Constituţie şi alte legi, hotărâri de Guvern.
În art.107(4) din Constituţie se precizează că “ hotărârea de guvern adoptată
de Guvern, se semnează de primul ministru şi se contrasemnează de miniştrii care
au obligaţia punerii lor în executare”, iar în art.26(4) din Hotărârea Guvernului
nr.555/2001 “ordinele şi instrucţiunile se semnează numai de către conducătorii
autorităţilor publice emitente“.
207
În art.137(2) din Legea nr.215/2001, se stipulează că ordinele prefectului care
stabilesc măsuri cu caracter tehnic şi de specialitate sunt emise după consultarea
organelor sau serviciilor de specialitate şi sunt contrasemnate de conducătorii
acestora.
În cazul actelor administrative aparţinând sau emise de autorităţi unipersonale
(ex. primar), pentru care legea cere forma scrisă , nesemnarea reprezintă o încetare a
unei condiţii de valabilitate .
În literatură, sunt autori care examinează această formă procedurală ca o
condiţie posterioară adoptării actului286.
Motivarea am definit-o la condiţiile prealabile actului . În dreptul românesc,
această obligaţie a motivării există pentru actele administrative normative,
materializată sub forma notei de fundamentare sau a expunerii de motive, conform
Hotărârea Guvernului nr.555/2001, art.6(1)287, cât şi pentru actele administrative
jurisdicţionale.
În doctrină, se precizează că obligaţia motivării rezultă din lege şi dacă acesta
nu a fost motivat de emitent, actul este considerat ca nelegal din punct de vedere al
procedurii de elaborare şi trebuie considerat nul.
În situaţia însă în care, actul deşi motivat, dar considerentele sale sunt în
contradicţie cu legea în vigoare, actul administrativ emis cu respectarea condiţiei de
formă, trebuie considerat nelegal din punct de vedere al conţinutului şi scopului său.
c) Forme procedurale ulterioare (posterioare) emiterii actelor
administrative
În această categorie, vom regăsi: aprobarea, confirmarea, comunicarea,
publicarea, datarea şi semnarea.
În literatura de specialitate, aprobarea a fost definită de prof. T. Drăganu288
ca “o manifestare de voinţă a unui organ superior prin care acesta se declară de
acord cu un act emis de un organ inferior, care fără această manifestare de voinţă
posterioară nu ar produce efecte juridice, conform legii“.
Aşadar, această aprobare nu modifică, sau adaugă la efectele juridice ale
actului emis, numai că nu se poate proceda la exercitarea acesteia, fără aprobarea
agentului superior. Din acest motiv, aprobarea nu poate acoperi viciile actului
aprobat şi nici nu obligă emitentul la executarea actului aprobat.
Ca o consecinţă a efectelor recunoscute acordului posterior, reţinem că actul
poate fi revocat de emitent fără aprobare.
Confirmarea capătă în dreptul administrativ mai multe accepţiuni, şi anume:
aprobarea dată de o autoritate administrativă superioară, conform legii, în
lipsa căreia actul administrativ nu poate fi pus în executare;
comunicarea către cel interesat, că emitentul unui act îşi menţine punctul de
vedere exprimat anterior.
286
N.Popa - Teoria generala a dreptului, Bucuresti, 1992, p.147
287
I.Iovănas - opcit, p.47
Victor Dan Zlotescu - Introducere în logistica optimală. Tehnică legislativă. Ed. Oscar Print, Bucuresti, 1996, p.75
288
T.Draganu - opcit, p.136-urm.
208
Confirmarea într-o atare situaţie, nu produce nici-un efect juridic, dar în
măsura în care acoperă un viciu al actului emis anterior, ea reprezintă un act
administrativ distinct de cel confirmat.
ca formă procedurală de care se leagă producerea de efecte juridice prin
imposibilitatea punerii sale în executare. Asemenea acte se întâlnesc mai
cu seamă în elaborarea actului administrativ atributive de statut personal
(ex. hotărârea comisiei superioare de diplome, care poate consolida
hotărârea comisiei de doctorat)
3) comunicarea actului administrativ este operaţiunea prin care emitentul
aduce la cunoştinţa celui interesat, a destinatarului actului administrativ, fie direct
sau prin afişare. Comunicarea este o formă procedurală specifică actelor
administrative individuale, în timp ce publicarea reprezintă operaţiunea de aducere
la cunoştinţa cetăţenilor a actelor normative. Această operaţiune se poate realiza prin
mijloace precum afişarea, semnalizarea, publicarea prin mijloace de difuzare, etc.
Atât comunicarea, cât şi publicarea sunt condiţii procedurale posterioare, care
condiţionează legalitatea actelor administrative.
De altfel, în privinţa actelor administrative normative, chiar în art.107(4) din
Constituţie se stabileşte că „nepublicarea hotărârii de guvern, sau ordonanţei de
guvern atrage inexistenţa acestora, ca o consecinţă a principiului general de drept
“nemo censetur ignorare legem“.
În acelaşi sens, dispoziţiile Legii nr.215/2001, modificată şi completată prin
Legea nr.286/2006, art.50 alin.1, stabileşte că “hotărârile normative devin
obligatorii de la data aducerii lor la cunoştinţă publică“.
Datarea, semnarea, contrasemnarea anumitor acte normative
Spre pildă, art.107(4) din Constituţie prevede că “hotărârile şi ordonanţele
adoptate de guvern se semnează de prim ministru şi se contrasemnează de miniştrii
care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial”.
Dacă în privinţa datării şi semnării actului acestea se pot explica ca operaţiuni
menite a stabili competenţa emitentului la data adoptării actului, în privinţa
contrasemnării, aceasta poate avea semnificaţii diferite.
Astfel, contrasemnătura miniştrilor pe hotărâri de guvern, ordonanţe de
guvern, are semnificaţia determinării competenţei în exercitarea actului şi a stabilirii
răspunderii pentru executarea sa.
Cât priveşte contrasemnătura secretarului unei unităţi administrativ teritoriale
pe actele autorităţii administraţiei publice locale, aceasta are semnificarea achiesării
sale la conţinutul actului, sub aspectul condiţiilor de legalitate şi conformitate al
acestuia.
4. O altă condiţie de valabilitate a actului administrativ o reprezintă

aceea că prin conţinutul său acesta să corespundă scopului urmărit de lege
În literatura de specialitate, această condiţie este definită prin noţiunea de

oportunitatea actului administrativ prin care se înţelege realizarea sarcinilor şi
atribuţiilor legale în termeni optimi, cu cheltuieli minime, dar cu eficienţă maximă,
prin alegerea celor mai elocvente mijloace de realizare a scopului legii.
209
Ca atare, pentru ca un act administrativ să fie actual şi oportun, el trebuie să
reflecte concordanţa dintre cadrul şi limita legii. Oportunitatea reprezintă dreptul de
apreciere al autorităţii administrative în cursul executării legii, prin care se asigură
exercitarea atribuţiilor sale legale. Limitele dreptului de apreciere este dat de lege, în
temeiul căreia se adoptă, emite actul administrativ, şi pe cale de consecinţă, un act
oportun dar ilegal, nu este valabil.
Oportunitatea permite autorităţii administrative alegerea soluţiei adecvate,
dar acest drept de apreciere nu este un drept discreţionar, ci acesta corespunde
întotdeauna scopului legal.
Aprecierea oportunităţii unui act administrativ, presupune raportarea la mai
multe criterii, funcţie de relaţiile sociale reglementate, printre care amintim:
 criteriul momentului adoptării actului administrativ. Din acest
punct de vedere, când legiuitorul lasă la latitudinea emitentului momentul adoptării
actului administrativ, există posibilitatea unei corecte aprecieri şi adoptări la
momentul potrivit, ceea ce conduce la un act oportun, dar şi prematur sau tardiv,
când actul va fi apreciat ca inoportun;
 criteriul locului şi al condiţiilor în care urmează a se aplica actul.
Acest criteriu permite o eficacitate sporită a actului administrativ, fiecare
colectivitate are particularităţile sale în momentul emiterii, dar fără a se absolutiza
condiţiile reale în detrimentul celor legale;
 criteriul mijloacelor materiale şi umane pe care le presupune actul
administrativ şi durata de timp pe care o reclamă aplicarea sa;
În administraţie, criteriul timpului prezintă o importanţă deosebită în
aplicarea oportunităţii actului administrativ, ca şi eficienţa, rapiditatea adoptării şi
executării sale, în finalitatea determinată.
 criteriul conformităţii cu condiţiile generale de dezvoltare materială,
socială şi culturală. Aceasta presupune adoptarea unor acte administrative raportate
la condiţiile sau posibilitatea de realizare existente la un moment dat şi nu în condiţii
irealizabile, care fac actul inoportun;
 criteriul conformităţii cu scopul legii. Un asemenea criteriu este relevant
în condiţiile în care, conţinutul legii este relativ determinat, ceea ce impune ca la
emiterea sau adoptarea actului administrativ, să ţii cont nu numai la formularea
conţinutului legii, ci şi la scopul urmărit de legiuitor. Acest criteriu permite în
practică revocarea propriului act, când emitentul constată o greşeală în aplicarea
legii, prin emiterea unui act ilegal sau inoportun.
Oportunitatea unui act administrativ poate fi apreciată atât în momentul
emiterii actului, cât şi ulterior, în sensul că un act oportun la data adoptării, pe
parcurs devine inoportun. De aceea, revocarea acestuia poate avea efecte ex. tunc ,
când actul a fost inoportun în momentul emiterii sale, sau ex. nunc, când el produce
efecte numai pentru viitor (inoportunitatea survine ulterior).
În concluzie, urmează a mai reţine că, în timp ce oportunitatea, ca şi
legalitatea, pot fi verificate atât de emitent, cât şi de organul superior, cu dreptul, în
condiţiile legii de a revoca sau anula actul ilegal sau inoportun, instanţele
judecătoreşti nu pot constata decât legalitatea actelor administrative.
210
SECŢIUNEA 6
Efectele juridice ale actelor administrative
6.1. - Forţa juridică a actului administrativ şi regimul juridic aplicabil

actului administrativ
Din definiţia actului administrativ, ştim că acesta este un act juridic, o

manifestare de voinţă făcută cu scopul de a naşte, modifica sau stinge raporturi
juridice de drept administrativ.
În literatura de specialitate, forţa juridică a actului administrativ este dată
tocmai de caracterul de autoritate (putere) publică al actului sau aşa cum este
cunoscut de prezumţia de legalitate 289 a actului administrativ.
Această prezumţie este relativă (juris tantum) şi nu absolută (juris et de jure)
care fără a fi prevăzută în mod expres, este dedusă din interpretarea coroborată a
prevederilor art.1 alin.3, art.16, 21, 31, 48, 51, 54, 99, art.107, 120(2) şi 122(4) din
Constituţie.
Această prezumţie poartă numele în literatura franceză de ”prezumţie de
conformitate cu dreptul“.290
La rândul său, prezumţia de legalitate presupune prezumţia de autenticitate,
potrivit căreia actul emană în mod real, de la cel ce declară că l-a emis, şi prezumţia
de veridicitate, potrivit căreia actul reflectă în mod real ceea ce a stabilit autoritatea
emitentă.291
Precizăm de asemenea că, de regulă, forţa juridică a unui act administrativ
este dată de locul pe care îl ocupă emitentul în sistemul organizării administraţiei
publice şi natura acestui organ.
Astfel, dintre actele guvernului: hotărâri, ordonanţe de guvern şi ale primului
ministrului: decizii, forţa juridică a acestora este diferită, cea mai mare putere (forţă
juridică) având-o ordonanţele, apoi hotărârile de guvern şi ultimele, deciziile
primului ministru.
Actele administrative, fiind acte administrative emise în realizarea puterii
publice, sunt din punct de vedere al regimului juridic aplicabil executării din oficiu
(executarea ex officio), iar în cazul neexecutării de bună voie, prin intervenţia forţei
de constrângere a statului, fără a fi necesară investirea actului cu titlu executoriu.
Dat fiind caracterul obligatoriu şi executoriu al actului administrativ, efectele
acestuia se produc fără a mai fi necesar consimţământul destinatarului său.
Beneficiind de cele trei prezumţii: de legalitate, veridicitate şi autenticitate,
actul administrativ are forţa probantă a unui act autentic, ceea ce presupune, pe cale
de consecinţă că, înlăturarea efectelor sale, nu se poate face decât prin înscrierea în
fals.
289
R.Ionescu - opcit, p.252-253
A.Iorgovan - opcit, vol.III, p.63 -urm.
290
J.Rivera, j.Waline - opcit, p.107
j. Schwarze - Dr. adtif. europeen
291
A.Iorgovan - opcit - vol.I
211
Practica şi teoria administrativă au recunoscut şi acceptat şi excepţia de la
regula executării din oficiu a actului administrativ, cu privire la acele acte
administrative care dau naştere la raporturi de dreptul civil, muncii, etc.
6.2. Momentul începerii, producerii şi încetării efectelor juridice ale

actelor administrative
În legislaţia română, efectele actului se produc, de regulă din momentul

comunicării actului individual, şi respectiv al publicării celui normativ, tocmai ca o
garanţie că, pentru a fi executat, actul trebuie să fie cunoscut, iar pentru emitent
acesta este ţinut de obligaţia de a lua măsuri pentru executarea acestuia.
De altfel, prezumţia de legalitate ce operează în privinţa actului administrativ,
se reflectă în regimul juridic al actului administrativ, ceea ce presupune obligaţia
pentru emitent, din momentul adoptării actului, de a-l aduce la cunoştinţă celor
interesaţi şi de a nu-l revoca decât în condiţiile legii.
De reţinut de asemenea că, în principiu, actele administrative produc efecte
pentru viitor, fiind active şi nu retroactive.
De la regula că actele administrative produc efecte din momentul publicării
sau al comunicării, există şi excepţii:
1) acte cu caracter retroactiv:
 actele declarative de drepturi;
 acte administrative cu caracter jurisdicţional;
 acte administrative date în executarea unei hotărâri judecătoreşti;
 acte administrative cu efecte retroactive stabilite expres de lege;
 acte recognitive prin care se constată existenţa unor drepturi şi obligaţii ce
au luat naştere prin fapte juridice, anterioare emiterii lor, dar produc efecte
din momentul producerii acestora (ex. certificat de stare civilă).
2) acte administrative care produc efecte la o dată ulterioară publicării,
comunicării, în condiţiile legii, prin voinţa emitentului, sau funcţie de natura actului
(ex. actele administrative supuse aprobării sau confirmării).
Actele administrative, funcţie de natura lor, produc efecte juridice specifice
dreptului administrativ, dar şi altor ramuri de drept.
Astfel, actele normative dau naştere nu numai unor raporturi de drept
administrativ, ci şi din alte ramuri de drept, în timp ce, actele administrative
individuale, caracterizate printr-un singur act de executare (de regulă produce numai
efecte specifice dreptului administrativ).
Efectele actelor administrative se produc între momentul intrării în vigoare a
acestuia, ceea ce coincide cu publicarea sau comunicarea acestuia şi momentul
scoaterii lor din vigoare, survenite din mai multe cauze:
 dispusă de organul emitent,
 dispusă de organul ierarhic superior;
 hotărâtă de instanţa de judecată.
Încetarea efectelor actelor administrative, se poate produce şi datorită unor
fapte materiale, de producerea cărora legea leagă asemenea efecte.
212
În toate cazurile însă, încetarea efectelor actelor administrative are loc prin
acte juridice de putere, în caz contrar, renunţarea beneficiarului actului de a-l
executa ar conduce la concluzia că are drept consecinţă, încetarea efectelor actului.
Această interpretare nu poate fi admisă, dacă avem în vedere că actul
administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă a autorităţii emitente,
independentă de voinţa destinatarului. Într-o atare situaţie, a renunţării la beneficiul
unui act administrativ, pentru ca acesta să înceteze a mai produce efecte juridice, se
impune a fi revocat de emitent sau de un organ superior.
Aşadar, încetarea efectelor unui act administrativ poate fi urmarea mai multor
cauze obiective.
În principiu actele administrative produc efecte până în momentul scoaterii
lor din vigoare, prin suspendare, retractare, revocare, anulare.
1. Suspendarea actului administrativ este o operaţiune juridică ce
determină întreruperea (încetarea) temporară a efectelor actului administrativ, ca o
garanţie a asigurării legalităţii acestuia, ori de câte ori există un dubiu cu privire la
legalitatea sau oportunitatea actului.
În cazul certitudinii privind nelegalitatea actului administrativ, intervine
încetarea definitivă a acestui act prin revocare, anulare, abrogare.
Suspendarea poate fi dispusă printr-un act juridic ( ex. în temeiul Legii
nr.29/1990 al contenciosului administrativ art.9 - “suspendarea se dispune de
instanţa de judecată, în cazuri bine justificate şi pentru a preveni producerea unei
pagube iminente“.
De asemenea, suspendarea prin act juridic poate fi dispusă atât de organul
emitent, cât şi de organul superior, care are şi drept de revocare, în temeiul
principiului “qui potest majus, potest et minus“.
Din cele prezentate mai sus, deducem că suspendarea este o întrerupere
temporară a producerii de efecte juridice, ale unui act ce a fost în vigoare, sau o
amânare temporară a producerii acestora, ceea ce echivalează cu intrarea în vigoare
ulterioară momentului emiterii actului.
Ca operaţiune juridică, suspendarea actului administrativ este necesară din
raţiuni practice, motivată de mai multe cauze, precum:
 contestarea legalităţii actului de o persoană interesată;
 schimbarea condiţiilor de fapt avute în vedere la momentul adoptării, după
emiterea sa, de natură a pune în discuţie oportunitatea actului;
 sancţionarea persoanei fizice pentru săvârşirea unei abateri administrative;
 pentru elemente de siguranţă în aplicarea actului emis, când sunt dubii în
privinţa legalităţii sale.
Indiferent de raţiunile care se au în vedere la suspendarea actului de către
emitent, de drept, de către organul superior sau instanţa de judecată, aceasta nu este
o modalitate eficientă de îndreptare a unui act administrativ, sau de înlăturare a unor
efecte nelegale, motiv pentru care nici nu este recomandabil a fi transformată ca o
regulă în activitatea de administraţie curentă.
Specific dreptului administrativ, şi mai cu seamă regimului juridic al actului
administrativ este revocabilitatea acestuia, operaţiune prin care emitentul sau
organul superior scoate din vigoare un act administrativ, pentru motive de ilegalitate
213
sau inoportunitate. Cauzele de revocare pot fi anterioare, concomitente sau
posterioare emiterii actului administrativ.
Revocarea reprezintă acea operaţiune juridică prin care organul emitent sau
cel ierarhic superior, desfiinţează sau scoate din vigoare un act administrativ.
Consacrarea revocabilităţii la nivel de principiu pentru actele administrative,
derivă din specificul şi raţiunea de a fi a administraţiei publice .
De vreme ce această măsură a îndeplinirii actului sau desfiinţării sale este la
îndemâna justiţiei (potrivit Legii nr.554/2004) pe calea contenciosului
administrativ, cu atât mai mult ea trebuie recunoscută ca măsură la îndemâna
emitentului.
Literatura de specialitate a admis în mod constant existenta principiului
revocabilităţii actului administrativ, deşi există autori care examinează revocarea ca
pe un caz particular al nulităţii.
Cauza revocării, retractării, poate fi atât ilegalitatea, cât şi inoportunitatea
actului administrativ, acestea putând fi anterioare, concomitente sau posterioare
emiterii actului.
În cazul în care cauza de revocare, retractare este anterioară sau concomitentă
emiterii actului, revocarea va avea efect “ex tunc”, iar dacă aceasta este ulterioară,
produce efecte ”ex nunc".
Urmare a faptului că această măsură survine de regulă ulterior adoptării
actului, când deja a dat naştere unor raporturi juridice, de altă natură decât
administrativă, revocarea, retractarea trebuie să fie bine motivată, dispusă printr-un
act juridic cu forţă juridică egală cu cel propus a se revoca (“contrarius actus“), cu
respectarea aceloraşi condiţii de fond şi de formă, şi lăsând posibilitatea unei acţiuni
contencioase, împotriva acestei operaţiuni.
De reţinut de asemenea că, dreptul de revocare, retractare, presupune dreptul
de reformare şi dreptul de instrucţiune (de a da îndrumări obligatorii), această ultimă
variantă, găsindu-şi aplicarea când organul superior are competenţa de a revoca acte
administrative de competenţa exclusivă a organelor subordonate.
Un caz practic al acestei teze, o vom întâlni în materia controlului de
legalitate, exercitat de prefect asupra actelor administrative emise de autorităţile
locale, când în exercitarea tutelei administrative pentru motive de nelegalitate,
prefectul poate propune reformarea actului în vederea restabilirii ordinii de drept
încălcate sau, în caz de menţinere a actului de către emitent, poate promova o acţiune
în contencios împotriva actului administrativ considerat nelegal.
Deşi a fost considerată o specie a nulităţii, revocarea se deosebeşte de anulare
(nulitate) prin următoarele elemente:
 revocarea intervine atât pentru ilegalitate, cât şi pentru inoportunitate, în
timp ce anularea intervine numai pentru motive de ilegalitate a actului;
 revocarea se dispune numai de către organul emitent şi cel superior,
anularea poate fi dispusă de organul superior şi de instanţa de judecată.
Ori de câte ori revocarea este dispusă de organul emitent, aceasta poartă
numele de retractare.
Revocarea se deosebeşte de asemenea şi de suspendare, astfel:
214
 în timp ce revocarea determină încetarea definitivă a efectelor actului
administrativ, suspendarea este o încetare temporară, o amânare a efectelor
actului;
 suspendarea se dispune ori de câte ori sunt deosebiri cu privire la legalitatea
sau oportunitatea unui act administrativ, în timp ce revocarea presupune
certitudinea că actul este ilegal sau inoportun
 revocarea, după cum am precizat, este regula în materia actelor
administrative, în timp ce suspendarea se dispune în cazuri excepţionale.
Revocarea se deosebeşte totodată şi de abrogare:
 abrogarea se dispune de organul emitent, organul superior sau prin lege, în
mod expres sau tacit, cu privire la actele normative, în timp ce revocarea poate
avea ca obiect atât acte normative, cât şi individuale;
 efectele revocării sunt atât "ex tunc", cât şi "ex nunc", în timp ce efectele
abrogării sunt numai "ex nunc".
Deşi principiul consacrat în dreptul nostru este revocabilitatea actului
administrativ, se cunosc de asemenea şi excepţii, când actele administrative sunt
irevocabile. Irevocabilitatea însă o regăsim numai cu privire la actele administrative
individuale, actele normative, fiind, fără excepţie, revocabile.
În categoria excepţii de la principiul revocabilităţii actelor administrative
regăsim:
- acte administrative declarate de lege irevocabile;
- acte administrative jurisdicţionale;
- acte administrative de sancţionare, ca formă a răspunderii administrative;
- acte administrative pe baza cărora s-au născut raporturi juridice civile, de
muncă, procesuale;
- acte administrative care au dat naştere la drepturi subiective garantate de
lege sub aspectul stabilităţii lor;
- acte administrative ce au fost executate material;
- acte administrative emise ca urmare a existenţei unor contracte civile292.
Dacă în privinţa primei categorii nu se impun alte precizări, în privinţa actelor
administrative jurisdicţionale, trebuie reţinut că prin aplicarea acestui principiu, de
fapt, se asigură stabilitatea actului, prin care fie se soluţionează un litigiu sau actul
administrativ a dat naştere unor raporturi juridice civile de dreptul muncii, etc., a
căror stabilitate trebuie asigurată odată intrate în circuitul civil. Aceeaşi explicaţie se
justifică şi pentru actele prin care se atribuie un statut personal (certificat de naştere,
buletin de identitate, diplomă de absolvire, etc.) pentru a nu mai intra în detalii
privind actul administrativ al cărui conţinut se realizează ("una ictu") printr-o
singură operaţiune, acţiune dintr-o dată sau chiar în mai multe operaţiuni
determinate, întrucât prin revocare nu se poate restabili situaţia materială anterioară.
În privinţa actelor administrative în materie contravenţională, în conformitate
cu prevederile Ordonanţei Guvernului nr.2/2001, devenită Legea nr.180/2002
acestea nu pot fi revocate nici de emitent, nici de organul superior în cursul
292
A.Iorgovan - opcit, vol.II, p83
215
procedurii administrative, ci numai anulate de instanţa de judecată, când legalitatea
lor poate fi atacată pe calea plângerii, în termenul prevăzut de lege.
În literatura juridică, ca şi în practica judecătorească, s-a ridicat problema
valabilităţii actelor administrative irevocabile obţinute prin manevre frauduloase.293
Într-o atare situaţie, vom distinge următoarele situaţii:
 pentru actele administrative realizate material nu se mai poate pune
problema revocabilităţii;
 pentru actele administrative jurisdicţionale, care se bucură de autoritatea
lucrului judecat, ilegalitatea se poate constata doar prin căile de atac
prevăzute de lege, a căror epuizare nu mai permite anularea lor. Actul
eventual fals, prin care instanţa a fost indusă în eroare, poate fi atacat doar
pe căile de atac extraordinare, specifice activităţii jurisdicţionale;
 pentru toate celelalte acte administrative, atât practica, cât şi literatura, au
concluzionat că actul obţinut prin manevre frauduloase poate fi revocat.
3. Anularea şi inexistenţa actului administrativ
Un act administrativ ilegal poate fi anulat fie de organele superioare ale
administraţiei publice, fie de instanţa de judecată.
Temeiul acestui drept de anulare îşi are izvorul în prima situaţie, în conţinutul
dreptului de control general al organului ierarhic, fără a impune o reglementare
expresă a acestuia, cât şi în prevederile art.21 coroborat cu art.52 din Constituţie,
potrivit cărora “Persoana vătămata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim,
de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in
termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului
pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei.”
Indiferent însă de organul care dispune anularea actului administrativ, aceasta
nu poate fi decât consecinţa unor cauze anterioare sau concomitente emiterii sale.
Este greu de conceput că un act legal în momentul emiterii să devină ulterior,
ilegal.
Anularea, are de regulă caracter retroactiv, ştergând toate efectele sale, ca şi
când nu a existat.
O problemă de practică care a fost amplu abordată în lucrări de specialitate
este distincţia dintre cele două feluri de nulităţi, absolută şi relativă, specifică
dreptului civil.
Dacă pornim de la noţiunea din dreptul civil, unde distincţia dintre cele două
feluri ale nulităţii se face după interesul ocrotit de norma încălcată prin actul ilegal,
distingem un regim juridic diferit:
 după criteriul: cine o poate invoca (nulitatea absolută se invocă de oricine şi
chiar din oficiu, de organul competent, în timp ce nulitatea relativă poate fi
invocată numai de persoana ocrotită prin norma încălcată);
 termenul în care poate fi invocată (nulitatea absolută este imprescriptibilă,
în timp ce nulitatea relativă se invocă într-un termen legal de prescripţie);
293
T.Dyanu - Actele de drept administrativ, opcit, p.243-245
I.Santai - opcit, p.119-120
R.N. Petrescu -opcit, P.119
216
 în privinţa acoperirii cauzei de nulitate, (nulitatea relativă poate fi
confirmată de cel lezat, în timp ce nulităţile absolute nu pot fi confirmate).
Pornind de la aceste aspecte ale nulităţii, vom constata că distincţia între
nulitatea absolută şi relativă a unui act administrativ nu prezintă importanţă
teoretică, ea neproducând consecinţe practice şi într-un caz şi în altul, organul
superior putând din oficiu să anuleze actul ilegal
De asemenea, în dreptul administrativ este admisibilă confirmarea actelor
lovite de nulitate, fie absolută, fie relativă.
Dacă actul administrativ este supus controlului judecătoresc, deosebirea
dintre cele două nulităţi capătă de asemenea aplicaţii diferite faţă de dreptul civil.
Nulitatea relativă nu poate fi invocată decât de partea vătămată printr-un act
ilegal, iar dacă este invocată nulitatea absolută se poate face dreptul din oficiu.
Din punct de vedere al termenului în care se poate introduce acţiunea nu
există însă deosebiri între cele două categorii de nulităţi (Legea nr.554/2004 prevede
în art. 1 - termenul de 30 de zile), iar în cazul invocării pe calea excepţiei de
ilegalitate în termen de 3 ani, conform Decretului nr.167/1958, dacă se pretind doar
despăgubiri şi oricând în cauzele penale).
Referitor la confirmarea nulităţii, aceasta nu poate surveni în cursul
soluţionării cauzei.
Aşadar, în cazul constatării nulităţii de către instanţa de judecată, distincţia
între cele două forme ale sale, constă doar în subiectul care o poate invoca.
În practică, tocmai din considerentele mai sus expuse, vom întâlni din punct
de vedere al terminologiei, atât noţiunea de nulitate, cât şi de anulabilitate, după cum
în texte de lege vom întâlni proceduri administrative speciale şi o determinare a
cauzelor de nulitate în mod punctual.
În acest sens, amintim prevederile art.16 din Ordonanţa Guvernului
nr.2/2001aprobată prin Legea nr.180/2002 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului
nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor care stipulează că procesul
verbal de constatare a contravenţiei va cuprinde în mod obligatoriu un număr de
menţiuni, iar în art.17 în lipsa acestora se prevede că atrag nulitatea procesului
verbal.
O asemenea reglementare expresă este de natură a permite deosebirea între
nulitatea absolută şi relativă, între nulitate şi anulabilitate, după cum se încalcă o
condiţie de legalitate de mai mare sau mai mică importanţă, dar aceasta nu prezintă
nici-o relevanţă practică, ceea ce nu permite să susţinem teoria “unicităţii nulităţii“.
Trebuie reţinut, de asemenea, în materia nulităţii actului administrativ, că
anularea acestuia, are drept consecinţă nulitatea tuturor actelor juridice ulterioare
care au fost condiţionate, sub aspectul condiţiilor de legalitate 294 , de existenţa
acestui act administrativ .
Totodată, însă, trebuie avut în vedere că anularea unui act administrativ
normativ nu atrage de la sine nulitatea actelor administrative individuale emise în
baza sa, după cum abrogarea unei legi nu conduce la anularea actului administrativ
emis în baza acesteia.
294
A.Iorgovan - opcit, vol.II,p.80
217
Profesorul R. Ionescu precizează că “numai în cazul condiţiei actului
administrativ normativ sau cel individual ar veni expres sau implicit în contradicţie
cu situaţia de drept creată prin abrogarea legii sau anularea actului administrativ
normativ pe baza căruia a fost emis, acel act administrativ devine ilegal şi ca atare
este nul“.
4. În privinţa inexistenţei actului administrativ, trebuie spus că această teorie
a fost poate mult susţinută de teoreticieni în perioada postbelică.
În fapt, prin inexistenţa unui act administrativ, înţelegem situaţia în care un
act administrativ se prezintă în mod evident ilegal, neoferind nici-o aparenţă de
legalitate.
Când prezumţia de legalitate nu poate opera, ca urmare a unei încălcări
flagrante, evidente a legii, actul administrativ este lovit de o sancţiune mai gravă
decât nulitatea, numită inexistentă.
Dacă în materia nulităţii, distincţia de factură civilistă între absolută şi relativă
nu prezintă relevanţă pentru dreptul administrativ, în privinţa inexistenţei situaţia se
schimbă.
În dreptul administrativ, în cazul actelor inexistente, oricine poate refuza
executarea lor.
Importanţa examinării practice a inexistenţei actului administrativ este
evidentă, ea putând conduce la invocarea sa în faţa oricărei instanţe, nu numai a celei
de contencios administrativ, dacă autorităţile publice refuză să-şi îndeplinească
obligaţia de a constata inexistenţa.
De altfel, prof. Paul Negulescu preciza că “actele inexistente nu mai au nevoie
de nici o constatare”.295
În susţinerea acestei teze, putem aduce un argument de text, prevederile art.99
alin.1 şi art.104 alin 4 din Constituţie care consacră că instituţia de ordin
constituţional inexistenţa pentru decretele Preşedintelui României, cât şi pentru
hotărârile de guvern şi ordonanţele de guvern, în cazul nepublicării acestora.
5. Fapte materiale care determină încetarea efectelor actelor
administrative
Pe lângă cauzele de încetare ale actelor administrative examinate anterior,
care necesită o manifestare de voinţă determinată conform legii, există şi fapte
juridice materiale care prin ele însele determină încetarea efectelor actelor
administrative.
Dintre aceste fapte juridice, materiale, amintim moartea subiectului de drept,
scurgerea timpului, executarea materială a acţiunii prevăzută în actul administrativ.
Astfel, în cazul decesului contravenientului, sancţiunea nu se mai poate
aplica, iar dacă a fost aplicată, nu se mai poate executa.
În privinţa scurgerii timpului, pentru actul normativ temporar, încetarea
efectelor este determinată de împlinirea timpului prevăzut de aceasta. (ex.
Ordonanţa Guvernului nr.2/2001, percepţia aplicării şi executării sancţiunii ).
În privinţa faptelor materiale de executare care duc la stingerea efectelor
actului administrativ, trebuie reţinut că nu orice act de executare conduce la
295
P.Negulescu - opcit, p.425
218
încetarea efectelor actului administrativ (ex. exercitarea profesiei pe baza diplomei),
ci numai atunci când executarea se înfăptuieşte printr-unul sau printr-un număr
determinat de fapte materiale, putem spune că încetează efectele juridice prin acte de
executare.
SECŢIUNEA 7
Rectificarea şi reconstituirea actelor de stare civilă
Am enumerat în acest capitol numeroase cauze care pot conduce la încetarea,

suspendarea sau înlăturarea efectelor unui act administrativ.
O privire specială, se impune a acorda actelor de stare civilă, ce intră în
competenţa autorităţilor administraţie publice locale, potrivit Legii nr.119/1996 cu
privire la actele de stare civila, modificată şi completată.
În principiu, din punct de vedere terminologic, rectificarea este o îndreptare a
actului administrativ, pe care o poate dispune inclusiv prefectul, în exercitarea
dreptului de tutelă administrativă cu privire la actele emise de autorităţile emise de
autorităţile administraţiei publice locale.
Cu toate acestea, prin derogare de la principiile generale ale revocării actului
administrativ nelegal, sau pentru întocmirea sa necorespunzătoare, Legea
nr.119/1996, modificată şi completată, stabileşte reguli speciale.
1.Astfel, rectificarea actelor de stare civilă (naştere, căsătorie, deces)
constă în îndreptarea erorilor ce se pot săvârşi în aceste acte, pe baza unei hotărâri
judecătoreşti.
Aşadar, autoritatea locală emitentă nu poate proceda la revocarea actului şi
eliberarea altuia, ci numai instanţa de drept comun poate dispune, prin hotărâre
judecătorească rectificarea unui act de stare civilă.
De reţinut de asemenea că între acţiunea în rectificare a certificatului şi
acţiunea de rectificare a înscrisurilor din registrele de stare civilă, nu există
similitudine.
Aşadar, îndreptarea erorilor (greşelilor), completarea actului, anularea
acestuia sau suprimarea unui enunţ în actul de stare civilă, nu se face decât în temeiul
unei hotărâri judecătoreşti.
Indiferent de cauza care determină rectificarea actului de stare civilă,
certificatele eliberate sunt originale, înlocuind certificatele pierdute, distruse,
deteriorate sau anulate.
Chiar dacă legiuitorul, în Legea nr.119/1996 stabileşte în competenţa
instanţelor de drept comun, competenţa de a soluţiona acţiunile în rectificarea
actelor de stare civilă, refuzul nejustificat al organului administrativ de a rectifica un
act de stare civilă, este supus dreptului comun al contenciosului administrativ
(Legea nr.554/2004).
2. Diferit de rectificare, reconstituirea actelor administrative este o
operaţiune care, în principiu, nu poate avea ca obiect un act de autoritate.
Legea nr.119/1996 prevede condiţiile în care, în materia actelor de stare civilă
se poate cere reconstituirea acestora, şi anume:
219
- când registrele de stare civilă au fost distruse sau pierdute în totalitate sau în
parte;
- când actul a fost întocmit în străinătate şi nu poate fi procurat certificatul sau
extrasul de pe acest act.
A doua variantă a reconstituirii, o reprezintă procedura întocmirii ulterioare a
actului de stare civilă, pe care legea o reglementează în două variante:
- când întocmirea actului de naştere sau de deces a fost omisă, deşi au fost
depuse actele necesare întocmirii acestuia;
- când întocmirea actului de căsătorie a fost omisă, deşi a fost luat
consimţământul ambilor soţi de către ofiţerul de stare civilă.
Procedura de soluţionare a cererii este necontencioasă în faza depunerii
cererii de reconstituire sau întocmire ulterioară, fiind soluţionată de autoritatea
administraţiei publice locale, respectiv primarul, de la locul de domiciliu al
persoanei, sau în competenţa căruia intră întocmirea actului de stare civilă, în termen
de 30 de zile, prin dispoziţia motivată.
Inconsecvent, legiuitorul prevede însă calea de atac împotriva dispoziţiei
primarului a se exercita la instanţa de drept comun (judecătoria în a cărei rază
teritorială se află sediul autorităţii competente), şi nu instanţa de contencios
administrativ , dispoziţia fiind un act administrativ de autoritate.
CAPITOLUL VIII
ALTE FORME DE ACTIVITATE ALE ADMINSITRAŢIEI
PUBLICE
SECŢIUNEA 1
La începutul capitolului privind formele de activitate ale administraţiei

