Elaborarea politicilor de integrare a imigranților în Italia: politici regionale într-o

perspectivă de guvernare pe mai multe niveluri

1 2Astazi o sa abordez subiectul „rolului guvernanţei locale” exemplificand pe un context recent al

imigrației, si anume cazul italian.

3Analizăm politicile de integrare a imigrantilor și procesele de guvernare în trei regiuni: Lombardia,

Piemont și Emilia-Romagna. Astfel, vom intelege relațiile de guvernare pe mai multe niveluri care
modelează politicile de integrare a imigranților, ținând cont de interdependența dimensiunilor verticale
și orizontale ale guvernării pe mai multe niveluri(concepte pe care le voi explica imediat)

4 Guvernanța pe mai multe niveluri este considerată de cercetătorii politici ca o abordare promițătoare
pentru a da sens proceselor de elaborare a politicilor din ce în ce mai complexe, implicând interacțiunea
între diferitele niveluri de guvernare și între actorii publici și privati

Luând în considerare problema sensibilă din punct de vedere politic a integrării imigranților, vom
evidenția modul în care relațiile de guvernare pe mai multe niveluri se conturează în mod concret la
nivel regional în Italia și care sunt factorii care contribuie la diferențierea regională.

INTRODUCERE

5 De la apariția studiilor privind politica de migrație în Europa, la mijlocul anilor 1980, statul național a
fost considerat contextul „natural” al dezvoltării politicilor de imigrație. În ceea ce privește acestea din
urmă, noțiunea de „model de integrare a imigranților” a cunoscut un succes deosebit. Cu toate acestea,
la începutul anilor 2000, o perspectivă diferită a început să capete amploare, subliniind centralitatea
nivelului local ca loc adecvat pentru analiza dinamicii integrării.

Înțelegerea aranjamentelor MLG pentru integrarea imigranților: un cadru analitic

6În ultimele trei decenii, statul național a fost profund transformat de provocările aduse naturii sale
centralizate, precum și de hegemonia sa în procesele de elaborare a politicilor. Pe de o parte, procesele
paralele de supranaționalizare, cu apariția Uniunii Europene (UE), și regionalizarea, au făcut relațiile
dintre unitățile de stat, suprastatale și substatale din ce în ce mai complexe și interdependente;

pe de altă parte, noi actori, adică organizațiile non-guvernamentale (ONG-uri) sau asociațiile private și
piețele internaționale de capital, au început să aibă un cuvânt de spus în fazele de implementare si luare
a deciziilor, alimentând astfel o interdependență tot mai mare între actorii statali și nestatali.

Până în prezent, studiile empirice privind guvernarea pe mai multe niveluri au luat în considerare în
primul rând politica de coeziune a UE și politica de mediu. Puținele studii care aplică acest concept la
integrarea imigranților se concentrează pe relațiile dintre statul central și instituțiile regionale, în timp ce
guvernarea regională nu a fost investigată. Pentru a aborda acest decalaj, s-au analizat procesele
regionale de elaborare a politicilor privind integrarea imigranților, punând accentul pe dinamica
guvernării în relație cu autoritățile locale, cât și cu ONG-urile.

7O încercare de a defini exemplele empirice ale relațiilor interguvernamentale este reprezentată de cele
două tipuri (ideale) de guvernare pe mai multe niveluri ale lui Hooghe și Marks (2003). Tipul I se referă la
guvernarea cu scop general și seamănă cu sistemul federal convențional, în timp ce tipul II are forma
unui guvern orientat asupra unei sarcini, conceput în jurul unei anumite probleme de politică, de
exemplu, districtele școlare sau unitățile sanitare.

8La rândul său, analiza cuprinzătoare a lui Piattoni (2010) propune o reprezentare a spațiului conceptual
a guvernarii pe mai multe niveluri pe trei axe ale căror origini se află în statul-națiune suveran ideal-tipic.
Prima axă este despre descentralizare, a doua indică procesele de internaționalizare, iar a treia descrie
îndepărtarea de la distincția clară dintre public și privat. Având în vedere această schemă, analiza
noastră poate fi plasată în primul rând de-a lungul primei și a treia axe, adică procesele de devoluție
substatală și relațiile stat-societate. Bache și Flinders definesc guvernarea pe mai multe niveluri exact ca
intersecția acestor două axe sau dimensiuni: dimensiunea centru-periferie sau verticală, care
semnalează o interdependență crescândă între guverne la diferite niveluri teritoriale, adică aspectul
„multi-nivel” a conceptului; și dimensiunea stat-societate sau orizontală, subliniind interdependența tot
mai mare dintre actorii publici și non-publici la un nivel specific de guvernare adică aspectul „guvernare”
al conceptului.

