Elemente de drept administrativ

Capitolul I Dreptul administrativ - ramur a dreptului public

1. Delimitri de coninut Analiza puterii politice a sferei i modalitilor sale de manifestare, a raporturilor dintre exercitarea puterii instituionalizate i libertatea de aciune a individului a reprezentat o preocupare esenial pentru fondatorii gndirii politice i juridice moderne. Dar, problemele legate de caracterul public i privat al scopurilor individului au intrat n sfera de preocupare a gnditorilor nc din antichitate, ndeosebi prin scrierile lui Platon (Republica) i Aristotel (Politica), unde se pledeaz pentru o form de guvernmnt care s evite ceea ce mult mai trziu Tocqueville i J.S. Mill numeau tirania majoritii, dar i prin ideile prezumate de Pericle i ali reprezentani ai Marii Generaii (ex. Polybius sau fondatorii dreptului privat roman). Ideea pronunat de Aristotel cu privire la guvernmntul mixt (politeia), prin care dorea s evite posibilitatea concentrarii puterii de ctre o singur persoan, aplicat apoi de Polybius n analiza specificului guvernmntului din republica roman, revine n analizele lui J. Locke (care distinge ntre puterea legislativ, puterea executiv i puterea federativ) i este consacrat de ctre Ch. Louis de Montesquieu n Despre spiritul legilor. Abandonnd limbajul specific dreptului natural, prin care Hobbes i Locke cutau argumente pentru demonstrarea legitimrii puterii politice, Montesquieu pornete de la putere ctre libertatea individual, cutnd mecanismele de limitare a acesteia spre a se asigura posibilitatea de manifestare a libertaii. Soluia pentru evitarea abuzului de putere o reprezint, la Montesquieu, limitarea puterii prin putere, el consacrnd astfel, principiul separrii puterii n stat, principiu conform cruia cele trei puteri legislativ, executiv i judectoreasc deinute de organe speciale ale statului se contrapondereaz i controleaz reciproc. Se pune o ntrebare: este legitim critica vehement pe care o realizeaz J.J. Rousseau principiului separaiei puterilor, critic prin care diviziunii puterilor i opune unicitatea ntemeiat n suveranitatea emanat de la popor? Nu, ntruct principiul separaiei puterilor nu vizeaz existena a trei puteri absolut autonome, ci exercitarea unor atribute ale puterii suverane de ctre organisme speciale ale statului, organisme care-i controleaz i contrapondereaz activitatea (vezi: Adrian Gorun, Libertatea - concept i realitate, Cluj, 2002). Prezentm, cu titlu de exemplu, aspecte legate de cadrul constituional actual care face posibil aplicarea principiului separaiei puterilor: art. 85(1) din Constituie: Preedintele Romniei desemneaz un candidat pentru funcia de prim-ministru i numete Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de Parlament rolul puterii legislative n desemnarea executivului;

art. 132 din Constituie stipuleaz c organismul Consiliului Superior al Magistraturii este alctuit din magistrai alei, pentru o durat de 4 ani, de Camera Deputailor i Senat, n edina comun; alegerile pentru Preedinte i Parlament conform Legii electorale se realizeaz sub controlul unei comisii centrale electorale, desemnat prin tragere la sori, dintre membrii (judectori) Curii Supreme de Justiie; Guvernul instrumenteaz proiectele legislative; n temeiul art. 114 din Constituie, Parlamentul mputernicete Guvernul s adopte ordonane n limitele i condiiile prevzute n Legea de abilitare; instanele judectoreti sunt obligate, n soluionarea cauzelor, aflate pe rol, s aplice legea; organele administraiei de stat i desfoar intraga activitate pe baza i n scopul executrii legilor; actele autoritilor administraiei publice sunt supuse controlului (din perspectiva legalitii lor), exercitat de organele judectoreti; Curtea Constituional poate pronuna decizii de neconstituionalitate a unor legi, H.G., O.U. sau articole din acestea etc.;

Din aceste exemple, rezult c formele de colaborare i control al activitii celor trei puteri n stat nu influeneaz (cel puin teoretic), exercitarea principiului separaiei puterilor n stat ci, demonstreaz c, n aplicarea acestui principiu, puterile n stat sunt egale i trebuie s fie neprivilegiate, iar funcionarea lor n contextul acestui mecanism, asigur exprimarea suveranitii i statului de drept. Normele de drept care reglementeaz organizarea, atribuiile i actele juridice pe care le adopt sau emit organele statului ce realizeaz sarcinile i competenele celor trei puteri constituie dreptul public. Aceste norme sunt sistematizate n ramurile dreptului public: dreptul constituional ca ansamblu al normelor de drept privitoare la organizarea interioar a statului i de guvernare a raporturilor statului cu persoanele fizice i juridice; dreptul administrativ ansamblu al normelor de drept ce reglementeaz organizarea i activitatea organelor puterii executive, inclusiv raporturile acestor organe cu persoanele fizice i juridice; dreptul financiar ca ansamblu al normelor de drept ce reglementeaz modul de realizare a veniturilor bugetului de stat i ale bugetelor locale, destinaia cheltuielilor bugetului public bugetul de stat i bugetele locale; dreptul penal constituit din normele de drept prin care se protejeaz valorile fundamentale lezate prin fape incriminate ca imfraciuni; dreptul procesual civil i dreptul procesual penal ca ramuri de drept, constituite din norme juridice ce reglementeaz organizarea, competenele i activitatea instantelor judectoreti; dreptul internaional public ca totalitate a normelor ce reglementeaz raporturile unui stat cu alte state.

Aceast clarificare nu are ca scop elaborarea unor definiii riguroase pentru fiecare ramur de drept, ci prezint importan din urmtoarele puncte de vedere: a) demonstreaz relaia dintre diversitatea normelor de drept i pluralitatea ramurilor dreptului; b) identific relaia putere ramur de dret.

Astfel, dreptul constituional i dreptul internaional public corespund puterii legislative;dreptul administrativ i dreptul financiar puterii executive;dreptul penal, dreptul procesual penal i dreptul procesual civil puterii judectoreti; Celelalte norme de drept reglementeaz raporturile dintre persoanele fizice i juridice: ele constituie dreptul privat cu subramuri, precum: dreptul civil, dreptul familiei, dreptul muncii, dreptul comercial, dreptul proprietii intelectuale, dreptul internaional privat. 2. Noiunea de putere executiv Exist opinii care identific fiecare putere a statului cu o funcie statal (ex.: Ioan Vida n lucrarea Puterea executiv i administraia public; Ioan Alexandru n Administraia public Teorii; Realiti. Perspective; C.S. Rarincescu Contenciosul administrativ romn s.a). Astfel, vorbind despre activitatea statului, sub aspectul juridic, autorii citai consider c suveranitatea se nfptuiete prin trei funcii: funcia legislativ, funcia executiv sau administrativ i funcia jurisdicional. Opinia este mprtit i de Tudor Drganu, care n lucrarea Drept constituional i instituii politice (vol. I, 1993, p. 100), vorbete despre funcia legislativ care se deosebete de celelalte funcii ale statului ntruct are un caracter originar, n sesnsul c legile sunt expresia voinei organului reprezentativ constituit pe plan naional i beneficiaz de o for juridic superioar celorlalte norme juridice. Fora juridic superioar decurge din faptul c funcia legislativ este consecina manifestrii suveranitii poporului. Din aceast perspectiv, trebuie spus c funcia executiv i cea jurisdicional au o autoritate derivat, n sensul c actele administrative i cele jurisdicionale trebuie s fie ntotdeauna conforme cu prevederile legii. n privina funciei executive sunt necesare cteva clarificri . Astfel, conform lui T. Drganu, funcia executiv sau administrativ are ca obiect organizarea aplicrii i aplicarea n concret a legilor, asigurarea bunei funcionri a serviciilor publice, instituite n acest scop, precum i emiterea de acte normative i individuale sau efectuarea de operaii materiale, prin care, pe baza legii, se intervine n viaa particularilor pentru a le dirija activitatea sau a le face anumite prestaii. Rezult c funcia executiv are un caracter complex, exprimndu-se n: activiti de organizare a aplicrii legii; elaborarea actelor juridice normative conforme cu legea; asigurarea funcionrii serviciilor publice; puterea discreionar a autoritailor publice de a alege, n anumite limite, ntre mai multe soluii (aprecierea oportunitii cade n responsabilitatea autoritilor administraiei publice).

Din acest punct de vedere, literatura de specialitate distinge ntre: administraia activ , realizat n cadrul stucturilor ierarhice i care confer dreptul de a realiza acte de gestiune, fapte materiale i acte juridice unilaterale cu putere executorie; administraia consultativ, realizat pe baz de avize, acordate de ctre organe administrative neierarhizate (cu atribuii consultative); administraia jurisdicional, exercitat de ctre organe ce fac parte din puterea executiv i care are ca obiect rezolvarea unor litigii juridice prin hotrri care au

statutul puterii de lucru judecat (vezi: lucrrile de drept administrativ elaborate de I. Iovna, R. Petrescu). Consider c opiniile exprimate de autorii citai, ndeosebi cele exprimate de catre T. Drganu suport o anumit nuanare, spre a disemina ntre guvernare i administrare (guvern i administraie). Astfel, Jaques Cadart sustine c n coninutul funciei executive se regsesc atribuii care constituie obiectul activitii unor autoriti publice distincte. El identific: definirea politicii generale a statului; elaborarea proiectelor de legi necesare nfptuirii politicii generale; adoptarea actelor normative i individuale necesare aplicrii legilor; luarea deciziilor necesare funcionrii serviciilor publice; aplicarea unor msuri de executare material, n materie de ordine public, dispunerea teritorial a forelor armate i poliiei; conducerea relaiilor internaionale.

Dup cum afirm el n Institutions Politiques et Droit Constitutionnel (vol. I, Economica, Paris, 1990, p. 342), aceste atribuii se exercit de ctre diverse organe care constituie fie un executiv monocratic, fie un executiv colegial , fie o combinaie ntre acestea. Jean Rivero semnaleaz diferenieri ntre Guvern i administraie: a guverna = a lua decizii strategice, care angajeaz viitorul naional (termen lung); a administra = rezolvri de sarcini cotidiene, punctuale, pe termen scurt. Din punct de vedere structural, executivul se subsumeaz autoritilor publice care exercit funcia executiv i nu se confund cu administraia public. n funcie de structurarea executivului, se face distincie ntre un executiv monocratic (monist) i un executiv dualist. Executivul monocratic reprezint o continuitate a unor elemente ale antichitii imperiale i absolutismului monarhic n condiiile regulilor constituionale. Fundamentarea principiului separaiei puterilor a avut ca efect iniial transformarea monarhiei absolute n monarhie limitat i a condus la un executiv supus regulilor democraiei parlamentare. Azi, executivul monocratic se caracterizeaz prin deinerea puterii executive de ctre o singur entitate statal, entitate, ce poart numele de rege sau preedinte. n condiiile anihilrii principiului separaiei puterilor n stat, executivul monocratic poate fi un dictator. n istoria sa, executivul monocratic a luat i forme colegiale precum: consulatul roman (2 consuli cu drepturi egale), directoratul (funcia executiv este exercitat de un grup restrns de persoane cazul Franei Directoratul constituiei anului III, compus din cinci directori, numii pe o perioad de cinci ani, din rndul crora 1/5 se nlocuia n fiecare an; Directoratul avea rolul asigurrii securitii interioare i exterioare a Franei, el fiind investit cu putere reglementar pentru a asigura executarea legilor. Directoratul numea i revoca minitri, al crui numr era stabilit de Corpul legislativ). O form contemporan a executivului monocratic, colegiul este Consiliul Federal Elveian, compus din apte membri alei, pe o perioad de 4 ani de ctre Adunarea Federal, compus din Consiliul Naional, care reprezint poporul i Consiliul Statelor, format din 46 de deputai ai cantoanelor. Sistemele politice bazate pe monocraia executivului se manifest n mod specific n funcie de situaia efului statului (monarh sau preedinte). Astfel, monocraia monarhic presupune mai mult o prezen formal a efului statului n executarea concomitent a puterilor executiv i legislativ a statului cu toate c prin

Constituie, monarhul are acordate o serie de prerogative, de la desemnarea minitrilor la posibilitatea dizolvrii parlamentului. Totui, monocraia executivului contemporan presupune cea mai rigid expresie a separaiei puterilor n stat n regimurie politice prezideniale, unde executivul este redus la preedintele statului, acesta fiind responsabil de aplicarea sau executarea legii (cazul clasic al SUA, dar i cazurile actuale n Rusia, n state sud americane, state din Africa). Este important de menionat c n statele care au luat ca model regimul prezidenial american a aprut ca inovaie instituional Guvernul, ns nu se modific prin apariia Guvernului, natura regimului politic datorit competenelor largi pe care le are preedintele, chiar la nivelul Guvernului. Executivul dualist este o structur caracteristic ndeosebi regimurilor parlamentare, unde funcia executiv este ncredinat, unei persoane i unui organ colegial, care au atribuii pe care le exercit n mod relativ autonom: persoana ndeplinete funcia de ef de stat, iar organul colegial, se numete cabinet ministerial. Executivul dualist comport nuanri de la stat la stat, dar i la nivelul aceluiai stat, n funcie de evoluia concret a raporturilor dintre eful statului i corpul colegial. Regimul parlamentar este, n esen dualist, ntruct el dispune de un ef de stat, desemnat de parlament i de un guvern, condus de premier. Ambele funcii sunt supuse regulilor parlamentare (Germania, unde concentrarea puterii executivului aparine Cancelarului, Italia, cu executiv bicefal) caz special Anglia instituia monarhic. Ca replic la regimurile prezideniale i parlamentare, Frana a creat n 1958 un nou model, unul intermediar ntre cel prezidenial i cel parlamentar, cu un executiv care s creeze un nou echilibru al puterilor n stat, alegerea preedintelui fcndu-se prin vot indirect pn n 1962 i prin vot universal direct dup acest an. Guvernul, cel de-al doilea element al executivului deriv din voina efului statului, (el nu trebuie investit de Parlament), imixtiunea preedintelui n problemele guvernului fiind apropiat regimurilor monocratice. 3. Caracteristici generale ale dreptului administrativ Dup introducerea n Constituia SUA (1787) i francez (1791) a principiului separaiei puterilor n stat, au aprut, n toate statele care au inclus n constituiile lor acest principiu, acte normative de drept administrativ; apare astfel o ramur distinct de drept dreptul administrativ (aceasta nu nseamn c asemenea norme nu existau nainte, dar ele s-au sistematizat n ramur de drept specific; la noi, primele reglementri de drept administrativ au fost cumulate n Regulamentele Organice, ns, de pild, mprirea teritoriului n judee i inuturi s-a fcut n timpul lui Mircea cel Btrn judee i Alexandru cel Bun inuturi). Caracteristicile generale ale dreptului administrativ sunt: a) dreptul administrativ a aprut la sfritul secolului al XVIII-lea, mai nti n SUA i ulterior n Frana; el are un caracter de noutate, prin raportare la dreptul civil i penal; b) domeniul de reglementare este vast de la sfera economicului i sntii, la organizarea i funcionarea armatei i educaiei (nici o alt ramur de drept nu presupune o asemenea diversitate); c) diversitatea face imposibil codificarea dreptului administrativ (ncercri au existat n Frana, Portugalia); d) cuprinde norme ce se bazeaz, de regul, pe principiul inegalitii subiectelor raportului juridic administrativ, fie c aceste raporturi se stabilesc ntre organe ale administraiei publice, fie ntre organe ale administraiei publice i particulari;

e) n dreptul administrativ, unele conflicte juridice, aprute ntre organele administraiei publice i particulari (persoane fizice i juridice) se soluioneaz de organele proprii ale administraiei publice, de regul, organe ierarhic superioare (ex. soluionarea petiiilor, cererilor, contestaiilor); f) actele i faptele de drept administrativ, forma de activitate a organelor administraiei publice, sunt supuse i controlului organelor puterii judectoreti. Art. 48(1) din Constituia Romniei prevede c persoana vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei, iar Legea contenciosului administrativ (29/1990 modificat) reglementeaz competena i procedura de exercitare a controlului legalitii acestor acte sau fapte juridice (vezi Al. Negoi Drept administrativ i tiina administraiei). n funcie de aceste caracteristici generale se poate realiza delimitarea dreptului administrativ de celelalte ramuri ale dreptului. Aceast delimitare se realizeaz att n funcie de obiectul reglementrii, ct i de modalitatea de aplicare a reglementrilor. La o analiz superficial, s-ar prea c delimitarea acestei ramuri de drept este mai dificil prin raportare la dreptul constituional. Astfel, din punctul de vedere al sferei obiectului de reglementare, dreptul administrativ reglementeaz prin norme proprii: organizarea i activitatea organelor administraiei publice; raporturile juridice dintre aceste autoriti; raporturile cu particularii (deci, activitatea puterii executive), n timp ce sfera dreptului constituional acoper ntreaga arie a organizrii interioare a statului i de guvernare a raporturilor statului cu persoanele fizice i juridice. n vol. I al Tratatului su, prof. A. Teodorescu, sublineaz specificul celor dou ramuri de drept n sensul c dreptul constituional este acela care organizeaz, cel administrativ lucreaz (pag. 15), iar Valentin Priscaru (Tratat de drept administrativ romn) concluzioneaz: Astfel, n timp ce dreptul constituional reglementeaz modul de formare a guvernului, dreptul administrativ normele de drept administrativ reglementeaz modul de lucru al guvernului i actele juridice pe care acesta le adopt. Prin raportare la dreptul financiar, specificul dreptului administrativ decurge din aceea c el reglementeaz organizarea i activitatea organelor administraiei publice cu atribuii financiare, n timp ce dreptul financiar reglementeaz: raporturile dintre organele financiare ale statului i contribuabili (persoane fizice i juridice) care asigur veniturile bugetului public; raporturile dintre organele financiare ale statului i celelalte organe de stat, pentru obinerea sumelor necesare funcionrii n condiii normale a acestora;

Analiza poate fi continuat prin surprinderea deosebirilor fa de alte ramuri de drept; deosebiri fa de dreptul penal (ndeosebi referitoare la diferenele de pericol social al faptelor ilicite care impun o difereniere la nivelul sanciunilor: n dreptul administrativ, sanciunile sunt n principal, pecuniare , i doar n mod excepional privative de libertate, pe cnd n dreptul penal, pedeapsa cu nchisoarea este o pedeaps principal); fa de dreptul internaional public: dreptul administrativ, reglementnd organizarea i activitatea organelor administraiei publice, reglementeaz implicit i activitatea i organizarea Ministerului de Externe i serviciile de afaceri externe, n timp ce dreptul internaional public vizeaz att stabilirea de relaii diplomatice, ct i ncheierea de tratate internaionale, ale cror prevederi se realizeaz de ctre organele administraiei publice.