publice, aminteam că cea mai importantă dintre acestea este actul administrativ.
Pe lângă acte administrative, autorităţile administrative emit şi alte categorii de acte
administrative producătoare de efecte juridice - dintre care cele mai importante sunt:
1. Actele administrative jurisdicţionale
Principalele trăsături ale acestor acte, care le deosebesc de actele
administrative “obişnuite“ sunt următoarele:
- actele administrative jurisdicţionale, au ca obiect soluţionarea unor litigii
(fie născute între persoane fizice sau persoana fizică pe de o parte şi administraţia
publică pe de altă parte, fie între organele administraţiei publice);
220
- la elaborarea actului administrativ jurisdicţional îşi face aplicarea principiul
contradictorialităţii;
- actul administrativ jurisdicţional trebuie să fie motivat;
- actul administrativ jurisdicţional se bucură de autoritatea ( puterea ) lucrului
judecat.
De reţinut că actul administrativ jurisdicţional se deosebeşte de o hotărâre
judecătorească prin aceea că:
- este emis de o autoritate administrativă, şi nu de instanţa de judecată,
indiferent că această autoritate se numeşte colegiu, secţie, cameră jurisdicţională,
etc.
- procedura adoptării actului administrativ jurisdicţional este mai simplificată
faţă de procedura de judecată a instanţelor.
Potrivit legislaţiei în vigoare, putem identifica următoarele categorii de acte
jurisdicţionale:
- actele de soluţionare a unor litigii, ce au ca izvor pagubele produse în dauna
patrimoniului Forţelor Armate (Decretul nr.207/1996);
- actele comisiilor de soluţionare a contestaţiilor privind brevetele de invenţii
şi inovaţii (Legea nr.64/1991);
- hotărârile comisiei pentru soluţionarea litigiilor privind mărcile de fabrică de
comerţ şi de serviciu (Legea nr.28/1967);
- hotărârile Curţii de Conturi în exercitarea atribuţiilor jurisdicţionale (colegii,
secţii civile - Legea nr.94/1992);
- hotărârile comisiei judeţene pentru soluţionarea contestaţiei privind cererile
de reconstituire şi constituire a dreptului de proprietate privată asupra terenurilor
(Legea nr.18/1991).
Cu privire la aceste categorii de acte, legea stabileşte procedura specială de
adoptare, comunicare sau constatare.
2. Actele civile ale administraţiei publice
În această categorie de acte, regăsim materializată capacitatea şi calitatea de

persoană juridică a autorităţilor administraţiei publice (potrivit art.35 din Decretul
nr.31/1954) .
Important de reţinut cu privire la această categorie de acte este tocmai regimul
juridic aplicabil, raportat la natura actului , competenţa emitentului şi natura juridică
a obiectului contractului.
Nu de puţine ori, în practică, confuzia dintre actele civile şi cele
administrative, conduc la greşita investire a instanţelor de judecată cu soluţionarea
unor cauze deduse judecăţii.
3. Actele de dreptul muncii sunt specifice faţă de calitatea de salariat a unor
lucrători din administraţia publică şi care privesc remunerarea, sancţionarea,
promovarea sau schimbarea locului de muncă.
De reţinut şi privitor la această categorie de acte, confuzia frecventă făcută de
instanţele de judecată chiar după apariţia Legii nr.188/1999 privind statutul
funcţionarului public, potrivit căreia, toate litigiile privind raporturile de serviciu
erau soluţionate potrivit legislaţiei muncii.
221
4. Fapte juridice materiale
Ca noţiune, literatura de specialitate a consacrat noţiunea de fapte juridice
materiale pentru a deosebi aceste fapte, atât de actul administrativ care este o
manifestare de voinţă făcută cu scopul de a naşte, modifica sau stinge raporturi de
drept administrativ, chiar şi faţă de operaţiunile administrative materiale , care nu
sunt producătoare de efecte juridice.
Asemenea fapte materiale pot naşte prin ele însele efecte juridice numai dacă
legea prezumă aceste efecte.
În literatura de specialitate, prof. I. Iovănaş 296 face chiar o clasificare a
acestor fapte juridice materiale, după două criterii:
1. criteriul conformităţii sau neconformităţii lor cu legea, potrivit căruia
întâlnim fapte materiale:
- licite (permise de lege), în sensul că nu vin în contradicţie cu interesele
generale;
- ilicite (ex. contravenţia).
2. criteriul conduitei subiectului potrivit căruia faptele pot fi:
- comisive, care presupun o conduită activă (ex. construirea fără autorizaţie a
unui imobil);
- omisive, conduita pasivă (ex. neînregistrarea unei persoane cu dreptul de vot
în liste electorale);
- comisiv-omisive, când subiectul săvârşeşte fapta, dar incomplet sau incorect
(ex. un cetăţean este trecut în liste electorale , dar în circumscripţia unei persoane cu
drept de vot în liste electorale).
SECŢIUNEA 2
Contractul administrativ în dreptul românesc şi comparat
Teoria contractului administrativ, nu este o teorie de dată recentă, ci ea a fost

tratată în literatura de specialitate a perioadei interbelice de toţi autorii de drept
administrativ, sub influenţa autorilor francezi şi a practicii Consiliului de Stat
francez, care a conturat în fapt conceptele generale.
Cel mai cunoscut autor francez este G. Jeze297, care a impus în literatura de
specialitate necesitatea deosebirii dintre contractele administrative şi cele de drept
civil.
Sub această influenţă, literatura română de specialitate nu putea să nu trateze
această noţiune, cu atât mai mult, cu cât ea era foarte strâns legată de alte noţiuni
clasice de drept administrativ şi anume serviciul public, interesul public.
Literatura noastră interbelică era împărţită în a recunoaşte sau nu teoria
controlului administrativ.298
296
I.Iovănaş - opcit., p.87
I.. Santai- Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol/II - Sibiu, 1993, p.140, 141
297
G.Jeze - Les principes generale de droit administratif,1926
- Cons de droit public, Teorie generale de contrats de l’administration, Paris, 1933
298
C. Rarincescu - Contenciosul administrativ, Ed. Alcalay, Bucureşti, 1936, p.201-următoarele
222
Autori precum Paul Negulescu şi Anibal Teodorescu 299, care deşi nu au
susţinut în totalitate teoria contractului administrativ au “susţinut că regimul
concesiunii nu transforma serviciul public în afacere privată“.
Din sinteza teoriilor susţinute în această perioadă, putem reţine că, în
categoria contractelor administrative, se cuprindeau contractele încheiate de
administraţie cu un particular, privitor la organizarea şi funcţionarea serviciilor
publice. Un asemenea contract, cuprinde pe lângă participarea particularului la
funcţionarea serviciului public şi unele clauze speciale exorbitante de drept comun,
ceea ce nu permitea o încadrare a acestor contracte în nici-una din categoriile
consacrate de contractele civile, comerciale, uzuale.
Preocuparea pentru tratarea acestei noţiuni este constantă pentru toţi autorii
marcanţi din această perioadă istorică, care au abordat în mod critic teoria
contractului administrativ.300
Doctrina românească după 1990, în spiritul reglementărilor legislative şi în
principal constituţionale, a adus teoria contractelor administrative, ca instituţie
specifică dreptului administrativ şi deosebirea de actul administrativ, ca act
unilateral de putere, de actul civil sau cel comercial.
Cel mai cunoscut contract administrativ, este contractul de concesiune, pe
care autorii români l-au calificat ca atare, pornind de la caracterele sale specifice şi
regăsind regimul său juridic de drept administrativ.
În literatura franceză, G. Jeze desprinde şi examinează din jurisprudenţă
Consiliul de Stat, mai multe categorii de contracte administrative , precum:
- contractul de furnituri având ca obiect furnizarea de obiecte materiale
mobiliare;
- contracte de lucrări publice (contracte imobiliare publice);
- contracte de transport;
- contracte de concesiune;
- contracte de locaţiune de servicii ;
- contracte de împrumut public.
Dar, analiza cea mai detaliată pentru a determina natura juridică a contractului
administrativ şi regimul juridic aplicabil al acestuia, a fost făcută cu privire la
contractul de concesiune, strâns legat de serviciul public şi satisfacerea unui interes
public.
Într-o lucrare franceză mai recentă, F. P. Benoit 301 subliniază că natura
administrativă şi regimul juridic administrativ al unui contract, pot fi stabilite în trei
moduri:
-de legiuitor;
-de jurisdicţia administrativă;
-prin acordul părţilor.
299
P.Negulescu - Tratat de drept administrativ, opcit., vol.I,1934, p.155 -urm.
300
P.Negulescu - opcit.
A. Teodorescu - opcit.
c. Rarincescu - opcit.
D. D.E.Tarangul - opcit, p.414
J._Verneculen_- Evoluţia dreptului administrativ român - Bucureşti, 1943, p.216-217
301
F.P.Benoit - opcit., p.600 - 602
223
Faptul că în România a lipsit jurisdicţia administrativă, ca în sistemul francez,
iar litigiile privitoare la contractele administrative se soluţionau tot de instanţele de
drept comun, a făcut ca teoria contractelor administrative să nu aibă aceeaşi
susţinere în literatura noastră de specialitate.
În prezent, s-au conturat trei opinii:
- acceptarea teoriei contractelor administrative, având în centrul său
contractul de concesiune;
- respectarea teoriei existenţei contractului administrativ;
- teoria recunoaşterii tuturor contractelor încheiate de administraţia publică ca
având natură administrativă302.
Actuala legislaţie a permis conturarea teoriei controlului administrativ şi chiar
examinarea acestuia ca instituţie distinctă în numeroase lucrări de specialitate, ca o
necesitate impusă de practica curentă303.
În opinia prof. Antonie Iorgovan304, care a abordat alături de prof. Valentina
Gilescu, chiar cu mult înainte de anul 1990, natura juridică a contractului
administrativ.
Potrivit autorilor, principalele trăsături ale contractului administrativ sunt:
1.reprezintă un acord de voinţă între o autoritate a administraţiei publice, sau
un alt subiect de drept autorizat de o autoritate a administraţiei publice şi un
particular;
2. presupune efectuări de lucrări, prestarea de servicii către particular cu titlu
oneros;
3. este destinat să asigure funcţionarea unui serviciu public, a cărui organizare
reprezintă o obligaţie legală a autorităţii administraţiei publice contractante sau,
după caz, a punerii în valoare a unui bun public;
4. contractul cuprinde şi clauze reglementare, stabilite prin lege sau în baza
legii prin hotărâre de guvern;
5. autoritatea administraţiei publice ( sau cel autorizat ) nu poate ceda
interesele, drepturile, obligaţiile sale, decât altei autorităţi a administraţiei publice,
în condiţiile legii, iar particularul le poate ceda oricărei persoane, dar numai cu
aprobarea administraţiei publice;
6. când interesul public o cere sau când particularul nu şi-a îndeplinit din
culpă obligaţiile contractuale, ori când executarea este prea împovărătoare pentru
particular, autoritatea administraţiei publice poate modifica sau rezilia unilateral
contractul, fără a apela la justiţie;
7. părţile, prin clauza expresă sau prin simpla acceptare a clauzelor
prestabilite, înţeleg să se supună în privinţa soluţionării litigiilor, unui regim de drept
public;
8. soluţionarea litigiului este de competenţa instanţei de contencios
administrativ, dacă legea nu dispune altfel.
302
A.Io5rgovan - opcit., volII, p.113-115
303
R.N.Petrescu - Consideratii privind subordonările raportului de drept administrativ, 1998, p.38-urm.
A. Balogh - Activitatea administrativă şi sistemele organelor administratiei de stat, Cluj-Napoca, 1998
P.Strihan - Contractele administrative în dreptul roman, p.7-urm., Bucuresţi, 1946
304
A.Iorgovan - Drept administrativ, opcit, 1983, p.214
V.Gilescu - Natura juridică a contractului de specializare universitară, RRD nr.7/1990, p.122-urm
224
În sinteza acestor trăsături, literatura franceză defineşte contractul
administrativ ca fiind un contract încheiat între o persoană publică, în prezenţa
clauzelor exorbitante şi a participării co-contractanţilor la executarea aceluiaşi
serviciu public305, sau, mult mai sintetic, ca acel contract încheiat de una sau mai
multe persoane publice şi supus unui regim de drept public.306
Aşadar, constant în definirea acestei instituţii de drept administrativ sunt
noţiunile de serviciu public, interes public sau general şi aplicarea regimului juridic
de drept public.
În practica curentă, cele mai cunoscute contracte administrative, sunt
contractele de concesionare a serviciilor publice, unităţi de producţie ale regiilor
autonome, terenuri, contracte de achiziţii, contracte de împrumut public de către
stat, etc.
În legislaţia şi practica de specialitate din ţara noastră, contractul
administrativ tipic este contractul de concesionare.
Contractul administrativ tipic este contractul de concesionare care a fost şi
reglementat într-un mod diferenţiat de legislaţia română.
SECŢIUNEA 3
Deosebirea dintre contractul administrativ şi alte acte juridice ale
administraţiei publice
Deşi este o formă de activitate a administraţiei publice producătoare de efecte

juridice, contractul administrativ se deosebeşte de toate celelalte, după cum
urmează:
1. Între contractul administrativ şi actul unilateral de putere se pot reţine
deosebirile:
- în timp ce actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă,
contractul administrativ este un acord de voinţă între serviciul public şi o persoană
fizică sau persoană juridică. De aici, consecinţa că actul administrativ este revocabil,
în timp ce contractul administrativ nu poate fi revocat pe cale unilaterală;
- în timp ce actul administrativ, de autoritate, beneficiază de caracterul de
putere, fiind executoriu de drept, contractul administrativ, pentru a-şi asigura
garanţia executării, cuprinde o clauză penală, cât şi despăgubiri pentru neexecutare
sau executare necorespunzătoare a obiectului său, stabilite prin hotărâre
judecătorească;
- în privinţa actelor administrative de autoritate, controlul judecătoresc se
realizează în condiţiile contenciosului administrativ, în timp ce litigiile născute din
interpretarea şi executarea contractelor administrative, sunt în competenţa
instanţelor civile de drept comun ca o anomalie a legislaţiei actuale
2. Între contractul administrativ şi contractele civile sau comerciale,
reţinem cu deosebire:
- în timp ce la baza contractelor civile şi comerciale se află principiul egalităţii
părţilor contractante, contractului administrativ nu i se aplică “tale quale“ acest
305
Andre de Lambadire , Jean Claude Venezia, Yves Goudement, opcit, p.745 -urm
306
J.M.Auby - Droit ad-tif special, Edition Sirey, 1966, p.25-urm
225
principiu. Scopul şi dreptul contractului administrativ nu presupune un echilibru
perfect al prestaţiilor dintre părţile contractante, de vreme ce autoritatea
administrativă urmăreşte un interes general, al colectivităţii sau, aşa cum spunea
D.E.Tarangul “voinţa administraţiei este mai respectabilă decât cea a
particularului“.
Ca urmare, drepturile autorităţilor administrative sunt mai largi, inclusiv în
materia controlului executării contractului administrativ, a modificărilor pe cale
unilaterală a acestuia, funcţie de cerinţele serviciului public.
- o altă deosebire a celor trei mari categorii de contracte constă în diferenţierea
cauzelor de reziliere a contractelor. În cazul contractelor administrative (tipic
contractul de concesiune), sunt posibile şi cazuri în care concedentul poate rezilia
contractul unilateral, dar şi reciproca, posibilitatea renunţării la contract de către
concesionar, ceea ce în cazul contractului de drept comun este admis în condiţiile
acordului părţilor.
3. Deosebirea dintre contractul administrativ şi actul de gestiune al
Contractul administrativ nu se poate identifica cu actul de gestiune aşa cum
poate fi înţeles acesta în lumina prevederilor Legii nr.554/2004.
Actul de gestiune, înţeles ca o administrare a patrimoniului în general de către
titularul dreptului subiectiv propriu, are o sferă mult mai largă decât noţiunea
contractului administrativ.
Gestionarea patrimoniului poate aşadar îmbrăcă nu numai forma contractului
administrativ, ci şi a unor contracte civile de dreptul muncii, fapte juridice materiale,
cât şi operaţiuni tehnico-materiale sau direct productive.
Spre pildă, ori de câte ori o autoritate locală restrânge un spaţiu aparţinând
domeniului public (ex. extinderea spaţiului de desfacere pentru o terasă), atunci
aceasta va încheia un contract de concesiune pentru suprafaţa din domeniul public,
când însă, prin spaţiu aparţinând domeniului public, autoritatea locală instalează
panouri pentru afişaj electoral, aceasta face un act de gestiune curentă, printr-un act
administrativ (ex. aprobarea, prin dispoziţia primarului, a locurilor de afişaj electoral
conform Legii electorale).
Sfera mai largă a actelor de gestiune face ca aceasta să se realizeze fie prin
acte de gestionare proprie, dar şi prin contracte de concesionare, sau alte forme ale
contractelor administrative, cu titlu temporar şi condiţionat.
SECŢIUNEA 4
Clasificarea contractelor administrative
Din examinarea legislaţiei actuale şi a practicii autorităţilor administrative, se

pot evidenţia câteva criterii de clasificare a contractelor administrative.
1.după subiect, vom putea întâlni:
- contracte administrative încheiate între două autorităţi ale administraţiei
publice;
- contracte încheiate între o autoritate a administraţiei publice şi un particular.
2. după obiectul contractului :
226
- contracte încheiate pentru realizarea serviciilor publice;
- contracte încheiate pentru prestarea unor servicii publice;
- contracte pentru exploatarea, administrarea, folosirea unor bunuri
aparţinând domeniului public.
Analiza detaliată a conţinutului unui contract administrativ, de tipul
contractului de concesiune, de achiziţie bunuri şi servicii, se poate efectua prin
trimitere la Ordonanţa Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de
achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de
concesiune de servicii, care abrogă expres Legea nr.219/1998 privind regimul
concesiunilor şi Ordonanţa Guvernului nr.16/2002 privind contractele de parteneriat
public privat
CAPITOL IX
ACTELE ŞI FAPTELE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
NEPRODUCĂTOARE DE EFECTE JURIDICE
SECŢIUNEA 1
Actele administrative neproducătoare de efecte juridice
Dacă un act administrativ spuneam că este acea manifestare de voinţă a

autorităţii administraţiei publice, făcută cu scopul de a naşte, modifica sau stinge
raporturile de drept administrativ, administraţia publică se realizează şi prin acte sau
fapte care nu produc efecte juridice, ceea ce presupune că nu sunt susceptibile să fie
aduse la îndeplinire prin forţa de constrângere a statului.
În această categorie vom întâlni după natura şi conţinutul lor:
a) acte exclusiv politice, precum: declaraţii, apeluri, mesaje, scrisori,
declaraţii apel.
227
Aceste acte politice emană de la autorităţi ale administraţiei publice cu
competenţă în politica generală statului (Guvern, Ministerul Afacerilor Externe)
b) acte cu caracter mixt - politico-juridic, care prin efectul lor urmăresc nu
numai conţinutul politic, ci şi juridic (stabilirea de obligaţii şi drepturi reciproce la
tratatul internaţional).
În afara acestor acte, autorităţile administraţiei publice îndeplinesc sau
utilizează în adoptarea actului administrativ şi operaţiuni tehnico-materiale sau
administrative.
SECŢIUNEA 2
Operaţiunile tehnico-materiale ale administraţiei publice
Aceste operaţiuni se caracterizează prin aceea că nu produc efecte juridice

proprii ( prin ele însele ).
Din punct de vedere numeric, operaţiunile tehnico-materiale sunt cele mai
numeroase şi se pot clasifica după mai multe criterii:
a) raportat la momentul emiterii actului administrativ, pot fi:
 anterioare (motivarea);
 concomitente (semnarea);
 posterioare (publicarea).
b) după importanţă sau rolul lor în eliberarea unui act administrativ:
 operaţii tehnico materiale care condiţionează legalitatea actului
administrativ;
 operaţiuni care asigură eficienţa administraţiei (ex. avizul conform);
 operaţiuni care pregătesc elaborarea actului administrativ (ex.
culegerea şi prelucrarea, transmiterea şi stocarea informaţiilor,
elaborare rapoarte, referate, dări de seamă).
În categoria operaţiunilor administrative posterioare, întâlnim cele mai
diverse forme de manifestare, ele fiind strâns legate de executarea actului, incluzând
aici şi faptele organizatorice, materiale, instructiv educative, productive.
De reţinut, a nu se confunda operaţiunile administrative privind executarea
unui act administrativ, cu actul în sine (ex. sechestrul, vânzarea silită).
228
CAPITOLUL X
CONTROLUL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
SECTIUNEA I
Noţiunea, necesitatea şi rolul controlului exercitat
asupra administraţiei . Condiţiile de eficienţă ale contractului
Conţinutul complex al noţiunii de administraţie publică, consacrat în doctrină

prin termenii a prevedea, a organiza, a conduce, a coordona şi a controla, reprezintă
în ultimă instanţă, categorii de acţiuni pe care le deduce şi realizează administraţia.
Controlul reprezintă de fapt, activitatea de verificare a conformităţii dintre
activitatea înfăptuită în temeiul legii, o garanţie a respectării principiului legalităţii
în toate formale de manifestare a administraţiei.
Controlul constă de fapt în verificarea modului în care administraţia îşi
realizează scopurile şi sarcinile sale de a corecta şi adapta acţiunile administraţiei
publice, la rezultatele sociale şi nevoile colectivităţilor umane.
Activitatea de control, are ca obiect nu numai rezultatul acţiunii
administrative ci şi structura instituţiilor, care realizează administraţia publică, fără a
229
se reduce la un efect pur contemplativ ci, având un rol reglator, asupra dezvoltării
administrative.
Esenţa controlului constă în “confruntarea administraţiei publice aşa cum
este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce trebuie, ceea ce trebuia sau ceea ce va
trebui să fie“.307
Pentru ca activitatea de control să-şi realizeze scopul de a îmbunătăţi structura
şi activitatea administraţiei publice ,ar trebui să îndeplinească următoarele condiţii:
 să fie realizată de o persoană competentă. Această condiţie are în vedere,
pe de o parte pregătirea profesională a celui abilitat, cât şi aptitudinile sale morale,
cinste şi corectitudine, tact şi receptivitate, orientate spre obiectul controlului şi
propunerea celor mai adecvate soluţii.
De cele mai multe ori, în practică, această condiţie se regăseşte în persoana
conducătorului instituţiilor administrative, de vreme ce funcţia de control şi cea de
conducere sunt inseparabile.
A conduce presupune şi a verifica acţiunile realizate de personalul
subordonat.
 o altă condiţie ce determină eficienţa controlului este aceea de a reprezenta
ponderea activităţii în cadrul activităţii generale administrative, mai optim între
activitatea de organizare a executării şi respectiv de executare în concret a legii, cu
atât mai mult se pot evita, inadvertenţele şi chiar încălcările de lege, săvârşite cu
ocazia aplicării acesteia.
Pe de altă parte, controlul nu trebuie să devină o frână în activitatea
administrativă, prin desfăşurarea sa abuzivă, intempestivă şi cu rea credinţă.
 alegerea formei de control celei mai adecvate. Fiind activitate menită să
urmărească conformitatea legii cu acţiunea administrativă celei mai adecvate forme
de control asupra administraţiei publice duce la creşterea eficienţei acesteia. Printre
formele cunoscute amintim controalele anunţate, tematice, şi controlul inopinat, al
cărui scop principal este de a surprinde încălcarea legii .
Administraţia publică este prin esenţa sa o activitate de executare în concret a
legii, deci scopul său principal este punerea în aplicare a actelor normative în
vederea satisfacerii nevoilor sociale. Aşadar, din definiţie se exclude intenţia de a
încălca legea, iar controlul vine să înlăture greutăţile în aplicarea acesteia, sau
aplicarea greşită a legii.
 concluziile controlului să fie bine fundamentate şi argumentate.
Pentru că principalul scop al controlului asupra administraţiei publice este
verificarea conformităţii şi legalităţii activităţii sale, orice acţiune de control trebuie
să se materializeze în concluzii şi soluţii concludente, pertinente şi fundamentate.
Ca atare, nu se vor ridica la rang de concluzie fapte sau acţiuni accidentale,
după cum, pentru a reţine neajunsurile, trebuie descoperite şi cauzele sau condiţiile
care le-au generat . De aceea, activitatea de control are în vedere şi o dezbatere a
concluziilor la încheierea efectuării sale.
 eficienţa controlului depinde nu numai de concluziile reţinute de organul de
control, ci şi de măsurile dispuse pentru eliminarea neajunsurilor constatate.
307
D. Hevy - Aspcets genereaux du controle - Traite de science administratife - Paris, 1966
230
Acţiunea legală de control nu încetează prin formularea concluziilor, el având
obligaţia de a urmări dacă organul controlat a luat măsuri pentru înlăturarea
aspectelor constatate.
 eficienţa controlului depinde de asemenea de precizarea permanentă pentru
valorificarea constatărilor organelor de control. Aceasta presupune o dezbatere
“de ambele părţi“ a actului de control, pentru identificarea măsurilor celor mai
adecvate pentru înlăturarea deficienţelor, dar şi pentru impulsionarea
autocontrolului de către fiecare funcţionar public, asupra propriei activităţi.
SECŢIUNEA 2
Clasificarea formelor de control
Complexitatea activităţii desfăşurate de autorităţile administraţiei publice, au

determinat şi o multitudine de forme de control, folosite pentru a verifica modul în
care activitatea de executare în concret a legii, corespunde cu nevoile sociale şi sunt
transpuse în viaţă, potrivit valorilor politice şi sociale.
Printre criteriile avute în vedere la determinarea formelor de control asupra
administraţie publice, amintim:
1. după natura juridică a autorităţii care exercită controlul, distingem:
a) control exercitat de autoritatea legislativă;
b) control exercitat de autorităţile judecătoreşti, de alte organe cu activitate
jurisdicţională;
c) control exercitat de Guvern prin autorităţile administraţiei publice şi de
structuri din acest sistem;
Din această primă clasificare este uşor de reţinut controlul politic pe care-l
realizează Parlamentul, ca unic organ reprezentativ care “nu este de natură să
justifice o preeminenţă a acestei instituţii în raport cu celelalte autorităţi statale, cât
mai ales prerogativele de control care îi sunt puse la dispoziţie prin Constituţie în
raport cu Preşedintele, Guvernul sau alte autorităţi publice, în vederea asigurării
echilibrului puterilor, a înfăptuirii principiului statului de drept şi a garantării
funcţionării statului în general”.308
Acest control este deplin şi “diferenţiat, referindu-se la întreaga activitate
statală şi la toate autorităţile publice, realizate prin mijloace adecvate“309
Controlul parlamentar se realizează în forme specifice, pe calea întrebărilor,
interpelărilor, a anchetelor parlamentare şi a moţiunilor, dar şi în limita competenţei
sale legislative - prin dezbaterea unui proiect de lege.
Ca forme şi proceduri specifice de realizare a controlului parlamentar
amintim:
 dări de seamă, mesaje, rapoarte, programe, prezentate parlamentului de
către executiv;
 comisii parlamentare (anchete);
 întrebări, interpelări adresate de către parlamentari individual sau grupuri
parlamentare;
308
M.Contantinescu, I.Muraru şi alţii - Constituţia României - comentată şi adnotată, RA, Monitorulu Oficial, 1992
309
Mconstantinescu, I.Muraru- Dreptul parlamentar, Ed. Graman, Bucuresti, p.147-148
231
 dreptul deputaţilor şi senatorilor de a cere şi obţine informările necesare
 rezolvarea petiţiilor cetăţenilor.
De reţinut că acest control exercitat de Parlament asupra executivului şi a
administraţiei publice, nu este un control nelimitat, el corespunde principului
constituţional al separaţiei puterilor în stat, ceea ce presupune că nu se poate
substitui controlului exercitat de alte autorităţi ale administraţiei publice sau de către
Guvern, nu poate stabili răspunderea juridică a unei persoane şi nu se poate substitui
autorităţilor puterii judecătoreşti.
Acest control este posterior, el neputându-se substitui în exercitarea funcţiei şi
a competenţelor celui controlat şi nici nu presupune relaţii ierarhice, de subordonare
a celui controlat.
Fără a intra în dezvoltarea acestei forme de control, care face obiectul de
studiu la dreptul constituţional şi dreptul parlamentar, vom face însă câteva
comentarii, tot la categoria contractului politic, privitor la dreptul de control al
instituţiei Avocatul Poporului, astfel cum este consacrat în art.55-57 din Constituţie
şi respectiv Legea nr.35/1997.
Competenţa Avocatului Poporului de a depista şi constata fenomene care,
prin natura lor, reprezintă încălcări ale drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, cât şi
independenţa acestuia faţă de orice autoritate publică, conduce la concluzia rolului
esenţial recunoscut de Constituţie acestei instituţii care, fără a se putea substitui
vreunei autorităţi, poate cere oricărora dintre acestea să-i comunice şi să-i pună la
dispoziţie informaţiile, documentele şi actele pe care le deţin în legătură cu cererile
ce i-au fost adresate.
Eficienţa controlului realizat de Avocatul Poporului, este dovedită de
competenţa acestuia de a cere autorităţilor administraţiei publice care au încălcat
drepturile cetăţeneşti, de a reformula sau revoca actul administrativ şi să repare
pagubele produse şi, respectiv, de a repune partea în situaţia anterioară.
Ca “instrumente” de finalizare a controlului, regăsim: sesizarea şi
recomandarea făcută autorităţii emitente. Importanţa acestei instituţii şi a actelor
sale, este deasemenea reflectată în capacitatea acesteia de a prezenta celor două
camere rapoarte anuale ce pot cuprinde recomandări privind legislaţia sau măsuri
pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.
b) În privinţa controlului realizat de puterea judecătorească, acesta este
cunoscut în literatura şi practica de specialitate sub denumirea generică “contencios
administrativ“.
Această formă de control asupra autorităţii publice a fost consacrată atât în
norma constituţională, şi dezvoltată în Legea nr.29/1990 a contenciosului
administrativ, pe care o vom dezvolta într-o secţiune ulterioară.
c) A treia formă de control şi cea mai importantă pentru administraţia publică,
este controlul administrativ pe care-l vom dezvolta în secţiunea următoare.
2. Un alt criteriu de clasificare al formelor de control este după poziţia
organului de control faţă de organul controlat, potrivit căruia
distingem:
 control intern, exercitat de un organ din interiorul agentului asupra celor
din subordine sau de anumite compartimente ale agentului;
232
 controlul extern, exercitat de un organ din afara structurii administraţiei
publice.
3. după regimul juridic aplicabil controlului:
 controlul jurisdicţional, exercitat de puterea judecătorească
 control nejurisdicţional, exercitat de celelalte autorităţi administrative de
control
4. după sfera de cuprindere:
 control tematic care vizează un domeniu determinat
 control general ( complex ) - are în vedere mai multe domenii de activitate
SECŢIUNEA 3
Controlul administrativ - noţiune, trăsături, funcţii,
elementele controlului
Din punct de vedere al naturii juridice al autorităţii care execută acest control,
aminteam în secţiunea anterioară, controlul exercitat de Guvern, autorităţile şi
structurile din sistemul administraţiei publice.
“Controlul înfăptuit de administraţia publică asupra ei însăşi desemnează un
tip aparte de control, purtând denumirea de control administrativ“310.
Controlul administrativ este forma de control cea mai complexă, cu scopul de
a verifica activitatea intrinsecă a autorităţii administraţiei publice, dar şi a îndruma,
corecta şi orienta activităţile acestora.
Trăsăturile controlului administrativ sunt:
a) controlul administrativ este o activitate derivată , în raport cu activitatea
principală a autorităţii administraţiei publice. Chiar dacă obiectul controlului are un
caracter principal, controlul administrativ îşi păstrează această caracteristică;
b) activitatea de control este o activitate secundară, comparativă cu
activitatea supusă verificării, indiferent de momentul în care intervine;
c) controlul reprezintă un atribut al activităţilor administrative, indiferent
dacă se face de organele de conducere, în mod direct sau mijlocit, prin organele de
specialitate.
Fiind o activitate complexă, îndreptată asupra ei însăşi, controlul
administrativ are ca funcţii principale:
 funcţia preventivă, menită a preveni încălcarea legii de orice natură, prin
înlăturarea cauzelor şi efectelor care au generat încălcarea, concomitent cu
evitarea în perspectivă unor asemenea fapte;
 corectivă, de îmbunătăţire a activităţii, sau de perfecţionare a legislaţiei,
potrivit necesităţilor constatate cu ocazia controlului;
 sancţionatoare, fie că este un atribut al organului de control sau al celui
controlat, presupune posibilitatea de a aplica o sancţiune autorului
încălcărilor constatate;
În mod constant, în teoria controlului, vom distinge următoarele trei elemente
ale controlului administrativ:
310
A.Iorgovan - opcit, vol.II, p.45
233
 domeniul controlului;
 baza de referinţă
 operaţiunile de control.
Obiectul controlului - îl reprezintă, fie luat în mod individual, fie în
ansamblu, totalitatea mijloacelor materiale, umane şi financiare, cât şi mijloacele
folosite de organele administraţiei de stat, cât şi acţiunile şi inacţiunile, conduita
organului sau a funcţionarului public cu privire la exercitarea atribuţiilor cu care au
fost investiţi.
Baza de referinţă - se referă la obiectivele pe care trebuie să le realizeze
organele administrative şi care fac obiect al controlului, mijloacele folosite pentru
realizarea acestor obiective. Raportată la obiectivele administraţiei, baza de referinţă
cuprinde şi elementele de eficienţă, oportunitate, funcţionalitate sau rentabilitate.
Operaţiunile de control - sunt din punct de vedere al naturii lor juridice,
operaţiuni administrative, realizate de organul de control, prin care se determină
conformitatea actului controlat, cu elementele din baza de referinţă.
Şi aceste operaţiuni pot fi de la cele mai simple, până la complexe,
determinate de procedurile de control folosite .
Astfel, în timp ce un control de legalitate presupune o cunoaştere temeinică a
reglementărilor legale, controlul de oportunitate are în vedere, cu prioritate,
elemente de eficienţă, rentabilitate, operativitate, funcţionalitate, etc.
Indiferent de natura controlului administrativ-intern sau extern, acesta
presupune două subiecte:
 un subiect activ - cel care efectuează controlul;
 un subiect pasiv - cel controlat.
SECŢIUNEA 4
Clasificarea controlului administrativ
Cea mai importantă clasificare a controlului administrativ, o reprezintă

