CAP.

3 ANALIZA STRUCTURILOR ADMINISTRAŢIEI

PUBLICE CENTRALE
DIN STATE ALE UNIUNII EUROPENE

3.1. Etape, principii şi fundamente legislative ale construcţiei europene

Construcţia europeană reprezintă una dintre realizările fundamentale ale

secolului trecut, cetăţenii ĩnţelegând că singura garanţie a securităţii colective este o
organizare supranaţională. Această formă de structurare, realizată prin diminuarea
progresivă a prerogativelor naţionale, a fost posibilă datorită unificării vamale şi
pieţei comune, urmată de integrarea politică şi uniunea monetară. Comparativ cu
proiectele anterioare, construcţia europeană este o experienţă istorică inedită, care a
pornit de la statele naţionale preexistente, construindu-se o entitate supranaţională,
fără a fi impusă cu forţa, ci prin renunţarea de bună voie la unele din prerogativele
statelor respective.
Istoria a cunoscut nenumărate tentative de formare a unor uniuni sau grupuri
de ţări, acestea având caracter economic, politic sau militar; exemplele clasice ale
istoriei europene sunt Germania sau Elveţia, dar în aceeaşi măsură se poate vorbi de
integrarea statelor sud-americane, a celor africane sau din Asia de sud-est, precum şi
de zona liberă de comerţ (N.A.F.T.A.- „North American Free Trade Agreement”)
creată în 1994 între Canada, Mexic şi S.U.A.. Integrarea s-a manifestat în diferite
forme, iar sentimentul generator îşi găseşte expresia concretă în tendinţele de
concertare a intereselor, care au condus, în anumite circumstanţe, la crearea unor
instituţii politico-administrative comune.
Construcţia actuală a Europei este rezultatul unui proces îndelungat de
evoluţie şi de negocieri care s-au finalizat prin semnarea în 1957 a Tratatului de la
Roma. Acesta a reprezentat actul de naştere a Comunităţii Economice Europene şi
totodată a unui sistem administrativ supranaţional, care s-a mărit considerabil (de la 6
state semnatare la 27 în prezent).
Ideea integrării europene a fost privită diferit în literatura de specialitate.
G.Haberler (Olaru, 1988, p.100) considera că prin aceasta se asigură relaţii
economice mai strânse între zonele respective. M. Byé era de părere că a integra un

39
ansamblu economic înseamnă a face cât mai compatibile planurile centrelor de
decizie care îl compun.
Unii politologi şi sociologi atribuiau integrarea fenomenului de teamă, cu
efect de realizare a securităţii colective. Alţii vedeau în integrare un rezultat al
ajungerii la punctul de „neîntoarcere”. Jan Tinbergen definea integrarea economică ca
o centralizare, la nivel supranaţional, a unui număr de instrumente ale economiei
politice, de preferinţă ale celor care au efecte externe considerabile. În acest context,
deşi generalul Charles de Gaulle era pentru unitatea Europei, avea să afirme că
„niciunul dintre popoarele Europei nu va admite să încredinţeze destinul său unui
organ format în principal din străini” (Olaru, 1988, p.100).
Din punct de vedere juridic şi politic, integrarea europeană s-a realizat printr-o
construcţie comunitară, care duce la o nouă identitate, de tip comunitar supranaţional.
Faţă de organizaţiile de cooperare internaţională care rămân asociaţii ale unor state
suverane, Comunitatea Europeană este o organizaţie de integrare. Ĩn această
perspectivă, statutul său juridic şi politic este interesant şi inedit, totodată, fiind vorba
de prima tentativă istorică de integrare benevolă a unor state suverane.
Spre deosebire de coordonarea simplă din organizaţiile internaţionale, Tratatul
de la Roma a instituit o nouă entitate juridică, definită de Curtea de Casaţie de la
Luxemburg ca „o organizaţie interstatală autonomă” care ĩi conferă un statut diferit,
atât faţă de jurisdicţia naţională, cât şi faţă de ordinea juridică internaţională.
Instituind o Comunitate supranaţională cu o durată nelimitată, Tratatul de la Roma a
legiferat o ordine juridică care se impune jurisdicţiilor naţionale şi prevede transferul
treptat al prerogativelor de la state la comunităţi. Este o autolimitare benevolă a
atribuţiilor şi suveranităţii, prin reducerea treptată a competenţelor statelor
naţionale.
Comunitatea are propria personalitate juridică, propriile instituţii şi
competenţe. Ĩn calitate de organizaţie de integrare (spre deosebire de organizaţiile de
cooperare), Comunitatea Europeană a dobândit o identitate supranaţională,
ireductibilă la identităţile naţionale componente. Fundamentul integrării este interesul
general comunitar care prevalează asupra intereselor naţionale. Acest sacrificiu parţial
al interesului naţional este compensat de avantajele integrării. De remarcat că, orice
stat membru este liber să denunţe unilateral apartenenţa la Comunitate, ĩn orice
moment sau ĩn orice etapă a integrării.

40
 Instrumentul principal al integrării l-a constituit integrarea juridică
(legislativă), prin ceea ce Jean Monnet numea „comunitatea de drept”. Ĩn baza
principiilor dreptului comunitar, a fost posibilă ĩntărirea progresivă a integrării care a
cunscut două etape principale:
-etapa economică compusă, la rândul său, din zona liberului schimb, uniunea
vamală, piaţa comună, uniunea economică şi monetară;
-etapa politică care constă ĩn crearea unei federaţii cu structuri politice,
juridice şi administrative (guvern federal, camera statelor, camera populară, curtea
supremă), după modelul german.
Principiile dreptului comunitar amintite anterior sunt: al primordialităţii şi al
efectului direct. Conform principiului primordialităţii, integrarea presupune
prevalenţa dreptului comunitar asupra dreptului naţional, respectiv al tratatelor asupra
legislaţiei naţionale; la rândul său, principiul efectului direct prevede că persoanele
particulare pot să se prevaleze direct de dreptul comunitar ĩn favoarea dreptului
naţional, ĩn cazul ĩn care este vorba despre drepturi garantate la nivel european (ex.
Convenţia europeană a drepturilor omului).
Ĩn acest scop, se scontează pe o dinamică internă a integrării, realizată prin
două efecte complementare:
a) Efectul „spill over” sau efectul antrenării progresive, conform căruia
integrarea sectorilă duce la integrare generală. De exemplu, zona liberului schimb a
dus la uniunea vamală care, la rândul său, a condus la uniunea monetară. Se scontează
pe o acţiune amplificatoare şi pe o logică internă a integrării, unde piaţa comună are
un efect catalizator. Acest efect de extindere progresivă s-a realizat prin trei tratate
fundamentale, ale căror prevederi sunt prezentate sintetic ĩn Tabelul nr.3.1.:

Tabelul nr.3.1. Extinderea progresivă sub incidenţa tratatelor fundamentale

TRATAT
Actul unic european (1986)
Tratatul de la Maastricht (1992)
PREVEDERI DE BAZĂ
-realizarea pieţei unice până ĩn anul 1992;
-instituţionalizarea Consiliului European (
miniştrii de externe ai statelor membre);
-introducerea sistemului votului majoritar
ĩn cadrul Consiliului European;
-extinderea competenţelor Parlamentului
European;
-introducerea sistemului de consultare
reciprocă ĩn materie de politică externă.
-crearea „Uniunii Europene”, formată prin

41

Tratatul de la Amsterdam (1997)
Tratatul de la Nisa (2003)
Tratatul de la Lisabona (2009)
(Sursa: prelucrare după Cezar Bĩrzea- Politicile şi instituţiile europene (document pdf), p.35,
www.lefo.ro , http://europa.eu/lisbon_treaty/glance/index_ro.htm)
unificarea celor doi piloni (cel
interguvernamental cu cel comunitar);
-recunoaşterea cetăţeniei europene;
-introducerea principiului subsidiarităţii;
-extinderea câmpului de aplicare a
procedurilor de vot prin majoritate
calificată ĩn cadrul Consiliului European;
-introducerea procedurii de codecizie (
prin extinderea competenţelor
Parlamentului European);
-introducerea mecanismelor de „integrare
diferenţiată” (uniunea economică şi
monetară, apărarea, politica socială).
-integrarea celui de-al treilea pilon (
Justiţie şi Afaceri Interne);
-ĩntărirea politicii sociale comunitare;
-sporirea competenţelor Parlamentului
European şi ale preşedintelui Comisiei
Europene;
-extinderea competenţelor Curţii de
Justiţie de la Luxemburg;
-introducerea mecanismului de suspendare
a unor drepturi (inclusiv dreptul de vot)
pentru statele membre vinovate de grave
ĩncălcări ale drepturilor omului.
-adoptarea deciziilor pe bază de majoritate
calificată (renunţare la unanimitate);
-introducerea majorităţii duble, care cere,
pe lângă majoritatea calificată,
majoritatea statelor membre (conform
principiului că fiecare stat are un vot).
-consolidarea rolului Parlamentului
European, creşterea gradului de implicare
a parlamentelor naţionale;
-recunoaşterea explicită a posibilităţii unui
stat membru de a se retrage din Uniune;
-extinderea votului cu majoritate calificată
la noi domenii politice;
-crearea funcţiei de Preşedinte al
Consiliului European;
-consolidarea celor „patru libertăţi”,
solidaritate între statele membre.

b) Efectul „cliquet” sau al declanşatorului, conform căruia dinamica

integrării este ireversibilă. Costul economic şi politic al renunţării este exorbitant,
chiar dacă este mai mic faţă de cel implicat de continuarea integrării. Acest lucru a

42
fost demonstrat prin Raportul Cecchini şi Raportul Catherwood; conform primului
raport, costul renunţării la libertatea vamală reprezintă ĩntre 5-10% din valoarea
actuală a bunurilor. La rândul său, Raportul Catherwood estimează un cost al
renunţării evaluat la 100 miliarde euro.
În prezent, în Uniunea Europeană sunt 27 de state membre, cronologia aderării
acestora fiind prezentată succint, în Tabelul nr. 3.2.

