Problemele de politici publice i agenda public.

Studii mai vechi privind formularea politicii publice acord puin atenie naturii i definirii problemelor n politica public; problemele sunt considerate date i analiza ncepe din acest punct. De ce unele probleme sunt soluionate, n timp ce altele sunt neglijate? De ce unele probleme sunt definite ntr-un mod, iar altele n altul? Definirea problemei ajut la localizarea punctelor de putere din cadrul sistemului politic. Dac o problem este de natur intern sau extern, dac reprezint o nou situaie sau este o consecin a unei politici publici actuale, dac este limitat sau nu din punct de vedere al scopului, toate acestea contribuie la modelarea tipului de politic public emergent. n evaluarea politicii publice sunt necesare informaii despre substana i dimensiunea problemei int pentru a determina cu exactitate eficacitatea acesteia. Pentru scopul nostru, o problem de politic public poate fi definit ca acea condiie sau situaie care genereaz nevoi ori insatisfacii, pentru a cror corecie aciunea guvernamental este necesar. De exemplu, condiii precum aerul poluat, mncare alterat, aglomeraia din nchisori, aglomerarea urban constituie situaii care ar putea constitui poteniale probleme pentru ceteni n condiiile n care insatisfacia i disconfortul acestora este n cretere. Gradul de disconfort sau insatisfacie (care impune i intervenia guvernamental) este msurat de ceteni n funcie de un standard sau un criteriu; dac acestea consider o anumit situaie ca normal, inevitabil sau de care sunt ei nii responsabili nici o aciune guvernamental nu va fi iniiat deoarece situaia respectiv nu reprezint o dolean a cetenilor, respectiv nu se regsete pe agenda public. Agenda public reprezint, deci, un mnunchi de probleme la care particip publicul Deoarece opinia public tinde s devin vag i/sau confuz atunci cnd este vorba de probleme tehnice sau soluii complexe. subliniem c agenda public . nu include i soluiile de politici publice, soluii care pot fi luate de elitele politice sau de anumite segmente ale publicului Facem meniunea c nu orice situaie devine o problem de politic public: situaiile nu se transform n probleme dect n msura n care sunt percepute ca atare, articulate i aduse n atenia autoritilor; acest tip de aciune este utilizat frecvent de oficialiti, parlamentari aflai n cutarea unor probleme; o situaie devine problema pe agenda public dac se identific cu un domeniul de intervenie a statului, pentru care o soluie guvernamental este posibil. Profesorul Aron Wildavsky (Wildavschy,Aaron.1975.Budgeting:A Comparative Theory of Budgetary Processes.Boston. Little, Brown) afirma c autoritile mai degrab vor ignora o problem dac aceasta nu este dublat de soluia aferent. Uraganele i cutremurele de pmnt nu pot constitui probleme datorit caracterului imprevizibil al acestora, ns distrugerile provocate

