Titlul III

Guvernul şi administraţia publică centrală de specialitate

Capitolul I. Guvernul
Secţiunea 1. Cadrul normativ

Guvernul1, care în statul modern „determină şi conduce politica naţiunii”2, reprezintă

organul central al administraţiei publice din România consacrat ca atare prin prisma dispoziţiilor
constituţionale şi legale.
Constituţia României din 1991, revizuită în anul 2003, normează regimul juridic al
acestei instituţii politice şi administrative prin Capitolul III, intitulat generic „Guvernul”, art.
102-110, delimitând normativ aspecte cu privire la rolul, structura, învestitura şi actele juridice
ale Guvernului, incompatibilităţile şi încetarea funcţiei de membru al Guvernului, răspunderea
membrilor Guvernului, precum şi în ceea ce priveşte instituţia Primului-ministru.
De asemenea, cadrul constituţional al instituţiei Guvernului este completat de către
legiuitor prin intermediul Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului
României şi a ministerelor3.

Secţiunea 2. Rolul şi funcţiile Guvernului

§1. Rolul Guvernului

Conform art. 102 alin. (1) din Constituţia României, „Guvernul, potrivit programului său
de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi
exercită conducerea generală a administraţiei publice”. Dispoziţia constituţională, chiar dacă nu
dispune în mod expres, instituie un dublu rol al Guvernului în sistemul român de drept: un rol
politic şi un rol administrativ.

A. Rolul politic

Rolul politic al Guvernului rezultă pe de o parte, din faptul că acest organ este cel care
concepe programul de guvernare stabilind astfel coordonatele generale ale politicii interne şi
externe ale statului pe perioada exercitării mandatului aprobat de către Parlament, iar pe de altă
parte, din faptul că, în urma obţinerii votului de încredere din partea legislativului, va asigura
realizarea politicii interne şi externe în conformitate cu programul politic asumat.
Astfel, Guvernul apare ca o „instituţie politică”4, al cărei creator este constituit din
partidul sau coaliţia de partide politice care formează majoritatea parlamentară şi a cărei
1
A se vedea pentru mai multe detalii: Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a III-a, Ed. Universul Juridic,
Bucureşti, 2007, p. 301-323; Emanuel Albu, Administraţia ministerială în România, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004,
p. 83-139; Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a IV-a, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, 338-
415; Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Ed. All Beck, Bucureşti, 2003, p. 146-187.
2
Dan Claudiu Dănişor, Drept constituţional şi instituţii politice. Teoria Generală, vol. I, Ed. Sitech, Craiova, 2006,
p. 448.
3
Publicată în M. Of. nr. 164 din 2 aprilie 2001.
4
Emanuel Albu, Administraţia ministerială în România, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p. 83.
activitate este cantonată în liniile directoare ale propriului program de guvernare girat prin votul
întregului legislativ.
Deci, Guvernul are în primul rând un rol politic5, atât prin prisma originii sale
parlamentare, fiind expresia voinţei politice a unei majorităţi politice care îl legitimează, cât şi
prin prisma „statutului” acestei instituţii juridice, programul de guvernare, un act care este
esenţialmente de natură politică şi prin care se creează o obligaţie generală de respectare şi
punere în aplicare a acestuia, responsabilitatea politică exclusivă incumbând titularului acestuia.

B. Rolul administrativ

În al doilea rând, Guvernul are un rol administrativ, şi anume, potrivit expresiei

constituantului român, de a realiza conducerea generală a administraţiei. Rolul administrativ al
Guvernului este în mod indispensabil legat de rolul său politic deoarece modalitatea de
conducere generală a sistemului administraţiei de stat este cantonată în coordonatele politicii
guvernamentale asumate prin programul girat de către Parlament.
Aşadar, Guvernul este în acelaşi timp şi o instituţie administrativă, care trebuie să
conducă ca organ al administraţiei publice într-o manieră generală întregul sistem al
administraţiei statului, centrale şi inclusiv locale, pentru realizarea obiectivelor propriei politici
guvernamentale6.
Sensul expresiei utilizate de către constituant, potrivit căreia Guvernul exercită
conducerea generală a administraţiei, rezidă în principal în faptul că această instituţie juridică îşi
subordonează într-o manieră generică întregul sistem al organelor administraţiei publice centrale
şi locale din România, exercitând direcţia administraţiei7. Interacţiunea Guvernului cu aceste
organe se face prin intermediul unor raporturi de drept administrativ care prin conţinutul specific
al acestora pot consta în:
- raporturi de subordonare directă, faţă de ministere, organe de specialitate sau prefecţi;
- raporturi de subordonare indirectă sau de tutelă administrativă, faţă de autorităţile
administraţiei publice locale alese8;
- raporturi de colaborare, faţă de autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate
cu caracter autonom (autorităţile administrative autonome)9.
Legea-cadru nr. 90/2001, prin intermediul art. 1 alin. (1), furnizează o definiţie generală a
Guvernului ce are meritul de a evidenţia dublul rol general al acestuia, politico-administrativ,
prin normarea sa atât ca autoritate politică, cât şi ca autoritate administrativă: „Guvernul este
autoritatea publică a puterii executive, care funcţionează în baza votului de încredere acordat

5
Cu privire la rolul politic al Guvernului a se vedea de asemenea Dana Apostol Tofan, Un punct de vedere în
legătură cu noua reglementare privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, Revista
de Drept Public nr. 2/2001, p. 55-70.
6
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a IV-a, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 364.
7
Dan Claudiu Dănişor, op.cit., p. 452.
8
Guvernul, prin intermediul reprezentantului său în teritoriu, prefectul, îşi subordonează şi exercită o tutelă asupra
organelor alese de la nivelul colectivităţilor locale, tutelă care în sistemul nostru de drept are un sens circumstanţiat
constituţional: posibilitatea de sesizare a instanţei de contencios administrativ cu privire la legalitatea actului local
adoptat, fapt ce atrage suspendarea aplicării acestuia până la soluţionarea cauzei.
9
Şi în ceea ce priveşte aceste structuri ale administraţiei publice centrale, chiar dacă de principiu ele sunt
caracterizate prin autonomie, într-o modalitate specifică ele sunt dependente faţă de Guvern astfel cum vom observa
ulterior în capitolul rezervat unei analize distincte a acestor structuri instituţionale.
de Parlament şi care asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită
conducerea generală a administraţiei publice”.

C. Rolul de a asigura funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului naţional

economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condiţiile
promovării intereselor naţionale

Pe lângă cele două roluri generale ale Guvernului, Legea-cadru nr. 90/2001 instituie şi un
rol special al acestuia, prin art. 1 alin. (2), acela de a asigura funcţionarea echilibrată şi
dezvoltarea sistemului naţional economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul
economic mondial în condiţiile promovării intereselor naţionale.
Acest rol special al Guvernului îşi găseşte fundamentul principal în obligaţiile generale ce
incumbă statului în domeniul economic normate prin art. 135 din Constituţie10.

§2. Funcţiile Guvernului

Potrivit art. 1 alin. (5) din Legea-cadru nr. 90/2001, Guvernul, pentru realizarea
programului guvernamental asumat în faţa Parlamentului, îndeplineşte următoarele funcţii:
- funcţia de strategie, prin care se asigură elaborarea strategiei de punere în aplicare a
Programului de guvernare;
- funcţia de reglementare, prin care se asigură elaborarea cadrului normativ şi
instituţional necesar în vederea realizării obiectivelor strategice;
- funcţia de administrare a proprietăţii statului, prin care se asigură administrarea
proprietăţii publice şi private a statului, precum şi gestionarea serviciilor pentru care statul este
responsabil;
- funcţia de reprezentare, prin care se asigură, în numele statului român, reprezentarea pe
plan intern şi extern;
- funcţia de autoritate de stat, prin care se asigură urmărirea şi controlul aplicării şi
respectării reglementarilor în domeniul apărării, ordinii publice şi siguranţei naţionale, precum şi
în domeniile economic şi social şi al funcţionării instituţiilor şi organismelor care îşi desfăşoară
activitatea în subordinea sau sub autoritatea Guvernului.
În acelaşi timp, trebuie precizat că funcţiile Guvernului11, pe de o parte, din punct de
vedere al conţinutului acestora, sunt funcţii generale (vizând totalitatea domeniilor vieţii sociale)
şi naţionale (desfăşurate pe întreg teritoriul statului), iar pe de altă parte, în raport cu natura
administrativă a activităţii acestei instituţii, sunt funcţii de conducere şi organizare12.

Secţiunea 3. Formarea Guvernului

10
Art. 135 din Constituţie: „(1) Economia României este economie de piaţă, bazată pe libera iniţiativă şi concurenţă.
(2) Statul trebuie să asigure: a) libertatea comerţului, protecţia concurenţei loiale, crearea cadrului favorabil pentru
valorificarea tuturor factorilor de producţie; b) protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi
valutară; c) stimularea cercetării ştiinţifice şi tehnologice naţionale, a artei şi protecţia dreptului de autor; d)
exploatarea resurselor naturale, în concordanţă cu interesul naţional; e) refacerea şi ocrotirea mediului înconjurător,
precum şi menţinerea echilibrului ecologic; f) crearea condiţiilor necesare pentru creşterea calităţii vieţii; g)
aplicarea politicilor de dezvoltare regională în concordanţă cu obiectivele Uniunii Europene”.
11
Bianca Selejan-Guţan, Drept constituţional şi instituţii politice, ediţia a II-a, revăzută şi adăugită, Ed. Hamangiu,
Bucureşti, 2008, p. 274.
12
Emanuel Albu, op.cit., p. 86.
 Formarea Guvernului se realizează potrivit dispoziţiilor constituţionale ale art. 85 alin.
(1) şi art. 103 şi cuprinde mai multe etape cronologice şi obligatorii ce presupun exprimarea
voinţei Preşedintelui şi a Parlamentului.
Prima etapă în procesul de constituire a Guvernului este reprezentată de consultarea de
către Preşedinte, conform art. 103 alin. (1), a partidului care are majoritatea absolută în
Parlament în vederea desemnării unui candidat la funcţia de Prim-ministru. În situaţia în care nu
există o majoritate politică la nivelul legislativului, Preşedintele va proceda la consultarea tuturor
partidelor reprezentate în Parlament.
A doua etapă constă în desemnarea de către Preşedinte a persoanei care va candida la
funcţia de Prim-ministru. Trebuie precizat că această etapă presupune un act exclusiv de
manifestare a voinţei Preşedintelui, acesta putând desemna în mod liber orice persoană doreşte
pentru ocuparea funcţiei de şef al Guvernului, independent de propunerile politice avansate
anterior de către partidele politice reprezentate în Parlament, singura obligaţie ce îi incumbă fiind
aceea de a efectua consultarea.
În a treia etapă, potrivit art. 103 alin. (2), odată desemnat un candidat la funcţia de Prim-
ministru, acesta are la dispoziţie un termen de maxim 10 zile în care trebuie să îşi alcătuiască
lista cu membrii echipei guvernamentale şi programul de guvernare.
Apreciem că termenul de 10 zile pe care candidatul îl are la dispoziţie pentru alcătuirea
programului şi listei Guvernului, chiar dacă nu este prevăzut în mod expres în constituţie,
reprezintă un termen de decădere, a cărui depăşire atrage automat invaliditatea candidaturii
propuse de către Preşedinte. În fapt, depăşirea acestui termen reprezintă o nesocotire a girului
acordat de către Preşedinte candidatului la funcţia de Prim-ministru sau o neconfirmare a
încrederii asumate de către primul în realizarea unei prime sarcini de o importanţă deosebită
pentru stat de către al doilea, persoană care ulterior va asigura realizarea politicii interne şi
externe a ţării şi direcţia administraţiei13.
De asemenea, în cadrul acestui termen, Preşedintele renunţa la opţiunea iniţială şi poate
propune o altă candidatură.
A patra etapă priveşte solicitarea adresată Parlamentului de către candidatul la funcţia
de Prim-ministru în vederea acordării votului de încredere asupra programului guvernamental şi
a listei viitorului Guvern, această solicitare trebuind în mod obligatoriu să intervină în cadrul
aceluiaşi termen de 10 zile.
În a cincea etapă, conform art. 103 alin. (3), cele două Camere ale Parlamentului reunite
în şedinţă comună vor dezbate programul şi lista guvernamentale şi se vor pronunţa prin
adoptarea unei hotărâri cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor asupra încrederii acordate în
viitorul Guvern.
În fapt, dezbaterile în şedinţa comună a Camerelor nu pot avea decât un caracter formal şi
un rol de informare a parlamentarilor, programul de guvernare şi lista Guvernului neputând fi
modificate din moment ce anterior a fost solicitat de către candidatul la funcţia de Prim-ministru
un vot de încredere asupra unor aspecte distinct individualizate (programul şi lista).
Termenul în care Parlamentul trebuie să se pronunţe prin vot asupra acordării încrederii
în viitorul Guvern, prin interpretarea dispoziţiilor constituţionale ale art. 89 alin. (1), este de 60

13
Pentru o poziţie opusă în ceea ce priveşte acest aspect, a se vedea Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a
III-a, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2007, p. 305; Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a
IV-a, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 381; Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Ed.
Risoprint, Cluj-Napoca, 2002, p. 154.
de zile. Neacordarea votului de încredere pentru formarea Guvernului în termenul de 60 de zile
de la prima solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări de învestitură, poate
avea drept rezultat dizolvarea de către Preşedinte a Parlamentului. În acest context, al posibilităţii
şefului statului de a dizolva legislativul, termenul de 60 de zile nu reprezintă un termen de
decădere, iar acordarea ulterioară a votului de încredere atrage automat obligaţia corelativă de
numire a Guvernului în funcţie şi imposibilitatea dizolvării Parlamentului.
În urma obţinerii votului de încredere al Parlamentului, în cea de-a şasea etapă,
Preşedintele numeşte Guvernul în funcţie, moment în care acesta este considerat a fi format [art.
85 alin. (1)]. De data aceasta, Preşedintele este obligat să procedeze la numirea în funcţie a
Guvernului neavând facultatea de a se opune acestui lucru dat fiind faptul că voinţa
Parlamentului a fost exprimată şi prevalează asupra unei eventuale schimbări a opţiunii şefului
statului.

Secţiunea 4. Structura Guvernului şi statutul membrilor săi

§1. Structura Guvernului

Structura instituţională a Guvernului este configurată constituţional prin art. 102 alin. (3)
care dispune: „Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege
organică”.
Astfel, în alcătuirea Guvernului intră, pe de o parte, prim-ministrul şi miniştrii, iar pe de
altă parte, alţi membrii stabiliţi de către legiuitor. Legea-cadru nr. 90/2001 dispune în art. 3 alin.
(2) faptul că din Guvern pot face parte şi un viceprim-ministru, miniştri de stat, precum şi
miniştri-delegaţi cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuţi în lista Guvernului
prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere.
Legiuitorul organic instituie deci două noi categorii de miniştrii ce pot intra în
componenţa Guvernului: miniştrii de stat şi miniştrii-delegaţi. Existenţa acestor două categorii de
miniştrii nu este obligatorie deoarece prin faptul că aceştia trebuie prevăzuţi în lista Guvernului
prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere este indubitabil că ei reprezintă
opţiunea premierului în ceea ce priveşte structura propriei echipe guvernamentale.
În acest sens se pronunţă şi Curtea Constituţională prin Decizia nr. 88 din 3 martie 200414
stabilind că în ceea ce priveşte „(...) funcţia de ministru de stat (...) legiuitorul constituant a
reglementat modul de alcătuire a Guvernului într-o manieră suplă (...)” permiţând „acestei
autorităţi publice (...) să propună o structură în raport cu obiectivele pe care trebuie să le
realizeze” şi că (n.n. legiuitorul constituant) „nu a reglementat într-o manieră rigidă modul de
alcătuire a Guvernului prin nominalizarea tuturor ministerelor”. Astfel, concluzia Curţii este că
„noţiunea de «miniştri», ca de altfel şi cea de «membri ai Guvernului» sunt utilizate în sens
generic (...)”.
De asemenea, trebuie precizat că, atât miniştrii de stat, cât şi miniştrii-delegaţi, ultimii
exercitând competenţe speciale pe lângă primul-ministru, sunt organisme subordonate direct
şefului Guvernului.