Deosebiri eseniale exist ntre dreptul administrativ i dreptul privat, generate de deosebirile dintre dreptul public cruia i aparine dreptul administrativ i dreptul privat. Trebuie precizat c exist acte care produc efecte n domeniul dreptului privat i care sunt emise de organe ale administraiei publice (ex: actele de stare civil, care produc efecte n domeniul dreptului familiei, contractele pentru construcia de imobile, ncheiate n baza autorizaiei de construcie emis de o autoritate public s.a.). 4. Trsturile specifice dreptului administrativ Se desprind dintr-un ansamblu de elemente (a se vedea R. Petrescu, I. Iovna) unele cu valoare de principiu. Acestea sunt: 1. Activitatea autoritilor administraiei publice se desfoar pe baza legii i numai n conformitate cu legea, urmndu-se organizarea i executarea n concret a acesteia (principiul legalitii). Prin principiul legalitii trebuie neleas extinderea noiunii de legalitate pentru toate actele normative superioare cu putere mai mare dect actul normativ elaborat (opinia autorilor francezi). Principiul legalitii se concretizeaz n dreptul administrativ n: a) competena autoritilor administraiei publice neleas ca ansamblu de atribuii ce se pot exercita de ctre: autoriti; subdiviziuni ale acestora; persoane investite ntr-o funcie public, precum i limitele exercitrii acestor atribuii; Competena trebuie stabilit prin norme juridice (n conformitate cu principiile constituionale), s fie concret determinate i s se exercite exclusiv n conformitate cu dispoziiile legale prin care a fost stabilit. n opinia lui I. Iovna, se face distincie ntre capacitatea administrativ, care exprim posibilitatea proprie doar autoritilor administrative de a participa n raporturi juridice administrative i competen (sistem de atribuii) ce aparine att autoritilor administraiei publice, ct i subdiviziunilor acestora, compartimentelor lor, care, dei au atribuii, nu posed capacitate administrativ, ntruct nu exercit aceste atribuii n nume propriu. Literatura de specialitate distinge ntre: competena material evideniaz specificul atribuiilor unei autoriti administrative, n funcie de care autoritile se clasific n: autoriti ale administraiei publice cu competen general (Guvern, consilii locale); autoriti cu competen special (limitare la o ramur, domenii de activitate: ministere, servicii descentralizate ale ministerelor, agenii); competena teritorial evideniaz limitele spaiale ale exercitrii atribuiilor prevzute de lege: autoriti centrale (ntreg teritoriul: Guvern, ministere); autoriti ale administraiei locale (consilii locale, primar); competena personal, are dou accepiuni: 1. Sfera atribuiilor unei persoane ce ocup o anumit funcie; 2. Stabilirea competenei unei autoriti n funcie de calitatea special a unei persoane: ex. calitatea de militar face ca aplicarea unor msuri disciplinare s 7

nu se realizeze de ctre agentul constator, ci de ctre comandantul unitii, dac datele cuprinse n procesul-verbal de constatare sunt corecte; competen temporal desemneaz limitele n timp n care i desfoar activitatea o autoritate administrativ. Regula: autoritatea i competena autoritilor administraiei publice este nelimitat temporal (este permanent). Sunt ns i excepii, stipulate expres prin lege. Ex.: comisiile locale nfiinate pe lng primrii, n temeiul Legii 18/1991 cu modificrile ulterioare, n scopul stabilirii dreptului de proprietate, n materie funciar (aceste autoriti i nceteaz activitatea prin dou modaliti: expirarea termenului stabilit prin lege pentru funcionarea lor ; acoperirea total a obiectului lor de activitate).

O problem special este cea legat de competena temporal a autoritilor administraiei publice locale alese consiliul local, primarul. La acest nivel nu este pus n discuie limitarea temporal a competenei autoritii respective, ci limitarea temporal a mandatului, pentru care au fost alei consilierii i primarul. Altfel, ar nsemna ca, toate actele administrative care angajeaz pentru viitor, s nceteze odat cu ncetarea mandatului, ceea ce ar constitui un serios motiv de disfuncionalitate n sfera raporturilor de drept administrativ. ntemeiem aceast asumaie i pe neidentificarea funciei publice (i demnitaii publice) cu persoana (personale), care sunt investite n a le ocupa. b) Actele normative ale administraiei publice nu pot contraveni, modifica, sau scoate din vigoare o lege, ntruct au o for juridic inferioar acesteia. Aceast trstur a dreptului administrativ i are sediul materiei n prevederi constituionale, precum: art. 58, alin. 1 (din Constituie), care stipuleaz c Parlamentul este autoritate legiuitoare unic n stat; art. 107 (alin. 2) care stipuleaz c Guvernul adopt hotrri pentru organizarea executrii legilor; art. 48 (alin. 1) legile nu pot face obiectul contenciosului administrativ;

n lucrarea Drept constituional i instituii politice (pag. 187), profesorul Ion Deleanu ntemeiaz principiul primatului legii n ierarhia actelor juridice normative i pe aspectul c instanele judectoreti nu pot decide asupra valabilitii unor legi, excepia de neconstituionalitate ridicat n faa lor urmnd s fie rezolvat de Curtea Constituional. Trebuie reamintite i prevederile art. 114 din Constituie, care consacr instituia delegrii legilsative (alin. 1 4) pentru Guvern. n virtutea principiului ierarhizrii autoritilor administraiei publice, trebuie precizat c, n emiterea de acte normative, autoritile administraiei publice trebuie s respecte att legea, ct i celelalte acte juridice normative cu for superioar. Se pune ntrebarea dac o autoritate a administraiei publice trebuie s respecte obligatoriu actele juridice normative, emise de ea. Rspunsul este afirmativ, ntruct, prin natura imperativitii, fiecare organism al puterii trebuie s respecte prevederile din dispoziia actului normativ, inclusiv prevederile propriilor acte. c) Prestaiile care intr n competena administraiei trebuie ndeplinite n conformitate cu legea: autoritile administraiei publice nu pot aciona descreionar n furnizarea unor prestaii care le sunt impuse de lege n profitul particularilor, ci ele trebuie s respecte normele legale care fundamenteaz modalitile de furnizare a acestor prestaii (energie

electric, termic, alte utiliti), existnd obligaia tratrii egale a tuturor categoriilor de persoane particulare beneficiare. 2. Existena regimului juridic administrativ ca sistem de reguli specifice activitilor administrative, reguli care asigur difereniere fa de reglementrile relaiilor dintre particulari; aceste diferenieri rezult din: investirea cu putere public a autoritilor administrative; scop diferit: satisfacerea unor interese generale prin serviciile prestate de ctre autoritile administraiei publice; - tehnica juridic proprie, ex.: emiterea actelor administrative urmeaz o prevedere strict, bazat pe principii i reguli privitoare la respectarea legii, competen, ndeplinirea unor operaii materiale tehnice premergtoare, concomitente sau posterioare elaborrii actului; sau: regimul juridic difereniat n materie de contracte administrative; astfel, unele clauze contractuale sunt de natur reglementar, stabilite de administraie, care are posibilitatea de a modifica sau rezilia unilateral contractul dac: a) modificarea sau rezilierea sunt cerute de interesul public; b) dac particularul contractant, care s-a angajat s efectueze o lucrare public sau s asigure funcionarea unui serviciu public, nu i-a ndeplinit obligaiile (sau le-a ndeplinit defectuos pn la o anumit perioad de derulare a contractului contractele administrative fiind supuse unor reguli de drept public, reguli ce aparin regimului administrativ). Un alt exemplu este reprezentat de faptul c organizarea i funcionarea serviciilor publice sunt hotrte unilateral de autoritile administraiei publice. 3. Dreptul administrativ prezint un caracter de mobilitate, comparativ cu dreptul privat. Aceast trastur presupune dou aspecte: administraia nu este un domeniu imuabil, ci presupune schimbri i inovaii n intervale de timp restrnse; la nivelul dreptului administrativ se produc schimbri rapide n plan juridic, n sensul c, unele acte administrative normative sunt modificate sau abrogate dup perioade restrnse (pe cnd n dreptul privat legislaia prezint o mare stabilitate, uneori existnd chiar dificulti n decodarea limbajului, urmare a caracterului su natural ex. formulrile din Codul civil);

4. n dreptul administrativ, interesul public are prioritate n raport cu interesul privat; aici opereaz prezumia c, n statul de drept, interesele statului sunt interese ale comunitii i, aa cum subliniaz i P. Negulescu, ele trebuie s fie prioritare fa de cele ale individului. Problema suscit totui unele discuii ntruct, teoriile referitoare la statul de drept, acord ntietate individului, drepturilor i libertilor sale. Exist precizri constituionale care protejeaz individul, precum : dreptul de petiionare (adresare att la autoritatea emitent, ct i la cea ierarhic superioar, n nume propriu), dreptul de a se adresa instanei de contencios administrativ, n condiiile Legii 29/1990 modificat, solicitnd anularea actului, recunoaterea unui drept sau repararea pagubei cauzate (vezi teoriile referitoare la statul minimal - Nozik, concepiile libertariene ale lui Hayek i Dworkin n Adrian Gorun Libertatea - concept i realitate, Argonaut, Cluj, 2002).

5. Rspunderea n dreptul administrativ este o alt trstur specific, exprimat ndeosebi n statul de drept: att autoritile administraiei publice, ct i funcionarii publici rspund pentru aciunile lor, cazurile concrete de rspundere i sanciunile fiind stipulate n legi specifice (Legea contenciosului, Legea administraiei publice locale, Legea funcionarului public, Legea rspunderii ministeriale). Apoi, Costituia instituie rspunderea politic a Guvernului n ntregul su i a fiecrui membru n faa Parlamentului, att pentru activitatea proprie, ct i pentru cea a ntregului organ executiv (art. 108, alin. 1). n alin. 2 al aceluiai articol se precizeaz c n legtur cu rspunderea juridic a membrilor Guvernului pentru faptele svrite n exercitarea funciei lor, numai Camera Deputailor, Senatul i Preedintele au dreptul s cear urmrirea penal a acestora. n conformitate cu art. 48 din Constituie, se precizeaz modalitatea angajrii rspndirii autoritilor administrative pentru situaiile n care acestea, printr-un act administrativ sau refuzul eliberrii unui act administrativ, produc vtmri ntr-un drept pentru o anumit persoan: persoana este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei. Exist i alte reglementri, privind cazurile prin care se realizeaz controlul judectoresc special, asupra unor aspecte ale activitii administrative (ex.: cele n materie contravenional sau electoral, art. 17 Legea 70/1991). Concluzii: Obiectul propriu de reglementare al dreptului administrativ este reprezentat de raporturile juridice administrative, constituite n legtur cu realizarea activitii executive a statului. Ramura dreptului administrativ este cercetat de tiina dreptului administrativ, care pe lng analiza sincronic a structurilor raporturilor de drept administrativ, studiaz i aspecte de drept administrativ comparat, precum i evoluia istoric a instituiilor administrative. n privina aspectelor specifice normelor de drept administrativ, mai trebuie precizat c acestea se clasific n funcie de dou criterii: a) n funcie de specificul raporturilor sociale pe care le reglementeaz sunt: - norme care reglementeaz organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice i raporturile dintre ele; - norme care au ca obiect raporturile dintre autoritile administraiei publice, pe de o parte i persoane fizice i juridice, pe de alt parte; - norme referitoare la statutul funcionarului public; - norme care reglementeaz rspunderea autoritilor administraiei, precum i rspunderea administraiv (contravenional) a persoanelor fizice i juridice; - norme care reglementeaz controlul administrativ; - norme care reglementeaz contenciosul administrativ; - norme procesuale, care reglementeaz principiile i procedura dup care se desfoar activitatea autoritilor administraiei publice (clasificare acceptat i la noi, n funcie de cea realizat de F.P.Benoit, Le droit administratif franais). b) n funcie de caracterul dispoziiei normelor de drept administrativ, acestea se clasific n categoriile clasice: - norme onerative cele care oblig subiectele crora li se adreseaz s efectueze o anumit prestaie; - norme prohibitive care interzic anumite aciuni;

10

norme permisive care las la latitudinea subiecilor s desfoare sau nu anumite aciuni.

n privina izvoarelor de drept administrativ (izvoare formale), acestea sunt cele acceptate i n celelalte ramuri de drept: Constituia, legile organice, legile ordinare, decretele prezideniale, actele normative emise de Guvern i administraia public central, actele autoritilor administraiei publice locale, conveniile internaionale. n privina doctrinei i jurisprudenei, trebuie fcute unele precizri. Astfel, doctrina, dei nu este acceptat ca izvor de drept administrativ, servete ca ndreptar pentru judectori i legiuitor i aduce indicii asupra reglementrilor care trebuie schimbate propunerile de lege ferenda. Jurisprudena n tradiia interbelic nu constituie izvor de drept. mprtim punctul de vedere exprimat de V. Onior i Paul Negulescu (Tratat de drept administrativ), care vorbind despre rolul jurisprundenei n dezvoltarea dreptului, susin c n multe cazuri ea servete ca norm de drept (ex.: autoritatea lucrului judecat). Tem de reflecie: 1. Analizai regimul executivului n urmtoarele state: S.U.A., Rusia, Irak, Spania, Belgia, Anglia, Germania, Italia, Canada, Frana, Romnia, Austria, Japonia, lund drept criterii: raportul executiv legislativ; form de guvernmnt - regim politic; entitatea (entitile) ce realizeaz executivul.

Comentai: 1. Regele domnete, nu guverneaz; 2. Democraia este rea i de nedorit. Este de preferat politeia (guvernnnt mixt) Aristotel Politica; 3. Executivul este monocratic sau dualist. Din acest punct de vedere: a) grupai statele (pct. 1) n funcie de regimul executivului; b) stabilii mcar dou caracteristici pentru fiecare form a executivului.

1. Act juridic Consiliul local Cluj hotrte n baza analizei referatului direciei de specialitate nfiinarea unui serviciu public, pe lng Primrie, care s aib n competen salubrizarea strzilor. 2. Fapt juridic material X, tatl unui minor nou-nscut, solicit departamentului de specialitate eliberarea certificatului de natere pentru minor.

11

3. Contract administrativ MEC ncheie un contract cu o societate specializat n realizarea de softuri educaionale n scopul dotrii unitilor de nvmnt cu aceste mijloace didactice. 4. Contract civil Departamentul Investiii din cadrul Universitii Babe-Bolyai ncheie un contract de prestri servicii cu o societate specializat n legtorie i arhivare, n scopul arhivrii actelor proprii. 5. Act cu caracter exclusiv politic Guvernul Romniei i declar ataamentul fa de executivul american n aciunile pentru eliminarea daunelor produse de evenimentele teroriste din septembrie 2001. 6. Operaiune material-tehnic Compartimentul salarizare - politici salariale din cadrul Direciei Generale a Universiii Babe-Bolyai elaboreaz statistici asupra evoluiei veniturilor angajailor n ultimii 3 ani.

12

Capitolul II Forme de activitate a autoritilor administraiei publice

1. Precizri generale n literatura romn de specialitate se susine ideea c n activitatea organelor administraiei de stat intervin (a se vedea I. Iovna, Drept administrativ): acte juridice; acte cu caracter exclusiv politic; fapte materiale juridice; operaiuni materiale tehnice.

Aceste forme de activitate a autoritilor administraiei publice sunt denumite n tiina administraiei i fapt administrativ denumire ce exprim toate manifestrile juridice i nejuridice prin care administraia public nfptuiete activitatea de conducere, de organizare a aplicrii i de aplicare n concret a legilor. 1.a Actele juridice Majoritatea actelor juridice care se regsesc n activitatea autoritilor publice o formeaz actele administrative, ns, alturi de ele, se regsesc contractele administrative i contractele civile. Actele administrative sunt manifestri de voin, exprimate n scopul de a produce efecte juridice, a cror nfptuire fiind garantat de puterea public, de care dispun autoritile administraiei publice. Caracterul care le deosebete de contracte (administrative sau civile) este unilateralitatea lor. Contractele administrative se ncheie ntre autoriti ale administraiei publice i particulari, avnd ca scop, fie satisfacerea unui interes general, fie funcionarea n condiii corespunztoare a serviciilor publice.