constituie o problem de politic public i numeroase programe pentru atenuarea distrugerilor provocate de aceste fenomene naturale au fost iniiate. Sunt destul de frecvente cazurile n care soluionarea situaiilor problematice este urmrit de alte persoane dect beneficiarii direci. Administraia din Romnia a declanat rzboiul cu corupia mai degrab ca reacie la aciunile ziaritilor i altor oficialiti dect ca rezultate al aciunilor celor afectai de acest flagel. Trebuie, de asemenea, remarcat dinamica problemelor importante pentru ceteansau cu alte cuvinte dinamica deosebit de nalt a agendei publice. Astfel, n pofida faptului c numeroase probleme continu s rmn n atenie, modul de definire al acestora se modific odat cu schimbarea valorilor i a condiiilor care le-au generat. Alcoolismul este edificator n acest sens. n secolul XIX, alcoolismul reprezenta o problem personal. n prima jumtate a secolului XX, alcoolismul constituia rspunsul indivizilor la diferite presiuni sociale, familiale etc., devenind o problem social pentru a crei ameliorare se recomanda cu precdere consilierea i accesul la alte servicii sociale. Recent, alcoolismul este considerat o boal care necesit tratament medical acoperit din asigurarea de sntate. Aceast definiie medical reduce responsabilitatea individual i stigmatul aferent. Situaii considerate normale ntr-un moment, se pot transforma n probleme ca urmarea a schimbrii mentalitilor. Abuzurile n familie care au constituit de secole o problem personal, astzi sunt considerate infraciuni. n ciuda acestor evoluii ale doleanelor publicului i respectiv a agendei publice, sondajul reprezentat n continuare, realizat de Gallup pentru Agenia pentru Strategii Guvernamentale relev faptul c pentru cetenii romni principalelel probleme de pe agenda public rmn cele referitoare la creterea veniturilor i al locurilor de munc. Problemele generate de marile provocri gobale, cum sunt: terorismul, poluarea, criza energetic, crima organizat; sunt aproape total neglijate. Sondajul prezentat n continuare evalueaz prioritile de politici publiceale publicului. Care credei c sunt PRINCIPALELE TREI probleme pe care actualul Guvern ar trebui s le rezolve pn la sfritul mandatului su legal din 2008?

Majorarea veniturilor

50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

Lipsa locurilor de munc i omajul Sntatea Protecia social Creterea nivelului de trai nvmntul Infrastructura Creterea/stabilitatea economic Corupia Agricultura Respectarea promisiunilor Justiia i domeniul legislativ Alt domeniu NS/NR

Sursa: Agenia pentru Strategii Guvernamentale, Gallup Romania Sondaj naional Septembrie 2007 Rspusurile obinute relev prioritile publicului ignornd , ns, preferinele pentru soluii Ideal ar fi ca,n continuare, s studiem corespondena din ntre agenda public i agenda guvernamental. Se impune s semnalm existena unor poteniale pericole ( variabilitatea n formularea ntrebrilor, numrul de respondeni) n cazul n care date rezultate din sondajul anterior sunt utilizate ca msur temporal a agendei de guvernamentale((B.,D.,Jones i F.R.Baumgartner). Din analiza sondajului remarcm faptul c spaiul agendei publice este n totalitate ocupat de sigurana economic i mai puin sau deloc de probleme legate de .sigurana naional. Cu alte cuvinte, exist o dominare solid a problemelor legate de sigurana economic care reprezint pioritile cheie ale publicului n general i doar ocazional acestea ar putea fi surclasate de prioriti din alte domenii.

