Cursul 3

CAPITOLUL II

ABORDĂRI CONCEPTUALE PRIVIND SUBSISTEMUL ORGANIZAŢIONAL AL

MANAGEMENTULUI PUBLIC

Instituţiile publice se constituie ca subsistem al sistemului social global şi au ca scop

servirea membrilor societăţii.

2.1 Conceptul de organizare în managementul public

Termenul de „a organiza” provine din limba franceză şi înseamnă a acţiona metodic

pentru asigurarea desfăşurării eficiente a unor activităţi.

Organizarea compartimentelor

NIVELUL
Organizarea instituţiei

Organizarea domeniului
Criterii de
organizare
Organizarea sistemului

Organizarea structurii

OBIECTUL
Organizarea proceselor

Fig. 2.1 Criterii şi forme de organizare

 Organizarea în managementul public reprezintă un ansamblu de procese prin care
potrivit cadrului legislativ se delimitează elementele componente ale sistemului administrativ
în ansamblu şi ale fiecărei instituţii publice în parte, se precizează atribuţiile, sarcinile şi
competenţele care revin componentelor acestuia, precum şi relaţiile care se stabilesc între ele
în cadrul şi în afara sistemului în vederea satisfacerii eficiente a interesului public.

2.2 Structura administrativă. Concept şi tipologie

Structura administraţiei publice reprezintă configuraţia internă şi relaţiile care se

stabilesc între componentele sistemului administrativ în procesul de realizare a obiectivelor
acestuia.
Structura administrației diferă de la un stat la altul, iar în cadrul fiecărui stat de la o
etapă de dezvoltare la alta, în raport cu influențele naționale, istorice și tradiționale, în scopul
realizării obiectivelor pe care le au de îndeplinit.
Un rol deosebit revine factorului politic, întrucȃt pterea legislativă și partidele de
guvernămȃnt sunt cele care stabilesc obiectivele administrației în raport cu interesele
economice, politice și sociale pe care trebuie să le îndeplinească.
Toate aceste influențe duc la apariția unor deosebiri marcante între diferitele sisteme
administrative determinate, în principal, de interesele grupurilor sociale.
Din cele prezentate mai sus reiese că administrația publică poate apăra interesele unor
grupuri economice, sociale și politice restrȃnse, caz în care administrația publică promovează
interesele publice generale ale societății în ansamblul său, avȃnd caracter democratic.

O bună structurare a administraţiei de stat trebuie să evite, atât supradimensionarea

aparatului administrativ, situaţie care generează activităţi paralele și cheltuieli bugetare
suplimentare inutile şi nejustificate, cât şi subdimensionarea aparatului, care provoacă o
supraaglomerare cu sarcini şi atribuţii. Prin urmare, aceeaşi instituţie nu trebuie să desfăşoare
un număr exagerat de mare de activităţi, ceea ce poate avea ca rezultat o rezolvare
superficială şi/sau parţială a problemelor cu care se confruntă instituţia publică şi societatea în
ansamblul ei.
În ceea ce privește structura administraţiei de stat există două abordări: abordarea
funcţională şi abordarea teritorială, aşa cum reiese din fig. 2.2.
Un sistem administrativ se poate organiza sub următoarele tipuri de structuri:
 Structura

Ierarhic- Mixtă Teritorială

funcţională

Fig. 2.2 Tipuri de structuri în managementul intituţiilor publice

 Structura ierarhic – funcţională asigură, în principal, unitatea de decizie şi

acţiune în cadrul sistemului şi este determinată de varietatea domeniilor de
activitate reunite în administraţie;
 Structura teritorială este determinată de dispunerea diferitelor componente
ale structurii sistemului administrativ în unităţi administrativ-teritoriale
distincte;
 Structura de tip mixt îmbină primele tipuri de structuri.