clasificarea în :
 control intern - ca modalitate de autoreglare;
 control extern.
Controlul intern - se realizează de structuri de persoane din interiorul
instituţiilor publice controlate.
Ca trăsături ale controlului intern, reţinem următoarele:
 este un control permanent;
 este un control atotcuprinzător, privind toate componentele autorităţilor
publice şi toate aspectele :legalitate, oportunitate, eficienţă, etc.;
 se poate declanşa fie ex officio (ca o formă de autocontrol) dar şi la
sesizarea celor interesaţi (recursul graţios);
 este atât un control de legalitate, cât şi de oportunitate.
Fiind o formă de autocontrol, în controlul intern, subiect activ sunt toţi
funcţionarii instituţiei care exercită verificarea activităţii subordonaţilor, individual
sau colectiv (servicii, birouri).
234
Spuneam că acest tip de control se poate declanşa şi la sesizarea sau
reclamaţia celui interesat, cale cunoscută sub numele recurs graţios.
Din punct de vedere juridic, recursul graţios reprezintă o condiţie prealabilă
folosirii acţiunii în contencios administrativ.
Controlul intern presupune verificarea activităţii administrative în mod
general, ceea ce derivă din natura intrinsecă a administraţiei publice, ceea ce nu
presupune o reglementare expresă a procedurii de urmat sau reguli determinate prin
lege.
Din punct de vedere al activităţilor administrative sau operaţiunilor
administrative pe care cei ce efectuează controlul le utilizează, amintim posibilitatea
conducătorului instituţiei sau a compartimentului subiect activ al controlului intern,
de a anula sau suspenda activitatea subiectului controlat, sau de a se substitui
acestora în emiterea unui act.
Cu privire la persoana celui controlat, în funcţie de reprezentantul controlului,
se poate declanşa răspunderea juridică/disciplinară a funcţionarilor controlaţi.
Controlul intern general are un caracter continuu şi permanent, cu caracter
autoreglator, dar există şi forme ale controlului intern strict specializat determinat
prin lege ca mod de desfăşurare, procedură, măsuri ce se pot dispune, cum ar fi,
controlul financiar preventiv , controlul de gestiune, auditul intern.
Controlul extern se manifestă sub trei forme:
 controlul ierarhic;
 controlul de supraveghere generală a guvernului;
 controlul de tutelă administrativă;
 controlul specializat.
1. Controlul ierarhic are ca temei raporturile juridice de subordonare
ierarhică, în care subiectele controlului se află într-o ierarhie administrativă,
subiectul activ fiind titularul unei competenţe pe care o exercită, ca autoritate
supraordonată (ierarhic superioară) faţă de alt participant (subordonat) ierarhic
inferior.
Această ierarhie permite autorităţii supraordonate, exercitarea competenţei de
forma: conduce, îndrumă şi controlează activitatea altor subiecţi de drept.
Aşadar, spre deosebire de controlul intern, care se efectuează în interiorul
aceleiaşi instituţii, controlul ierarhic se exercită de o instituţie superioară, cu atribuţii
de conducere în administraţia publică.
Trăsăturile controlului ierarhic
 ca şi controlul intern, urmăreşte verificarea activităţii instituţiilor
subordonate, în scopul înlăturării şi prevenirii deficienţelor, cu simpla
deosebire că, subiectele controlului ierarhic, sunt subiecte de drept
distincte, aflate în poziţii diferite în cadrul raportului juridic;
 pentru exercitarea controlului ierarhic nu sunt necesare prevederi exprese
ale legii pentru a interveni.
În această materie, reglementarea expresă se impune numai dacă se urmăreşte
o limitare a atribuţiilor de control (ex. control ierarhic numai pentru legalitatea
actului administrativ, nu şi a oportunităţii acestora, sau competenţa de a anula actul
administrativ controlat sau numai a le suspenda, etc)
235
 controlul ierarhic se poate declanşa atât „ex oficio”, cât şi pe baza unei
sesizări a celor interesaţi, formă ce poartă numele recurs ierarhic.
Recursul ierarhic reprezintă acea posibilitate pe care o reglementează Legea
nr.554/2004 în favoarea celor vătămaţi în drepturile lor prin actul administrativ, de a
se adresa organului superior, înainte de a se adresa instanţei de contencios
administrativ
 controlul ierarhic are ca obiect, atât legalitatea, cât şi oportunitatea actelor
şi a operaţiunilor administrative;
 ca măsuri sau efecte ale controlului ierarhic, reţinem posibilitatea organului
superior de a confirma, anula, modifica, reformula sau chiar înlocui actul
emis de o instituţie subordonată cu un act nou ( dacă intră în competenţa sa
emiterea unui asemenea act ).
Aşadar, deosebit de controlul intern, nu se poate substitui instituţiei
subordonate în emiterea actului, prin acesta, realizându-se o confuziune de atribuţii,
sau chiar o încălcare a autonomiei şi competenţei emitentului.
Soluţiile ce se pot adopta de instituţia ierarhic superioară în exercitarea
recursului ierarhic sunt următoarele:
 respingerea recursului cu menţinerea şi confirmarea actului administrativ;
 admiterea recursului şi anularea actului;
 admiterea în parte a recursului şi modificarea actului;
 refuzul sau necomunicarea unui răspuns la recursul promovat, situaţie în
care autorul are la dispoziţie acţiune în contenciosul administrativ în
condiţiile Legii nr.554/2004;
 cu privire la persoane, controlul ierarhic poate pune în mişcare răspunderea
juridică disciplinară sau a altor forme, a celor vinovaţi de producerea
pagubelor.
Modelul tipic de control ierarhic îl regăsim ca temei legal în Hotărârea
Guvernului nr.8/2001 privind înfiinţarea, funcţionarea Ministerului Administraţiei
şi Internelor, care “realizează în numele Guvernului, controlul ierarhic asupra
activităţii prefecţilor, cât şi asupra atribuţiilor statului delegate spre executare
autorităţilor legale” (ex. stare civilă, autoritate).
2. Controlul de supraveghere generală a administraţiei publice revine
Guvernului, autoritatea publică executivă care potrivit normei constituţionale
consacrate de art.101 alin.1 “exercită conducerea generală a administraţiei
publice“.
În virtutea competenţei sale constituţionale şi legale, Guvernul îşi exercită
dreptul de control asupra întregii activităţi executive, fie direct, fie indirect, prin
structuri proprii, constituite în aparatul guvernamental sau ca organe de specialitate
subordonate (vezi agenţiile guvernului).
În spiritul acestei argumentări, controlul general îl realizează atât Corpul de
Control al Guvernului(Departamentul de control şi anticorupţie al Primului
Ministru), dar şi prefectul, ca reprezentant al Guvernului în judeţ şi în municipiul
Bucureşti.
236
3. Controlul specializat se realizează în numele Guvernului de organe de
specialitate organizate în subordinea sa, la nivel central sau teritorial, în diferite
domenii de activitate.
Trăsături specifice acestei forme de control:
 subiectele aflate în raport juridic de control nu se află în raporturi de
subordonare;
 această formă de control trebuie să fie expres prevăzută de lege;
 domeniile în care se realizează sunt strict determinate ca şi limitele
exerciţiului dreptului de control.
Structurile administrative de control specializat, poartă denumiri ca inspecţii,
direcţii, cum ar fi:
 Inspectoratul de Stat in Construcţii, Lcrări Publice, Urbanism şi
Amenajarea Teritoriului;
 Inspecţia de Stat pentru Protecţia Muncii;
 Garda Financiară şi Inspecţia Generală pentru activitatea internă, Direcţia
Generală a Vămilor;
 Inspecţia de Stat a Apelor şi Pădurilor;
 Poliţia Sanitar-Veterinară;
 Garda de Mediu;
Un loc deosebit de important în cadrul controlului administrativ specializat îl
ocupă controlul financiar, având ca obiect urmărirea formării, administrării şi
utilizării resurselor financiare publice. Ca forme consacrate în această materie,
amintim:
 controlul financiar delegat;
 controlul financiar de stat;
 controlul fiscal.
Pe lângă controlul exercitat de Inspectoratul de Stat, controlul administrativ
specializat mai poate îmbrăca forma controlului exercitat de organele administrative
cu caracter jurisdicţional, cu ocazia exercitării căilor administrative de atac, cât şi
controlul exercitat de organele de control special constituite (Curtea de Conturi).
Întrucât acestea fac obiect de studiu pentru dreptul financiar, nu vom dezvolta
tehnica şi procedura acestui control.
4. Controlul de tutelă administrativă
Această formă de control are ca temei organizarea şi funcţionarea

administraţiei publice locale pe baza principiului descentralizării administrative şi al
autonomiei locale.
Întrucât “ aplicarea descentralizării administrative nu are drept consecinţă
independenţa totală a colectivităţilor locale faţă de statul în care sunt organizate,
autorităţile publice centrale şi rezervă dreptul de a supraveghea activitatea
autorităţilor locale, exercitând asupra acestora un anumit tip de control, care poartă
denumirea de tutelă administrativă, în prezent denumit control de legalitate.311
311
I.Vaida - Puterea executivă în administraţia publică, p. 20, Bucureşti, 1994
237
Din punct de vedere etimologic, controlul de tutelă este termen de împrumut
din dreptul public (din dreptul civil) dar având un alt conţinut.
Astfel, în dreptul comun, tutela este o instituţie juridică care exprimă protecţia
şi ocrotirea unor persoane lipsite de discernământ, ceea ce în dreptul administrativ se
transpune în noţiunea de tutelă - ca o protejare a interesului general ce poate fi lezat
în condiţiile realizării descentralizării administrative .
Trăsăturile controlului de tutelă
 între persoanele juridice aflate în raport de tutelă nu se găsesc raporturi de

subordonare;
 este un control numai de legalitate nu şi de oportunitate;

condiţiile de executare a controlului de tutelă trebuie să fie expres prevăzute de lege;
- subiectul controlat are la dispoziţie acţiunea în contencios administrativ
împotriva controlului efectuat
Tutela administrativă se exercită de càtre Guvern în contextul dreptului său de
supraveghere generală.
Pe lângă Guvern, la nivel teritorial prefectul este acela care exercită în
condiţiile art.122(4) din Constituţie şi respectiv art.132(1) din Legea nr.215/2001 a
administraţiei publice locale, modificată şi completată, controlul de tutelă.
Astfel, Prefectul poate ataca, in fata instantei de contencios administrativ, un
act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului, in cazul in care considera
actul ilegal.
In calitate de reprezentant al Guvernului prefectul vegheaza ca activitatea
consiliilor locale si a primarilor, a consiliilor judetene si a presedintilor consiliilor
judetene sa se desfasoare in conformitate cu prevederile legii.
În calitatea sa de supraveghetor ar respectării legii de către autorităţile locale,
prefectul poate ataca în tot sau în parte, în faţa instanţei de contencios administrativ
hotărârile adoptate de consiliul local şi dispoziţiile emise de primar sau de
preşedintele consiliului judeţean, în cazul în care se consideră ilegale.
Actul atacat, este suspendat de drept.
Ca urmare a exercitării controlului de legalitate, prefectul poate ataca în faţa
instanţei de contencios administrativ actele considerate nelegale în teremen de 30
zile de la comunicare, după îndeplinirea unei proceduri prealabile care constă în
solicitarea motivată adresată autorităţii emitente în termen de 5 zile de la
comunicarea oficială a actului către prefect, de a-şi reanaliza actul în vederea
modificării sau după caz a revocării sale.
Iată aşadar că tutela administrativă are o fază prealabilă, premergătoare
executării actului administrativ, care permite reformareaactului, intrarea în legalitate
pentru evitarea unei acţiuni judecătoreşti între autorităţile administrative chemate să
satisfacă nevoile colectivităţilor locale, pe baza şi în temeiul legal.
SECŢIUNEA 5
Modalităţile şi formele de control
238
Aminteam la începutul acestui capitol că un act administrativ poate parcurge
toate aspectele acţiunii administrative, indiferent de formele sale de manifestare, sau
poate reflecta modul de utilizare a mijloacelor materiale şi umane specifice
administraţiei.
În literatura de specialitate, s-a realizat o clasificare a modalităţilor de control,
după obiectivele urmărite de acesta.
Astfel, distingem controlul :
 de materialitate - care urmăreşte verificarea elementelor concrete sub
aspectul existenţei sau inexistenţei factorilor măsurabili;
 de regularitate - care presupune confruntarea elementului supus controlului
cu o normă de drept;
 de rentabilitate - prin utilizarea metodelor financiar-contabile;
 de eficienţă - prin compararea bazei de referinţă;
 de oportunitate;
În teoria controlului administrativ, vom identifica mai multe forme, raportate
la criterii diferite precum:
1. funcţie de momentul desfăşurării controlului, acesta poate fi:
- prealabil aprioric (preventiv) - presupune că decizia administrativă
nu poate fi adoptată decât dacă prin verificarea conformităţii sale se atestă
îndeplinirea condiţiilor legale.
Cu toate că are avantajul evaluării unor decizii greşite, eronate, are şi
dezavantajul că afectează operativitatea acţiunii administrative.
-concomitent - mai greu de realizat, întrucât presupune simultaneitatea
în timp şi spaţiu între adoptarea actului administrativ şi efectuarea
controlului. Este examinat mai des sub forma acordului concomitent.
- ulterior/posterior (a posteriori) - regula generală în administraţie care
permite o verificare a actului, sub toate aspectele sale pentru
restabilirea legalităţii.
Prin această formă de control, pe calea reformării actului (retractare, revocare,
modificare, suspendare) se evită intrarea în circuitul civil a unui act administrativ
nelegal
2. după aducerea sau nu la cunoştinţa organului controlat a acţiunii de
control:
-control inopinant - când se urmăreşte surprinderea unor deficienţe în
activitatea organului controlat;
-controlul anunţat - scopul principal al acestui control este depistarea unor
erori în activitate, analiza activităţii, surprinderea cauzelor unor fenomene majore
3. după întinderea obiectului supus actului de control

-exhaustiv - care vizează întreaga activitate desfăşurată de organul
controlat (numit şi control complet);
-limitat - număr determinat sau domeniu stabilit din momentul
efectuării.
239
4.după tehnica folosită de controlor:
 unilateral (necontradictoriu), care constă în examinarea

documentelor în lipsa participării celor ce le-au întocmit
 pe bază de contradictoriu, care se efectuează în prezenţa subiectelor
implicate
5. după locul de desfăşurare
 control pe dosar - se verifică înscrisuri, documente şi aspectul
existenţei şi legalităţii lor;
 control la faţa locului - se efectuează la sediul autorităţii controlate,
fiind un control faptic, pe cale directă
6. după obiectivele controlului
 tematic - în baza unui plan şi program stabilit
 punctual - urmăreşte perfectarea unei situaţii determinate
7. după modul de constituire a organului de control:
 control individual - desfăşurat de o singură persoană cu atribuţii
legale în acest sens
 colegial (colectiv) - realizat în echipă ( mai complet , conferind
garanţia unei mai mari eficienţe )
8. după elementele ce au stat la baza controlului:
 dirijat - reglementat din punct de vedere al obiectivelor, modului de
desfăşurare prin lege
 liber - efectuat pe baza aprecierii organului de control care permite
libertatea acestuia asupra modalităţii de desfăşurare şi a întinderii
sale
SECŢIUNEA 6
Personalul, tehnicile şi efectele controlului
Existenţa unei mari diversităţi de forme de control, nu permite stabilirea unei

metodologii unitare pentru modul de desfăşurare, verificare şi a etapelor de parcurs,
dar permite determinarea unor reguli generale pentru toate aceste forme.
Din acest motiv, dacă la controlul intern nu se impune o tehnică deosebită, ea
reprezentând o metodă de autocontrol al administraţiei asupra propriei sale activităţi,
pentru controlul extern, din afara administraţiei, întotdeauna controlul se desfăşoară
numai în baza şi în condiţiile legii.
De asemenea, pentru controlul specializat, legiuitorul a prevăzut o
reglementare unitară a competenţei materiale şi teritoriale a organului de control, a
metodelor de control, cât şi a măsurilor ce se pot dispune prin actul de control.
Desfăşurarea controlului, indiferent de forma sa, presupune existenţa
materialului de documentare, verificare şi respectiv respectarea de către cele două
subiecte, activ şi pasiv, a fazelor controlului: de la documentare, şi până la
înregistrarea actului de control, a măsurilor stabilite, inclusiv a angajării răspunderii
juridice a celor vinovaţi pentru unele neregularităţi.
240
O importanţă deosebită pentru eficienţa controlului, o are factorul uman,
personalul de control.
Surprinderea - elemente propuse prin control şi analizarea corectă a actelor
controlate presupune un personal specializat şi calificat pentru domeniul controlat,
Utilizarea specialiştilor nu vine în contradicţie cu specialitatea organului
controlat, deoarece specialistul îşi exercită doar dreptul de a aprecia eficienţa
activităţii controlate. Caracterul multilateral pe specializarea activităţii executive
determină şi specializarea funcţională a controlului administrativ. Ca urmare,
personalul de control este selectat şi recrutat potrivit legii în vigoare, după anumite
criterii determinate în funcţie de domeniul verificat, de importanţa activităţii
controlate şi de poziţia organelor în sistemul administraţiei publice. De cele mai
multe ori, la selectarea organului de control se au în vedere şi criterii de natură
subiectivă (specializarea în domeniu, vechimea, probitatea profesională demonstrată
prin activitatea de control), cât şi criterii obiective, determinate prin legea organică
specifică domeniului cu privire la ocuparea posturilor.
Personalul trebuie să dispună de independenţă operativă în întreaga activitate
ce o desfăşoară şi să aibă competenţa stabilită prin regulamentul de organizare şi
funcţionare.
Statutul juridic al acestui organ de control trebuie să le garanteze drepturile
specifice, dreptul de a cere explicaţii menite a permite organului de control o
cercetare obiectivă pertinentă şi exprimarea liberă a propriilor constatări.
Independenţa operativă a personalului de control este necesară şi pentru
realizarea corectă a activităţii de verificare dar şi pentru aplicarea sau controlul
agentului controlat.
Efectele controlului
Controlul presupune o activitate de verificare a administraţiei, a acţiunii sale
în comparaţie cu o bază de referinţă. Conformitatea acestor două elemente
reprezintă efectele controlului.
Constatările, concluziile din rapoartele de control, trebuie aduse la cunoştinţă
agentului competent şi a celui verificat, pentru a dispune, pe de o parte măsurile
legale pentru înlăturarea disfuncţionalităţilor constatate, dar şi pentru că cel ce le-a
săvârşit, să nu le respecte.
Dezbaterea actului de control este o fază necesară eficienţei oricărei forme de
control, de natură a îmbunătăţi climatul decizional, dar şi încrederea între cei doi
parteneri ai controlului.
Pe lângă aceste efecte directe, activitatea de control are şi alte efecte derivate:
iniţierea unor acţiuni proprii de autocontrol, publicitatea activităţii de control, etc.
Într-o analiză sintetică a raţiunilor principale ale controlului, M.T. Oroveanu
identifica:
 eficienţa;
 legalitatea
 legitimitatea
Dacă într-o analiză superficială a acestor trei raţiuni, am spune că ele
caracterizează însăşi administraţia publică, urmează a sintetiza că o administraţie
eficientă, se realizează şi printr-un control continuu şi corect, pentru că în urma
241
verificării administraţiei, se urmăreşte a surprinde conformitatea deciziei sale cu
legea, cu legitimitatea conferită acestor autorităţi de a satisface în condiţiile legii,
nevoile sociale .
SECŢIUNEA 7
Controlul social
Administraţia publică, nu poate fi ruptă de mediul social în care se

înfăptuieşte, ca o activitate realizată în folosul şi pentru oameni, administraţia
publică este în mod evident sub directa observare şi control al cetăţeanului.
În temeiul art. 51 din Constituţie, care reglementează dreptul de petiţionare,
“Cetatenii au dreptul sa se adreseze autoritatilor publice prin petitii formulate numai
in numele semnatarilor”.
Exercitarea acestui drept reprezintă o modalitate eficientă de soluţionare a
unor probleme personale sau de grup în relaţia cu administraţia publică.
Reglementarea, în categoria drepturilor fundamentale, de petiţionare, a captat
o consacrare legală prin Ordonanţa Guvernului nr.27/2002, dar şi prin Legea
nr.544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public.
Accesul cetăţeanului sub forma cererii, reglementează sesizări, propuneri,
acces la informaţii publice generale, în forma reglementată prin aceste acte
normative, scutiri de taxă pentru exercitarea dreptului de petiţionare, permite o
realizare deplină a acestui drept, dar şi o modalitate eficientă de control al
cetăţeanului asupra administraţiei publice.
242
CAPITOLUL XI
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
SECŢIUNEA 1
Scurt istoric
După 1990, actul normativ care a consacrat contenciosul administrativ a fost

Legea nr.29/1990, care consacra într-un mod progresist dreptul persoanei vătămate
intr-un drept al său printr-un act emis, adoptat de o autoritate public de a se adresa
instanţei de judecată solicitând anularea acestuia, repararea prejudiciului sau
obligarea la emiterea unui act.
Evoluţia şi dinamica vieţii sociale, adoptarea Constituţiei din 1991 şi
revizuirea acesteia în 2003, au impus cu necesitate modificarea acestei reglementări.
În acest context, a fost adoptată Legea nr.554/2004 a contenciosului
administrativ, aceea 312 care dezvoltă prevederile art.52 din Constituţie, potrivit
cărora „persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de o
autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen
legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a
interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei” (în condiţiile şi limitele
stabilite prin legea organică).
Legea nr.554/2004, faţă de reglementarea anterioară, reglementează obiectul
acţiunii, atât în varianta dreptului încălcat, dar şi interesul legitim lărgeşte sfera
312
Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, publicată în Monitorul Oficial nr.1154/07.12.2004
243
persoanelor care pot ataca actul administrativ ilegal, incluzând în această categorie
şi „subiectele de sezină”, reduce numărul actelor administrative exceptate de la acest
control şi, în plus, se reglementează atât contenciosul subiectiv ca mijloc procedural
pentru apărarea drepturilor persoanelor în raporturile lor cu autorităţile publice, cât
şi contenciosul obiectiv, ce are ca scop apărarea legii în activitatea administraţiei
publice.
Potrivit art.1 din Legea nr.554/2004, orice persoană care se consideră
vătămată într-un drept al său, ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică,
printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se
poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea
actului, recunoaşterea dreptului pretins, sau a interesului legitim şi repararea
pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cat şi public.
SECŢIUNEA 2
Condiţiile de admisibilitate a acţiunii directe în contencios administrativ
În conformitate cu prevederile Legii nr.554/2004, pentru ca acţiunea în

contencios administrativ să fie admisă, trebuie îndeplinite următoarele condiţii:
1. Calitatea procesuală
Legea nr.554/2004, aminteam că lărgeşte sfera persoanelor ce pot solicita
anularea unui act administrativ, pe lângă persoana vătămată (persoana juridică sau
persoană fizică) al cărei drept sau interes legitim a fost încălcat, şi alte subiecte de
sezină, precum Ministerul Public, dacă apreciază că emiterea unui act
administrativ, prin exces de putere, vatămă un interes public, Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici, ori de câte ori se încalcă de către autorităţile publice
legislaţia privind funcţia publică, Avocatul Poporului la sesizarea persoanei fizice,
dacă apreciază că ilegalitatea actului emis sau excesul de putere al autorităţii
publice, nu poate fi înlăturat decât prin justiţie, prefectul care poate ataca actele
autorităţilor administraţiei publice locale pe care le consideră nelegale (art.1, alin
1-6).
2. Vătămarea unui drept sau interes legitim
Legea condiţionează admisibilitatea acţiunii în contencios administrativ, de
vătămarea unui drept sau a unui interes legitim, dobândit prin lege sau constituit prin
acte emise în baza legii, pe care o autoritate publică trebuie să-l respecte sau
realizeze în favoarea sa.
Legea nr.554/2004, în art.2 defineşte noţiunea de interes legitim, distingând
între interesul legitim privat şi cel public.
Astfel, prin interes legitim privat înţelegem „posibilitatea de a pretinde o
anumita conduita, in considerarea realizării unui drept subiectiv viitor si previzibil,
prefigurat”, iar „interesul legitim public reprezintă posibilitatea de a pretinde o
244
anumita conduita, in considerarea realizării unui drept fundamental care se
exercita in colectiv ori, după caz, in considerarea apărării unui interes public”.
Putem adăuga totodată, că doctrina a statuat cu privire la interesul legitim
invocat că acesta:
- poate fi nu numai material, ci şi moral;
- să fie personal, dar nu neapărat exclusiv;
- poate fi atât public, cât şi personal (vezi autorităţile publice);
- interesul invocat trebuie să fie suficient de important pentru a justifica
acţiunea reclamantului.
3. Actul atacat să fie un act administrativ
După cum aminteam, Legea nr.554/2004, lărgeşte sfera actelor administrative
ce pot fi atacate prin cuprinderea alături de actele de autoritate şi a actelor de
gestiune, a contractelor administrative. De asemenea, poate fi atacat atât un act
administrativ individual, cât şi unul normativ, dar şi actele administrative asimilate
acestora, în rândul cărora întâlnim refuzul nejustificat al unei autorităţi publice de a
emite sau adopta un act, dacă prin acesta se aduce atingere unui drept sau interes
legitim, aşa cum este definit de art.2 lit. h „exprimarea explicita, cu exces de putere,
a voinţei de a nu rezolva cererea”.
De reţinut că, ilegalitatea actului poate fi rezultatul unei încălcări a legii, dar şi
un rezultat al unui exces de putere de către autoritatea publică emitentă, prin
depăşirea limitelor dreptului său de apreciere în exercitarea prerogativelor de putere
publică.
Legea nr.554/2004, defineşte excesul de putere ca fiind ”exercitarea
dreptului de apreciere, aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prin
încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de
Constituţie sau de lege”.
Se impune de asemenea, a reţine la această condiţie, distincţia dintre un act
administrativ, ca principala formă de activitate a autorităţii publice producătoare de
efecte juridice, şi celelalte categorii de acte, fapte administrative, operaţiuni de
tehnică administrativă, ce nu intră sub incidenţa Legii nr.554/2004 (exemplu:
circulare, adeverinţe, fişe, etc ).
4. Actul atacat să emane de la o autoritate publică
Legea nr.554/2004, are în vedere principiile Constituţiei revizuite, potrivit
căreia autorităţile publice nu se reduc la autorităţile administrative, în această
categorie, vom regăsi, atât autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, dar şi
autorităţile publice, aparţinând celorlalte categorii de putere (legislativă,
judecătorească), sau organisme de drept privat, cu atribuţii de putere publică care
emit acte administrative prin care se realizează o activitate de natură
administrativă313.
5. Îndeplinirea procedurii administrative prealabile
Potrivit art.7 alin. (1-7) din Legea nr.554/2004, înainte de a se adresa instanţei
de contencios administrativ competente, persoana care se considera vătămată intr-un
drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie
313
A.I. Iorgovan – Tratat de drept administrativ, ed. a IV a, Ed. All Beck, vol. II, p. 580-urm
245
sa solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării
actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Plângerea se poate adresa în egala
măsură organului ierarhic superior, dacă acesta exista.
Prevederile de mai sus sunt aplicabile şi în ipoteza în care legea specială
prevede o procedura administrativ - jurisdicţională, iar partea nu a optat pentru
aceasta.
Este îndreptăţită să introducă plângere prealabila şi persoana vătămată
într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter
individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoştinţă, pe
orice cale, de existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni de la data emiterii
cererii.
Plângerea prealabilă, formulată potrivit prevederilor legale, se soluţionează
în termenul de 30 de zile de la înregistrarea cererii.
În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul
Public, Agenţia Naţionala a Funcţionarilor Publici sau al celor care privesc cererile
celor vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, precum şi în cazul în care
instanţa se pronunţă după procedură de urgenţă, în şedinţă publică, nu este
obligatorie procedura prealabilă.
Plângerea prealabilă, în cazul acţiunilor care au ca obiect contractele
administrative are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile
din Codul de procedura civila fiind aplicabile în mod corespunzător.
Plângerea prealabila în cazul actelor administrative unilaterale, se poate
introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu
de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie.
Din examinarea prevederilor art.7, rezultă că plângerea prealabilă nu se
impune în cazul refuzului nejustificat al autorităţii publice de a rezolva o cerere
privitoare la un drept al unei persoane fizice sau persoane juridice.
Cu privire la termenul de 30 de zile pentru îndeplinirea procedurii prealabile,
s-au exprimat opinii diverse din punct de vedere al naturii sale. S-a susţinut că este
un termen de prescripţie imperativ, ca şi cel de 6 luni, permiţând soluţionarea cu
celeritate a cererii, şi pe cale de consecinţă, nerespectarea sa conduce la respingerea
acţiunii, dar şi opinia că acest termen este de recomandare, întrucât prin coroborarea
prevederilor Legii nr.554/2004 cu prevederile Constituţiei şi a Ordonanţei
Guvernului nr.27/2002 privind soluţionarea petiţiilor, vom reţine ca, pe lângă
termenul de 30 de zile, sunt autorităţi care au ca termen de soluţionare o durată mai
mare de 30 de zile, după cum legislaţiile speciale pot prevedea termene mai mici (de
exemplu în materie fiscală 5 zile, în Legea nr.215/2001 - consiliul local are la
dispoziţie termenul de 10 zile pentru a contesta măsura invalidării, a suspendării, a
dizolvării Consiliului Local, fără a îndeplini procedura prealabilă).
Totodată, se impune a mai reţine, de asemenea, la această condiţie că în art.6
din lege se stipulează că jurisdicţiile administrative speciale sunt facultative şi
gratuite.
Actele administrativ-jurisdicţionale pot fi atacate direct la instanţa de
contencios administrativ competenta potrivit art.10, in termen de 15 zile de la
comunicare, daca partea nu exercita caile administrativ - jurisdicţionale de atac.
246
Daca partea care a optat pentru jurisdicţia administrativa speciala înţelege sa
nu utilizeze calea administrativ-jurisdicţională de atac, va notifica aceasta organului
administrativ-jurisdicţional competent. Termenul de 15 zile începe să curgă de la
data notificării.
Daca partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să
renunţe la calea administrativ-jurisdicţională în timpul soluţionării acestui litigiu, va
notifica intenţia sa organului administrativ-jurisdicţional sesizat, care emite o
decizie ce atesta renunţarea la jurisdicţia administrativa speciala. Termenul de 15
zile începe să curgă de la data comunicării acestei decizii.
6. Termenul legal pentru introducerea acţiunii în contenciosul
administrativ
Potrivit art.11 alin (1) din Legea nr.554/2004, termenul pentru introducerea
acţiunii în contencios administrativ este de 6 luni de la:
a) data primirii răspunsului la plângerea prealabila sau, după caz, data
comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii;
b) data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, fără a depăşi
termenul prevăzut la alin. (2);
c) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, in
cazul contractelor administrative.
Pentru motive temeinice, in cazul actului administrativ unilateral, cererea
poate fi introdusa si peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de
la data emiterii actului.
În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul
Public sau Agenţia Naţionala a Funcţionarilor Publici, termenul curge de la data
când s-a cunoscut existenta actului nelegal, fiind aplicabile în mod corespunzător
prevederile alin. (2).
Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se considera a fi
neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ care se
considera a fi nelegale pot fi atacate oricând.
Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de prescripţie, iar termenul
prevăzut la alin. (2) este termen de decădere.
Legiuitorul, după cum observăm, determină şi natura juridică a celor două
termene, termenul de 6 luni este de prescripţie, iar termenul de 1 an, de decădere.
De reţinut că prevederile alin (3) au suferit în mod implicit modificări, prin
modificarea Legii nr.340/2004 privind instituţia prefectului, modificată la rândul său
prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005, potrivit căreia „Prefectul
poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, aceste acte, daca le
considera nelegale, cu excepţia actelor de gestiune. Actul atacat este suspendat de
drept. Cu cel puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii, prefectul va solicita
autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesara, reanalizarea actului socotit
nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării acestuia. Introducerea
acţiunii de către prefect se face in termen de 30 de zile de la comunicarea actului.
Acţiunea este scutita de taxa de timbru.”
Actele administrative nesupuse controlului
247
În art.5 din Legea nr.554/2004, sunt prevăzute actele administrative care sunt
exceptate de la control pe calea contenciosului administrativ (fine de neprimire),
într-un mod diferit de reglementare faţă de Legea nr.29/1990.
Sunt exceptate de la controlul judecătoresc, următoarele categorii de acte:
a) actele administrative ale autorităţilor publice, care privesc raporturile
acestora cu Parlamentul;
b) actele de comandament cu caracter militar.
Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, actele administrative
pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organica, o alta
procedura judiciara.
Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al
stării de asediu sau al celei de urgenta, cele care privesc apărarea şi securitatea
naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru
înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi
atacate numai pentru exces de putere.
Sfera finelor de neprimire au fost grupate în două categorii314:
a) fine de neprimire deduse din natura actului;
b) fine de neprimire determinate de existenţa unui recurs paralel.
De asemenea, le putem subclasifica şi în excepţii absolute actele cuprinse la
art.5 alin (1) lit. a şi b şi excepţii relative, reglementate de art.5 alin (2).
SECŢIUNEA 3
Procedura în faţa instanţei de contencios administrativ
4.1. Competenţa instanţei de contencios administrativ este prevăzută în

art.10 (1) din Legea nr.554/2004, care prevede că litigiile privind actele
administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum
şi cele care privesc taxe si impozite, contribuţii, datorii vamale si accesorii ale
acestora, de pana la 5 miliarde lei, se soluţionează, în fond, de tribunalele
administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de
autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe si impozite, contribuţii,
datorii vamale şi accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluţionează,
în fond, de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, daca prin
lege speciala nu se prevede altfel.
Recursul împotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele administrativ-fiscale,
se judeca de secţiile de contencios administrativ si fiscal ale curţilor de apel, iar
recursul împotriva sentinţelor pronunţate de secţiile de contencios administrativ si
fiscal ale curţilor de apel, se judeca de Secţia de contencios administrativ si fiscal a
Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, daca prin lege speciala nu se prevede altfel.
Reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul, sau celei de la
domiciliul paratului. Daca reclamantul a optat pentru instanţa de la domiciliul
paratului, nu se poate invoca excepţia necompetentei teritoriale.
314
A.I. Iorgovan – Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză şi explicaţii, Ed. Roata, Bucureşti, 2004, p.306
248
Din examinarea acestui text, vom deduce că tribunalele judecă în primă
instanţă, iar în recurs judecă Curtea de Apel.
După cum recursul împotriva sentinţelor tribunalelor administrativ-teritoriale
se judecă la secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale Curţilor de Apel
respectiv, recursul împotriva sentinţelor formulate de Curţile de Apel, se
soluţionează de Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie
şi Justiţie.
Pe lângă competenţa materială determinată de natura obiectului şi valoarea
acestuia, legea determină şi o competenţă teritorială alternativă a instanţelor de
contencios administrativ, fie instanţa de la domiciliul reclamantului, fie instanţa de
la sediul autorităţii publice pârâte.
Odată aleasă instanţa, reclamantul nu mai poate reveni asupra opţiunii sale,
prin invocarea excepţiei necompetenţei teritoriale.
4.2. Procedura în faţa instanţei de contencios administrativ

