- Drept administrativ II – Cursul 1 –

Conf. univ. dr. Alexandru-Sorin CIOBANU

CURSUL 1

FORMELE DE ACTIVITATE SPECIFICE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Cuprins:

1.1. Dublul rol al Executivului – guvernarea şi realizarea administraţiei publice.

1.2. Clasificarea formelor de activitate ale administraţiei publice.
1.3. Actele juridice.
1.4. Operaţiunile administrative şi faptele materiale.
1.5. Contractul administrativ.

1.1. Rolul Executivului – guvernarea şi realizarea administraţiei publice

Baza normativă a dublului rol al Executivului:

 art. 102 alin. (1) din Constituţia României, revizuită: “Guvernul, potrivit programului său
de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării
şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.”
 art. 14 alin. (1) din Codul administrativ: “ (...) Guvernul asigură realizarea politicii
interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.”
Preşedintele României emite:
 acte care ţin de „administraţia publică” (de exemplu, decretele prin care numeşte în
funcţii publice);
 acte cu caracter eminamente politic (cazul mesajelor adresate Parlamentului, cu privire
la principalele probleme politice ale naţiunii, în baza art. 88 din Constituţie).

„Guvernarea”:
 evocă activitatea cu caracter politic exercitată, ca regulă, de organele de la vârful
Executivului, în special Guvernul României („programul de guvernare” este supus votului
Parlamentului cu ocazia acordării votului de încredere).
 se referă la deciziile esenţiale care angajează viitorul naţiunii (de exemplu, implicarea
în negocieri internaţionale, în vederea aderării statului la diverse organizaţii, exprimarea
unei opţiuni în favoarea unei anumite politici economice, sociale etc.)

Administraţia publică:
 se referă la probleme cotidiene (prestarea de servicii publice, menţinerea ordinii
publice, administrarea patrimoniului statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale,
efectuarea de operaţiuni direct productive etc).

Precizare: graniţa dintre dintre „guvernare” şi „administraţia publică” este greu de fixat,
din cauza imposibilităţii separării totale a laturii tehnice de latura politică.

1.2. Clasificarea formelor de activitate a administraţiei publice.

Clasificări propuse în perioada interbelică:

- Paul Negulescu: acte juridice (de autoritate sau de gestiune) şi acte
materiale.

Clasificări propuse în perioada postbelică:

- Romulus Ionescu: actul administrativ, actul juridic unilateral ce nu

1
 - Drept administrativ II – Cursul 1 –
Conf. univ. dr. Alexandru-Sorin CIOBANU

realizează puterea de stat, actul juridic contractual, operaţiunea

administrativă, operaţiunea de tehnică administrativă, operaţiunea direct
productivă;
- Ilie Iovănaş: forme producătoare de efecte juridice proprii (actele de drept
administrativ, actele civile ale organelor administraţiei de stat, faptele
juridice materiale) şi forme care nu produc efecte juridice proprii
(operaţiunile tehnico-materiale, actele exclusiv politice);
- Tudor Drăganu: acte juridice şi fapte materiale juridice.

Clasificări propuse după 1990:

- Antonie Iorgovan: acte care se realizează în regim de putere publică (actele
unilaterale de drept administrativ, contractele administrative – ambele
formând categoria actului administrativ, în sens larg), acte care se
realizează, în principal, într-un regim de drept civil (actele unilaterale ce nu
realizează puterea publică, contractele de drept civil);
- Verginia Vedinaş: acte (acte specifice administraţiei, respectiv acte prin care
administraţia se comportă ca orice subiect de drept), fapte materiale şi
operaţiuni administrative.

1.3. Actele juridice ale administraţiei publice

Administraţia publică (ca activitate) se poate realiza:

 prin emiterea de acte juridice;
 prin efectuarea unor operaţiuni diverse, de natură intelectuală sau materială,
care au ca scop final satisfacerea interesului public.

Actele juridice:
 din punct de vedere al efectelor produse, sunt mai importante decât alte
forme de activitate a autorităţilor administrative
 sunt apte să dea naştere, să modifice sau să stingă drepturi şi obligaţii, în
cadrul raporturilor juridice la care iau parte autorităţile administrative.

Clasificări propuse în doctrină:

 Acte de drept administrativ, realizate de organele administraţiei în baza atribuţiilor de
autoritate cu care sunt învestite, şi acte de drept civil, realizate de aceleaşi organe în calitate
de persoane juridice – (Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura didactică şi
pedagogică, Bucureşti, 1959, p. 37);
 Acte administrative, acte juridice unilaterale ce nu realizează puterea de stat (de
exemplu: sesizări, oferte de contractare) şi acte contractuale (Romulus Ionescu, Drept
administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, p. 209);
 Acte administrative cu caracter unilateral, contractele administrative supuse unui
regim de putere publică şi contractele civile supuse dreptului comun (Rodica Narcisa
Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009, p. 293-294).