Tabelul nr.3.2. Cronologia aderării statelor la Uniunea Europeană

Nr.crt. Anul aderării Ţara/ Grupuri de ţări
1. 1957 Italia, Franța, Germania,
Belgia, Olanda, Luxemburg
2. 1972 Marea Britanie, Danemarca, Irlanda
3. 1981 Grecia

4. 1986 Spania, Potugalia

5. 1995 Suedia, Austria, Finlanda

6. 2004 Cehia, Slovacia, Cipru, Malta,

Ungaria, Polonia, Slovenia, Lituania,
Letonia, Estonia
7. 2007 Bulgaria, Romania
8. 2014 Croația

După cum se observă în Tabelul nr.3.2., spaţiul Uniunii Europene s-a

constituit gradual, plecând de la „Europa celor 6” (prin semnarea Tratatului de la
Roma în anul 1957) şi ajungând la „Europa celor 27”, în prezent. Cea mai mare
extindere a Uniunii s-a produs în anul 2004, când au intrat zece ţări centrale şi est-
europene (foste comuniste), făcându-i pe sceptici să afirme că o altă intrare nu va fi
posibilă prea curând. Însă, în anul 2007, au devenit membre ale Uniunii Europene,
Bulgaria şi România. Însă, trebuie precizat că între cele 27 de state membre, există
mari diferenţe, din acest motiv, numeroase instituţii (între care banca Dexia) fac
analize organizate pe două paliere şi anume: „Europa celor 15”(cuprinzând statele

43
dezvoltate, care au intrat până în anul 1995, inclusiv), respectiv „Europa celor 12”
(cuprinzând fostele state socialiste). Aceasta arată că sunt decalaje importante şi
dificil de surmontat pentru statele care au aderat după anul 2004 şi care se înscriu pe
agenda autorităţilor publice naţionale, în vederea reducerii disparităţilor de
dezvoltare.
Pe data de 24 ianuarie 2020, Parlamentul Uniunii Europene a votat pentru
ieșirea Marii Britanie din construcția europeană, fapt care s-a produs pe data de 31
ianuarie 2020, la miezul nopții. Astfel, se pune punct unei perioade dificile care a
marcat relațiile Marii Britanii cu Uniunea Europeană din ultimii ani, după ce în data
de 24 mai 2016, britanii au votat la referendumul organizat, într-o proporție de
51,9%, pentru ieșirea din UE. Părăsirea Uniunii Europene se va face pe bază de acord
și va deveni efectivă, la data de 31 decembrie 2020. Câteva elemente definitorii
pentru relația dintre Marea Britanie (MB) și Uniunea Europeană sunt prezentate în
caseta de mai jos:
- 1963, 1967 – cereri de aderare ale MB în CEE – respinse
motive : incompatibilități de natură economică între Europa continentală și
MB, ostilitate față de proiectul pan-european (conform opiniei lui Charles de
Gaulle, fost Președinte al Franței)
-1976 – primul referendum organizat pentru brexit, dar rezultatul este
respingere, deoarece 67,2% dintre britanici au votat NU
-1979 - MB nu a adoptat sistemul monetar european (predecesor al euro)
-1993 - MB ratifică Tratatul de la Maastricht
-1997 – sunt elaborate sondaje pentru cunoașterea opiniei publice privind
prezența MB în UE; 36% dintre britanici consideră că apartenența MB la UE
nu este un fapt pozitiv
-2014 – partidul eurosceptic UKIP câștigă 24,75% din voturi (24 parlamentari)
-24.06.2016 – al doilea referendum organizat pentru brexit, 51,9% dintre
britanici au votat DA
-29.05.2017 – Premierul Teresa May activează art 50/Tratat pt ieșirea din UE
Avertisement : ”nothing is agreed untill everything is agreed”
-31.01.2020 – brexit cu acord în cadrul unei perioada de tranziție până la
31.12.2020 (responsabil Premierul Boris Johnson)

44
3.2. Arhitectura instituţională a Uniunii Europene

Misiunile sistemelor administrative se abordează în funcţie de aria sau

răspândirea teritorial-geografică a funcţionării lor. Anumite obiective sunt naţionale şi
se îndeplinesc în acelaşi mod pe toată aria teritoriului naţional, cuprinsă între
graniţele unei ţări. Altele sunt regionale sau locale, limitate la un anumit areal din
interiorul unei ţări, cum este un oraş, de exemplu. Competenţele autorităţilor
administrative însărcinante să îndeplinească aceste misiuni sunt definite într-o
manieră mai mult sau mai puţin explicită.
Evoluţia sistemelor administrative, în cele mai multe state, a demonstrat faptul
că, sub presiunea solidarităţii naţionale şi a imperativelor de ordin tehnic, tendinţa de
naţionalizare a unui număr însemnat de misiuni este din ce în ce mai mare. Sarcinile
centrale sunt conferite, fie ministerelor, fie organismelor administrative specializate.
Sarcinile locale sunt îndeplinite, atât de instituţiile subordonate ierarhic organelor
centrale sau de administraţii specializate, cât şi de organe descentralizate autonome.
Sistemul administrativ al Uniunii Europene este format dintr-un complex de
instituţii supranaţionale, care urmăreşte să promoveze pe teritoriile ţărilor membre
acţiuni concertate la nivel guvernamental, dar în acelaşi timp, să menajeze
suveranitatea politică şi economică a statelor respective. Suprimarea între ţările
membre, a obstacolelor de natură politică, comercială, fiscală, urmăreşte să creeze o
„piaţă comună” în care producătorii şi comercianţii să concureze în condiţii relativ
egale.
În plan administrativ, scopul Uniunii Europene constă în:
 promovarea progresului economico-social echilibrat şi durabil, prin crearea unui
spaţiu fără frontiere interioare şi prin întărirea coeziunii economice şi sociale;
 afirmarea propriei identităţi pe scena internaţională, prin aplicarea unei politici de
apărare şi de securitate comune, pentru toate ţările membre;
 apărarea drepturilor şi intereselor cetăţenilor statelor membre, prin instaurarea
unei „cetăţenii a Uniunii”;
 dezvoltarea unei strânse cooperări în domeniile justiţiei şi afacerilor interne.
Uniunea Europeană dispune de un cadru instituţional unic care asigură
coerenţa şi continuitatea acţiunilor în scopul realizării obiectivelor propuse,

45
conservând şi dezvoltând avuţia comunitară. Uniunea respectă identitatea naţională a
statelor membre ale căror sisteme de guvernare sunt fondate pe principii democratice.
Organizarea administrativă a Uniunii Europene este concepută astfel încât să
sprijine derularea următoarelor acţiuni:
 realizarea unei politici comune în domeniul comerţului, agriculturii,
transporturilor şi protecţiei mediului;
 eliminarea între statele membre a taxelor vamale şi a restricţiilor cantitative la
intrarea şi ieşirea mărfurilor;
 asigurarea liberei circulaţii a persoanelor, capitalurilor şi mărfurilor;
 ocrotirea sănătăţii şi instituirea unei politici sociale comune.
În vederea realizării obiectivelor propuse, Uniunea Europeană a creat un
ansamblu de instituţii şi organisme comune, care au atribuţii specifice. Elaborarea şi
adoptarea legislaţiei europene implică Parlamentul European, Consiliul Uniunii
Europene şi Comisia Europeană. Consiliul Uniunii Europene nu trebuie confundat cu
Consiliul European (reuneşte şefii de state şi de guvern din ţărileU.E. ) şi Consiliul
Europei (nu face parte din U.E.). Totodată, în acest proces de o complexitate
deosebită, un rol vital îndeplinesc Curtea de Justiţie şi Curtea de Conturi. O privire de
ansamblu asupra rolului şi componenţei acestor instituţii este realizată în Tabelul
nr.3.3.

Tabel nr.3.3. Rolul şi structura principalelor instituţii europene

Nr.crt. Instituţie Rol Componenţă
1. Parlamentul -dezbate şi adoptă legislaţia - parlamentari din
European U.E., împreună cu Consiliul; fiecare stat membru,
într-un număr
-monitorizează instituţiile proporţional cu
europene, pentru a se asigura de numărul locuitorilor
funcţionarea democratică a ţării respective;
acestora; -repartizarea
membrilor se face în
-dezbate şi adoptă bugetul U.E.,
funcţie de afilierea
alături de Consiliu.
politică, nu de
naţionalitate.
2. Consiliul -stabileşte direcţiile de politică -reuneşte şefii de stat
European generală, dar nu are puteri sau de guvern din
legislative fiecare ţară membră
a U.E.
3. Consiliul -adoptă legislaţia europeană; -miniştri din statele
Uniunii membre ale U.E.;

46
 Europene -coordonează politicile -nu sunt membri
economice generale ale statelor permanenţi, sunt
membre; trimişi la discuţii
miniştrii de resort,
-semnează acorduri între U.E. şi conform agendei.
alte ţări;
-aprobă bugetul anual al U.E.;
-elaborează politica externă şi de
apărare a U.E.;
-coordonează cooperarea dintre
instanţele judecătoreşti şi forţele
de poliţie din ţările membre.
4. Comisia -27 de comisari, câte unul pentru - propune proiecte
Europeană fiecare stat membru, care au un legislative
mandat cu o durată de 5 ani; Parlamentului şi
-fiecare comisar este responsabil Consiliului;
pentru unul sau mai multe
domenii de acţiune, atribuite de - gestionează bugetul
Preşedintele Comisiei. U.E. şi alocă
fondurile financiare;
-aplică dreptul
european (împreună
cu Curtea de Justiţie)
-reprezintă U.E. la
nivel internaţional
(negociază acordurile
dintre U.E. şi alte
ţări).
5. Curtea de -27 de judecători, câte unul -interpretează
Justiţie pentru fiecare stat membru, care legislaţia europeană
au un mandat cu o durată de 6 pentru a se asigura
ani; de aplicarea
-8 „avocaţi generali” care au uniformă a acesteia
sarcina de a-şi prezenta punctele în statele membre;
de vedere cu privire la cazurile
aduse în faţa Curţii. -soluţionează litigiile
juridice dintre
guvernele statelor
membre şi instituţiile
europene
6. Curtea de 27 de membri, câte unul pentru verifică modul de
Conturi fiecare stat membru, care au un utilizare al fondurilor
mandat cu o durată de 6 ani; europene

(Sursa: prelucrare personală după http://europa.eu/about-eu/institutions-

bodies/index_ro.htm)

47
 Totodată, în cadrul Uniunii Europene activează instituţii şi organisme
interinstituţionale, ale căror atribuţii sunt prezentate sintetic în Tabelul nr.3.4.

Tabelul nr.3.4. Instituţii şi organisme interinstituţionale ale Uniunii Europene

Nr.crt. Organisme interinstituţionale Rol

1. Comitetul Economic şi Social European reprezintă societatea

civilă, angajatorii şi
salariaţii

2. Comitetul Regiunilor reprezintă autorităţile

regionale şi locale

3. Banca Europeană de Investiţii acordării de asistenţă

financiară pe termen lung
prin proiecte care susţin
integrarea europeană.

4. Banca Centrală Europeană răspunde de politica

monetară europeană

5. Ombudsmanul European investighează plângerile

privind proasta
administrare de către
instituţiile şi organismele
U.E.

6. Autoritatea Europeană pentru Protecţia asigura protecţia datelor cu

Datelor caracter personal ale
cetăţenilor
7. Oficiul pentru Publicaţii publică informaţii despre
U.E.

8. Oficiul European pentru Selecţia recrutează personal pentru

Personalului instituţiile şi organismele
U.E.

9. Şcoala Europeană de Administraţie organizează cursuri de

formare în diverse domenii
pentru personalul
instituţiilor U.E.

10. Serviciul European de Acţiune Externă oferă sprijin Înaltului

Reprezentant al Uniunii
pentru afaceri externe şi
politica de securitate

48
(Sursa: prelucrare personală după http://europa.eu/about-eu/institutions-
bodies/index_ro.htm)

Conform procedurii legislative ordinare (introdusă prin Tratatul de la

Lisabona), se acordă aceeaşi importanţă Parlamentului şi Consiliului Uniunii
Europene într-o arie largă de domenii, cum sunt guvernanţa economică, imigrare,
energie, transport, mediu şi protecţia consumatorilor. Marea majoritate a legilor
europene sunt adoptate în comun de către Parlamentul European şi Consiliu. Comisia
trimite propunerea sa legislativă, atât Parlamentului, cât şi Consiliului, care o
examinează şi o dezbat în două lecturi succesive. În cazul în care nu ajung la un
acord după a doua lectură, propunerea este transmisă unui Comitet de conciliere
format dintr-un număr egal de reprezentanţi (din Consiliu şi Parlament).