Aceste două dimensiuni sunt cruciale pentru a descrie și analiza dinamica guvernarii pe mai multe
niveluri în complexitatea lor, dar puține analize le-au luat în considerare în mod constant pe ambele.
Dimensiunea verticală poate lua fie o direcție de sus în jos, fie de jos în sus. Cu alte cuvinte, dacă și în ce
măsură acest tip de guvernare provoacă ierarhia este o chestiune de analiză empirică și nu poate fi
stabilită de dinainte.

În ceea ce privește dimensiunea orizontală, aceasta poate fi operaționalizată analizând nivelul de

implicare a ONG-urilor în procesul decizional, adică gradul de colaborare sau separare între organizațiile
din sectorul public și cel privat.

9Prin încrucișarea acestor două dimensiuni, este posibil să se deseneze un spațiu pentru guvernarea pe
mai multe niveluri unde, așa cum se arată în Figura 1, dimensiunile verticală și orizontală pot fi
reprezentate ca două continuumuri, mergând, respectiv, de la de sus în jos la mai de jos-in sus in cadrul
relațiilor interguvernamentale și respectiv, de la relații mai îndepărtate la relații mai colaborative intre
sectorul public si privat.

10Împrumutând etichetele lui Hooghe și Marks, tipul I se caracterizează prin relații de sus în jos pe
dimensiunea verticală și separare pe dimensiunea orizontală. Pentru ambele dimensiuni, predomină
controlul mai mult decat colaborarea. În contrast, guvernarea pe mai multe niveluri de tip II este
orientat de jos în sus și marcat de colaborare, evidențiind un aranjament mai participativ.

11Cu toate acestea, aceste două tipuri ideale opuse nu pot cuprinde toate configurațiile posibile ale
guvernarii pe mai multe niveluri. Prin urmare, se pune întrebarea ce factori pot explica diferitele tipuri.
Având în vedere că migrația este o problemă extrem de politizată, primul factor care trebuie luat în
considerare este politica. Partidele de dreapta anti-imigranți vor fi probabil mai preocupate de păstrarea
controlului asupra chestiunilor de integrare a imigranților, în timp ce partidele de stânga, de obicei mai
favorabile drepturilor imigranților, vor fi dornice de aranjamente participative.

În același timp, factorii organizaționali, cum ar fi angajamentul personal al funcționarilor publici și

prezența unei birocrații favorabile, pot face, de asemenea, o diferență.
12 MLG privind imigratia în Italia

Deși au fost deja prevăzute în Constituția Italiei din 1948, regiunile au fost implementate în mod concret
abia în 1970, când li s-au acordat puteri legislative în limitele legii statale.

Această devoluție a competențelor către regiuni a reflectat de fapt rolul cheie pe care acestea și-au
asumat-o de fapt încă de la primele două legi privind imigrația, aprobate în 1986 și, respectiv, în 1990,
care pur și simplu delegau integrarea imigranților mai mult sau mai puțin explicit nivelurilor substatale
de guvernare. Odată cu Legea imigrației din 1998, aprobată de o coaliție de centru-stânga,
responsabilitatea regiunilor italiene în acest domeniu de politică a fost în sfârșit recunoscută și a fost
înființat un fond specific dedicat măsurilor regionale de integrare a imigranților (aproximativ 34 milioane
de euro pe an).

13Totodată, relaţiile cu autorităţile locale au devenit mai complexe datorită reformei asistenţei sociale
aprobată în anul 2000, care prevedea un proces participativ în formularea politicilor locale de bunăstare.
Teritoriul regional a fost împărțit în „zone sociale”, adică unități specifice sarcinilor, compuse din
autoritățile locale. Pentru a primi finanțare regională, zonele sociale trebuie să aprobe propriile planuri
sociale, urmând liniile directoare regionale.

guvernarea pe mai multe niveluri a politicii de integrare a imigranților în Italia este caracterizată printr-o
structură complexă și contradictorie: deconcentrarea către nivelurile locale de guvernare și către
societatea civilă este încă o piatră de temelie în toate problemele sociale politică; cu toate acestea,
integrarea imigranților a devenit, cel puțin la prima vedere, o prioritate națională (și din ce în ce mai
europeană), pe care guvernul național încearcă să o controleze, contrazicând astfel noua structură
instituțională cvasi-federală. În ciuda acestor contradicții, regiunile rămân noduri instituționale cruciale
pentru conturarea politicilor de integrare a imigranților.

Mai departe, ma voi concentra pe trei regiuni din nordul Italiei care au început deja să aprobe programe
de integrare a imigranților până la sfârșitul anilor 1990: Lombardia, Piemontul și Emilia-Romagna.