Att actele administrative ct i contractele administrative sunt supuse unui regim juridic special, numit regim administrativ, care se manifest n esena sa, ca regim de putere. Contractele civile se ncheie de ctre autoritile administraiei publice n calitatea lor de persoan juridic de drept civil, regimul juridic n care acestea se realizeaz este regimul de drept civil (regim de drept comun). Dreptul administrativ este preocupat doar de actele administrative i contractele administrative. 1.b Actele cu caracter exclusiv politic sunt emise ndeosebi de ctre autoritile administraiei publice centrale. n conformitate cu opinia lui T. Drganu, actele cu caracter exclusiv politic pot fi caracterizate ca declaraii de voin, prin care se afirm principii directoare sau se precizeaz atitudinea pe care autoritile emitente, o adopt n privina conducerii statului. Ex.: declaraiile Guvernului cu privire la diverse evenimente internaionale, mesajele Guvernului adresate altor guverne, mesajul unui consiliu judeean cu privire la un eveniment produs ntr-o unitate administrativ din alt ar, cu care a stabilit raporturi, conform Legii 215/2001 (o realizare, o catastrof etc.).

13

Deosebirea dintre actele cu caracter exclusiv politic i actele juridice este dat de forma lor distinct: primele au caracter proclamativ, n timp ce actele juridice, iau forma unor norme juridice. 1.c Faptele materiale juridice Exist situaii n care se produc efecte juridice, independent de manifestarea de voin n acest scop. Exemplu: Consiliul local hotrte constituirea din resurse proprii a unei grdinie, pe un teren ce se afl n proprietatea comunei respective. n aceast situaie, fora material, juridic prin care s-au produs modificri n mediul material nconjurtor (construcia) nu produce efecte juridice prin manifestarea de voin n acest scop, ci efectele juridice create decurg din lege (scopul l-a reprezentat construcia grdiniei, nu dobndirea dreptului de proprietate de ctre comun asupra gradiniei; efectul juridic izvorte din legea comun n materie: dreptul de proprietate asupra terenului confer drept de proprietate asupra construciilor amplasate pe acest teren. Deci, faptele materiale juridice sunt transformri n lumea material nconjurtoare datorate producerii de efecte juridice, independent de existena unei manifestri de voin n acest scop; legea, i nu manifestarea de voin, atribuie efecte juridice unor fapte materiale. Modificrile n lumea material, producerea de efecte juridice, independent de o manifestare de voin a unui subiect de drept se realizeaz prin aciuni, dar i prin inaciuni. Ex.: un imobil degradat nu este supus reparaiilor capitale. n timpul unui viscol puternic, imobilul (proprietate public) se prbuete, producnd pagube grave unui ter (distrugerea acoperiului locuinei proprietate personal). Prin aceast fapt material (nerealizarea reparaiei) s-a produs un prejudiciu, deci, s-au produs efecte juridice. Efectele juridice se datoreaz unei manifestri de voin? Nu, ntruct proprietarul cldirii n-a urmrit acest scop, ns n-a intervenit spre a evita producerea prejudiciului. Efectul juridic se produce datorit legii (prevederile art. 1000 Cod Civil). Faptele materiale juridice pot fi licite i ilicite. Faptele materiale juridice licite sunt aciuni permise ntruct sunt conforme cu legea i interesele statului (ex: primirea nscrisului constatator al unui act administrativ, nregistrarea unei persoane cu drept de vot n listele electorale). Faptele materiale ilicite nu sunt permise de normele juridice; n dreptul administrativ, exemplul tipic este reprezentat de contravenie. 1.d Operaiunile materiale tehnice sunt activiti ale autoritilor administraiei publice prestate n vederea ndeplinirii atribuiilor conferite de lege, care nu produc prin ele nsele efecte juridice. Ex.: avizele, rapoartele, propunerile, statisticile, diagnozele etc. Sfera lor de cuprindere este divers: - operaiuni cu caracter preponderent intelectual; acestea presupun un act de voin: avizele, referatele, rapoartele ntocmite de organele administraiei publice. Aceste activiti nu se identific cu actele juridice, ntruct prin ele nsele, nu produc efecte juridice. Toate acestea premerg i pregtesc emiterea actului administrativ, care va produce efecte juridice. Avnd n vedere rolul pe care l reprezint n elaborarea actelor administrative, aceste operaiuni materiale tehnice se realizeaz n form scris de ctre un anumit serviciu al autoritii administraiei publice sau de ctre un funcionar public de decizie. Alte operaiuni materiale tehnice produc transformri n lumea material fr s fie necesar vreo manifestare de voin. Ex.: furnizarea energiei electrice i termice, ngrijirea bolnavilor n instituiile de specialitate, administrarea tratamentului medical etc. Aceste operaii materiale tehnice nu nflueneaz valabilitatea actelor administrative. 2. Actele administrative

14

a) Precizri conceptuale. Sfera i definiia actelor administrative. Caracteristici. Pentru exprimarea i identificarea actelor juridice cu caracter unilateral ale autoritilor administraiei publice, n literatura juridic s-au utilizat mai multe noiuni, ns, cea mai mare frecven n scrierile romneti interbelice, ca i n cele franceze, a avut-o conceptul de act administrativ. Unii autori, precum A. Teodorescu i P. Negulescu, insistnd pe specificul acestui act prin iterarea ideii c el eman de la autoritile administrative, au pus accentul ndeosebi pe sensul formal al actului. Alii, printre care C.G. Rarincescu, au scos n eviden , pe lng sensul formal al actului administrativ i sensul material, adic curpinsul acestuia. Dup al doilea rzboi mondial, literatura juridic romn a utilizat dou noiuni: act de drept administrativ i act administrativ. Utilizm sintagma act administrativ ntruct aceasta este consacrat prin art. 48 din Constituia actual. Sfera actelor administrative Actele administrative constituie forma juridic principal a activitii autoritilor administraiei publice. La nivelul sistemului administraiei publice se poate constata o coresponden ntre numrul mare al actelor administrative la nivelul autoritilor centrale (Preedinte, Guvern, ministere), concomitent cu o scdere a numrului acestora la nivelul autoritilor locale. La acest nivel (nivelul local), predomin faptele materiale-juridice i operaiunile materialetehnice. n opinia mai multor autori, printre care T. Drganu, s-a considerat c prevederile art. 48 din Constituie se refer i la autoritile publice ce pot emite acte administrative. Prin urmare, pe lng autoritile administraiei publice, organele judectoreti i cele ale parchetului ndeplinesc unele activiti care ntrunesc caracteristicile activitii executive i, prin urmare, emit acte administrative n condiiile legii. Astfel, n conformitate cu art. 13 din Legea 92/1992 pentru organizarea judectoreasc, instanele sunt conduse de ctre un preedinte care exercit i atribuii administrative; apoi, preedintele Curii de apel, ori primprocurorul parchetului de pe lng Curtea de apel, numete personalul auxiliar administrativ i de serviciu care urmeaz s actioneze n circumscripia Curii de apel (fac excepie executorii judectoreti, numii de ctre Ministerul Justiiei). Referitor la acest aspect se ridic problema dac prin aceste acte sau activiti se realizeaz administraie public, n sensul de activitate aflat sub conducerea general a Guvernului. Rspunsul este negativ, ntruct art. 101, alin. 1 din Constituie precizeaz c Guvernul exercit conducerea general a administraiei publice, deci nu este vorba de o extindere a competenelor Guvernului asupra judectorescului i actelor sale. Acte administrative realizeaz i preedintele sau birourile celor dou Camere ale Parlamentului, dei nu sunt organe ale administraiei publice, atunci cnd numesc sau revoc din funcie unii funcionari din aparatul propriu al camerelor legislative, acte similare celor emise de autoritile administraiei publice. S invocm, n acest context, urmtoarea situaie practic: Biroul Camerei Deputailor revoc din funcie un referent de specialitate, funcie ocupat prin concurs. Referentul, n temeiul art. 48 din Constituie (persoana vtmat are dreptul de a intenta aciune n justiie mpotriva actelor administrative ale autoritilor publice) introduce aciune n contencios. Este admis aciunea respectiv? Corobornd textul art. 48 cu formularea Titlului III Autoritile publice din Constituie Titlu ce cuprinde Preedintele Romniei, Parlamentul, Administraia public i Autoritile judectoreti, credem c aciunea poate fi acceptat (n autoritile publice intr i Parlamentul). Totui, instanele pot invoca formularea din art. 1 din Legea 29/1990 modificat, care face referire la actele administrative emise de ctre o autoritate

15

administrativ i nu de ctre o autoritate public (ca propunere de lege ferenda, se impune formularea autoritatea public i nu autoritate administrativ). Tot n sfera actelor administrative sunt cuprinse actele administrative prin delegaie. Acestea, dei nu sunt acte de drept administrativ prin subiectul care le emite, sunt apreciate drept acte administrative ntruct organizaiile emitente acioneaz ca i autoritile administrative, n baza unei delegaii exprese dat de lege. Este vorba de acele acte emise de ctre structuri nestatale autorizate prin lege s funcioneze n scopul realizrii unui serviciu public (ex: societile comerciale ce ndeplinesc servicii publice sau instituiile private de utilitate public). De pild, actele emise n scopul furnizrii apei potabile de ctre instituia Aquaterm (instituie privat de utilitate public), trebuie considerate acte administrative prin delegaie; acestea sunt obligatorii att pentru organele statului, ct i pentru particulari, dei sunt elaborate pe cale unilateral (deci pot fi atacate n justiie, conform Legii 29/1990, modificat) Definiie Actele administrative reprezint manifestri unilaterale i exprese de voin ale autoritilor administraiei publice n scopul de a produce efecte juridice, n temeiul puterii publice (definiia are n vedere, sensul material i formal al actelor administrative). b) Caracteristicile actelor administrative Revenind la problema formelor concrete de realizare a activitii administraiei publice i la locul actelor administrative n cadrul acestor forme de activitate, se poate sintetiza c se poate distinge ntre dou categorii de activitate: a. forme concrete de activitate care produc efecte juridice; n aceast categorie sunt incluse: acte administrative; contracte administrative; acte civile; acte de drept al muncii; fapte juridice materiale. b. forme de activitate ce nu produc efecte juridice proprii: operaiunile tehnice-administrative; actele exclusiv politice ale autoritilor administraiei publice. Trebuie precizat c, din perspectiva dreptului administrativ, producerea de efecte juridice vizeaz naterea, modificarea sau stingerea raporturilor juridice. Analiznd caracteristicile actelor administrative, trebuie spus c, n general, literatura de specialitate reine cinci asemenea caracteristici: sunt acte juridice; sunt manifestri unilaterale de voin de putere; sunt obligatorii; prin intermediul lor se organizeaz executarea i se execut n concret actele normative; sunt executorii (vezi I. Iovna, R. Petrescu, Al. Negoi, V. Prisecaru).

Vom analiza pe rnd aceste caracteristici: 1. Actele administrative sunt acte juridice. 16

Actele juridice sunt definite ca manifestri de voin, fcute n scopul naterii, modificrii sau stingerii raporturilor juridice, a cror realizare este garantat prin fora de constrngere a statului. Fiind o specie a actelor juridice, sunt necesare cteva nuanri n privina actelor administrative: a. Nu orice act volitional cu implicaii juridice este act juridic (nu orice manifestare de voin este un act juridic, deci nici act administrativ, ci doar acea manifestare fcut n scopul producerii de efecte juridice). Simpla opinie a unei autoriti administrative nu este act administrativ (ex: Primarul se pronun c ar fi util s desfiineze o grdini, opinia lui transformndu-se n atitudine i aciune material de desfiinare, de ctre educatoarea care anun prinii s nu-i mai trimit copiii la activiti, pentru c grdinia a fost desfiinat; o aciune n contencios a prinilor va fi respins, pe motivul inexistenei manifestrii de voin a primarului). Se pune ntrebarea dac scopul n vederea cruia a fost fcut o manifestare de voin este suficient prin el nsui pentru c aceast manifestare s reprezinte act juridic? S lum un exemplu n acest sens: un inspectorat pentru protecia consumatorilor refuz s satisfac cererea unei persoane fizice, care solicit obinerea unui certificat n privina calitii unui produs vandabil. Prin refuzul respectiv, inspectoratul i-a manifestat voina (refuzul satisfacerii cererii). Ceea ce are n vedere inspectoratul ns, nu este nclcarea dreptului subiectiv al solicitantului, ci alte considerente (amnare, depire din neglijen a terenului legal). De aceea, ntre manifestarea de voin, scopul urmrit i consecinele juridice (vtmarea dreptului subiectiv) nu este o concordan. Prin urmare, refuzul de a satisface o cerere privitoare la un drept, atunci cnd se dovedete nejustificat, este un fapt juridic material, nu un act juridic. Situaia nerezolvrii n termen a unei cereri privitoare la un drept poart numele de tcerea administraiei. Se poate concluziona c este necesar s existe o concordan ntre voina, scopul manifestrii de voin i efectele pe care legea le recunoate: inexistena acestei concordane implic inexistena actului administrativ, fiind prezent fie o operaiune tehnic material, fie un fapt juridic material, fie un act politic. b. O manifestare de voin, pentru a fi considerat act juridic, trebuie s fie apt de a produce efecte juridice proprii. Sunt instituii n care o manifestare de voin este fcut n scopul producerii efectelor juridice, dar legea nu recunoate capacitatea ca o asemenea manifestare de voin s produc efecte juridice, situaie n care nu suntem n prezena unui act juridic. Avizul dat de ctre un organ administrativ, este o manifestare de voin ce urmrete adoptarea actului productor de efecte juridice. Efectele juridice sunt produse de actul administrativ avizat, nu de avizul respectiv ntruct nu avizul d natere, modific sau stinge raporturi juridice. n practica judectoreasc trebuie s se fac distincie ntre acordarea avizului de ctre un organ administrativ i refuzul acordrii avizului ntruct, n primul caz actul administrativ avizat (i nu avizul) produce efecte juridice, n timp ce, n al doilea caz, refuzul acordrii avizului produce aceste efecte (I. Iovna). Exemplu: n temeiul unei metodologii speciale elaborate de MEN, unitile reprezentative din nvmntul preuniversitar au n competen organizarea cocursurilor pentru ocuparea posturilor didactice vacante. Componena comisiei de evaluare a candidailor se stabilete prin avizul inspectoratului colar judeean. Acordarea avizului conduce la organizarea concursului, actele de evaluare producnd consecine juridice pentru candidai.

17

n situaia n care inspectoratul colar judeean refuz avizarea comisiei, acest refuz conduce la consecine juridice. Sau: printr-o Hotrre de Guvern se autorizeaz Ministerul Finanelor i un consiliu judeean s procedeze la nstrinarea, cu titlu gratuit, a unor bunuri aflate n patrimoniul unei federaii sindicale. n cazul unui litigiu ntre federaia sindical i o societate comercial se pune problema clarificrii naturii juridice a H.G. n conformitate cu practica judectoreasc (Curtea Suprem de Justiie), H.G. are valoarea unui aviz, nu a unui act administrativ. Un alt exemplu: n urma procesului de divor, pentru ncredinarea minorului s-a solicitat de ctre instan ntocmirea de ctre autoritatea tutelar a procesului-verbal de anchet social. Care este valoarea juridic a procesului-verbal de anchet? Curtea Suprem a statuat c acesta nu este act administrativ, ci o operaiune tehnico-administrativ. c. Alt precizare n legtur cu caracterul de act juridic al actului administrativ este c realizarea efectelor juridice cunoscute de lege este asigurat prin fora de constrngere a statului. De aici, consecina c actele administrative, ca specie a actelor juridice, sunt acte licite. Pe cale de consecin, o manifestare de voin fcut ntr-un scop contrar dispoziiilor legale nu este recunoscut i asigurat prin proba coercitiv a statului, deci nu are valoare juridic (opinie exprimat i de ctre T. Drganu). Caracterizarea actelor administrative ca acte licite nu este contrazis de posibilitatea adoptrii unor acte ilegale. Acestora nu li se recunoate valabilitatea, dei, pn la anulare sau revocare, produc efecte juridice; ele produc efecte juridice pn n momentul anulrii sau revocrii datorit prezumiei de legalitate de care se bucur (o prezumie relativ). Temeiul prezumiei este dat de faptul c sunt emise de o autoritate public. Rsturnarea prezumiei face ca efectele juridice s se tearg (dovad a faptului c legea nu recunoaste efecte juridice pentru manifestrile de voin ilicite). Ex: o diplom de licen eliberat de ctre o instituie de nvmnt superior, n condiii aparent legale de form, dar care nu are acoperire n realitatea de fapt (titularul ei n-a frecventat facultatea i n-a susinut nici un examen), produce efecte juridice pentru titular. Desoperirea falsului, anuleaz nu numai diploma, ci i efectele juridice (restituirea unor sume bneti, pierderea serviciului dac acesta a fost obinut prin utlizarea diplomei etc.). d. O alt precizare pe care o solicit caracterizarea actelor administrative ca specie a actelor juridice este c ele sunt manifestri de voin declarate. Manifestarea de voin poate fi fcut n form scris sau oral. De cele mai multe ori actele administrative mbrac forma scris. Actele normative n mod obligatoriu trebuie s fie consemnate n scris; consemnarea ntr-un nscris a actelor normative reprezint documentul care atest autenticitatea voinei reale a organului colegial. Actele care sunt expresia voinei unui organ unipersonal pot mbrca i forma oral (n situaii excepionale, un primar sau un prefect dispune luarea unor msuri de excepie, fr a mai atepta consemnarea n vreun document a actului s decizional). n limbajul curent documentul n care este consemnat voina juridic, poart, de asemenea, denumirea de act. De aici i confuzia ce se face uneori ntre manifestarea de voin, care este adevratul act administrativ i instrumentul juridic n care ea este consemnat. n esen, instrumentul nu face dect dovada i limitele manifestrii de voin i, prin urmare, are doar o valoare probatorie, fr ca nscrisul s nasc, modifice sau sting el nsui unele drepturi i obligaii.