§2. Statutul membrilor Guvernului

14
Publicată în M. Of. nr. 226 din 15 martie 2004.
 Statutul membrilor Guvernului rezultă din reglementările de ordin constituţional sau
legislativ cu privire la condiţiile generale necesare pentru a ocupa o funcţie în cadrul Guvernului,
precum şi în ceea ce priveşte incompatibilităţile presupuse de exercitarea unei asemenea funcţii.

A. Condiţiile pentru exercitarea funcţiei de membru al Guvernului

Pentru exercitarea funcţiei de membru al Guvernului trebuie în primul rând să fie

îndeplinite condiţiile generale prevăzute în art. 16 alin. (3) din Constituţie cu privire la funcţiile
şi demnităţile publice, civile sau militare, şi anume: cetăţenia română şi domiciliul în ţară.
Legea-cadru nr. 90/2001 introduce prin art. 2 pe lângă aceste condiţii enunţate anterior şi
o serie de condiţii specifice pentru ca o persoană să poată exercita funcţia de membru al
Guvernului, după cum urmează:
- cetăţenia română şi domiciliul în ţară;
- exerciţiul deplin al drepturilor electorale;
- nu a suferit condamnări penale;
- nu se găseşte în unul dintre cazurile de incompatibilitate prevăzute în cartea I titlul IV
din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea
demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea
corupţiei.

B. Incompatibilităţile

Reglementarea generală a incompatibilităţilor funcţiei de membru al Guvernului se

regăseşte normată la nivel constituţional prin prisma dispoziţiilor art. 105 alin. (1), potrivit căruia
funcţia de membru al Guvernului este incompatibilă15 cu:
- exercitarea altei funcţii publice de autoritate, cu excepţia celei de deputat sau de senator;
- exercitarea unei funcţii de reprezentare profesională salarizate în cadrul organizaţiilor
cu scop comercial.
Prin intermediul art. 84 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru
asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de
afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei16 au fost instituite la nivel legislativ incompatibilităţi
specifice, funcţia de membru al Guvernului fiind incompatibilă cu:
a) orice altă funcţie publică de autoritate, cu excepţia celei de deputat sau de senator ori a
altor situaţii prevăzute de Constituţie;
b) o funcţie de reprezentare profesională salarizată în cadrul organizaţiilor cu scop
comercial;
c) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, administrator, membru
al consiliului de administraţie sau cenzor la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte
instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, precum şi la instituţiile publice;
d) funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau
asociaţilor la societăţile comerciale;
e) funcţia de reprezentant al statului în adunările generale ale societăţilor comerciale;
f) funcţia de manager sau membru al consiliilor de administraţie ale regiilor autonome,
companiilor şi societăţilor naţionale;

15
Bianca Selejan-Guţan, op.cit., p. 272-273.
16
Publicată în M. Of. nr. 279 din 21 aprilie 2003.
 g) calitatea de comerciant persoană fizică;
h) calitatea de membru al unui grup de interes economic;
i) o funcţie publică încredinţată de un stat străin, cu excepţia acelor funcţii prevăzute în
acordurile şi convenţiile la care România este parte.
Nu constituie incompatibilitate, conform art. 84 alin. (4), exercitarea de către un membru
al Guvernului a unei funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al
creaţiei literar-artistice.
Potrivit art. 4 alin. (2) din Legea-cadru nr. 90/2001 constatarea stării de incompatibilitate
se face de către primul-ministru, care va dispune măsurile necesare pentru încetarea acesteia,
legea neprecizând însă cine este competent şi ce procedură trebuie urmată în cazul în care
incompatibilitatea îl priveşte chiar pe primul-ministru.

Secţiunea 5. Atribuţiile Guvernului

În considerarea dublului său rol general, politico-administrativ, Guvernul îndeplineşte

atribuţii specifice în vederea realizării politicii interne şi externe a ţării şi conducerii generale a
administraţiei publice, atribuţii normate distinct de către legiuitor prin intermediul art. 11 şi art.
12 din Legea-cadru nr. 90/2001.
În acest sens, potrivit art. 11 din lege, în realizarea funcţiilor sale Guvernul îndeplineşte
următoarele atribuţii principale:
a) exercită conducerea generală a administraţiei publice;
b) iniţiază proiecte de lege şi le supune spre adoptare Parlamentului;
c) emite puncte de vedere asupra propunerilor legislative, iniţiate cu respectarea
Constituţiei, şi le transmite Parlamentului, în termen de 60 de zile de la data solicitării.
Nerespectarea acestui termen echivalează cu susţinerea implicită a formei iniţiatorului;
d) emite hotărâri pentru organizarea executării legilor, ordonanţe în temeiul unei legi
speciale de abilitare şi ordonanţe de urgenţă potrivit Constituţiei;
e) asigură executarea de către autorităţile administraţiei publice a legilor şi a celorlalte
dispoziţii normative date în aplicarea acestora;
f) elaborează proiectele de lege a bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de
stat şi le supune spre adoptare Parlamentului;
g) aprobă strategiile şi programele de dezvoltare economică a ţării, pe ramuri şi domenii
de activitate;
h) asigură realizarea politicii în domeniul social potrivit Programului de guvernare;
i) asigură apărarea ordinii de drept, a liniştii publice şi siguranţei cetăţeanului, precum şi
a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, în condiţiile prevăzute de lege;
j) aduce la îndeplinire măsurile adoptate, potrivit legii, pentru apărarea ţării, scop în care
organizează şi înzestrează forţele armate;
k) asigură realizarea politicii externe a ţării şi, în acest cadru, integrarea României în
structurile europene şi internaţionale;
l) negociază tratatele, acordurile şi convenţiile internaţionale care angajează statul român;
negociază şi încheie, în condiţiile legii, convenţii şi alte înţelegeri internaţionale la nivel
guvernamental;
m) conduce şi controlează activitatea ministerelor şi a celorlalte organe centrale de
specialitate din subordinea sa;
n) asigură administrarea proprietăţii publice şi private a statului;
 o) înfiinţează, cu avizul Curţii de Conturi, organe de specialitate în subordinea sa;
p) cooperează cu organismele sociale interesate în îndeplinirea atribuţiilor sale;
r) îndeplineşte orice alte atribuţii prevăzute de lege sau care decurg din rolul şi funcţiile
Guvernului.
De asemenea, conform art. 12 alin. (1), Guvernul poate constitui organisme cu caracter
consultativ pentru rezolvarea unor probleme din competenţa sa, iar potrivit alin. (2), poate
constitui consilii, comisii şi comitete interministeriale în scopul elaborării, integrării, corelării şi
monitorizării de politici.

Secţiunea 6. Funcţionarea şi actele juridice ale Guvernului

§1. Funcţionarea Guvernului

În sistemul român de drept, Guvernul, potrivit structurii analizate anterior, este un organ
colegial, iar activitatea sa se desfăşoară prin intermediul şedinţelor convocate şi conduse de către
primul-ministru [art. 24 alin. (1) din Legea-cadru nr. 90/2001]. La anumite şedinţe poate lua
parte şi Preşedintele României, şi anume la acelea în cadrul cărora se dezbat probleme de interes
naţional privind politica externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice sau dacă există o
invitaţie din partea primului-ministru, [art. 24 alin. (2)]. În cazul participării Preşedintelui la
şedinţele desfăşurate de către Guvern, acesta va prezida aceste şedinţe [art. 24 alin. (3)].
Desfăşurarea şedinţelor Guvernului are loc de regulă săptămânal, dar este posibilă şi ori
de câte ori este necesar acest lucru iar cvorumul necesar de prezenţă pentru a putea statua în mod
valid este de jumătate plus unu din numărul total al membrilor Guvernului. În considerarea
rolului general al Guvernului, politico-administrativ, problemele dezbătute în cadrul şedinţelor
vor viza politica internă şi externă a ţării, precum şi aspecte privind conducerea generală a
administraţiei publice, în vederea adoptării măsurilor corespunzătoare [art. 25 alin. (2)].
Pe lângă membrii Guvernului sau Preşedinte, la şedinţele guvernamentale pot participa,
în calitate de invitaţi, conducători ai unor organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a
ministerelor sau ai unor autorităţi administrative autonome, precum şi orice alte persoane a căror
prezenţă se apreciază a fi utilă, la solicitarea primului-ministru [art. 25 alin. (3)].
De asemenea, potrivit art. 25 alin. (4), dezbaterile din şedinţele Guvernului şi modul de
adoptare a actelor acestuia, precum şi a oricăror alte măsuri stabilite se înregistrează pe bandă
magnetică şi se consemnează în scris în stenograma şedinţei, certificată de ministrul delegat
pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului.

§2. Actele juridice ale Guvernului

În activitatea desfăşurată de către Guvern acesta adoptă acte juridice specifice 17, acestea,
potrivit cadrului constituţional român actual prin art. 108 alin. (1), fiind hotărârile şi
ordonanţele.
Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor. Acest lucru presupune că
hotărârile de Guvern vor interveni „în măsura în care legea impune adoptarea lor, în măsura în
care fie expres, fie implicit, legea trimite la o hotărâre de punere în aplicare sau practica aplicării

17
Guvernul adoptă şi acte de natură politică, nu numai juridică, precum programul de guvernare, asumarea
răspunderii, anumite declaraţii politice etc.
legii naşte nevoia adoptării unei hotărâri de Guvern”18. Astfel, ca acte administrative, hotărârile
de Guvern au caracter praeter legem şi secundum legem, fiind adoptate numai în temeiul unei
legi în vigoare şi neputând depăşi cadrul normativ al acesteia19.
Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 107 din 22 februarie 200520, statua că noţiunea de
„organizare a executării legii” în ceea ce priveşte hotărârile de Guvern „are un sens mai larg
decât cea privind aplicarea legii, şi anume prin hotărâri ale Guvernului pot fi dispuse măsuri
organizatorice, financiare, instituţionale sau sancţionatorii în vederea stabilirii cadrului necesar
pentru ducerea la îndeplinire a dispoziţiilor legii. Aşadar, legiuitorul nu mai stabileşte
întotdeauna direct, prin lege, contravenţii şi sancţiuni, ci, chiar în sensul textului constituţional
invocat, această competenţă revine autorităţii publice însărcinate cu organizarea executării legii.
Această argumentare este valabilă nu numai în ceea ce priveşte Guvernul, ci, mutatis mutandis,
şi în cazul autorităţilor administraţiei publice locale (…)”.
Ordonanţele de Guvern sunt acte juridice care au aceeaşi valoare normativă ca şi legea.
Din interpretarea dispoziţiilor art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţie rezultă două tipuri de
ordonanţe: simple şi de urgenţă.
Ordonanţele simple se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare adoptată de către
Parlament, şi doar în limitele şi în condiţiile prevăzute de aceasta. Prin acest tip de ordonanţe nu
se pot reglementa domenii ce fac obiectul legilor organice. În situaţia în care legea de abilitare o
cere, ordonanţele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la
împlinirea termenului de abilitare, nerespectarea termenului atrăgând încetarea efectelor
ordonanţei.
Ordonanţele de urgenţă reprezintă o manifestare spontană din partea Guvernului de a
adopta acte cu valoare legislativă fără a avea nevoie de o abilitare expresă în acest sens din
partea organului ce exercită de drept competenţa legislativă, Parlamentul, singurele limitări
formale fiind constituite din caracterul de urgenţă al acestor acte ce ar trebui să intervină numai
în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, precum şi din obligaţia de a
motiva în cuprinsul lor, elementul de urgenţă [art. 108 alin. (4)]. Efectele juridice ale ordonanţei
de urgenţă se produc de la data depunerii lor spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera
competentă să fie sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial al României.
Hotărârile şi ordonanţele de Guvern se adoptă în prezenţa majorităţii membrilor săi prin
consens, în caz de nerealizare a consensului decizând definitiv primul-ministru. Practic, în
această ultimă variantă, primul-ministru, care ca membru al colegiului guvernamental, ar trebui
să fie doar un primus inter pares21, se transformă în fapt în primus inter partes.
De asemenea, aceste acte se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniştrii
care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial al României,
nepublicarea atrăgând inexistenţa hotărârii sau a ordonanţei [art. 27 alin. (3) din Legea-cadru nr.
90/2001 şi art. 108 alin. (4) din Constituţie].

§3. Ordonanţele de urgenţă

A. Reglementarea constituţională şi legală a ordonanţelor de urgenţă

18
Verginia Vedinaş, op.cit., p. 314.
19
Idem., p. 314.
20
Publicată în M. Of. nr. 334 din 20 aprilie 2005.
21
Dan Claudiu Dănişor, op.cit., p. 450.
 În sistemul de drept român, categoria juridică a ordonanţelor de urgenţă22, modalitate
specifică prin care Guvernul exercită competenţa legislativă făcând concurenţă Parlamentului,
cunoaşte o reglementare atât la nivel constituţional, cât şi la nivel legal.
Reglementarea constituţională a instituţiei ordonanţei de urgenţă, act juridic al
Guvernului cu aceeaşi valoare normativă ca şi a legii adoptate de către Parlament, se produce
prin intermediul dispoziţiilor art. 108 şi 115 din Constituţia României. Deşi posibilitatea pentru
Guvern, organ al puterii executive, de a adopta acte juridice cu aceiaşi valoare juridică cu a legii
adoptate de Parlament constituie o veritabilă excepţie de la principiul separaţiei puterilor în stat,
validitatea excepţiei de la regula constituţională generală îşi găseşte drept fundament principiul
supremaţiei materiale a constituţiei, normat la noi în art. 1 alin. (5), doar constituţia, expresie a
voinţei puterii constituante, putând crea sau re-delega competenţe23. Având caracter de excepţie,
exercitarea competenţei legislative din partea Guvernului prin intermediul ordonanţelor este
supusă unor condiţii şi limite constituţionale stricte ce rezultă din conţinutul normativ al art. 115.
Astfel, art. 115 alin. (4) stabileşte condiţiile speciale necesare reglementării prin
intermediul ordonanţei de urgenţă, dispunând că „Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă
numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a
motiva urgenţa în cuprinsul acestora”.
În ceea ce priveşte procedura formală prin care o ordonanţă de urgenţă produce efecte
juridice, alin. (5) al aceluiaşi articol stabileşte că „Ordonanţa de urgenţă intră în vigoare numai
după depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată şi
după publicarea ei în Monitorul Oficial al României. Camerele, dacă nu se află în sesiune, se
convoacă în mod obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere. Dacă în
termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se pronunţă asupra ordonanţei,
aceasta este considerată adoptată şi se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea în
procedură de urgenţă. Ordonanţa de urgenţă cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă
cu majoritatea prevăzută la articolul 76 alineatul (1)”.
De asemenea, reglementarea prin ordonanţă de urgenţă comportă anumite limite absolute
impuse prin intermediul alin. (6) care dispune că „Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în
domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului,
drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza
măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică”.
La nivel legal, Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativă pentru elaborarea
actelor normative24 prevede în cuprinsul art. 12 momentul intrării în vigoare a ordonanţelor de
urgenţă: „(2) Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră în vigoare la data publicării în
Monitorul Oficial al României, Partea I, sub condiţia depunerii lor prealabile la Camera
competentă să fie sesizată, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară. (3) Actele

22
A se vedea George Gîrleşteanu, Regimul juridic al ordonanţelor de urgenţă, Revista de Ştiinţe Politice nr. 30-
31/2011, Editura Universitaria, Craiova, p. 231-243.
23
Dan Claudiu Dănişor, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, p. 174-175; Ioan
Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. II, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2005,
p. 64.
24
Republicată în temeiul art. II din Legea nr. 60/2010 privind aprobarea Ordonanţei de urgentă a Guvernului nr.
61/2009 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru
elaborarea actelor normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 215 din 6 aprilie 2010, dându-
se textelor o nouă numerotare.
normative prevăzute la art. 11 alin. (1)25, cu excepţia legilor şi a ordonanţelor, intră în vigoare la
data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută
o dată ulterioară. Atunci când nu se impune ca intrarea în vigoare să se producă la data
publicării, în cuprinsul acestor acte normative trebuie să se prevadă că ele intră în vigoare la o
dată ulterioară stabilită prin text”.