3.3. Structuri ale administraţie publice centrale în ţări ale Uniunii Europene
3.3.1. Cadrul general privind structurarea şi funcţionarea Guvernului

Guvernul este, în lumea modernă componenta cea mai reprezentativă a

oricărui sistem administrativ public. La rândul său, structura administraţiei centrale în
ţările vest-europene cuprinde trei categorii de organe:
- ministere, care sunt organizate numai în subordinea Guvernului;
- autorităţi administrative autonome faţă de Guvern;
- alte organe centrale care pot fi organizate, fie în subordinea Guvernului, fie
în subordinea unui minister.
Aşadar, elementul fundamental al aparatului administrativ central este
Guvernul, indiferent dacă avem de-a face cu state unitare (Franţa, Marea Britanie,
Luxembourg, Irlanda, Grecia) sau federaţii (Germania). Consiliul de Miniştri sau
Guvernul, ca organ de sine stătător, este o creaţie a vremurilor moderne, el a apărut
odată cu primele Constituţii şi implicit cu Dreptul administrativ propriu-zis.
Referitor la fenomenul apariţiei Guvernului, în general, sunt necesare anumite
precizări (Iorgovan, 1994, p.107):
- nu trebuie să se înţeleagă faptul că numai în feudalism au existat dregători,
sfetnici, în sensul larg al termenului, ai monarhiilor, regilor sau împăraţilor diferitelor
state sau imperii; asemenea „funcţionari” au apărut odată cu statul, ei numindu-se
chiar din Antichitate, miniştri;

49
 - miniştrii împăraţilor din Antichitate, inclusiv ai împăraţilor romani, nu
trebuie confundaţi cu miniştrii vremurilor moderne. Aceştia din urmă sunt titulari de
departamente centrale, de organe cu o anumită competenţă materială şi cu o
competenţă teritorială generală, pe întreg teritoriul statului;
- ramura de drept care reglementează activitatea Guvernului, în perioada
modernă şi contemporană, este dreptul administrativ, în spiritul dispoziţiilor
constituţionale, în timp ce alte reguli provin şi din dreptul comun.
În terminologia consacrată de doctrina administrativă occidentală, Guvernul
are sarcina de a realiza politica naţiunii; el este iniţiatorul, modelatorul şi executantul
măsurilor de politică socială, de redresare economică, de menţinere sub control a
inflaţiei şi de stabilizare economică etc. El răspunde de ordinea publică, de apărarea
naţională, precum şi de raporturile statului respectiv cu alte state.
Deşi în toate aceste zone de activitate, sarcini revin şi altor autorităţi statale,
îndeosebi Parlamentului şi Şefului Statului, este un adevăr incontestabil al epocii
actuale că, centrul de greutate cade pe Guvern. Aşa se explică prezenţa în lumea
democratică a mişcărilor de protest, mitingurilor, grevelor şi a demonstraţiilor care au
ca obiect lupta împotriva unor măsuri guvernamentale şi nu împotriva unui mesaj al
Tronului sau după caz, al Preşedintelui Republicii. Nu de puţine ori, asemenea acţiuni
de protest au ca efect demisia unor miniştri sau a Guvernului, în ansamblu.
Pe de altă parte, clasicul principiu al separaţiei puterilor presupune, totuşi,
controlul parlamentar permanent asupra Executivului în general.
Din punctul de vedere al modului în care este reglementat rolul Guvernului în
mecanismul politic şi statal, Constituţiile diferitelor ţări, evidenţiază două situaţii mai
pregnante, şi anume (Iorgovan, 1994, p.126)
1) Constituţii care fac o calificare expresă, uneori mergându-se până la
rigoarea unei definiţii, dar între care se disting:
- Constituţii care stabilesc un rol trihotomic (politic, legislativ şi
administrativ), ca în cazul Spaniei şi Portugaliei;
- Constituţii care stabilesc un rol dihotomic (politic şi administrativ), ca în
cazul Franţei;
- Constituţii care stabilesc un rol exclusiv politic (ex. Olanda, Grecia) sau un
rol exclusiv administrativ (ex. Austria, Norvegia, deşi aceasta din urmă, nu este stat
membru al U.E.).

50
 Cu toate acestea şi în ţări ca Franţa, Guvernul îndeplineşte şi un rol legislativ,
dar acest rol nu este prevăzut expres în textul Constituţiei.
2) Constituţii care nu fac o calificare expresă, rolul Guvernului fiind
determinat în urma interpretării sistematice a Constituţiei.
În ceea ce priveşte modul cum este consacrat rolul politic al Guvernului, se
pot întâlni alte două situaţii:
a) Constituţii care dau dreptul Guvernului de a stabili exclusiv liniile
politice naţionale pe plan intern şi extern, iar execuţia este supusă controlului
parlamentar (ex. Franţa, Germania, Grecia etc.);
b) Constituţii care dau dreptul Guvernului numai de a conduce politica
generală a ţării, în limita unor linii stabilite de Parlament, de regulă, cu prilejul
votului de învestitură (ex. Finlanda, Portugalia, Spania) sau (după caz), de şeful
statului (ex. Norvegia, deşi nu este stat membru al U.E.).
Ca regulă generală, structura administraţiei centrale se supune unor principii
de specializare, care se află la baza funcţionării ministerelor, în calitate de entităţi
principale ale guvernelor.
Repartiţia funcţiunilor între ministere răspunde anumitor obiective. Astfel,
într-un regim parlamentar, numărul ministerelor şi atribuţiile acestora depind într-o
largă măsură de factorii politici. Guvernele „slabe” trebuie să conţină un număr mare
de portofolii ministeriale, pentru a avea majoritate parlamentară. Guvernele
„puternice”, dispunând de o majoritate mult mai omogenă, pot să reducă numărul
ministerelor, dar chiar şi în această situaţie, contingenţele (raporturile) politice nu
sunt de neglijat.
Din punct de vedere tehnic, structura organizatorică a unui guvern poate fi
de trei tipuri (Debbasch, 1976, p.145):
1) Structura geografică. În această situaţie, miniştrii pot avea o competenţă
definită prin intermediul unei arii geografice şi ca atare ei se ocupă de toate afacerile
publice relative la o regiune dată. Acest sistem prezintă avantajul de a trata
problemele particulare ale unei porţiuni dintr-un teritoriu, dar cu toată această
individualizare, nu contribuie la accentuarea autonomiei regiunii în cauză.
Dezavantajul acestui tip de structurare pe arii geografice rezidă în faptul că
este extrem de dificil de coordonat, de la centru, problemele locale; practic este
imposibil de a stabili anumite politici unitare (în domeniul educaţiei naţionale, de

51
exemplu), atât timp cât fiecare ministru tratează într-o manieră proprie problemele
legate de învăţământ, în sectorul teritorial de care aparţine.
Din acest motiv, „decupajul” geografic se practică într-o măsură mai redusă,
fiind întâlnit, în general, pentru administrarea regiunilor autonome.
2) Structurarea verticală, care presupune că delimitarea atribuţiilor între
ministere se poate efectua pe verticală. În acest caz, fiecare ministru are competenţa
de a coordona toate problemele legate de un sector/grup de sectoare al afacerilor de
stat (învăţămînt, agricultură, externe). Acest tip de structură este practicat în mod
curent, deoarece permite o specializare tehnică a ministerelor, indispensabilă mai
ales în epoca modernă.
Totuşi acest sistem prezintă dezavantajul ruperii unităţii necesare
administraţiei publice şi dă naştere unor centre separate dotate cu personalitate
distinctă care refuză necesitatea coordonării de la centru. Fiecare ministru tinde să
trateze problemele din sectorul său, izolându-le faţă de contextul general. De
exemplu, ministrul Agriculturii se va pronunţa favorabil pentru creşterea preţurilor
produselor agricole, ignorând că o asemenea decizie poate avea consecinţe
inflaţioniste. Din acest motiv, structurarea ministerelor pe verticală trebuie combinată
cu alta, pe orizontală.
3) Structurarea orizontală, în care fiecare ministru are competenţa de a trata
una sau mai multe probleme comune tuturor sectoarelor de activitate ale statului.
Dacă unui ministru i se atribuie domeniul investiţiilor, el va fi competent pentru toate
tipurile de investiţii efectuate de stat, mergând de la întreprinderi publice, până la
sănătate sau învăţământ. Întrepătrunderea pe orizontală cel mai des întâlnită este cea
dintre ministerul Finanţelor şi alte ministere economice.
Structura orizontală facilitează coordonarea atribuţiunilor (afacerilor), dar este
dificilă generalizarea sa, întrucât în epoca modernă, este indispensabilă o anumită
specializare tehnică a ministerelor.
Există o varietate de formule în ceea ce priveşte modul în care este constituit
şi funcţionează Guvernul; înţelegând prin aceasta existenţa unor nivele ierarhice între
membrii Guvernului, respectiv a unor structuri organizaţionale, în genul cabinet,
birou executiv, birou permanent etc. Ca regulă generală, se poate spune că existenţa
unor nivele ierarhice, adică a unor funcţii intermediare între Primul-Ministru şi
membrii Guvernului, conduce şi la existenţa unui organ al Guvernului, format din

52
Primul-Ministru, viceprim-miniştri şi anumiţi miniştri, în forma prevăzută de
Constituţie.
Din punct de vedere juridic, s-a conturat principiul că acele Guverne care sunt
formate din Prim-Ministru şi membri, deci fără un nivel ierarhic intermediar, se
numesc Guverne cu structură simplă (uniorganică); iar cele care conţin o atare
ierarhizare se numesc Guverne cu structură ierarhică (biorganică). Majoritatea
Constituţiilor reglementează o structură simplă (ex. Italia, Suedia, Danemarca); unele
constituţii reglementează expres structura ierarhică (ex. Austria, Spania, Grecia).
În ceea ce priveşte determinarea membrilor obişnuiţi ai Guvernului, există, de
asemenea, diferenţieri ale prevederilor constituţionale, distingându-se:
a) constituţii care restrâng sfera acestora exclusiv la sfera miniştrilor, în sensul
de titulari de departamente (ex. Italia);
b) constituţii care admit în Guvern şi prezenţa miniştrilor fără portofoliu (ex.
Grecia);
c) constituţii care extind sfera membrilor Guvernului şi la alte funcţii de
demnitari, cum ar fi secretarii de stat (ex. Spania).
Referitor la structura biorganică, este semnificativ faptul că în baza
Constituţiei, aceasta vizează, fie un organism mai larg şi unul mai restrâns, fie acelaşi
organism la care se adaugă Şeful Statului. Pentru prima situaţie, se poate da ca
exemplu, Constituţia Belgiei şi a Portugaliei, care face distincţie între Guvern şi
Consiliul de Miniştri; primul este un organism mai larg, cuprinzându-i şi pe secretarii
de stat, în timp ce Consiliul de Miniştri cuprinde numai pe Primul-Ministru, miniştri,
secretarii de stat, care sunt şi adjuncţii unui ministru, Regele stabilind atribuţiile şi
limitele în care pot contrasemna.
Prin comparţie, pentru a doua situaţie, se dă ca exemplu Constituţia Olandei,
după care Guvernul este format din Rege şi miniştri, inclusiv Primul-Ministru.
Miniştrii alcătuiesc Consiliul de Miniştri, prezidat de către Primul-Ministru.
Faţă de cele două situaţii menţionate anterior, se mai poate identifica şi o a
treia, care apare tipică pentru cazul unui Birou executiv, Birou permanent, Cabinet
restrâns al Guvernului sau, în cel al Consiliului de Miniştri. Cu privire la numărul de
ministere, respectiv de miniştri, unele Constituţii stabilesc un număr fix, fiind celebră
din acest punct de vedere Constituţia Elveţiei (deşi nu este stat membru al Uniunii
Europene), care prevede numărul de 7 miniştri. Alte Constituţii precizează o cifră
minimă, dar cele mai multe lasă problema deschisă, fie pe seama altor legi, fie a

53
jocului politic, cu prilejul formării Guvernului, ceea ce poate avea şi urmări nedorite,
mai ales sub aspectul eficienţei guvernării.
În ceea ce priveşte învestitura Guvernului, aceasta este determinată de regimul
constituţional existent, putând distinge: regim parlamentar, monarhie constituţională,
regim prezidenţial.