18

Curtea Suprem de Justiie a apreciat, de pil, c raportul de expertiz medico-legal este un act medical de stabilire tiintific a unui diagnostic clinic i funcional n baza unui examen realizat de ctre specialiti, fr a avea ns caracteristicile unui act administrativ. La fel de evident este deosebirea ntre actul sau faptul juridic i nscris n cazul naterii unui copil: faptul naterii copilului este productor de efecte juridice, ntruct a aprut un nou subiect de drept, iar nu certificatul de natere tipizat, eliberat de autoritatea administrativ. Certificatul de natere tipizat este intrumentul prin care se face dovada existenei unui fapt juridc. n cazul cstoriei, acordul liber consimit al soilor i declararea lor cstorii de ctre autoritatea administrativ (act juridic complex) este actul juridic, certificatul de cstorie avnd rol de intrument juridic cu valoare probatorie. Caracterizarea actelor administrative ca specie a actelor juridice permite deosebirea lor i faa de faptele juridice materiale. Faptele juridice materiale nu sunt manifestri de voin facute n scopul producerii efectelor juridice n sensul precizat, ci produc asemenea efecte. Deoarece produc efecte juridice independent de scopul urmrit de autorul lor, spre deosebire de actele administrative, atunci cnd ele sunt aciuni umane, pot fi licite sau ilicite. Nu se poate vorbi despre caracterul ilicit al unor evenimente naturale, care, de asemenea, se ncadreaz n aceast categorie (ex: un cutremur produce prejudicii). 2. Actele administrative sunt manifestri unilaterale de voin de putere n baza acestei caracteristici, actele administrative se deosebesc de alte acte juridice pe care le emit organele administraiei publice; avem n vedere faptul c autoritile administraiei publice cu personalitate juridic pot intra i n raporturi juridice civile, ncheind acte civile, contracte administrative, contracte de munc etc. Comparnd actele administrative cu actele juridice civile, precizm c cele de pe urm sunt rezultatul unor acorduri de voina a doi sau mai multor subieci de drept, n timp ce actele administrative sunt manifestri unilaterale de voin de putere. Prin aceast caracterizare, actele administrative pot fi deosebite de orice act civil, fie pentru situaia n care acesta este un acord de voin, fie un act unilateral (donaie, testament) unilateralitatea nu este deci ntotdeauna caracteristica prin care se deosebesc actele administrative de cele civile, ci manifestarea unilateral de voin de putere. Actele administrative pot fi deosebite de actele de drept al muncii la care autoritile administraiei publice sunt pri. De ex: o autoritate public emite un act de drept al muncii desfacerea unilateral a contractului de munc pentru un angajat propriu. n aceast situaie, chiar dac actul are un caracter unilateral, el nu acioneaz n virtutea atribuiilor de putere, ci ca parte a contractului de munc. Care este natura urmtoarelor acte: decuplarea de la circuitul energetic a unui abonat de ctre o unitate RENEL? decuplarea telefonului de ctre o direcie de telecomunicaii? refuzul unei unitti a RENEL de a elibera o autorizaie de modificare a instalaiei electrice?

Acestea sunt acte administrative, ntruct au caracteristica manifestrii unilaterale a voinei de putere, putnd fi atacate n contenciosul administrativ. Situaia juridic a actelor emise n comun de dou sau mai multe organe administrative este aceeai ntruct subiectele de drept participante la emiterea actului urmresc acelai scop i aceeai prestaie din partea altor subiecte dect cele ce i-au exprimat voina. ntruct aceste manifestri de voin converg spre acelai efect juridic, ele sunt acte unilaterale; caracterul

19

unilateral al actului nu presupune cu necesitate o singur voin a unui singur organ, ci faptul c aciunea lui este univoc (aciunea actului). Situaia este alta n cazul actelor administrative emise la cerere, ntruct aici nu suntem n prezena unor acorduri de voin. Ex: dac un cetean cere o autorizaie de construcie, acest act nu conine acordul de voin a dou subiecte de drept. Voina solicitantului nu are caracter hotrtor la emiterea autorizaiei (este cel mult o condiie procedural): hotrrea este voina unic a organului de administraie i de aceea autorizaia poate fi revocat prin voina unic a organului emitent (Dac voina solicitantului ar fi o component a actului administrativ, acesta ar putea fi revocat numai cu acordul solicitantului pe principiul c un acord de voin nu nceteaz s produc efecte juridice dect n urma altui acord al participanilor la ncheierea actului). De aici decurg dou consecine practice: a) actul juridic produce efecte n privina beneficiarului din momentul comunicrii i nu al perfectrii acordului de voine; b) renunarea beneficiarului la exerciiul dreptului sau chiar la dreptul conferit de actul administrativ nu afecteaz valabilitatea acestui act. El nceteaz s mai produc efecte juridice abia n momentul revocrii unilaterale de ctre organul emitent (opinie exprimat i de Al. Negoi). n legtur cu caracterul unilateral al actelor administrative, se pune i problema actelor colective. Actul colectiv este un act juridic plurilateral, n care voinele ce concureaz la formarea lui au acelai obiect i acelai scop, acordul ntre aceste voine realizndu-se prin majoritate sau unanimitate de voturi. Concluzia desprins i din aceast definiie este c fr excepie, actele administrative sunt acte de autoritate cu caracter unilateral. 3. Actele administrative sunt obligatorii Aspectul de obligativitate trebuie analizat din trei puncte de vedere: a) actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent pe perioada n care sunt n vigoare. Pentru nelegerea acestei obligativiti, s lum un exemplu. n temeiul Legii 215/2001, un consiliu local (n baza principiului autonomiei locale) adopt o hotrre privind aprobarea unui plan de sistematizare a localitii (planul urbanistic). Conform acestui plan intr sub interdicie eliberarea de autorizaii de construcii n extravilan. Inclcarea acestei interdicii de ctre primar, (deci, eliberarea de autorizaii de construcie care intr n contradicie cu hotarrea consiliului local) deschide calea unei aciuni n contencios a prefectului, prin care, de drept, se obine anularea autorizaiei. Situaia este similar i pentru cazul n care acelai consiliu local ar aproba amplasarea unui nou cartier n extravilan. Rezult c obligativitatea actelor administrative pentru organul emitent presupune: obligativitatea conformitii actelor normative noi, cu cele adoptate anterior n materie (consiliul local, n exemplul anterior, nu are dect posibilitatea revocrii sau modificrii actului iniial); obligativitatea conformitii actelor individuale cu cele normative.

Exemplu. Ministerul Sntii organizeaz concurs pentru ocuparea funciilor de directori economici ai spitalelor din ar. n acest sens, ministerul transmite direciilor judeene Metodologia general de organizare a concursului, cu precizarea c aceasta s fie

20

publicat n fiecare jude. Printre cerinele formulate n vederea ocuprii acestui tip de post, sunt precizate n Metodologie i cele referitoare la abilitile de utilizare a calculatorului. Dup desfurarea concursului, comisia de specialiti din judeul Cluj a stabilit, n baza rezultatelor, o anumit ierarhie a candidailor pentru fiecare spital. Pe motive extraprofesionale, directorul direciei judeene, ncalc ierarhia stabilit de ctre specialiti pentru spitalul din Apahida, considernd c n mediul rural nu sunt necesare cunotinele de operare pe calculator, prefernd pe cel clasat pe locul al doilea. n situaia descris, actul individual/decizia de numire, nu este n conformitate cu actul normativ/metodologia concursului i, prin urmare, este ilegal (se ncalc i prevederile Legii 30/1990 privind angajarea salariailor pe baza criteriilor de competen). b) Actele administrative sunt obligatorii pentru toi subiecii de drept ce desfoar o activitate care cade sub incidena prevederilor lor. n categoria acestor subieci intr toate organele administraiei subordonate organului emitent, asociaiile profesionale, tiinifice i culturale, persoane fizice i juridice particulare etc. Se pune ntrebarea dac n aceast categorie de subieci intr i organele administrative care nu sunt subordonate emitentului? Pentru clarificare s pornim de la urmtorul exemplu: n baza Legii 61/1991 (prin care se modific i abrog unele dispoziii ale Legii 32/1968 completat prin Ordonana nr. 2 din 12 iulie 2001 privind regimul juridic al contraveniilor (text publicat n M.O. partea I nr. 410 din 25 iulie 2001) un organ de control sanitar stabilete ca sanciune contravenional principal pentru o cantin studeneasc amenda contravenional, iar ca sanciune contravenional complementar nchiderea unitii, pe motivul nerespectii instruciunilor Ministerului Sntii, privind condiiile de igien a locurilor de munc. Este legal aceast sanciune n condiiile n care ea este aplicat de ctre un organ administrativ care nu-i subordoneaz cantina studeneasc? Rspunsul este afirmativ, ntruct instruciunile privind igiena locurilor de munc nu vizeaz doar subunitile Ministerului Sntii, ci locurile de munc din toate sectoarele de activitate. Prin urmare, n categoria subiecilor pentru care actele administrative sunt obligatorii, intr i organe administrative care nu sunt subordonate emitentului (este i cazul sanciunilor administrative aplicate de organele Ministerului Finanelor, precum i cazul aplicrii contraveniilor la regimul circulaiei pe drumurile publice). Aceast obligativitate izvorte din fora juridic pe care legea o confer actelor respective. c) n al treilea rnd, actele administrative sunt obligatorii i pentru organele superioare celor emitente. La acest nivel trebuie fcut distincie ntre actele normative i actele individuale. Astfel, pentru actele normative, apar dou situaii: situaia n care organul ierarhic superior controleaz activitatea organului subordonat; n acest caz, organul superior ierarhic trebuie s in cont de actele normative legale ale organului controlat (ex. M.E.C. controleaz activitatea UBB; n aciunea de control ntreprins, trebuie s in cont de prevederile Cartei Universitare privind utilizarea resurselor extrabugetare atta timp ct aceste prevederi sunt conforme cu legea); situaia n care organul superior emite acte normative; n acest caz, actele normative ale organului subordonat nu sunt obligatorii pentru organul ierarhic

21

superior, ntruct, actele normative emise de ctre organul superior au for juridic superioar actelor organelor inferioare. Astfel, Guvernul poate emite o Hotrre privind nvmntul superior, care s contrazic Carta Universitii n anumite momente (ex. actele normative ale Guvernului Romniei prin care se preia un procent de 10% din sumele extrabugetare ale universitilor, sau 40% de la cele care au depit numrul de locuri cu tax repartizat de MEC). Ne aflm n situaia abrogrii tacite a unora dintre prevederile Cartei. n privina actelor individuale, teoria dreptului administrativ admite c ele pot fi revocate sau anulate de ctre organul superior. Totui, atta timp ct actele individuale nu au fost revocate sau anulate, organul superior trebuie s le respecte.Exist i unele acte administrative care nu pot fi revocate sau anulate de ctre organul administrativ (excepie de la principiul revocabilitii actelor administrative). Intrucat sunt inatacabile pe cale administrativ, aceste acte se impun respectului tuturor, inclusiv organului superior. Trebuie precizat deci c, n maniera n care ne aflm n prezena unor acte administrative individuale pe care normele juridice n vigoare le consider irevocabile (de ex. actele administrative jurisdicionale, actele care au dat natere unui drept subiectiv, garantat de o norm de drept cu irevocabilitatea actului de baz), efectele lor juridice nu pot fi desfiinate de organul ierarhic superior, nici de organul care l-a emis. Tot n domeniul actului administrativ individual, se pot distinge dou situaii: - organul superior poate anula actul ilegal al organului inferior, dar nu-l poate emite el nsui , n locul celui subordonat; - organul superior poate anula actul individual al organului superior , i poate s emit el nsui actul, sau s-l oblige pe acesta din urm s-l emit. Exemplificri: a. Pentru situaia n care actul administrativ a dat natere unui drept subiectiv, garantat de lege cu ireversibilitatea actului de baz (excepie de la principiul revocabilitii actelor administrative): O diplom de absolvire a unei faculti nu poate fi revocat de ctre MEC din moment ce titularul ei a urmat cursurile acestei instituii de nvmnt (revocarea ar fi inutil, din moment ce persoana interesat poate oricnd cere emiterea unui act atributiv de personal, cu acelai coninut, fcnd dovada c ndeplinete condiiile prevzute de lege). b. Constatndu-se nereguli n organizarea unui concurs pentru ocuparea unor posturi vacante, organul ierarhic superior anuleaz rezultatele concursului. Dispoziia de numire pe post n baza rezultatului concursului nu este anulat de ctre organul superior, ci de ctre organul emitent (consecin a anulrii concursului). c. Organul ierarhic superior este sesizat asupra unor erori materiale ntr-un act de stare civil pentru o persoan fizic. Acesta are competena de a obliga organul emitent la corectarea erorii materiale i emiterea unui alt act (dup ce, n prealabil, cel emis a fost anulat). d. Comisia judeean privind restabilirea dreptului de proprietate poate dispune anularea unui act individual emis de o comisie local i, s emit n nume propriu, un alt act prin care se modific efectele juridice. 4. Prin actele administrative se organizeaz executarea i se execut n concret legile i celelalte acte normative.

22

A patra caracteristic a actelor de drept administrativ decurge din coninutul lor: prin ele se organizeaz executarea i se execut n concret legile i celelalte acte normative. Aceast caracteristic vizeaz faptul c manifestrile de voin n realizarea activitii executive aparin n principal autoritilor administraiei publice,deci sunt acte ale acestor autoriti (n aceast categorie intr i activitile administrative prestate de organele de conducere ale Parlamentului, instanelor de apel, Parchetului). La acest nivel apar iari cteva aspecte ce necesit clasificri. De pild, cele legate de posibilitatea ca diverse organizaii i asociaii (terminologia de dinainte de 1989 utiliza sintagma organizaiei obteti) s emit acte administrative. Pentru unii autori statutul de act administrativ ar fi stabilit de natura organizaiei emitente i, prin urmare, acest tip de organizaii nu pot emite acte calificate drept administrative. n realitate, pentru a stabili caracterul unui act juridic, trebuie stabilit cu prioritate care sunt raporturile juridice pe care acesta le genereaz, modific sau stinge i care este regimul juridic al manifestrii de voin analizate. In opinia lui I. Iovna, caracterul de act juridic al unei manifestri de voin nu depinde de calitatea subiectului emitent, ci de aspectele pe care legea i le recunoate. Prin urmare, dac unei manifestri de voin legea i recunoate aptitudinea de a genera, modifica sau stinge raporturi juridic, ea este un act juridic, indiferent de la cine provine. Este posibil ca manifestarea de voin s fie un act civil, de drept al muncii, un act administrativ. In concluzie, ncadrarea n una sau alta a categoriilor actelor juridice nu este determinat de natura subiectului emitent i, pe cale de consecin, organismele nestatale pot emite, n condiiile legii, acte juridice. Totui, pornind de la faptul c actele administrative sunt acte de putere, aceste organisme pot emite asemenea acte numai dac primesc o mputernicire n acest sens din partea organelor de stat competente. De pild, o autorizaie de pescuit emis de Asociaia Vntorilor i Pescarilor Sportivi trebuie considerat ca act de autoritate, ntruct se realizeaz n scopul unei mputerniciri legale. Aceste acte emise n termenul unor mputerniciri legale au fost denumite n literatura juridic acte administrative prin delegaie. n acest sens trebuie interpretat art. 15 (2) din Cap. II (Constatarea contraveniei) din Ordonana nr. 2 din 12 iulie 2001 privind regimul juridic al contraveniilor: Pot fi ageni constatatori: primrii, ofierii, i subofierii din cadrul Ministerului de Interne, special abiliti persoanele mputernicite n acest sens de minitrii, de ali conductori ai autoritilor administraiei publice centrale, de prefeci, preedini ai consiliilor judeene, primari, de primarul general al Municipiului Bucureti, precum i de alte persoane prevzute n legi speciale. (mputernicirea persoanei = emitere de acte administrative prin delegaie). 5. Actele administrative sunt executorii Aceasta presupune c actele administrative se execut din oficiu, fr a mai fi necesar intervenia instanelor de judecat. Prin urmare, fora de constrngere a statului poate fi aplicat pentru respectarea actelor administrative, fr a fi necesar ncuviinarea altui organ etatic. Ex. emiterea unei decizii de imputaie pentru primirea unor sume necuvenite, este executorie pentru persoana care a creat prejudiciul; chiar dac persoana a atacat n instan decizia de imputaie, ratele de reinere curg i pe perioada judecrii litigiului (reinerile nu se suspend) n legislaia romn exist ns unele dispoziii derogatorii de la aceast regul. De pild, potrivit art. 26 din Legea nr. 50/1991, executarea fr autorizaie a lucrrilor de construire, extindere, transformare, restaurare, modificarea faadelor construciilor, precum i a unor construcii provizorii de antier n afara incintei acestuia, fr autorizaie, constituie contravenie. Contravenia se constat n condiiile art. 27 i se sancioneaz cu amend.