În conformitate cu prevederile art.12 din Legea nr.554/2004, odată cu
acţiunea (cererea de chemare în judecată), reclamantul depune şi copia actului
administrativ atacat sau răspunsul autorităţii publice, iar în lipsa acesteia, copia
cererii certificate cu originalul, cu data înregistrării acesteia şi orice înscris care face
dovada îndeplinirii procedurii prealabile.
Întrucât acţiunea se poate introduce concomitent şi împotriva funcţionarului
public vinovat de invalidarea sau emiterea nelegală a actului, acţiunea reclamantului
va preciza şi datele acestuia.
Funcţionarul public se poate apăra, chemând în garanţie pe superiorul său
ierarhic, de la care a primit ordin scris pentru elaborarea actului sau neeliberarea
acestuia (funcţionarul public poate fi obligat în solidar cu autoritatea publică la plata
daunelor).
La primirea acţiunii instanţa dispune citarea părţilor, putând cere totodată
autorităţii publice emitente a actului, să depună întreaga documentaţie ce a stat la
baza emiterii actului şi orice alte documente necesare soluţionării cazului.
În situaţia necomunicării de către autorităţile publice, la termenul stabilit, a
lucrărilor solicitate, instanţa va putea obliga autoritatea să plătească statului o
amendă în cuantum de 10% din salariul minim brut pe economie, pentru fiecare zi de
întârziere.
Din examinarea prevederilor art.8(1) din Legea nr.554/2004, acţiunea în
contencios administrativ poate avea ca obiect:
- anularea totală sau parţială a unui act administrativ;
- anularea actului şi obligarea la despăgubiri;
- obligarea autorităţii publice să recunoască un drept sau interes legitim
pretins (în caz de refuz);
- obligarea autorităţii publice la recunoaşterea dreptului pretins şi la plata de
despăgubiri pentru paguba ce i-a fost cauzată de refuzul său;
- anularea unor acte administrative şi formalităţi procedurale premergătoare
încheierii unui act administrativ;
249
- obligarea la încheierea sau executarea unui contract administrativ sau
desfacerea unui asemenea contract;
- acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile produse reclamantului prin
ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe neconstituţionale.
Acţiunea în despăgubire se introduce de regulă odată cu acţiunea în anulare,
în mod excepţional, dacă reclamantul nu cunoaşte întinderea pagubei la data
judecăţii acţiunii principale, putând să o introducă şi ulterior.
Termenul de prescripţie pentru introducerea acestei cereri este de 1 an de la
data emiterii actului cauzator de prejudicii.
Specific acţiunilor în contencios administrativ, este procedura de urgenţă,
după care se judecă în complet de un judecător în prima instanţă şi trei judecători în
recurs.
Hotărârile se redactează şi motivează de urgenţă, în cel mult 10 zile de la
pronunţare. Hotărârea pronunţată în prima instanţă poate fi atacată cu recurs în
termen de 15 zile de la pronunţare ori de la comunicare. Recursul suspendă
executarea şi se judecă de urgenţă.
Acţiunile în contencios administrativ sunt supuse taxelor de timbru prevăzute
pentru cauzele neevaluabile în bani, cu excepţia celor care au ca obiect contractele
administrative care se taxează la valoare, dacă legea nu prevede altfel.
Cu privire la procedura de urgenţă pentru soluţionarea cazurilor, în cazul
acţiunilor promovate de prefect, Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005
privind completarea şi modificarea Legii nr.340/2004 privind instituţia prefectului, a
adus modificări Legii nr.554/2004, după cum urmează:
Acţiunea introdusa de către prefect pentru anularea unui act administrativ al
autorităţilor administraţiei publice locale, socotit nelegal, este scutita de taxa de
timbru si se judeca in regim de urgenta.
Termenele de judecata nu pot fi mai mari de 10 zile.
Părţile sunt legal citate, daca citaţia le-a fost comunicata cel puţin cu o zi
înaintea judecării.
Hotărârile prin care se soluţionează fondul cauzei se pronunţa in ziua in care
au luat sfârşit dezbaterile.
In situaţii deosebite pronunţarea poate fi amânata cel mult doua zile.
Pentru prevenirea unei pagube iminente, în cazuri bine justificate, o dată cu
exercitarea recursului graţios, reclamantul poate cere instanţei să dispună
suspendarea executării actului administrativ de către autoritatea emitentă, până la
pronunţarea instanţei.
Instanţa soluţionează cererea de suspendare de urgenţă, cu citarea părţilor.
Dacă în cauză este un interes public major, de natură a perturba grav
funcţionarea unui serviciu public administrativ de importanţă naţională, cererea de
suspendare a actului administrativ poate fi introdusă şi de Ministerul Public, din
oficiu sau la sesizarea oricărei persoane sau autorităţi publice.
Hotărârea instanţei prin care se pronunţă suspendarea este executorie de
drept, putând fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la pronunţare. Recursul nu
suspendă executarea hotărârii.
250
Cu privire la acţiunea în contencios administrativ introdusă de prefect
împotriva actelor administrative emise, adoptate de autorităţile administraţiei
publice locale, în temeiul Legii nr.554/2004, a Legii nr.215/2001 coroborate cu
Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005 de modificare a Legii nr.340/2004
a instituţiei prefectului, actul atacat este suspendat de drept.
Soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa de contencios administrativ sunt:
- anularea totală sau parţială a actului administrativ atacat;
- obligarea autorităţii publice la emiterea actului administrativ, eliberarea
unui certificat, unei adeverinţe sau orice alt înscris;
- acordarea daunelor materiale sau morale.
Când obiectul acţiunii l-a făcut un control administrativ, soluţiile instanţei pot
fi:
- anularea controlului în totalitate sau în parte;
- obligarea autorităţii publice să încheie contractul la care este îndreptăţit
reclamantul;
- obligarea uneia din părţi la executarea obligaţiilor contractuale;
- obligarea la plata unei despăgubiri pentru daune materiale sau morale
provocate de partea în culpă, pentru neîndeplinirea obligaţiilor
contractuale sau din lege;
- suplinirea consimţământului uneia dintre părţi, când interesul public o
cere.
În conformitate cu prevederile art. 20 din Legea nr.554/2004, hotărârea
primei instanţe, poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la pronunţare (când
părţile sunt prezente la dezbaterile finale), sau de la comunicare (când acestea
lipsesc).
Recursul suspendă executarea hotărârii, cu excepţia hotărârii de suspendare a
executării actului administrativ şi se judecă de urgenţă.
În cazul admiterii recursului, instanţa de recurs, casând sentinţa fie:
- rejudecă litigiul în fond, dacă nu sunt motive de casare cu trimitere;
- dacă hotărârea primei instanţe s-a dat cu încălcarea dispoziţiilor privitoare la
competenţă, cauza se trimite la instanţa competentă, iar dacă hotărârea atacată cu
recurs a fost pronunţată, fără a se judeca fondul, cauza se va trimite o singură dată
primei instanţe, după care se judecă, în fond instanţa de recurs.
Legea, în art.21, prevede şi o procedură specială a judecării recursului în
situaţii deosebite. Astfel, recurentul, în situaţii deosebite, cum ar fi împlinirea
termenului până la care îşi poate valorifica dreptul pretins, va putea solicita
preşedintelui instanţei competente să soluţioneze recursul şi stabilirea termenului de
judecată a recursului chiar înainte de primirea dosarului.
Cererea de fixare a unui termen de urgentă, însoţită de dovada înregistrării
recursului la instanţa de fond, se soluţionează in termen de 24 de ore de la
prezentarea acesteia preşedintelui instanţei de recurs.
Soluţia de admitere a cererii se comunică de îndată instanţei de fond, care are
obligaţia redactării hotărârii atacate, a comunicării acesteia părţilor, precum si a
expedierii dosarului, intr-un termen de 5 zile.
251
Motivarea recursului se poate face, sub sancţiunea nulităţii pentru tardivitate,
in termen de doua zile de la comunicare.
Procedura de citare a părţilor si de comunicare a motivelor de recurs, se va
efectua cu prescurtarea termenului la 48 de ore, prin agent procedural sau prin orice
mijloc rapid de comunicare a informaţiilor scrise.
4.3. Executarea hotărârilor instanţei de contencios administrativ

Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile, prin care s-au admis
acţiuni în contencios administrativ, constituie titluri executorii, iar cele prin care
s-au anulat actele administrative cu caracter normativ, sunt general obligatorii şi
produc efecte numai pentru viitor.
Celelalte hotărâri judecătoreşti au putere numai între părţile din proces.
Cu privire la hotărârile instanţei judecătoreşti prin care autorităţile publice
au fost obligate să încheie, să înlocuiască, sau să modifice un act administrativ, să
elibereze un certificat, o adeverinţă, sau orice alt înscris, executarea hotărârilor
judecătoreşti irevocabile, se face în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa
unui termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii.
Nerespectarea termenului, permite reclamantului să se adreseze instanţei de
executare (prima instanţă), pentru a cere obligarea conducătorului autorităţii locale,
sub sancţiunea unei amenzi pentru fiecare zi de întârziere, până la eliberarea actului,
reclamantul având dreptul şi la despăgubiri pentru întârzieri.
Neexecutarea sau nerespectarea unei hotărâri judecătoreşti definitive şi
irevocabile pronunţată de instanţa de contencios administrativ şi după aplicarea
amenzii legale, constituie infracţiune şi se sancţionează cu închisoare de la 6 luni – 3
ani, sau cu amendă de la 250 – 10 000 lei.
Tribunalul hotărăşte în camera de consiliu de urgenţă, cu citarea părţilor,
hotărârea fiind definitivă şi executorie, susceptibilă de recurs în 5 zile de la
pronunţare.
Conducătorul autorităţii publice se poate îndrepta cu acţiune în regres
împotriva celor vinovaţi de neexecutarea hotărârii, potrivit dreptului comun (sau
dacă sunt funcţionari publici în condiţiile statului)
Cu privire la punerea în executare a hotărârii instanţei de contencios
administrativ, prin care s-au stabilit daune materiale sau morale, în favoarea
reclamantului, aceasta se face în condiţiile dreptului comun (cod procedură civilă
privind executarea silită), contestaţia la executare fiind de competenţa instanţei
civile (conform art. 339 – urm. - cod procedură civilă).
SECŢIUNEA 4
Controlul judecătoresc indirect al actelor administrative de autoritate
(excepţia de ilegalitate)
În teoria de drept, excepţia de ilegalitate este definită ca fiind “un mijloc de

apărare prin care, în cadrul unui proces pus în curgere pentru alte temeiuri decât
252
nevalabilitatea actului de drept administrativ, una din părţi ameninţată să i se
aplice un asemenea act ilegal, se apără, invocând acest viciu şi cere ca actul să nu
fie luat în considerare la soluţionarea speţei”315.
Aşadar, într-un litigiu, indiferent de obiectul său, oricare dintre părţi va
putea invoca, pe cale de excepţie, ilegalitatea actului administrativ ce i se opune de
partea adversă.
Această excepţie de nelegalitate este reglementată în art.4 din Legea
nr.554/2004 după cum urmează:
„Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în
cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În
acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea
litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere motivată instanţa de contencios
administrativ competentă, suspendând cauza.
Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de
urgenţă, în şedinţa publică, cu citarea parţilor.
Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului, care se
declară in 48 de ore de la pronunţare ori de la comunicare şi se judecă în 3 zile de la
înregistrare, cu citarea parţilor prin publicitate.
În cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea
actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine
seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată”.
Examinarea acestui text, permite următoarele considerente:
- excepţia de nelegalitate poate fi invocată numai împotriva unui act
administrativ de autoritate (nu şi cu privire la contracte, acte
jurisdicţionale);
- excepţia de nelegalitate este o cale indirectă de control a legalităţii unui act
administrativ de autoritate, ce poate fi folosită numai în cadrul unui proces
aflat în derulare, indiferent de natura acestuia;
- excepţia de nelegalitate este de ordine publică absolută şi imprescriptibilă,
putând fi invocată, oricând, în orice fază a procesului, la cererea oricărei
persoane interesate şi oricând, chiar şi de instanţa din oficiu.
Aşadar, dacă instanţa de judecată (cu excepţia celei de contencios
administrativ) va aprecia că soluţionarea litigiului pe fond depinde de actul
administrativ, a cărui nelegalitate se invocă pe cale de excepţie, va sesiza prin
încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă, suspendând
judecarea cauzei până la soluţionarea excepţiei.
Instanţa de contencios administrativ se pronunţă în procedură de urgenţă cu
citarea părţilor, în şedinţă publică.
Hotărârea instanţei de contencios administrativ este supusă recursului în
termen de 48 de ore de la pronunţare şi de la comunicare. Recursul se judecă în 3 zile
de la înregistrare, cu citarea părţilor prin publicitate.
În cazul în care excepţia de nelegalitate a unui act administrativ de autoritate
a fost invocată în cadrul unui proces de contencios administrativ, excepţia va fi
315
Tudor Drăganu – Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. Lumina Lex, Bucureşti 1998, p. 260
253
soluţionată de aceeaşi instanţă de judecată, conform art. 18 (2) din Legea
nr.554/2004.
Instanţa de judecată căreia i s-a invocat excepţia, poate aprecia dacă actul
administrativ prezintă interes pentru soluţionarea cauzei, sau continuă procesul fără
a ţine seama de actul respectiv.
Caracteristicile controlului indirect, pe calea excepţiei de nelegalitate a
actului administrativ sunt următoarele:
- nu urmăreşte anularea actului administrativ, ci doar stabilirea ilegalităţii
sale şi înlăturarea sa de la soluţionarea cauzei;
- este mai cuprinzător, având ca obiect atât actele administrative normative,
cât şi individuale şi operaţiuni de tehnică-administrativă (ex: avizele);
- poate fi invocată în orice proces aflat în competenţa instanţelor
judecătoreşti;
- nu este supusă prescripţiei executive, partea care o invocă, nefiind ţinută să
facă dovada existenţei unui drept lezat prin actul administrativ, fiind
suficientă doar existenţa interesului său legitim;
- admiterea sa produce efecte numai faţă de părţile din proces.
SECŢIUNEA 5
Trăsăturile contenciosului administrativ
Examinarea prevederilor Legii nr.554/2004 permite identificarea

următoarelor trăsături ale contenciosului administrativ:
1. este un control de legalitate;
2. sunt supuse controlului toate actele administrative, atât actele administrative
de autoritate, cât şi cele de gestiune;
3. soluţionarea litigiului se face după o procedură specială, bazată pe principiul
contradictorialităţii, hotărârea beneficiind de autoritatea de lucru judecat;
4. instanţele de contencios administrativ dispun de competenţa materială
generală;
5. poate fi un contencios administrativ subiectiv sau obiectiv, (contenciosul
subiectiv mai este numit recursul în anulare, în timp ce contenciosul obiectiv,
care urmăreşte respectarea legii, mai poartă numele de recurs pentru exces de
putere);
6. este un control de plină jurisdicţie, instanţa putând dispune anularea actului
ilegal, să oblige autoritatea publică la emiterea lui sau la obligarea acesteia la
despăgubiri către reclamant.
254
CAPITOLUL XII
RĂSPUNDEREA ŞI RESPONSABILITATEA ADMINISTRATIVĂ
SECŢIUNEA 1
Consideraţii generale privind evoluţia noţiunii de responsabilitate a
După cum recunosc numeroşi autori de drept administrativ, răspunderea

juridică devine una din noţiunile fundamentale ale dreptului şi pe cale de consecinţă
şi a dreptului administrativ.
Din punct de vedere al conţinutului său, ea poate fi privită din punct de vedere
obiectiv ca instituţie juridică dar şi din punct de vedere subiectiv - ca o situaţie
juridică, 316 dar sunt şi autori care definesc noţiunea de răspundere, pornind de la
raportul juridic sau chiar de la conţinutul acestuia, de la obligaţii.
Pentru că aminteam că răspunderea juridică este proprie întregului sistem de
drept unitar, vom reţine aşadar că, fiecărei ramuri de drept, îi corespunde o formă a
acesteia: răspunderea civilă, administrativă, penală, materială, etc., şi pe cale de
consecinţă, vom putea distinge între răspunderea juridică de drept public şi
răspunderea juridică de drept privat.
Problema responsabilităţii de drept administrativ a fost tratată ca o
responsabilitate civilă în general, sub aspectul răspunderii statului pentru daune.
316
A.Iorgovan- op.it, p. 205
255
Totodată însă, nu trebuie neglijat faptul că administraţia publică ca activitate
poate fi generatoare de prejudicii, ceea ce presupune în mod legitim că cei afectaţi să
poată obţină reparaţii pentru pagubele suferite.
Din această perspectivă, responsabilitatea în drept administrativ capăta un
nou conţinut.
În antichitate, unde regele deţinea puterea absolută, nu se punea problema
nerespectării puterii publice în faţa poporului. Chiar şi la romani regele putea să
admită sau nu “provocatio ad populum“, ceea ce reprezintă un drept de anulare al
hotărârilor consulilor, de către popor.
Ulterior, în sec. XIX, în Franţa, statul era considerat iresponsabil,
responsabilitatea revenind doar funcţionarului însărcinat cu executarea legii şi care
se substituia voinţei statului suveran.317
Abia mai târziu, prin recunoscutul act “Blanco“, se recunoaşte
responsabilitatea statului “pentru prejudicii cauzate particularilor printr-un fapt al
persoanelor care funcţionează în servicii publice“ 318 şi mult mai târziu după 1912,
jurisprudenţa va admite din ce în ce mai mult obligaţia de responsabilitate a statului,
independent de orice culpă, ca o consecinţă a funcţionării serviciilor publice şi în
temeiul principiului egalităţii cetăţenilor în faţa serviciilor publice.
În dreptul englez, teoria responsabilităţii administraţiei se expunea în adagiul
“the king can’t do wrong“ 319, ceea ce conduce la concluzia că numai funcţionarul
însărcinat cu activitatea de executare poate fi răspunzător pentru pagube, şi dacă el
urmează a răspunde potrivit dreptului comun, indiferent că este agent sau prim
ministru.
În dreptul românesc, vom identifica mai multe etape în evoluţia teoriei
responsabilităţii statului.
a) Astfel, principiul responsabilităţii statului, este consacrat în legea pentru
înfiinţarea C.S. din 11.02.1864, care dispunea că “ particularii sau alte persoane
juridice a căror interese se află vătămate prin vreo măsură administrativă pentru
reclama la C.S. împotriva hotărârilor miniştrilor, ale prefecţilor sau altor agenţi
administrativi, date cu exces de putere sau cu încălcarea legilor sau a
regulamentelor “.
Aşadar, în această formă se instituie o cale de atac pentru excesul de putere al
administraţiei care, după 1866, prin desfiinţarea C.S. se judecă de instanţele
judecătoreşti după regulile ordinare.
b) Prin Constituţia din 1866, art.19, se stabilea o formă de responsabilitate a
administraţiei, pentru cazurile de expropriere pentru utilitate publică şi posibilitatea
parţii vătămate, pe calea unei acţiuni civile, de a invoca responsabilitatea
ministerială.
Prin Legea din 2 mai 1879, statul răspunde de daune faţă de particulari care se
pot constitui parte civilă înaintea Curţii de Casaţie sau direct la tribunalul de drept
comun.
317
Lion Duguit - Les formations de droit public, 1921, p.224-urm
318
Jean Rivero - Jean Watine, op cit, p.259
319
Gguy Braibant - Le droit ad-tif francais, ed.2, Pariz Ballaz, 1988, p.259
256
Deşi răspunderea ministerială era legal determinată, particularul abia prin
Legea din 01 iulie 1905 , a putut acţiona pentru daune împotriva statului, când în
textul de organizare al Curţii de Casaţie se prevedea că “partea vătămată de un
regulament sau de o ordonanţă făcută cu încălcarea legii de către puterea centrală,
judeţeană, comunală sau de către alte autorităţi publice, să se adreseze cu cererea
de daune interese instituţiilor ordinare“320.
d) Modificările survenite în timp, până la Constituţia din 1923, în competenta
Curţii de Casaţie, a menţinut ideea de responsabilitate a statului şi posibilitatea
particularului de a solicita daune.
Constituţia din 1923, consacra principiul responsabilităţii statului, pe ideea de
culpă, statul fiind forma morală reală.
e) În perioada interbelică, autori de drept administrativ au argumentat
responsabilitatea statului pe principiul egalităţii cetăţenilor în faţa serviciilor publice
şi al solidarităţii între membrii societăţii 321 , ceea ce a consacrat teoria
responsabilităţii obiective a statului.
f) Perioada postbelică nu a adus contribuţii la teoria responsabilităţii statului,
regăsindu-se doar la analiza răspunderii organelor administraţiei de stat, coroborat
cu reglementarea dată contenciosului administrativ (prin Constituţia din 1965 şi
Legea nr.1/1967), care a făcut ca această răspundere să fie analizată ca o formă a
răspunderii civile şi foarte rar, ca o formă a răspunderii administrative322.
g) Constituţia din 1991, consacra în prevederile sale, principiul general al
reparării pagubelor cauzate prin acte administrative ale autorităţilor publice,
coroborat cu dreptul fundamental al cetăţeanului la reparaţii (art.48 alin.2 din
Constituţie), limitele exerciţiului dreptului său, fiind determinat prin legea organică
(Legea nr.29/1990 a contenciosului administrativ).
Textul constituţional (art.48(2) ) cuprinde aşadar trei forme de exercitare a
dreptului de reparaţii 323 şi anume:
 acţiunea particularului împotriva autorităţii publice ;
 acţiunea particularului împotriva funcţionarului ;
 acţiunea concomitentă împotriva autorităţii publice şi a funcţionarului.
În acelaşi timp însă, Constituţia din 1991, reglementează expres răspunderea
patrimonială a statului, pentru prejudicii cauzate prin erorile săvârşite în procesele
penale ( art.48(3) )
 răspunderea pentru prejudicii cauzate printr-un act administrativ sau prin
nesoluţionarea în termen legal al unei cereri (art.48(1).
Într-o analiză finală, am putea concluziona că, prin Constituţia din 1991, se
consacră principiile răspunderii statului (şi al funcţionarilor) pentru daunele create,
după cum urmează:
320
Pentru comentarii a se vedea C.G. Rrarincesu - op.cit, p.89-urm
A.T eodorescu - op. cit. , p.442
321
A. Teodorescu Curs de drept administrativ, 1939, p.275- urm
P.Negulescu - op cit, p.267-274
322
M.Lepădătescu - Revista de Drept nr.8/1967 p.9-urm
I.Muraru- Revista Română de Drept nr.9/1985, p.4 -urm
323
A.Iorgovan - opcit, p.319-324-urm
257
1. o răspundere patrimonială exclusiv a statului, pentru prejudicii cauzate
prin erorile judiciare săvârşite în procesele penale.
Pentru angajarea acestei forme de răspundere a statului, trebuie îndeplinite
următoarele condiţii:
 existenţa unei hotărâri judecătoreşti de condamnare definitivă ;
 existenţa unei hotărâri judecătoreşti pronunţate în exercitarea căilor
de atac, prin care se constată eroarea judiciară ;
 formularea de către persoana condamnată pe nedrept a cererii pentru
repararea daunelor materiale şi morale.
2. răspunderea patrimonială a autorităţilor publice, pentru pagubele
cauzate printr-un act administrativ, sau prin nesoluţionarea în temeiul legal al unei
cereri cu posibilitatea introducerii în cauză şi a funcţionarului vinovat, este de fapt o
răspundere sesizată de culpă, în condiţiile stabilite de Legea nr.29/1990 modificată
implicit de prevederile Constituţiei.
3. răspunderea patrimonială solidară a autorităţilor administraţie
publice şi a funcţionarilor pentru pagubele cauzate domeniului public sau a
funcţionării necorespunzătoare a serviciilor publice, ca şi răspunderea autorităţilor,
este o răspundere bazată pe culpă, care, de altfel, permite şi exercitarea dreptului în
regres al autorităţii împotriva funcţionarului vinovat de neîndeplinirea actului sau
îndeplinirea sa nelegală.
4. răspunderea patrimonială a autorităţilor administraţiei publice locale
pentru limitele serviciilor publice - această formă de răspundere are la bază
răspunderea obiectivă, ceea ce presupune ca persoana vătămată să demonstreze că:
 serviciul public este de natură a produce pagube pentru cetăţeni ;
 existenţa unui prejudiciu material cauzat unei persoane fizice sau
juridice ;
 existenţa unui raport de cauzalitate între riscul serviciului public şi
persoanele fizice sau juridice.
SECŢIUNEA 2
Titularul responsabilităţii. Condiţiile existenţei responsabilităţii
administrative şi repararea prejudiciului
În analiza la care am procedat în secţiunea anterioară am reţinut cel puţin

două elemente definitorii pentru conţinutul responsabilităţii administrative şi anume
titularul acesteia şi întinderea responsabilităţii.
1. Sub aspectul titularului am observat că acesta poate fi:
 statul ca persoană juridică ;
 autorităţile publice ca persoane juridice de drept public ;
 funcţionarul public, în calitatea sa de executant.
Dacă în privinţa funcţionarului public este uşor de reţinut calitatea sa, în
strânsă legătură cu raportul său de serviciu şi atribuţiile de executare a legii, în
privinţa autorităţii publice a administraţiei, aceasta se întemeiază pe culpa
serviciului.
258
2. Din punct de vedere al întinderii responsabilităţii, urmează a avea în vedere
pe de o parte faptul (actul) cauzator de prejudiciu şi pe de altă parte, natura autorităţii
sau a funcţiei publice care l-a generat.
Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil responsabilităţii
administrative, vom reţine că în sistemul românesc, acesta este dat de norme special
derogatorii de la dreptul comun.
Din analiza conţinutului noţiunii de responsabilitate administrativă, reţinem
că, pentru a se angaja această formă a responsabilităţii, trebuiesc îndeplinite
următoarele condiţii:
a) existenţa prejudiciului, care, la rândul său trebuie să fie cert şi actual şi de
natură să surprindă situaţia anormală, ilegală, creată părţii vătămate.
În contextul legislaţiei româneşti (Legea nr.554/2004 a contenciosului
administrativ) instanţele de contencios administrativ pot hotărî şi asupra acordării
daunelor morale
b) determinarea sau existenţa unei autorităţi sau persoane, căreia să-i poată fi
imputată paguba. Cu alte cuvinte, administraţia nu poate răspunde pentru unele
consecinţe păgubitoare ale actelor sale datorate intervenţiei terţilor. Aşadar, raportul
de cauzalitate între autoritate şi prejudiciu, trebuie să fie direct. Este cunoscut faptul
că, forţa majoră, ca eveniment exterior şi imposibil de prevăzut, înlătură răspunderea
în dreptul civil şi în egală măsură în dreptul administrativ, înlăturând orice
răspundere.
Dar, spre deosebire de dreptul privat, unde consecinţe similare produce şi
cazul fortuit, în dreptul administrativ acesta nu exonerează administraţia de
responsabilitate, ea fiind întemeiată, de regulă, pe risc.
Jurisprudenţa antebelică, ca şi literatura de specialitate, mai cu seamă de
sorginte franceză, a făcut numeroase aprecieri asupra responsabilităţii
administraţiei,324 sub mai multe forme şi anume:
 responsabilitatea din culpă - înţeleasă ca o culpă de serviciu, neglijenţa în
funcţionarea normală a serviciului lor, care nu se poate imputa personal
funcţionarului ;
 răspunderea fără culpă ;
 răspunderea pentru risc ;
 răspunderea fără culpă şi fără risc ( ex. în cazul neexecutării unei hotărâri
judecătoreşti, dacă prin aceasta ar cauza un risc activităţii publice ).
Angajarea responsabilităţii administraţiei, presupune şi repararea
prejudiciului cauzat la cererea părţii vătămate.
Această reparaţie poate fi efectuată :
 în natură - prin restabilirea stării anterioare producerii prejudiciului ;
 prin plata unei indemnizaţii, respectiv o sumă de bani echivalentă cu
prejudiciul cauzat.
324
A se vedea Jean Waline - L’evolution de la responsabilite extra-contrcatuelle des personnes publiques, BDCE,
1994, P.459
j.Rivero - j.Walline - opcit, p.268-276
P.Negulescu - opcit p.267
259
Determinarea acestei sume, se face in mod logic de persoana vătămată care
invocă existenta prejudiciului şi întinderea sa. Aceasta se poate face fie concomitent,
cu cererea de anulare a actului administrativ, dacă cunoştea întinderea prejudiciului,
fie ulterior, într-un termen general de prescripţie, termen ce cuprinde de la data la
care a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei (art.12 Legea
nr.554/2004).
Determinarea sumei, sau a indemnizaţiei cu titlu de despăgubire se determină
de către instanţă, faţă de data producerii prejudiciului, în sensul acoperirii integrale a
acestuia, dar ea poate fi şi pur simbolică (mai ales la prejudiciul moral), după cum
poate fi solicitată separat pe calea unei acţiunii de drept comun când se cunoaşte
întinderea pagubei.
SECŢIUNEA 3
Importanţa delimitării noţiunii de responsabilitate de noţiunea de
răspundere a funcţionarului public
Pentru că în secţiunile anterioare, când am analizat responsabilitatea

administrativă, ne-am raportat ca titular mai mult la stat sau autorităţi
administrative, se impun unele precizări şi în privinţa conţinutului responsabilităţii
funcţionarului public.
Definirea, sub toate aspectele, a raportului juridic de funcţiune, presupune şi
clarificarea noţiunilor de responsabilitate şi răspundere a funcţionarului public.
Clarificarea celor două noţiuni cu conţinut diferit se impune şi din perspectiva
diferită de abordare a acestora în ştiinţa dreptului administrativ şi respectiv, în ştiinţa
administraţiei.
Astfel, noţiunea de responsabilitate are în vedere raportul social în cadrul
căruia îşi desfăşoară activitatea funcţionarului public.
Spre deosebire de răspunderea juridică, care îmbracă forme specifice fiecărei
ramuri de drept, funcţie de calificarea faptei funcţionarului public, ori de câte ori
aduce atingere unor norme juridice, responsabilitatea juridică este ceea ce prof.
Antonie Iorgovan 325defineşte foarte concludent că “raportarea activă conştientă a
agentului acţiunii sociale la normele şi valorile colectivităţii, stabilite la o scară
macro sau micro-socială“.
Cu alte cuvinte, responsabilitatea este de fapt atitudinea pe care funcţionarul
public o are în raport cu autoritatea, dar şi cu cetăţeanul, o conştientizare a
obligaţiilor sale sporite prin prisma atribuţiilor specifice.
Conştientizarea responsabilităţii este un câştig, atât pentru funcţionarul
public, care devine competent cu rapiditate, dar şi pentru instituţie, care, în acest fel,
îşi poate realiza sarcinile pentru care a fost înfiinţată şi nu în ultimul rând, pentru
cetăţeanul care se adresează cu toată încrederea, în vederea satisfacerii intereselor
sale.
După unii autori, responsabilitatea juridică este o obligaţie recunoscută de
lege persoanei publice sau private de a face sau a da socoteală pentru ea sau pentru
325
Antonie Iorgovan - opcit,p.672-676
260
altul, aflat în grija sa, de unde concluzia că această stare este anterioară răspunderii
juridice.
Prof. C.G. Dissescu326 definea responsabilitatea juridică ca fiind “fixarea şi
măsurarea prin lege a consecinţelor unui act ipotetic“ .
Iată deci că, dacă responsabilitatea poate fi asimilată cu o obligaţie,
răspunderea juridică este cel mai adesea considerată ca o situaţie juridică.
Spre deosebire de responsabilitate, răspunderea juridică este o răspundere
concretă stabilită printr-o procedură de către un organ competent ce o finalizează
prin aplicarea unei sancţiuni.
O altă deosebire între cele două noţiuni, ar fi aceea că în timp ce
responsabilitatea juridică îşi are izvorul în lege, răspunderea juridică derivă dintr-o
hotărâre a puterii judecătoreşti sau a autorităţii administrative prevăzute de lege.
Pornind de la un asemenea considerent, profesorul Mircea Costin 327 definea
responsabilitatea ca pe un “complex de drepturi şi obligaţii care formează un raport
juridic de constrângere ce apare între stat, ca unic subiect activ şi autorul faptei
ilicite, ca subiect pasiv“.
O altă deosebire între cele două noţiuni are în vedere chiar conţinutul acestora
. În cazul responsabilităţii juridice, drepturile şi obligaţiile nu sunt determinate,
delimitate sau materializate, faţă de răspunderea juridică unde acestea sunt riguros
delimitate, ori de câte ori intervine constrângerea administrativă.
Responsabilitatea juridică îmbracă mai multe forme: penală, civilă,
administrativă, constituţională, materială, etc., temeiul acesteia reprezentându-l
legea de fiecare dată.
SECŢIUNEA 4
Răspunderea administrativă
În secţiunile anterioare, am încercat a delimita noţiunea de răspundere

administrativă, de aceea de responsabilitate, ceea ce face ca în continuare, să
încercăm să definim noţiunea de răspundere administrativă.
Unii teoreticieni explică răspunderea juridică administrativă pornind de la
conceptul de constrângere328 pe care o definim ca un ansamblu de măsuri ( acte
juridice, fapte materiale ) luate de autorităţile administraiei publice, în temeiul legii,
cu folosirea puterii publice, pentru a preveni săvârşirea unei fapte antisociale, pentru
a apăra drepturile cetăţenilor şi pentru a sancţiona încălcarea normelor de drept
administrativ.
Din această definiţie, înţelegem că, în conţinutul constrângerii, se regăsesc
elemente de autoreglare şi menţinere a sistemului, în timp ce, răspunderea urmăreşte
tocmai restabilirea ordinii normative încălcate şi condamnarea celui vinovat.
Ca măsuri de constrângere administrativă, putem aminti:
a) măsuri cu caracter sancţionator - ex. : avertisment, revocare din funcţie,
amendă, închisoare contravenţională, etc.
326
C.G. Dissescu - op cit, p.870-urm
327
Mircea Costin - Responsabilitatea juridică în dreptul R.S.R., Ed. Dacia, Cluj, 1974, p.9-urm
328
A.Iorgovan - op. cit. P.86
261
b) există măsuri de siguranţă administrativă - ca măsuri de siguranţă sau
protecţie precum: carantina obligatorie, oprirea fabricaţiei, controlul
medical obligatoriu, reţinerea autovehiculului
Răspunderea administrativă este acea formă a răspunderii juridice, care se
angajează ca urmare a încălcării unei norme juridice de drept administrativ.
La rândul său, răspunderea administrativă cuprinde următoarele forme:
 răspunderea administrativ-patrimonială ;
 răspunderea administrativ-contravenţională ;
4.1. Răspunderea administrativ patrimonială