14 MLG în elaborarea politicilor regionale Lombardia: un tip de control MLG

De-a lungul anilor 2000, regiunea Lombardia a încadrat integrarea imigranților în principal în termeni de
asimilare, punând un accent deosebit pe accesul la servicii generale și, din 2008, pe probleme legate de
învățarea limbilor străine și integrarea civică.

Abordarea este aceea de a promova includerea în politicile generale evitând în același timp măsurile
specifice. De exemplu, politicile generale pentru minori se aplică și celor străini; nu este nevoie de
acțiuni ad-hoc. Apoi, desigur, există și proiecte specifice și direcționate, dar rațiunea este aceea de a
urmări politici sociale generale pentru toată populația din regiune.

În structura birocratică a regiunii, imigrația se află într-un oficiu care se ocupă de problemele de
dezavantaj social și asistență în general, așa cum este clar indicat de denumirea sa: Imigrare, Detenție și
Sărăcie. (Immigrazione, carcere e poverta `)

15 În ceea ce privește dinamica guvernarii pe mai multe niveluri, și în special dimensiunea verticală,
până în 2005, stilul de implementare a fost mai degrabă descentralizat și de jos în sus. O mare parte din
bugetul politicii sociale regionale a fost alocată în mod regulat Unităților Sanitare Locale, care sunt
ramuri administrative ale sistemului regional de sănătate

in 2005, pe baza unui acord cu Ministerul Asistenței Sociale și Politicii Muncii, regiunea a început să
promoveze un proiect special de învățare a limbii italiene, Certifica il tuo italiano (Certifică-ți italiana).
Acest lucru a fost implementat în primul rând de Centrele Provinciale pentru Educația Adulților, care
sunt instituții publice responsabile de dezvoltarea programelor de formare profesională la nivel
provincial, împreună cu autoritățile locale și organizațiile din sectorul terț. Prin urmare, de la mijlocul
anilor 2000, regiunea afișează un stil mai de sus în jos, introducând propriile „proiecte speciale” care
urmează să fie implementate pe întreg teritoriul regional.

În ceea ce privește dimensiunea orizontală, regiunea Lombardia, și în special personalul birocratic al

departamentului de servicii sociale, se afla la conducere iar ONG-urile sunt disponibile ori de câte ori
este nevoie. Doar câteva organizații selectate din sectorul terț sunt admise în procesul de implementare
si luare a deciziilor; predomină controlul mai mult decat colaborarea. Se poate observa un stil de
elaborare a politicilor extrem de centralizat, care, în plus, pare a fi puternic influențat de angajamentul
personal al ofițerilor individuali

16 Emilia-Romagna: un tip MLG participativ

Cadrul predominant al regiunii Emilia-Romagna în ceea ce privește integrarea imigranților poate fi

etichetat drept „cetățeni aspiranți(potentiali cetateni)” ceea ce înseamnă că această regiune a acordat
importanță participării sociale a imigranților și recunoașterii – moderate – culturale.

Spre deosebire de Lombardia, Emilia-Romagna a considerat întotdeauna integrarea imigranților ca pe o

problemă specifică, pe care politicile și serviciile ad-hoc trebuiau să o abordeze. În consecință, această
regiune a aprobat în mod regulat programe de integrare a imigranților în ultimul deceniu. Mai mult, în
Emilia-Romagna structura organizațională birocratică se află sub autoritatea unui oficiu specializat, adică
Serviciul de Primire și Integrare Socială a Imigranților.

17 În ceea ce privește dimensiunea verticală a guvernarii pe mai multe niveluri, în Emilia-Romagna,

aceasta a fost întotdeauna caracterizată de un grad ridicat de devoluție a procesului decizional și
implementare la nivel local. Cu toate acestea, din 2003, imigrația a fost întreprinsă prin planurile de
servicii sociale, iar conform programelor regionale, cel puțin 13% din ponderea bugetului politicii sociale
pe care o primesc de la regiune trebuie să fie dedicat acestei probleme. Provinciile continuă să fie
responsabile pentru promovarea unor acțiuni specifice, cum ar fi: proiecte de comunicare interculturală
și anti-discriminare; formarea profesională a asistenților sociali care se ocupă de imigranți; primirea
minorilor neînsoțiți; şi monitorizarea şi observarea fenomenelor migraţionale. În orice caz, atât zonele
sociale, cât și provinciile au o autonomie completă pentru a decide acțiunile care trebuie prioritizate. În
consecință, în ceea ce privește dimensiunea orizontală, responsabilitatea coordonării cu părțile
interesate locale, cel puțin până în 2004, a fost lăsată în sarcina autorităților la nivel local.