23

Concomitent cu aplicarea amenzii, se dispune oprirea executrii lucrrilor sau desfiinarea construciilor nelegal realizate. n cazul n care contravenientul nu se conformeaz dispoziiilor din procesul-verbal, acesta nu va putea fi pus n executare n mod nemijlocit de autoritatea administrativ, ci va fi necesar sesizarea instanei de judecat,care va dispune (n cazul normal) desfiinarea construciilor executate fr autorizaie, readucerea acestora n starea iniial i va fixa termene limit pentru executarea hotrrii. Numai dup ce acest termen a expirat, autoritatea administrativ va trece la executarea hotrrii, care, n cazul cnd sunt n concordan cu dispoziiile din procesul verbal, echivaleaz i cu executarea actului administrativ.

24

Capitolul III. Clasificarea actelor administrative

1. Criterii Exist mai multe criterii n funcie de care se realizeaz calsificarea actelor administrative, ns, literatura de specialitate reine trei asemenea criterii, n funcie de importana lor practic. A. Criteriul ntinderii efectelor pe care le produc actele administrative Din perspectiva acestui criteriu se disting: 1. Actele normative. 2. Actele individuale. 1. Actele normative se caracterizeaz prin urmtoarele elemente: - conin reguli generale de conduit; - regulile sunt impersonale; - regulile se aplic repetat, la un numr nedeterminat de subieci. Normele coninute pot fi onerative, prohibitive sau permisive, cu precizarea c, de cele mai multe ori, actul administrativ conine cumulativ aceste categorii de norme. 2. Actele administrative individuale se caracterizeaz prin aceea c manifestarea de voin a organului competent creeaz, modific sau stinge drepturi subiective sau obligaii n profitul sau sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate. n funcie de coninutul lor, actele administrative individuale pot fi grupate n patru categorii: a) Acte prin care se stabilesc drepturi i obligaii determinate pentru subiecii crora li se adreseaz. Se poate exemplifica aceast categorie cu: autorizaia de construcie, care confer un drept bine determinat; sau, actul prin care o persoan fizic sau juridic a fost sancionat contravenional cu o amend ntr-un anumit cuantum, cnd obligaia contravenientului este exact circumscris. b) Actele ce confer un statut personal beneficiarilor. Actele administrative atributive de statut personal confer beneficiarilor complexe de drepturi i obligaii i nu un drept sau o obligaiune determinat (vezi I. Iovnai op.cit.). Este cazul diplomelor colare i universitare, a deciziilor de pensionare, a permiselor de conducere auto, a actelor prin care se aprob schimbarea numelui pe cale administrativ .a. i la nivelul acestor exemplificri exist diferenieri. Astfel, n cazul diplomelor colare i universitare i deciziilor de pensionare, actele administrative presupun o activitate anterioar a persoanelor n favoarea crora se elibereaz, organul administrativ emitent nefcnd dect s constate ndeplinirea condiiilor legale i, fiind o activitate anterioar, el nu are un drept de apreciere asupra oportunitii emiterii lor;

25

 n cazul obinerii permiselor auto, organul administrativ constat promovarea probelor n examenul susinut de beneficiar; Pentru actele prin care se aprob schimbarea numelui pe cale administrativ, organul administrativ se afl ntr-o alt situaie, ntruct el este n msur s aprecieze dac motivele cererii de schimbare a numelui sunt sau nu ntemeiate (oportunitatea). c) O categorie a actelor individuale o constituie atele administrative de sancionare; se caracterizeaz prin aceea c instituie constrngerea de stat sunt forma sanciunii. Spre deosebire de majoritatea actelor administrative, actele de sancionare pot s fie nu numai anulate, ci i reformate de organul de control jurisdicional n sensul cuantumului sanciunii aplicat de organul administrativ (cu o alta mai uoar sau mai grav). Totodat, actele administrative de sancionare presupun ntotdeauna o constatare a situaiei de fapt i o apreciere asupra vinoviei contravenientului, consemnate, de regul, ntr-un nscris (procesverbal). d) O categorie a actelor individuale este aceea a actelor administrative jurisdicionale. Aceast categorie se caracterizeaz prin elemente specifice: soluioneaz litigii; sunt emise cu o procedur bazat pe contradictorialitate; organul emitent este independent n pronunarea soluiei, att fa de pri, ct i fa de orice persoan sau organ; - se bucur de stabilitatea specific autoritii de lucru judecat; - trebuie motivate (vezi I.Iovna, R. Petrescu, V. Prisecaru). Dei se aseamn prin trsturi eseniale cu hotrrile judectoreti, totui actele administrative jurisdicionale se deosebesc de acestea. Astfel, actele administrative jurisdicionale provin ntotdeauna de la organe ale administraiei publice (fie organe de administraie public activ, fie comisii special constituite pentru o asemenea activitate). O alt deosebire provine din aeea c actele administrative jurisdicionale pot fi atacate cu recurs, dup epuizarea cilor administrativ-jurisdicionale n condiiile prevzute de Legea 29/1990 modificat privind contenciosul administrativ. B. Criteriul: numrul manifestrilor de voin pe care le ncorporeaz. n funcie de acest criteriu, actele administrative se grupeaz n: 1. acte administrative ce conin o singur manifestare de voin; 2. acte administrative complexe, care conin cel puin dou manifestri de voin. n prima categorie intr majoritatea actelor juridice de drept administrativ. Totui, n dreptul administrativ romn sunt cazuri cnd actele administrative iau natere prin contopirea ntr-un acord a dou sau mai multor manifestri de voin, provenite de la organe diferite. n opinia lui T. Drganu, I. Iovna, aceste manifestri de voin converg spre producerea aceluiai efect juridic i prin urmare, formeaz o singur unitate juridic. Este acest acord de voine asemntor acordurilor civile? Ne edificm prin urmtorul exemplu: ntr-un contract de vnzare-cumprare (contract civil) acordul de voine ntre cumprtor i vnztor vizeaz: - un dublu obiect: bunul, pentru cumprtor, preul, pentru vnztor; - un dublu scop: primirea preului (vnztor), intrarea n posesia bunului (cumprtor).

26

Prin difereniere, acordul de voin coninut ntr-un act administrativ complex urmrete aceeai prestaie din partea altor subieci, aciunea lui fiind univoc. Exemplu: Ministerul Educaiei i Cercetrii i Ministerul Sntii elaboreaz o metodologie (act administrativ normativ) pentru combaterea consumului de droguri n unitile de nvmnt. Metodologia are la baz acordul de voin al celor dou ministere. Deosebirea fa de actele juridice civile este dat de faptul c acordul de voin n actul administrativ complex urmrete aceeai prestaie din partea altor subieci, aciunea lui fiind univoc. Un alt element care d specificitate actului administrativ complex este cel legat de faptul c n absena celeilalte sau celorlalte manifestri de voin, actul administrativ respectiv este inexistent. Din cuprinderea mai multor manifestri de voin de ctre actele administrative complexe apar dou consecine practice: a) Un asemenea act nu poate fi revocat sau anulat printr-un act ce ar conine manifestarea de voin numai a unuia sau a unora dintre organele ce au participat la adoptarea lui. Revocarea, anularea sau abrogarea se va putea face numai printr-un act cuprinznd manifestrile de voin ale tuturor organelor ce au elaborat n comun actul anterior, ori printrun act al organului superior tuturor acestor autoriti (n exemplul de mai sus, abrogarea se va realiza numai prin acordul celor dou ministere sau o hotrre a Guvernului); b) Aciunea n justiie se va ndrepta mpotriva tuturor organelor participante la emiterea lui. C. Criteriul organului (autoritii) de la care eman Astfel: Preedintele Romniei emite decrete

- normative; - individuale; - Guvernul emite ordonane i hotrri. Ordonanele au caracter normativ, n timp ce hotrrile pot fi normative, sau individuale; - Minitrii i conductorii altor organe centrale de specialitate adopt instruciuni (totdeauna au caracter normativ), sau ordine (caracter normativ sau individual); - Consiliile judeene i locale adopt hotrri (normative sau individuale); - Delegaiile permanente ale Consiliilor Judeene emit decizii; - Primarii emit dispoziii (normative i individuale); - Preedinii Consiliilor Judeene emit dispoziii cu caracter individual; - Comisia administrativ judeean adopt, prin vot deschis, hotrri. Exist i alte clasificri ale actelor administrative, care, n esen, acoper aceste criterii de sintez. Din motive didactice ne limitm la clasificarea realizat mai sus.

27

Capitolul IV. Condiiile de valabilitate ale actelor administrative

Sunt dou categorii de condiii care implic valabilitatea actelor administrative: a) condiiile de legalitate; b) condiiile de oportunitate. Pentru neindeplinirea acestor condiii, efectul este acelai nevalabilitatea actului ilegal sau inoportun. Difer modalitile de ncetare a efetelor juridice. Astfel, absena condiiilor de legalitate genereaz anularea sau revocarea actelor administrative, n timp ce inoportunitatea actelor genereaz revocarea sau abrogarea acestora. a) Condiii privind legalitatea. 1. Actul s fie emis de ctre organul competent, n limitele competenei sale. Competena organelor administraiei publice se caracterizeaz prin urmtoarele elemente: (diferenele dintre capacitate i competen, repartizrile i delegrile de atribuii, tipurile competenei administrative material, teritorial, personal, temporal au fost analizate mai sus). a. competena are caracter legal n sensul c, fiecare autoritate public este investit prin lege cu o competen: limitele ei sunt determinate tot prin lege. Regula este c o autoritate a administraiei publice nu-i poate transmite competena proprie, stabilit prin lege, ctre alt autoritate a administraiei publice. Pentru evitarea unor blocaje n derularea activitii administrative (titularii unor funcii sunt ntr-o perioad indisponibili sau sunt supraaglomerai), prin lege s-au creat unele excepii, n scopul continuitii activitii de organizare a excutrii legii: repartizrile de atribuii: organul colegial stabilete care atribuii vor fi exercitate n intervalul dintre edine, ori permanent de ctre anumii membri ai si, sau funcionari (repartizarea este impus de caracterul colegial al organului de conducere, caracter ce exclude permanena funcionrii sale; organul colegial nu poate sta n edine permanent, pentru a executa toate atribuiile conferite de lege organului administrativ); delegrile de atribuii: la care se recurge atunci cnd legea permite. Exist delegare de atribuii atunci cnd, funcionarii invenstii cu atribuii de decizie ncredineaz o parte sau toate aceste atribuii altor funcionari sau organe. Delegrile de atribuii se deosebesc de repartizrile de atribuii prin sfera atribuiilor ce se transfer altor persoane ct i prin ntemeierea lor. Astfel, dac ansamblul atribuiilor organului colegial nu se transfer unei singure persoane ci se repartizeaz ctre mai multe persoane: - opereaz repartizarea; n situaia delegrii aceste atribuii pot fi transmise n totalitate ctre un funcionar de decizie. Apoi, dac repartizrile de atribuii decurg dintr-o necesitate de funcionare i nu trebuie prevzute expres de lege, delegarea are caracter excepional i trebuie ncuviinat de lege; nlocuirea unor funcionari, ca excepie, realizat, n cazul n care funcionarul de decizie nu-i poate executa atribuiile.

28

Sunt situaii n care legea sau regulamentul propriu de funcionare a autoritii administrative prevede cine este nlocuitorul; dac nu exist aceast prevedere, funcionarul de decizie are dreptul s-i desemneze nlocuitorul pe perioada indisponibilitii sale. b. Competena are caracter obligatoriu atribuiile stabilite prin lege autoritilor administraiei publice sunt imperative i se pot ndeplini n limitele prescripiilor legale. Dac autoritatea emite un act administrativ, fr a avea competen, sau depindu-i competena, actul va fi ilegal. c. Competena este permanent: autoritatea competent poate s emit un act administrativ ori de cte ori se ivesc condiiile prevzute de lege. 2. O condiie de legalitate este conformitatea actului administrativ cu coninutul legii i al actelor cu fora juridic superioar. Conformitatea cu coninutul legii trebuie privit prin prima structurii trihotomice a normei juridice. a) Astfel, n raport cu ipoteza, n conformitate cu analizele realizate de T.Drganu i I.. Iovna, organul administrativ are obligaia s emit actul ordonat de lege, dac sunt ntrunite condiiile prevzute n ipotez, sau s se abin de la emiterea actului, dac aceste condiii sunt absente. Nendeplinirea celor dou obligaii poate conduce la urmtoarele situaii: - Organul administrativ nu emite actul, dei sunt ntrunite condiiile de fapt pretinse de lege. Exemplul 1: Dei sunt ntrunite condiiile pentru aplicarea unei amenzi contravenionale pentru unii ageni comerciali, organul constatator refuz s aplice sanciunea sau, Exemplul 2: Dei sunt ntrunite toate condiiile pentru eliberarea autorizaiei de construcie, inclusiv avizul compartimentului de urbanism i sistematizarea teritoriului, primarul refuz emiterea autorizaiei (situaia refuzului nejustificat identificat de Legea 29/1990 modificat Legea Contenciosului administrativ cu actul administrativ ilegal). - Organul administrativ emite u act administrativ, dei nu sunt ntrunite condiiile de fapt, prevzute de lege. Exemplu: Un agent constatator ntocmete proces-verbal i aplic sanciunea administrativ pentru un posesor de autoturism cu defeciuni la sistemul de iluminare, staionat, pe timpul nopii, n afara carosabilului, autoturismul fiind semnalizat cu triungiul reflectorizant. Agentul stipuleaz c proprietarul autoturismlui i-a manifestat verbal intenia de a se deplasa cu autoturismul pn la primul service auto. (Este cert c n-a fost svrit contravenia, ea fiind n stare de tentativ, cel mult; n materie de contravenii nu exist rspundere pentru tentativ.) b) Situaia n care organul administrativ stabilete corect starea de fapt, dar interpreteaz greit dispoziia normei juridice sau aplic o alt dispoziie dect cea corespunztoare situaiei de fapt. Exemplu: Invocnd obinuia, autoritatea de stare civil dispune ca, dup ncheierea csatoriei soia s ia obligatoriu numele soului. Aici este o nclcare a art.27 alin.(2) din Codul familiei: Soii pot s-i pstreze numele lor dinaintea cstoriei, s ia numele unuia sau altuia dintre ei, sau numele lor reunite. Autoritatea confund o dispoziie permisiv (care nici nu impune, nici nu interzice, lsnd la latitudinea prilor s aleag conduita dorit) cu o dispoziie onerativ (oblig conduita).