Pentru că în secţiunea privind responsabilitatea administrativă am abordat şi
problematica răspunderii statului şi a autorităţilor administraţiei publice bazată pe
culpă, vom reţine în această ordine de idei, condiţiile pentru angajarea răspunderii
patrimoniale:
 actul administrativ ilegal - încălcarea condiţiilor de legalitate se constată de
către instanţa de judecată, potrivit Legii nr.29/1990;
 actul administrativ ilegal să fie cauzator de prejudicii materiale sau morale;
 existenţa unui raport de cauzalitate între actul ilegal şi prejudiciu;
 culpa autorităţii publice.
Dintre particularităţile pe care le prezintă procedura de angajare a răspunderii
administrativ patrimoniale în temeiul Legii nr.29/1990, amintim:
 acţiunea în daune se introduce odată cu acţiunea în anulare (în măsura în
care se cunoaşte întinderea prejudiciului la volumul întinderii sale);
 părţile chemate în judecată pot fi atât autorităţi publice emitente ale actului
administrativ ilegal, cât si funcţionarul acestuia;
 procedura prealabilă este obligatorie când acţiunea în despăgubire este
subsidiară acţiunii în anulare;
 instanţa să constate în mod obligatoriu anularea actului.
Ca o concluzie a acestei forme de răspundere administrativă, reţinem
necesitatea îmbunătăţirii reglementărilor Legii nr.29/1990, pe de o parte in
conformitate cu principiile răspunderii patrimoniale reglementată în normele
constituţionale şi mai ales cu necesităţile actuale şi alte reglementări speciale privind
răspunderea statului pentru pagube.
4.2. Răspunderea administrativ disciplinară
Răspunderea administrativ disciplinară intervine ca urmare a săvârşirii unei

abateri administrative.
Fapta de încălcare cu vinovăţie a normelor dreptului administrativ, se
numeşte abatere administrativă.
Din această definiţie, reţinem trăsăturile principale ale răspunderii
administrativ-disciplinare:
 se întemeiază, de regulă, pe încălcarea unui raport de drept
administrativ ( excepţia o presupune încălcarea unor norme penale);
 autorul poate fi:
262
-un organ al administraţiei publice ;
-un funcţionar public ;
-un organism nestatal ;
-o persoană fizică.
 subiectul activ al raportului juridic de tragere la răspundere este
întotdeauna o autoritate publică;
 se întemeiază pe vinovăţia (culpa) subiectului pasiv, care dispune de
capacitate juridică.
Sancţiunile aplicabile pentru săvârşirea abaterilor administrativ disciplinare,
pot fi de mai multe feluri, funcţie de natura normelor încălcate.
Astfel:
 amenda - forma tipică pentru încălcarea prevederilor legale;
 majorări de întârziere pentru neplata la timp a obligaţiilor bugetare, privind
impozitele şi taxele (Ordonanţa Guvernului nr.11/1996, modificată de
Legea nr.137/2002);
 dizolvarea organului ales - Legea nr.215/2001 privind administraţia
publică locală, modificată şi completată de Legea nr.286/2006;
 demiterea primarului;
 retragerea autorizaţiei;
 suspendarea activităţilor.
Întotdeauna, procedura pentru aplicarea sancţiunii administrativ disciplinare
este una contencioasă, ceea ce presupune:
 constatarea faptei şi a raportului de cauzalitate dintre aceasta şi rezultatul
vătămător;
 termenul înăuntrul cărora fapta se constată ( de prescripţie sau de decădere)
;
 stabilirea organului administraţiei publice competent a constata săvârşirea
abaterii şi a conţinutului actului constatator ;
 căile de atac ;
 modalităţi de executare, etc.
Un conţinut aparte în această formă de răspundere o reprezintă aplicarea
administrativ-disciplinară a funcţionarului public.
În conformitate cu prevederile Legii nr.188/1999, modificată şi completată
privind Statutul funcţionarilor publici şi a HG nr.1083/2001 privind organizarea şi
funcţionarea comisiei de disciplină din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice,
cercetarea faptelor sesizate ca abateri şi propunerea sancţiunilor disciplinare pentru
funcţionarii publici, intră în competenţa comisiilor de disciplină.
Acestea se constituie prin actul conducătorului autorităţii sau instituţiilor
publice şi este compusă dintr-un preşedinte şi doi membrii titulari şi un secretar sau
funcţie de mărimea autorităţii (peste 150 funcţionari publici) din preşedinte şi 4 sau
6 membrii titulari desemnaţi în mod proporţional.
Mandatul preşedintelui şi al membrilor comisiei de disciplină este de 3 ani, cu
posibilitatea de a fi reînnoit de 2 ori.
263
Textul prevede şi cazurile de incompatibilitate cu calitatea de membru al
comisiei de disciplină, după cum legiuitorul a stabilit pentru calitatea de preşedinte
următoarele condiţii pentru ocuparea funcţiei:
 să fie funcţionar public categoria A, clasa I;
 să aibă studii superioare juridice sau administrative;
 să aibă o probitate morală recunoscută;
 să nu se afle într-una din cauzele de incompatibilitate prevăzute de
lege.
Principalele atribuţii ale comisiei de disciplină sunt:
a) cercetează abaterile disciplinare pentru care a fost sesizată;
b) stabileşte persoanele care urmează sa fie audiate;
c) audiază funcţionarul public a cărui fapta constituie obiectul sesizării,
persoana care a formulat sesizarea precum si orice alte persoane ale căror declaraţii
pot înlesni soluţionarea cazului;
d) poate solicita declaraţii scrise persoanelor prevăzute la lit. c);
e) poate solicita orice documente care sunt de natura sa înlesnească
soluţionarea cazului;
f) propune aplicarea uneia dintre sancţiunile disciplinare prevăzute la art. 70
alin. (3) lit. c)-f) din Legea 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu
modificările si completările ulterioare;
g) propune mentinerea, modificarea sau anularea sanctiunii disciplinare
aplicate in conditiile prevazute la art. 71 alin. (1), in situatia introducerii contestatiei
in conditiile prevazute la art. 71 alin. (2) din Legea 188/1999;
h) intocmeste rapoarte cu privire la cauzele pentru care a fost sesizata, pe care
le inainteaza conducatorului autoritatii sau institutiei publice.
Hotărârea de Guvern prevede şi posibilitatea suspendării de drept, sau la
cerere, a calităţii de membru al comisiei de disciplină, care poate dura până la
încetarea cauzei care a determinat-o .
De asemenea, mandatul de membru al comisiei, poate să înceteze înainte de
teremen, în condiţiile aceluiaşi act normativ.
Ca procedură de lucru a comisiei de disciplină, amintim următoarele etape, fie
însă a dezvolta întrucât prin modificarea Legii nr.188/1999 corespunzător legii
nr.161/2003, pe cale de consecinţă Hotărârea Guvernului nr.1083/2001 va suferi la
rândul său modificări şi completări anticipate de alt fel de teoreticieni, cât şi de
practicieni.
Presedintele comisiei de disciplina va fixa, de îndată, termenul de prezentare
si va dispune citarea functionarului public, a carui fapta a fost sesizata si a
persoanelor indicate in sesizare, precum si a celui care a formulat sesizarea. Citarea
se face cu cel putin 3 zile calendaristice inainte de termenul de prezentare.
Procedura de citare in fata comisiei de disciplina se face prin scrisoare
recomandata sau prin instiintare scrisa luata la cunostinta prin semnatura. Procedura
de citare este obligatorie pentru fiecare termen fixat de presedintele comisiei de
disciplina.
In cuprinsul scrisorii sau al instiintarii scrise prevazute la alin. (2) se indica
locul, data si ora sedintei comisiei de disciplina.
264
Pentru primul termen de prezentare in fata comisiei de disciplina, in cuprinsul
scrisorii sau al instiintarii scrise se indica, pe langa elementele prevazute la alin. (3),
si obiectul sesizarii.
Functionarului public a carui fapta constituie obiectul sesizarii i se comunica,
sub sanctiunea nulitatii, o copie de pe sesizarea indreptata impotriva sa.
In fata comisiei de disciplina functionarul public a carui fapta se cerceteaza se
infatiseaza personal. Functionarul public poate fi asistat de un avocat.
La primul termen de prezentare comisia de disciplina verifica indeplinirea
conditiilor prevazute la art. 21.
In cazul in care comisia de disciplina constata ca nu sunt indeplinite
conditiile prevazute la art. 21 alin. (2) lit. a), c) si e) si alin. (4), sesizarea este clasata.
In situatia in care comisia de disciplina constata indeplinirea conditiilor
prevazute la alin. (2), aceasta solicita persoanelor prevazute la art. 22 alin. (1) sa
depuna, pana la urmatorul termen, inscrisurile sau orice alte dovezi, in vederea
cercetarii abaterii disciplinare care face obiectul sesizarii.
Cercetarea abaterii disciplinare se face cu celeritate.
4.4. Răspunderea administrativ contravenţională
Una din cele mai cunoscute forme de răspundere administrative, o reprezintă

răspunderea contravenţională.
Originea şi evoluţia acestei instituţii juridice - răspunderea contravenţională a
suferit de-a lungul timpului modificări importante până la clarificarea noţiunii sale
fundamentale contravenţia şi la determinarea regimului juridic aplicabil de drept
administrativ.
În doctrina actuală prof. A.Iorgovan, pentru a analiza această categorie a
răspunderii juridice, enunţă trei categorii de ilicit administrativ329:
 ilicitul administrativ propriu-zis;
 ilicitul contravenţional;
 ilicitul cauzator de prejudicii materiale şi morale.
Tuturor celor trei forme ale ilicitului li se aplică regimul juridic de drept
administrativ, cu singura deosebire că în cazul primelor două forme există
determinată o sancţiune cu caracter represiv în timp ce a treia formă a ilicitului,
presupune o sancţiune cu caracter reparatoriu.
În opinia aceluiaşi autor răspunderea administrativă contravenţională este o
formă atipică a ilicitului administrativ, cea mai gravă formă a sa, căreia i se aplică
regimul de drept administrativ.
În evoluţia istorică, ilicitul contravenţional a fost mai întâi consacrat în
legislaţia penală care împărţea ilicitul penal în: crime, delicte şi cvasidelicte, pentru
ca după 1954 ( prin Decretul 184/1954 ) - contestaţiile şi sancţiunile
contravenţionale să iasă de sub incidenţa cadrului penal şi intrând sub incidenţa
regimului de drept administrativ.
329
A.Iorgovan - op. citt., vol.II, p.223-urm
265
O etapă importantă în evoluţia reglementărilor legale în materie
contravenţională, o reprezintă adoptarea Legii nr.32/1968 privind stabilirea şi
sancţionarea contravenţiilor.
Aceasta stabilea cadrul general al reglementării materiei contravenţionale de
la determinarea autorităţilor competente a stabilirii contravenţiei şi până la
procedura de executare a sancţiunilor contravenţionale.
Modificată şi completată de nenumărate ori după aprobarea Constituţiei din
1991, s-a impus cu necesitate adoptarea unui nou act normativ în măsură a corobora
principiile constituţionale cu realităţile vieţii sociale şi juridice.
În sensul celor de mai sus, prin Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 privind
regimul juridic general al contravenţiilor aprobată prin Legea nr.180/2002,
reglementează noul regim contravenţional din sistemul de drept românesc.330
SECŢIUNEA 5
Noţiunea de contravenţie. Trăsături
În conformitate cu prevederile art.7 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001,

constituie contravenţie “fapta săvârşita cu vinovăţie, stabilită si sancţionată ca
atare prin lege, ordonanţe sau hotărâri de guvern.”
Prin Legea nr.180/2002 de aprobare a Ordonanţei Guvernului nr.2/2001, se
prevede că “Legea contravenţională apără valorile sociale care nu sunt ocrotite prin
legea penală”.
Comparativ cu reglementarea anterioară în materie contravenţională, Legea
nr.32/1968, apreciez că definirea contravenţiei, prin raportare la infracţiuni sub
aspectul comparării gradului de periculozitate era mult mai relevant decât prin
expunerea “apărarea valorilor sociale care nu sunt apărate prin legea penală”.
În realitate, contravenţia este o faptă ilicită, culpabilă, săvârşită de o persoană
fizică, care aduce atingere unor relaţii sociale, dar prin gradul de pericol social, nu
poate fi calificată ca fiind infracţiune.
Fără a mai intra în alte comentarii privind modul de redactare al actului
normativ, vom proceda la examinarea noţiunii de contravenţie.
Din această definiţie, vom reţine ca trăsături ale contravenţiei:
1. fapta săvârşită cu vinovăţie;
2. fapta stabilită şi sancţionată ca atare, prin lege, ordonanţă, hotărâre de
guvern şi autorităţi deliberative ale administraţiei publice locale.
330
O.G. nr.2/2001 - M.Of. nr.410/25.03.2001
Legea nr.180/2002 - M.Of. nr.268/22.04.2002
266
1. Fapta săvârşită cu vinovăţie, presupune caracterul ilicit al faptei prin care
se pun în pericol valori sociale ocrotite de lege. După cum este recunoscut, în
doctrina românească, vinovăţia poate îmbrăca două forme: intenţia sau culpa, ca din
definiţia legiuitorului să reţinem că ambele forme au fost avute în vedere, sau aşa
cum preciza prof. A. Iorgovan “ o acţiune socială negativă în raport cu ordinea de
drept “331
Contravenţia poate fi săvârşită fie printr-o acţiune, fie printr-o inacţiune, sau o
faptă comisiv-omisivă, dacă prin ea se pun în pericol valori sociale ocrotite de lege.
De remarcat faptul că legiuitorul nu face trimitere în definiţie ca în
reglementarea anterioară “la pericolul social al infracţiunii, “ ci prin sintagma
“sancţionată ca atare“, prin actele normative, are în vedere elementul de fapt, al
descrierii faptei şi a determinării sancţiunii corespunzătoare, proporţional cu
pericolul social al faptei săvârşite “332
2. Fapta stabilită şi sancţionată ca atare prin lege şi alte acte normative.
Potrivit acestei trăsături a contravenţiilor, nici o persoană nu poate fi trasă la
răspundere decât pentru faptele expres prevăzute, ca fiind contravenţii şi i se pot
aplica doar sancţiunile, de asemenea determinate “expressis verbis“ într-un act
normativ. Aceste realităţi satisfac de altfel principiul constituţional al legalităţii,
stabilirii sancţiunii şi a sancţionării şi sancţionări contravenţionale, dar şi o reflexie a
principiilor penale “nulla poena sine lege“ şi “nullum crimen sine lege“.
Faptele, descrierea acestora, definirea lor ca fiind contravenţii se determină
potrivit art.2 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 prin actele autorităţilor legislative
- Parlament (lege), executive Guvern (ordonanţe şi hotărâri de guvern) şi a
autorităţilor administraţiei publice locale (consiliul local şi judeţean, al municipiului
Bucureşti), circumscris celor două principii: generale, care determină competenta
teritorială şi materială a acestor autorităţi publice, respectiv criteriul teritorial şi cel
material dat de domeniile de activitate reglementate de lege în sfera lor de activitate.
De altfel, studiul aprofundat al art.2(1), conduce la concluzia definirii
competenţei materiale generale în toate domeniile, pentru actele normative
generale: lege şi hotărâre de guvern şi respectiv la domeniile de activitate în care au
atribuţii prin lege (pentru hotărârile consiliilor locale, judeţene, ale municipiului
Bucureşti) şi coroborat cu condiţia că în domeniul respectiv să nu fie stabilite
contravenţii prin lege sau hotărâri de guvern (art.2(2) ).
Aşadar, reglementarea dată de Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 comparativ
cu Legea nr.32/1968 aduce unele îmbunătăţiri, în sensul lărgirii competenţei
materiale în materie contravenţională a autorităţilor administraţiei publice locale.
Dată fiind competenţa în această materie, vom reţine şi aplicarea regimului
juridic specific actelor administrative normative ale autorităţilor administraţiei
publice locale, şi anume:
 aducerea la cunoştinţă publică a acesteia prin orice formă de publicitate
prevăzută de lege
331
A.Iorgovan- op. cit., vol.II, p.245-urm
332
Iulian Poenaru - Noul regim juridic al contravenţiilor. Ordonanţa nr.2/2001 - Revista de Drept 12/2001, p.3-urm
267
 intrarea în vigoare prin publicare, numai după exercitarea controlului de
tutelă de către prefect (art.122 (4) din Constituţie, coroborat cu art.34(1) lit.
b din Legea nr.215/2001 şi art.4 (3) din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001.
Ca efecte speciale pentru reglementările contravenţionale, vom avea în vedere
că:
a) autorităţile administrative autonome, ministerele, celelalte organe centrale
de specialitate, servicii publice descentralizate, prefectul, nu au competenţa
de a emite, adopta reglementări contravenţionale;
b) textele legale, în materie contravenţională, intră în vigoare în termen de 30
de zile de la publicare, afară de cazul când în cuprinsul lor se prevede un
termen mai larg (art.4 alin.1 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 ) sau în
cazuri de urgenţă, într-un termen mai scurt de 30 de zile, dar nu mai puţin
de 10 zile;
c) cu privire la acţiunea în timp a actelor normative de stabilire a
contravenţiilor potrivit principiului general constituţional, acesta produce
efecte din momentul publicării actului normativ sau al datei prevăzute în
text.
Ca atare, în actul normativ unde sunt stipulate contravenii, fără însă a prevede
expres intrarea în vigoare a acestor norme, se aplică principiul general al intrării în
vigoare a actului de la publicare, iar pentru contravenţii, în 30 de zile .
În situaţia în care se stabileşte în cuprinsul actului o dată certă “mai scurtă,
mai mică sau egală cu 30 zile, normele contravenţionale vor intra în vigoare
concomitent cu actul normativ care le cuprinde.
d) privitor la efectele în timp ale reglementărilor contravenţionale se impune a
reţine prevederile art.12(1) din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 prin care
se consfinţeşte principiul retroactivităţii legii mai favorabile, specific
dreptului penal.
Acest principiu, presupune că dacă într-un nou act normativ fapta nu mai este
prevăzută ca fiind contravenţie, ea nu se mai sancţionează, chiar dacă a fost săvârşită
înainte de data intrării în vigoare a noului act normativ ( art.12 alin 1), iar dacă
sancţiunea prevăzută în noul act normativ este mai uşoară, se va aplica aceasta (
art.12, alin2 ).
Alt aspect al acestui principiu, îl reprezintă sancţiunea, în sensul că dacă noul
act normativ prevede o sancţiune mai gravă, contravenţia săvârşită anterior va fi
sancţionată potrivit dispoziţiilor actului normativ în vigoare la data săvârşirii
acesteia ( art.12 alin.2 ) . Acest aspect îmbracă totodată conţinutul principiului
ultraactivităţii legii vechi mai favorabile.
SECŢIUNEA 6
Subiectul răspunderii contravenţionale. Cauzele care înlătura caracterul
contravenţional al faptei
A .Subiectul răspunderii contravenţionale.

Din contextul teoriei generale a dreptului “subiectul de drept exprimă:
calitatea, capacitatea cât şi aptitudinea sau posibilitatea care îngăduie oamenilor
268
să participe individual sau colectiv în raporturile juridice ca titulari de drepturi şi
obligaţii“333.
Ca atare, suis generis, subiecţii de drept pot fi individual, oameni ca persoane
fizice, sau în mod organizat, ca persoane juridice.
Dacă am determinat în mod teoretic că subiectul de drept este persoana fizică
sau juridică, nu înseamnă că toţi subiecţii de drept pot fi subiect al răspunderii
juridice.
Această calitate de subiect de drept în răspunderea juridică o dobândeşte
numai cel ce săvârşeşte fapte ilicite şi împotriva căruia se poate aplica o sancţiune.
Dacă în privinţa subiectului activ al răspunderii juridice avem în vedere statul
sau o autoritate, colectivitate locală ce poate trage la răspundere, ca subiect pasiv al
contravenţiei, vom regăsi atât persoana fizică care are capacitate de a răspunde şi are
vârsta de cel puţin 14 ani (art.3 alin.2 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001) şi
respectiv persoana juridică, în condiţiile stabilite prin actul normativ de sancţionare
contravenţională (art.6 alin 1 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001).
Cu privire la răspunderea subiectului, în raportul stabilit cu ocazia tragerii la
răspundere contravenţională, se impune a lua în discuţie şi cauzele care înlătură
răspunderea contravenţională.
B. Cauzele care înlătură răspunderea contravenţională.
Din examinarea prevederilor Ordonanţa Guvernului nr.2/2001, vom observa
că aceste cauze sunt identice cu cele din răspunderea penală, la care se adaugă două
cauze specifice: prescripţia şi infirmitatea.
Aceste cauze se constată numai de instanţa de judecată (art.11 alin.5) şi sunt
următoarele:
1. Legitima apărare - definită ca situaţia în care se găseşte o persoană “ care
săvârşeşte fapte pentru a înlătura un atac material direct imediat, nejust, îndreptat
împotriva sa, a altuia sau împotriva unui interes obştesc şi care pune în pericol grav
persoanele sau drepturile celui atacat ori interesul obştesc “
De asemenea, este în legitimă apărare şi persoana care:
 săvârşeşte fapte pentru a respinge pătrunderea, fără drept, a unei persoane
prin violenţă, viclenie, efracţie sau prin alte asemenea mijloace, într-o
locuinţă, încăpere, dependinţă sau loc împrejmuit, ţinând de acestea;
 din cauza tulburării sau temerii, a depăşit limitele unei apărări,
proporţionale cu gravitatea şi pericolul şi cu împrejurările în care s-a
produs atacul.
Ca atare, din analiza situaţiilor ce definesc legitima apărare, deducem că nu
există vinovăţie, şi pe cale de consecinţă, în lipsa acesteia, fapta nu constituie
contravenţie.
2. Starea de necesitate Se află în această stare persoana care săvârşeşte o
faptă contravenţională pentru a salva de la un pericol iminent şi care nu putea fi
înlăturat altfel viaţa, integritatea corporală sau sănătatea sa , a altuia, sau un bun
important al său, ori al altuia, sau un interes public.
333
Mircea Costin - Răspunderea juridică în R.S.R., Ed. Dcaia, Cluj, P.107-urm
269
Se are în vedere şi situaţia că persoana îşi poate da seama de urmările mai
grave pe care le poate produce prin fapta sa, ceea ce conduce la înlăturarea stării de
necesitate.
3. Constrângerea fizică sau morală
Potrivit prevederilor legale, nu constituie contravenţie fapta săvârşită de o
persoană din cauza constrângerii fizice, căruia făptuitorul nu i-a putut rezista sau a
unei constrângeri morale exercitată prin ameninţarea cu un pericol grav pentru
persoana sa ori a altuia în care nu putea fi înlăturată în alt mod.
4. Cazul fortuit Fapta săvârşită de o persoană al cărei rezultat este consecinţa
unei împrejurări care nu putea fi prevăzute, nu constituie contravenţie.
În categoria cazului fortuit, întâlnim evenimentele sau întâmplările ce nu
puteau fi prevăzute sau înlăturate şi care sunt de natură a produce rezultatul
pericolelor.
5. Iresponsabilitatea şi infirmitatea, nu constituie contravenţie fapta
persoanei, care în momentul săvârşirii faptei, fie din cauza alienaţiei mintale, fie din
alte cauze nu-şi putea da seama de acţiunile sau inacţiunile sale, sau de caracterul
licit ori ilicit al faptei.
Starea de iresponsabilitate poate fi permanentă sau temporară şi pentru a
putea fi considerată cauză de înlăturare şi răspundere contravenţională, trebuie
constatată de medic.
6. Beţia involuntară această cauză subzistă dacă în momentul săvârşirii
faptei persoana se afla, urmare a unor împrejurări independente de voinţa sa, în stare
de beţie completă, produsă de alcool sau alte substanţe.
7. Eroarea de fapt se poate reţine când în momentul săvârşirii faptei
persoana nu cunoştea o anumită stare, situaţie sau împrejurare, de care
depinde calificare contravenţională a faptei sale.
În literatură, se prescrie eroarea de fapt ca o “necunoaştere în totalitate a unei
împrejurări reale sau cunoaşterea ei inexactă“, în momentul săvârşirii
contravenţiei334.
8. Minoritatea
Potrivit prevederilor art.11 alin.2 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001
”minorul sub 14 ani nu răspunde contravenţional“.
Pentru contravenţiile săvârşite de minorii care au împlinit 14 ani, legea are în
vedere clauze favorabile, în sensul că minimul si maximul amenzii stabilite prin
actul normativ pentru fapta săvârşită, se reduce la jumătate, iar pentru cel care a
împlinit 16 ani, acesta nu poate fi sancţionat cu închisoarea contravenţională sau cu
obligarea la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii (art.11 alin.2,3,şi 4 din
Ordonanţa Guvernului nr.2/2001).
C. Prescripţia
Prevederile Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 păstrează reglementarea
anterioara în sensul consacrării unui regim special în materia contravenţională,
deosebit de reglementarea de drept comun, dată de Decretul nr.167/1958, din Codul
Penal sau din Codul Civil.
334
M.Preda - Tratat elementar de drept administrativ român, Ed. Lumina Lex , Bucuresti, 1996, opcit, p.228-urm
270
Astfel, art.13 şi 14 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 reglementează două
forme ale prescripţiei:
a) prescripţia aplicării sancţiunii, în sensul că, aplicarea amenzii
contravenţionale se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârşirii faptei, iar pentru
contravenţia continuă, termenul curge de la data constatării faptei.
Pentru situaţia că fapta a fost urmărită iniţial ca infracţiune şi ulterior s-a
stabilit că este o contravenţie , termenul de prescripţie al aplicării sancţiunii nu curge
continuu ci se suspendă pe întreaga perioadă a urmăririi sau cercetări penale.
Potrivit Ordonanţei Guvernului nr.2/2001, prescripţii operează şi dacă
sancţiunea nu a fost aplicată în termen de 1 an de la data săvârşirii constatării faptei,
dacă prin lege nu se dispune altfel (art.13 alin.3) , după cum în art.13 alin.4 se
stipulează ca prin legi speciale vor putea fi prevăzute şi alte termene de prescripţie a
aplicării sancţiunii contravenţionale.
b) prescripţia executării contravenţionale se aplică atât pentru sancţiunea
amenzii, cât şi pentru închisoarea contravenţională (ca o noutate a Ordonanţei
Guvernului nr.2/2001).
Potrivit art.14 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 executarea sancţiunii
amenzii contravenţionale se prescrie :
1.dacă procesul verbal de constatare a contravenţiilor nu a fost comunicat
contravenientului în termen de o lună de la data aplicării sancţiunii
2.în termen de 2 ani de la data aplicării.
Cât priveşte prescripţia executării sancţiunii închisorii contravenţionale
aceasta survine în termen de 1 an de la data rămânerii irevocabile a hotărârii
judecătoreşti, dacă contravenientul nu a optat pentru prestarea unei activităţi în
folosul comunităţii ( art.14 alin 3 ).
SECŢIUNEA 7
Sancţiunile contravenţionale
Vom reţine pentru început că, prin prevederile Ordonanţei Guvernului

nr.2/2001 s-au adus unele îmbunătăţiri reglementărilor din Legea nr.32/1968, prin
mărirea sferei de sancţiuni principale, prin includerea prestării unei activităţi în
folosul comunităţii şi închisoarea contravenţională şi respectiv stabilirea
sancţiunilor contravenţionale complementare.
În sensul celor de mai sus, sancţiunile contravenţionale se pot clasifica în:
1) sancţiuni principale:
a) avertismentul;
b) amenda contravenţională;
c) obligarea contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul
comunităţii;
d) închisoarea contravenţională dacă nu există consimţământul
contravenientului pentru aplicarea sancţiunii de la lit. c.
2) sancţiuni complementare:
a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii;
271
b) suspendarea, anularea avizului, acordului sau atribuţii de executare a unei
activităţi;
c) închiderea unităţii;
d) blocarea contului bancar;
e) suspendarea activităţii agentului economic;
f) retragerea licenţei sau avizului pentru anumite operaţii sau activităţi de
comerţ exterior, temporar sau definitiv;
g) desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenurilor în starea iniţială.
De reţinut că, în baza prevederilor art.5 alin.4 din Ordonanţa Guvernului
nr.2/2001, prin legi speciale se pot stabili şi alte sancţiuni principale sau
complementare.
Regula cu privire la stabilirea sancţiunii contravenţionale, este aceea că ea se
stabileşte “proporţional cu gradul de pericol social al faptei săvârşite” (art.5
alin.5).
Cât priveşte sancţiunile complementare acestea pot fi cumulate, ele
aplicându-se, funcţie de natura şi gravitatea faptei.
Prin modificarea Ordonanţei Guvernului nr.2/2001, de către Legea
nr.180/2002 de aprobare a acesteia la art.5 s-a introdus un nou alineat 7, potrivit
căruia, “Pentru una şi aceeaşi contravenţie se poate aplica numai o sancţiune
contravenţională principală şi una sau mai multe sancţiuni complementare”.
O altă caracteristică a sancţiunii contravenţionale, are legătură cu subiectul
pasiv al raportului juridic contravenţional, în sensul că, în timp ce avertismentul,
amenda şi obligarea la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii se pot aplica
contravenientului persoană fizică sau juridică, în timp ce închisoarea
contravenţională nu se poate aplica decât persoanei fizice .
1. Avertismentul este o sancţiune contravenţională principală, care constă în
atenţionarea scrisă sau verbală asupra pericolului social al faptei, cu recomandarea
de a respecta prevederile legale.
Se aplică de regulă pentru faptele cu un grad de pericol social scăzut chiar şi
atunci când actul normativ nu o prevede expres . Scopul său este mai mult de ordin
preventiv – educativ, permiţând celui ce a săvârşit fapta să se îndrepte.
2. Amenda contravenţională, este tot o sancţiune principală , are caracter
administrativ şi ordonanţa guvernului stabileşte limitele minime şi maxime ale
acesteia, funcţie de competenţa materială a autorităţii care reglementează domeniul
contravenţional.
Astfel:
 Limita minimă este de 2.500.000 lei şi limita maximă nu poate depăşi 500
milioane lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâre de guvern;
 Limita minimă este de 250.000 lei şi limita maximă nu poate depăşi 50
milioane lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărârea consiliului
judeţean şi a municipiului Bucureşti
 Limita minimă este de 250.000 lei şi limita maximă nu poate depăşi 25
milioane lei în cazul contravenţiilor stabilite prin Hotărârile consiliilor
locale comunale, orăşeneşti, municipale şi ale sectoarelor municipiului
Bucureşti.
272
De reţinut, totodată, că hotărârile consiliilor locale sau judeţene prin care s-au
stabilit contravenţiile cu nesocotirea competenţei materiale şi a acestor cuantumuri,
sunt nule de drept, nulitatea se constată de instanţa de contencios administrativ
competentă la cererea oricărei persoane interesate.
Determinarea amenzii aplicate între limitele legale, se face funcţie de
vinovăţia şi situaţia făptuitorului, de împrejurările săvârşirii faptei şi de caracterul
său preventiv, respectiv sancţionator.
Potrivit Legii nr.182/2006 de modificare şi completare a Ordonanţei
Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, de la 01 ianuarie
2007, sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor juridice, în conformitate
cu legislaţia în vigoare, se fac venit integral la bugetul de stat, cu excepţia celor
aplicate, potrivit legii, de autorităţile administraţiei publice locale şi amenzilor
privind circulaţia pe drumurile publice, care se fac venit integral la bugetele locale.
Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor fizice, în conformitate cu
legislaţia în vigoare, se fac venit integral la bugetele locale.
3. Închisoarea contravenţională şi obligarea la prestarea unei activităţi în
folosul comunităţii, sunt sancţiuni contravenţionale de asemenea principale, stabilite
prin lege, pe o durată ce nu poate depăşi 6 luni, respectiv 300 de ore.
Specific este faptul că aceste sancţiuni se stabilesc conform art.9 alin.2
“întotdeauna alternativ cu amenda“.
Potrivit modificărilor aduse prin Legea nr.352/2006, art.9 din Ordonanţa de
Guvern nr.2/2001, în cazul in care contravenientul nu a achitat amenda in termen de
30 de zile de la rămânerea definitiva a sancţiunii si nu exista posibilitatea executării
silite, organul din care face parte agentul constatator va sesiza instanţa de judecata
pe a cârei raza teritoriala s-a săvârşit contravenţia, in vederea înlocuirii amenzii cu
sancţiunea obligării contravenientului la prestarea unei activităţi in folosul
comunităţii, ţinându-se seama de partea din amenda care a fost achitată.
La primul termen de judecata, instanţa, cu citarea contravenientului, poate
acorda acestuia, la cerere, un termen de 30 de zile, in vederea achitării integrale a
amenzii.
În cazul in care contravenientul nu a achitat amenda în termenul prevăzut de
lege, instanţa procedează la înlocuirea amenzii cu sancţiunea obligării la prestarea
unei activităţi în folosul comunităţii, cu acordul acestuia.
Hotărârea prin care s-a aplicat sancţiunea prestării unei activităţi in folosul
comunităţii este supusa recursului.
Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 reglementează şi regimul juridic al
sancţiunii, în cazul concursului de contravenţii ( mai multe contravenţii săvârşite de
aceeaşi persoană).
Astfel, conform art.10 alin.1, dacă aceeaşi persoană săvârşeşte mai multe
contravenţii, se aplică sancţiunea pentru fiecare contravenţie. Dacă contravenţiile au
fost constatate, cumularea sancţiunilor se face astfel încât să nu depăşească dublul
maximului amenzii prevăzute pentru contravenţia cea mai gravă sau maximul
general stabilit pentru închisoarea contravenţională (6 luni), ori obligarea la
prestarea unei activităţi în folosul comunităţii (300 ore).
273
În cazul concursului, sub aspectul participanţilor, sancţiunea se aplică
fiecăruia , separat “în funcţie de contribuţia fiecăruia, de gradul de participare, sau
aportul pe care l-au adus la săvârşirea contravenţiei, va fi individualizată şi
sancţiunea“ etc.
4. Cât priveşte sancţiunile complementare, reţinem pe de o parte,
consacrarea, pentru prima oară în legislaţia noastră, regimului juridic al acestora, şi a
doua trăsătură, că în majoritatea cazurilor, acestea se aplică subiectului pasiv,
persoană juridică.
De asemenea, cu excepţia confiscării, celelalte sancţiuni contravenţionale,
complementare sunt proprii altor discipline de drept, cum ar fi: comercial, fiscal, etc.
SECŢIUNEA 8
Procedura contravenţională
Din examinarea conţinutului Ordonanţei Guvernului nr.2/2001, reţinem