B. Regimul juridic general al ordonanţelor de urgenţă

Având în vedere dispoziţiile constituţionale şi legale ce consacră în sistemul român de

drept instituţia ordonanţelor de urgenţă, se impune a fi trasate coordonatele normative generale
ale regimului juridic ale acestei instituţii juridice.
În primul rând, competenţa Guvernului de legiferare prin intermediul ordonanţelor de
urgenţă poate fi exercitată numai dacă este cauzată de existenţa unor situaţii extraordinare a căror
reglementare nu poate fi amânată. Este vorba deci de o cauză circumstanţiată constituţional care
poate conduce la exercitarea acestei competenţe.
În al doilea rând, în cazul în care existenţa unei situaţii extraordinare impune o
reglementare din partea Guvernului care nu poate fi amânată, această reglementare, sub aspect
procedural, trebuie să întrunească în mod cumulativ mai multe condiţii: să existe o motivare
formală a urgenţei reglementării în conţinutul normativ al ordonanţei de urgenţă, ordonanţa de
urgenţă să fie depusă spre aprobare la Parlament, autoritatea de drept competentă să legifereze,
şi, de asemenea, să fie publicată în Monitorul Oficial al României în vederea asigurării
caracterului de publicitate în raport cu destinatarii acesteia.
În al treilea rând, reglementarea prin ordonanţă de urgenţă nu are un caracter absolut,
comportând anumite limite şi neputând astfel interveni în domeniul legilor constituţionale,
neputând afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle
prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi, de asemenea, neputând viza măsuri de trecere
silită a unor bunuri în proprietate publică.

C. Intrarea în vigoare a ordonanţelor de urgenţă

Momentul intrării în vigoare a unei norme juridice marchează momentul în care aceasta
dobândeşte caracter obligatoriu pentru destinatarii săi şi devine aplicabilă la nivelul ordinii
juridice26. În sistemul român de drept, actualmente, principiul ce guvernează intrarea în vigoare a
legii este reglementat prin intermediul dispoziţiilor constituţionale ale art. 78 care stabileşte că
legea intră în vigoare la trei zile de la publicarea în Monitorul Oficial.
Intrarea în vigoare a ordonanţelor de urgenţă constituie o excepţie de la principiul enunţat
anterior, excepţie creată prin voinţa constituantului care în art. 115 alin. (5) prevede că aceste
acte juridice intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgenţă la
Camera competentă să fie sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial al României.
Dispoziţia constituţională stabileşte cele două condiţii cumulative necesare pentru intrarea în

25
Este vorba, conform art. 11 alin. (1), despre legile şi celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile şi
ordonanţele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităţilor administrative autonome,
precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice
centrale de specialitate.
26
A se vedea în acest sens Dan Claudiu Dănişor, Ion Dogaru, Gheorghe Dănişor, Teoria generală a dreptului, Ed.
C.H. Beck, Bucureşti, 2006, p. 328-329.
vigoare a ordonanţelor de urgenţă (depunerea spre aprobare la Parlament şi publicarea în
Monitorul Oficial), iar Legea nr. 24/2000, prin art. 12 alin. (2), consacră în mod concret
momentul intrării în vigoare, data publicării în Monitorul Oficial al României, dar sub condiţia
depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată şi numai dacă în cuprinsul lor nu
este prevăzută o dată ulterioară.
La nivelul doctrinei juridice româneşti27, având în vedere conţinutul dispoziţiei
constituţionale a art. 115 alin. (5), care prevede în mod concret doar condiţiile ce trebuie
îndeplinite pentru intrarea în vigoare a ordonanţelor de urgenţă, neconsacrând expressis verbis
momentul intrării în vigoare, s-a creat o reală controversă dacă instituţia juridică în discuţie ar
trebui să respecte principiul general consacrat prin art. 78 din Constituţie cu privire la intrarea în
vigoare a legii sau nu.
Argumentele exprimate în sensul că regimul juridic al intrării în vigoare al ordonanţelor
de urgenţă ar trebui să respecte coordonatele regimului general consacrat al legii sunt diverse.
Astfel, s-a considerat că28 „pentru identitate de raţiune şi situaţii similare”, cu toate că dispoziţia
constituţională se referă doar la „lege”, prin acest termen trebuie să înţelegem toate actele
juridice susceptibile de publicare, inclusiv ordonanţele de urgenţă.
În acelaşi sens29, s-a apreciat că dacă termenul stabilit pentru intrarea în vigoare a legii ca
act al Parlamentului este stabilit la trei zile de la publicarea în Monitorul Oficial, „un act
administrativ normativ subordonat legii” (n.n. ordonanţa de urgenţă)30, nu se poate bucura de
„favorul” de a intra în vigoare mai devreme.
O altă opinie în acelaşi sens31 pleacă de la considerarea că delegarea legislativă
constituţională, modalitate prin care Guvernul dobândeşte competenţa adoptării de ordonanţe de
urgenţă, a fost concepută de către constituant ca „un substitut al activităţii legislative
parlamentare în perioade critice”, astfel încât, ori de câte ori este utilizată această procedură, ea
nu poate excede cadrului general stabilit constituţional referitor la momentul intrării în vigoare,
iar actele normative subsecvente Constituţiei (n.n. Legea nr. 24/2000) care prevăd un alt moment
„ar putea fi considerate că exced prevederile Legii fundamentale”. În acelaşi timp, se consideră
că art. 115 alin. (6) prevede „numai procedura care trebuie de urmat pentru ca o ordonanţă de
urgenţă să intre în vigoare”, şi deci, nu şi momentul concret al intrării în vigoare.
Din punctul meu de vedere, consideraţiile exprimate în acest sens nu pot fi primite, şi
consider că dispoziţia constituţională, deşi formal stabileşte doar o procedură de urmat pentru
intrarea în vigoare a ordonanţelor de urgenţă, constituită din necesitatea întrunirii cumulative a
două condiţii consecutive temporal, fără a consacra expessis verbis momentul concret al intrării
în vigoare al acestui tip de acte juridice, constituie o excepţie de la regula instituită constituţional
prin art. 78. Cauza reglementării prin ordonanţă de urgenţă, existenţa unei situaţii extraordinare a

27
Ion Deleanu, Revizuirea Constituţiei, Revista Dreptul nr. 12/2003, p. 23; Corneliu-Liviu Popescu, Data intrării în
vigoare a actelor normative în lumina dispoziţiilor constituţionale revizuite, Revista Dreptul nr. 4/2004, p. 38;
Izabela-Nina Navroţchi, Data intrării în vigoare a ordonanţelor de urgenţă, Revista Dreptul nr. 3/2011, p. 75-76.
28
Ion Deleanu, op.cit.
29
Corneliu-Liviu Popescu, op.cit.
30
Autorul îşi fundamentează în mod greşit aserţiunea pe o subordonare normativă de principiu a ordonanţei de
urgenţă în raport cu legea. Ambele categorii de acte normative au aceeaşi valoare din punct de vedere juridic,
valoare legislativă, fiind plasate în ierarhia normativă pe aceeaşi treaptă ierarhică. De asemenea, calificarea
ordonanţei de urgenţă ca „un act administrativ normativ” constituie o greşeală, Guvernul, deşi ca exponent al puterii
executive este abilitat să adopte acte administrative de organizare a executării legii, în situaţia adoptării ordonanţelor
de urgenţă nu exercită o competenţă executivă, ci o competenţă de ordin legislativ.
31
Izabela-Nina Navroţchi, op.cit.
cărei reglementare nu poate fi amânată, impune o urgenţă în reglementare şi, prin urmare, un
moment diferit de intrare în vigoare al ordonanţei de urgenţă faţă de cel al legii 32. În acest sens,
legiuitorul organic este abilitat să stabilească în concret momentul intrării în vigoare al
ordonanţelor de urgenţă la momentul publicării acestora în Monitorul Oficial, fără ca acest lucru
să constituie o adăugare la textul Constituţiei.

D. Receptarea la nivelul legii de aprobare a ordonanţelor de urgenţă

Starea de activitate a ordonanţelor de urgenţă durează din momentul publicării acestora în

Monitorul Oficial şi până în momentul aprobării sau respingerii acestora prin lege de către
Parlament, dacă în această perioadă de timp nu intervin acte legislative abrogatoare. La nivelul
procedurii parlamentare privind adoptarea prin lege a unei ordonanţe de urgenţă se disting două
situaţii.
Pe de o parte, în cazul în care Legea de aprobare a ordonanţei de urgenţă nu întruneşte
numărul necesar de voturi pentru considerarea acesteia ca adoptată33, aceasta se transformă în
Lege de respingere, efectul juridic concret constând ieşirea din vigoare a ordonanţei de urgenţă.
Pe de altă parte, în situaţia în care Legea de aprobare a ordonanţei de urgenţă întruneşte
numărul necesar de voturi conform procedurii parlamentare, ordonanţele Guvernului aprobate de
Parlament prin lege încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare şi devin, ca efect al
aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar dacă, din
raţiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare, conservă şi elementele de
identificare atribuite la adoptarea lor de către Guvern34. Practic, dispoziţiile ordonanţei de
urgenţă devin parte integrantă a legii de aprobare. Formal, ordonanţa de urgenţă continuă să facă
parte din ordinea juridică dar nu se mai poate aplica, din punct de vedere juridic, singura normă
obligatorie constituind-o legea prin care este receptată ordonanţa de urgenţă.
Am putea considera că procedura parlamentară conduce la o abrogare din punct de
vedere formal a ordonanţei de urgenţă, dar nu şi din punct de vedere material, conţinutul
reglementării fiind receptat la nivelul unui nou corpus normativ, fie în mod identic, fie cu
modificări sau completări, constituit prin joncţiunea cu conţinutul concret al legii de aprobare.
Abrogarea priveşte forma actului juridic, nu şi conţinutul material al acestuia, reglementarea de
bază.
Conţinutul reglementării prin ordonanţă de urgenţă este unul circumstanţiat
constituţional, putând cuprinde doar norme juridice de nivelul legii ordinare sau al legii organice,
şi determină tipologia legii de aprobare: lege ordinară sau lege organică. Stabilirea în concret a
tipologiei legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă poate constitui în anumite situaţii un demers
complex. Astfel, în situaţia în care prin ordonanţa de urgenţă se modifică sau se completează
prevederi de natura legii organice de la nivelul unei legi adoptată ca lege ordinară, legea de
aprobare a ordonanţei trebuie să aibă caracter organic. În mod corespunzător, în situaţia în care
avem de-a face cu modificare sau completarea prin ordonanţă de urgenţă a anumitor dispoziţii de

32
A se vedea în acelaşi sens Ioan Vida, Comentariul art. 78, în Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, coord.,
Constituţia României. Comentariu pe articole, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2010, p. 729.
33
În funcţie de conţinutul concret al reglementării prin ordonanţă de urgenţă, de natura legii organice sau a legii
ordinare, majoritatea cerută pentru considerarea ca adoptată a legii poate fi diferită.
34
Decizia Curţii Constituţionale nr. 95 din 8 februarie 2006, publicată în M. Of. nr. 177 din 23 februarie 2006;
Decizia Curţii Constituţionale nr. 1039 din 9 iulie 2009, publicată în M. Of. nr. 582 din 21 august 2009; Decizia
Curţii Constituţionale nr. 1257 din 7 octombrie 2009, publicată în M. Of. nr. 758 din 6 noiembrie 2009; Decizia
Curţii Constituţionale nr. 1610 din 15 decembrie 2010, publicată în M. Of. nr. 863 din 23 decembrie 2010.
natura legii ordinare din cuprinsul unei legi adoptată ca organică, legea de aprobare a ordonanţei
trebuie să întrunească cvorumul necesar pentru adoptarea legilor ordinare35.
În cazul în care anterior aprobării prin lege a unei ordonanţe de urgenţă s-a constatat
neconstituţionalitatea acestei ordonanţe, viciul de neconstituţionalitate nu poate fi acoperit prin
aprobarea de către Parlament a ordonanţei respective. În consecinţă, legea care aprobă o
ordonanţă de urgenţă neconstituţională devine ea însăşi neconstituţională36.

E. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale române în domeniul ordonanţelor de urgenţă

înainte de revizuirea din anul 2003

Anterior revizuirii constituţionale operate în anul 2004, Constituţia României din 1991
prevedea în art. 114 alin. (4) faptul că „În cazuri excepţionale, Guvernul poate adopta ordonanţe
de urgenţă. Acestea întră în vigoare numai după depunerea lor spre aprobare la Parlament. Dacă
Parlamentul nu se afla în sesiune, el se convoacă în mod obligatoriu”.
Reglementarea constituţională anterioară a instituţiei ordonanţei de urgenţă stabilea o
cauză circumstanţiată în care Guvernul putea interveni prin această modalitate în procesul de
legiferare, cazul extraordinar, şi o condiţie procedurală specifică, depunerea ordonanţei de
urgenţă spre aprobare la Parlament.
În raport cu aceste prevederi constituţionale care confereau Guvernului o marjă largă de
apreciere a oportunităţii intervenţiei prin intermediul ordonanţelor de urgenţă în procesul de
legiferare atribuit de principiu Parlamentului, Curtea Constituţională a dezvoltat o jurisprudenţă
bogată în acest sens.
Prin Decizia nr. 65 din 20 iunie 199537, Curtea stabilea faptul că actul fundamental român
nu precizează conţinutul noţiunii de „cazuri excepţionale", astfel încât ea trebuie interpretată
sistematic, atât în logica instituţiei delegării legislative, consacrată în art. 114, cât şi a edificiului
constituţional în ansamblul sau. Astfel, prin cazuri excepţionale, în sensul art. 114 alin. (4) din
Constituţie, se înţelegeau acele situaţii care nu se pot încadra în cele avute în vedere expres de
lege. În consecinţă, în opinia Curţii, dacă legiuitorul nu a instituit o normă specifică unei
circumstanţe excepţionale, ar fi contrar înseşi voinţei acestuia ca regulile existente să fie aplicate
cazurilor excepţionale la care se referă art. 114 alin. (4) din Constituţie. Având în vedere aceasta,
interesul public lezat de caracterul anormal şi excesiv al cazurilor excepţionale justifică
intervenţia Guvernului pe calea ordonanţei de urgenta, în temeiul art. 114 alin. (4) din
Constituţie. De aceea, o astfel de măsură se poate fundamenta numai pe necesitatea şi urgenţa
reglementării unei situaţii care, datorită circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de
soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public.
Practic, cazul excepţional, de care depinde legitimitatea constituţională a ordonanţei de
urgenta, se justifică „pe necesitatea şi urgenta reglementării unei situaţii care, datorită

35
Prin Decizia nr. 548 din 15 mai 2008, publicată în M. Of. nr. 495 din 2 iulie 2008, Curtea Constituţională a stabilit
că este posibil ca o lege organică să cuprindă, din motive de politică legislativă, şi norme de natura legii ordinare,
dar fără ca aceste norme să capete natură de lege organică, întrucât, altfel, s-ar extinde domeniile rezervate de
Constituţie legii organice. De aceea, printr-o lege ordinară se pot modifica dispoziţii dintr-o lege organică, dacă
acestea nu conţin norme de natura legii organice, întrucât se referă la aspecte care nu sunt în directă legătură cu
domeniul de reglementare al legii organice.
36
Decizia Curţii Constituţionale nr. 421 din 8 februarie 2007, publicată în M. Of. nr. 367 din 30 mai 2007; Decizia
Curţii Constituţionale nr. 1105 din 21 septembrie 2010 publicată în M. Of. nr. 684 din 8 octombrie 2010.
37
Publicată în M. Of. nr. 129 din 28 iunie 1995
circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei
grave atingeri aduse interesului public”.
Ulterior, prin Decizia nr. 83 din 19 mai 199838, instanţa constituţională română stabileşte
anumite coordonate normative ale noţiunii de „caz excepţional”, statuând că acesta are un
caracter obiectiv, în sensul că existenţa sa nu depinde de voinţa Guvernului, care, în asemenea
împrejurări, este constrâns să reacţioneze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea
ordonanţei de urgenţă. De aceea, în nici un fel nu constituie un caz excepţional schimbarea de
către Guvern a opţiunii sale cu privire la actul legislativ folosit. Ordonanţa de urgenţă nu
constituie o alternativă aflată la discreţia Guvernului, prin care acesta şi-ar putea încălca obligaţia
sa constituţională de a asigura, în vederea îndeplinirii programului său de guvernare,
reglementarea prin lege, de către Parlament, a relaţiilor ce constituie obiectul acestei
reglementări.
Prin intermediul Deciziei nr. 15 din 25 ianuarie 200039, Curtea stabileşte conţinutul
normativ al reglementării prin ordonanţă de urgenţă, admiţând, deşi la nivel constituţional nu era
stipulat în mod expres, competenţa Guvernului de a adopta ordonanţe de urgenţă în domeniul
legilor organice. Astfel, Curtea declara faptul că interdicţia reglementării de către Guvern în
domeniul legii organice priveşte numai ordonanţele Guvernului adoptate în baza unei legi
speciale de abilitare, această interdicţie decurgând direct din textul constituţional. O asemenea
limitare, în opinia Curţii, nu este prevăzută însă de alin.(4) al art.114 din Constituţie, referitor la
ordonanţele de urgenţă, “deoarece cazul excepţional ce impune adoptarea unor măsuri urgente
pentru salvgardarea unui interes public ar putea reclama instituirea unei reglementări de
domeniul legii organice, nu numai ordinare, care, dacă nu ar putea fi adoptată, interesul public
avut în vedere ar fi sacrificat, ceea ce este contrar finalităţii constituţionale a instituţiei” (Decizia
nr. 34 din 17 februarie 199840). În această lumină, ordonanţa de urgenţă nu este o varietate a
ordonanţei emise în temeiul unei legi speciale de abilitare, ci reprezintă un act normativ, adoptat
de Guvern, în temeiul unei prevederi constituţionale, care permite Guvernului, sub controlul
strict al Parlamentului, să facă faţă unui caz excepţional.
Consecventă acestei jurisprudenţe, Curtea reţinea, totodată, că posibilitatea Guvernului
ca, în cazuri excepţionale, să poată adopta ordonanţe de urgenţă, în mod limitat, chiar în
domeniul rezervat legii organice, nu poate echivala cu un drept discreţionar al Guvernului şi, cu
atât mai mult, această abilitare constituţională nu poate justifica abuzul în emiterea ordonanţelor
de urgenţă. De asemenea, Curtea reiterează punctul său de vedere stabilit anterior prin
intermediul Deciziei nr. 34 din 17 februarie 1998 conform căruia „modificarea sau unificarea
legislaţiei într-un domeniu sau altul nu justifică, prin ea însăşi, emiterea unei ordonanţe de
urgenţă”.

F. Jurisprudenţa actuală a Curţii Constituţionale române în domeniul ordonanţelor de

urgenţă

În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională română a interpretat dispoziţia constituţională

ce permite exercitarea competenţei legislative de către un organ al puterii executive41, Guvernul,

38
Publicată în M. Of. nr. 211 din 8 iunie 1998.
39
Publicată în M. Of. nr. 267 din 14 iunie 2000.
40
Publicată în M. Of. nr. 88 din 25 februarie 1998.
41
Curtea caracterizează exercitarea acestei competenţe ca o „delegare legislativă constituţională” cu ocazia Deciziei
nr. 1189 din 6 noiembrie 2008.
ca impunând întrunirea cumulativă a unei cauze stricte (situaţia extraordinară) şi a unor condiţii
circumstanţiate (obligaţia de a motiva urgenţa, depunerea spre adoptare la Parlament şi
publicarea în Monitorul Oficial).

a) Cauza reglementării prin ordonanţă de urgenţă

Cauza reglementării prin ordonanţă de urgenţă a unui anumit domeniu trebuie să fie
întotdeauna reprezentată de existenţa unei „situaţii extraordinare”, a cărei reglementare „nu
poate fi amânată”. Ce se înţelege însă prin sintagma „situaţie extraordinară”?
Pentru instanţa noastră constituţională ea desemnează o stare de fapt care „exprimă un
grad mare de abatere de la obişnuit sau comun” (Decizia nr. 255 din 11 mai 200542), sau
existenţa unei „stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voinţa Guvernului, care
pune în pericol un interes public” (Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 200943).
Prima expresie a noţiunii furnizată de către Curte este, într-o exprimare ce se doreşte
ponderată, în cel mai bun caz una neadecvată. Chiar dacă nu putem trece cu vederea dificultatea
demersului de conturare juridică a conceptului de „situaţie extraordinară” în contextul denumirii
marginale fluide si nejuridice utilizate de către constituant, referirea Curţii la un grad mare de
abatere de la obişnuit sau comun nu reprezintă în niciun caz o modalitate juridică de delimitare a
cadrului normativ implicat.
Ne putem întreba, astfel, care este criteriul în baza căruia poate fi calificat un grad de
abatere de la normal sau comun ca fiind mare? Sau, ce trebuie să înţelegem prin comun sau
normal? Curtea nu reuşeşte, astfel, în această primă încercare de definire a conceptului decât să
complice lucrurile prin introducerea unor termeni nejuridici, care, la rândul lor sunt imprecişi şi
care se pot releva diferit prin subiectivismul interpretului44.
Conştientă, probabil, de imprecizia conturării juridice a conceptului de „situaţie
extraordinară”, ulterior, Curtea ataşează cauzei generale necesare în reglementarea prin
ordonanţă de urgenţă mai multe condiţii cumulative specifice ale stării de fapt care, dacă sunt
întrunite, justifică existenţa condiţionării impuse şi legitimează acţiunea guvernamentală.
În primul rând, starea de fapt generatoare a intervenţiei legislative guvernamentale
trebuie să fie „obiectivă”, adică, în opinia Curţii, ca opusă unei stări de fapt subiective,
„invocarea unui element de oportunitate, prin definiţie de natură subiectivă, căruia i se conferă o
eficienţă contributivă determinantă a urgenţei ceea ce, implicit, îl converteşte în situaţie
extraordinară”, impunând concluzia că „aceasta nu are, în mod necesar şi univoc, caracter
obiectiv, ci poate da expresie şi unor factori subiectivi, de oportunitate (...)”.
O astfel de definiţie este circulară45, deoarece defineşte o stare obiectivă ca o stare opusă
celei subiective, definind astfel o noţiune printr-o altă noţiune ce se poate defini în raport cu ea
şi, în cel mai bun caz are meritul de a centra sub aspect negativ starea de fapt obiectivă pe lipsa
unor elemente de oportunitate în justificarea reglementării care a fost procedată.
În al doilea rând, starea de fapt trebuie să fie şi „cuantificabilă”, adică, potrivit Curţii, o
stare de fapt fundamentată pe factori cuantificabili, adică factori care nu sunt subiectivi sau de

42
Publicată în Publicată în M. Of. nr. 511 din 16 iunie 2005.
43
Publicată în Publicată în M. Of. nr. 507 din 23 iulie 2009.
44
A se vedea Mădălina Putinei, Notă la Decizia Curţii Constituţionale române nr. 190 din 2 martie 2010, Revista
română de jurisprudenţă, nr. 2/2010, p. 69.
45
Mădălina Putinei, Notă la Decizia Curţii Constituţionale române nr. 35 din 14 ianuarie 2010, Revista română de
jurisprudenţă nr. 1/2010, p. 37.
oportunitate, astfel încât, afirmă Curtea, „întrucât asemenea factori nu sunt cuantificabili (n.n. cei
subiectivi sau de oportunitate), afirmarea existenţei situaţiei extraordinare, în temeiul lor sau
prin convertirea lor într-o asemenea situaţie, conferă acesteia un caracter arbitrar, de natură să
creeze dificultăţi insurmontabile în legitimarea delegării legislative”.
Din nou, instanţa constituţională română nu reuşeşte să contureze juridic noţiunea de
„stare de fapt cuantificabilă”, argumentaţia fiind la fel de circulară ca şi în cazul precedent (de
genul, factor cuantificabil, adică factor care nu este subiectiv sau de oportunitate, şi prin urmare
este un factor obiectiv, factor obiectiv care la rândul său este un factor care nu este subiectiv!).
Ceea ce ar putea fi, totuşi, luat în considerare este faptul că o astfel de stare calificată ca
atare trebuie fie să aibă drept fundament relaţii sociale, politice sau juridice determinate, a căror
emergenţă de la nivelul socialului determină şi obligă fenomenul reglementării acestora, fie să
acopere o situaţie problematică cu caracter general care poate fi cuantificată prin intermediul
unor date exacte, statistici realizate, prognoze economice etc..
În al treilea rând, starea de fapt trebuie să fie „independentă de voinţa Guvernului”, în
acest sens Curtea trebuind să verifice dacă starea justificativă nu reprezintă în realitate un rezultat
al unei acţiuni sau omisiuni a Guvernului.
Fără îndoială, un astfel de demers la care instanţa constituţională trebuie să procedeze în
mod obligatoriu se constituie într-o operaţie juridică dificilă, având în vedere faptul că implică o
activitate de probare a existenţei sau inexistenţei unui raport juridic de cauzalitate între un fapt
sau omisiune guvernamentală şi o stare de fapt cu pretenţie justificativă în reglementarea prin
ordonanţă de urgenţă.
Având în vedere caracterul de excepţie al normei constituţionale în cauză, normă ce
permite Guvernului exercitarea competenţei legislative în locul autorităţii abilitate în acest sens,
Parlamentul, considerăm că sarcina probei non-dependenţei stării de fapt de voinţa Guvernului
revine acestuia din urmă şi nu autorilor sesizării, în mod evident şi aceştia putând furniza în
sesizare aspecte care să probeze faptul contrar, în scopul invalidării actului normativ controlat.
În al patrulea rând, starea de fapt trebuie să aibă caracterul unei stări apte „să pună în
pericol un interes public”. Instanţa constituţională română nu se pronunţă cu privire la înţelesul
acestei sintagme, ci doar o proclamă ca şi condiţie specifică ce trebuie întrunită pentru a fi în
contextul unei „situaţii extraordinare”. Ce poate intra în conţinutul unei sintagme astfel
proclamate? Aproape orice, termenii utilizaţi de „pericol” sau „interes public” fiind fluizi şi
inconsistenţi din punct de vedere juridic.

b) Condiţiile circumstanţiate ale reglementării prin ordonanţă de urgenţă

Prima condiţie circumstanţiată impusă prin conţinutul normativ al art. 115 alin. (4) din
Constituţie se constituie în impunerea unei obligaţii constituţionale pentru Guvern de motivare a
urgenţei reglementării procedate prin ordonanţă de urgenţă. Instanţa constituţională trebuie să
verifice mai întâi procedural îndeplinirea obligaţiei de motivare a urgenţei, iar apoi să verifice
substanţial compatibilitatea urgenţei invocate cu starea de fapt care a determinat opţiunea
reglementării prin ordonanţă de urgenţă şi cu reglementarea în ansamblu realizată.
Astfel, condiţia „urgenţei” reglementării datorită unei „situaţii extraordinare” trebuie să
fie îndeplinită de către actul normativ adoptat atât sub aspect material, normele juridice incluse
în actul normativ să reglementeze primar domeniul în cauză, cât şi sub aspect formal, intrarea în
vigoare a normelor juridice trebuind să se producă imediat, altfel urgenţa nu se mai justifică.
 Fără întrunirea cumulativă a cauzei stricte (situaţia extraordinară) şi a primei condiţii
circumstanţiate (obligaţia de a motiva urgenţa), actul normativ adoptat sub forma unei ordonanţe
de urgenţă nu poate fi valid produs, Curtea statuând că „urgenţa reglementării nu echivalează cu
existenţa situaţiei extraordinare, reglementarea operativă putându-se realiza şi pe calea
procedurii obişnuite de legiferare” (Decizia nr. 421 din 9 mai 200746).
De asemenea, pentru ca o măsură care ar putea prezenta urgenţa cerută de art. 115 alin.
(4) din Constituie să se justifice, trebuie să existe şi să fie descrise concret acele situaţii
enumerate generic în preambulul ordonanţei de urgenţă şi în Nota sa de fundamentare şi să se
explice de ce aceste împrejurări constituie „situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate
fi amânată” (Decizia nr. 258 din 14 martie 200647).
Inexistenţa sau neexplicarea urgenţei reglementării situaţiilor extraordinare 48 se constituie
într-o limită constituţională în calea adoptării de către Guvern a unei ordonanţe de urgenţă în
sensul arătat, a decide altfel însemnând „a goli de conţinut dispoziţiile art. 115 din Constituţie
privind delegarea legislativă şi a lăsa libertate Guvernului să adopte în regim de urgenţă acte
normative cu putere de lege, oricând şi – ţinând seama de împrejurarea că prin ordonanţă de
urgenţă se poate reglementa şi în materii care fac obiectul legilor organice – în orice domeniu”.
A doua condiţie circumstanţiată impusă prin conţinutul normativ al art. 115 alin. (5)
din Constituţie rezidă sub aspect formal în depunerea ordonanţei de urgenţă spre dezbatere în
procedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată.
Dacă nu se află în sesiune, Camerele se convoacă în mod obligatoriu în 5 zile de la
depunere sau, după caz, de la trimitere. Dacă în termen de cel mult 30 de zile de la depunere,
Camera sesizată nu se pronunţă asupra ordonanţei, aceasta este considerată adoptată şi se trimite
celeilalte Camere care decide de asemenea în procedură de urgenţă.
Aprobarea prin lege a unei ordonanţe de urgenţă nu are însă un caracter absolut, în sensul
că prin efectul aprobării de Parlament a unei ordonanţe viciate de neconstituţionalitate, viciul
preexistent al ordonanţei în cauză nu este acoperit, nu dispare, de vreme ce prin lege nu se poate
deroga de la Constituţie, ci, dimpotrivă, se transmite şi legii de aprobare, care devine astfel, în
aceeaşi măsură şi pentru aceleaşi motive, neconstituţională (Decizia nr. 255 din 11 mai 2005).
A treia condiţie circumstanţiată rezultată prin dispoziţiile art. 115 alin. (5) din
Constituţie constă în publicarea ordonanţei de urgenţă în Monitorul Oficial al României în
vederea aplicării şi aducerii la cunoştinţă publică.

c) Limitele reglementării prin ordonanţă de urgenţă

Exercitarea competenţei legislative prin intermediul ordonanţelor de urgenţă de către

Guvern în baza art. 115 alin. (4) din Constituţie îşi găseşte drept limite cazurile enumerate în
cadrul alin. (6), ordonanţele de urgenţă neputând fi adoptate în domeniul legilor constituţionale,
neputând afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle
prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi neputând viza măsuri de trecere silită a unor
bunuri în proprietate publică.
Se instituie, astfel, o obligaţie negativă de natură constituţională pentru Guvern de a nu
adopta ordonanţe de urgenţă în domeniile enumerate limitativ în cadrul art. 115 alin. (6).