3.3.2. Învestitura guvernului în ţări cu regim parlamentar

Regimul parlamentar este promovat în mai multe ţări cum sunt: Germania,
Italia, Grecia etc.
Astfel, în condiţiile Constituţiei Germaniei, Cancelarul Federal este ales de
Parlament (Bundestag), la propunerea Preşedintelui Republicii federale. Odată
învestit, Cancelarul propune numirea miniştrilor federali de către Preşedintele
Republicii, revocarea acestora din funcţie făcându-se în mod similar. La intrarea în
funcţie, Cancelarul şi miniştrii federali depun în faţa Bundestag-ului jurământul de
credinţă, identic cu cel al Preşedintelui Republicii. Structura guvernului federaţiei
germane este prezentată în Fig.3.2.

54
 Constituţia

Ramura legislativă Ramura executivă Ramura juridică

Cancelaria Federală

Cabinete Comisii

Ministere operative

- de Interne
- Externe
- al Economiei
- Alimentaţiei, Agriculturii şi Silviculturii
- Muncii si Asigurărilor sociale
- Pentru Protecţia Familiei si Seniorilor
- Poştei şi Telecomunicaţiilor
- Pentru Condiţia Femeii şi a Tineretului
- Pentru construcţii şi Planificare Urbană
- Mediului Ambiant, Protecţiei naturii si Securităţii Nucleare
- Funciar
- Justiţiei
- Transporturilor
- Apărării
- Sănătăţii
- Pentru Cercetare şi Tehnologie
- Educatiei şi Ştiinţei
- Pentru Cooperare Economică

Consilii, Asesorii Administrarea Administrarea Instituţii

şi Comisii directă a statului indirectă a statului publice

Autorităţi Federale superioare subordonate

ministerelor federale

Autorităţi Federale Intermediare

Autorităţi Federale Subordonate

Fig.nr.3.2. Structura Guvernului federal în Germania

(Sursa: Onofrei, 2008, p.171)

55
Parlamentul federal al Germaniei are o structură bicamerală fiind alcătuit din
Bundestag şi Bundesrat.
Bundestag-ul este ales pe o perioadă de patru ani prin vot universal, egal,
direct şi secret. Fiecare alegător dispune de două voturi. Un vot îl acordă persoanei
care şi-a prezentat candidatura în circumscripţia electorală unde este arondat, iar altul,
listei prezentate de un partid politic în landul în care domiciliază.
Repartizarea mandatelor se face prin combinarea sistemului reprezentării
proporţionale cu sistemul de scrutin majoritar. Astfel, mandatele se atribuie
proporţional cu numarul voturilor obţinute de fiecare partid, dar este ales candidatul
care a întrunit majoritatea relativă a voturilor.
Conform legii electorale naţionale, teritoriul ţării este împărţit într-un număr
de circumscripţii electorale, egal cu jumătatea numarului de locuri existente în
Cameră, în fiecare dintre ele alegându-se un deputat prin scrutin majoritar. Ca atare,
candidatul care obţine majoritatea simplă a voturilor este declarat ales. Cealaltă
jumătate a locurilor din Bundestag va fi ompletată cu candidaţii aleşi care au fost
desemnaţi pe liste stabilite de partidele politice în fiecare land.
Bundesrat-ul, cea de-a doua cameră a Parlamentului federal este compus din
reprezentanţii guvernelor celor 16 landuri, care sunt numiţi dintre miniştrii landurilor,
proporţional cu numarul locuitorilor acestora, cel puţin 3 şi cel mult 5 reprezentanţi.
Fiecare cameră este condusă de un preşedinte şi vicepreşedinti asistaţi.
Preşedintele Bundestagului se alege pe durata mandatului legislativ, iar al
Bundesratului este desemnat anual. La activitatea legislativă participă ambele
Camere. Proiectul unei legi este trimis către Guvernul federal, mai întâi
Bundesratului, spre a fi adoptat, iar apoi este înaintat Bundestagului spre a vota acel
proiect şi a-l transforma în lege. În cadrul camerelor se constituie comisii permanente.
Bundestagul poate institui şi comisii de anchetă asupra unor probleme bine
determinate. Există posibilitatea să se ivească un dezacord între cele două camere. În
această situaţie, pentru examinarea textelor divergente, se instituie o comisie comună
formată din deputaţi si membri ai Bundesratului (1/3 din componenţa nominală a
comisiei), pentru a se ajunge la un text unanim acceptat.
În sistemul administrativ german, „jocul politic” se face exclusiv în camera
care reprezintă naţiunea – Bundestag, unde deputaţii sunt aleşi prin vot. Ei reprezintă
landurile care participă la administraţia Federaţiei, nefiind subordonaţi nici unui

56
mandat şi nici unei instrucţiuni, ci numai propriei lor conştiinţe. În plus, obţinerea
votului, de către candidatul la funcţia de Cancelar Federal, nu este legată de
prezentarea unui program politic de guvernare, acesta fiind subînţeles, întrucât
candidatul este, potrivit practicii create, reprezentantul unui partid politic sau chiar
liderul acestuia.
Cancelarul este cea mai importantă personalitate politică a statului federal,
care determină orientarea intregii politici interne şi externe, deţinând rolul principal în
Guvernul federal, atribuţii esenţiale îi revin Cancelarului, implicit, şi în domeniul
administrativ. Cancelarul propune miniştrii care, ulterior, vor fi numiţi de Presedinte,
al cărui rol este mai mult de reprezentare, fără a mai fi nevoie de vreo investitură
specială din partea Parlamentului.
Miniştrii sunt subordonaţi întru totul cancelarului, singurul care răspunde în
faţa Bundestagului pentru activitatea Guvernului federal, pentru măsurile de politică
internă şi externă adoptate de catre Guvernul federal. În domeniul de activitate pe
care îl conduc, miniştrii au dreptul de a emite dispozitii obligatorii. Trebuie precizat
faptul că demisia cancelarului atrage dupa sine, în mod automat, demisia intregului
Guvern. Organigrama tip a unui minister federal german este prezentată în Fig.nr.3.3.

Ministru

Secretar de stat

Şef de Direcţie

Şef de Subdirecţie

Şef de Departament

Fig. nr. 3.3. Organigrama tip a unui minister în Germania

(Sursa: Onofrei, 2008, 173)

57
 Adunarea Federală compusă din membrii Bundestagului, cărora li se adaugă
un număr egal de membri desemnaţi de adunarile reprezentative ale landurilor, au
obligaţia de a alege cu majoritate de voturi Preşedintele federal. Condiţiile de
eligibilitate ale candidatului la preşedenţie sunt: cetăţenia germană şi vârsta de
minimum 40 ani.Mandatul preşedintelui este de 5 ani cu posibilitatea realegerii sale
doar o singură dată.
Preşedintele federal deţine urmatoarele prerogative:
 reprezentarea Germaniei pe plan internaţional;
 încheierea tratatelor internaţionale;
 acreditarea şi primirea reprezentanţilor diplomatici;
 numirea şi revocarea judecătorilor;
 promulgarea legilor;
 atribuţii în ceea ce priveşte formarea Guvernului.
Prin Constituţie se stabileşte incompatibilitatea funcţia de Preşedinte federal
cu cea de membru al Guvernului sau al unei Camere legislative de la nivel federal sau
local. De asemenea, preşedintele federal nu poate exercita o funcţie remunerată, nici o
profesie sau meserie şi nu poate face parte din Consiliul de Administraţie al unei
firme. În caz de incapacitate a Preşedintelui federal de a-şi exercita funcţiile sau de
expirare a mandatului său, prerogativele prezidenţiale sunt preluate de preşedintele
Bundesratului.
Potrivit Constituţiei Italiei, Preşedintele Republicii numeşte Preşedintele
Consiliului de Miniştri, iar la propunerea acestuia, pe miniştri. Guvernul trebuie să
obţină încrederea ambelor Camere ale Parlamentului, Italia fiind unul dintre puţinele
state unitare cu Parlament bicameral. Cu toate acestea, este posibil ca Guvernul să fie
investit şi în ipoteza votului contrar al unei Camere; dar un asemenea Guvern are
puţine şanse să supravieţuiască, fiind de presupus că acea Cameră îi va bloca orice
iniţiativă legislativă.
Din aceste considerente, Preşedintele Consiliului de Miniştri, ca şi partidul /
partidele din spatele lor, depun mari eforturi pentru a obţine votul de investitură în
fiecare Cameră. Uneori, acest fapt este posibil datorită votului acordat de senatorii pe
viaţă, numiţi de Preşedintele Republicii. Preşedintele Italiei poate numi 5 senatori pe
viaţă dintre cetăţenii care au merite pentru patrie prin actele lor sau prin realizările lor

58
excepţionale. Acest grup are în prezent, rolul de „reglator politic” în procedura de
investire a Guvernului ( Iorgovan, 1994, p.138).
Deşi Italia este singura țară din U.E. unde există referendumul abrogativ,
adică procedeul prin care se poate abroga o lege (exclusiv cele de natură fiscal-
bugetară), opinia publică este obişnuită, mai degrabă, cu frecventele căderi ale
guvernului. Astfel, din anul 1943 şi până acum, datele statistice arată că, în lupta
pentru puterea politică s-au aflat 68 de guverne. De remarcat că, 6 politicieni
(Gasperi, Fanfani, Moro, Andreotti, Rumo, Craxi) au prezidat 50% din aceste
guverne. Între personalităţile politice care au deţinut şefia mai multor guverne, se
disting G.Andreotti care a condus 7 guverne şi S. Berlusconi care a condus 3
guverne. Merită reţinut şi faptul că, numai în deceniul 1980-1990, Italia a avut 13
guverne, iar între 50-80% dintre miniştrii cabinetelor proveneau din guvernele
precedente.
Constituţia Greciei dă dreptul Preşedintelui Republicii să numească Primul-
Ministru, iar la propunerea acestuia, numeşte şi revocă ceilalţi membri ai Guvernului
şi secretarii de stat. Preşedintele Republicii numeşte ca Prim-Ministru pe şeful
partidului care dispune în Camera Deputaţilor de majoritate absolută. Dacă nici un
partid nu dispune de această majoritate, Preşedintele Republicii dă o misiune
exploratorie şefului de partid care are majoritatea relativă, în scopul analizării
posibilităţilor de formare a unui Guvern, care să obţină votul de încredere al Camerei.