Programele de integrare a imigranților sunt elaborate mai întâi de un comitet tehnic compus din ofițeri
regionali (20 în total) care sunt responsabili de problemele de integrare a imigranților în domeniul lor de
expertiză, de exemplu, educație, sănătate, asistență socială și așa mai departe. Aceste programe sunt
apoi discutate în Comitetul Consultativ, unde părțile interesate invitate pot comenta și face sugestii.

18 Piemont: o configurație mixtă

Regiunea Piemont a considerat întotdeauna integrarea imigranților ca o problemă socială specifică care
necesită politici și servicii ad-hoc. În consecință, pe parcursul ultimului deceniu, a aprobat în mod regulat
programe regionale de integrare a imigranților. În 2010 însă, în urma victoriei coaliției de centru-dreapta
condusă de Liga Nordului la alegerile regionale din mai, a avut loc o schimbare: un buget specific nu mai
este dedicat politicilor de integrare a imigranților și nici nu a fost aprobat niciun program specific. Similar
cu Lombardia, integrarea a devenit abordarea predominantă.

Sarcina de a elabora programele de integrare a imigranților a fost întotdeauna îndeplinită de Serviciul

pentru Persoanele în Risc de Sărăcie și Dezavantaj Social, unde a existat o mică unitate care lucra pe
migrație din trei funcționari publici și un ofițer superior. Prin urmare, unitatea administrativă
responsabilă de programe nu era specializată pe integrare, ci s-a ocupat de problemele imigrației în
general.

19 Având în vedere dimensiunea verticală a guvernarii pe mai multe niveluri în ceea ce privește
integrarea imigranților, până în 2007, se remarca un grad ridicat de devoluție la nivelurile locale de
guvernare: programele regionale au oferit priorități de politică foarte generale, în timp ce identificarea
intervențiilor concrete a fost atribuită autorităților provinciale, responsabile în fiecare an de elaborarea
unor planuri mai detaliate de integrare a imigranților. În 2007, însă, regiunea a luat inițiativa de a
promova un acord cu provinciile pentru a defini mai clar jurisdicțiile respective. La rândul lor, provinciile
trebuie să aprobe un plan anual de integrare a imigranților, care este agreat de diferitele instituții
publice (școli, unități sanitare locale etc.) și organizații private care lucrează în domeniu.

În ceea ce privește dimensiunea orizontală, în timpul guvernării de centru-stânga, s-a căutat consultarea
directă cu ONG-urile și asociațiile de imigranți în vederea reformării Legii regionale a imigrației din 1989.
În ciuda faptului că, în final, noul proiect de lege nu a fost aprobat, acest proces participativ a condus la
stabilirea unor contacte informale cu ofițerii regionali. În 2010, însă, acest dialog informal a ajuns într-un
impas, iar de atunci relațiile dintre regiune și organizațiile societății civile s-au caracterizat printr-o
separare din ce în ce mai mare.

După cum este clar, o schimbare a atitudinilor față de ONG-uri s-a produs odată cu trecerea de la centru-
dreapta la centru-stânga în 2005 și la actuala nouă majoritate de centru-dreapta în 2010. Noul executiv
condus de Liga Nordului, prin sancționare sfârşitul programelor de integrare a imigranţilor, are de fapt
autoritate centralizată de luare a deciziilor, limitând intervenţiile la acele măsuri strict legate de
finanţarea naţională.

20 Comparing MLG arrangements in Italian regions

În ultimii 10 ani, regiunile au încercat să-și transfere responsabilitățile către nivelurile locale de
guvernare și către organizațiile societății civile, încercând în același timp să obțină mai multe puteri și
resurse de la instituțiile de nivel superior, adică UE și guvernul național. Cu toate acestea, aceste procese
s-au dezvoltat diferit în cele trei regiuni luate în considerare, ducând la aranjamente ale guvernarii pe
mai multe niveluri destul de distincte.

În Lombardia, predomina controlul, conducând la un fel de aranjament al guvernarii pe mai multe

niveluri care este apropiat de modelul tradițional de autoritate guvernamentală și poate fi asimilat în
ceea ce am numit Tip 1. Emilia-Romagna reprezintă configurația opusă, deoarece se caracterizează
printr-un aranjament de tip participativ, în care implicarea puternică de jos în sus a autorităților locale
merge mână în mână cu o mai mare deschidere a proceselor de elaborare a politicilor către participarea
actorilor non-publici; prin urmare, este aproape de Tip II. Cazul Piemontului este o configurație mixtă,
deoarece pe dimensiunea verticală, regiunea a încercat doar slab să orienteze procesul de politică locală,
în timp ce pe dimensiunea orizontală, participarea părților interesate a fost intermitentă și bazată pe
relații personale.