următoarele etape ale procedurii contravenţionale:
 constatarea contravenţiilor (Cap. II, art.15-20);
 aplicarea sancţiunilor contravenţionale ( Cap. III, art.25-30);
 căile de atac (Cap. IV, art.35-36);
 executarea sancţiunilor (Cap. V, art.37-43).
1. Constatarea contravenţiei
Prima etapă în cadrul procedurii contravenţionale, o reprezintă constatarea
contravenţiei, cea care de fapt “declanşează” răspunderea contravenţională.
În fapt, constatarea contravenţiei se face printr-un înscris, numit proces
verbal, întocmit, încheiat de agenţii constatatori.
Potrivit prevederilor legale, pot fi agenţi constatatori, primarii, ofiţeri şi
subofiţeri din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor, special abilitaţi,
persoanele împuternicite de miniştrii şi alţi conducători ai autorităţilor administraţiei
publice centrale, de prefect, preşedinţii consiliilor judeţene, primarii, primarul
general al municipiului Bucureşti şi de alte persoane prevăzute în legi speciale .
Potrivit prevederilor legale, ofiţeri şi subofiţeri ai Ministerului Administraţiei
şi Internelor, constată contravenţiile privind apărarea ordinii publice, circulaţia pe
drumurile publice, regulile generale de comerţ, circulaţia şi transportul produselor
alimentare şi nealimentare, ţigările şi băuturile alcoolice, alte domenii de activitate
stabilite prin legi , ordonanţe sau hotărâri de Guvern.
Primarul, are de asemenea o competenţă generală în materia constatării
contravenţiei, stabilite prin actele normative ale autorităţii locale deliberative şi cele
stabilite în legi sau hotărâri de Guvern .
Alte categorii de agenţi constatatori, sunt cei care dispun de o competenţă
specială dată de domeniul în care activează, precum împuterniciţii miniştrilor, altor
conducători ale autorităţilor centrale, de prefecţi, preşedinţi ai consiliilor judeţene.
274
Aminteam la începutul acestui paragraf că actul constatator al săvârşirii unei
contravenţii îl reprezintă procesul verbal de constatare pe care prof. Antonie
Iorgovan îl defineşte ca un act administrativ cu caracter contravenţional.335
Conţinutul procesului verbal este stabilit prin Ordonanţa Guvernului
nr..2/2001, art.16 sub aspectul elementelor obligatorii pe care acesta trebuie să le
cuprindă, şi anume:
 data şi locul unde este încheiat;
 numele, prenumele, calitatea şi instituţia din care face parte agentul
constatator;
 datele personale din actul de identitate inclusiv codul numeric personal,
ocupaţia, locul de muncă al contravenientului;
 descrierea faptei, cu indicarea datei, ora şi locul în care a fost săvârşit şi
indicarea împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi în
evaluarea pagubelor pricinuite;
 indicarea actului normativ care stabileşte şi sancţionează contravenţia;
 indicarea societăţii de asigurări, dacă fapta a avut ca urmare producerea
unui accident de circulaţie;
 posibilitatea achitării, în termen de 48 de ore, a jumătate din nivelul
amenzii prevăzute de actul normativ, dacă legea prevede această
posibilitate;
 termenul de executare a căii de atac, organul la care se depune plângerea.
Conţinutul procesului verbal poate fi diferenţiat în următoarele situaţii:
- când contravenientul este un cetăţean străin sau cetăţean cu domiciliul în
străinătate, şi anume: nume, prenume, seria, nr. paşaportului, statul emitent, data
eliberării documentului şi nr., seria tichetului de înscriere a contravenţiilor care se
eliberează la intrarea în România de către organul de poliţie de frontieră şi pe care îl
prezintă la ieşirea din ţară, concomitent cu dovada plăţii eventualelor amenzi
contravenţionale aplicate;
 dacă contravenientul este minor, procesul verbal va cuprinde şi numele,
prenumele şi domiciliul părinţilor sau ale altor reprezentanţi sau ocrotitori legali;
 dacă contravenientul este o persoană juridică, în procesul verbal se fac
menţiuni privind denumirea, sediul, numărul de înmatriculare din registrul
comerţului, cod fiscal şi date de identificare a persoanei ce o reprezintă.
Cu ocazia încheierii procesului verbal, agentul constatator are obligaţia de a
înştiinţa contravenientul despre dreptul acestuia de a face obiecţiuni privind
conţinutul acestui act, care se vor consemna distinct în procesul verbal, sub
sancţiunea nulităţii procesului verbal.
Ordonanţa Guvernului nr.2/2001, ca şi Legea nr.32/1968, prevede situaţia în
care procesul verbal este lovit de nulitate, sancţiune ce se constată din oficiu, ca
urmare a lipsei din procesul verbal a unor elemente esenţiale şi anume: numele,
prenumele şi calitatea agentului constatator, numele, prenumele contravenientului,
denumirea, sediul pentru persoana juridică a faptei săvârşite, data comiterii faptei,
semnătura agentului constatator.
335
A.Iorgovan - opcit, vol.II, p.296-urm
275
Procesul verbal se semnează pe fiecare pagină de agentul constatator şi de
către contravenient, iar în cazul în care acesta din urmă nu se află de faţă, refuză sau
nu poate semna, agentul constatator va face menţiunea despre aceste împrejurări,
care trebuiesc confirmate de cel puţin un martor. În această ultimă situaţie, procesul
verbal va cuprinde şi datele personale din actul de identitate al martorului şi
semnătura acestuia.
Dacă o persoană săvârşeşte mai multe contravenţii constatate în acelaşi timp
şi de acelaşi agent constatator, se încheie un singur proces verbal.
2. Aplicarea sancţiunii contravenţionale
Este a doua etapă a procedurii contravenţionale şi presupune exercitarea
atributelor competenţei agentului constatator de a constata şi aplica sancţiunea prin
proces verbal, în cazul în care actul normativ de sancţionare nu prevede altfel.
Condiţiile ce trebuiesc îndeplinite la aplicarea sancţiunii de către agentul
constatator privesc:
 respectarea limitelor legale;
 existenţa unui raport de proporţionalitate cu gradul de pericol social al
faptei săvârşite;
 luarea în considerare a împrejurărilor în care a fost săvârşită fapta;
 luarea în considerare a mijloacelor şi modului de săvârşire al
contravenţiilor;
 scopul urmărit;
 urmările produse;
 circumstanţele personale ale contravenientului.
Pentru contravenţiile la care legea prevede sancţiunea închisorii
contravenţionale, alternativ cu amenda, aprecierea privind sancţiunea aplicată,
revine agentului constatator, care, dacă consideră că amenda nu este îndestulătoare,
încheie proces verbal de constatare în cel mult 48 de ore şi îl înaintează judecătoriei
în a cărei rază teritorială a fost săvârşită contravenţia pentru aplicarea sancţiunii
corespunzătoare.
Instanţa, la rândul său, în conformitate cu prevederile Ordonanţa Guvernului
nr.2/2001, coroborate cu prevederile Legii nr.82/1999, dacă apreciază că se impune
aplicarea închisorii contravenţionale, va dispune înlocuirea acesteia cu sancţiunea
obligării la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii, dacă contravenientul este
de acord.
Dacă prin săvârşirea contravenţiei s-a constatat şi o pagubă pentru care există
tarife de evaluare, agentul constatator împuternicit a aplica sancţiunea va stabili şi
despăgubirea, cu acordul expres al persoanei vătămate, făcând menţiune despre
aceasta în procesul verbal.
În lipsa unor tarife de evaluare, persoana vătămată se poate adresa pentru
valorificarea pretenţiilor sale, instanţei de judecată, pe calea dreptului comun.
Cu privire la bunurile dobândite, folosite sau rezultate din contravenţii,
agentul constatator împuternicit să aplice sancţiunea, va dispune confiscarea
acestora, descriindu-le în procesul verbal, concomitent cu stabilirea màsurilor de
conservare sau valorificare.
276
Dacă bunurile nu se găsesc, contravenientul va fi obligat la plata contravalorii
lor în lei.
Agentul constatator trebuie, de asemenea, să stabilească cine este proprietarul
bunurilor confiscate, iar în măsura în care aparţin altor persoane decât
contravenientul, se va face menţiunea despre aceasta în procesul verbal.
Următoarea operaţiune, după stabilirea sancţiunii cu consecinţe deosebite în
materia răspunderii contravenţionale este, înmânarea sau, după caz, comunicarea
(în copie ) a procesului verbal contravenientului, părţii vătămate, dacă este cazul şi
proprietarului bunurilor confiscate.
Dacă înmânarea nu se face concomitent cu întocmirea procesului verbal în
prezenţa contravenientului, comunicarea se face în termen de o lună de la data
aplicării sancţiunii, termen a cărui nerespectare am analizat că atrage prescrierea
executării sancţiunii, potrivit art.14 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001.
Dacă sancţiunea aplicată prin procesul verbal constă într-o sumă de bani cu
titlu de amendă sau chiar despăgubiri, se comunică în termenul de 15 zile odată cu
procesul verbal şi înştiinţarea de plată, care cuprinde pe lângă obligaţia de plată şi
menţiunea că neachitarea sumelor atrage executarea silită.
Dacă procesul verbal se întocmeşte în prezenţa contravenientului de agentul
constatator, sancţiunea, care are şi competenta de a aplica sancţiunea, concomitent
cu copia procesului verbal se înmânează şi înştiinţarea de plată, făcându-se
menţiunea despre aceasta în procesul verbal.
Dacă procesul verbal s-a întocmit în lipsa contravenientului sau chiar dacă a
fost prezent, refuză să semneze procesul verbal, agentul constatator va comunica
procesul verbal şi înştiinţarea de plată prin poştă, cu confirmarea de primire sau prin
afişare, la domiciliul sau sediul contravenientului, cu condiţia în acest din urmă caz
ca la afişare să se întocmească un proces verbal constatator al acestei operaţiuni, ce
trebuie semnat de cel puţin un martor.
Următoarea operaţiune a acestei etape, este la latitudinea contravenientului,
care poate achita pe loc, sau în termen de 48 de ore de la data încheierii procesului
verbal, ori după caz de la data comunicării acestuia, jumătate din minimul amenzii
prevăzute în actul normativ. Această posibilitate legală, este condiţionată de
prevederea expresă din actul normativ, de stabilire a contravenţiilor acestei facultăţi,
cu specificarea acestei menţiuni în mod corespunzător în procesul verbal. Când prin
procesul verbal sunt stabilite mai multe contravenţii, contravenientul achită jumătate
din minimul amenzii prevăzute de actul normativ pentru fiecare din contravenţiile
constatate.
Termenul de 15 zile şi respectiv de 48 de ore prevăzut pentru achitare, sunt
termenele procedurale, cărora li se aplică, în privinţa modului de calcul, art.101 din
Codul de procedură civilă, adică “pe zile libere“.
Plata amenzii se face la CEC sau la trezoreria finanţelor publice, o copie a
chitanţei, urmând a preda prin grija contravenientului, agentului constatator sau se
comunică prin poştă, organului din care acesta face parte în termen de 48 de ore, iar
potrivit Legii nr.353/2006 de modificare şi completare a Ordonanţei Guvernului
nr.2/2001 “Amenzile contravenţionale pot fi achitate şi prin intermediul
instrumentelor de plată electronică în cadrul ghişeului virtual de plată, proiect
277
pilot, coordonat de Ministerul Comunicaţiilor şi Tehnologiei Informaţiilor, parte a
sistemului e-guvernare, din cadrul sistemului electronic naţional”.
Achitarea a jumătate din minimul amenzii în condiţiile legii, conduce la
încetarea urmăririi.
Ca o ultimă situaţie a acestei etape procedurale, dacă agentul constatator sau
persoana împuternicită să aplice sancţiunea apreciază că fapta sa întruneşte
elementele constitutive ale unei infracţiuni, aceasta va sesiza organul de urmărire
penală.
Dacă însă fapta care a fost urmărită ca infracţiune s-a stabilit de procuror sau
de instituţia de judecată că ar constitui contravenţie, actul de sesizare sau constatare
al faptei, cu o copie de pe rezoluţia procurorului, respectiv de pe hotărârea
judecătorească, se trimite de îndată organului în drept să constate contravenţia şi să
aplice sancţiunea.
Pentru această situaţie, termenul de 6 luni pentru aplicarea sancţiunii, curge
de la data sesizării organului în drept să aplice sancţiunea.
3. Căile de atac reprezintă a treia etapă a procedurii contravenţionale.
Din punct de vedere terminologic, Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 menţine
reglementarea anterioară, în sensul consacrat al căii de atac în materie
contravenţională, ca fiind plângerea.
Plângerea este o cale evolutivă de atac, adică o cale prin care se atacă la
judecătorie o hotărâre dată de un agent obştesc sau administrativ cu caracter
jurisdicţional, fie un act administrativ în cazuri specificate de legea specială “336
De fapt, “nu se poate vorbi de judecată în primă instanţă ca exercitarea căii
de atac să poată fi denumită recurs sau apel 337“.
Împotriva procesului verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a
sancţiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării,
comunicării acestuia.
Din examinarea celor trei etape ale procedurii contravenţionale, rezultă că
plângerea se poate exercita de către:
 contravenient, pentru toate menţiunile din procesul verbal;
 partea vătămată, numai în ceea ce priveşte despăgubirea stabilită;
 cel căruia i-au aparţinut bunurile confiscate, altul decât contravenientul,
numai cu privire la măsura confiscării.
Condiţiile pentru exercitarea plângerii sunt:
 existenţa unui proces verbal de constatare a contravenţiilor;
 îndeplinirea procedurii de comunicare a procesului verbal, către
contravenient, parte vătămată sau aparţinătorului bunurilor confiscate;
 respectarea termenului de 15 zile de la data înmânării sau comunicării
procesului verbal.
Depăşirea termenului de 15 zile pentru exercitarea plângerii duce la
respingerea acesteia ca tardivă.
336
I.Stoenescu, S.Zitbestein - Dreptul procedural civil, Ed, Didactică-Pedagogică, Bucuresti, 1981, p.66-urm
337
A.Iorgovan - op. cit. , vol.II, p.299
278
 forma scrisă a plângerii ( deşi legea nu o prevede expres ) cu precizarea
motivelor de fapt şi de drept privind netemeinicia şi nelegalitatea
procesului verbal.
Ordonanţa Guvernului nr.2/2001, în materia căii de atac, se completează cu
prevederile Codului de procedură civilă.
Deşi competenţa soluţionării plângerii aparţine judecătoriei în circumscripţia
căreia a fost săvârşită contravenţia, plângerea se depune cu copia procesului verbal
la organul din care face parte agentul constatator, care are obligaţia de a primi şi
înmâna o dovadă depunătorului şi respectiv de a comunica instanţei competente
plângerea.
Plângerea suspendă executarea. Suspendarea este de jure (de drept) şi
totodată, în măsura în care plângerea se formulează de către contravenient sau
parţială, dacă este făcută de partea vătămată sau de adevăratul proprietar al bunurilor
confiscate.
Soluţionarea plângerii, se face de către Judecătorie, care va fixa termenul de
judecată, ce nu va depăşi 30 de zile, cu citarea părţilor şi a martorilor indicaţi în
procesul verbal sau plângere şi a oricăror persoane în măsură a permite soluţionarea
corectă a cauzei.
În materia contravenţiilor din domeniul circulaţiei, instanţa va cita şi
societatea de asigurări precizată în procesul verbal.
Soluţionarea plângerii în faţa instanţei de judecată este supusă în totalitate
prevederilor codului de procedură civilă privind termenele, probele, comunicarea
actelor de procedură, etc.
Soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa sunt:
 respingerea plângerii, cu menţinerea sancţiunii şi a procesului verbal ori de
câte ori plângerea a fost neîntemeiată, tardivă sau inadmisibilă;
 admiterea plângerii în totalitate cu desfiinţarea procesului verbal şi a
sancţiunilor aplicate, inclusiv despăgubiri sau ridicarea măsurii confiscării,
dacă se contată că procesul verbal şi sancţiunea aplicată a fost netemeinică
şi nelegală;
 admiterea în parte a plângerii, situaţii în care prin aprecierea făcută de
instanţă asupra individualizării sancţiunii aplicate, poate reduce amenda
sau să aplice altă sancţiune, modificând în acest caz, în parte procesul
verbal;
 admiterea plângerii şi anularea procesului verbal pentru motivele de
nulitate prevăzute de art.17 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001.
Hotărârea judecătorească pronunţată poate fi atacată cu recurs,. în termen de
15 zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ a tribunalului.
Motivarea recursului nu este obligatorie, motivele putând fi susţinute şi oral în faţa
instanţei, în conformitate cu prevederile art.34 alin.2 din Ordonanţa Guvernului
nr.2/2001, modificată şi completată prin Legea nr.180/2002 de aprobare a
ordonanţei . Recursul suspendă executarea hotărârii.
Procedura judecătorească de soluţionare a plângerii contravenţionale se
caracterizează prin:
 soluţionarea cu precădere a acestor cauze;
279
 atât plângerea împotriva procesului verbal, cât şi recursul formulat
împotriva hotărârii judecătoreşti prin care s-a soluţionat plângerea şi
celelalte cereri incidente sunt scutite de taxa judiciară de timbru.
4. Ultima etapă a procedurii contravenţionale o reprezintă executarea
sancţiunilor contravenţionale
În conformitate cu prevederile art.37 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001,
procesul verbal neatacat în termen de 15 zile de la înmânare sau comunicare şi
hotărârea judecătorească irevocabilă prin care s-a soluţionat plângerea, sunt titluri
executorii, fără a fi necesară îndeplinirea altei formalităţi.
În acest sens reţinem:
- avertismentul, se adresează de regulă oral şi se socoteşte executat prin
prezenţa contravenientului şi atenţionarea sau în lipsa acestuia prin comunicarea
procesului verbal cu această rezoluţie.
Dacă avertismentul s-a aplicat prin înlocuirea amenzii contravenţionale cu
încunoştinţarea scrisă, amenda se execută după cum urmează:
 de organul din care face parte agentul constatator, dacă nu se exercită în
termen legal plângere;
 de instanţa de judecată în celelalte cazuri.
Procedura executării silite a amenzii, a suferit succesiv mai multe modificări.
Astfel, prin Legea nr.182/2006, se stipulează că în vederea executării amenzii,
organele competente vor comunica din oficiu procesul-verbal de constatare a
contravenţiei si de aplicare a sancţiunii, neatacat cu plângere in termenul legal, în
termen de 30 de zile de la data expirării acestui termen, ori, după caz, dispozitivul
hotărârii judecătoreşti irevocabile prin care s-a soluţionat plângerea, in termen de 30
de zile de la data la care hotărârea a devenit irevocabila, astfel:
a) pentru sumele care se fac venit integral la bugetele locale, organelor de
specialitate ale unităţilor administrativ-teritoriale in a căror raza teritoriala
domiciliază contravenientul persoana fizica sau, după caz, îşi are domiciliul fiscal
contravenientul persoana juridica;
b) pentru sumele care se fac venit integral la bugetul de stat, organelor de
specialitate ale unităţilor subordonate Ministerului Finanţelor Publice - Agenţia
Naţionala de Administrare Fiscala, in a căror raza teritoriala îşi are domiciliul fiscal
contravenientul persoana juridica.
Executarea se face in condiţiile prevăzute de dispoziţiile legale privind
executarea silita a creanţelor fiscale
Precizăm că dispoziţiile Legii nr.182/2006, îşi produc efecte începând cu data
de 01 ianuarie 2007, legiuitorul determinând şi perioadele şi etapele de realizare a
executării de către autorităţile competente. Astfel, începând cu data de 1 ianuarie
2007, activitatea de executare silita a sumelor reprezentând amenzi contravenţionale
aplicate persoanelor fizice potrivit dispoziţiilor legale in vigoare se va prelua de la
Ministerul Finanţelor Publice - Agenţia Naţionala de Administrare Fiscala si
unităţile sale subordonate de către organele de specialitate din cadrul unităţilor
administrativ-teritoriale in a căror raza domiciliază contravenientul.
280
Sumele reprezentând amenzile prevăzute la alin. (2), încasate de organele de
specialitate din cadrul unităţilor administrativ-teritoriale, se fac venit integral la
bugetele locale respective.
Pentru amenzile contravenţionale aplicate persoanelor fizice şi neincasate
pana la data de 1 ianuarie 2007, procedurile de realizare a acestor creanţe, aflate in
derulare la aceasta data, vor fi comunicate de organele de specialitate din cadrul
unităţilor administrativ-teritoriale, care se subroga in drepturile si obligaţiile
Ministerului Finanţelor Publice - Agenţia Naţionala de Administrare Fiscala si ale
unităţilor sale subordonate, in calitate de creditori fiscali, si le succeda de drept in
aceasta calitate, actele îndeplinite anterior rămânând valabile.
Sumele neîncasate pana la data de 1 ianuarie 2007, reprezentând amenzi
contravenţionale aplicate persoanelor fizice, se fac venit integral la bugetul local al
unităţii administrativ-teritoriale în a cărei raza teritoriala domiciliază
contravenientul.
Pentru litigiile având ca obiect contestaţiile la executarea silita sau
contestaţiile împotriva actelor prin care se dispun si se duc la îndeplinire masurile
asigurătorii, unitatile administrativ-teritoriale se subroga in toate drepturile si
obligatiile procesuale ale Ministerului Finanţelor Publice - Agenţia Naţionala de
Administrare Fiscala si unitatilor sale subordonate si dobândesc calitatea procesuala
a acestora, la data de 1 ianuarie 2007, in toate procesele si cererile aflate pe rolul
instanţelor judecatoresti, indiferent de faza de judecata.
Predarea-preluarea dosarelor de executare, precum si a copiilor documentelor
depuse la dosarul instanţei in litigiile prevăzute la alin. (3) se vor efectua pana la data
de 31 ianuarie 2007.
Ministerul Finanţelor Publice - Agenţia Naţionala de Administrare Fiscala si
unitatile sale subordonate răspund de activitatile desfasurate in domeniul executării
silite prevăzute la alin. (1), pana la data preluării acestei activitati de către organele
de specialitate din cadrul unitatilor administrativ-teritoriale.
De asemenea, prin Legea nr.352/2006, pentru modificarea şi completarea
Ordonanţei Guvernului nr.2/2001 a fost introdus art.39(1) potrivit căruia.
În cazul in care contravenientul nu a achitat amenda in termen de 30 de zile de
la rămânerea definitiva a sancţiunii si nu exista posibilitatea executării silite, acesta
va sesiza instanţa in circumscripţia căreia s-a săvârsit contravenţia, in vederea
înlocuirii amenzii cu sancţiunea prestării unei activitati in folosul comunităţii,
tinandu-se seama, dupa caz, si de partea din amenda care a fost achitata.
In cazul in care contravenientul, citat de instanţa, nu a achitat amenda in
termenul prevăzut la alin. (1), instanţa procedează, daca exista acordul expres al
acestuia, la înlocuirea amenzii cu sancţiunea prestării unei activităţi in folosul
comunităţii pe o durata maxima de 50 de ore, iar pentru minori începând cu vârsta de
16 ani, de 25 de ore.
Hotărârea prin care s-a aplicat sancţiunea prestării unei activitati in folosul
comunităţii este supusa recursului.
Urmărirea punerii in executare a sentinţelor se realizează de către serviciul de
executări civile de pe lângă judecătoria in a carei raza s-a săvarsit contravenţia, in
colaborare cu serviciile specializate din primarii."
281
Pentru executare se comunică din oficiu Direcţiilor finanţelor publice sau
serviciilor de impozite şi taxe autorităţilor administraţiei publice locale în raza
teritorială a cărora domiciliază sau are sediul contravenientul, procesul verbal sau a
dispozitivului hotărârii judecătoreşti.
Procedura de executare este, conform prevederilor legale, procedura
executării silite a creanţelor bugetare, împotriva actelor de executare, putându-se
face în condiţiile legii, contestaţie la executare.
 pentru executarea sancţiunii închisorii contravenţionale, aceasta se face în
locurile şi în modalităţile prevăzute de legea specială;
 executarea sancţiunilor contravenţionale complementare se face în
condiţiile prevederilor legale (ex. confiscarea potrivit codului penal).
În cazul anulării procesului verbal, constatându-se existenţa uneia din cauzele
de nulitate, bunurile confiscate, cu excepţia celor a căror deţinere sau circulaţie este
interzisă prin lege, se restituie de îndată celui în drept.
Dacă bunurile au fost valorificate, instanţa va dispune achitarea către cel în
drept, a unei despăgubiri stabilite în raport cu valoarea de circulaţie a bunurilor.
O reglementare specială cuprinde Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 în privinţa
contravenţiilor săvârşite de militarii în termen, în sensul că, sancţiunile stabilite prin
acest act normativ nu se aplică acestora. Ca atare, procesul verbal de constatare se
trimite comandantului unităţii din care face parte contravenientul, pentru a i se
aplica măsuri disciplinare dacă se constată că acesta este întemeiat.
Din acest motiv, în Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 se stabileşte obligaţia,
pentru Ministerul Apărării Naţionale şi Ministerul de Interne şi alte autorităţi care au
structuri militare, de a stabili, prin regulamente interne, organele competente a
constata şi aplica sancţiuni în cazul contravenţiilor săvârşite de cadre militare şi de
angajaţii civili în legătură cu serviciul.
282
CAPITOLUL XIII
DOMENIUL PUBLIC
SECŢIUNEA 1
Evoluţia istorică a noţiunii de domeniu public
Una din noţiunile cele mai “disputate“ în evoluţia ştiinţei dreptului

administrativ şi în teoria de drept administrativ a fost şi a rămas în mod constant,
noţiunea de domeniu public.
Primele noţiuni despre domeniul public în dreptul roman, când bunurile
publice puteau fi folosite sub forma concesiunii de către particular şi continuând cu
clasificarea din dreptul roman a unor categorii de bunuri ce sunt publice, precum res
comnunes, res publicae, res universitatis, res divini juris, conţinutul său a evoluat şi
căpătat noi sensuri după cum ne aflăm în Evul Mediu şi dreptul reelui fiind absolut,
bunurile publice, devin proprietate privată ale regelui sau trec mai târziu în “
proprietatea naţiunii “, pentru ca în anumite perioade ale evoluţiei istorice această
instituţie să treacă în obiectul de studiu al dreptului privat.
283
În sistemul de drept românesc, pentru că importanţa studiului nostru este
evoluţia teoretică şi practica românească, vom putea reţine mai multe perioade:
1. Noţiunea de bun public, proprietate publică şi chiar serviciu public apar în
legiuirile vremii, chiar de la Regulamentele organice. În toate zonele ţărilor
româneşti, regulamentele cuprind reglementări privind unele bunuri publice precum
”casele obşteşti, casa copiilor, etc., ca şi reglementări privind bâlciurile şi
târgurile, drumurile de comunicaţii sau bogăţiile subsolului”.
2. Reglementările ce au urmat anului 1800, cu cea mai mare semnificaţie în
materia definirii domeniului public, o reprezintă perioada domniei lui Cuza.
Astfel, prin Legea pentru organizarea consiliilor judeţene din 1864, cât şi prin
Legea pentru reglarea proprietăţii rurale din 1864 şi Legea de expropriaţiune pentru
cauză de utilitate publică din 1864, s-a consacrat legislativ instituţia domeniului
public, în forma domeniului public judeţean şi comunal.
În această categorie - ca dependinţe ale domeniului public regăsim: căile de
comunicaţii, podeţele, clădirile sau stabilimentele publice în sarcina judeţului sau,
din cuprinsul vetrei statului, precum- biserici, cimitire, şcoli, pieţe, uliţe, locuri
ocupate de magaziile publice.
Pe linia aceleiaşi practici Constituţia din 1866 se consacră ca normă
constituţională existenţa proprietăţii publice şi ca un mod de dobândire a proprietăţii
publice - exproprierea pentru cauză de utilitate publică în baza unei drepte şi
prealabile despăgubiri.
Ulterior, Constituţia din 1923 reglementează mult mai amplu şi de consistenţă
conceptul de domeniu public, atât sub aspectul conţinutului proprietăii publice al
bunurilor care pot intra în această categorie, dar şi punctul de vedere al titularului
dreptului, făcând totodată o delimitare a proprietăţii private de cea publică.
Constituţia din 1923, reglementează în mod clar cele două feluri de
proprietate: privată şi publică, concomitent cu consacrarea din art.19 a unor bunuri
ca făcând parte din domeniul public (zăcămintele miniere şi bogăţiile de orice natură
ale subsolului).
Aşadar, după cum reţineau autori vremii, printre care Paul Negulescu,
Constituţia din 1923, a consacrat “sistemul domenial“.
Constituţia din 1938, deşi cuprinde reglementări separate pentru domeniul
public şi domeniul privat, face decât o enumerare a bunurilor ce pot intra în
domeniul public, concomitent cu stabilirea unui principiu general, că toate bunurile
care nu sunt proprietate particulară, sunt bunuri proprietatea statului.”
Din interpretarea prevederilor art.16-18 din Constituţia anului 1938, vom
deduce că, între domeniul public şi proprietatea publică, nu există o deosebire de
conţinut.
4. Sub incidenţa reglementărilor Constituţiilor din 1948, 1952 şi 1965,
distincţia domeniului public şi privat sau proprietarul bunurilor aparţinând regimului
domenial a dispărut.
Consacrarea proprietăţii unice a statului a condus şi la eliminarea regimului
de drept public aplicabil acestor bunuri şi consacrarea cu titlu general a regimului
juridic civil.
284
Legat de aceste reglementări, prof.A.Iorgovan 338 consideră că “temeiul
juridic al proprietăţii publice“ nu a dispărut, a devenit atotcuprinzător “având ca unic
titular statul.
5. Constituţia din 1991 reglementează într-un mod unitar, problema
proprietăţii, sub aspectul titularului şi al regimului său juridic.
Astfel, sediul general al instituţiei proprietăţii, sub cele două forme: publică
sau privată, îl regăsim în art.135 şi sediul special ca drept fundamental al
cetăţeanului, în art.41 .
Art.136 din Constituţie prevede “(1) Proprietatea este publica sau privata.
(2) Proprietatea publica este garantata si ocrotita prin lege si apartine
statului sau unitatilor administrativ-teritoriale.
(3) Bogatiile de interes public ale subsolului, spatiul aerian, apele cu
potential energetic valorificabil, de interes national, plajele, marea teritoriala,
resursele naturale ale zonei economice si ale platoului continental, precum si alte
bunuri stabilite de legea organica, fac obiectul exclusiv al proprietatii publice.
(4) Bunurile proprietate publica sunt inalienabile. in conditiile legii
organice, ele pot fi date in administrare regiilor autonome ori institutiilor publice
sau pot fi concesionate ori inchiriate; de asemenea, ele pot fi date in folosinta
gratuita institutiilor de utilitate publica.
(5) Proprietatea privata este inviolabila, in conditiile legii organice.”
SECŢIUNEA 2
Noţiunea domeniu public în contextul constituţional şi legal actual şi
regimul juridic aplicabil acestuia
1. Sfera domeniului public potrivit comisiei constituţionale

Reglementarea dată de art.135 din Constituţie, clarifică noţiunile, atât de
disputate în doctrină, de proprietăţile publice şi domeniul public.
Potrivit acestui text, proprietatea publică aparţine doar statului şi unităţilor
administrativ teritoriale .
Bunurile ce fac parte din proprietatea publică sunt limitate ca sferă şi sunt
scoase din circuitul civil, alcătuind ceea ce numim “domeniul public”, şi ele sunt
determinate după criteriul “ generic “ al folosului în interes public sau stabilite de
lege.
De reţinut că, în noţiunea de domeniu public, potrivit legii, vom cuprinde şi
alte categorii de bunuri, fie publice, fie proprietate privată, care, datorită
semnificaţiei istorice, culturale, a valorii naţionale, sau de patrimoniu, sunt supuse
unui regim juridic de drept public, ceea ce impune o obligaţie legală de “pază şi
protecţie“.
338
A.Iorgovan- op. cit. , vol.II, P.157-urm.
285
Într-o analiză sintetică a principiilor constituţionale, putem defini domeniul
public astfel: ”acele bunuri publice sau private care prin natura sau prevederea
expresă a legii, sunt destinate folosirii în interes public, fie direct, fie prin
intermediul unui serviciu public, cărora li se aplică regimul juridic de drept public
cu prioritate şi nu regimul mixt după caz şi fiind în proprietatea persoanelor
juridice de drept public sau în paza acestora.”
Din această definiţie, vom reţine următoarele trăsături ale domeniului
public:
1.bunurile ce alcătuiesc domeniul public, sunt determinate de natura lor sau
prin dispoziţia expresă a legii. Ceea ce se are în vedere prin această trăsătură, este
tocmai distincţia bunurilor ce pot fi considerate de importanţă vitală, pentru toate
generaţiile şi care se impun a fi protejate şi trimise perpetuu (bunuri de patrimoniu
cultural);
2. să fie destinate unui interes public, sau folosite în interes public;
După cum se desprinde, din chiar prevederile art.135 din Constituţie,
folosinţa poate fi directă, dată de natura bunului (ex. străzi, parcuri, alte locuri
publice) sau indirectă, când bunul este valorificat sau pus în valoare printr-un
serviciu public (ex. bunurile aparţinând patrimoniului natural, cultural, istoric, etc.).
3. bunurile aparţinând domeniului public, sunt supuse unui regim juridic
administrativ, iar în cazul în care bunurile aparţin proprietăţii private unui regim
mixt de drept public şi de drept privat, cu preeminenţa regimului public;
4. titularul dreptului să fie o persoană de drept public sau în paza unei
persoane de drept public.
Dacă în prima ipoteză, titularul este uşor de determinat din norma
constituţională, statul şi unităţi administrativ-teritoriale, pentru a doua ipoteză avem
în vedere bunurile care, prin definiţia legii, pot folosi unui interes public şi aparţin
proprietarilor particulari, iar ca urmare a valorii şi importanţei lor sunt supuse unui
regim legal de “pază şi protecţie“ (ex. patrimoniul naţional, cultural, conform Legii
nr.182/2001).
Temeiul legal al dreptului de pază şi protecţie îl regăsim în Constituţie în
art.134 alin. 2 lit. b privind “protejarea intereselor naţionale” coroborat cu lit. f
“calitatea vieţii”.
Spuneam la începutul acestei secţiuni că sfera noţiunii de domeniu public şi
cea de proprietate publică, nu se confundă.
Fundamentul determinării conţinutului noţiunii de proprietate publică, îl
reprezintă art.135 (4) din Constituţie, care enumeră aceste bunuri, determinând un
criteriu de ordin constituţional pentru calificarea unui bun în proprietatea publică şi
anume ”care pot fi folosite în interes public“.
Bogăţiile de orice natura ale subsolului, caile de comunicatie, spatiul aerian,
apele cu potential energetic valorificabil si acelea ce pot fi folosite in interes public,
plajele, marea teritoriala, resursele naturale ale zonei economice si ale platoului
continental, precum si alte bunuri stabilite prin lege, fac obiectul exclusiv al
proprietatii publice.
2. Sfera domeniului public, potrivit legii, trimite şi la reglementarea prin lege,
a altor categorii de bunuri ce pot fi stabilite ca aparţinând proprietăţii publice (spre
286
exemplificare, bunurile ce aparţin domeniului public, terenurile pe care sunt
amplasate constructii de interes public, piete, cai de comunicatii, retele stradale si
parcuri publice, porturi si aeroporturi, terenurile cu destinatie forestiera, albiile
raurilor si fluviilor, cuvetele lacurilor de interes public, fundul apelor maritime
interioare si al marii teritoriale, tarmurile Marii Negre, inclusiv plajele, terenurile
pentru rezervatii naturale si parcuri nationale, monumentele, ansamblurile si siturile
arheologice si istorice, monumentele naturii, terenurile pentru nevoile apararii sau
pentru alte folosinte care, potrivit legii, sunt de domeniul public ori care, prin natura
lor, sunt de uz sau interes public).
Terenurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile si
imprescriptibile. Ele nu pot fi introduse in circuitul civil decat daca, potrivit legii,
sunt dezafectate din domeniul public.
După cum se impune a completa că un asemenea act de calificare a bunului,
potrivit interesului său, este şi un act de autoritate al autorităţii administraţiei publice
locale, de vreme ce titular al dreptului poate fi şi unitatea administrativ teritorială (a
se vedea în acest sens prevederile Legii nr.213/1998 privind regimul juridic al
proprietăţii publice).
3. Sfera domeniului public, potrivit Codului Civil
Ceea ce până la revoluţie era considerat căzut în desuetudine, sub aspectul
distincţiei dintre domeniul public şi domeniul privat, sau proprietatea publică şi
privată, devine actual prin transformările socio-economice şi juridice de după 1990.
Astfel, prevederile art.475(2), 476, 1310, 1844 din codul civil, pot fi
considerate ca izvoare ale dreptului public.
De altfel, analiza bunurilor cuprinse în art.476 Codul Civil conduc la
concluzia că acestea se regăsesc atât în Constituţia din 1991, cât şi în prevederile
Legii nr.18/1991, cu simpla deosebire a formei, a terminologiei folosite (art.476 Cod
Civil ).
Mai mult chiar, nu putem vorbi de o nereglementare a regimului
domenialităţii, dacă avem în vedere art.477 din Codul Civil:
“Toate averile vacante si fara stapini, precum si ale persoanelor care mor
fara mostenitori, sau ale caror mosteniri sint lepadate, sînt ale domeniului
public339”.
Tocmai pentru a pune în acord prevederile legale existente, Legea
nr.213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, defineşte în
art.25 sintagma “domeniu public“ ca desemnând “domeniul privat al statului sau al
unităţilor administrativ - teritoriale, după caz“.
4. Cât priveşte sfera domeniului public, aparţinând unităţilor administrativ
teritoriale, vom reţine următoarele:
(C. civ.499, 538, 646, 648, 652, 680, 696; C. civ. fr. 539).
339
*** A se vedea si Dec. nr. 40/1953 privitor la procedura succesorala notariala,

publicat in B. Of. nr.2 din 22.01.1953 si republicat in B.Of. nr. 25 din 7 decembrie
1960.
287
Pentru a determina corect atât sfera domeniului public de “interes local”,
înţelegând prin aceasta aparţinând judeţelor, oraşelor şi comunelor, se impune, pe de
o parte, să avem în vedere reglementarea autorităţilor administraţiei publice locale,
ca titulare ale dreptului de proprietate publică, în succesiunea actelor normative ce
au reglementat administraţia publică locală şi, pe de altă parte, raportarea acestor
reglementări la norma constituţională din art.135 şi respectiv Legea nr.213/1998
care determină regimul juridic al proprietăţii publice.
Sub primul aspect, vom reţine că, în conformitate cu prevederile Legii
nr.69/1991 a administraţiei publice locale, art.72 “aparţin domeniului public de
interes local sau judeţean toate bunurile care potrivit legii sau prin natura lor sunt de
uz sau interes public şi nu au fost declarate de interes naţional, iar în art.115 se
preciza că defalcarea şi trecerea în patrimoniul comunelor, oraşelor sau după caz al
judeţelor, a bunurilor şi valorilor de interes local din domeniul public şi privat al
statului se vor stabili prin hotărâre de guvern, ca şi trecerea sub autoritatea consiliilor
locale şi judeţene a regiilor autonome şi a societăţilor comerciale cu capital integral
de stat care prestează serviciile publice ce intră în competenţa autorităţilor locale340
În aplicarea acestor prevederi organice, s-a adoptat Hotărârea Guvernului
nr.113/1992341 care în cuprinsul său cuprindea două etape importante:
 determinarea bunurilor mobile şi imobile de o subcomisie locală şi
înaintarea propunerilor către comisia ce funcţiona în subordinea prefectului, pentru
determinarea patrimoniului public şi privat al unităţilor administrativ teritoriale;
 aprobarea, prin hotărâre de guvern, a propunerilor înaintate de comisia
judeţeană.
Demersurile făcute şi inventarierea, conform acestei norme legale, nu s-au
finalizat niciodată, astfel că, până la apariţia Legii nr.213/1998 ,aceste delimitări ale
bunurilor se făceau pe interpretarea generică din Codul civil sau natura bunului.
De reţinut că, în conţinutul hotărârii guvernului, criteriul legal pentru
calificarea bunurilor aparţinând domeniului public de interes local, era acela al
uzului şi afectaţiunii bunului.
Potrivit art.4 din acest act normativ, nu făceau parte din doemniul public de
interes local sau judeţean: drumurile naţionale, marea teritorială, resursele naturale
ale zonei economice şi ale platoului continental, porturile, aeroporturile, spaţiul
aerian, terenurile şi clădirile cu destinaţii speciale pentru nevoi de apărare, clădirile
Parlamentului, preşedintelui, guvernului, autorităţii admnistraţiei publice centrale,
autorităţilor judecătoreşti, terenurile pe care se află aceste construcţii, bunurile
necesare desfăşurării activităţii acestora, rezervele statului şi alte asemenea stabilite
prin lege.
Aşadar, aparţineau domeniului public local, terenurile şi clădirile de interes
public, pieţele, căile de comunicaţii, zonele de agrement, parcurile, lacurile, alte
bunuri mobile şi imobile care sunt potrivit legii sau prin natura lor de uz sau de
interes local şi nu au fost declarate de interes naţional.
340
Legea nr.69/1991 - M.Of. nr.238/1991
M.Of. nr.79/1996 - modif Legea nr.24/1996
341
H.G. nr.113/1992 - M.Of. nr.47/1992
288
Modificarea Legii nr.69/1991 prin Legea nr.24/1996 a avut în vedere şi o
modificare a art.115 devenit art.127 şi potrivit căruia “defalcarea şi trecerea în
proprietatea comunelor, oraşelor sau după caz a judeţelor a bunurilor şi valorilor
de interes local din domeniul public şi privat de stat se face prin hotărâre de guvern,
în condiţiile legii patrimoniului public şi privat “.
Deşi a nuanţat criteriul de delimitare a domeniului public între titularii
dreptului, stat şi unităţi administrativ teritoriale aceste acte normative nu au fost
finalizate sub imperiul Legii nr.69/1991 a administraţiei publice locale.
Reglementarea dată de Legea nr.215/2001 a administraţiei publice locale
aduce modificări esenţiale inclusiv capacităţii şi calităţii juridice a autorităţilor
locale şi mai corect unităţilor administrativ-teritoriale.
Dacà vechea reglementare recunoştea doar calitatea de persoană juridică
civilă, Legea nr.215/2001, modificată şi completată, în art.19 defineşte capacitatea
juridică de drept public a unităţilor administrativ-teritoriale astfel, “Comunele,
oraşele şi judeţele sunt persoane juridice de drept public. Acestea au patrimoniu
propriu si capacitate juridica deplina.”, iar administrarea domeniului public şi
privat al unităţilor administrativ teritoriale este de competenţa consiliului local
(art.38 alin.2 lit.c).
De asemenea, potrivit art.67 alin.1 “Primarul reprezintă unitatea
administrativ teritorială în relaţiile cu alte autortiăţi publice, cu persoanele fizice
sau juridice romane sau străine, precum şi în justiţie.”
Legea nr.215/2001, modificată şi completată, cuprinde în art.122(1) şi
determinarea sferei domeniului public prin redactarea “Aparţin domeniului public
de interes local sau judeţean bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de
uz sau de interes public si nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public
naţional”.
Definiţia dată cuprinde şi o normă de trimitere la lege (declarate prin lege)
sintagmă care raportată la data adoptării Legii nr.215/2001, ne duce la Legea
nr.213/1998 a proprietăţii publice şi regimul juridic aplicabil acesteia, care
reglementează definiţia domeniul public, categoriile de bunuri care aparţin statului,
judeţului, oraşelor, comunelor.
Chiar dacă finalizarea Legii nr.213/1998 s-a făcut în anul 2002, raportat la
principiile generale constituţionale ale intrării în vigoare a legii, este clar că
determinarea şi defalcarea domeniului public între titularii săi, stat şi unităţi
administrativ teritoriale, a fost făcută potrivit acestui act normativ.
Legea cuprinde de principiu că “Domeniul public al judetelor este alcatuit din
bunurile prevazute la pct. II din anexa si din alte bunuri de uz sau de interes public
judetean, declarate ca atare prin hotarare a consiliului judetean, daca nu sunt
declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public national.”
1. drumurile judetene;
2. terenurile si cladirile in care isi desfasoara activitatea consiliul judetean st
aparatul propriu al acestuia, precum si institutiile publice de interes judetean, cum
sunt: biblioteci, muzee, spitale judetene si alte asemenea bunuri, daca nu au fost
declarate de uz sau interes public national sau local;
289
3. retelele de alimentare cu apa realizate in sistem zonal sau microzonal,
precum si statiile de tratare cu instalatiile, constructiile si terenurile aferente
acestora.
Domeniul public al comunelor, al oraselor si al municipiilor este alcatuit din
bunurile prevazute la pct. III din anexa si din alte bunuri de uz sau de interes public
local, declarate ca atare prin hotarare a consiliului local, daca nu sunt declarate prin
lege bunuri de uz sau de interes public national ori judetean, iar în pct. I,II şi III sunt
enumerate prin nominalizarea acestor categorii de bunuri.
1. drumurile comunale, vicinale si strazile;
2. pieţele publice, comerciale, targurile, oboarele si parcurile publice, precum
si zonele de agrement;
3. lacurile si plajele care nu sunt declarate de interes public national sau
judetean;
4. retelele de alimentare cu apa, canalizare, termoficare, gaze, statiile de
tratare si epurare a apelor uzate, cu instalatiile, constructiile si terenurile aferente;
5. terenurile si cladirile in care isi desfasoara activitatea consiliul local si
primaria, precum si institutiile publice de interes local, cum sunt: teatrele,
bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile si altele asemenea;
6. locuintele sociale;
7. statuile si monumentele, daca nu au fost declarate de interes pubilc
national;
8. bogatiile de orice natura ale subsolului, in stare de zacamant, daca nu au
fost declarate de interes public national;
9. terenurile cu destinatie forestiera, daca nu fac parte din domeniul privat al
statului si daca nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de
drept privat;
10. cimitirele orasenesti si comunale.
Regimul juridic al domeniului public
Ca o constantă a ceea ce am definit, prin aceea că reprezintă domeniul public,