3.3.3. Învestitura guvernului în ţări cu monarhie constituţională

Monarhia este regimul constituţional ĩn care funcţia de şef al statului este

deţinută de un monarh. Monarhul ocupă tronul, de regulă, prin succesiune ereditară.
Deşi, în prezent, rolul monarhului este mai mult formal, avantajul acestui regim
constituţional este acela că asigură depolitizarea la nivelul celei mai înalte funcţii din
stat, eliminând disputele pe criterii politice pentru ocuparea celei mai înalte funcţii în
stat. Valorificarea acestor avantaje depinde de personalitatea monarhului, conjunctura
politică, voinţa partidelor politice de a face sau nu din monarhie o chestiune politică.
Ĩn principiu, monarhia este privită cu lipsă de simpatie sau cu ĩncredere,fiind
considerată ca generatoare sau salvatoare din situaţii de criză, după caz.
Pentru prima situaţie se pot da ca exemple Belgia, Italia şi Grecia(când cele
două state, ĩncă mai erau monarhii). Astfel, ĩn Belgia, fostul rege Leopold III, a

59
declanşat a criză regală, care l-a forţat să abdice ĩn anul 1951, ca urmare a atitudinii
sale pro-fasciste manifestată ĩn timpul celui de-al doilea război mondial. Tronul i-a
revenit fiului său Baudoin, care a fost foarte iubit de belgieni, pâna la decesul său, ĩn
anul 1993. Nici monarhia italiană nu a fost pe placul poporului, datorită
compromisului făcut cu regimul fascist de către rege, Italia devenind republică ĩn
anul 1947. Ĩn Grecia, monarhia a fost criticata datorită lipsei de pragmatism şi de fler,
fiind abolită ĩn anul 1974.
La polul opus se află Spania, unde monarhia a fost considerată ca
„salvatoare” a statului ĩn criză. Astfel, ĩn anul 1975 moare Franco, cel care se afla la
putere din anul 1939, ca urmare a câştigării războiului civil, instaurând dictatura.
Practic, venirea la putere a regelui a făcut trecerea de la dictatură la democraţie.
Monarhia cunoaşte trei forme: absolută, constituțională (limitată) şi dualistă.
Monarhia absolută se caracterizează prin:
-caracterul sacru al puterii regale şi datoria religioasă de a te supune monarhului;
-caracterul suveran al monarhului, reprezentant al divinităţii, fără concurent;
-existenţa unei confuzii a puterilor: legislativă, executivă, de aplicare a legii.
Exemple: Spania, în perioada lui Filip al II lea (1556-1558) şi Franţa, în perioada lui
Ludovic al IX lea (care a guvernat singur).
Monarhia constituțională (limitată) se caracterizează prin:
-existenţa Constituţiei care limitează puterea monarhului;
-controlul exercitat de reprezentanţii aleşi asupra prelevării şi cheltuirii
impozitelor. Ca exemple se pot invoca: Marea Britanie, Belgia, Danemarca, Olanda,
Suedia.
Monarhia dualistă se caracterizează prin:
-partajarea puterii ĩntre Monarh şi Parlament;
- Monarhul este nevoit să accepte şi să aplice politica rezultată din compoziţia
camerelor Parlamentului. Ca exemplu se poate invoca Imperiul Austro-Ungar, când
împăratul Franz Joseph I a găsit soluția menţinerii statutului său, prin acordarea unor
importante concesii maghiarilor (Acordul austro-ungar privind constituirea monarhiei
dualiste Austro-Ungaria, 1867).
În Uniunea Europeană sunt şapte state a căror formă de guvernare este
monarhia şi anume: Belgia, Danemarca, Luxemburg, Olanda, Marea Britanie, Spania,
Suedia. Procedura de învestire a Primului-Ministru prezintă anumite elemente de

60
specificitate de la un stat la altul, în prezenta lucrare insistând pe câteva cazuri
punctuale.
În Marea Britanie, liderul partidului care a câştigat alegerile pentru Camera
Comunelor devine automat Primul-Ministru, actul de numire al Reginei având un
caracter pur protocolar. Instituţia Primului-Ministru a apărut şi a evoluat ca o
consecinţă a renunţării de către monarhi, la dreptul de a conduce personal şedinţele de
guvern. În prezent, Monarhul Angliei este un simbol tradiţional, implicat formal în
jocul politic şi care se bucură de o adevărată imunitate în materie penală şi civilă,
conform principiului „The King can do no wrong” . Cu toate acestea, în sarcina
Coroanei se regăsesc numirea în înalte funcţii publice pentru miniştri, judecători,
ofiţeri în forţele armate, diplomaţi etc.
Datorită sistemului politic englez, alegerile sunt câştigate, fie de Partidul
Conservator, fie de Partidul Laburist, astfel că, problema unui vot de încredere este
lipsită de sens. De aici nu trebuie înţeles că, Primul-Ministru nu vine în faţa Camerei
Comunelor să-şi prezinte Programul de guvernare, dar această operaţie ţine exclusiv
de politic şi de etica guvernării, nu de procedurile parlamentare, în sens strict juridic.
Primul-Ministru este liderul Camerei Comunelor, controlează activitatea acesteia, este
şi purtătorul de cuvânt. Cu toate acestea, sistemul nu exclude controlul exercitat
permanent de către Parlament asupra Guvernului, existând practica prezentării
săptămânale a Primului-Ministru în faţa Camerei Comunelor. În realitate, Primul-
Ministru exercită o bună parte din funcţiile specifice unui şef de stat.
Principalele responsabilităţi ale Primului-Ministru sunt următoarele
(Alexandru, Gilia, Ivanoff, 2008, p.450):
-desemnează miniştrii care vor fi numiţi de Regină cu avizul său;
-demite miniştrii dacă circumstanţele impun adoptarea acestei decizii;
-selectează miniştrii care vor forma Cabinetul;
-răspunde de implementarea programului de guvernare, elaborat pe baza
orientărilor politice stabilite de propriul partid;
-comunică Reginei hotărârile Guvernului;
-se întâlneşte cu Primii-Miniştri ai ţărilor Commonwealth în cadrul unor
conferinţe periodice, precum şi cu şefii altor guverne, în cadrul unor întâlniri de nivel
înalt.
Belgia este o monarhie constituţională parlamentară care funcţionează pe baza
principiului democraţiei reprezentative. Deşi rolul Regelui este formal, simbolic, la

61
fel ca şi în Marea Britanie, principala sa atribuţie politică este de a se implica în
procesul de formare a Guvernului (în urma demisiei acestuia sau a desfăşurării
alegerilor). Guvernul federal este format din miniştri şi secretari de stat, iar numărul
acestora nu trebuie să depaşească 15 membri. Atribuţiile Guvernului Federal sunt:
justiţia, apărare, afaceri externe, energie nucleară, politică monetară, datorie publică,
securitate socială. În calitate de stat federal, puterea executivă este distribuită între
guvernul federal şi guvernele regionale şi comunitare, întâlnindu-se:
-Guvernul Regiunii Flandra, format din 10 membri, condus de un Ministru-
Preşedinte, singurul care depune jurământul în faţa Regelui Belgiei;
- Guvernul Regiunii Valonia, format din 9 membri, condus de un Preşedinte;
- Guvernul Regiunii Bruxelles, format din 5 membri, condus de un Ministru-
Preşedinte;
- Guvernul comunităţii germanofone, format din 4 membri, condus de un
Ministru-Preşedinte;
- Guvernul comunităţii franceze, format din 6 membri, condus de un Ministru-
Preşedinte.
Belgia s-a confruntat cu o criză politică fără precedent, pe fundalul
neînţelegerii dintre flamanzi şi francofoni cu privire la circumscripţiile electorale din
Bruxelles, care a dus la retragerea Partidului Liberal Flamand din coaliţie şi, la
demisia Guvernului (aprilie 2010). După aproape 18 luni (5 decembrie 2011), noul
Guvern Federal a obţinut votul de încredere al majorităţii deputaţilor din Camera
Reprezentanţilor. Însa, cel mai important partid al Belgiei, Noua Alianţă Flamandă, a
refuzat să susţină noul Guvern.
În Olanda, Primul-Ministru, precum şi ceilalţi membri sunt numiţi prin decret
regal, contrasemnat chiar de Primul-Ministru, fapt care constituie o inadvertenţă
juridică. Sarcina principală a Premierului este de coordonare şi reprezentare, iar
poziţia lui, spre deosebire de alte state europene, este mai redusă ca importanţă, fapt
explicabil prin aceea că, miniştrii răspund în faţa Parlamentului (numit Stat General).
Este de remarcat că, cel mai important organ consultativ al Guvernului este Consiliul
Consultativ, al cărui Preşedinte este Regele, dar activitatea curentă este condusă de un
vice-preşedinte. Membrii Consiliului Consultativ sunt aleşi pe viaţă, din rândul
personalităţilor politice, oamenilor de ştiinţă, oameni de afaceri, magistraţi etc.
În Spania, formula de investitură a Guvernului se menţine în limitele
parlamentarismului clasic şi cunoaşte trei etape:

62
 -propunerea candidatului la postul de Preşedinte al Consiliului de Miniştri;
-prezentarea de către candidat a programului politic de guvernare în faţa
Congresului Deputaţilor şi solicitarea votului său de încredere;
- numirea Preşedintelui Consiliului de Miniştri şi a membrilor Guvernului.
Guvernul răspunde în faţa Parlamentului şi are misiunea de aplicare a deciziilor
legislativului, deţinând puterea executivă reală. Primul-Ministru are o influenţă
politică deosebită şi un rol decisiv în jocul politic. Numit şi Preşedinte al Guvernului,
el ocupă un loc prioritar faţă de ceilalţi membri ai Guvernului. Structura Guvernului
cuprinde: Preşedintele, Vice-Preşedinţi, miniştri, alţi membri stabiliţi prin lege.