Agenda Politic Transferarea problemelor de pe agenda public pe agenda politic este rezultatul unui proces politic care determin n acelai timp i soluiile adecvate. Accesul la mijloacele de transport de ctre persoanele cu handicap reprezint o problem de transport ori o problem legat de drepturile omului? Mijloace de transport special destinate persoanelor cu handicap constituie soluia la o problem de transport. Perspectiva drepturilor omului implic accesul egal al persoanelor cu handicap la mijloacele de transport, respectiv dotarea mijloacelor de transport cu dispozitive care s permit i persoanelor cu handicap s utilizeze n mod egal transportul n comun.(L:G.Popescu, 2006) Cauzalitatea reprezint o a doua faet a problemei de politic public. O situaie se poate transforma ntr-o problem, dar care sunt cauzele care au generat situaia respectiv? Multe probleme criminalitatea, srcia, inflaia i poluarea aerului au cauze multiple. Inflaia, caracterizat de creterea generalizat a preurilor msurat de indicele preurilor de consum, constituie o problem de politic public cu multiple cauze: subproducia de bunuri i servicii, cerere excesiv de bunuri i servicii, prea muli bani n circulaie, rezultatul inflaiei psihologice (oamenii se ateapt ca preurile s creasc) etc. Pentru soluionarea unei probleme, cauzele sunt cele care trebuie vizate, nu doar manifestrile (simptomele) acestora, ns n multe situaii, cauzele principale nu sunt uor de identificat ori de diagnosticat. Identificarea cauzelor unei probleme i negocierea unui compromis asupra lor constituie o sarcin nu tocmai uoar pentru cei ce elaboreaz politica public (policy-makers), definirea problemei transformndu-se astfel ntr-o problem de sine stttoare. Dificultatea construirii agendei politice este determinat i de faptul c natura i scopul multor probleme de politic public sunt dificil de formulat datorit caracterului lor difuz ori invizibil. Pentru c msurarea este adeseori inadecvat, cei nsrcinai cu elaborarea politicilor publice nu dispun de o evaluare corect a situaiei de fapt i se afl n imposibilitatea de a propune soluii adecvate sau chiar de a ntreprinde orice aciune guvernamental pentru soluionarea problemei. Acestor inexactiti n msurare se adaug i slaba nelegere a cauzelor fenomenului. Alte probleme dificil de cuantificat sunt: violenele mpotriva copiilor, imigraia ilegal, evaziunea fiscal etc. Alt aspect al legat de agenda politic se refer la capacitatea acestora de a fi uor de controlat/influenat, unele probleme implicnd mult mai multe schimbri comportamentale dect altele. Controlul asupra problemelor este condiionat i de caracterul tangibil sau nu al acestora. Probleme precum penuria de locuri de munc, managementul defectuos al proiectelor pot fi soluionate mult mai uor prin creterea resurselor i a stimulentelor de care oamenii sau ageniile

dispun. Alte probleme, cum ar fi rasismul, abiliti profesionale inadecvate sunt intangibile, implicnd valori. Obiectul lucrrii noastre l constituie agenda politicilor publice Care sunt acele caracteristici care disting o problem public de una privat? n general, sunt considerate publice acele probleme care afecteaz un numr substanial de mare de persoane, ale cror consecine sunt resimite inclusiv de persoane care nu sunt implicate n mod direct. Problemele care sunt limitate ca efect, numr de persoane afectate n mod direct nu sunt de natur public. S presupunem c un cetean este nemulumit de valoarea sumelor impozitate imputate sub legislaia fiscal n vigoare. Atta timp ct ceteanul respectiv va aciona individual cutnd s obin de la organele fiscale o derogare de la lege n favoarea sa, discutm despre o problem personal. Declanarea unei aciuni de modificare a legislaiei de ctre respectivul cetean mpreun cu alte persoane afectate de aceeai problem n mod direct sau indirect, transform problema personal ntr-una public. Msura n care o situaie sau o condiie este perceput ca o problem depinde nu numai de dimensiunea obiectiv a acesteia, ci, ntr-o mare msur i de cum se raporteaz oamenii la situaia respectiv. Pentru o persoan cu un anumit standard social gsirea unui loc de munc nu constituie o problem serioas deoarece nu este ameninat de o creterea n rata omajului, ba chiar o consider necesar n vederea reducerii ratei inflaiei. Un muncitor pentru care omajul este o ameninare va reaciona negativ la o asemenea cretere. Percepia unei persoane este influenat de propriile experiene, valori i situaii n care se afl. Nu exist un unic mijloc de definire a problemei, dei multe persoane au preri i preferine fa de o situaie. De multe ori, formulrile diferite ale unei probleme concureaz pentru acceptarea public. Dac ceva anume reprezint sau nu o problem public depinde de termenii n care a fost definit problema i de acceptarea definiiei propuse. n plus, termeni n care a fost definit i cauzele care au generat-o au determinat promovarea acelor soluii considerate adecvate Urmtorul sondaj ilustreaz gradul de acceptabilitate al publicului din Romnia fa de agenda politic Astfel, la ntrebarea :Care sunt domeniile n care actualul Guvern a luat cele mai multe msuri n acord cu ateptrile dumneavoastr