vom concluziona că regimul juridic aplicabil bunurilor aparţinând domeniului
public, este un regim de drept administrativ, derogatoriu de la dreptul comun.
Şi în situaţia în care bunurile aparţin patrimoniului naţional cultural şi care am
precizat că pot aparţine şi proprietarilor privaţi, regimul juridic aplicabil acestor
bunuri are un caracter special, dreptul statului fiind calificat ca un drept “de pază şi
protecţie“.
SECŢIUNEA 3
Clasificarea domeniului public
Fata de normele constituţionale şi actele normative speciale care

reglementează diferitele categorii de bunuri aparţinând domeniului public, în
literatura de specialitate, s-au încercat mai multe clasificări. Una din cele mai
290
cuprinzătoare şi sintetice o face prof. Antonie Iorgovan, căreia ne raliem în notele de
faţă.342
Criterii de clasificare a domeniului public:
1. după interesul pe care-l prezintă:
 domeniu public de interes naţional;
 domeniu public de interes judeţean;
 domeniu public de interes comunal.
2. după modul de determinare:
 bunuri aparţinând domeniului public nominalizat de Constituţie;
 bunuri aparţinând domeniului public nominalizat de lege;
 bunuri aparţinând domeniului public nominalizat de actele autorităţilor
administraţiei publice locale.
3. după natura juridicà a dreptului autorităţilor publice
 bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii publice a statului sau
autorităţilor administrativ teritoriale;
 bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii private şi afectat de
dreptul de pază şi protecţie ale statului.
4. după modul de încorporare:
 domeniul public natural;
 domeniul public artificial.
5. după modul de utilizare de către public:
 bunuri utilizate direct;
 bunuri utilizate indirect prin intermediul serviciului public.
6. din punct de vedere al serviciului public organizat
 bunuri puse în valoare prin serviciul public;
 bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public.
7. după natura bunurilor:
 domeniu public terestru;
 domeniu public maritim;
 domeniu public fluvial;
 domeniu public aerian;
 domeniu public cultural;
 domeniu public militar.
SECŢIUNEA 4
Dobândirea şi încetarea dreptului de proprietate publică
Din analiza Legii nr.213/1998 privind proprietatea publică şi regimul său

juridic, aplicabil acesteia (considerată legea domenială) proprietatea publică se
poate dobândi astfel:
 pe cale naturală;
 prin achiziţii publice, în condiţiile legii;
 prin exproprieri pentru cauză de utilitate publică;
342
A.I.orgovan - op. cit. Vol.II, p.200
291
 prin donaţii, legate, acceptate de guvern, consiliu judeţean, local, dacă
bunurile nu sunt în domeniul public;
 prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităţilor
administrativ teritoriale, în domeniul public al acestora, pentru cauză de
utilitate publică;
 în alte moduri prevăzute de lege.
În art.8 din acelaşi act normativ, se prevede procedura trecerii din domeniul
privat al statului sau al unităţilor administrativ teritoriale, în domeniul public prin
hotărâre de guvern, respectiv hotărârea consiliului judeţean, local.
În privinţa încetării dreptului de proprietate publică, potrivit dreptului comun
acesta încetează:
 dacă bunul a pierit;
 dacă bunul trece în domeniul privat (prin hotărâre de guvern, sau hotărârea
autorităţii locale, în condiţia în care prin Constituţie sau lege nu este
interzisă).
SECŢIUNEA 5
Trăsăturile bunurilor aparţinând proprietăţii publice
Atât din prevederile art.135(5) din Constituţie, cât şi din Legea nr.213/1998 şi
Codul civil (art.475) vom reţine ca principale trăsături ale acestor bunuri
următoarele:
Inalienabilitatea - ceea ce presupune scoaterea lor din circuitul civil,
bunurile proprietate publică, neputând fi înstrăinătate.
Această trăsătură are în vedere destinaţia acestor bunuri , uzul şi afectaţiunea
lor de a servi un interes general, dar şi necesitatea conservării şi transmiterii sale
altor generaţii.
Faptul că bunurile aparţinând proprietăţii publice pot fi concesionate,
închiriate, a dus la concluzia exprimată în literatura de specialitate, ca aceasta
inalienabilitate nu este absolută, ci are un caracter “relativ şi limitat“343.
2. Bunurile aparţinând proprietăţii publice nu pot fi grevate de nici o
servitute şi de această dată, nu pur teoretic, ci chiar Legea nr.213/1998 are în vedere
sensul relativ al sintagmei “nici-o servitute“ precizând că “servituţile asupra
bunurilor aparţinând domeniului public sunt valabile numai în măsura în care
acestea sunt compatibile cu uzul sau interesul public căreia îi sunt destinate
bunurile afectate”.
Servituţile valabil constituite anterior intrării bunurilor în domeniul public, se
menţin (art.13 din Legea nr.213/1998).
3. Bunurile aparţinând proprietăţii publice sunt insesizabile, ceea ce
presupune că nu pot fi urmărite, nu pot fi supuse executării silite şi asupra lor nu se
pot constitui garanţii reale (art.11 lit. b din Legea nr.213/1998).
4. Bunurile proprietăţii publice sunt imprescriptibile, ceea ce presupune că
aceste bunuri nu pot fi dobândite de către alte persoane prin uzucapiune sau prin
343
E.D. Tarangul - op. cit., p.365
292
efectul posesiei de bunăcredinţă asupra bunurilor mobile (art.11 lit.c din Legea
nr.213/1998).
Protecţia acestei categorii de bunuri este asigurată şi prin reglementări
speciale ce vizează dezafectarea acesteia sau declararea lor, care presupune existenţa
şi respectarea unei prevederi legale, cu aprobarea Guvernului şi a autorităţilor
locale, cu posibilitatea de a fi cenzurată de instanţa de judecată, acţiunea putând fi
introdusă de orice persoană care invocă încălcarea unui interes public.
Ca o consecinţă a acestei reglementări restrictive a regimului juridic al
bunurilor aparţinând domeniului public orice înstrăinare sau expropriere este nulă şi
constatarea acesteia se poate invoca oricând.
Aşadar, orice încălcare a regimului juridic aplicabil bunurilor aparţinând
domeniului public (proprietate publică) prin încălcarea acestor trăsături este lovită
de nulitate absolută, respectiv actele juridice încheiate cu privire la aceste bunuri.
SECŢIUNEA 6
Administrarea bunurilor aparţinând proprietăţii publice
Dacă în succesiunea analizei făcute cu privire la bunurile proprietate publică,

examinăm conţinutul dreptului de administrare, ar putea părea că, tot ceea ce am
enunţat acum retractăm.
În fapt, analiza dreptului de administrare a bunurilor proprietate publică ne
obligă să avem în vedere acelaşi temei legal, anume Constituţia - art.135(5) Legea
nr.213/1998, Legea nr.215/2001, modificată şi completată prin Legea nr.286/2006 şi
respectiv Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică (fără a intra în analiza unor
acte normative adoptate înaintea intrării în vigoare a Constituţiei şi care pe cale de
consecinţă s-au abrogat sau modificat implicit potrivit legii fundamentale (ex. Legea
nr.15/1990 cu implicaţii şi asupra Legii nr.29/1990 a contenciosului administrativ).
Reglementarea actuală, permite un drept de administrare generală cu privire
la bunurile proprietate publică ce aparţin Guvernului, pentru bunurile proprietate
publică de stat, cât şi consiliile judeţene şi locale pentru bunurile proprietate publică
de interes local, dar şi un drept de administrare directă, pe care prof. Antonie
Iorgovan o numeşte “administrare concretă“ în favoarea regiilor autonome,
instituţiilor publice.
Legea nr.213/1998, are în vedere darea în administrare prin hotărâre de
guvern sau hotărâre a autorităţii locale (art.12 alin 1 şi 2).
Conţinutul dreptului de administrare este, de asemenea, expres determinat de
lege, care arată că titularul acestuia poate să exploateze , să folosească bunul şi să
dispună de acesta, în condiţiile actului prin care i-a fost dat bunul în administrare.
Limitele acestui drept de administrare este mai apoi concretizat în precizarea
calităţii procesuale, respectiv în reprezentarea în justiţie a titularului dreptului,
distingând două situaţii distincte:
 dacă litigiile privesc dreptul de administrare reprezentare în justiţie,
aparţine titularului dreptului de administrare în nume propriu;
293
 în litigiile ce vizează dreptul de proprietate, titularul dreptului de
administrare are “obligaţia de a arăta instanţei care este titularul dreptului de
proprietate”. Pentru stat, reprezentarea se asigură de Ministerul Finanţelor, în timp
ce pentru unităţile administrativ teritoriale, prin consilieri, care au mandat scris al
preşedintelui consiliului judeţean sau primarului. Acesta poate desemna un alt
funcţionar public sau un avocat care să-l reprezinte în instanţă (art.120(5)).
Fiind pe tărâmul dreptului administrativ, fireşte că actul de transmitere în
administrare, este ca natură juridică un act administrativ. În caz de neexecutare a
obligaţiilor şi de încălcare a limitelor dreptului de administrare, titularul dreptului de
proprietate, poate revoca dreptul de administrare.
Legea nr.215/2001 permite autorităţilor locale şi “a da în folosinţă gratuită“
pe termen limitat bunurile mobile şi imobile, proprietate publică, persoanelor
juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activităţi de binefacere sau de utilitate
publică ori serviciu public (art.126).
Din punct de vedere al conţinutului său, această folosinţă este tot o atribuire în
administrare, dar natura diferită a titlului cu care îl trimite, se datorează
beneficiarului acestui drept, respectiv persoanei fizice cu scop nelucrativ, având ca
obiect activitatea de binefacere, de utilitate publică sau, în ultimă instanţă, servicii
publice care, prin definiţie, desfăşoară activităţi de interes general.
SECŢIUNEA 7
Regimuri domeniale aplicabile diferitelor categorii de bunuri ale
domeniului public
Când am făcut clasificarea domeniului public unul din criterii a fost acela al
naturii bunului, potrivit căruia distingem mai multe categorii de domenii.
În dezvoltarea acestei clasificări vom aminti cu titlu exemplificativ câteva
regimuri domeniale practicate de legislaţia noastră şi pe care legislaţiile speciale le
reglementează distinct cu reguli proprii de executare.
Astfel, sunt reglementate:
1. Regimul domenial al fondului funciar - un regim de pază şi protecţie care

are în vedere categoriile de terenuri, destinaţiile acestora şi deţinătorul terenului
(Legea nr.18/1991 modificată şi completată prin Legea nr.169/1997 şi respectiv
Legea nr.1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor
agricole si celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar
nr.18/1991 si ale Legii nr.169/1997) cât şi cu privire la regimul construcţiilor şi
protecţia terenurilor. a)Printre drepturile şi obligaţiile titularului care definesc
regulile de folosire a terenurilor ce aparţin fondului funciar amintim:
 obligaţia de a cultiva terenul şi a proteja solul;
 dreptul de pază şi protecţie al autorităţilor administraţiei publice locale;
 condiţiile pentru aprobarea schimbării categoriei de folosinţă a terenurilor
arabile;
294
 reglementarea dreptului de preemţiune al statului la înstrăinarea terenului
prin vânzare (Legea nr.247/2005 privind reforma in domeniile proprietăţii
şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente);
 cu privire la regimul domenial privind amplasarea construcţiilor şi a liniilor
de telecomunicaţii.
Acestea le regăsim în Hotărârea Guvernului nr.525/1996 pornind de la cadrul
general dat de Legea nr.50/1990, care determină:
 regimul juridic al construcţiilor din extravilan;
 regimul de protecţie al unor terenuri (ex. plantaţii cu vii, parcuri naţionale,
rezervaţii, monumente, ansambluri arheologice şi istorice, etc.);
 condiţiile de scoatere definitivă din circuitul agricol şi istoric al unor
terenuri;
 gruparea şi amplasarea inclusiv linii de comunicaţie, transport şi distribuţii
al , transport pentru alimentare cu apă, canalizare, produse petroliere, gaze,
etc., sub aspectul grupării de-a lungul şi în apropierea căilor de comunicaţii
diguri, canale de irigării şi desecări, pentru a nu stânjeni lucrările agricole;
 ocuparea temporară a unor terenuri cu acordul deţinătorului;
 redarea circuitului productiv a terenurilor pe care titularii lucrărilor de
investiţii sau de producţie nu le folosesc (ex. din excavări).
c) în privinţa regulilor de ameliorare şi protecţie a solului, legiuitorul stabileşte
obligaţii în sarcina deţinătorilor de teren de a-şi lua măsuri de ameliorare prin forţe
proprii sau de a nu se opune măsurilor stabilite pentru determinarea perimetrului de
ameliorare-eventual luarea măsurilor de aplicare a procedurii de expropriere pentru
cauză de utilitate publică potrivit Legii nr.33/1994, sau chiar efectuarea unor
schimburi de teren pentru realizarea unor lucrări de amenajare a teritoriului cu
caracter permanent (ex. pentru corectare torenţi).
2. Regimul domenial al căilor terestre naţionale de comunicaţie
Ordonanţa Guvernului nr.43/1997 republicată, privind regimul juridic al

drumurilor aprobată prin Legea nr.82/1998 face o clasificare a drumurilor după
destinaţie (publice şi de utilitate publică), circulaţie (drumuri deschise circulaţiei
publice şi drumuri închise circulaţiei publice) şi după criteriul funcţional şi
administrativ-teritorial (drumuri de interes naţional, drumuri de interes judeţean,
drumuri de interes local)
Regimul domenial al drumurilor publice se referă la regulile de administrare a
drumurilor, la normele de proiectare şi executare a acestora, cât şi a instalaţiilor din
zona drumurilor.
În materia drumurilor un examen critic s-ar impune cu privire la regimul
concesiunii lucrărilor de proiectare şi execuţie al acestora, reglementat succesiv prin
Hotărârea Guvernului nr.947/1990 şi respectiv Legea nr.528/2004, care pornind de
la regimul domenial al acestor bunuri, califică contractul de concesiune ca un
contract supus dreptului comun, fără a distinge regimul administrativ obligatoriu
aplicabil acestuia, ca o consecinţă a naturii juridice a bunurilor ce fac obiectul său, şi
care aparţine domeniului public.
295
3. Regimul domenial al protecţiei mediului
Acesta este consacrat prin Ordonanţa Guvernului nr.195/2005 privind

protecţia mediului aprobată prin Legea nr.265/2006. Deşi obiect al studiului
dreptului mediului, pentru studiul nostru are importanţă regimul de protecţie al
terenurilor stabilit prin lege cât şi al ariilor protejate care cuprind parcuri naţionale,
rezervaţii naturale, rezervaţii ale biosferei, monumente ale naturii, etc.“ care fac
parte din categoria bunuri ale domeniului public. Ca atare toate aceste bunuri sunt
supuse regimului domenial al conservării, pazei şi protecţiei, dar şi unui sistem de
restricţii privind aerul , apa, solul şi subsolul.
4. Regimul domenial aplicabil zonei de protecţie a frontierei de stat a

României
Potrivit Constituţiei, frontierele României sunt consfinţite prin lege organică

în concordanţă cu principiile dreptului internaţional şi este inalienabilă şi inviolabilă
(Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.105/2001 privind frontiera de stat a
României344).
Regimul general domenial are în vedere: paza şi supravegherea acesteia,
autorităţile administraţiei publice cu obligaţii în controlul şi supravegherea regulilor
de frontieră, de vreme ce atât fâşia de protecţie a frontierei de stat cât şi culoarul de
frontieră este domeniul public de interes naţional, de asemenea reguli privind
accesul persoanei fizice în această zonă, obligaţiile privind culturile şi edificarea
construcţiilor în aceste zone şi interdicţiile corespunzătoare.
5. Regimul domenial al apelor maritime interioare, al mării teritoriale şi
al zonei contigne ale României
Definirea noţiunilor celor trei categorii de bunuri protejate sunt cuprinse în

Legea nr.17/1990 345 republicată, care precizează că “marea teritorială, apele
maritime interne, solul şi subsolul şi spaţiul aerian de deasupra lor, fac parte din
teritoriul României” (art.5 alin.1)
Regimul domenial evocă de fapt dreptul sau condiţiile de traversare, de intrare
în apele teritoriale, de a face escală cu un mod concret de a realiza dreptul de pază şi
protecţie a acestor bunuri din sfera domeniului public naţional.
Regimul diferit al acestor bunuri şi consecinţele încălcării regulilor de
protecţie, conduc la măsuri de natură administrativă la fel de drastice - avertizarea şi
somarea, reţinerea, urmărirea a unei nave, la care se adaugă măsurile generale de
protecţie şi protejare a poluării mediului maritim.
6. Regimul domenial al Dunării
344
OUG. Nr.105/2001 - M.Of. nr.352/2001
345
Legea nr.17/1990 - M.Of. nr.99/1990
296
Temeiul legal privind regimul navigaţiei pe Dunăre este Convenţia despre
regimul navigaţiei pe Dunăre, semnată la Belgrad, la 18 august 1948.
Obligaţia statelor dunărene de a păstra sectoarele navigabile ale Dunării,
necesită obligaţii specifice pentru toate acestea de la asigurarea lucrărilor specifice,
consultanţă, reguli de supraveghere fluvială, cât şi coroborarea activităţii
hidrometeorologice şi a buletinelor hidrologice împreună cu regulile de navigaţie
stabilite de administraţiile fluviale speciale.
În situaţia în care un stat dunărean nu este în măsură să execute el însuşi
lucrările din competenţa sa teritorială, şi sunt necesare pentru navigaţia normală,
acest stat va fi ţinut să le lase a fi exercitate prin Comisia Dunării, cu concursul
obligatoriu al celorlalte state.
Reglementările unitare sunt urmărite şi coordonate de Comisia Dunării -
alcătuită din reprezentanţii statelor dunărene- câte unul din fiecare.
7. Regimul domenial al spaţiului aerian al României
Noua reglementare dată de Codul aerian aprobat prin O.G. nr.29/1997

republicată, modificată şi completată prin Legea nr.130/2000346 dezvoltă ceea ce în
art.135(4) din Constituţie a nominalizat precizând că “ România are suveranitate
deplină şi exclusivă asupra spaţiului aerian naţional care face obiectul proprietăţii
publice “
Spaţiul aerian are trei componente:
 spaţiul de trafic aerian;
 zonele rezervate;
 zonele reglementate.
Noutatea dată de reglementarea din 1997, este definirea pentru regimul
domenial a noţiunii de act de intervenţie ilicit. Regulile de drept public aplicabil în
această materie presupune că nici-un act sau activitate în acest domeniu nu se
execută fără autorizări, acordări de drepturi, avize, care sunt de competenţa
organelor administraţiei publice.
De asemenea, legea stabileşte şi restricţii cât şi servituti aeronautice-
obligatorii pentru orice deţinător de teren interzicerea construcţiilor sau respectarea
distanţelor, etc., concomitent cu răspunderea operatorului aerian pentru prejudiciile
produse, pasagerilor sau bagajelor acestora.
8. Regimul domeniului public cultural
Deşi reprezintă una din componentele cele mai importante ale domeniului
public, legislaţia specifică acestui domeniu a lipsit câţiva ani, permiţând circulaţia şi
ieşirea din ţară a unor valori de patrimoniu inestimabile.
Legea cadru nr.63/1974 definea principalele noţiuni proprii patrimoniului
naţional şi cultural, dar abrogarea sa după 1990 a condus la un vid legislativ în
materie.
346
Legea nr.130/2000 - M.Of. NR.45/2001
297
Decretele - Lege din 1990 au avut în vederea doar activităţi sectoriale,
reprezentând înfiinţarea de comisii (ale muzeelor şi colecţiilor, a monumentelor,
ansamblurilor şi siturilor istorice, etc.) care nu dispuneau însă de intervenţiile legale
pentru a interveni.
Inconsecvenţa din această materie, la nivel legislativ, ne determină să
amintim în succesiune regulile şi principiile domeniale care au guvernat aceste
bunuri.
a) astfel prin Ordonanţa Guvernului nr.27/1992 se stabilesc obligaţiile
generale pentru titulari persoane fizice sau juridice deţinător cu orice titlu al
bunurilor culturale mobile sau imobile, de a le păstra şi conserva. Calitatea acestor
bunuri este atestată prin clasificarea acestora în lista aprobată de Comisia Naţională,
lista ce se revizuia anual.
Deci apartenenţa la domeniul public era dată de atestarea specialiştilor, la
cererea deţinătorului.
La aceasta se adaugă obligaţiile de a cere adeverinţă oficiului local pentru
scoaterea din ţară temporară sau interzicerea scoaterii din interiorul muzeelor
colecţiilor şi bibliotecilor a unor bunuri de patrimoniu, până la apariţia legii speciale
b) Ordonanţa Guvernului nr.68/1994 completează Ordonanţa Guvernului
nr.27/1992 prin delimitarea sferei patrimoniului cultural naţional şi stabilirea
criteriilor de delimitare. Principalele reglementări se referă la:
 clasificarea pe categorii a monumentelor istorice;
 stabilirea obligaţiei pentru deţinătorii de bunuri culturale;
 lărgirea sferei contravenţionale în această materie;
 stabilirea condiţiilor obligatorii pentru deţinătorii de bunuri mobile sub
aspectul mediului ambiant;
 alte măsuri de protecţie speciale pentru monumente istorice.
c) Legea nr.182/2000 privind protejarea patrimoniului cultural naţional
mobil, consacră un regim domenial autentic, stabilind măsuri şi activităţi specifice
de protejare precum: evidenţa, expertizarea, clasarea, cercetarea, depozitarea,
conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a bunului, respectiv circulaţia acestora
Regimul domenial al bunurilor culturale mobile presupune acreditări,
autorizări, avize şi aprobări unilaterale cu acordul proprietarului sau, autorizaţie de
instanţă în cazul opoziţiei acestora.
De asemenea înstrăinarea acestor bunuri este supusă condiţiei prealabile a
exercitării dreptului de preemţiune al statului român, prin Ministerul Culturii şi
Cultelor sub sancţiunea nulităţii absolute a vânzării
d) o reglementare specială nouă în materia protejării monumentelor istorice,
este consacrată prin Legea nr.422/2001347. În aceasta, regimul domenial îl
regăsim sub forma:
 dreptului de preemţiune al statului când proprietarii privaţi doresc a
înstrăina bunurile;
 obligarea autorităţilor administraţiei publice locale de a coopera pentru
protejarea şi asigurarea asistenţei de specialitate a acestor bunuri;
347
legea nr.422/2001 - M.Of. nr.407/2001
298
 obligaţia pentru folosinţa monumentului istoric (un document ce cuprinde
condiţiile de folosire şi chiar respectarea dreptului de preemţiune al statului
prealabil înstrăinării);
 garanţia imobiliară asigurată pe calea obligaţiei statului şi a autorităţilor
locale de a acoperi în întregime sau în parte a lucrărilor de protejare .
Garanţia imobiliară se constituie asupra imobilului în favoarea statului sau
a autorităţilor locale pentru o perioadă de 10 ani;
 clasarea şi declasarea se fac cu respectarea metodologiei legale care
implică expertizare, evaluare, avizare, aprobare.
CAPITOLUL XIV
SERVICIUL PUBLIC - ACCEPŢIUNI TEORETICE
SECŢIUNEA 1
Noţiunea de serviciu public
Una din noţiunile de bază ale dreptului administrativ este serviciul public.
Examinarea acesteia după Capitolul “ Domeniu public “ este determinată tocmai de
necesitatea înţelegerii conţinutului acestei noţiuni, a scopului său şi mai cu seamă a
importanţei sale pentru acest obiect de studiu.
La începutul demersului nostru spuneam că administraţia este o activitate de
dispoziţie şi de prestaţie.
Această prestaţie care ne face “slujbaşul“ cetăţeanului este tocmai serviciul
public.
Examinată încă din 1886, ca una din noţiunile de bază ale dreptului
administrativ, serviciul public, a fost în această perioadă privit cu predilecţie prin
prisma scopului urmărit sau realizat de acesta, respectiv, interesul pe care îl satisface
sau aşa cum spunea prof. G. C. Dissescu “Semnul distinctiv după care vom deosebi
interesul general de cel local sau particular, este următorul: modul în care e simţit
şi natura mijloacelor de satisfăcut”348.
În evoluţia istorică a societăţii umane, cu cât intervenţia statului şi a
colectivităţilor locale în satisfacerea nevoilor individuale şi generale s-a intensificat,
sfera noţiunii de serviciu public a suferit numeroase modificări.
Conţinutul acestei noţiuni, suferă cele mai importante transformări în perioada
interbelică, când obiectul principal al acestora este reţinut ca fiind interesul celor
administraţi şi nu obţinerea unui profit349.
Profesorul P. Negulescu definea serviciul public “ca un organism administrativ
creat de stat, judeţ sau comună, cu o competenţă şi puteri determinate, cu mijloace
348
G. C. Dissescu, Curs de drept public românesc, vol. III, Drept administrativ, Bucureşti, 1891, p. 849
349
P. Negulescu, Tratat de drept adminsitrativ, Bucureşti, 1934, p. 126; E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ
român, Cernăuţi, 1944, p. 15
299
financiare procurate din patrimoniul general al administraţiei creatoare, pus la
dispoziţiunea publicului pentru a satisface în mod regulat şi continuu o nevoie cu
caracter general, a cărei iniţiativă privată nu ar putea să-i dea decât o satisfacţie
incompletă şi intermitentă”350.
Actualitatea clarificării conţinutului noţiunii de serviciu public, apare mai ales
după examinarea din 1989, când înfiinţarea acestora devine pentru autorităţile
administrative un element important pe calea asigurării participării acestora la
schimbul de valori din economia de piaţă. În această perioadă, vom reţine constanţa
cu care, mai toţi autorii de specialitate cuprind în lucrările lor, trimiteri la teoria
serviciilor publice, a stabilimentelor de utilitate publică, ca mijloace pentru
asigurarea nevoilor cetăţenilor.
În literatura de specialitate, întâlnim aşadar, nu numai o reluare a tezelor
franceze privind regimul domenial, dar şi definirea serviciului public din punct de
vedere organizatoric, ca un organism social sau funcţional, ca o activitate
desfăşurată de un organism351, sau prin simpla trimitere la obiectul acestora de a
asigura folosinţă în interes public a unui bun sau satisfacerea unei nevoi publice352.
Rămasă ca o problemă actuală şi de maximă importanţă pentru activitatea
executivă, crearea serviciului public, în vederea realizării intereselor generale ale
cetăţenilor, capătă noi valenţe teoretice şi practice în lumina evoluţiei sociale.
În schimbul de valori actual şi al dezvoltării economiei de piaţă, determinarea
modalităţilor de participare al autorităţilor locale la acest complex de relaţii, devine
o necesitate, dar şi o realitate.
Un element important în asigurarea autorităţilor locale la acest proces de valori,
îl reprezintă înfiinţarea serviciilor publice ale unităţilor administrativ teritoriale, sub
forma regiilor autonome şi instituţiilor publice de interes local, cât şi a serviciilor
publice de specialitate. Determinarea cadrului legal, cât şi a regimului juridic al
acestor organisme, devin priorităţi pentru teoria şi practica administrativă, cu atât
mai mult cu cât noţiunea de serviciu public a cunoscut evoluţii din cele mai variate
în timp.
În practică, s-au creat numeroase confuzii în delimitarea acestor instituţii şi în
mod corespunzător în calificarea activităţii acestora, sau interpretării restrictive.
S-a susţinut astfel teoria că Legea nr. 69/1991 a administraţiei publice locale, se
referă doar la servicii publice, care fac parte din structura organizatorică a consiliilor
locale, fără a avea personalitate juridică353. În motivarea acestei argumentări, s-au
făcut trimiteri la prevederile articolelor 50 şi 51 din acelaşi act normativ, care stipula
că “angajarea şi eliberarea din funcţie a personalului serviciilor publice locale se
face de către primar în condiţiile legii”.
SECŢIUNEA 2
350
P. Negulescu, op. cit., p. 35
351
A. Iorgovan, Drept administrativ, Tratat elementar, 1994, p. 92 urm.; A. Negoiţă, Drept administrativ, 1997; I.
Alexandru, Structuri, mecanism, instituţii administrativ, Bucureşti, 1996
352
R. Petrescu, Drept administrativ, Cluj, 1994, p. 62; I. Iovănaş, Elemente de drept administrativ, 1992, p. 82
353
E. Popa, Autonomia locală în România, All Beck, 1999, p. 60
300
Clasificarea serviciilor publice
Într-o analiză sintetică, după natura lor, serviciilor publice le-am putea clasifica
354
în:
- servicii publice cărora li se aplică, atât din punct de vedere al organizării,
funcţionării şi al modului de desfăşurare al activităţii regimului juridic de
drept administrativ sau numite servicii publice tehnico-administrative.
- servicii publice industriale şi comerciale, cărora li se aplică regimul
juridic civil, pentru organizarea, funcţionarea şi desfăşurarea activităţilor;
- servicii publice social-culturale care sunt de natură administrative, dar de
regulă, finanţate de la bugetul central sau local.
De asemenea, am putea reţine ca un criteriu de clasificare şi modul de finanţare
al acestora, potrivit căruia:
- servicii publice industriale şi comerciale sunt finanţate din taxele plătite
de consumatori;
- servicii publice administrative sunt finanţate de la bugetul central sau
local.
Un alt criteriu de clasificare, este şi cel al naturii interesului satisfăcut prin
serviciile publice, potrivit căruia, vom identifica:
-servicii publice de interes naţional;
- servicii publice de interes local;
- servicii publice de utilitate publică.
Din distincţia serviciului public, după natura activităţii lor, vom reţine încă un
criteriu de clasificare al serviciilor publice, după regimul juridic aplicabil şi anume:
- administrativ;
- mixt - administrativ şi privat.
Un ultim criteriu de clasificare, ar fi acela al modului de organizare şi vom
identifica:
- servicii publice organizate ca autorităţi ale administraţiei publice;
- servicii publice organizate ca instituţii.
La toate acestea se poate adăuga, aşa cum susţine prof. Antonie Iorgovan355
atragerea ONG-urilor în prestarea unor servicii publice, cât şi a agenţilor privaţi prin
următoarele căi:
- politica marii privatizări;
- încurajarea cumpărării societăţilor comerciale cu capital de stat din
comerţ, turism de către salariaţii acestora;
- prin sistemul cooperaţiei;
- prin stabilimente de utilitate publică;
- prin generalizarea contractelor civile, ca forme de prestare a unui serviciu
de către instituţii publice.
354
A. Iorgovan, op. cit., p. 69 urm.
355
A. Iorgovan, Revista de drept public “Realităţi politico-juridice privind atragerea agenţilor privaţi şi a
structurilor neguvernamentale în realizarea serviciilor publice”
301
SECŢIUNEA 3
Statutul constituţional şi legal al serviciilor publice
Prin modul de abordare la nivelul normei constituţionale, vom reţine că
serviciul public devine o instituţie de rang constituţional, fiind abordat ca un mijloc
prin intermediul căruia se realizează drepturile, libertăţile şi îndatoririle
fundamentale ale cetăţenilor, dar şi scopul de a fi al autorităţilor administraţiei
publice.
Aşadar, norma constituţională expresă sau implicită are trimiteri către ceea ce
generează conţinutul noţiunii de serviciu public.
Printre aceste prevederi amintim:
-principiile generale de organizare şi funcţionare a autorităţilor publice;
 titlul II privind drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale ale
cetăţeanului;
 art. 119 - ,,Principii de bază ale administraţiei publice locale.
Descentralizarea serviciilor publice”
 prevederi de organizare şi funcţionare a unor autorităţi autonome;
Pentru statutul legal al reglementării acestei instituţii juridice, ne vom referi
mai întâi la reglementarea dată de Legea 69/1991 a administraţiei publice locale,
care în art. 3 consacră principiul descentralizării serviciilor publice, iar în art. 20
făcea referire la competenţa consiliului local în materia înfiinţării, coordonării şi
stabilirii modului de organizare şi funcţionare a regiilor autonome, societăţi
comerciale, servicii publice şi instituţiilor de interes local.
Au urmat apoi reglementările din Ordonanţa Guvernului nr. 69/1994,
devenită Legea 135/1995, modificarea Legii 69/1991 prin Legea 24/1996 cât şi
Ordonanţa Guvernului nr. 30/1997 pentru eficientizarea acestora.
Nici unul din aceste acte normative nu se opreşte asupra reglementării
noţiunii de serviciu public, pentru a califica natura sa juridică şi regimul juridic
aplicabil.
De aici, modalităţi diferite de organizare, la latitudinea autorităţilor locale
care s-au văzut obligate să nu-şi delege atributele adecvate sub forma administrării,
concesionării sau folosinţei bunurilor locale.
De asemenea, practica a condus la o reticenţă a autorităţilor în delegarea
drepturilor de administrare, faţă de lipsa reglementărilor legale privind proprietatea
publică şi regimul juridic al acesteia, care este reglementat abia în anul 1998 prin
Legea nr.213 şi nefinalizat nici până în prezent prin adoptarea Hotărârii Guvernului
pentru fiecare unitate administrativ teritorială.
O reglementare nouă care s-a vrut a fi un cadru unitar pentru serviciile
publice, l-a reprezentat Legea nr.326/2001 a serviciilor publice de gospodărie
comunală, înlocuită prin aprobarea Legii nr.51/2006 privind serviciile comunitare
de utilităţi publice.
Mai mult, examinarea acestora într-un capitol ulterior s-a dorit ca o dovadă a
inconsecvenţei legiuitorului în privinţa calificării naturii sale juridice.
302
SECŢIUNEA 4
Descentralizarea serviciilor publice
Principiul fundamental de organizare şi funcţionare a administraţiei publice
locale consacrat atât în forma constituţională, cât şi în legea organică nr. 215/2001,
constă într-o analiză sumară, în acordarea personalităţii juridice a acestor servicii
publice şi înlocuirea controlului ierarhic asupra acestora, cu controlul de tutelă
administrativă.
Definirea locului şi a raporturilor dintre serviciile publice, regiile autonome şi
instituţiile publice de interes local pe de o parte, respectiv autorităţile
administraţiilor publice locale care le înfiinţează sau sub autoritatea cărora
funcţionează pe de altă parte, prezintă o mare importanţă practică, atât sub aspectul
organizării şi funcţionării acestora, cât şi din punct de vedere al determinării
modalităţilor de realizare a interesului public, prin intermediul acestora, a naturii
juridice a serviciilor publice şi regimul juridic aplicabil.
Temeiul legal al descentralizării şi desconcentrării administraţiei, îl regăsim
în normele constituţionale care fac trimitere în numeroase articole la serviciile
publice, fie ca activităţi, fie ca ansamblu de mijloace.356
În dezvoltarea normelor constituţionale, organizarea şi funcţionarea
serviciilor publice, o regăsim în prima lege a administraţiei publice locale 69/1991,
art. 54, potrivit căruia ,,serviciile publice ale comunei, oraşului se organizează de
către consiliile locale în principalele domenii de activitate potrivit specificului şi
nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale şi în limita mijloacelor
financiare de care dispun”357, coroborat cu art. 20 lit. g şi h, conform căruia consiliul
local înfiinţează instituţii şi agenţi economici de interes local, respectiv
administrează domeniul public al comunei, oraşului şi exercită drepturile prevăzute
de lege cu privire la regiile autonome pe care le-a înfiinţat.
Textele mai sus amintite care reprezintă forma modificată a Legii nr.69/1991
prin Legea nr.24/1996, permit o delimitare a noţiunilor de serviciu public al unităţii
administrativ-teritoriale, care se poate organiza, inclusiv sub forma regiilor
autonome şi a instituţiilor publice, de serviciile de specialitate ale Consiliului Local
şi aparatul propriu al acestuia, care se referă la structurile funcţionale numite de
regulă direcţii şi servicii.
Acest principiu al autonomiei locale prin ,,descentralizarea serviciilor
publice” este reluat şi dezvoltat în noua formă a legii administraţiei publice locale,
Legea nr. 215/2001, modificată şi completată, în art. 2 în lumina principiilor Cărţii
Europene a Autonomiei Locale, cât şi sub forma competenţelor ce revin Consiliului
Local, în domeniul gestionării resurselor în numele şi în interesul colectivităţilor
locale pe care le reprezintă. (art. 38 alin.2 lit.c, art. 84 şi art. 85).358
356
A. Iorgovan – Tratat de drept administrativ, Bucureşti 1996, pag, 69,
Al. Negoiţă, Drept administrativ, 1997, Bucureşti
I. Alexandru Structrui, mecanisme şi instituţii administrative, Bucureşti 1996
357
Legea 69/1991 din 26.11.2001 – M.Of. al României, Partea I, nr. 238 din 28.11.1991
358
Legea 215/2001 privind administraţia publică locală, M. Of. 204/23.04.2001
Iorgovan, Op. cit., volumul II, pag. 97
303
a) hotaraste darea in administrare, concesionarea sau inchirierea bunurilor
proprietate publica a comunei, orasului sau municipiului, dupa caz, precum si
a serviciilor publice de interes local, in conditiile legii;
b) hotaraste vanzarea, concesionarea sau inchirierea bunurilor
proprietate privata a comunei, orasului sau municipiului, dupa caz, in
conditiile legii;
c) avizeaza sau aproba, in conditiile legii, documentatiile de amenajare
a teritoriului si urbanism ale localitatilor;
d) atribuie sau schimba, in conditiile legii, denumiri de strazi, de piete
si de obiective de interes public local.
În explicarea principiului descentralizării, noţiunea fundamentală este
interesul local359.
De asemenea, nu trebuie neglijat faptul că acest principiu presupune atât
descentralizarea teritorială, cât şi pe cea a serviciilor. Aşadar, se recunoaşte
localităţilor, ca unităţi administrativ teritoriale, dreptul de dispune de structuri
organizatorice, funcţionale şi de un patrimoniu propriu, în scopul interesului local.
Dacă din punct de vedere politic, principiul descentralizării asigură
participarea cetăţenilor la treburile publice, prin organele alese, aşa numita
,,democraţia aplicată administraţiei”, din punct de vedere administrativ, se referă la
cunoaşterea necesităţilor locale de către autorităţile alese şi luarea măsurilor pentru
realizarea lor, ceea ce în literatura de specialitate este cunoscut sub numele de
,,principiul de administraţie utilă”360
Fără a intra în conţinutul acestui principiu, care el însuşi reprezintă oricând o
temă de disertaţie, vom reţine, pe tema lucrării de faţă, că evoluţia legislativă a
modului de realizare a acestei descentralizări a serviciilor publice, a pornit de la
două criterii principale:
-interesul public urmărit prin realizarea serviciilor publice;
- cunoaşterea nevoilor colectivităţilor de către autorităţile locale, singurele
care pot hotărî în mod autonom asupra bunurilor din domeniul public de interes
local.
Interdependenţa celor două principii, descentralizarea şi autonomia locală
permit explicarea corectă şi înţelegerea necesităţii unuia prin celălalt.
În practică s-au creat numeroase confuzii în delimitarea acestor instituţii şi în
mod corespunzător în calificarea activităţii acestora, sau interpretării respective.
S-a susţinut astfel teoria că Legea nr.69/1991 a administraţiei publice locale,
se refera doar la servicii publice, care fac parte din structura organizatorică a
consiliilor locale, fără a avea personalitate juridică. 361 . În motivarea acestei
Massimo Balucci, Etat fonctionnel et decentralisation, Ed. Story – Scientia, Bruxelles,