3.3.4. Învestitura guvernului în ţări cu regim prezidenţial

Regimul prezidenţial are drept principală caracteristică, separaţia absolută

sau rigidă a celor trei puteri. Regimul constituţional prezidenţial este specific
republicii, ca formă de guvernământ, în cadrul căreia, şeful statului este ales, fie prin
vot direct, fie prin vot indirect. Totodată, preşedintele este învestit cu largi
responsabilităţi de conducere generală a statului. Un preşedinte „puternic” este ales
prin vot universal direct, egal, secret deţine puterea executivă, poate dizolva
Parlamentul, are puterea egală cu cea a Parlamentului, Guvernul răspunde ĩn faţa
Preşedintelui. Un Președinte „slab” este ales, de regulă, de către Parlament, rolul său
în plan politic este diminuat, deoarece principala personalitate politică a statului este
Primul-Ministru (Cancelarul, în cazul Germaniei). În Uniunea Europeană sunt 20 de
state organizate ca republici, iar în majoritatea cazurilor, şeful statului se alege prin
vot direct, egal, secret (a se vedea Tabelul nr. 3.5.)

Tabel nr.3.5. Modalităţi de alegere a Preşedintelui în state ale Uniunii Europene

A. Republici în care șeful statului se alege Durata mandatului
prin sufragiu universal direct preşedintelui
1. Austria 6 ani
2. Finlanda 6 ani
3. Franţa 5 ani
4. Irlanda 7 ani
5. Portugalia 6 ani

63
6. Bulgaria 5 ani
7. Cipru 5 ani
8. Lituania 4 ani
9. Polonia 5 ani
10. Slovenia 5 ani
11. România 5 ani
12. Slovacia 5 ani
B. Republici în care șeful statului se alege în
mod indirect (Parlament)
1. Germania 5 ani
Obs: Preşedintele este ales de Colegiul de
Electori/Convenţia Federală. Convenţia
Federală este compusă din Dieta Federală
(Camera Inferioară) la care se adaugă un
număr egal de membri din Parlamentele
landurilor
2. Italia 7 ani
Obs: Preşedintele este ales de Colegiul de
Electori format din: deputați, senatori, 3
delegați din partea fiecărei regiuni. Este
nevoie de 2/3 din numărul de voturi. De ex.
pentru alegerea lui Sandro Pertini (1978) au
fost necesare 16 tururi de scrutin, pentru a se
ajunge la o pondere de 51%
3. Grecia 5 ani
Obs: Preşedintele este ales de Convenţia
Federală, cu votul a 2/3 din numărul
deputaţilor
4. Cehia 5 ani
5. Estonia 5 ani
6. Letonia 4 ani
7. Malta 5 ani
8. Ungaria 5 ani

64
 În prezenta lucrare vor fi detaliate câteva situaţii naţionale reprezentative
legate de învestitura Primului-Ministru de către Preşedinte.
Astfel, Constituţia Franţei leagă învestitura Guvernului exclusiv de voinţa
Preşedintelui Republicii. În practică, însă, Preşedintele Republicii este influenţat de
configuraţia politică a Parlamentului, mai exact a Adunării Naţionale, care are rol de
Cameră Politică. Franţa, începând cu anul 1986, a trecut prin situaţii de coabitare
politică, cum este şi în prezent, în cadrul cărora, un Preşedinte socialist a fost nevoit,
faţă de majoritatea parlamentară, să numească un Prim-Ministru de centru-dreapta.
Astfel, problema votului de învestitură apare numai atunci când partidul care
formează Guvernul deţine majoritatea absolută în Adunarea Naţională. În prezent,
Primul-Ministru nu mai are nevoie de învestitura Adunării Naţionale pentru a-şi
începe activitatea. „Absenţa învestiturii, care a şocat pe deputaţii ataşaţi tradiţiei
parlamentare, este un element al coerenţei regimului Republicii a V-a. Procedura
responsabilităţii politice a fost inversată: îi revine Adunării Naţionale rolul de a
dovedi că are sau nu încredere în Guvern, şi nu acestuia din urmă de a dovedi că se
bucură de încrederea Adunării“ (Alexandru, Gilia, Ivanoff, 2008, p.245). În practică,
majoritatea politicienilor care au ocupat funcţia de Prim-Ministru, au solicitat
acordarea încrederii („question de confiance”), gestul semnificând dorinţa
Premierului şi a echipei sale, de a-şi expune public, programul de guvernare şi liniile
de politică generală.
În Portugalia, Primul-Ministru este numit de Preşedinte, după ascultarea
partidelor din Adunarea Republicii şi ţinând seama de rezultatele alegerilor.
Programul Guvernului este supus aprecierii Parlamentului printr-o declaraţie a
Primului-Ministru. Dezbaterea parlamentară asupra acestui program, nu poate să
depăşească trei zile şi până la încheierea ei, orice grup parlamentar poate propune
respingerea programului, iar guvernul, la rândul său, poate cere vot de încredere.
Durata mandatului Guvernului, într-un regim parlamentar, este dată de durata
mandatului Parlamentului; iar într-un regim prezidenţial – de durata mandatului
Preşedintelui. În realitate, durata mandatului Guvernului este dată de durata
majorităţii parlamentare. Viaţa politică mondială ne oferă constant exemple de alegeri
anticipate, ca urmare a dizolvării Parlamentului.
Noul Parlament va începe un nou mandat (de regulă, stabilit la 4 sau 5 ani),
dar nimic nu poate garanta că nici acest mandat nu va fi dus până la capăt, existând

65
posibilitatea de a se ajunge la noi alegeri anticipate. Sunt ţări cu tradiţii democratice,
exemplul tipic fiind Italia, unde cel puţin după război, regula a reprezentat-o
organizarea de alegeri anticipate şi nu a alegerilor la expirarea mandatului. În plus,
dizolvare Parlamentului de către Preşedinte este foarte frecventă și are ca obiectiv
rezolvarea crizelor guvernamentale, care au făcut din Italia, ţara cu cea mai mare
instabilitate politică din Uniune. La polul opus se află Germania, statul european care
are cea mai mare stabilitate politică, în cadrul căruia numărul miniştrilor în guvernul
federal variază foarte puţin de la un mandat, la altul.

3.3.5. Repere ale structurării şi funcţionării ministerelor în ţări ale Uniunii

Europene

Sistemul administrativ este compus dintr-un ansamblu de autorităţi

administrative ale statului şi ale colectivităţilor locale, având o structură complexă,
fondată pe două criterii principale (Alexandru, Gilia şi Ivanoff, 2008, p.52):
-criteriul teritorial, aflat la baza împărţirii autorităţilor administraţiei publice
după raza teritorială în care poate acţiona autoritatea publică respectivă. Astfel, se
disting autorităţi centrale (care acţionează în interesul întregii colectivităţi umane de
la nivel statal) şi autorităţi locale (care acţionează la nivel local şi soluţionează
interese locale, armonizate cu cele generale);
- criteriul funcţional sau al competenţei materiale, care împarte autorităţile
administraţiei publice în autorităţi cu competenţă generală şi autorităţi cu competenţă
de specialitate.
Ministerele sunt organe administrative de specialitate sau de resort, deoarece
înfăptuiesc activitatea statului într-un domeniu sau ramură, iar repartizarea sarcinilor
între ministere se poate face pe o structură verticală sau orizontală. Într-un sistem
structurat vertical, fiecare minister este competent să soluţioneze toate problemele
privind un domeniu sau un grup de domenii de activitate ale administraţiei statului
(învăţământ, sănătate, comerţ exterior etc.). Acest gen de structură este cel mai
răspândit. El permite o specializare tehnică, indispensabilă epocii moderne, dar
prezintă dificultăţi privind coordonarea.
În cazul structurii orizontale, fiecare minister este competent să rezolve
una sau mai multe probleme comune tuturor domeniilor de activitate. Sistemul

66
structurii orizontale facilitează coordonarea problemelor, dar el nu poate fi
generalizat, ponderea fiind deţinută de structura verticală.
În lucrarea de faţă am surprins aspectele reprezentative legate de structurarea
şi funcţionarea ministerelor în câteva state reprezentative ale Uniunii Europene,
Franţa, Marea Britanie, Italia, Suedia.

Franţa

Ministerele franceze s-au dezvoltat plecând de la o structură pusă în practică

după Revoluţia franceză. O lege din 1791 statua constituirea a 6 ministere: justiţie, al
marinei, de război, contribuţii şi venituri publice, afaceri externe, ordine internă.
Numărul ministerelor a crescut ulterior, atingând 12 (1914), 17 (1976) şi 24 (2010).
Este interesant că, în Constituţia Franţei nu se foloseşte termenul „minister” şi nu se
face vreo trimitere la acesta, dar se găsesc referi la „prefect”, „rector” sau „director
al administraţiei centrale”. Existenţa ministerelor este reglementată prin decrete emise
de Consiliul de Stat care îşi păstrează valabilitatea. Ministerele sunt plasate direct în
subordinea Guvernului, iar rolul acestora este de a concepe şi aplica politica în
domeniul lor de specialitate, de a gestiona mijloace (materiale, umane şi financiare) şi
de a asigura tutela şi controlul în sfera de competenţă proprie.
Structura guvernamentală actuală cuprinde mai multa categorii de miniştri; în
afară de miniştrii simpli există şi miniştri de stat, secretari de stat şi miniştri delegaţi.
Categoria de ministru de stat a cunoscut o evoluţie care se traduce printr-o
diminuare a semnificaţiei titlului şi particularităţilor acestui tip de funcţie
ministerială. La originea regimului parlamentar francez, miniştrii de stat sunt miniştri
fără portofoliu, ale căror prezenţă este indispensabilă guvernului, pentru că ei
reprezintă, de fapt, nişte garanţii politice. Aceşti miniştri servesc ca intermediari între
relaţiile executivului cu Parlamentul şi au fost numiţi „miniştri purtători de cuvânt”.
Pe de altă parte, termenul de „ministru de stat” prezintă o anumită
originalitate; titlul poate fi atribuit unei persoane, pe care guvernul doreşte să o
onoreze în mod particular, chia dacă ministrul respectiv este plasat pe o poziţie
secundară. În plus, miniştrii de stat trec, din punct de vedere al ordinii protocolare,
înaintea celorlalţi miniştri.
La cealaltă extremitate a ierarhiei ministeriale se află categoria de „secretari
de stat”. Expresia a avut semnificaţii diverse de la o epocă la alta, desemnând