Structura ierarhic – funcţională

Presupune organizarea instituţiilor publice pe niveluri ierarhice, pe categorii de instituţii,
în funcţie de domeniul în care îşi desfăşoară activitatea.
Astfel, au fost concepute instituţii cu competenţă generală, care îşi desfăşoară activitatea,
principial, în toate sferele vieţii sociale. O astfel de instituţie este guvernul sau primăriile.
Spunem principial, deoarece şi între aceste instituţii există diferenţieri în ceea ce priveşte
volumul şi natura atribuţiilor, în raport cu rolul instituţiei respective în cadrul sistemului
administraţiei de stat, astfel:
Guvernul are atribuții specifice în domenii de importanță națională cum ar fi relațiile
externe, apărarea națională, telecomunicații, etc.;
Primăriile nu au decȃt competențe reduse sau niciun fel de competență în anumite
domenii de activitate de importanță deosebită.
Astfel, se remarcă existența unor organisme de specialitate subordonate acestor instituții,
care-și desfășoară activitatea numai în anumite domenii cum ar fi: ministerele de specialitate,
agențiile, comisiile unor organisme locale de specialitate – (de exemplu: direcții, inspectorate,
comitete, circumscripții).
Aceste organisme de specialitate se împart în două categorii, și anume:
Organisme de specialitate de ramură, cum ar fi: Ministerul Afacerilor Externe,
Ministerul Justiției;
 Organisme de domeniu, care sunt competente să rezolve probleme comune tuturor
ramurilor. De exemplu: Ministerul Muncii și Protecției Sociale, Ministerul Finanțelor.
Ministerele sunt subordonate guvernului, iar instituțiile locale de specialitate instituțiilor
locale cu competență materială generală.

Structura teritorială
Această structură desemnează organizarea sistemului administrativ în raport cu teritoriul
pe care îşi desfăşoară activitatea şi îşi exercită competenţa instituţia administraţiei de stat.
În cadrul structurii teritoriale, administraţia de stat cuprinde:
 instituţii cu competenţă teritorială generală, denumite şi instituţii centrale şi

 instituții cu competenţă teritorială limitată la unităţile administrativ-teritoriale, denumite

şi instituţii locale ale administraţiei de stat.

În Romȃnia, unitățile administrativ-teritoriale sunt de mai multe categorii: comunale,

orășenești, județene, municipale și ale Municipiului București.
Competențele acestor unități administrativ-teritoriale diferă în raport cu ierarhizarea
teritorială și cu nivelul la care funcționează.
Specific este faptul că organul/instituția situată pe un nivel ierarhic superior nu poate anula
actele celor situate la un nivel ierarhic inferior, avȃnd numai dreptul de suspendare a executării
unui anumit act.
Singurul care are împuternicire să decidă menținerea, modificarea sau anularea actului pus în
discuție este organul cu competență generală de pe același nivel.
Cu alte cuvinte, organele centrale ale administrației de stat ar putea rezolva și problemele
colectivității locale, ceea ce presupune a activitate complexă.
Sistemul de management al administrației publice trebuie descentralizat și orientate asupra
realităților existente la nivel local, care se pot adapta rapid la schimbările care se produc în
mediul unităților administrativ-teritoriale.
În realitate, nu teritoriul determină structura administrației, ci interesele zonale care
reprezintă fundamentul sistemului de obiective al instituțiilor publice.

2.3 Componentele subsistemului organizatoric al instituţiilor publice

Funcţionarea sistemului administrativ din România presupune luarea în considerare a

unor componente structurale, respectiv:
 postul;
 funcţia publică;
 compartimentul;
 nivelul ierarhic;
 ponderea ierarhică;
 relaţiile administrative;
 relaţiile organizatorice.

1. Postul este alcătuit din ansamblul obiectivelor, sarcinilor, competenţelor şi

responsabilităţilor desemnate, pe anumite perioade de timp, unor funcţionari publici
permanenţi şi/sau reprezentanţilor numiţi sau aleşi.
 Postul reprezintă elementul de bază al structurii organizatorice și are următoarele
componente:
a) Obiectivul postului: prin care se asigură îndeplinirea obiectivului fundamental al
oricărui sistem, satisfacere a intereselor generale și fundamentale ale cetățenilor.
b) Sarcinile (atribuțiile) care pot fi simple sau părți ale unor procese complexe.
Realizarea obiectivului postului se efectuează prin intermediul sarcinilor.
c) Resposabilitatea – răspunderea ce revine funcționarului public pentru îndeplinirea
sarcinilor ce revin postului pe care îl ocupă.
d) Competența organizațională – care exprimă limitele în cadrul cărora funcționarul
public titular, are dreptul de a acționa în vederea îndeplinirii obiectivelor individuale.
Competența oferă titularului postului un anumit grad de autoritate formală, care la
rȃndul său este format din două tipuri de competență:
 Ierarhică, exercitată aupra funcționarilor publici implicați în procesele
executive, concretizată în programe de acțiuni sau decizii administrative
care trebuie executate în anumite perioade de timp.
 Funcțională, materializată în proceduri, metodologii, proiecte de acte
normative, care indică modul în care funcționarul public trebuie să execute
anumite responsabilități.
e) Competența profesională – condiție de bază pentru realizarea sarcinilor ce revin
titularilor de post, ca și pentru recunoașterea meritelor și contribuției celorlalți la
realizarea obiectivelor instituției publice respective.