1987
Laubadere – Traite de droit administratif, I. G. DJ, Paris, 1980, pag. 100
I. Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Bucureşti 1994, pag. 19
359
G. Vedel – Droit administratif – Paris, 1973, pag. 313
360
G. Vedel – Op. cit. pag. 175
361
E. Popa, Auton
omia locală în România, All Beck, 1999, pag. 60
304
argumentări s-au făcut trimiteri la prevederile art. 50 şi 51 din acelaşi act normativ,
care stipula că ,,angajarea şi eliberarea din funcţie a personalului serviciilor
publice locale se face de către primar în condiţiile legii”.
Motivaţia înfiinţării acestor servicii publice ale unităţilor administrativ
teritoriale îl reprezintă interesul local şi scopul acestora este de a satisface nevoile
colectivităţilor locale, prin folosirea în interes public a acestor bunuri.
Pe această cale, prin intermediul acestora îşi exercită în mod autonom
plenitudinea de competenţă autorităţile administraţiei publice.
Descentralizarea serviciilor publice, nu înseamnă o diminuare a rolului statal
în realizarea politicilor sale economico – sociale, ci presupune de fapt, înfiinţarea şi
realizarea acelor servicii publice strict necesare satisfacerii celor mai stringente
nevoi ale colectivităţilor locale.
Pentru că, cine poate cunoaşte mai bine nevoile cetăţenilor dacă nu autorităţile
locale alese de chiar aceştia.
Cu privire la noţiunea de ,,interes” am făcut în capitolul anterior unele
precizări, mai ales din perspectivă că unii autori au asociat această noţiune cu
termenul de gestiune.
SECŢIUNEA 5
Noţiunea şi trăsăturile sferei de utilităţi publice
În spiritul prevederilor Legii nr.51/2006 a serviciilor comunitare de utilităţi

publice, se stabileşte “cadrul juridic şi instituţional unitar, obiectivele,
competenţele, atribuţiile şi instrumentele specifice necesare înfiinţării, organizării,
gestionării, finanţării, monitorizării şi controlului funcţionării serviciilor
comunitare de utilităţi publice”.
Din această modalitate de reglementare vom deduce că serviciile publice
astfel reglementate sunt doar acele activităţi de utilitate şi interes pubklic general, cu
prioritate la nivelul comunelor, oraşelor, municipiilor sau judeţelor, sub conducerea,
coordonarea şi responsabilitatea autorităţilor administraţiei publice locale, în scopul
satisfacerii cerinţelor comunităţilor locale.
Serviciile de utilitate publică au ca obiect satisfacerea următoarelor utilităţi:
a) alimentarea cu apă;
b) canalizarea si epurarea apelor uzate;
c) colectarea, canalizarea şi evacuarea apelor pluviale;
d) producţia, transportul, distribuţia şi furnizarea de energie termică in
sistem centralizat;
e) salubrizarea localităţilor;
f) iluminatul public;
g)administrarea domeniului public şi privat al unităţilor
administrativ-teritoriale, precum şi altele asemenea;
h) transportul public local
Printr-o raportare la teoria generală a serviciilor publice, cunoscută şi
consacrată de teoria franceză, serviciile de utilitate publică fac parte din sfera
serviciilor publice de interes general caracterizate prin următoarele trăsături:
305
a) au caracter economico-social;
b) răspund unor cerinţe şi necesităţi de interes şi utilitate publică;
c) au caracter tehnico-edilitar;
d) au caracter permanent şi regim de funcţionare continuu;
e) regimul de funcţionare poate avea caracteristici de monopol;
f) presupun existenţa unei infrastructuri tehnico-edilitare adecvate;
g) aria de acoperire are dimensiuni locale: comunale, oraşeneşti,
municipale sau judeţene;
h) sunt înfiinţate, organizate şi coordonate de autorităţile administraţiei
publice locale;
i) sunt organizate pe principii economice şi de eficienţă;
j) pot fi furnizate/prestate de către operatori care sunt organizaţi şi
funcţionează, fie in baza reglementarilor de drept public, fie in baza reglementarilor
de drept privat;
k) sunt furnizate/prestate pe baza principiului "beneficiarul plăteşte";
l) recuperarea costurilor de exploatare ori de investiţii se face prin
preţuri, tarife sau taxe speciale
SECŢIUNEA 6
Principiile serviciilor de utilităţi publice
Principiile care stau la baza organizării serviciilor de utilităţi publice sunt:

a) autonomiei locale;
b) descentralizării serviciilor publice;
c) subsidiarităţii şi proporţionalităţii;
d) responsabilităţii si legalităţii;
e) asocierii intercomunitare;
f) dezvoltării durabile şi corelării cerinţelor cu resursele;
g) protecţiei şi conservării mediului natural şi construit;
h) asigurării igienei şi sănătăţii populaţiei;
i) administrării eficiente a bunurilor din proprietatea publică sau privată
a unităţilor administrativ-teritoriale;
j) participării şi consultării cetăţenilor;
k) liberului acces la informaţiile privind serviciile publice.
SECŢIUNEA 7
Natura juridică a serviciilor de utilităţi publice
Legea reglementează, totodată competenţele exclusive ale autorităţilor

administraţiei publice locale, drepturile şi obligaţiile dintre acestea şi
operatorii/furnizorii de servicii de utilităţi publice, calificând raporturile dintre
acestea, ca fiind raporturi juridice de natură administrativă, supuse normelor juridice
de drept public.
306
Calificarea administrativă a raporturilor create prin înfiinţarea serviciilor
publice, este consecinţa naturii juridice a bunurilor ce fac obiectul gestiunii şi
calitatea deţinătorului, respectiv autorităţile administraţiei publice locale.
Este pentru prima oară când legislaţia serviciilor publice califică natura
juridică a contractelor, determinând regimul juridic administrativ (de drept public) a
contractului îcheiat între autorităţile administraţiei publice locale şi
furnizorii/operatorii de servicii.
Prin coroborarea prevederilor Legii nr.215/2001, modificată şi completată
prin Legea nr.286/2006, cu Legea nr.51/2006, sunt reglementate şi responsabilităţile
asociaţiilor de dezvoltare comunitară, definite ca instituţii publice care pot decide
gestionarea directă sau delegată a serviciilor de utilităţi publice.
Legea reglementează totodată obligaţia autorităţilor centrale şi a autorităţilor
de reglementare pentru urmărirea modului de promovare a concurenţei, eficacităţii,
eficienţei în aceste domenii, cât şi al protejării intereselor utilizatorului, concomitent
cu elaborarea reglementărilor sectoriale şi de nivel secundar şi terţiar cu caracter
obligatoriu, licenţierea şi autorizarea activităţilor serviciilor, monitorizarea,
evaluarea şi controlul în teritoriu al aplicării prevederilor legale în materie.
SECŢIUNEA 8
Modalităţile legale de gestiune a serviciilor de utilităţi publice
În conformitate cu prevederile art.23 din Legea nr.51/2006, gestiunea

serviciilor de utilităţi publice reprezintă modalitatea de organizare, funcţionare şi
administrare a serviciilor de utilităţi publice în scopul furnizării/prestării acestora în
condiţiile stabilite de autorităţile administraţiei publice locale.
Gestiunea serviciilor de utilităţi publice se organizează şi se realizează în
următoarele modalităţi:
a) gestiune directă;
b) gestiune delegată.
Modalitatea de gestiune a serviciilor de utilităţi publice se stabileşte prin
hotărâre a consiliilor locale, a consiliilor judeţene, a Consiliului General al
Municipiului Bucureşti ori a asociaţiei de dezvoltare comunitară, după caz, în
funcţie de natura si starea serviciului, de necesitatea asigurării celui mai bun raport
preţ/calitate, de interesele actuale si de perspectiva ale unităţilor
administrativ-teritoriale, precum şi de mărimea si complexitatea sistemelor de
utilităţi publice.
În procesul de organizare şi desfăşurare a serviciilor de utilităţi publice, se
nasc mai multe categorii de raporturi:
1. Între autorităţile administraţiei publice locale sau asociaţiile de organizare
comunitară se stabilesc două categorii de raporturi:
- raporturi ce au drept conţinut gestiunea directă, pe baza hotărârii de dare în
administrare;
307
- raporturi ce au drept conţinut delegarea gestiunii în temeiul unor hotărâri şi
contracte.
2. Între operatorii de servicii de utilităţi publice şi utilizatorii acestora se
stabilesc raporturi contractuale, în baza unui contract – cadru de furnizare/prestare
elaborat de autoritatea competentă.
Obiectul gestiunii directe sau delegate, îl reprezintă bunurile proprietate
publică sau privată a unităţilor administrativ teritoriale, utilizate pentru
furnizarea/prestarea serviciilor de utilităţi publice.
Modalitatea legală pentru atribuirea bunurilor sunt:
- darea în administrare şi exploatare către operatorii care exercită gestiunea
directă;
- concesionarea, către cei ce exercită gestiunea delegată.
Regimul juridic de drept public aplicabil bunurilor publice ce fac obiectul
acestor contracte, impune inventarierea anuală şi evidenţa distinctă, extracontabilă
în patrimoniul operatorilor, indiferent de modalitatea de gestiune a serviciului.
Cu privire la bunurile proprietate privată a unităţilor administrativ teritoriale,
utilizate pentru furnizare/prestarea serviciilor de utilităţi publice, pot fi date în
administrare, concesionate sau trecute în proprietatea operatorilor, cu respectarea
dispoziţiilor legale în vigoare.
În cazul gestiunii delegate, bunurile realizate de operatori, în conformitate cu
programele de investiţii impuse prin contractul de delegare a gestiunii, constituie
bunuri de retur care revin de drept, la expirarea contractului, gratuit şi libere de orice
sarcini, unităţilor administrativ teritoriale şi sunt integrate domeniului public al
acestora.
Din punct de vedere al regimului juridic de drept public, acesta se aplică
ambelor modalităţi de gestiune.
Formele de realizare a gestiunii directe sunt:
1) în cazul gestiunii directe, aceasta se realizează prin structuri proprii ale
autorităţilor administraţiei publice locale sau ale asociaţiilor de dezvoltare
comunitară, care pot fi:
a) compartimente de specialitate, fără personalitate juridică, organizate în
cadrul aparatului propriu al consiliului local ori judeţean al unităţii
administrativ-teritoriale;
b) servicii publice sau direcţii de specialitate, fără personalitate
juridică, organizate în cadrul aparatului propriu al consiliului local ori
judeţean al unităţii administrativ-teritoriale, având autonomie financiară şi
funcţională;
c) servicii publice sau direcţii de specialitate, cu personalitate juridică,
organizate în subordinea consiliului local ori judeţean al unităţii
administrativ-teritoriale sau a asociaţiei de dezvoltare comunitară, având
patrimoniu propriu, gestiune economică proprie şi autonomie financiară şi
funcţională.
Operatorii care îşi desfăşoară activitatea în regim de gestiune directă se
organizează şi îşi desfăşoară activitatea pe baza unui regulament de organizare şi
308
funcţionare, elaborat şi aprobat de autorităţile administraţiei publice locale sau de
asociaţiile de dezvoltare comunitară, după caz.
2. în situaţia gestiunii delegate, sarcinile furnizării, administrării şi exploatării
serviciilor de utilităţi publice se transferă unuia sau mai multor operatori, printr-un
contract de delegare a gestiunii, care poate fi:
a) contract de concesiune;
b) contract de parteneriat public-privat.
Legiuitorul prevede, de asemenea, clauzele obligatorii ale unui contract de
delegare a gestiunii, indiferent de tipul acestuia, şi anume:
a) denumirea părţilor contractante;

b) obiectul contractului;
c) durata contractului;
d) drepturile si obligaţiile părţilor contractante;
e) programul lucrărilor de investiţii pentru modernizări, reabilitări,
dezvoltări de capacităţi, obiective noi şi al lucrărilor de întreţinere, reparaţii curente,
reparaţii planificate, renovări, atât fizic, cât si valoric;
f) sarcinile şi responsabilităţile părţilor cu privire la programele de
investiţii, la programele de reabilitări, reparaţii şi renovări, precum şi la condiţiile de
finanţare a acestora;
g) indicatorii de performanţă privind calitatea şi cantitatea serviciului,
stabiliţi prin caietul de sarcini şi regulamentul serviciului, şi modul de evaluare şi
cuantificare a acestora, condiţii şi garanţii;
h) tarifele practicate si procedura de stabilire, modificare sau ajustare a
acestora;
i) modul de tarifare şi încasare a contravalorii serviciilor
furnizate/prestate;
j) nivelul redevenţei sau al altor obligaţii, după caz;
k) răspunderea contractuală;
l) forţa majoră;
m) condiţii de redefinire a clauzelor contractuale;
n) condiţii de restituire sau repartiţie, după caz, a bunurilor, la
încetarea, din orice cauză, a contractului de delegare a gestiunii, inclusiv a
investiţiilor realizate;
o) menţinerea echilibrului contractual;
p) condiţiile de reziliere a contractului de delegare a gestiunii;
q) administrarea patrimoniului public şi privat preluat;
r) structura forţei de muncă şi protecţia socială a acesteia;
s) alte clauze convenite de părţi, după caz
Sub aspectul furnizării/prestării unor servicii de utilităţi publice, acesta se
realizează într-una din următoarele modalităţi:
În baza unui contract de furnizare sau de prestări de servicii încheiat între operator şi
utilizatorul direct;
b) prin achitarea unui tarif sau a costului unui bilet, după caz;
309
c) prin achitarea unei taxe speciale, în situaţia în care încheierea contractului
de furnizare sau de prestare a serviciului între operator şi utilizatorul indirect nu este
posibilă din punct de vedere tehnic şi comercial sau în situaţia în care, în hotărârea
de delegare a gestiunii, este prevăzută această modalitate, precum şi cuantumul
contravalorii serviciului public furnizat/prestat.
Contractul de furnizare sau de prestare a serviciului constituie actul juridic
prin care se reglementează raporturile dintre operator şi utilizator cu privire la
furnizarea/prestarea, utilizarea, facturarea şi plata unui serviciu de utilităţi publice.
SECŢIUNEA 9
Utilizatorii serviciilor de utilităţi publice
Din natura lor, serviciile de utilităţi publice sunt înfiinţate pentru a satisface
normele generale ale colectivităţilor locale.
Potrivit art.41 din Legea nr.51/2006, au calitatea de utilizator beneficiarii
individuali sau colectivi, direcţi ori indirecţi, ai serviciilor de utilităţi publice:
a)utilizatorii casnici persoane fizice sau asociaţii de proprietari/locatari;
b) agenţii economici;
c) instituţiile publice.
Întrucât între operator şi utilizator se naşte un raport juridic ce are la bază un
contract de furnizare, nu numai operatorii au obligaţii în raport cu autorităţile care le
înfiinţează, ci şi utilizatorii în raportul direct cu operatorul. În acest sens, în art.41
alin.2 şi 3 legea prevede drepturile şi obligaţiile utilizatorilor.
Astfel, utilizatorii au, în principal, următoarele drepturi:
a) să utilizeze, liber şi nediscriminatoriu, serviciile de utilităţi publice, în
condiţiile contractului de furnizare/ prestare;
b) să solicite şi să primească, în condiţiile legii şi ale contractelor de
furnizare/prestare, despăgubiri sau compensaţii pentru daunele provocate lor de
către operatori prin nerespectarea obligaţiilor contractuale asumate ori prin
furnizarea/prestarea unor servicii inferioare, calitativ şi cantitativ, parametrilor
tehnici stabiliţi prin contract sau prin normele tehnice în vigoare;
c) să sesizeze autorităţilor administraţiei publice locale competente orice
deficiente constatate în sfera serviciilor de utilităţi publice şi să facă propuneri
vizând înlăturarea acestora, îmbunătăţirea activităţii şi creşterea calităţii serviciilor;
d) să renunţe, în condiţiile legii, la serviciile contractate;
e) să se asocieze în organizaţii neguvernamentale pentru apărarea,
promovarea şi susţinerea intereselor proprii;
f) să primească şi să utilizeze informaţii privind serviciile de utilităţi publice
care îl vizează;
g) să fie consultaţi, direct sau prin intermediul unor organizaţii
neguvernamentale reprezentative, în procesul de elaborare şi adoptare a deciziilor,
strategiilor si reglementarilor privind activităţile din sectorul serviciilor de utilităţi
publice;
310
h) să se adreseze, individual ori colectiv, prin intermediul unor asociaţii
reprezentative, autorităţilor administraţiei publice locale sau centrale ori instanţelor
judecătoreşti, în vederea prevenirii sau reparării unui prejudiciu direct ori indirect.
(3) Pentru plata serviciilor de utilităţi publice, anumite categorii de utilizatori,
persoane fizice, beneficiază, în condiţiile legii, de ajutoare sociale de la bugetul de
stat si/sau de la bugetele locale, după caz.
(4) Membrii comunităţilor locale, persoane fizice sau persoane juridice, au în
calitatea lor de utilizatori ai serviciilor de utilităţi publice, în principal, următoarele
obligaţii:
a) să respecte normele de exploatare şi funcţionare a sistemelor de utilităţi
publice;
b) să accepte limitarea cantitativă sau întreruperea temporară a
furnizării/prestării serviciilor pentru execuţia unor lucrări prevăzute în programele
de reabilitare, extindere şi modernizare a infrastructurii tehnico-edilitare;
c) să achite, în termenele stabilite, contravaloarea serviciilor
furnizate/prestate;
d) să asigure accesul utilajelor de colectare a deşeurilor la punctele de
colectare, al utilajelor de intervenţie pentru stingerea incendiilor, precum şi al
utilajelor operatorilor, necesare desfăşurării activităţii specifice serviciilor de
utilităţi publice în spaţiile ori pe suprafeţele de teren deţinute cu orice titlu, pe
trotuarele şi aleile din jurul imobilelor, indiferent de titularul dreptului de proprietate
sau de administrare;
e) să respecte normele de igiena şi sănătate publică stabilite prin actele
normative în vigoare.
SECŢIUNEA 10
Finanţarea serviciilor de utilităţi publice
Potrivit art.43 din Legea nr.51/2006, finanţarea cheltuielilor curente pentru

furnizarea/prestarea serviciilor de utilităţi publice, precum şi pentru întreţinerea,
exploatarea şi funcţionarea sistemelor aferente se realizează pe criterii economice şi
comerciale; mijloacele materiale şi financiare necesare desfăşurării activităţilor
specifice fiecărui serviciu se asigură prin bugetele de venituri şi cheltuieli ale
operatorilor.
Veniturile operatorilor se constituie prin încasarea de la utilizatori, sub forma
de preturi sau tarife, a sumelor reprezentând contravaloarea serviciilor
furnizate/prestate şi, după caz, din alocaţii de la bugetele locale, cu respectarea
următoarelor principii:
a) asigurarea autonomiei financiare a operatorului;
b) asigurarea rentabilităţii şi eficientei economice;
c) asigurarea egalităţii de tratament a serviciilor de utilităţi publice în raport
cu alte servicii publice de interes general;
d) recuperarea în totalitate de către operatori a costurilor furnizării/prestării
serviciilor.
311
Preţurile şi tarifele pentru plata serviciilor de utilităţi publice se propun de
operatori şi se stabilesc, se ajustează sau se modifică prin hotărâri ale consiliilor
locale, ale consiliilor judeţene, ale Consiliului General al Municipiului Bucureşti
sau, după caz, ale asociaţiilor de dezvoltare comunitară, cu respectarea
metodologiilor elaborate de autoritatea de reglementare competentă. Hotărârile
consiliilor locale, ale consiliilor judeţene, ale Consiliului General al Municipiului
Bucureşti sau, după caz, ale asociaţiilor de dezvoltare comunitară vor tine seama de
avizele de specialitate ale autorităţilor de reglementare competente.
În cazul unor divergente cu privire la stabilirea, ajustarea sau modificarea
preţurilor şi/sau tarifelor între autorităţile administraţiei publice locale şi operatori,
litigiile se soluţionează de instanţele de judecată competente, potrivit legii.
Preţurile, tarifele si taxele speciale stabilite şi practicate cu încălcarea
dispoziţiilor prezentei legi sunt nule de drept, iar sumele încasate necuvenit şi
constatate ca atare de către autorităţile de reglementare se restituie utilizatorilor de la
care au fost colectate sau la bugetele locale, după caz.
Pentru prestarea unor servicii conexe serviciilor de utilităţi publice, cum sunt
eliberarea acordurilor şi avizelor, verificarea documentaţiilor tehnico-economice,
expertize tehnice, service-ul instalaţiilor de utilizare şi altele asemenea, tarifele şi
taxele se fundamentează pe tipuri de lucrări sau servicii prestate de operatori şi se
aprobă prin hotărâri ale autorităţilor administraţiei publice locale; aceste servicii se
facturează şi se încasează separat de către operatori.
Cât priveşte realizarea investiţiilor aferente sistemelor de utilităţi publice,
legea reglementează principiile generale de fundamentare, promovare şi aprobare
ale acestora, care trebuie să urmărească:
a) promovarea rentabilităţii şi eficienţei economice;
b) păstrarea veniturilor realizate din aceste activităţi la nivelul comunităţilor
locale şi utilizarea lor pentru dezvoltarea serviciilor şi a infrastructurii
tehnico-edilitare aferente;
c) întărirea autonomiei fiscale a unităţilor administrativ-teritoriale pentru
crearea mijloacelor financiare necesare în vederea funcţionării serviciilor;
d) întărirea autonomiei locale privind contractarea şi garantarea unor
împrumuturi interne sau externe necesare pentru finanţarea infrastructurii
tehnico-edilitare aferente serviciilor, în condiţiile legii;
e) respectarea legislaţiei în vigoare privind achiziţiile publice;
f) respectarea dispoziţiilor legale referitoare la calitatea şi disciplina în
construcţii, urbanism, amenajarea teritoriului şi protecţia mediului. Finanţarea
cheltuielilor de capital pentru realizarea obiectivelor de investiţii publice ale
unităţilor administrativ-teritoriale, aferente sistemelor de utilităţi publice, se asigură
din următoarele surse:
a) fonduri proprii ale operatorilor şi/sau fonduri de la bugetul local, în
conformitate cu obligaţiile asumate prin actele juridice pe baza cărora este
organizată şi se desfăşoară gestiunea serviciilor;
b) credite bancare, ce pot fi garantate de către autorităţile administraţiei
publice locale, de Guvern sau de alte entităţi specializate în acordarea de garanţii
bancare;
312
c) fonduri nerambursabile obţinute prin aranjamente bilaterale sau
multilaterale;
d) fonduri speciale constituite pe baza unor taxe speciale, instituite la nivelul
autorităţilor administraţiei publice locale, potrivit legii;
e) fonduri transferate de la bugetul de stat, ca participare la cofinanţarea unor
programe de investiţii realizate cu finanţare externă, precum şi din bugetele unor
ordonatori principali de credite ai bugetului de stat;
f) participarea capitalului privat în cadrul unor contracte de parteneriat
public-privat de tipul "construieşte – operează - transferă" i variante ale acestuia, în
condiţiile legii;
g) fonduri puse la dispoziţie de utilizatori;
h) alte surse, constituite potrivit legii.
Bunurile realizate în cadrul programelor de investiţii ale unităţilor
administrativ-teritoriale aparţin domeniului public al unităţilor
administrativ-teritoriale, dacă sunt finanţate din fonduri publice, sau revin în
proprietatea publică a acestora, ca bunuri de retur, dacă au fost realizate cu finanţare
privată în cadrul unor programe de investiţii asumate de operator prin contractul de
delegare a gestiunii serviciului, la expirarea acestuia.
Obiectivele de investiţii promovate de autorităţile administraţiei publice
locale, specifice infrastructurii tehnico-edilitare aferente sistemelor de utilităţi
publice, ce implica fonduri de la bugetele locale sau transferuri de la bugetul de stat,
se nominalizează în listele anuale de investiţii ale unităţilor administrativ-teritoriale
anexate la bugetele locale şi se aprobă odată cu acestea prin hotărâri ale consiliilor
locale, consiliilor judeţene sau ale Consiliului General al Municipiului Bucureşti,
după caz.
Administrarea bunurilor aparţinând domeniului public sau privat al unităţilor
administrativ-teritoriale, aferente sistemelor de utilităţi publice, se face cu diligenta
unui bun proprietar.
SECŢIUNEA 11
Evoluţia în Europa a conceptului “serviciu public” de interes economic
general
Cu toate că la nivel teoretic – conceptual, literatura europeană nu tratează

într-un mod prioritar problematica serviciilor publice, ea fiind constantă dinaintea
celui de-al doilea război mondial, Carta Albă asupra guvernării Europei, lansată în
cadrul reuniunii în Parlamentul European din 15.02.2000 a introdus un nou concept
de parteneriat democratic între diferitele nivele de guvernare în Europa. Din această
perspectivă, serviciile publice de interes economic general sunt tratate ca având o
importanţă deosebită în menţinerea coeziunii sociale, ridicarea calităţii vieţii pe
continent şi în asigurarea unei dezvoltări durabile.
Actualele tendinţe pe piaţa europeană a serviciilor, sunt:
 tendinţa de globalizare a serviciilor publice şi de deschidere a pieţei,
concomitent cu apariţia şi dezvoltarea unor companii transnaţionale;
313
 tendinţa de menţinere a serviciilor publice sub autoritatea statului a
autorităţilor publice locale.
Urmărind evoluţia acestor tendinţe, principalele probleme (aspecte) ce se
ridică în Uniunea Europeană privind evoluţia serviciilor publice, sunt:
 globalizarea şi deschiderea pieţei liberei concurenţe;
 privatizarea;
 descentralizarea;
 întărirea coeziunii sociale;
 menţinerea caracterului teritorial (local, regional);
 dezvoltarea durabilă.
Pornind de la aceste cerinţe, condiţie pentru serviciile publice de interes
economic general, vom reţine ca principale trăsături (caracteristici) ale acestor
servicii, următoarele:
 universalitate;
 egalitate de tratament;
 continuitate;
 siguranţa (stabilitatea) persoanelor şi a serviciului;
 adaptabilitatea şi gestiunea pe termen lung;
 transparenţa.
Deşi la prima lectură trăsăturile mai sus amintite se regăsesc în toată concepţia
românească despre serviciile publice, realitatea şi evoluţia fenomenului
economico-social din România, nu a permis parcurgererea într-un timp atât de scurt,
de la revoluţia din 1989 a mai multor etape, pentru înlăturarea, eliminarea
decalajului creat prin lipsa unei economii de piaţă de tip concurenţial în domeniul
serviciilor.
Lipsa unor reglementări clare în acest domeniu au condus la apariţia şi
dezvoltarea serviciilor publice, într-un mod aleatoriu, în lipsa unei politici naţionale
şi locale în acest sens.
România, ca o parte a eco-sistemului european, ca ţară candidată la integrare,
care a aderat la majoritatea convenţiilor europene, se impune cu necesitate să treacă
la armonizarea reglementărilor în domeniul serviciilor publice cu prevederile
directivelor Uniunii Europene la stimularea sectorului privat şi la descentralizarea
serviciilor publice, concomitent cu creşterea responsabilităţii autorităţilor, cu privire
la calitatea serviciilor asigurate populaţiei, la restructurarea mecanismelor de
protecţie socială şi promovarea principiilor economiei de piaţă şi al reducerii
gradului de monopol.
Totodată, o cerinţă de maximă importanţă pe linia raţionalizării şi
eficientizării serviciilor publice, o reprezintă extinderea parteneriatului public
privat, mijloc şi scop prin intermediu căruia nevoile cetăţenilor, interesele locale vor
fi mai bine şi mai urgent realizate.
Cu cât societatea românească se va adapta mai rapid cerinţei de piaţă prin
diversificarea serviciilor publice, cu atât cerinţele comunităţilor locale vor fi
satisfăcute într-un grad mai înalt.
314
315

Sinteza Drept Administrativ Ii An 2 Drept PDF

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Sinteza Drept Administrativ Ii An 2 Drept PDF

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

UNIVERSITATEA SPIRU HARET

FACULTATEA DE ȘTIINȚE JURIDICE ECONOMICE ȘI ADMINISTRATIVE

În categoria formelor concrete prin care se realizează administraţia publică,

1. Actul administrativ este un act juridic

A. Actul administrativ - lege (ca act al Parlamentului)

B. Actul administrativ şi hotărârea judecătorească

1. Ambele acte sunt unilaterale, dar în timp ce hotărârea judecătorească, este

C. Actul administrativ şi contractul

Actele administrative se pot clasifica în mai multe categorii, funcţie de mai

În categoria condiţiilor de valabilitate ale actelor administrative, vom întâlni

A. Condiţii de legalitate privind emiterea actului administrativ de către

Într-o formă generică, legalitatea actelor administrative presupune

4. O altă condiţie de valabilitate a actului administrativ o reprezintă

În literatura de specialitate, această condiţie este definită prin noţiunea de

6.1. - Forţa juridică a actului administrativ şi regimul juridic aplicabil

Din definiţia actului administrativ, ştim că acesta este un act juridic, o

6.2. Momentul începerii, producerii şi încetării efectelor juridice ale

În legislaţia română, efectele actului se produc, de regulă din momentul

Am enumerat în acest capitol numeroase cauze care pot conduce la încetarea,

La începutul capitolului privind formele de activitate ale administraţiei

În această categorie de acte, regăsim materializată capacitatea şi calitatea de

Teoria contractului administrativ, nu este o teorie de dată recentă, ci ea a fost

Deşi este o formă de activitate a administraţiei publice producătoare de efecte

Din examinarea legislaţiei actuale şi a practicii autorităţilor administrative, se

Dacă un act administrativ spuneam că este acea manifestare de voinţă a

Aceste operaţiuni se caracterizează prin aceea că nu produc efecte juridice

Conţinutul complex al noţiunii de administraţie publică, consacrat în doctrină

Complexitatea activităţii desfăşurate de autorităţile administraţiei publice, au

Cea mai importantă clasificare a controlului administrativ, o reprezintă

4. Controlul de tutelă administrativă

Această formă de control are ca temei organizarea şi funcţionarea

Trăsăturile controlului de tutelă

 între persoanele juridice aflate în raport de tutelă nu se găsesc raporturi de

 este un control numai de legalitate nu şi de oportunitate;

3. după întinderea obiectului supus actului de control

 unilateral (necontradictoriu), care constă în examinarea

Existenţa unei mari diversităţi de forme de control, nu permite stabilirea unei

Administraţia publică, nu poate fi ruptă de mediul social în care se

După 1990, actul normativ care a consacrat contenciosul administrativ a fost

În conformitate cu prevederile Legii nr.554/2004, pentru ca acţiunea în

4.1. Competenţa instanţei de contencios administrativ este prevăzută în

4.2. Procedura în faţa instanţei de contencios administrativ

4.3. Executarea hotărârilor instanţei de contencios administrativ

În teoria de drept, excepţia de ilegalitate este definită ca fiind “un mijloc de

Examinarea prevederilor Legii nr.554/2004 permite identificarea

După cum recunosc numeroşi autori de drept administrativ, răspunderea

În analiza la care am procedat în secţiunea anterioară am reţinut cel puţin

Pentru că în secţiunile anterioare, când am analizat responsabilitatea

În secţiunile anterioare, am încercat a delimita noţiunea de răspundere

4.1. Răspunderea administrativ patrimonială

4.2. Răspunderea administrativ disciplinară

Răspunderea administrativ disciplinară intervine ca urmare a săvârşirii unei

Una din cele mai cunoscute forme de răspundere administrative, o reprezintă

În conformitate cu prevederile art.7 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001,

A .Subiectul răspunderii contravenţionale.

Vom reţine pentru început că, prin prevederile Ordonanţei Guvernului

Din examinarea conţinutului Ordonanţei Guvernului nr.2/2001, reţinem

Una din noţiunile cele mai “disputate“ în evoluţia ştiinţei dreptului

1. Sfera domeniului public potrivit comisiei constituţionale

*** A se vedea si Dec. nr. 40/1953 privitor la procedura succesorala notariala,

Ca o constantă a ceea ce am definit, prin aceea că reprezintă domeniul public,

Fata de normele constituţionale şi actele normative speciale care

Din analiza Legii nr.213/1998 privind proprietatea publică şi regimul său