46
Publicată în Publicată în M. Of. nr. 367 din 30 mai 2007.
47
Publicată în Publicată în M. Of. nr. 341 din 17 aprilie 2006.
48
Mădălina Putinei, Notă la Decizia Curţii Constituţionale române nr. 35 din 14 ianuarie 2010, Revista română de
jurisprudenţă nr. 1/2010, p. 37.
Interdicţia constituţională este totală, în sensul că nu poate suporta derogări, expresia voinţei
constituantului fiind clară în acest sens.
Jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materia limitelor exerciţiului competenţei
legislative prin ordonanţe de urgenţă, reluată de altfel şi în decizia de faţă, se dovedeşte ciudată,
instanţa constituţională încercând o interpretare gramaticală a termenilor utilizaţi de către
constituant, problematică şi confuză49.
Astfel, Curtea afirmă că «interdicţia adoptării de ordonanţe de urgenţă este totală şi
necondiţionată atunci când menţionează că „nu pot fi adoptate în domeniul legilor
constituţionale” şi că „nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică”»,
însă «în celelalte domenii prevăzute de text, ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă
„afectează”, dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările
pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin” (Decizia nr. 1.189 din 6
noiembrie 200850).
Curtea operează în acest mod o distincţie între domenii cu privire la care constituantul a
impus o interdicţie totală prin utilizarea unor expresii precum „nu pot fi adoptate” sau „nu pot
viza” şi domenii cu privire la care interdicţia devine parţială, putând suporta derogări, în
considerarea impunerii limitării sub forma „nu pot afecta”.
Cu alte cuvinte, Curtea afirmă că regimul juridic al instituţiilor considerate fundamentale
ale statului, precum şi domeniul drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor constituţionale pot fi
reglementate prin ordonanţă de urgenţă dacă „au consecinţe pozitive”. Mergând în sensul
argumentaţiei Curţii nu putem observa nicio diferenţă a sensurilor termenilor utilizaţi de către
constituant.
„A afecta” un regim juridic sau un drept fundamental nu poate avea niciun sens decât în
situaţia în care este produsă o normă juridică lezionară, adică dacă este „adoptată”. De altfel, din
încercarea Curţii de a explica sensul juridic al verbului „a afecta” din cuprinsul textului
constituţional al art. 115 alin. (6), ca reţinând diferite nuanţe, precum „a suprima”, „a aduce
atingere”, „a prejudicia”, „a antrena consecinţe negative”, nu reiese decât că toate aceste variante
sinonimice ale verbului nu pot prinde contur juridic decât în contextul adoptării unui act
normativ.
Astfel, toţi aceşti termeni induc o interdicţie care este totală, neputând suporta excepţii.
În plus, nu putem să nu remarcăm că în situaţia în care constituantul a dorit să permită
posibilitatea unor derogări de la interdicţii constituţionale instituite, a evidenţiat în mod expres
acest lucru, precum în art. 15 alin. (2) care prevede că „Legea dispune numai pentru viitor, cu
excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile”.

Secţiunea 7. Organizarea aparatului de lucru al Guvernului

Potrivit art. 20 din Legea-cadru nr. 90/2001 aparatul de lucru al Guvernului este alcătuit
din aparatul propriu de lucru al primului-ministru, Secretariatul General al Guvernului,
departamente şi alte asemenea structuri organizatorice cu atribuţii specifice stabilite prin hotărâre
a Guvernului.

49
A se vedea în acest sens Dan Claudiu Dănişor, Înţelegerea trunchiată a competenţei exclusive a Curţii
Constituţionale în domeniul contenciosului constituţional - (II). Partajul competenţelor de justiţie constituţională în
raport cu distingerea validităţii de conformitate, Revista Pandectele Române nr. 3/2011, p. 31-32.
50
Publicată în M. Of. nr. 787 din 25 noiembrie 2008.
 §1. Secretariatul General al Guvernului51

Secretariatul General reprezintă o altă structură a Guvernului şi este condus de către

secretarul general al Guvernului, care poate avea rang de ministru, poate fi ajutat de unul sau mai
mulţi secretari generali adjuncţi, care pot avea rang de secretar de stat şi care sunt numiţi prin
decizie a primului-ministru [art. 22 alin. (1)].
Rolul Secretariatului General, ca şi componentă a aparatului de lucru al Guvernului,
constă în asigurarea derulării operaţiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, rezolvării
problemelor organizatorice, juridice, economice şi tehnice ale activităţii Guvernului, precum şi
reprezentării Guvernului în faţa instanţelor judecătoreşti [art. 22 alin. (2)].
Organizarea internă şi atribuţiile Secretariatului General al Guvernului sunt stabilite prin
hotărâre a Guvernului. De asemenea, prin aparatul propriu, Secretariatul general al Guvernului
asigură continuitatea derulării operaţiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, constituind
elementul de legătură şi stabilitate al guvernării [art. 22 alin. (5)].

§2. Departamentul52

Departamentul reprezintă o structură organizatorică fără personalitate juridică şi fără alte unităţi
subordonate, subordonat primului-ministru, şi având rolul de coordonare şi sinteză în domenii de
interes general, în conformitate cu atribuţiile Guvernului [art. 23 alin. (1)].
Această structură este condusă de un demnitar care în exercitarea atribuţiilor ce îi revin emite
ordine cu caracter individual. Întreaga structură organizatorică a departamentului, precum şi atribuţiile
sale se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

Secţiunea 8. Primul-ministru

Instituţia Primului-ministru îşi găseşte fundamentare prin intermediul art. 107 alin. (1) din
Constituţie, acesta conducând Guvernul şi coordonând activitatea membrilor acestuia cu respectarea
atribuţiilor specifice acestora. Dispoziţia constituţională normează instituţia primului-ministru ca un
organism de conducere generică a Guvernului, cu rol de coordonare a activităţii acestuia şi a
miniştrilor, însă, după cum observasem anterior, potrivit Legii-cadru nr. 90/2001, între primul-ministru
şi restul membrilor cabinetului raporturile stabilite sunt în principal de subordonare, şi doar în subsidiar
de coordonare.
Primul-ministru exercită o funcţie generală de reprezentare a Guvernului în relaţiile acestuia cu
Parlamentul, Preşedintele României, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Curtea Constituţională, Curtea
de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autorităţi şi instituţii publice, partidele şi
alianţele politice, sindicatele, cu alte organizaţii neguvernamentale, precum şi în relaţiile internaţionale
ale statului român (art. 13 din Legea-cadru).
Printre cele mai importante atribuţii exercitate de către primul-ministru distingem următoarele:
- exercită funcţia de vicepreşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării şi exercită toate atribuţiile
care derivă din această calitate (art. 14);
- numeşte şi eliberează din funcţie conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu
excepţia persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului, secretarul general şi secretarii generali adjuncţi ai

51
Pentru mai multe detalii a se vedea Emanuel Albu, op.cit., p. 119-125.
52
Ibidem., p. 125-127.
Guvernului, secretarii de stat şi consilierii de stat din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, precum şi alte
persoane care îndeplinesc funcţii publice, în cazurile prevăzute de lege (art. 15);
- prezintă Camerei Deputaţilor şi Senatului rapoarte şi declaraţii cu privire la politica Guvernului
şi răspunde la întrebările ori interpelările care îi sunt adresate de către deputaţi sau senatori [art. 16 alin.
(1)];
- contrasemnează decretele emise de Preşedintele României, în cazul în care Constituţia prevede
obligativitatea contrasemnării acestora (art. 17);
- poate constitui, prin decizie, consilii, comisii şi comitete interministeriale în scopul rezolvării
unor probleme operative [art. 18 alin. (1)].
Actele emise de către primul-ministru în exercitarea atribuţiilor ce îi revin sunt deciziile, acestea,
pentru a produce efecte juridice, trebuind să fie publicate în Monitorul Oficial al României (art. 19).

Capitolul II. Administraţia centrală de specialitate

Secţiunea 1. Ministerele

În cadrul administraţiei publice centrale de specialitate, alături de Guvern, regăsim o altă

componentă de bază a acesteia, ministerele. Ministerul, în dreptul public, reprezintă un organ
plasat în cadrul puterii executive şi care se bucură de o competenţă materială determinată53.

§1. Cadrul juridic al ministerelor

În sistemul român de drept, instituţia juridică a ministerului apare consacrată în primul

rând la nivel constituţional. Constituţia României plasează aceste instituţii în Capitolul V,
Secţiunea 1 – „Administraţia publică centrală de specialitate”, coordonatele normative generale
fiind trasate prin intermediul art. 116 şi art. 117.
Actul fundamental român se limitează numai la a stabili caracterul ministerelor de
instituţii juridice subordonate Guvernului, atribuind legiuitorului competenţa de a reglementa
cadrul juridic specific cu privire la înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea acestora. În acest sens,
în cadrul Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor, Capitolul 2, art. 34-56, normează regimul juridic general al acestor instituţii.

§2. Înfiinţarea ministerelor

Constituantul român prevede în cadrul art. 117 alin. (1) faptul că „ministerele se
înfiinţează (...) potrivit legii”. Această prevedere constituţională nu stabileşte modalitatea
concretă prin care pot fi create astfel de instituţii juridice, ci doar prevede obligativitatea ca
înfiinţarea acestora să se facă potrivit dispoziţiilor legale în vigoare. Astfel, constituantul lasă la
latitudinea legiuitorului determinarea procedurii prin care pot fi create ministerele.
Legea-cadru nr. 90/2001 normează prin art. 36 faptul că „ministerele şi miniştrii se
aprobă de către Parlament, prin acordarea votului de încredere asupra Programului de
guvernare şi întregii liste a Guvernului, la învestitură”. Din interpretarea acestui articol rezultă
că principala modalitate de creare a ministerelor constă în aprobarea prin hotărâre de către
Parlament a actului politic propus de către candidatul la funcţia de prim-ministru, act ce cuprinde

53
Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a III-a, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2007, p. 334.
lista membrilor viitorului Guvern şi ministerele prin care urmează a fi pusă în practică politica
guvernamentală.
În acelaşi timp, conform art. 37 alin (1) din lege, Primul-ministru poate cere
Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin înfiinţarea, desfiinţarea sau, după caz,
divizarea ori comasarea unor ministere, în astfel de situaţii prevederile art. 36 aplicându-se în
mod corespunzător. Necesitatea flexibilităţii şi adaptabilităţii activităţii administraţiei centrale
impune fără îndoială posibilitatea de modificare în timp a structurii acesteia, prin crearea sau
desfiinţarea unor ministere ori divizarea sau comasarea acestora, Constituţia nestabilind un
număr fix al acestor structuri instituţionale. Astfel, o altă modalitate prin care pot fi create
ministerele implică un act de voinţă exprimat al primului-ministru în acest sens şi o aprobare prin
hotărâre din partea Parlamentului.
Din analiza dispoziţiilor constituţionale şi legale în vigoare rezultă practic că în principiu
actul juridic prin care ia naştere un minister este, în ambele variante prezentate anterior,
hotărârea adoptată de către Parlament. Se poate pune astfel întrebarea dacă Parlamentul însuşi
poate crea astfel de instituţii prin adoptarea unei legi şi fără existenţa a priori a sesizării din
partea executivului în acest sens. De asemenea, ne putem întreba în plus dacă Guvernul însuşi
poate înfiinţa ministere fără medierea legislativului.
În ceea ce priveşte primul aspect, având în vedere că ministerele sunt instituţii
subordonate Guvernului cu rol în elaborarea şi asigurarea aplicării politicii guvernamentale
generale în propriile domenii de activitate54, considerăm că Parlamentului îi este interzis să
procedeze la crearea unor ministere prin adoptarea unei legi în condiţiile în care executivul nu a
solicitat acest lucru.
Cât priveşte cel de-al doilea aspect, răspunsul se conturează pornind de la sensul
termenului de „lege” utilizat de către actul fundamental român care în art. 117 alin. (1)
precizează faptul că „ministerele se înfiinţează (...) potrivit legii”. Constituantul utilizează în
acest caz o sintagmă generică „(...) potrivit legii”, astfel încât sensul termenului de „lege”
priveşte accepţiunea sa largă (legea ca act al Parlamentului şi ordonanţa ca act al Guvernului).
Astfel, concluzia logică ce se desprinde este aceea că şi Guvernul, prin intermediul
ordonanţelor de urgenţă, fără vreo abilitare din partea Parlamentului, poate crea cadrul juridic
specific de organizare şi funcţionare a ministerelor, având automat şi capacitatea de a le înfiinţa.

§3. Organizarea şi funcţionarea ministerelor

Organizarea ministerelor priveşte pe de o parte, structura organizatorică internă a acestor

instituţii, iar pe de altă parte, sarcinile specifice rezultate din organizarea conducerii ministerelor
şi a structurilor componente sau subordonate acestora55.
Potrivit art. 40 alin. (1) din Legea-cadru nr. 90/2001 rolul, funcţiile, atribuţiile, structura
organizatorică şi numărul de posturi ale ministerelor se stabilesc în raport cu importanţa,
volumul, complexitatea şi specificul activităţii desfăşurate şi se aprobă prin hotărâre a
Guvernului.
Din punct de vedere structural, ministerele sunt conduse de către miniştrii [art. 35 alin.
(2)], pe lângă aceştia funcţionând cabinete ale miniştrilor cu personal propriu [art. 40 alin. (2)].
Unele ministere, în funcţie de natura atribuţiilor, pot avea în domeniul lor de activitate
compartimente în străinătate, stabilite prin hotărâre a Guvernului [art. 40 alin. (3)].