2. Funcţia publică constituie factorul de generalizare al unor posturi asemănătoare din

punct de vedere al ariei de cuprindere a autorităţii şi responsabilităţii. De exemplu,
funcţiei de ministru îi corespunde un număr de posturi în funcţie de dimensiunea
guvernului şi de specificul domeniului respectiv.
Funcțiile publice se împart astfel:
de conducere – care dețin o pondere ridicată a competențelor, sarcinilor și
responsabilităților pentru exercitarea atribuțiilor managementului
public;
de execuție – care implică anumite competențe, sarcini și responsabilități necesare
pentru executarea deciziilor administrative, emise de titularii funcțiilor
de conducere.

3. Compartimentul este o componentă rezultată din agregarea unor posturi şi funcţii publice
cu conţinut similar şi/sau complementar.
Compartimentul este definit prin ansamblul persoanelor care desfăşoară activităţi relativ
omogene, care solicită cunoştinţe specializate de un anumit tip, precum şi un ansamblu de
metode şi tehnici adecvate, situate într-un anumit spaţiu şi subordonate nemijlocit unui singur
funcţionar public cu funcţie publică de conducere.
În funcție de modul cum contribuie la îndeplinirea interesului public general,
compartimentele se împart de obicei în două categorii:
compartimente operaționale, care contribuie la realizarea efectivă a unui serviciu
public și/sau executarea prevederilor legilor necesare îndeplinirii sistemului de
obiective;
compartimente funcționale, care contribuie la stabilirea obiectivelor proprii,
reieșite din cunoașterea realităților concrete din unitățile administrative
respective.
 4. Nivelul ierarhic reprezintă ansamblul componentelor structurii plasate pe linii orizontale,
la aceeaşi distanţă ierarhică faţă de managementul de vârf al administraţiei de stat.
Factorii care influențează numărul de niveluri ierarhice într-un sistem administrativ sunt:
- dimensiunea instituției publice;
- diversitatea și complexitatea activităților desfășurate;
- competența funcționarilor publici, care influențează invers proporțional, numărul
nivelurilor ierarhice într-un sistem administrativ.
În Romȃnia, numărul de niveluri ierarhice din administrația publică nu diferă foarte mult de
la o instituție la alta.

5. Ponderea ierarhică reprezintă numărul persoanelor conduse nemijlocit de un funcţionar

public cu funcţie publică de conducere si/sau de un reprezentant ales.
Dimensiunea ponderii ierarhice este influențată de niveluri ierarhice cu care se află în raport
invers proporțional, de complexitatea activității subordonaților.

6. Relaţiile administrative
Sistemul autorităţilor şi instituţiilor puterii executive intră, ca întreg şi prin părţile sale
componente, în relaţii cu alte autorităţi sau instituţii aparţinând altor sisteme, precum şi cu
alte componente ale societăţii civile. Aceste relaţii sunt relaţii administrative stabilite între
componentele sistemului administrativ.
Ele nu sunt uniforme, cunoscând diferenţieri şi având particularităţi în funcţie de
componentele între care se stabilesc.
Considerăm potrivită structurarea relaţiilor administrative, după apartenenţa lor în:
 relaţii interne;
 relaţii externe.

Relaţiile interne se stabilesc între autorităţi şi în cadrul structurilor organizatorice ale

instituţiilor administrative.
În ceea ce priveşte relaţiile autorităţii executive cu alte autorităţi ale statului, cele
legislative sau judecătoreşti, trebuie subliniat faptul că acestea se bazează pe principiul
separaţiei puterilor, ceea ce exclude subordonarea.

Relaţiile interne între instituţii administrative reprezentative ale autorităţii:

 Relaţiile autorităţilor puterii legislative
Reprezintă raporturile cu Parlamentul, în ansamblul său, şi/sau fie cu fiecare dintre cele
două camere, Senatul şi Camera Deputaţilor, luate separat. Aceste relaţii dau expresia
dreptului de control parlamentar asupra executivului şi se materializează în atribuţiile
constituţionale ale Parlamentului în legatură cu organizarea şi funcţionarea autorităţilor
executive.
 Relaţiile autorităţilor puterii judecătoreşti sunt relaţii de colaborare şi au în vedere,
pe de o parte, obligaţiile executivului de a asigura condiţiile funcţionării justiţiei,
iar, pe de altă parte, au dreptul de a participa la constituirea autorităţilor puterii
judecătoreti.
 Relaţiile autorităţilor puterii executive prin care se stabilesc şi aplică prevederile
proprii şi ale celorlalte autorităţi.
 În cadrul sistemului administrativ există o serie de particulărităţi care se
regăsesc în următoarele categorii de relaţii administrative, exemple: relaţiile de autoritate
stabilite în cadrul legislativ, relaţiile funcţionale, relaţiile de colaborare, relaţiile de
reprezentare - între titularul de posturi şi/sau funcţii de conducere care intră în legătură cu alte
persoane din afara sau din interiorul propriului sistem administrativ, dar şi din străinătate.