29

c) Un act administrativ poate fi nevalabil i pentru c s-a aplicat o alt sanciune sau nu s-a aplicat sanciuna prevzut de lege. Exemplu: Un agent constatator a sancionat un contravenient cu amenda, dar i cu sanciunea confiscrii unui bun care poduce poluare dei aceast sanciune nu este prevzut de reglementrile legale n materie de mediu (actul este ilegal, pentru c s-a aplicat o alt sanciune dect cea prevzut de lege). 3. O condiie de legalitate a actelor administrative este emiterea lor n forma i cu procedura prevzut de lege. Forma actelor administrative este n cele mai multe cazuri scris, spre deosebire de actele civile care, n baza principiului consensualismului, produc efecte juridice prin perfectarea acordului de voin. Forma scris a actelor administrative este condiie de valabilitate n toate situaiile n care legea prevede obligaia publicrii lor. Astfel, n conformitate cu art.10 din Constituie, H.G. i O,U. se public n Monitorul Oficial; nepublicarea atrage sanciunea inexistenei lor. Actele administrative individuale pot avea forma scris sau oral. Exemplu: n situaia unui incendiu, pompierii pot trece la demolarea unei construcii pentru a evita extinderea dezastrului, fr a atepta dispoziia scris a pimarului, opernd doar n baza unei dispoziii verbale a celui ce conduce operaiunea de stingere; sau, aplicarea avertismentului, ca sanciune administrativ, este n forma oral. Sunt i situaii n care legea condiioneaz valabilitatea actelor administrative individuale de forma scris. Exemplu: aplicarea sanciunii amenzii se face n scris, prin ncheierea unui procesverbal; atestarea absolvirii unei forme de nvmnt - emiterea unei diplome sau certificat; Actele administrative jurisdicionale nu pot fi adoptate dect n forma scris. Forma scris este preferabil celei orale ntruct: exclude posibilitatea contestrii existenei i coninutului actului; consemnarea n scris a drepturilor i obligaiilor pe care le consacr nu depinde de memoria oamenilor; faciliteaz controlul asupra legalitii i oportunitii actelor.

b) Formele procedurale de emitere a actelor administrative Condiiile procedurale ce determin valabilitatea actelor administrative sunt manifestri de voin care nu produc efecte juridice proprii. n raport de momentul emiterii actului administrativ, ele pot fi 1-anterioare; 2concomitente sau 3-posterioare. 1. Condiiile procedurale anterioare actului administrativ sunt: avizarea; obinerea acordului cerut de lege altui organ; ntocmirea unor rapoarte, propuneri ori a altor documente; ndeplinirea formelor specifice procedurii jurisdicionale (dac sunt emise acte jurisdicionale) Avizele reprezint opinii pe care organul care vrea s emit un act le cere altui organ, compartiment sau persoane. Avizele sunt: - facultative - consultative - conforme (obligatorii)

30

Avizele facultative se caracterizeaz prin faptul c organul emitent al actului are latitudinea de a le cere sau nu, iar dac le-a cerut, nu este obligat s in seama de opiniile pe care le conin. n fapt, avizele facultative nu condiioneaz legalitatea actelor administrative. Exemplu: Pentru transferul unui student de la o instituie de nvmnt privat la o instituie de stat, este necesar aprobarea celor doi rectori, cu respectarea prevederilor legale. Pentru evitarea responsbillitii proprii, rectorul instituiei primitoare cere i avizul ministrului. Avizele consultative se carecterizeaz prin faptul c ele trebuie solicitate, n caz contrar actul fiind ilegal. Prin urmare, organul emitent este obligat s le cear, dar el nu este obligat s respecte coninutul lor. Exemplul 1: Avizul compartimentului financiar-contabil al universitii asupra actelor de gestionare a mijloacelor materiale i bneti; Exemplul 2: Avizul pe care prefecturile trebuie s-l cear primarilor pentru investiiile care se aprob de ctre Guvern pentru lucrrile publice i lcaurile de cult ce se execut (art. 4 din Legea 50/1991). Avizele conforme se caracterizeaz prin aceea c ele trebuie cerute de organul care vrea s emit un act administrativ, iar opiniile pe care le conin sunt obligatorii. n situaia acestor avize, actul administrativ care se emite nu poate avea un coninut contrar opiniilor cuprinse n avizul conform. Totui, dac organul administraiei publice ce a solicitat avizul nu este de acord cu coninut acestuia, are posibilitatea de a nu mai emite actul. Exemple de avize conforme: avizul de gospodrire a apelor i avizul de amplasament, necesare executrii lucrrilor care se construiesc pe ape sau care au legtur cu apele, lucrri menionate n art.48 al Legii Apelor; Certificatul de urbanism (n realitate, aviz conform) care nsoete cererea de eliberare a autorizaiei de construire (art.5 din Legea 50/19991). Dei trebuie cerut, avizul conform nu este un act administrativ ntruct i lipsete o trstur caracteristic actului: caracterul executoriu. Avizul conform nu oblig la emiterea actului. De reinut: Avizele se pot primi de la o structur intern o organului emitent al actului administrativ (avize interne) sau de la un alt organ dect cel ce urmeaz s emit actul juridic (avize externe). Specializarea actului de conducere a impus costituirea unor organisme cu atribuii consultative precum oficiul juridic, auditul intern; uneori, autoriti ale administraiei publice de decizie pot s ndeplineasc atribuii cu caracter consultativ n anumite probleme ale altui organ al adminstraiei publice (exemplu: prefectul, avizeaz numirea sau eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i celorlalte autoriti ale administraiei centrale organizate n judee i municipiul Bucureti). Acordul exprim consimmntul unui subiect de drept dat pentru emiterea unui act administrativ. El nu mai are doar valoarea unei opinii de care organul emitent poate sau nu s in cont; organul emitent nu poate emite actul fr acordul prevzut de lege. ntre avizul conform i acord exist deosebiri. Astfel, n timp ce avizul conform (ca i celelalte avize/este cerut unor organe pentru edificarea organului emitent asupra legalitii sau oportunitii actului pe care dorete s-l emit, acordul este cerut pentru c actul ce urmeaz s fie adoptat are implicaii i asupra activitii organului cruia i se cere sau asupra activitii organului inferior, ori asupra drepturilor persoanelor fizice sau juridice). Exemplu: extinderea unei reele de cale ferat reclam acordul i nu avizul proprietarilor terenurilor pe care aceasta urmeaz s fie extins; Propunerile, rapoartele, referatele i alte acte de iniiere a emiterii actelor administrative: - au statut de operaiuni tehnico-administrative ce preced elaborarea actului juridic.

31

Sunt situaii cnd legea precizeaz cine poate avea iniiativa emiterii unui act administrativ:

Astfel, n Legea electoral se prevede c propunerile de candidai se fac de ctre partidele politice sau formaiunile politice ce particip la alegeri, iar pentru candidaii independeni, de ctre susintorii acestora nscrii pe list, ntr-un numr prevzut de lege. Sau, Legea 215/2001 prevede c proiectele de hotrri ale consiliului local pot fi propuse de ctre consilieri sau primar. Alte forme prealabile sunt cerute de specificul activitii jurisdicionale; ele condiioneaz legalitatea actelor administrative jurisdicionale. Este vorba de operaiuni de anchet i cercetare, care urmresc stabilirea exact a strii de fapt n funcie de care se emite actul jurisdicional. Printre operaiunile de anchet sunt necesare: ascultrile de martori, experi, ascultarea persoanei, verificarea strii de fapt, stabilirea raportului de cauzalitate etc. 2. Condiiile procedurale concomitente emiterii actului administrativ a) Condiia de quorum: quorumul desemneaz majoritatea membrilor prezeni, cerut pentru ca organele colegiale s poat lucra valabil. De regul, majoritatea cerut este cea absolut; pentru desfurarea legal a edinei organului colegial, trebuie s fie prezeni cel puin jumtate plus unul din numrul membrilor; b) condiia majoritii cerute de lege pentru adoptarea actului (are n vedere adoptarea actului i nu ntrunirea organului colegial). Majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului poate fi: - majoritate simpl cnd pentru adoptarea actului voteaz mai muli pentru, dect mpotriva lui. Ex: nr. total de consilieri, ntr-un consiliu local = 29; nr. consilieri prezeni = 25; nr. voturi pentru = 15; nr.voturi mpotriv = 10. Nu prezint importan ci membri se abin sau voteaz mpotriv, ci doar faptul c numrul voturilor pentru este mai mare. Textul Legii 215/2001 precizeaz: Consiliul local, n exercitarea atribuiilor ce-i revin, adopt hotrri cu votul a cel puin jumtate plus unu din numrul membrilor prezeni. - majoritatea absolut presupune votul a jumtate plus unu din nmrul total al membrilor organului emitent n favoarea msurii adoptate. n exemplul nostru, jumtate + 1 din 29 este 16. Dac sunt prezeni chiar 16 (jumtate + 1) nseamn c pentru a adopta valabil o msur, cnd se cere majoritatea aboslut, este necesar votul pentru al tuturor celor prezeni; - majoritatea calificat este, de regul de 2/3 din numrul total al membrilor organului colegial. Ex: n conformitate cu Legea 215/2001 hotrrile privind bugetul local, stabilirea de impozite i taxe locale, administrarea domeniului public i privat al comunei sau oraului, organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor, amenajarea teritoriului i asocierea cu alte consilii sau ageni economici din ar i strintate se adopt cu votul a cel puin 2/3 din numrul membrilor consiliului.

32

c) actul administrativ trebuie s fie motivat. Uneori natura actului cere ca actul s fie motivat, dei aceasta nu este o condiie general. Motivarea este obligatorie pentru actele administrative jurisdicionale care conin hotrrile date n soluionarea unor litigii. 3. Condiii procedurale posterioare emiterii actelor administrative Aprobrile sunt manifestri de voin ale organului superior prin care acesta se declar de acord cu un act emis de un organ superior, care, fr aceast manifestare de voin posterioar lui, nu ar produce, conform legii, efecte juridice (I. Iovna). Aprobarea nu adaug nimic la efectele juridice ale actului aprobat, dar nu se poate trece la executarea lui nainte de obinerea aprobrii. Organul emitent nu este obligat s execute actul, chiar dac actul este aprobat . Se pune ntrebarea dac aprobarea acoper viciile actului aprobat? Nu, i ntr-un eventual proces n care s-ar pune n discuie legalitatea actului administrativ, va figura ca prt numai acest organ, nu i cel care a dat aprobarea ntruct este vorba de o manifestare de voin exclusiv a organului ce a emis actul supus aprobrii. Tot ca urmare a faptului c este emanaia exclusiv a organului emitent, actul poate fi revocat fr aprobare. (n opinia lui I. Iovnai, n legislaia romn, ca i n limbajul curent, noiunea aprobrii este folosit n sens impropriu. El exemplific cu expresia se aprob o cerere preciznd c nu se aprob un act juridic, ci se emite un act n urma cererii sau propunerii). Confirmarea form procedural posterioar emiterii actului administrativ are trei accepiuni: utilizarea noiunii pentru a comunica unei persoane interesate c organul emitent al unui act nelege s-i menin punctul de vedere exprimat anterior. n acest caz, confirmarea nu produce nici un efect i nici nu condiioneaz valabilitatea actului emis anterior; confirmarea poate acoperi un viciu al actului emis anterior (n opinia lui T. Drganu, aceast confirmare este un act administrativ distinct de cel confirmat). Ex: un organ inferior, i depete competena material n emiterea unui act, iar organul superior confirm actul (n acest situaie, ntr-un litigiu, organul care confirm este prt); noiunea confirmrii are semnificaia unei forme procedurale, atunci cnd, n absena ei, actul administrativ nu poate fi pus n executare.

De exemplu: confirmarea hotrrii unei comisii de doctorat de ctre Comisia privind actele de studii i acordarea de titluri din cadrul MEC, consolideaz hotrrea Comisiei care a acordat titlul de doctor. n caz de infirmare a hotrrii Comisiei de doctorat, hotrrea Comisiei din M.E.C. este un act administrtaiv atacabil n instana de contencios administrtiv. De regul, confirmrile de acest tip se cer cnd se elibereaz acte atributive de personal. Publicarea actelor normative i comunicarea actelor individuale Reprezint procedee posterioare emiterii actelor administrative prin care se comunic pentru cei interesai coninutul actului juridic respectiv.

33

Publicarea se realizeaz prin M.O. (legi, decrete prezindeniale, H.G, O.U.), presa central i local, afiaj. Hotrrile cu caracter militar nu se public, ci se comunic instituiilor interesate. Actele individuale se comunic celor interesai. n susinerea asumiei c actul individual trebuie comunicat invocm textul art. 30, alin. 2 din Legea 60/1991, care prevede expres c Hotrrile normative devin obligatorii de la data aducerii lor la cunotin public iar cele individuale de la data comunicrii. Datarea, semnarea i contrasemnarea Datarea i semnarea sunt forme procedurale necesare pentru a stabili cu exactitate dac organul care a emis actul era competent la acea dat, n componena legal. Contrasemnarea unor acte administrative a fost consacrat de Constituia din 1923 care, n art. 87 prevedea c Nici un act al Regelui nu poate avea trie dac nu va fi contrasemnat de un ministru, care prin aceasta, chiar devine rspunztor de acest act. n literatura de specialitate s-a statuat c prin contrasemnare nu se d validitate unui act regal nevalid, nelegal, ci este o garanie a sistemului parlamentar, pentru ca dispoziiile regale s fie n conformitate cu Constituia sau cu legea. Prin contrasemnarea unui ministru responsabilitatea pentru actul regal trece asupra ministrului (V. Onior). n art. 187, alin. 4 din Constituia actual se precizeaz c hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de primul-ministru, se contrasemneaz de minitrii, care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial. Prin comparare cu textul Constituiei din 1923 a acestui text din Constituia actual, trebuie spus c procedura contrasemnrii H.G. i ordonanelor, de ctre minisrii care au obligaia punerii lor n executare nu are semnificaia declinrii rspunderii Guvernului pe seama ministrului de resort (el a votat, ca membru al Guvernului pentru acel act); contrasemnarea actului Guvernului de ctre ministrul de resort are semnificatia delimitrii competenei n executarea acelui act i asumarea deplinei responsabiliti pentru executarea lui (aceast asumare se realizeaz mpreun cu primul-ministru a se vedea i opinia lui I. Iovna).

34

Capitolul V. Oportunitatea actelor administrative

Oportunitatea este o condiie de valabilitate, nu de legalitate. Prin oportunitate se nelege realizarea sarcinilor i atribuiilor legale n termen optim, cu cheltuieli minime de resurse (materiale i spirituale), dar cu eficien ct mai mare, precum i alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii. (I. Iovnu). Problema oportunitii vizeaz dreptul de apreciere al organelor administrative n cursul organizrii i executrii legii. Limitele dreptului de apreciere sunt determinate de normele juridice n aplicarea crora sunt emise actele administrative. Problema oportunitii actelor administrative nu se pune dect pentru situaiile n care autoritile administrative au n sarcin aducerea la ndeplinire a unei norme cu ipotez, dispoziie sau sanciune relativ determinate (nu i pentru cazurile n care acestea sunt absolut determinate). Exist mai multe criterii n funcie de care se stabilete dac un act administrativ este oportun sau inoportun. Cele mai importante criterii sunt: 1. Momentul n care este adoptat actul administrativ. Atunci cnd legea las la latitudinea organului executiv alegerea momentului n care s se adopte actul administrativ, el l-ar putea adopta la momentul potrivit (actul este oportun), prematur sau tardiv ( cnd va fi apreciat ca inoportun). Exemplul 1: n urma apariiei ctorva cazuri ntr-o boal contagioas se decide suspendarea cursurilor la colile dintr-o localitate sau: primarul dispune plata cu anticipaie a firmei care realizeaz dezpezirea fr s fi avut loc ninsori. Exemplul 2. Se constat o cretere a numrului elevilor i studenilor contaminai i se ia msura suspendrii cursurilor (decizie oportun). Exemplul 3. Curba mbolnvirilor devine descendent i abia n acel moment se ia decizia suspendrii cursurilor (tardivitate), sau: dispoziia de demolare a construciei, dat dup ce proprietarul a demolat-o. 2. Locul i condiiile concrete n care urmeaz s se aplice actul administrativ O msur nu este valabil oricnd i n orice condiii, colectivitile i localittile avndu-i particularii specifice. Exemplu. Consiliul local Satu-Mare aloc suma de 100.000 $ pentru derularea unui proiect privind amenajarea plajelor maritime; Sau: Directorul Liceului Economic Cluj solicit aprobare de modificare a planului de colarizare, nfiinnd dou clase cu profil minier.Respectarea condiiilor locale nu presupune ns absolutizarea acestora, depirea limitelor legalitii. Exemplu: Faptul c o localitate a fost afectat prin distrugerea pnzei freatice a condus ca, prin votul consilierilor, jumtate din sumele defalcate din bugetul consiliului judeean s fie repartizate acestei localiti, cu destinaia investiiei n reeua de ap potabil. 3. Criteriul mijloacelor materiale i spirituale pe care le angajeaz msura administrativ, precum i al duratei pe care o necesit aplicarea ei (raionalitatea mijloacelor i resurselor de timp).

35

Exemplu: un consiliu local are posibilitatea opiunii ntre executarea unei lucrri prin utilizarea muncii locuitorilor aflai n omaj, platind salarii lunare n valoare de 100 milioane lei i achiziionnd materiale specifice lucrrii n valoare de 300 milioane lei sau, angajarea unuei societi comerciale, creia i se pltete 2 miliarde lei contravaloarea lucrrii (premisa este aceea c, din punct de vedere calitativ, lucrarea este acceai). Sau: Pentru realizarea unei investiii (un cmin studenesc) se prezint la licitaie trei firme i, prin adjudecare se prefer firma care stipuleaz cel mai mic pre (preul agreat de celelalte firme este de 3,5 miliare, n timp ce preul firmei ctigtoare este de 3,45 miliarde), ns durata lucrrii este estimat cu o jumtate de an peste durata n care s-ar fi ncadrat firmele pierdante. Lund n calcul diferena mic ntre preuri, dar i durata extins (n care indicele inflaiei va conduce la creterea preului iniial), aprecierea n adjudecare conduse la inoportunitate. 4. Criteriul conformitii actelor administrative cu nivelul condiiilor generale de via i cultur. Exemplu: MEC ia decizia alocrii sumelor necesare pentru achiziionarea a cte un microbuz pentru fiecare unitate de nvmnt (primar i gimnazial) din zonele rurale, n condiiile n care valoarea bugetului nvmntului nu ntrunete procentul minim de 4% din PIB (cum se stipuleaz n Legea nvmntului). 5. Criteriul conformitii cu scopul legii Regula general este: Scopul legii se realizeaz prin respectarea coninutului ei. Excepiile apar atunci cnd coninutul legii este relativ determinat, situaii n care se impune raportarea unei msuri att la formularea legii, ct i la scopul urmrit de legiuitor (interpretarea n litera i n spiritul legii). Exemplu.: Pornind de la art. 31(4) din Constituie, n care se stipuleaza c mijloacele de informare n mas, publice i private, sunt obligate s asigure informarea corect a opiniei publice i constatnd c un cotidian local prezint o situaie ireal, prin care se aduc prejudicii grave imaginii premierului, prefectul dispune prin ordin supunerea publicaiei respetive. Ulterior, lund act i de prevederile art. 30 (4) din Constituie, unde se stipuleaz ca Nici o publicaie nu poate fi suprimat, prefectul retracteaz ordinul emis, retractare ce intervine n timp util (n-au fost create prejudicii publicaiei, ntruct retractarea s-a realizat la dou ore dup comunicarea ordinului). Sesizndu-se, ministrul Administraiei publice locale sancioneaz prefectul. Sancionarea este superflu, inoportun ntruct nu s-a inut cont de un principiu universal al dreptului: sanciunea trebuie s repun n drept situaia anterioar nclcrii unei norme. Ori, n cazul de fa, repunerea n drept s-a realizat prin retractarea actului. Oportunitatea unui act poate fi cercetat att n momentul emiterii lui, ct i ulterior, fiind posibil ca un act s fie oportun n momentul emiterii, dar pe parcurs, s devin inoportun. (De aici i consecina revocrii lui cu efecte ex tunc sau ex nunc). Revocarea va avea caracter retroactiv cnd actul a fost inoportun n momentul emiterii lui; dac inoportunitatea a intervenit ulterior, revocarea va produce efecte numai pentru viitor. Instanele de contencios administrativ nu au competen s se pronune n privina oportunitii actelor administrative.