21 Cum se explica astfel de aranjamente ale guvernarii pe mai multe niveluri diferite? Modelele descrise
reflectă, în multe privințe, tradițiile și moștenirile politice diferite ale celor trei regiuni în ceea ce privește
politica socială generală. Emilia-Romagna este în mod tradițional printre cele mai active regiuni italiene
în domeniul social, iar autoritățile regionale au jucat de obicei un rol crucial în programare și coordonare
cu autoritățile locale și organizațiile societății civile. Lombardia, pe de altă parte, poate fi caracterizată
printr-un grad mai scăzut de activism și o separare mai puternică între acțiunea publică și cea privată.
Piemontul se află între ele, reflectând o lungă tradiție de autonomie atât din partea autorităților locale,
cât și a organizațiilor societății civile.

În ceea ce privește rolul politicii, luând în considerare doar Lombardia și Emilia-Romagna, s-ar putea
concluziona că majoritățile de centru-dreapta au o preferință pentru aranjamentele MLG de tip control,
în timp ce majoritățile de centru-stânga sunt mai favorabile aranjamentelor participative.

22 Concluzie: dincolo de tipurile I și II ale lui Hooghe și Marks

In concluzie, o abordare a teoriei de nivel mediu, care vizează identificarea unor aranjamente specifice
guvernarii pe mai multe niveluri și a factorilor care le explică, pare a fi o cale promițătoare de a explica
schimbarea politicii de guvernanță locală care a avut loc în politica de migrație, dar și în alte domenii de
politică. Guvernarile de tip I și de tip II, așa cum au propus inițial de Hooghe și Marks (2003), sunt destul
de nesatisfăcătoare, deoarece nu acoperă gama de variații locale posibile în practicile de elaborare a
politicilor guvernarii pe mai multe niveluri, ci mai degrabă descriu două modele ideale contrastante.
Regiunile luate în considerare caută implicarea autorităților locale și a ONG-urilor în abordarea
problemei sensibile din punct de vedere politic a integrării imigranților, totuși, în timp ce Lombardia ține
de o abordare ierarhică tradițională, Emilia-Romagna se caracterizează printr-un aranjament de
aparținizare, iar Piemontul printr-un sistem bazat pe devoluția aproape completă către provincii.

Pentru a explica această variație, analiza aceasta sugerează că sunt relevanți factorii contextuali și
organizaționali, adică tradițiile politicilor sociale, organizarea internă a regiunilor în problema integrării
imigranților și atitudinile individuale ale funcționarilor publici. Totuși, politica ar trebui luată în
considerare cu atenție, caci În Lombardia și Piemont, prezența unui partid anti-imigranți de succes pare
să fi dus la o redefinire a politicilor existente și a aranjamentelor guvernarii pe mai multe niveluri
predominante.
intrebare

!!!!!!!!!Aceste regiuni prezintă o serie de asemănări care ne permit să păstrăm unele variabile constante
și să ne concentrăm asupra posibililor factori care contribuie la apariția diferitelor aranjamente a
guvernarii pe mai multe niveluri. În special, regiunile aparțin celei mai dezvoltate părți a țării din punct
de vedere economic, unde sistemul de bunăstare și aparatul birocratic sunt destul de eficiente.!!!!!!!!!!

Cu toate acestea, Lombardia, Piemontul și Emilia-Romagna prezintă diferențe considerabile în ceea ce

privește tradițiile și aranjamentele politicii sociale. În timp ce în Lombardia, organizațiile catolice au fost
întotdeauna capabile să ofere în mod autonom un nivel bun de asistență socială grupurilor defavorizate,
inclusiv imigranții, în Emila-Romagna, asociațiile societății civile au fost în mod tradițional mai
dependente de sectorul public. Piemontul se află undeva între aceste două modele opuse.

Nu în ultimul rând, cele trei regiuni prezintă orientări politice diferite și au adoptat o încadrare diferită a
imigrației și integrării imigranților. Începând cu anul 2000, Lombardia este guvernată de o majoritate de
centru-dreapta, inclusiv Liga Nordului, un partid puternic anti-imigrație, în timp ce Emilia-Romagna a
fost guvernată de majorități de centru-stânga. În cazul Piemontului, în 2005 a avut loc o trecere de la o
coaliție de centru-dreapta la o coaliție de centru-stânga. Acesta din urmă a fost învins în 2010, de o nouă
coaliție de centru-dreapta condusă de Liga Nordului.