54
Emanuel Albu, Administraţia ministerială în România, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p. 148.
55
Pentru mai multe detalii a se vedea Emanuel Albu, op.cit., p. 156-177.
 De asemenea, ministerele pot înfiinţa în subordinea lor organe de specialitate, cu avizul
Curţii de Conturi (art. 42), sau pot avea în subordinea lor servicii publice, care funcţionează la
nivelul unităţilor administrativ-teritoriale (art. 43).
În ceea ce priveşte înfiinţarea sau desfiinţarea serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale, obiectul de
activitate, structura organizatorică, numărul şi încadrarea personalului, criteriile de constituire a
compartimentelor şi funcţiile de conducere ale acestora, legea prevede prin art. 44 alin. (1) că se
aprobă prin ordin al ministrului, respectiv al conducătorului organului de specialitate în
subordinea căruia aceste servicii sau organe îşi desfăşoară activitatea.
Ministrul numeşte şi eliberează direct din funcţie conducătorii organelor de specialitate
din subordinea ministerului, iar pe conducătorii serviciilor publice deconcentrate numai cu avizul
consultativ al prefectului [art. 44 alin. (2) şi (3)].
Atribuţiile compartimentelor ministerelor se stabilesc prin regulamentul de organizare şi
funcţionare a ministerului, aprobat prin ordin al ministrului (art. 45).

§4. Conducerea ministerelor

Conducerea ministerelor revine potrivit art. 46 alin. (1) din Legea-cadru nr. 90/2001
miniştrilor, aceştia reprezentând ministerul în raporturile cu celelalte autorităţi publice, cu
persoanele juridice şi fizice din ţară şi din străinătate, precum şi în justiţie56.
Actele adoptate de către miniştrii în exercitarea atribuţiilor ce le revin sunt ordinele şi
instrucţiunile.
Ministrul este ajutat în activitatea de conducere a ministerului de unul sau mai mulţi
secretari de stat, potrivit hotărârii Guvernului de organizare şi funcţionare a respectivului
minister. Aceştia exercită competenţe delegate de către ministru în cazul în care ministrul, din
diferite motive, nu îşi poate exercita atribuţiile curente, cu înştiinţarea prealabilă a primului-
ministru (art. 51). De asemenea, în cadrul ministerelor, precum şi a instituţiilor publice şi altor
organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, poate fi utilizată şi funcţia de
subsecretar de stat, dacă acest lucru este necesar (art. 47).
Cabinetul ministerial include şi un secretar general, funcţionar public de carieră, numit
prin concurs sau examen, pe criterii de profesionalism, cu rol principal în asigurarea stabilităţii
funcţionării ministerului, continuităţii conducerii şi realizării legăturilor funcţionale între
structurile ministerului [art. 49 alin. (1)]. Secretarul general poate fi ajutat de unul sau doi
adjuncţi în realizarea atribuţiilor ce îi revin, funcţionari publici de carieră, numiţi prin concurs
sau examen (art. 50).

Secţiunea 2. Organele centrale de specialitate subordonate

Potrivit art. 116 alin. (2) din Constituţia României „(...) organe de specialitate se pot
organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor (...)”. Prin intermediul acestei dispoziţii
constituantul român a prevăzut posibilitatea înfiinţării acestor organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale în situaţiile în care existenţa lor este necesară pentru desfăşurarea
activităţii specifice a Guvernului şi a ministerelor, instituţii faţă de care se găsesc într-un raport
de subordonare.

56
Pentru mai multe detalii cu privire la reprezentarea ministerului în faţa instanţelor de judecată şi cu privire la
practica delegării acestei competenţe a se vedea Emanuel Albu, op.cit., p. 183-184.
 În funcţie de scopul pentru care sunt create, aceste organe de specialitate pot funcţiona
temporar sau permanent, pot avea un rol decizional sau doar un rol consultativ57, şi de asemenea
pot fi regăsite la nivelul domeniilor de activitate specifice fiecărui minister în parte sau pot
acoperi mai multe astfel de domenii58. Practic, organele de specialitate exercită competenţe
generale la nivel central de natura celor specifice ministerelor în domenii de activitate în care
însă nu este necesară înfiinţarea unui minister, acestea primind denumiri diverse precum: agenţii,
secretariate, autorităţi, institute, oficii etc.59.
Formalismul structurii ministeriale poate constitui un impediment în anumite situaţii a
căror rezolvare necesită promptitudine, iar acest lucru este realizat prin intermediul organelor de
specialitate, organisme mult mai suple din punct de vedere instituţional.
Modalitatea de creare a acestor organe de specialitate presupune precizarea unor aspecte
importante.
Un prim aspect priveşte faptul că aceste organe de specialitate, potrivit art. 117 alin. (2)
din Constituţie, pot fi înfiinţate de către Guvern sau ministere numai dacă legea le recunoaşte
această competenţă.
Constituantul român a lăsat practic la latitudinea legiuitorului organic normarea acestei
competenţe a Guvernului ori a ministerelor de a crea astfel de instituţii juridice în subordinea
directă a lor. În ceea ce priveşte Guvernul, Legea-cadru nr. 90/2001, dispune prin art. 11 lit. o)
această posibilitate de înfiinţare a unor organe de specialitate subordonate, cu avizul Curţii de
Conturi, ca şi atribuţie principală a acestuia. În mod asemănător, art. 42 din lege stipulează
această competenţă şi în ceea priveşte ministerele.
Un al doilea aspect constă în faptul că numai Guvernul şi ministerele pot înfiinţa organe
de specialitate în subordinea lor prin adoptarea unei hotărâri de Guvern sau a unui ordin de către
ministru. Prin interpretarea actualelor prevederi constituţionale şi legale în această materie se
creează practic un drept legal al Guvernului şi al ministerelor de a înfiinţa organe de specialitate
în subordinea lor60.
Consecinţa juridică principală ce rezidă din normarea acestui drept distinct constă în
aceea că se limitează cadrul organelor ce pot înfiinţa aceste organisme la acelea două precizate
anterior: Guvernul şi ministerele. Astfel, legiuitorului însuşi, în ciuda faptului că mediază
delegarea unei competenţe stabilite constituţional în considerarea principiului delagata potestats
non delegatur, îi este interzis a crea astfel de organe de specialitate.
În acest sens, Curtea Constituţională română, efectuând controlul constituţionalităţii Legii
privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale pentru Turism, în subordinea Guvernului României, a
precizat prin Decizia nr. 16 din 10 ianuarie 200761 că „Autoritatea Naţională pentru Turism (n.n.
ca organ de specialitate) este una dintre autorităţile a cărei înfiinţare intră, potrivit art. 117
alin. (2) din Constituţie, în competenţa exclusivă a Guvernului, astfel că adoptarea de către
Parlament a legii ce face obiectul prezentei sesizări este neconstituţională”.

57
Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a III-a, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2007, p. 343.
58
Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Ed. R.A „Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1994, p. 130.
59
Valentin Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, Ed. a III-a revăzută şi adăugită, Ed.
Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 183.
60
Curtea Constituţională română, prin Decizia nr. 16 din 10 ianuarie 2007, dispune că: „În ceea ce priveşte
înfiinţarea altor organe de specialitate decât ministerele şi autorităţile autonome, dar ca autorităţi
guvernamentale, art. 117 alin. (2) din Constituţie stabileşte dreptul Guvernului de a le înfiinţa, dar numai în cazul
în care acest drept îi este recunoscut prin lege şi cu avizul Curţii de Conturi”.
61
Publicată în M. Of. nr. 66 din 29 ianuarie 2007.
 Un al treilea aspect important apare sub forma unei condiţii esenţiale în materia
înfiinţării organelor de specialitate: existenţa a priori a avizului Curţii de Conturi. Deci,
Guvernul şi ministerele trebuie mai întâi să primească avizul Curţii de Conturi pentru a-şi
exercita dreptul de creare a unor organe de specialitate în subordinea lor.
În ceea ce priveşte natura juridică a avizului Curţii de Conturi se poate pune întrebarea
dacă acesta reprezintă sau nu un aviz conform62, ce implică din punct de vedere juridic atât
obligativitatea obţinerii sale ca şi condiţie principală, cât şi respectarea conţinutului său ca şi
condiţie subsidiară.
Avizul Curţii de Conturi este necesar şi obligatoriu prin el însuşi, însă este oare
obligatoriu şi prin conţinut? Coroborând acest aspect cu misiunea generală a Curţii de Conturi
normată prin art. 140 alin. (1) din Constituţie, aceea de exercitare a controlului asupra modului
de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului
public, interpretarea logică ce se impune este în sensul că acest aviz trebuie să fie obligatoriu şi
prin conţinutul său, Guvernul sau ministerele trebuind să ţină cont de un eventual aviz negativ al
Curţii de Conturi63.
Realitatea sistemului administraţiei publice centrale dovedeşte o sporire accentuată a
numărului acestor organe de specialitate, astfel încât interpretarea anterioară se constituie într-o
modalitate practică de limitare a fenomenului de proliferare a acestor organe 64. Înfiinţarea
organelor de specialitate subordonate trebuie să aibă un scop precis şi circumstanţiat, un număr
prea mare al acestora neputând avea drept rezultat decât o îngreunare a activităţii aparatului
guvernamental.
Organele de specialitate din subordinea Guvernului sau a ministerelor exercită în acelaşi timp
competenţe specializate, aferente domeniului sau sectorului de activitate pentru care au fost înfiinţate, şi
competenţe teritoriale, exercitându-şi atribuţiile şi desfăşurându-şi activitatea la nivelul întregului teritoriu
naţional65.
Regimul juridic al acestor organe de specialitate subordonate este guvernat atât de dispoziţiile Legii-
cadru nr. 90/2001, care în art. 60 prevede că dispoziţiile legii se aplică în mod corespunzător şi celorlalte organe
centrale de specialitate, cât şi de diferitele acte normative prin care acestea sunt înfiinţate (hotărâri de Guvern sau
ordine ale miniştrilor).

Secţiunea 3. Autorităţile administrative autonome

Adoptarea Constituţiei române din anul 1991 a condus la apariţia în cadrul administraţiei
publice din România a unor instituţii precum „autorităţile administrative autonome”, organisme
care îşi exercită funcţiile specifice sub semnul independenţei.
Actualmente, autorităţile administrative autonome66 formează un ansamblu de structuri
originale în cadrul aparatului administraţiei de stat româneşti, imaginea generală a acestor

62
În ceea ce priveşte caracterul de aviz conform al avizului dat de către Curtea de Conturi a se vedea Verginia
Vedinaş, op.cit., p. 343; Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu,
Constituţia României revizuită, comentarii şi explicaţii, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p. 236; Tudor Drăganu,
Drept Constituţional şi Instituţii Politice, vol. II, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p. 324.
63
Printr-un astfel de aviz Curtea de Conturi poate preciza faptul că din punct de vedere financiar nu este oportună
crearea unui organism de specialitate.
64
Verginia Vedinaş, op.cit., p. 343.
65
Emanuel Albu, Administraţia ministerială în România, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p. 133.
66
Pentru mai multe detalii cu privire la instituţia juridică a autorităţilor administrative autonome (independente) a se
vedea Marie-José Guédon, Les autorités administratives indépendantes, Ed. L.G.D.J, Paris, 1991; George Dupuis,
instituţii juridice fiind aceea a unor organisme a căror creare are drept scop exercitarea de acţiuni
sustrase influenţelor politice şi presiunilor diferitelor interese economice sau profesionale, în
anumite domenii de activitate considerate „sensibile” şi care necesită o protecţie imparţială.
Autorităţile administrative autonome reprezintă organisme publice non-jurisdicţionale
cărora legiuitorul sau constituantul le conferă misiunea de a regulariza sau organiza sectoare
sensibile, de a veghea la respectul anumitor drepturi ale celor administraţi, instituţii ce sunt
dotate cu garanţii statutare şi puteri ce le permit să exercite funcţiile lor specifice fără a fi supuse
în principiu influenţei guvernământului67.

§1. Cadrul normativ al autorităţilor administrative autonome

Autorităţile administrative autonome reprezintă instituţii juridice ce se bucură în sistemul

de drept român de dublă consacrare şi legitimare. Astfel, aceste structuri ale administraţiei îşi
găsesc o primă fundamentare din punct de vedere juridic prin prisma dispoziţiilor constituţionale
române, iar în al doilea rând prin trasarea de către Parlament şi Guvern a cadrului legislativ
necesar desfăşurării activităţii acestor organisme.
Trebuie subliniat faptul că valoarea constituţională acordată acestor instituţii juridice de
către constituantul român din 1991 facilitează analiza din punct de vedere juridic a acestora. Fără
îndoială, trasarea principalelor coordonate juridice ale autorităţilor administrative autonome
constituie un demers dificil, mai ales prin prisma consecinţelor juridice rezultate din analiza
terminologică primară a sintagmei utilizate pentru desemnarea acestor instituţii, însă o primă
problemă care ar fi putut intra în discuţie este eliminată. Evident, este vorba de problema valorii
juridice a acestor instituţii juridice.
Dreptul francez a cunoscut şi cunoaşte în continuare o reală controversă la nivel doctrinar
şi jurisprudenţial legată de valoarea juridică a autorităţilor administrative independente 68. Spre

Les autorités administratives indépendantes, Ed. Presses Universitaires de France, Paris, 1988; Michel Gentot, Les
autorités administratives indépendantes, 2e édition, Ed. Montchrestien, Paris, 1994; Olivier Gohin, Institutions
administratives, 5e édition, Ed. L.G.D.J, Paris, 2006, p. 234-269; Charles Debbasch, Frédéric Colin, Administration
publique, 6e édition, Ed. Economica, Paris, 2005, p. 927-971; Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a III-a,
Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2007, p. 345-348; Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Ed. R.A
„Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1994, p. 140-166; Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a 4-
a, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 446-447; Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Ed. All Beck,
Bucureşti, 2003, p. 211; George Gîrleşteanu, Autorităţile administrative autonome, Ed. Universul Juridic, Bucureşti,
2011; Emil-Ioan Moţiu, Autorităţile administrative autonome din domeniul siguranţei naţionale şi al mediatizării
informaţiilor, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2010; Irina Marina Lazăr, Studiu comparativ asupra autorităţilor
administrative independente/autonome, Revista de Drept Public nr. 2/2010, p. 44-62.
67
Michel Gentot, Les autorités administratives indépendantes, 2e édition, Ed. Montchrestien, Paris, 1994, paragraful
15.
68
Constituţia României utilizează pentru desemnarea acestor organisme sintagma de „autorităţi administrative
autonome”, pe când doctrina şi jurisprudenţa franceză folosesc sintagma de „autorităţi administrative
independente”. Trebuie să subliniem că din punctul nostru de vedere cele două sintagme desemnează aceeaşi
instituţie juridică atât în fapt, cât şi în drept. Dicţionarul explicativ al limbii române defineşte termenul de
„independent” prin cel de „autonom” şi invers, pe cel de „autonom” prin „independent”. Cei doi termeni apar astfel
din punct de vedere gramatical ca fiind sinonimici. Acelaşi lucru considerăm că se întâmplă şi din punct de vedere
juridic. Dacă ar fi să ne punem întrebarea care ar fi raţiunea folosirii de către constituantul român din 1991 a
termenului de „autonom” în detrimentul celui de „independent” utilizat începând cu mai bine de trei decenii în urmă
de către doctrina juridică franceză şi de către jurisdicţiile constituţionale şi administrative din hexagon, răspunsul nu
poate fi decât unul nuanţat şi probabil nu foarte precis din punct de vedere juridic. Cei doi termeni prezintă o
diferenţă semantică: independent „sună” mai puternic decât autonom; independent conduce cu gândul la o non-
dependenţă de tip absolut, autonom la una relativă. Momentul revoluţiei române din 1989 probabil că era prea
deosebire de sistemul de drept român unde, după cum enunţasem anterior şi vom dezvolta în
continuare, aceste instituţii cunosc o dublă fundamentare juridică, constituţională şi legală, în
Franţa, în momentul apariţiei acestei noi categorii juridice, un text constituţional care să le
consacre ca atare lipsea. La baza constituirii acestei noi categorii juridice de autorităţi cu o
configuraţie juridică inedită a stat iniţiativa legislatorului francez. Crearea prin lege a acestor noi
instituţii a suscitat interesul doctrinei juridice franceze care a optat pentru denumirea lor ca
„autorităţi administrative independente”. Mai trebuie subliniat faptul că jurisprudenţa
Consiliului Constituţional francez şi a Consiliului de Stat este oscilată în ceea ce priveşte aceste
autorităţi mai ales datorită neconsacrării lor la nivel constituţional şi datorită faptului că în
general, după cum vom evidenţia ulterior, existenţa acestora intră într-o contradicţie aparentă cu
principiile fundamentale de organizare a administraţiei statale.
În dreptul român, Constituţia României din 1991 consacră un loc aparte acestor autorităţi
denumite în continuare „autorităţi administrative autonome”. Astfel, în Capitolul V denumit
„Administraţia publică”, Secţiunea I, „Administraţia publică centrală de specialitate”, art. 116,
care prezintă structura aparatului administrativ central, se normează: „(1) Ministerele se
organizează numai în subordinea Guvernului. (2) Alte organe de specialitate se pot organiza în
subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autorităţi administrative autonome”. De
asemenea, în art. 117 alin. (3) se precizează că „Autorităţi administrative autonome se pot
înfiinţa prin lege organică”.