36

Capitolul VI. Eficiena actelor administrative

n opinia lui I. Iovna, evaluarea eficienei actelor administrative presupune surprinderea efectelor pe care acestea e produc: a) surprinderea efectelor juridice; b) analiza consecinelor social economice i politice. Efectele juridice, fiind stabilite prin lege , sunt anticipate n momentul adoptrii actului administrativ i, prin urmare, este posibil o analiz general a acestora. Dimpotriv, eficiena actelor din punctul de vedere al consecinelor social-econoice i politice prezint diferenieri de la caz la caz, fiind dependent att de coninutul actului (ceea ce se anticipeaz n momentul elaborrii actului), dar i de factori statistici externi (anteriori sau posteriori elaborrii), ceea ce face ca evalurile s fie, la rndul lor, consecin a analizelor individualizate. Din perspectiva analizei generale a efectelor juridice pe care le produc actele administrative, este necesar a se clarifica problemele legate de: 1. Momentul producerii i ncetrii efectelor juridice ale actelor administrative; 2. ncetarea efectelor actelor administrative; 3. Suspendarea actelor administrative; 4. Revocarea actelor administrative; 5. Anularea actelor administrative; 6. Faptele materiale ce determin ncetarea efectelor administrative. 1. Momentul producerii i ncetrii efectelor juridice ale actelor administrative Teoria general a dreptului, pornind de la consacrarea regulei din legislaia romn, itereaz ideea c momentul producerii efectelor juridice este cel al publicrii actelor normative i cel al comunicrii actelor individuale. Prin urmare, actele administrative ca acte juridice, produc efecte juridice de la data aducerii la cunotina persoanelor crora li se adreseaz ntruct, se poate pretinde o conduit anume numai dac este cunoscut coninutul actului care prescrie o aciune sau abinerea de la o aciune (inaciune) din partea subiecilor de drept. Combatnd punctul de vedere exprimat de R. Ionescu adept al ideii c momentul producerii efectelor juridice ale actului administrativ este cel al adoptrii lui I. Iovna i fundamenteaz opinia i pe consideraiile lui T. Drganu, Al. Negoia, A. Iorgovan, susinnd corect c aa dup cum nimeni nu se poate prevala de necunoaterea legii n cazul cnd a nclcat o norm publicat, tot astfel nici statul i organele etatice nu pot s pretind respectarea voinei lor, dect dac o aduc la cunotin celor ce trebuie s se conformeze. Se pune ntrebarea dac aceste acte administrative genereaz efecte juridice pentru organul emitent nainte de publicare (comunicare). Rspunsul la aceast ntrebare vizeaz, pe de o parte, faptul c actul administrativ creeaz obligaii n sarcina emitentului nc din momentul adoptrii lui necesitatea aducerii acestuia la cunotina celor interesai iar pe de alt parte, trebuie reinut c organul emitent nu poate revoca actul. De la regula c actele administrative produc efecte pentru toi cei interesai din momentul publicrii sau comunicrii, exist dou excepii:

37

a) actele cu caracter retroactiv; b) actele ce intr n vigoare la o dat ulterioar. a) Actele administrative produc efecte retroactive cnd nu creeaz drepturi i obligaii (nu sunt acte constitutive), ci constat i recunosc ori determin ntinderea drepturilor i obligaiilor nscute anterior (acte recognitive) ori inexistena (opinie exprimat i de I. Iovnai). Aici sunt circumscrise dou categorii de acte: - actele de interpretare, care, prin natura lor, sunt retroactive, ntruct instrumenteaz modul de aplicare a unui act emis anterior (ex: Norme metodologice de aplicare a unei hotrri de guvern, a actelor normative emise de autoritile publice locale etc.); acestea au fora juridic a actului interpretat; - actele administrative de anulare: au efecte retroactive, ntruct terg efectele produse de actul anulat pn n momentul emiterii lui (pe durata ct este n vigoare). b) Actele ce intr n vigoare la o dat ulterioar; n aceste situaii nsui actul administrativ va preciza n coninutul su data la care se produc efectele juridice. 2. ncetarea efectelor actelor administrative. Cauze de ncetare a efectelor lor. Caracterizare general. Actele administrative produc efecte pe toat perioada n care acestea sunt n vigoare. Acestea pot fi scoase din vigoare: a) prin acte juridice dispuse de: - organul emitent; - organul ierarhic superior; - instana de judecat - Parlament, b) sau datorit unor fapte materiale, de producerea crora legea leag asemenea efecte. n literatura de specialitate exist dou opinii referitoare la ncetarea efectelor actelor administrative prin acte juridice: - opinia (pe care o mprtim i noi), susinut de Iovna, Drganu, Negoi, conform creia, ncetarea efectelor actelor administrative prin acte juridice este posibil numai prin acte de putere; - opinia lui R. Ionescu, conform creia, ncetarea efectelor actelor administrative este posibil i prin recunoaterea beneficiarului dreptului conferit de actul administrativ. S lum urmtoarele cazuri practice: O persoan care a solicitat i obinut schimbarea numelui pe cale administrativ, dup o perioad, introduce cerere de renunare la acest nume i revenire la numele iniial. Se produc efectele din momentul cererii de renunare? Sau: Unei persoane i s-a eliberat autorizaie n care se prevede termenul n care va executa integral construcia. Dndu-i seama c nu are posibiliti financiare spre a se ncadra n termenul prestabilit, renun la autorizaie, ns, actul administrativ nu este revocat. n acest timp, beneficiarul autorizaiei primete o donaie de la o rud, avnd suficiente posibiliti pentru finalizarea construciei. Revenirea asupra cererii de renunare presupune i emiterea unei noi autorizaii de construcie? Rspunsul corect la ambele cazuri invocate pornete de la faptul c renunarea nu duce nemijlocit la ncetarea efectelor actelor administrative, ntruct actul administrativ este o

38

manifestare unilateral de voin de putere (a organului executiv), el avnd acest caracter i cnd este emis la cerere. Prin urmare, voina beneficiarului nu este determinant n producerea efectelor juridice i, prin simetrie, nu poate fi decisiv nici pentru ncetarea lor. Deci, cnd un subiect de drept renun la beneficiul actului administrativ, pentru ca acesta s nceteze a mai produce efecte juridice, este necesar s fie revocat de ctre organul emitent ori organul superior. Pn n momentul revocrii, beneficiarul dreptului va putea reveni asupra renunrii sale. Concret, pentru primul exemplu, persoana nu va putea utiliza vechiul nume pn la revocarea actului de schimbare pe cale administrativ a numelui (cum, oficial, nu poate utiliza numele solicitat a fi schimbat pe cale aministrativ, pn la aprobare), putnd reveni asupra cererii de renunare la noul nume; pentru cel de-al doilea exemplu, autorizaia nefiind revocat, rmne valabil deci, dup revenirea asupra renunrii, nu este necesar o nou autorizaie de construcie. 3. Suspendarea actelor administrative Noiunea de suspendare exprim operaiunea juridic care genereaz ncetarea temporar a efectelor administrative. Ea opereaz n baza unui dubiu n privina legalitii sau oportunitii unui act (n situia certitudinii referitoare la ilegalitate sau inoportunitate; msura luat este cea de ncetare definitiv a efectelor actului administrativ - cazul revocrii, anulrii, abrogrii). Suspendarea poate: a) fi dispus printr-un act juridic ctre organul emitent sau organul ierarhic superior, care are i dreptul de revocare, n baza principiului cine poate mai mult, poate i mai puin; b) n baza art.9 din Legea 29/1990 modificat, suspendarea poate fi dispus i de ctre instana de judecat pentru un act administrativ: n cazuri bine justificate i pentru a se preveni producerea unei pagube iminente, reclamantul poate cere tribunalului s dispun suspendarea executrii actului administrativ pn la soluionarea aciunii. Tribunalul va soluiona cererea de suspendare, de urgen, chiar i fr citarea prilor, hotrtor n acest sens fiind executare de drept. Momentul introducerii cererii de suspendare poate fi: - anterior aciunii n anulare sau, - concemitent cu introducerea aciunii n anulare. Anterioritatea aciunii n anulare este fundamentat n termenul impus de Legea 29/1990 modificat privind procedura administrativ prealabil, care poate dura cel puin 90 de zile, perioad n care, executarea actului ar putea genera prejudicii importante sau chiar ireparabile pentru reclamant. c) Suspendarea n temeiul legii (ope legis); ce opereaz de drept n condiiile n care legea prevede c actul administrativ atacat se suspend de drept. Exemplu: conform prevederilor Legii 215/2001 privind administraia public local, prefectul poate ataca n faa instanelor de contencios administrativ actele de putere ale consiliilor locale i judeene pe care le consider ilegale. Actul atacat de prefect se suspend de drept. Legea privind statutul funcionarilor publici prevede un tip special de suspendare din funcie, solicitat de titularul postului pentru un motiv legitim, similar suspendrii la cerere a fncionarilor publici care dobndesc statutul de demnitar (pe perioada exercitrii mandatului). Apoi, exist suspendarea invocat att de Legea funcionarului public, ct i de Legea administraiei publice locale pe timpul unei anchete judiciare (suspendare solicitat de

39

conductorul autoritii publice pentru funcionarul public sau de ctre prefect pentru primar; n aceast situaie, ordinul prefectului este atacabil la instana de contencios administrativ). 3. Revocarea actelor administrative Reprezint operaiunea juridic prin care un act administrativ este scos din vigoare de ctre organul emitent sau organul ierarhic superior pe motiv de ilegalitate sau inoportunitate. Cauza revocrii poate fi anterioar, concomitent sau posterioar emiterii actului administrativ; pentru cauzele anterioare sau concomitente emiterii actului, revocarea are, de regul, efecte ex tunc (pentru trecut). Revocarea se deosebete de suspendare, ntruct: determin ncetarea definitiv a efectelor actelor administrative (pentru suspendare, ncetare temporar); este dispus atunci cnd ilegalitatea sau inoportunitatea actului se manifest vdit, cu certitudine (n cazul suspendrii existnd doar dubii n privina legalitaii sau oportunitii). Fa de anulare, revocarea se deosebete prin faptul c: se produce att pentru ilegalitatea, ct i pentru inoportunitatea actului administrativ (anularea doar pentru ilegalitate); - revocarea se dispune fie de ctre emitent, fie de ctre autoritatea ierarhic superioar (anularea poate fi dispus de ctre organul ierarhis superior, sau de instana de judecat). Dac revocarea este dispus de emitent, se mai numete i retractare. La general vorbind, scoaterea din vigoare a actelor administrative se poate realiza prin revocare, anulare sau abrogare. I. Iovna atrage atenia asupra necesitii compatibilizrii limbajului din dreptul administrativ cu cel utilizat n celelalte ramuri de drept, dar mai ales cu cel utilizat n Teoria General a Dreptului. n spe, el consider c, pornind de la cadrul conceptual general n care, prin anulare se nelege operaiunea de desfiinare a unui act juridic ilegal, ar fi corect ca i n dreptul administrativ, termenul de anulare s acopere procedura de desfiinare a actului ca urmare a ilegalitii lui, iar termenul de revocare, s fie utilizat n cazul scoaterii din vigoare pentru cauze legate de inoportunitate. Dei logic, opinia lui I. Iovna nu este nc acceptat nici n teorie, nici n practica judiciar, deosebirile dintre aceste dou instituii fiind date ndeosebi de sfera lor, dar i de organul care dispune. Prin utilizarea celor dou concepte, se pot crea totui confuzii. Dreptul de a revoca actele inoportune, implic, de regul i dreptul de a le reforma. De ce de regul? Pentru c, organul ierarhic superior nu poate opera ntotdeauna reformarea actului. Astfel, n situaia n care emiterea cade i n competena organelor ierarhic superioare, acestea pot reforma ele nsele actele inoportune. Dac emiterea actului cade n competena exclusiv a organului inferior, atunci organele superioare pot doar s revoce parial sau total actele inoportune, dnd ndrumri obligatorii pentru organele inferioare, fie s emit alte acte, fie s le reformeze pe cele existente. Organul emitent, ca i organul ierarhic superior, poate reforma actele ilegale n cazul nulitilor pariale. Aici opereaz anularea parial a unui act ilegal, existnd deci posibilitatea ca organul emitent sau superior s nlocuiasc dispoziiile ilegale atunci cnd emiterea actului este de competena organului respectiv sau i de competena acestuia. -

40

n privina deosebirilor ntre formele de scoatere din vigoare a actelor administrative, trebuie spus c revocarea se deosebete, cum s-a vzut mai sus, att de suspendare i anulare, ct i de abrogare. Fa de abrogare, revocarea se deosebete prin: a) n timp ce revocarea este dispus de organul emitent sau ierarhic superior, abrogarea poate fi dispus de ctre emitent, organul ierarhic superior sau prin lege; b) revocarea vizeaz att acte administrative normative, ct i individuale; abogarea, doar acte administrative normative; c) revocarea poate produce efecte ex tunc sau ex nunc; abrogarea, doar efecte ex nunc (pentru viitor). n dreptul adminitrativ, opereaz regula revocabilitii actelor administrative. Sunt revocabile toate actele administrative normative. n privina actelor administrative individuale, exist i excepii de la principiul revocabilitii. Excepiile sunt: a) actele administrative jurisdicionale; irevocabilitatea lor provine din aceea c sunt stabile, stabilitate izvort din specificitatea lor: soluioneaz litigii, cu putere de lucru judecat; b) actele pe baza crora s-au nscut raporturi civile, de munc sau procesuale. De reinut c asemenea acte devin irevocabile numai dup ce s-au nscut aceste raporturi (raporturi generate de actul administrativ). Exemplu: Decizia Seciei de contencios administrativ a Curii Supreme de Justiie nr. 41/1992 a statuat c decizia autoritii administrative, emis n baza Decretului Lege nr. 69/1990 prin care se pune la dispoziia unitilor specializate lista locuinelor, construite din fondurile statului, destinate vnzrii ctre populaie, este un act administrativ ce nu mai poate fi revocat, ntruct, un act de autoritate care a produs efecte n alte domenii este irevocabil. Decizia este corect ntruct, n baza actului administrativ ntocmirea listei locuinelor care are titlu de autorizaie de nstrinare a imobilelor respective s-au ncheiat contracte de vnzare cumprare; deci, actul administrativ a devenit irevocabil. Dac revocarea ar fi fost dispus nainte de naterea raportului contractual, decizia n-ar fi fost corect. - n acelai spirit trebuie judecat i situaia Combinatului Reia care, urmare a unui act administrativ a fost scos din proprietatea statului i trecut, pe baza unui contract de vnzare-cumprare, n sfera circuitului civil (privatizat). S-a nscut deci, un raport contractual, actul administrativ de scoatere din patrimoniul statului, devenind irevocabil din momentul trecerii Combinatului n proprietatea firmei cumprtoare. Intervenia Guvernului (decizie administrativ) pentru reetatizarea Combinatului Reia este ilegal, actul administratriv iniial nemaiputnd fi revocat (dispoziie a organului emitent sau ierarhic superior). (Poate fi anulat, pe motiv de ilegalitate, n instan). n baza actului administrativ, se pot nate i raporturi de munc, n cazul persoanelor repartizate de oficiile de munc i protecie social, precum i n cazul persoanelor numite n diferite posturi.