Relaţiile externe se stabilesc între diferite componente ale structurii sistemului

administrativ şi alte categorii de organizaţii publice sau private şi/sau persoane fizice.
Acestea pot fi:
 relaţiile cu autorităţile autonome;
 relaţiile cu organizaţiile neguvernamentale;
 relaţiile cu agenţii economici;
 relaţiile cu persoanele fizice.
În cadrul subsistemului organizatoric al managementului public există relaţiile
organizatorice reprezentate de ansamblul legăturilor dintre componentele structurii lor
organizatorice. Acestea reflectă complexitatea raporturilor care se stabilesc între componentele
primare posturi/funcţii publice de conducere şi execuţie şi autorităţi, instituţii, compartimente
ale structurii lor organizatorice.

7. Relaţiile organizatorice din instituţiile publice se pot divide în funcţie de conţinutul lor
în:
 Relaţii de autoritate instituite prin intermediul unor acte normative, exercitarea lor
fiind deci obligatorie. În această categorie se includ următoarele trei tipuri:
- Relaţii ierarhice;
- Relaţii funcţionale;
- Relaţiile de stat major.
 Relaţii de cooperare
 Relaţii de control
 Relaţii de reprezentare
Relaţiile nu sunt uniforme, ci cunosc diferenţieri având particularităţi în funcţie de
componentele între care se stabilesc.

Componentele prezentate mai sus pot fi influenţate considerabil atât ca număr, cât şi ca
structură de către noii funcţionari publici intraţi în sistem. Ei au misiunea de a pune în
aplicare programele administrative, economice şi politice ale partidelor care i-au propulsat
sau i-au numit în postul sau funcţia publică respectivă.
Prin urmare, influenţa politicului este considerabilă dacă se are în vedere faptul că
posturile şi funcţiile cheie din sistemul administrativ sunt supuse unui proces continuu de
schimbare, generat de mutaţiile în viaţa politică a unei ţări. Din păcate, astfel de situatii sunt
frecvente în ţările în curs de dezvoltare şi slab dezvoltate şi au consecinţe negative asupra
funcţionalităţii sistemului administrativ, economic şi social.

2.4 Documente utilizate în activitatea derulată la nivelul sistemului organizatoric

al instituțiilor publice
 1) Regulamentul de organizare și funcționare (ROF);
2) Organigrama;
3) Fișa postului;
4) Descrierea funcției.

1) Regulamentul de organizare și funcționare (ROF) cuprinde următoarele capitole:

a) caracteristicile tipologice ale instituției;
b) sistemul de conducere în care sunt prezentate caracteristicile constructive și funcționale
ale acestuia (ale celor patru susbsisteme ale sistemului de conducere: decizional,
informațional, organizatoric, metodologic);
c) managementul de nivel superior – sunt prezentate atribuțiile și responsabilitățile pe care
le au atȃt organismele participative (AGA, Consiliul de Administrație și Comitetul de
Directe) și sarcinile, responsabilitățile și competențele directorului general și a celor
executivi;
d) managementul de nivel mediu și inferior - sunt prezentate atribuțiile fiecărui
compartiment, diagrama de relații, pentru fiecare conducător sunt prezentate sarcinile,
responsabilitățile și competențele;
e) dispoziții finale - în acest capitol sunt menționate data cȃnd a intrat în vigoare și cȃnd a
fost aprobat ROF și răspunderile pe care le au conducătorii, dar și executanții, în ceea ce
privește respectarea sau nerespectarea ROF.

2) Organigrama – este reprezentarea grafică a structurii organizatorice. Cea mai

răspȃndită este organigrama piramidală ordonată de sus în jos.
După sfera de cuprindere organigrama poate fi:
a) Generală;
b) Parțială.
Organigrama are un dublu rol:
Pasiv- de vizualizare a structurii organizatorice;
Activ – reprezintă un instrument de analiză.

3) Fișa postului cuprinde cerințele postului și descrierea acestuia. În acest document se

trece: denumirea postului, compartimentul din care face parte postul, cerințele postului
și relațiile pe care le are cu alte posturi.
Descrierea postului se referă la obiectul de activitate, sarcinile sau atribuțiile pe care le
implică postul respectiv, responsabilitățile și limitele de competență ale acestuia.