§2. Consecinţele normative ale consacrării constituţionale a autorităţilor

administrative autonome

Consacrarea acestor autorităţi de către constituantul român prin dispoziţiile art. 116 alin.
(2) şi art. 117 alin. (3) impune câteva precizări importante, prin prisma consecinţelor normative
produse, cu privire la locul acestor autorităţi în sistemul administraţiei de stat şi cu privire la
raporturile acestora cu celelalte autorităţi administrative ale căror relaţii generale se desfăşoară
conform principului subordonării ierarhice.

A. Competenţa de înfiinţare a autorităţilor administrative autonome revine doar

Parlamentului

O primă consecinţă normativă ce se desprinde din analiza acestor dispoziţii

constituţionale este aceea că înfiinţarea acestor organisme specializate este lăsată numai la
latitudinea Parlamentului. Constituantul român a prevăzut înfiinţarea acestor autorităţi nu ca pe
o obligaţie constituţională ce incumbă legislativului, ci ca pe o posibilitate, în cazul în care acesta
consideră că existenţa lor este necesară într-un anumit domeniu etatic. De asemenea, crearea şi
modificarea cadrului normativ specific în care îşi desfăşoară activitatea aceste autorităţi se poate
face potrivit art. 117 numai printr-un anumit tip de lege ca act al Parlamentului, şi anume legea

aproape de cel în care constituantul a decis ca prin adoptarea Constituţiei din 1991 să consacre posibilitatea de
creare a unor organisme care la prima vedere ar părea că scapă controlului etatic. Conştiinţa constituantului român
cu siguranţă era încă impregnată de efectele negative rezultate din experienţa societăţii româneşti condusă de
instituţii şi persoane care scăpau efectiv oricărui control. Din aceste motive considerăm că s-a optat pentru folosirea
termenului de „autonom” şi nu a celui de „independent”.
organică. Considerăm că dispoziţiile art. 117 alin. (3) trebuie înţelese ca având un sens strict:
doar Parlamentul prin lege organică poate să creeze autorităţi administrative autonome69.
Guvernul nu le poate crea prin adoptarea unei ordonanţe, simple sau de urgenţă, act
juridic prin care acesta exercită funcţia legislativă. Această interpretare restrictivă este impusă de
caracterul independent, autonom recunoscut acestor instituţii juridice de către constituantul
român. În ceea ce priveşte ordonanţele simple lucrurile sunt clarificate de către constituant care
în art. 115 alin. (1) precizează expres că „Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a
Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice”. Deci,
chiar dacă doreşte să delege competenţa de creare a acestor autorităţi către Guvern, Parlamentul
nu poate face acest lucru deoarece Constituţia nu permite delegarea competenţei legislative în
materia legilor organice către Guvern.

B. Autorităţile administrative autonome nu sunt subordonate Guvernului sau ministerelor

O a doua consecinţă normativă ce se desprinde este aceea că aceste autorităţi nu sunt

subordonate Guvernului şi nici ministerelor, chiar dacă constituantul român le plasează în cadrul
structurilor administraţiei publice centrale. În acest sens trebuie interpretat art. 116 alin. (2) din
Constituţie care normează practic două tipuri de organe de specialitate ce pot fi constituite,
constituantul operând această distincţie foarte clar: organe de specialitate în subordinea
Guvernului ori a ministerelor şi autorităţi administrative autonome.
Astfel, dacă în ceea ce priveşte prima categorie de organe de specialitate constituantul a
prevăzut în mod expres că se găsesc în subordinea guvernului sau a ministerelor, cât priveşte cea
de-a doua categorie de asemenea organe nu se mai menţionează nimic. O interpretare logică
conduce la concluzia evidentă că acestea din urmă s-a dorit a nu se găsi într-un raport de
dependenţă, de subordonare, faţă de organele administraţiei publice centrale. Dacă constituantul
român ar fi dorit să plaseze aceste autorităţi în subordinea Guvernului ar fi evidenţiat acest lucru
într-o manieră directă.

§3. Crearea autorităţilor administrative autonome

Înfiinţarea autorităţilor administrative autonome presupune cu necesitate un act de

exercitare a puterii publice. Trebuie văzut care este nivelul normei necesare pentru a proceda la
crearea acestor autorităţi.
Constituţia României soluţionează o eventuală controversă în plan juridic pe marginea
competenţei de creare a acestor autorităţi. Dreptul francez în schimb, în care constituantul nu a
prevăzut nimic cu privire la aceste autorităţi, cunoaşte încă o reală controversă cu privire la
organele statale capabile să înfiinţeze astfel de instituţii.
După cum precizam anterior, art. 117 alin. (3) din Constituţie precizează că „Autorităţi
administrative autonome se pot înfiinţa prin lege organică”. Concluzia logică ce se desprinde
este aceea că Parlamentul, organul competent să adopte astfel de norme juridice, legi organice,
este competent să creeze autorităţi administrative autonome. De asemenea, este evident că
sintagma „se pot”, folosită de către constituant, implică faptul că înfiinţarea acestor autorităţi este

69
Anumite autorităţi administrative independente sunt create de către constituantul însuşi (Avocatul poporului art.
58-60, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării art. 119, Consiliul Superior al Magistraturii art. 133-134, Consiliul
Economic şi Social art. 141), Parlamentul delimitând cadrul legislativ de funcţionare a acestor instituţii.
expresia voinţei legislative libere, nerevenind evident o obligaţie pentru Parlament în a proceda
la crearea lor.
O problemă de interpretare ce poate apărea, cu consecinţe juridice importante în ceea ce
priveşte regimul juridic al acestor autorităţi, este aceea dacă aceste instituţii pot să fie create şi
printr-o altfel de normă decât legea organică. Cu alte cuvinte, dispoziţiile art. 117 alin. (3) ar
putea fi interpretate şi într-o manieră largă putând fi coroborate cu alte dispoziţii constituţionale?
Constituantul român prevede posibilitatea de creare a autorităţilor administrative autonome
independente prin lege, dar nu se exprimă într-o manieră restrictivă, neutilizând în acest sens
sintagme precum „numai prin lege organică” sau „doar prin lege organică”.
Posibilitatea conferită constituţional Guvernului prin art. 115 de a exercita în anumite
situaţii funcţia legislativă prin adoptarea de ordonanţe simple sau de urgenţă coroborată cu
interpretarea largă a art. 117 alin. (3) ar putea conduce la concluzia că şi acest organ ar avea
competenţa de a crea asemenea autorităţi. O asemenea concluzie s-ar putea baza pe mai multe
argumente:
- constituantul român nu prevede exclusivitatea de înfiinţare a acestor autorităţi
Parlamentului;
- Guvernul poate adopta ordonanţe, acte cu aceeaşi putere normativă ca şi a legii, şi în
domeniul legilor organice;
- actul fundamental plasează aceste autorităţi de principiu în rândul sistemului organelor
administraţiei publice, vârful piramidei acestui sistem fiind ocupat de către Guvern.
În ceea ce ne priveşte nu ne raliem unei asemenea interpretări posibile şi considerăm că
dispoziţiile art. 117 alin. (3) trebuie înţelese ca având un sens strict: doar Parlamentul prin lege
organică poate să creeze autorităţi administrative autonome70.
După cum precizasem anterior, această interpretare restrictivă este impusă de caracterul
independent, autonom recunoscut acestor instituţii juridice de către constituantul român. Plasarea
acestor autorităţi în rândul organelor administraţiei publice este realizată prin prisma dispoziţiilor
art. 116 alin. (2) care vorbeşte despre posibilitatea de organizare a altor organe de specialitate
subordonate Guvernului ori ministrelor sau ca autorităţi administrative autonome. Deci, dacă
constituantul român ar fi dorit să plaseze aceste autorităţi în subordinea Guvernului şi astfel acest
organ să aibă şi capacitatea de a le crea, ar fi evidenţiat acest lucru într-o manieră directă.
Iniţial, problematica înfiinţării acestui tip de instituţie juridică este evitată în
jurisprudenţa Curţii Constituţionale. Astfel, prin Decizia nr. 134 din 10 marie 2005 referitoare la
excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 121/2003
pentru modificarea şi completarea Legii concurenţei nr. 21/1996, precum şi ale art. 17 alin. (1) şi
ale art. 18 din Legea concurenţei nr. 21/1996, Curtea statua că, în ceea ce priveşte invocarea
încălcării dispoziţiilor art. 117 alin. (3) din Constituţie, potrivit cărora „autorităţi administrative
autonome se pot înfiinţa prin lege organică”, critica nu poate fi reţinută: „Consiliul Concurenţei
funcţionează în baza Legii concurenţei nr. 21/1996, care este lege organică, iar Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 121/2003 modifică această lege. În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că
ordonanţele de urgenţă se pot adopta şi în domeniul legilor organice, întrucât restricţia prevăzută
la art. 115 alin. (1) din Constituţie se referă numai la ordonanţele Guvernului adoptate în baza
unei legi de abilitare”.

70
În acelaşi sens se pronunţă şi Verginia Vedinaş, Comentariul art. 117 din Constituţia României, în Constituţia
României. Comentariu pe articole, coord. Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p.
1123.
 Practic, instanţa constituţională mută analiza juridică pe terenul competenţei Guvernului
de a adopta ordonanţe de urgenţă în domeniul legilor organice fără a lua în discuţie prevederile
constituţionale invocate în materia înfiinţării autorităţilor administrative autonome cu incidenţă
restrictivă în exercitarea competenţei de legiferare a Guvernului.
Ulterior jurisprudenţa Curţii Constituţionale pare a se modifica în sensul considerării
nivelului normei juridice necesare pentru crearea unei autorităţi administrative autonome prin
Decizia nr. 16 din 10 ianuarie 200771, declarând neconstituţionalitatea Legii privind înfiinţarea
Autorităţii Naţionale pentru Turism, în subordinea Guvernului României, aceasta precizând că
„alin. (1) şi (3) ale art. 117, prevăzând că ministerele se înfiinţează, se organizează şi
funcţionează potrivit legii şi că autorităţile administrative autonome se pot înfiinţa prin lege
organică, consacră principiul potrivit căruia acest domeniu (n.n. de reglementare a regimului
juridic al acestor instituţii ale statului) este de competenţa exclusivă a Parlamentului”, iar că
“în ceea ce priveşte înfiinţarea altor organe de specialitate decât ministerele şi autorităţile
autonome, dar ca autorităţi guvernamentale, art. 117 alin. (2) din Constituţie stabileşte dreptul
Guvernului de a le înfiinţa (...)”.
Interpretarea Curţii apare tranşantă sub acest aspect, subliniind totodată că „normele
cuprinse în alin. (2) şi (3) ale art. 117 din Constituţie, referitoare la competenţa Parlamentului
şi a Guvernului, care sunt de strictă interpretare constituţională, fac o distincţie, fără echivoc,
cu privire la modalităţile de înfiinţare a celor două categorii de autorităţi menţionate (n. n pe
de o parte ministerele şi autorităţile administrative autonome, iar pe de altă parte celelalte
organe de specialitate subordonate)”.
Mai târziu, jurisprudenţa Curţii Constituţionale în această materie se schimbă din nou,
trădând un gen de abordare ce poate fi calificat ca cel puţin ciudat, dacă nu chiar ca o
neînţelegere a sau neconştientizare a consecinţelor normative rezultate prin prisma art. 116 alin.
(2) şi art. 117 alin. (3) din Constituţie în materia autorităţilor administrative autonome.
Astfel, prin Decizia nr. 444 din 31 martie 200972 referitoare la excepţia de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 2, art. 16, art. 20 alin. (8), (9) şi (10), art. 23 alin. (1) şi
(2), precum şi art. 30 din Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea
tuturor formelor de discriminare, Curtea constata că prin reglementarea iniţială a Ordonanţei
Guvernului nr. 137/2000, Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării a fost conceput ca
un organ de specialitate al administraţiei publice centrale, în subordinea Guvernului.
Însă această reglementare a ridicat problema existenţei unor eventuale presiuni politice
asupra Consiliului de natură a afecta neutralitatea şi autonomia sa în raporturile cu Guvernul şi
cu administraţia de stat subordonată acestuia, cu prilejul activităţii de combatere a discriminării.
Pentru aceste motive, prin Ordonanţa Guvernului nr. 77/200373, Ordonanţa Guvernului
nr. 137/2000 a fost completată, prevăzându-se că, „în exercitarea atribuţiilor sale, Consiliul
Naţional pentru Combaterea Discriminării îşi desfăşoară activitatea în mod independent, fără
ca aceasta să fie îngrădită sau influenţată de către alte instituţii ori autorităţi publice”. Ulterior,
constata Curtea, în vederea asigurării unei autonomii reale a Consiliului, prin modificările aduse
Ordonanţei Guvernului nr. 137/2000 prin Legea nr. 324/200674, acest organ a fost plasat sub
controlul Parlamentului.