41

Exemplu: Oficiul de specialitate din cadrul Direciei Judeene de Munc ine evidena locurilor de munc vacante pentru care i se cere intermedierea. O persoan aflat n omaj. solicit repartiie pentru ocuparea unui loc de munc, pentru care a susinut i promovat un concurs. Angajatorul ncheie un contract de munc cu persoana respectiv. Din acest moment, actul administrativ repartiia devine irevocabil, ntruct s-a nscut un raport de munc. Orice litigiu va fi rezolvat prin instana de judecat (cu competen n anularea actului administrativ). O problem ridic i imposibilitatea revocrii actelor administrative din momentul sesizrii instanelor de judecat. Aceast excepie este ntemeiat pe: funcionalitatea principiului separaiei puterilor n stat (revocarea actelor atacate n justiie, deci dup sesizarea instanei, ar duce la imixtiunea administrativului n sfera juridicului i ar tergiversa rezolvarea cauzelor); ar goli de coninut procedura administrativ prealabil solicitat de Legea contenciosului (organul administrativ s-a pronunat asupra cauzei prin modul n care a rspuns contestaiei sau reclamaiei; din moment ce a respins reclamaia, ori nu a rezolvat-o n termen legal, revocarea actului n cursul procesului ar echivala cu o recunoatere a lipsei de temei sau a superficialitii cu care a cercetat reclamaia administrativ);

De altfel, opinia lui T. Drganu n acest caz este aceea c instana va aprecia c revocarea este ilegal, ns o va considera ca o recunoatere a preteniilor reclamantului i va hotr n consecin, admind preteniile acestuia. c) Excepia actelor care au generat drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate. Exemplu: actele de atribuire a unor terenuri pentru construirea locuinelor proprietate personal. Actul respectiv nu poate fi revocat ntruct legiuitorul a garantat stabilitatea unor drepturi subiective, iar atribuirea terenului a generat angajarea beneficiarului dreptului subiectiv la diverse cheltuieli n vederea construirii locuinei. Sau: actele atributive de statut personal - ele presupun o anumit activitate anterioar a beneficiarului, activitate ce fundamenteaz eliberarea lor. O revocare a acestor acte ar presupune: ignorarea activitii prestate de ctre beneficiar n condiii legale; ignorarea dreptului persoanei beneficiare de a solicita oricnd emiterea unui alt act atributiv de statut de personal (chiar dac cel vechi este revocat) cu acelai coninut, dac ndeplinete condiiile legale; aceasta ar face inutil revocarea actului, ntruct, persoana beneficiar poate oricnd s fac proba activitii prestate i a ndeplinirii condiiilor cerute de lege.

d) actele administrative devin irevocabile din momentul n care au fost realizate material. Aceasta excepie de revocabilitate se bazeaz pe faptul c, prin revocarea actelor respective, nu se poate restabili situaia anterioar din punct de vedere material. Nu intr n aceast categorie actele administrative care se realizeaz prin aciuni ori inaciuni cu caracter de continuitate.

42

(Exemplu: poate fi revocat oricnd un permis de conducere, chiar dac oferul nu a svrit nici o contravenie relativ la regulile de circulaie; la fel, va putea fi revocat i actul administrativ care prescrie activiti continue i succesive - ex: exercitarea unei meserii). e) actele administrative de sancionare sunt irevocabile. Ele nu pot fi revocate nici de organul emitent, nici de organul ierarhic superior, dup o procedur administrativ, ci pot fi doar anulate sau reformate de organul jurisdicional competent; legalitatea acestor acte poate fi atacat prin plngere introdus n termenul stabilit de lege. n literatura juridic i practica judiciar s-a pus i problema legat de valabilitatea actelor administrative irevocabile care au fost obinute prin fraud (T. Drganu Cteva consideraii cu privire la actele de drept aministrativ obinute prin manevre frauduloaseJ.N. nr. 5/1961). Soluiile oferite de practica judiciar sunt difereniate. Astfel, n cazul actelor administrative jurisdicionale, ntruct au stabilitate (bucurndu-se de autoritatea lucrului judecat), ilegalitatea nu poate fi contestat dect prin cile de atac prevzute de lege. Epuizarea cilor de atac nu mai permite solicitarea anulrii lor, ntruct opereaz prezumia c ele exprim adevrul. Ce se ntmpl dac ulterior se dovedete c organul jurisdicional a fost indus n eroare (ex. au fost administrate probe false)? ntruct actele jurisdicionale sunt irevocabile, rezult c rmne ca singur soluie atacarea actului prin folosirea cilor extraordinare de atac secifice activitii jurisdicionale. Celelalte acte obinute prin manevre frauduloase pot fi revocate. Astfel, fostul Tribunal Suprem a fost pus n faa urmtoarei probe: urmare a ptrunderii prin fraud a unor candidai la Facultatea de Drept din Bucureti, constatnd frauda la examenul de admitere abia dup absolvirea facultii i obinerea diplomelor de licen, Rectoratul Universitii a dispus revocarea acestor diplome. Tribunalul a considerat corect revocarea, respingnd aciunea reclamanilor, considernd c legalitatea revocarii se fundamenteaz pe faptul c, ntreaga activitate desfurat n facultate, dup concursul de admitere s-a bazat pe un act fraudulos. Aceeai situaie este i n cazul actelor administrative pe baza crora s-au nscut raporturi civile sau de munc, ori s-au conferit diferite drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate. - Exemplu: Un cetean solicit un teren pentru construcia unei locuine proprietate personal, declarnd n scris c nu are n proprietate un asemenea teren. Ulterior, se dovedete c declaraia sa este fals, ntruct are n proprietate unele terenuri n intravilanul localitii. Dei i-a construit locuin pe terenul primit din fondul primriei, constatndu-se frauda n obinerea terenului, primria revoc actul de atribuire. Soluia revocrii este corect ntruct actul a fost dobndit fraudulos. 5. Anularea actelor administrative n situaia n care actul administrativ este ilegal, scoaterea din vigoare a acestuia se poate realiza prin anulare, procedeu declanat fie de organele ierarhic superioare ale administraiei publice, fie de organele judecatoreti. Dreptul de anulare al organelor ierarhic superioare este o consecin a dreptului de control general i, prin urmare, acest drept nu este necesar s fie prevzut expres de lege. Temeiul acestui drept este expus n art. 48 din Constituie care prevede c persoana vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea

43

n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei. Condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin legi organice. ntruct nu este posibil ca un act s fie legal n momentul emiterii lui i s devin ilegal ulterior, este cert c anularea va opera pentru cauze anterioare sau concomitente emiterii lui i va avea, de regul, caracter retroactiv. Prin urmare, actul de anulare stinge efectele actului anulat, considerndu-se c acesta nici n-a existat. Totui, unele efecte ale actelor administrative nu pot fi terse ntruct nu poate fi restabilit situaia din momentul emiterii actului administrativ. Este cazul actelor realizate prin efecte succesive (ex: anularea permisului de conducere auto pe baza cruia s-a exercitat conducerea autovehiculului nu poate terge efectele trecute ale acestuia, deoarece el a fost realizat prin activiti succesive). Nerespectarea condiiilor de legalitate face ca actul s fie lovit de nulitate absolut sau relativ. Din punctul de vedere al tiinei dreptului administrativ, aceast clasificare a nulitilor nu prezint prea mare importan. Distincia cu care se opereaz n drept n privina tipului de nulitate provine din interesul ocrotit prin norma nclcat de actul ilegal. Astfel, dac a fost emis un act cu nesocotirea unei norme ce ocrotete un interes general, actul respectiv este lovit de nulitate absolut, iar dac norma nclcat ocrotete un drept sau interes personal, actul ilegal este lovit de nulitate relativ. n dreptul civil distincia prezint importan din urmtoarele motive: a) nulitile absolute pot fi invocate de orice persoan care are un interes propriu, sau din oficiu; nulitile relative pot fi invocate numai de persoanele ocrotite prin norma nclcat; b) nulitatea absolut este inprescriptibil; nulitatea relativ poate fi invocat, numai n termenul legal de prescripie; c) nulitile absolute nu pot fi, de regul, confirmate; nulitile relative pot fi confirmate de ctre cel lezat n dreptul sau interesul personal. n dreptul administrativ regimul juridic al celor dou tipuri de nulitate este asemntor. Distincia care se face ns, este dat de organul care se pronun n privina nulitii. Astfel, apar diferene ntre situaia cnd nulitatea este pronunat de organul administrativ ierarhic superior i situaia pronunrii ei de ctre organul jurisdicional. Pentru cazul n care nulitatea este hotrt de organul ierarhic superior, nu prezint importan dac actul administrativ a nclcat o norm ce ocrotete un interes general sau personal, ntruct anularea actului ilegal poate fi pronunat din oficiu; anularea nu este condiionat de un termen de prescripie , urmare a faptului c nici dreptul de control nu este limitat n timp (excepie, cazurile n care legea prevede termen de prescripie). Exist aspecte specifice i n ceea ce privete confirmarea actelor lovite de nulitate, ntruct confirmarea n dreptul administrativ are alte semnificaii dect cea din dreptul civil. Nu exist o regul n aceast privin fiind situaii n care pot fi confirmate att nulitile absolute i relative, sau situaii n care nu sunt confirmate nici mcar nulitile relative. Problema clasificrii nulitilor n absolute sau relative are alte semnificaii atunci cnd un act administrativ este supus controlului jurisdicional (dei deosebirea ntre cele dou tipuri de nuliti se pune n ali termeni dect n dreptul civil i n acest caz).

44

Astfel, n cazul n care organul jurisdicional este competent s verifice legalitatea actelor administrative, invocarea nulitii relative nu se poate realiza de ctre orice persoan interesat i nici din oficiu, ci doar de persoana vtmat prin actul ilegal. n cazul nulitii absolute ns, ea poate fi invocat i din oficiu. n privina termenelor de invocare, nu se face distincie ntre invocarea nulitii relative i absolute (regula 30 de zile socotite de la data respingerii reclamaiei administrative Legea 29/1990 modificat). Confirmarea nulitii, fie c este relativ, fie absolut, nu poate interveni n cursul soluionrii cauzei de ctre organul jurisdicional. Deci, n situaia n care nulitatea este constatat de organul jurisdicional, distincia ntre nulitile relative i absolute se face doar din perspectiva subiectului care o poate invoca. Indiferent c un act administrativ este legal sau ilegal, lovit de nulitate absolut sau relativ, ntruct eman de la un organ cu atribuii de putere, se bucur de prezumia de legalitate pn la proba contrarie. Un caz special n care prezumia de legalitate nu opereaz (nclcarea legii este evident, putnd s fie sesizat de ctre orice persoan) este cazul actelor inexistente: Exemplu: actele unei persoane care ocup cu de la sine putere (prin uzurpare) o funcie public, fr o investire i fr o aparent legalitate a vreunei investiture. Caracteristica acestor acte este c orice persoan poate refuza executarea lor. n situaie similar prezumia de legalitate nu poate s opereze - sunt i actele emise n comun de dou sau mai multe autoriti; dac acest act este revocat doar de ctre una din pri, (fr acordul celorlalte), actul de revocare este inexistent. 6. Faptele materiale ce determin ncetarea efectelor actelor administrative n aceast situaie intr n discuie faptele juridice materiale care, prin natura lor, fr a mai interveni o manifestare de voin, determin n conformitate cu legea stingerea drepturilor i obligaiilor ce formeaz coninutul unor raporturi juridice. Aici se ncadreaz: a) moartea subiectului de drept: ex: moartea contravenientului mpiedic aplicarea sanciunii, iar dac a fost aplicata, se stinge obligaia executrii ei; b) prescripia: actele normative nceteaz s mai produc efecte juridice cnd au caracter temporar; cele individuale nceteaz s mai produc efecte ca urmare a prescripiei, ori de cte ori legea prevede anumite termene n care ele sunt valabile, sau pot fi emise. Astfel, conform legii, aplicarea sanciunii pentru contravenii se prescrie n trei luni de la data svririi faptei, iar actele de sancionare care nu au fost executate n termen de un an de la data svririi faptei, nu mai pot fi executate (se prescriu); c) faptele materiale de executare pot duce i ele la stingerea efectelor administrative. Exemplu: actul administrativ prin care s-a dispus efectuarea recensmntului populaiei n primvara anului 2002, nceteaz s mai produc efecte dup efectuarea operaiunilor de recenzare. Trebuie precizat c numai n situaia n care executarea se realizeaz printr-un singur fapt material sau printr-un numr determinat de fapte materiale se poate vorbi de ncetarea efectelor juridice prin acte de executare. Deci, nu orice activitate de executare genereaz ncetarea efectelor actelor administrative. Exemplu: exercitarea unei profesii pe baza unei diplome, nu determin ncetarea efectelor acesteia, ntruct drepturile conferite prin

45

acest act administrativ se realizeaz printr-un ir nesfrit de prestaii succesive (actele succesive de executare).

46

Capitolul VII. Controlul actelor administrative1

1. Necesitatea controlului asupra activitii administraiei publice Cu toate consecinele pe care le genereaz de la stri psihologice caracterizate prin tensiune i stress, la resentimente pe care cel controlat le are fa de persoana ce exercit controlul controlul reprezint o necesitate. Din perspectiva tiinei administrative, controlul nu reprezint doar o activitate de anchet care s-i circumscrie coninutul n descoperirea abaterilor de la conduita prescris de actele decizionale de conducere (situaie n care partea supusa controlului se situeaz pe poziia defensiv, a cutrii de scuze i argumente, iar cel care controleaz i rezerv rolul la a cuta greeli); controlul trebuie s implice activ ambele prti n efectuarea unor analize a celor constatate i n elaborarea msurilor pentru eliminarea deficienelor. Din aceast perspectiv, controlul are att rol constatator, ct i rolul de reglare a executrii deciziei i, dup caz, a actului decizional. Competenele organului de control se reflect n atribuiile pe care acestea le pot exercita. Astfel, exist: organe cu atribuiuni constatatorii asupra rezultatelor actului decizional i atribuiuni de a corecta aceste rezultate (regul: reglarea i corectarea aparin organului emitent sau organului superior); organe cu rol constatator asupra aplicrii unor msuri i rol de a da ndrumri obligatorii (fr dreptul de a corecta actul decizional). Dac organul de control constat c un anumit act nu poate fi realizat integral, el va sesiza organul competent s modifice actul decizional; n lucrarea Elemente ale tiinei administraiei J.Starosciak definete controlul ca reprezentnd Observarea, constatarea sau stabilirea situaiei de fapt, confruntarea acesteia cu obiectivele propuse, combaterea unor fenomene nefavorabile i sesizarea organelor competente, toate acestea fr dreptul de a lua hotrri privind schimbarea orientrii n activitatea verigii controlate. n cazul cnd se dau indicaii sau obiective obligatorii privind schimbarea orientrii n activitate i n cazul conducerii organelor din subordine, vom vorbi despre ndrumarea organelor administrative i nu despre control. Necesitatea controlului activitii administrative decurge din: caracterul tehnologic al acestui tip de activitate (nevoia urmririi etapelor de realizare a scopului propus); organizarea acestui tip de activitate pe niveluri i grade ierarhice (din aceasta decurge necesitatea constatrii dac ntre momentul adoptrii unei msuri i momentul realizrii ei nu apar factori frenatorii); caracterul limitat al proieciei acionale, determinat de apariia unor factori aleatorii care fac din programare o activitate subordonat factorului statistic (de aici nevoia verificrii perioadice a modalitii n care conduita prescris ceea ce trebuie s fie este conform cu conduita real ceea ce este n mod efectiv aplicat (a se vedea n

Vezi I. Iovna, op. cit.

47

acest sens Denis Levy Aspecte generale ale controlului n Trait de science administrative); exist posibilitatea unor abateri, la nivelul organelor administrative inferioare, de la obiectivele stabilite de organele ierarhic superioare, prin acte decizionale de generalitate i for juridic inferioare (aceste abateri fac ca actele de decizie cu caracter general adoptate de organele inferioare s intre n conflict cu actele de for juridic superioar situaie ce poate fi evitat numai printr-o activitate de control care s pun n confruntare actele cu for juridic inferioar cu obiectivele mai generale stabilite de organele superioare).

Abaterea, prin actele de generalitate i for juridic inferioar, se datoreaza i insuficientei documentri i informri a organelor administrative inferioare. 2. Eficiena controlului Pentru a fi eficient, controlul trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii: a) s fie calificat, adic un control efectuat de ctre specialiti (sensul de specialiti nu este cel conferit de specialitatea atestat printr-o diplom, ci cel dat de capacitatea de a constata i aprecia o anumit activitate. Se pune ntrebarea dac, prin natura sa, controlul efectuat de ctre Parlament asupra Guvernului (n condiile n care parlamentarii nu sunt alei pe criterii profesionale) este un control calificat? Rspunsul este afirmativ, ntruct exercitarea acestui tip de control nu vizeaz probleme pur tehnice, ci are rolul de a aprecia eficiena social a activitii puterii executive. n situaia n care se urmresc aspecte tehnice specifice, legea institue, ca form adecvat de control, forma specializrii pe domenii (constituirea unei comisii pe criteriul specializrii atestate prin diplome); b) eficiena controlului este determinat de proporia optim a acestei activiti. Aceasta presupune stabilirea limitelor ntre care controlul este necesar n aa fel nct s fie eliminate extremele (excesul, dar i absena controlului). n acelai timp, optimul controlului implic utilizarea eficient a resurselor financiare alocate activitii respective, dar i exercitarea lui n aa fel nct, timpul de lucru al celor controlai s fie ct mai puin afectat. c) o alt condiie a eficienei controlului o reprezint adaptarea modalitii de control la obiectivul urmrit: Din acest punct de vedere, controlul poate fi: inopinat, dac scopul su este reprezentat de surprinderea unor deficiene (ex: controlul utilizrii resurselor financiare i administrrii bunurilor); controlul programat i anunat, pentru situaiile n care scopul este dat de constatarea realizrii actelor decizionale (aceast form trebuie s prind tot mai mult contur, n condiiile n care controlul presupune i ndrumarea celui implicat);

d) condiia valorificrii constatrilor. Aceasta presupune stabilirea unor msuri, termene de remediere a situaiilor, controlul de revenire. 3. Formele controlului exercitat asupra activitii administraiei publice pot fi clasificate: a) n funcie de natura organului de control: 1. controlul exercitat de Parlament, direct sau prin organe specializate;

48

a. controlul administrativ; b. controlul judectoresc. b) n funcie de poziia organului de control fa de organul controlat: 1. controlul intern; 2. controlul extern. c) n funcie de regimul activitii de control: 1. controlul jurisdicional; 2. controlul nejurisdicional; d) n funcie de sfera activitii de control: 1. controlul legalitii administrative; 2. controlul asupra oportunitii msurilor organelor administraiei publice.

49