Una dintre cele mai relevante clasificări este cea propusă de profesorul Antonie Iorgovan
(Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia 4, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 10 şi urm.):

După criteriul modului de manifestare a voinţei emitentului:

 acte juridice unilaterale: actul administrativ (de drept administrativ) şi actul juridic ce
nu realizează puterea publică;
 acte juridice bilaterale sau multilaterale (actele contractuale ale administraţiei publice):
contractele de drept privat, contractele administrative.

2
 - Drept administrativ II – Cursul 1 –
Conf. univ. dr. Alexandru-Sorin CIOBANU

După regimul juridic aplicabil:

 acte ce se realizează, în principal, sub un regim de drept public: actele unilaterale
administrative (actele administrative stricto sensu), contractele administrative;
 acte ce se realizează, în principal, sub un regim de drept civil: actele unilaterale ce nu
realizează puterea publică, contractele de drept privat, încheiate de organele
administrative ca persoane juridice de drept privat.

Precizare: principalele acte juridice cu care operează administraţia sunt actele

administrative.

1.4. Operaţiunile administrative şi faptele materiale

Trăsături comune:
 Nu concretizează o manifestare de voinţă exprimată în scopul producerii unor efecte juridice;
 Chiar dacă unele fapte materiale produc anumite consecinţe juridice (de exemplu,
condiţionează continuarea unei proceduri, în cazul operaţiunilor administrative) sau chiar
veritabile efecte juridice (de exemplu, dreptul la despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin
realizarea unor fapte materiale), acestea operează ope legis, nefiind realizate cu scopul de a
naşte, modifica ori stinge raporturi juridice;
 Scopul realizării lor poate consta în mijlocirea emiterii/adoptării de acte administrative (mai
ales în cazul „operaţiunilor administrative” - de exemplu, avize, propuneri ş.a.), sau în
executarea legii la modul concret (de exemplu, activităţi concrete de prestare a unor servicii
publice).
 Ca pondere, operaţiunile şi faptele materiale ale administraţiei publice se regăsesc în proporţie
mai mare decât actele juridice.

Clasificări:

 În funcţie de regimul juridic aplicabil: operaţiuni de putere (operaţiunile tehnico-

administrative şi cele prin care se realizează servicii publice), operaţiuni care nu se realizează
într-un regim de putere (operaţiunile productive);
 În funcţie de consecinţe: fapte/operaţiuni producătoare de efecte juridice,
fapte/operaţiuni care produc efecte de altă natură, care pot avea şi conotaţii juridice;
 În funcţie de scopul lor: fapte/operaţiuni prin care se realizează în mod direct
misiunile administraţiei publice (cele de prestare a serviciilor publice, cele legate de
emiterea/punerea în executare a unor acte administrative); fapte/operaţiuni prin care se
mijloceşte realizarea obiectivelor administraţiei publice (aşa-numitele operaţiuni de birou sau de
administraţie internă – operaţiunile tehnico-administrative şi acte cu caracter politic); fapte
materiale de producţie.

1.5. Contractul administrativ

Noţiune (dreptul francez):

 contractele încheiate de administraţie pentru a asigura funcţionarea unui serviciu
public şi care sunt supuse, din punct de vedere al regulilor particulare, altor reguli decât cele
care guvernează raporturile dintre particulari.

Sintagma „contract administrativ - consacrată prin Legea contenciosului administrativ

nr. 554/2004:
 art. 2 lit. c1: „sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi
contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor

3
 - Drept administrativ II – Cursul 1 –
Conf. univ. dr. Alexandru-Sorin CIOBANU

proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice,

achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte
administrative;”

Diferite specii de contracte administrative sunt reglementate prin acte normative speciale:
 Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice;
 Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale;
 Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii;
 Codul administrativ (contractul de concesiune de bunuri proprietate publică – în Partea
a V-a, Titlul I, Cap. III – Secţiunea a 3-a; contractul de închiriere de bunuri proprietate
publică - în Partea a V-a, Titlul I, Cap. III – Secţiunea a 4-a).

Bibliografie orientativă:

- Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ: Activitatea administraţiei publice. Domeniul

public, Universul Juridic, Bucureşti, 2015;
- Constantin Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Ediţiunea a doua – anastatică,
Universul Juridic, Bucureşti, 2019;
- Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti,
1959;
- Antonie Iorgovan, Liliana Vişan, Alexandru-Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre, Legea
contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004) – cu modificările şi completările la zi. Comentariu
şi jurisprudenţă, Universul Juridic, Bucureşti, 2008;
- Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul 2, Ediţia 4, All Beck, 2005;
- Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ediţia a IV-a, Institutul de Arte Grafice
E.Marvan, Bucureşti, 1934;
- Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Volumul II, Ediţia 4, C.H. Beck, Bucureşti, 2017;
- Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Ediţia a XiI-a, Universul Juridic, Bucureşti, 2020;