71
Publicată în M. Of. nr. 66 din 29 ianuarie 2007.
72
Publicată în M. Of. nr. 331 din 19 mai 2009.
73
Publicată în M. Of. nr. 619 din 30 august 2003.
74
Publicată în M. Of. nr. 626 din 20 iulie 2006.
 În consecinţă, Curtea a concluzionat: Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării
este „o autoritate publică autonomă, aflată sub controlul Parlamentului, şi nu în subordinea
Guvernului”.
Practic, prin această decizie Curtea Constituţională evidenţiază faptul că în domeniul
activităţii de combatere a discriminării trebuie să activeze o autoritate statală sustrasă
eventualelor presiuni politice care i-ar putea afecta neutralitatea şi autonomia sa în raporturile cu
Guvernul şi cu administraţia de stat subordonată acestuia. Cu alte cuvinte, natura domeniului de
acţiune determină o anumită natură a autorităţii ce activează în acest domeniu, astfel încât
Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării trebuie în mod obligatoriu să fie conceput
din punct de vedere juridic ca o autoritate administrativă autonomă, şi nu ca un organ de
specialitate al administraţiei publice centrale, în subordinea Guvernului.
Curtea observă realizarea acestui lucru prin ultimele modificări ale Ordonanţei
Guvernului nr. 137/2000 ce imprimă Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării
caracterul de autoritate administrativă autonomă.
Ceea ce pare că uită Curtea noastră constituţională este că ea însăşi, în urmă cu doi ani,
prin Decizia nr. 16 din 10 ianuarie 2007, afirma că „normele cuprinse în alin. (2) şi (3) ale art.
117 din Constituţie, referitoare la competenţa Parlamentului şi a Guvernului, care sunt de
strictă interpretare constituţională, fac o distincţie, fără echivoc, cu privire la modalităţile de
înfiinţare a celor două categorii de autorităţi menţionate”, deci că este interzis Guvernului să
înfiinţeze astfel de autorităţi.
Se impun, în rezumat, o serie de precizări importante pe marginea celor evidenţiate
anterior. Crearea acestor autorităţi este rezervată doar Parlamentului prin lege organică.
Guvernul, în principiu, nu le poate crea şi nici nu le poate modifica regimul juridic prin
adoptarea unei ordonanţe de urgenţă75. În ceea ce priveşte ordonanţele simple lucrurile sunt
clarificate de către constituant care în art. 115 alin. (1) precizează expres că „Parlamentul poate
adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac
obiectul legilor organice”. Deci, chiar dacă doreşte să delege competenţa de creare a acestor
autorităţi către Guvern, Parlamentul nu poate face acest lucru deoarece Constituţia nu permite.
Cu toate acestea, realitatea normativă românească dovedeşte contrariul regulilor
fundamentale stabilite de către constituant şi de către jurisdicţia constituţională română în
materia creării autorităţilor administrative autonome.
În acest sens, prezentăm drept exemplu Ordonanţa de urgenţă nr. 24 din 5 martie 2008
privind accesul la propriul dosar şi deconspirarea Securităţii76, act normativ actualmente în
vigoare77 prin care Guvernul a considerat necesar să reglementeze acest domeniu, şi astfel

75
Precizăm că Guvernul, potrivit Constituţiei României, are capacitatea de a adopta ordonanţe de urgenţă în domenii
ce fac obiectul legilor organice, în acest sens art. 115 alin. (5) precizând că „Ordonanţa de urgenţă cuprinzând norme
de natura legii organice se aprobă cu majoritatea prevăzută la art. 76 alin. (1)”.
76
Publicată în M. Of. nr. 182 din 10 martie 2008.
77
Precizăm că declararea neconstituţionalităţii Legii nr. 187/1999 privind accesul la propriul dosar şi deconspirarea
poliţiei politice comuniste de către Curtea Constituţională prin Decizia nr. 51 din 31 ianuarie 2008, publicată în M.
Of. nr. 95 din 6 februarie 2008, a creat practic un vid de reglementare în ceea ce priveşte instituţia Consiliului
Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii care a devenit nefuncţional. Efectul declarării neconstituţionalităţii
legii a constat iniţial în suspendarea de drept a acestui act normativ pentru o perioadă de 45 de zile, termen în care
Parlamentul ar fi avut posibilitatea, potrivit art. 147 alin. (1) din Constituţie, să pună de acord prevederile
neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. În realitate, Parlamentul nu a procedat în acest sens, în acest context,
Guvernul intervenind prin ordonanţă de urgenţă în cadrul termenului de 45 de zile şi reglementând el însuşi acest vid
legislativ.
inclusiv regimul juridic al Consiliului Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii78,
autoritate care potrivit art. 13 alin. (1) este o „autoritate administrativă autonomă cu
personalitate juridică, instituţie publică finanţată integral de la bugetul de stat, aflată sub
controlul Parlamentului”. Nu putem să nu remarcăm şi să subliniem încă odată faptul că deşi
CNSAS-ul este declarată ca autoritate administrativă autonomă sub control parlamentar, regimul
juridic al acesteia este reglementat de către Guvern prin ordonanţă de urgenţă.

Secţiunea 4. Consiliul Suprem de Apărare a Ţării

Consiliul Suprem de Apărare a Ţării reprezintă o autoritate administrativă autonomă79

care, potrivit art. 119 din Constituţie, organizează şi coordonează unitar activităţile care privesc
apărarea ţării şi securitatea naţională, participarea la menţinerea securităţii internaţionale şi la
apărarea colectivă în sistemele de alianţă militară, precum şi la acţiuni de menţinere sau de
restabilire a păcii.
Caracterul de autoritate administrativă independentă rezultă din normarea în chiar art. 1
din Legea nr. 415/2002 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a
Ţării80 a faptului că această instituţie este „autoritatea administrativă autonomă învestită,
potrivit Constituţiei, cu organizarea şi coordonarea unitară a activităţilor care privesc apărarea
ţării şi siguranţa naţională”. Astfel, însuşi legiuitorul român atribuie Consiliului Suprem de
Apărare a Ţării caracterul de autoritate administrativă independentă a cărei activitate vizează un
domeniu specific şi sensibil ce ţine de suveranitatea statului, al apărării şi siguranţei naţionale.
În calitatea sa de autoritate administrativă autonomă, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării
nu răspunde decât în faţa Parlamentului, activitatea sa fiind supusă, conform art. 2 din Legea-
cadru, unei examinări şi verificări parlamentare. Anual, dar nu mai târziu de primul trimestru al
anului următor, precum şi la cererea comisiilor permanente de specialitate ale Parlamentului sau
ori de câte ori se consideră necesar, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării prezintă, în şedinţa
comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului, rapoarte asupra activităţii desfăşurate.

§1. Structura organizatorică

Consiliul Suprem de Apărare a Ţării apare ca un organism colegial a cărui activitate este
condusă prin intermediul unui preşedinte şi al unui vicepreşedinte (art. 5).
Funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării este asigurată de către
Preşedintele României, iar funcţia de vicepreşedinte de către Primul-ministru al Guvernului
României.
Membrii Consiliului Suprem de Apărare a Ţării sunt: ministrul apărării naţionale,
ministrul de interne, ministrul afacerilor externe, ministrul justiţiei, ministrul industriei şi
resurselor, ministrul finanţelor publice, directorul Serviciului Roman de Informaţii, directorul

78
Motivarea acestui fapt rezultă din chiar preambulul ordonanţei de urgenţă, Guvernul evocând consecinţele extrem
de grave ale nereglementării în ansamblu a acestei problematici în termenul de 45 de zile, printre care şi „menţinerea
unei naturi juridice neclare a Consiliului Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii în sistemul instituţiilor
publice”, fiind „necesară, prin urmare, o reconfigurare a Consiliului Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii,
ca autoritate administrativă autonomă (...)”.
79
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, O nouă reglementare privind organizarea şi funcţionarea Consiliului
Suprem de Apărare a Ţării, Revista de Drept Public nr. 2/2003, p. 63-70.
80
Publicată în M. Of. nr. 494 din 10 iulie 2002.
Serviciului de Informaţii Externe, şeful Statului Major General şi consilierul prezidenţial pentru
securitate naţională.
De asemenea, în structura organizatorică a acestei instituţii mai întâlnim şi un secretar al
Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, numit de Preşedintele României, având rang de consilier
de stat în cadrul Administraţiei Prezidenţiale şi care coordonează activitatea unui secretariat al
acestei autorităţi.
După cum se poate observa, în componenţa acestei autorităţi autonome intră doar
persoane provenind de la nivelul puterii executive, legislativul, organism ce exercită controlul
activităţii CSAT neavând nici un reprezentant.
Prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 224/2008 s-a dorit extinderea componenţei
acestui consiliu prin includerea unui reprezentant al Parlamentului, Preşedintele Senatului.
Astfel, ordonanţa de urgenţă avea următoarea reglementare: «Articol unic. - Alineatul (2) al
articolului 5 din Legea nr.415/2002 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de
Apărare a Ţării, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.494 din 10 iulie 2002, cu
modificările ulterioare, se modifică şi va avea următorul cuprins: „(2) Preşedintele Senatului şi
primul-ministru al Guvernului României îndeplinesc funcţiile de vicepreşedinţi ai Consiliului
Suprem de Apărare a Ţării”.»
Sesizată cu obiecţia de neconstituţionalitate a Legii privind aprobarea Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 224/2008 pentru modificarea art. 5 alin. (2) din Legea nr. 415/2002
privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, Curtea
Constituţională, cu ocazia Deciziei nr. 1008 din 7 iulie 200981 a constatat că CSAT-ul este o
autoritate a administraţiei publice centrale cu caracter autonom, care, potrivit art. 65 alin. (2) lit.
g) şi art.111 alin.(1) din Constituţie, se află sub control parlamentar direct, astfel că includerea
preşedintelui Senatului în componenţa acestui organism „afectează” raporturile dintre cele
două autorităţi fundamentale ale statului, care trebuie să fie guvernate de principiul
constituţional al separaţiei şi echilibrului puterilor.
Un posibil motiv ce ar fi putut fi avut în vedere de către Curte cu privire la intervenţia
neconstituţională a Guvernului prin ordonanţă de urgenţă în modificarea regimului juridic al
CSAT-ului l-ar fi putut constitui specificul acestei instituţii, acela de autoritate administrativă
autonomă, lucru de altfel remarcat de către Curte: „CSAT-ul este o autoritate a administraţiei
publice centrale cu caracter autonom (…)”. Regimul juridic al acestor autorităţi nu poate fi
reglementat sau modificat decât prin intervenţia legislativului prin lege organică, orice
intervenţie a Guvernului echivalând cu o subordonare implicită a acestor autorităţi executivului,
lucru în contradicţie cu caracteristica fundamentală ce trebuie asigurată acestor autorităţi:
independenţa sau autonomia.

§2. Atribuţiile Consiliului Suprem de Apărare a Ţării

Potrivit art. 4 din Legea-cadru, Consiliul Suprem de Apărare a Tarii exercită următoarele
atribuţii:
a) analizează şi/sau propune, potrivit legii, promovarea strategiei de securitate naţională a
României; strategiei militare a României; strategiilor de ordine publica şi siguranţa naţională ale
României, în raport cu răspunderile instituţiilor abilitate; datelor, informărilor şi evaluărilor
furnizate de serviciile de informaţii şi de celelalte structuri cu atribuţii în domeniul siguranţei
naţionale;
81
Publicată în M. Of. nr. 507 din 23 iulie 2009.
 b) la solicitarea Preşedintelui României, analizează şi propune măsuri pentru instituirea
stării de asediu sau a stării de urgenta în întreaga ţara ori în unele localităţi; declararea
mobilizării parţiale sau generale a forţelor armate; respingerea agresiunii armate îndreptate
împotriva ţării; declararea stării de război şi încetarea sa; iniţierea, suspendarea sau încetarea
acţiunilor militare;
c) propune spre aprobare punerea în aplicare a planului de mobilizare a economiei
naţionale şi a execuţiei bugetului de stat, pentru primul an de război şi măsurile necesare pentru
apărarea şi restabilirea ordinii constituţionale;
d) avizează proiectele de acte normative iniţiate sau emise de Guvern privind: securitatea
naţionala; organizarea generală a forţelor armate şi a celorlalte instituţii cu atribuţii în domeniul
securităţii naţionale; organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Tarii;
pregătirea populaţiei, a economiei şi a teritoriului pentru apărare; propunerile de buget ale
instituţiilor cu atribuţii în domeniul securităţii naţionale; alocaţiile bugetare destinate ministerelor
şi serviciilor cu atribuţii în domeniul apărării, ordinii publice şi siguranţei naţionale; condiţiile de
intrare, trecere sau staţionare pe teritoriul României a trupelor străine; numirea în funcţiile
prevăzute în statele de organizare cu grad de general-locotenent, viceamiral, similare şi
superioare acestora;
e) supune spre aprobare comandantului forţelor armate planurile de întrebuinţare a
forţelor pe timp de pace, în situaţii de criza şi la război;
f) aprobă: orientările de bază în domeniul relaţiilor internaţionale privind securitatea
naţionala; proiectele tratatelor şi acordurilor internaţionale în domeniul securităţii naţionale sau
cu incidente în acest domeniu; stabilirea de relaţii cu organisme similare din străinătate de către
instituţiile şi structurile cu atribuţii în domeniul siguranţei naţionale; planurile de acţiune la
declararea mobilizării şi la declararea stării de război; planurile de acţiune la instituirea stării de
asediu şi a stării de urgenta; programele multianuale privind înzestrarea forţelor sistemului
naţional de apărare; principalele direcţii de activitate şi măsurile generale necesare pentru
înlăturarea ameninţărilor la adresa siguranţei naţionale;
g) coordonează activitatea de integrare în structurile de securitate europene şi
euroatlantice, monitorizează procesul de adaptare a forţelor armate la cerinţele NATO şi
formulează recomandări, în concordanta cu standardele Alianţei;
h) numeşte şi revoca în/din funcţii, în cazurile şi condiţiile stabilite de lege;
i) exercită orice alte atribuţii prevăzute de lege în domeniul apărării tarii şi al siguranţei
naţionale.

§3. Puterile Consiliului Suprem de Apărare a Ţării

A. Puterea de reglementare

Conform art. 3 din Legea-cadru, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, în exercitarea

atribuţiilor ce îi revin, emite hotărâri, potrivit legii, care sunt obligatorii pentru autorităţile
administraţiei publice şi instituţiile publice la care se referă, exercitând astfel o putere de
reglementare a domeniului în care acţionează asupra anumitor instituţii publice.
Această competenţă specifică de reglementare a domeniului apărării şi siguranţei
naţionale a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, exercitată prin adoptarea unor acte juridice a
căror executare sau punere în aplicare este obligatorie pentru anumite instituţii publice este
recunoscută şi de către Curtea Constituţională română care prin Decizia nr. 372 din 17 aprilie
200782 declară că hotărârile acestei autorităţi „se comunică autorităţilor administraţiei publice şi
instituţiilor publice la care se referă, adică celor interesaţi şi obligaţi să le pună în aplicare”.

B. Puterea de avizare

Consiliul Suprem de Apărare a Ţării beneficiază ca autoritate administrativă autonomă şi

de o putere de avizare, în acest sens, potrivit art. 4 lit. d) avizând anumite proiecte de acte
normative. De asemenea, această autoritate, conform art. 4 lit. f), aprobă prin hotărâre orientările
de baza în domeniul relaţiilor internaţionale privind securitatea naţionala; proiectele tratatelor şi
acordurilor internaţionale în domeniul securităţii naţionale sau cu incidente în acest domeniu.

82
Publicată în M. Of. nr. 391 din 11 iunie 2007.