4) Descrierea funcției – în prima parte a acestui document sunt menționate elementele de

identificare a funcției, denumirea funcției, compartimentul din care face parte, nivelul
ierarhic în care este situată funcția, ponderea ierarhică (dacă este funcție de conducere),
cerințele pentru ocuparea funcției, relațiile organizatorice generate de funcție.
 Partea a doua a documentului o reprezintă descrierea funcției: obiectivul funcției,
sarcini, atribuții , responsabilități, limite de competență.

2.5 Principii care trebuie respectate la elaborarea sau perfecționarea unei

structuri organizatorice

1. Supremația obiectivelor – cerința constă în faptul că fiecare subdiviziune

organizatorică din instituție trebuie să-și desfășoare activitatea în direcția realizării
obiectivelor fundamentale.
2. Principiul unității de decizie și de acțiune – se referă la faptul că fiecare titular de
post (de conducere sau de execuție) și fiecare compartiment trebuie să fie subordonate unui
singur șef.
3. Principiul apropierii conducerii de execuție – reducerea la strictul necesar a
numărului de niveluri ierarhice.
4. Principiul independenței minime – conform căruia trebuie să se reducă la minim
paralelismele și dependențele ce pot să apară între posturi.
5. Permanența conducerii – fiecare post de conducere trebuie prevăzut cu o persoană
care-l poate înlocui în orice moment pe conducător.
6. Economia de comunicații – cerința constă în stabilirea compartimentelor structurale
astfel să se reducă la minimum informațiile necesare realizării obiectivelor.
7. Alcătuirea de colective intercompartimentale – necesare pentru soluționarea unor
probleme complexe care necesită cunoștințe din mai multe domenii.
8. Concordanța care trebuie să existe între cerințele postului și caracteristicile
titularului.
9. Flexibilitatea structurii – structura organizatorică trebuie să reflecte permanent
obiectivele organizației, situația resurselor, a condițiilor de muncă și trebuie să se adapteze
permanent la cerințele și exigențele mediului.
10. Varianta optimă – constă în elaborarea structurii organizatorice în mai multe
variante și alegerea celei care oferă avantaje maxime.
11. Definirea armonizată a posturilor și funcțiilor – între sarcinile, responsabilitățile și
competențele stabilite fiecărui post și funcție ce exprimă caracteristicile generale ale grupei de
posturi trebuie să existe o concordanță deplină.
12. Reprezentarea grafică – exprimarea structurii organizației cu ajutorul
organigramei.
13. Eficiența structurii – permanenta măsurare, comparare a cheltuielilor ocazionate de
elementele structurii cu efectele economice pe care le generează.

2.6 Delegarea și descentralizarea

 Funcționalitatea structurii organizației crește cu ajutorul delegării, descentralizării și
prin constituirea de colective intercompartimentale și interdisciplinare.
Delegarea reprezintă un raport personal între un conducător și un subordonat al său,
raport în baza căruia conducătorul transferă subordonatului o parte din atribuțiile sale
(fixȃndu-i rezultatele pe care ar trebui să le obțină și lăsȃndu-i o anumită libertate de acțiune).
Factorii care influențează delegarea sunt:
 Nivelul de pregătire al conducătorului;
 Nivelul de pregătire și experiența subordonatului;
 Dimensiunea instituției;
 Complexitatea activităților;
 Sistemul de control existent în unitatea respectivă.

Descentralizarea reprezintă generalizarea delegării în modul de lare a deciziilor fie

numai într-un anumit domeniu de activitate, fie în organizație în ansamblul său. Constituie
procedeul prin care competențele decizionale sunt „coborȃte” spre nivelurile inferioare ale
organizației.
Descentralizarea structurii depinde de o serie de factori:
 Nivelul de competență al personalului (de execuție);
 Mărimea instituției publice;
 Diversificarea activității instituției publice respective;
 Rețeaua de comunicații.

Constituirea de colective intercompartimentale – membrii acestor colective provin din

mai multe compartimente ale instituției care pot fi de specializări diferite. Aceste colective
care se constituie pe baza unei decizii de conducere, funcționează temporar și se formează cu
scopul de a rezolva anumite probleme deosebite, fie pentru elaborarea unor proiecte
complexe.
Pentru ca aceste colective să-și desfășoare activitatea în mod eficient trebuie luate în
calcul următoarele cerințe:
Să fie desemnat un șef al colectivului;
Să se stabilească sarcinile, responsabilitățile și limitele de competență pentru
fiecare membru al colectivului;
Să se stabilească un program de lucru.