67
miniştrii într-o manieră generală şi ulterior a fost divizată în sub-secretari de stat.
Secretarii de stat au rang inferior faţă de miniştri, dar sunt dependenţi de aceştia şi de
Primul-Ministru. Ei nu deţin puteri proprii; acestea le sunt delegate, fie de Primul-
Ministru, fie printr-un decret.
Funcţia de secretar de stat este considerată ca fiind o şcoală de deprindere şi
învăţare a responsabilităţilor politice, pentru eventualii viitori miniştri. În Franţa,
începând din 1974, există o nouă categorie de secretari de stat, şi anume – secretari de
stat autonomi (Debbasch, 1976, p.148). Aceştia se disting de secretarii de stat
tradiţionali, prin faptul că îşi exercită atribuţiile „prin delegare” sau sub autoritatea
unui ministru. Ei contrasemnează deci singuri, actele cele mai importante din
domeniul în care îşi exercită atribuţiile. Ei nu iau parte la Consiliile de Miniştri, decât
în măsura în care se discută o problemă care este de competenţa lor.
Între cele două funcţii publice (ministru de stat şi secretar de stat) se plasează
miniştrii delegaţi. Ei îşi desfăşoară activitatea conform titulaturii, în apropierea
Primului-Ministru şi răspund solicitărilor adresate de către acesta. Miniştrii delegaţi
sunt însărcinaţi de şeful guvernului cu supravegherea şi controlul unui sector
determinat, numit departament ministerial; numărul acestor departamente nu este
limitat prin lege, ceea ce lasă guvernului o mare libertate de organizare şi constituire a
unor asemenea structuri funcţionale.
Structura unui minister, în general, cuprinde :
- ministrul;
- cabinetul ministrului;
- compartimentele administrative (birouri).
Ministrul cumulează, atât funcţii politice, cât şi funcţii administrative. În plan
politic, participă la acţiunile guvernului şi este responsabil împreună cu ceilalţi
miniştri, în faţa Parlamentului. Din punct de vedere administrativ, ministrul este şeful
departamentului ministerial care îi este încredinţat, iar din acest fapt, dobândeşte
numeroase atribuţii. Astfel, ministrul coordonează acţiunea tuturor instituţiilor care se
găsesc în structura propriului minister. Acest prerogativ îi permite să dea instrucţiuni,
să se pronunţe asupra carierei funcţionarilor subordonaţi (avansare, transfer sau
retrogradare) şi să aplice sancţiuni în condiţiile prevăzute de statut.
În principiu, ministrul are competenţa necesară pentru a lua toate deciziile din
sfera serviciilor publice în care acţionează, dar în fapt, o parte din aceste prerogative
sunt atribuite responsabililor de la nivelul administraţiei locale. Astfel, puterea unui

68
ministru este limitată, iar deciziile pe care le adoptă au caracter general. Este
interesant de obsevat că în Guvernul actual, condus de Fraçois Fillon sunt 24 de
miniştri (din care 8 fără portofoliu) şi 8 secretari de stat.
De asemenea, sunt două ministere care gestionează aspecte financiar-bugetare
şi anume Ministerul Economiei, Finanţelor şi Industriei, respectiv Ministerul
Bugetului, Conturilor Publice şi Reformei de Stat. Persoana numită la conducerea
celui de-al doilea minister are, totodată, calitatea de Purtător de cuvânt al Guvernului.
În domeniul internelor şi administraţiei publice, se găsesc tot două ministere :
-Ministerul de Interne, al Teritoriilor de peste mări, al Colectivităţilor Locale
şi al Imigrării. Pentru teritoriile de „peste mări”, se foloseşte acronimul DOM-TOM,
care înseamnă Département d'outre-mer - Territoire d'outre-mer (Departament de
peste mări - Teritoriu de peste mări);
- Ministerul Funcţiei Publice, care se ocupă de categoriile de funcţii publice,
modernizarea funcţiei publice, cariera, parcursul profesional, statutul şi remunerea
funcţionarilor publici.
Cabinetul ministrului îşi are originea în Primul Imperiu Francez, în care a
reprezentat un „secretariat intim” al ministrului. El acţionează ca un organism
restrâns, constituit la dispoziţia fiecărui ministru în momentul intrării în funcţie a
acestuia. Cabinetul are un rol de coordonare a întregului minister.
Compoziţia unui cabinet este lăsată la latitudinea ministrului care are
libertatea de a-şi alege singur colaboratorii. În evoluţia structurii cabinetelor
ministerelor s-au constatat mai multe aspecte şi anume:
- în vremea celei de-a III- a Republici, cabinetele ministeriale au fost
constituite în special din oameni politici şi mai ales din prieteni ai ministrului,
membri ai aceluiaşi partid;
- în cea de-a IV -a Republică tendinţa de politizare s-a mai atenuat;
- începând cu anul 1959, cabinetele ministeriale au devenit o „ţintă” urmărită
cu asiduitate de către funcţionarii publici. De aceea, în prezent structura personalului
din cabinetele ministeriale este: 90 % - funcţionari publici; 5,5 % - funcţionari din
sectorul privat; 4,5 % - oameni politici.
Marile şcoli de pregătire universitară joacă un rol esenţial în formarea
membrilor cabinetelor. Astfel, 40 % dintre aceştia provin de la Şcoala Naţională de
Administraţie (E.N.A.) din Paris, iar 8 % - de la universităţi tehnice, aceştia din urmă,
predominând în ministerele tehnice.

69
 Funcţionarii membri de cabinet sunt în general, tineri; 70 % din personal are
vârsta cuprinsă între 28 – 48 ani. Aceştia ocupă uneori, funcţii în mai multe cabinete
în mod succesiv. Trecerea de la un cabinet la altul, favorizează o carieră mai rapidă
sau accesul la funcţii de conducere într-un minister. În scopul evitării favoritismelor,
o lege din 13 iulie 1911 a interzis practicarea „testamentelor” ministeriale; ele constau
în faptul că, un ministru demisionar putea să promoveze, în locul său, pe unul dintre
proprii colaboratori. Or, prin lege, promovarea persoanelor ataşate cabinetului unui
ministru demisionar este nulă, cu excepţia cazului când acestea au avansat înainte de
demisia şefului de cabinet; în plus, numele lor trebuie publicat în Monitorul Oficial.
În concluzie, ministrul poate să acorde favoruri propriilor colaboratori, înainte
de a se declanşa criza ministerului său, care are ca punct final propria demisie.
Numărul colaboratorilor ministrului este în principiu limitat, printr-o reglementare
datând din anul 1948. Fac excepţie cabinetul Primului-Ministru şi al Ministrului
Economiei şi Finanţelor. În fapt, această dispoziţie nu este respectată. În diverse
rânduri, cabinetele sunt formate din colaboratori neoficiali ale căror misiuni sunt mai
importante decât ale colaboratorilor oficiali. Colaboratorii neoficiali nu figurează, din
raţiuni diverse, în lista oficială a cabinetului. Un cabinet are, de regulă, 40-50
membri.
Structura unui cabinet pe funcţii este următoarea:
- directorul de cabinet, responsabil cu funcţionarea în ansamblu a acestuia, şi
care are drept de semnătură acordat de către ministru;
- consilieri tehnici, însărcinaţi cu misiuni distincte care acoperă diferite
domenii de activitate. Ei pregătesc deciziile pe care le va lua ministrul şi sunt
interlocutori obişnuiţi ai tuturor membrilor birourilor din minister;
- şeful de cabinet, însărcinat cu aspectele protocolare şi politice ale activităţii
ministrului. El dispune de colaboratori pentru a organiza toate deplasările ministrului
şi are dreptul să-l reprezinte în circumscripţia electorală, la întâlnirile cu alegătorii;
- secretarul particular al ministrului, care se ocupă cu sarcini legate de
persoana şi programul ministrului (audienţe, recepţii etc.).
- birou al cabinetului, care este un organism permanent şi îndeplineşte un
număr de funcţii administrative (recepţia şi transmiterea corespondenţei, transmiterea
actelor şi semnarea lor, gestiunea personalului din cabinet etc). Numărul birourilor
administrative variază de la un minister la altul.

70
 La nivelul anumitor ministere poate fi organizat câte un Secretariat general,
organ administrativ reprezentativ, având rolul de a coordona, sub autoritatea
ministrului, diferite direcţii din subordinea acestora şi fiind conduse de câte un
secretar general. Asemenea secretari generali se pot întâlni la Ministerul Afacerilor
Externe, Ministerul Poştelor şi Telecomunicaţiilor, Ministerul Apărării, Ministerul
Energiei sau Ministerul Industriei.
În Franţa, secretariatele generale ale ministerelor nu au avut un mare succes,
deoarece prin implantarea lor, intrau în concurenţă directă cu activitatea exercitată de
cabinetele ministeriale care generează un sentiment de frustrare. Ca urmare,
reorganizarea secretariatului general a fost principalul obiectiv urmărit de reforma
sectorului administrativ, pentru a evita birocraţia şi, mai ales coliziunea cu
Secretariatul General al Guvernului, care este pivotul central a puterii executive.

Marea Britanie

Numărul ministerelor în Marea Britanie nu este fix, ci variabil; el a evoluat în

funcţie de necesităţile de moment. În unele opinii (Debbasch, 1976, p.167) se
consideră că, „Guvernul englez este prea numeros pentru a fi şi eficient”, numărând
între 70-90 membri. Din echipa guvernamentală fac parte şi asistenţii miniştrilor,
numiţi şi „miniştri juniori”. Dar plenitudinea puterii executivului este exercitată de
către Cabinet, format din şefii departamentelor ministeriale cele mai importante şi
care este un organ decizional restrâns. Numărul membrilor de cabinet a variat de la 6-
7 membri (în vremea lui Charles II, sec.17), la 10-12 membri (în vremea reginei Ann,
sec.18), la 8 persoane în timpul celui de-al doilea război mondial („War cabinet”).
În prezent, Primul-Ministru are misiunea de a fixa numărul de membri ai
Cabinetului şi de a facilita accesul miniştrilor cei mai importanţi, pentru a mări
eficienţa activităţii. În felul acesta, se asigură respectarea principiului lui J. Prophet
conform căreia „Cabinetul trebuie să fie atât de restrâns pentru a acţiona, dar atât de
numeros pentru a domina partidul şi a controla Camera Comunelor prin propria
influenţă” (Debbasch, 1976, p.168).
În interiorul Cabinetului, anumiţi miniştri ocupă un loc tradiţional şi anume
cei ai Afacerilor Externe, Trezoreriei, Internelor, Apărării, Educaţiei şi Ştiinţei,
Comerţului, Muncii, Guvernării Locale. Un loc egal cu cel ocupat de marii demnitari
revine: Lordului Cancelar, Cancelarului Ducatului de Lancaster, Lordului Preşedinte

71
al Consiliului. Dacă ministrul Justiţiei face parte în mod obişnuit din Cabinet, nu
acelaşi lucru se poate spune şi despre ministrul Sănătăţii; acesta, în timpul mandatului
Partidului Conservator a făcut parte din Cabinet (1963) însă în timpul Partidului
Laburist, a fost exclus (1964).
Marea Britanie este, de peste jumătate de secol, ţara cu cele mai numeroase
remanieri structurale. Încă din anul 1918 a fost constituită Comisia Haldane, având ca
obiectiv studiul distribuţiei raţionale a sarcinilor ministeriale. Astfel, atât
Conservatorii, cât şi Laburiştii au urmărit aceleaşi obiective de restructurare a
ministerelor: desfiinţarea posturilor inutile, ameliorarea calităţii propunerilor
efectuate de către fiecare minister, obţinerea unei mai bune eficienţe în acţiunea
guvernului. Din motive de optimizare a activităţii, s-a produs fuziunea a trei
ministere: al Marinei, al Aerului şi de Război într-unul singur – al Apărării. Din
acelaşi motiv, astăzi nu mai există decât un singur minister însărcinat cu afacerile
externe, faţă de 4 câte erau anterior (Afaceri Externe, Commonwealth, al Coloniilor,
al Indiei).
Cabinetul are următoarele funcţii:
- elaborarea programului politic care se supune ulterior aprobării Parlamentului;
- controlul acţiunii Executivului;
- coordonarea permanentă a muncii ministerelor şi delimitarea responsabilităţilor
acestora.
Structura Guvernului britanic cuprinde 6 ministere tradiţionale şi 4 ministere
de creaţie mai recentă. Ministerele clasice sunt: al Trezoreriei, de Externe (Foreign
Office), de Interne, Ministerul Comerţului, Ministerul Apărării, Ministerul Educaţiei
şi Ştiinţelor. Ministerele nou înfiinţate sunt: Ministerul Tehnologiei, Ministerul
Serviciilor Sociale, Ministerul Administraţiei Locale şi al Planificării Regionale,
Departamentul Serviciilor Publice.
Structura personalului administrativ în sistemul britanic este formată din trei
clase, structurate pe 7 grade:
1.clasa înalţilor funcţionari publici (“Senior Civil Service”-SCS), care
cuprinde 4900 funcţionari ;
2. clasa executivă, care cuprinde 231.700 funcţionari);
3.clasa clericilor („clerical class”), care cuprinde 250.000 funcţionari.
1) În structura clasei administrative se cuprind următoarele funcţii publice:

72
 - secretarul permanent - este un personaj remarcabil al administraţiei
britanice şi se situează pe cel mai înalt eşalon al clasei administrative. Tratamentul
său general este extrem de elevat, depăşindu-l în anumite situaţii, chiar şi pe cel al
miniştrilor. Poziţia sa este comparabilă cu cea a secretarului general întâlnit la
ministerele franceze. Atribuţiile pe care le îndeplineşte fac din secretarul permanent,
personajul-cheie al ministerului; el este consilierul şi colaboratorul imediat al
ministrului, îşi asumă coordonarea tuturor serviciilor din ministerul respectiv şi
veghează la realizarea unei bune activităţi de gestiune în acest context.
Secretarul permanent are drept de reprezentare al ministrului în faţa Camerei
Comunelor, elaborează proiecte de lege şi răspunde la interpelările parlamentare.
Importanţa funcţiei sale decurge din principiul inamovibilităţii, poziţia sa nefiind
afectată de remanierile ministeriale; de asemenea, se poate observa, o strictă
neutralitate în exercitarea funcţiilor sale;
- secretarul general adjunct (“Deputy Secretary“) îl secondează pe
secretarul permanent. Competenţa sa se poate întinde în ansamblul departamentului
ministerial sau pe un anumit număr de subdiviziuni ale acetuia;
- sub-secretarul (“Under Secretary”); la nivelul fiecărui departament
ministerial sunt câte doi sub-secretari; primul răspunde de conducerea financiară a
departamentului fiind un fel de contabil-şef (“Accounting Officer”), în timp ce al
doilea coordonează politica de personal (“Establishment Officer”).
- secretarul-asistent (“Assistant Secretary”) - este prezent în fruntea fiecărei
diviziuni departamentale. O diviziune conţine mai multe specializări / secţiuni
conduse de un director („Principal”) sau de un şef de birou.
2) Clasa executivă cuprinde funcţionari însărcinaţi cu funcţii de control şi
execuţie. O parte din ei efectuează activităţi de coordonare, fiind responsabili cu
luarea de decizii şi cu furnizarea de anumite instrucţiuni; o altă parte a funcţionarilor
din această clasă se ocupă efectiv cu activităţi de execuţie.
3) Clasa clericilor este constituită din simpli funcţionari de birou, însărcinaţi
cu treburi modeste (munci de secretariat, comisioane etc). Această clasă cuprinde
funcţionari de grad înalt (“Higher Clerical Officer”) şi funcţionari simpli (“Clerical
officer”) .
În prezent, funcţiile publice au fost actualizate, practicându-se o echivalare
între vechea denumire si noua denumire (a se vedea Tabelul nr. 3.6)

73
 Tabelul nr.3.6. Actualizări ale denumirilor funcţiilor publice
Denumire veche Grad Denumire nouă
Secretar de cabinet 1 Secretar de cabinet
Secretar permanent 1 Secretar permanent
Secretar general adjunct 2 Director General
Sub-secretar 3 Director
Secretar-asistent 5 Director sau Asistent-
Director
Senior Director şi Director 6 şi 7 Director adjunct, Asistent-
Director, Team Leader,
Policy Manager
(Sursa: prelucrare personală după http://www.civilservant.org.uk/numbers.pdf)
După cum se observă în Tabelul nr. 3.6., lipseşte gradul 4, acesta se acordă
funcţiilor publice cu caracter militar. Merită reţinut şi faptul că, numărul
funcţionarilor publici s-a redus de la 534.000 ( în anul 2010, când era Prim-Ministru,
Gordon Brown), la 486.600 (la finele anului 2011).

Italia

Conform Constituţiei Italiei, numărul, atribuţiile şi organizarea ministerelor

sunt determinate prin lege. Structurile ministeriale au cunoscut în Italia, aceeaşi
evoluţie ca şi în alte ţări. Primul guvern al Italiei ca Regat a fost instalat în anul 1861,
iar în calitate de Republică, în anul 1947. La începuturile guvernării, funcţionau 7
ministere, dar ulterior s-a ajuns la 19 ministere, pentru ca în prezent să fie 12
(Guvernul Monti). De-a lungul timpului, au fost create ministere noi ca: Ministerul
Participaţiilor Publice (1956), Ministerul Sănătăţii (1958), Ministerul Spectacolului
şi Turismului (1959). Acestea s-au adăugat portofoliilor obişnuite, pe care le întâlnim
aproape în orice stat, cum sunt afacerile interne, externe, justiţia, finanţele, muncă,
transporturi, educaţie, sănătate etc. Miniştrii pot fi recrutaţi, atât din cadrul
Parlamentului, cât şi din afara acestuia, dar statisticile arată o preferinţă pentru
parlamentari în calitate de candidaţi posibili.
Conform opiniei lui C. Mortati (Mortati, 1962, p.498) ministerele se clasifică
după finalitatea lor, în 6 categorii şi anume:

74
 1. ministere având ca obiect apărarea ordinii publice şi salvgardarea ordinii
juridice între care se disting: ministerul Afacerilor interne şi ministerul Justiţiei;
2. ministere îndreptate spre apărarea ordinii internaţionale: ministerul
Afacerilor externe şi ministerul Apărării;
3. ministere având ca obiect organizarea activităţilor de producere a bunurilor
materiale şi a serviciilor, cuprinzând: ministerul Agriculturii şi a Pădurilor, ministerul
Industriei şi Comerţului, ministerul Muncii şi Prevederilor Sociale, ministerul
Sănătăţii, ministerul Comerţului Exterior, ministerul Lucrărilor Publice;
4. ministere care girează servicii publice cu caracter industrial sau comercial
sau controlează întreprinderi publice / private care sunt: ministerul Transporturilor,
ministerul Poştelor şi Telecomunicaţiilor, ministerul Participaţiilor Statului;
5. ministere având ca obiect dezvoltarea intelectuală şi culturală, şi anume:
ministerul Instrucţiei Publice (al educaţiei), ministerul Turismului.
6. ministere care furnizează statului, mijloace financiare, în vederea realizării
obiectivelor sale politice, şi anume: ministerul Finanţelor, ministerul Bugetului şi
Trezoreriei.
Un minister având un caracter special este Ministerul Participaţiilor Statului,
care a fost înfiinţat în anul 1956. Acest minister avea o structură foarte simplă,
cuprinzând un inspector general aflat în fruntea a două servicii: al afacerilor
economice şi al afacerilor administrative. Personalul ministerului nu putea să
depăşească 100 persoane. Scopul acestui minister consta în conducerea acţiunilor pe
care le întreprindea statul într-un sector determinat. În anul 1971, acest minister a
fost reorganizat, dobândind o structură clasică, formată din 3 direcţii generale:
- direcţia generală a programelor de dezvoltare;
- direcţia generală a afacerilor economice;
- direcţia generală a afacerilor generale şi a personalului.
Prin intermediul acestei noi structuri, precum şi cu aportul inspectorului
general, s-au creat premise favorabile exercitării atribuţiilor sale fundamentale
constând în: previziune, gestiune, organizare internă şi control.
În prezent, guvernul de tehnocraţi condus de Mario Monti, învestit la 16
noiembrie 2011, are o structură compusă din 18 miniştri, din care 6 sunt fără
portofoliu. Miniştrii fără portofoliu se ocupă de: afaceri europene, afaceri regionale,
turism şi sport, raporturile cu Parlamentul, cooperare internaţională şi integrare,
administraţie publică. În context, ministrul pentru Administraţie Publică şi

75
Simplificare s-a angajat să reducă masiv cheltuielile publice ale angajaţilor din
sistem, ţinând cont de datoria suvernă a Italiei şi starea de recesiune în care guvernul
actual şi-a început mandatul.

Suedia

Procesul de guvernare a cunoscut schimbări importante în ultimul deceniu,

sub influenţa factorilor politici. Dacă în anii ‘80-‘90 ai secolului trecut, se putea
constata că ministerele suedeze erau restrânse ca dimensiuni şi nu se înregistrau
schimbări semnificative în numărul lor, după anul 2002, o dată cu învestitura
Guvernului condus de G. Persson, numărul acestora a crescut de la 11 la 15 portofolii.
În prezent, actualul Prim-Ministru, Fredrik Reinfeldt, aflat la al doilea mandat (2006,
2010), conduce un Guvern format din 22 de ministere. Se remarcă faptul că, pe lângă
Ministerul de Finanţe, a fost creat în anul 2010, Ministerul pentru Pieţe Financiare
(„Ministry for Financial Markets”). De asemenea, în afară de Ministerul Justiţiei,
activează Ministerul pentru Migraţie şi Azil Politic („Ministry for Migration and
Asylum Policy”). Legat de problemele sociale, sunt:
-Ministerul pentru problemele Copiilor şi Persoanelor vârstnice (“Ministry for
Children and the Ederly”);
-Ministerul pentru Securitate Socială (“Ministry for Social Security”);
Problematica socială se regăseşte parţial şi în activitatea altor ministere de
coordonare cum sunt: Ministerul Sănătăţii şi Afacerilor Sociale (“Ministry for Health
and Social Affairs”), respectiv Ministerul Administraţiei Publice şi Locuinţelor
(“Ministry for Public Administration and Housing”).
O posibilă explicaţie a sporirii numărului de portofolii ministeriale, dar şi a
numărului de angajaţi (doar la Ministerul Finanţelor lucrează, în prezent 490 de
persoane, faţă de o medie anterioară de 70 de persoane), poate fi dificultatea
constituirii unei majorităţi parlamentare. În prezent, Guvernul lui Reinfeldt este
susţinut de o coaliţie formată din patru partide. Or, se ştie că, în cazul în care alegerile
nu sunt câştigate de un singur partid, se formează guvernele de coaliţie, cu multe
portofolii, în acord cu numărul de formaţiuni politice interesate de a se aşeza la putere
şi nu de a sta în opoziţie. În fond, eterogenitatea este rezultatul votului alegătorilor
care au opinii politice diferite sau al lipsei de performanţă a partidelor aflate anterior
la putere, care s-au erodat în actul guvernării. Această soluţie nu sporeşte eficienţa

76
viitorului guvern, ci reprezintă, mai degrabă, un compromis care implică un efort
financiar însemnat.

77