? rspunsurile obinute sunt redate n graficul urmtor

30%

n domeniul relaiilor internaionale ale Romniei n domeniul pensiilor

25%

n domeniul nvmntului n domeniul sntii

20%

n domeniul privatizrii 15% n domeniul proteciei sociale 10% n domeniulpromovrii culturii naionale n domeniul reducerii impozitelor n domeniul justiiei

5%

0%

NS/NR

Sursa: Agenia pentru Strategii Guvernamentale, Gallup Romania Sondaj naional Septembrie 2007 Studiul acestui sondaj relev o susinere destul de fragil a agendei politice De asemenea, trebuie s reinem procentul destul de ridicat (27%) -al celor care rspund Nu tiu/ Nu rspund. Aceste procente demonstreaz existena unor categorii de ceteni aflai, nc, n stare latent, adic total dezinteresai de ceea ce se petrece n jurul lor. Explicaiile sunt multiple i pot merg de la faptul c unica preocupare a acestora este lupta pentru ziua de mine i pn la lipsa culturi civice. Aceleai explicaii pot fi, n mare msur, oferite i cu privire la lipsa de inters constat n raport cu necesitatea menionrii marilor provocri gobale (drepturile omului, energia, terorismul, securitatea, criminalitatea, terorismul) printer prioritile agendei publice respective guvernamentale Congruena agendelor Limitarea resurselor determin n mod firesc o limitare a spaiului agendei guvernamntale. La aceasta trebuie ns avut n vedere i lupta pentru spaiu pe agenda guvernamental a unor fore 6

altele dect opinia public.. ( B.,D.,Jones i F.R.Baumgartner).Este evident c nu poate exista reprezentare n cazul n care guvernanii i guvernaii priorizeaz problemele n mod diferit. i, chiar mai mult, este posibil s nu apar reprezentare chiar i n cazul n care o astfel de coresponden exist, datorit blocrii unor aciuni de politici publice fie de ctre sistemul politic ( gradul de complexitate al acestuia poate genera diferite blocaje), fie de liderii ale cror opinii difer de cele ale publicului( B.,D.,Jones i F.R.Baumgartner). Activitatea de dezbateri parlamentare este o component de prim linie a procesului de politici publice. Cu alte cuvinte, n situaia n care se realizeaz o convergen ntre agenda parlamentar i doleanele cetenilor, dezbaterile parlamentare pot rspunde mult mai uor la schimbarea fluxurilor informaionale dect etapele ulterioareale procesului de politici publice. Ca o consecin, este rezonabil s ne ateptm la un rspuns rapid oferit de Parlament care s respecte prioritile agendei publice. Nu se mai poate vorbi de convergen n cazul n care dezbaterile parlamentare pe o problem fa de care opinia public i-a manifestat interesul sunt demarat la aproximativ un an de cnd problema a fost adus n atenie. ( B.,D.,Jones i F.R.Baumgartner). Principalele concluzii ce se pot desprinde din aceast prezentare sunt urmtoarele: 1. Reducerea ineficienei agendei depolitici publice presupune congruena dintre agenda parlamentar i cea public. 2. Nu se poate adduce n discuie conceptual de congruen a politicii dect n situaia n care congruena dintre prioritle cetenilor i activitatea guvernamental este evident. 3. Dei prioritile publicului i cele ale Parlamentului pot fi similare, locul n care sunt plasate aceste prioriti este diferit, ntr-o manier care sugereaz multiple posibiliti de influenare a agendei parlamentare de ctre alte fore dect opinia public. Participarea ceteneasc i transparena decizional Contextul democratic presupune participarea cetenilor la aciuni menite s influeneze deciziile politice. Exercitarea dreptului de vot doar de ctre o categorie redus de ceteni conduce la situaia n care doar interesele celor care au votat s fie reprezentate n politicile publice adoptate, iar interesele celorlai s fie ignorate. n situaia n care, totui, aceste categorii, tradiional de ne-votani, se prezint la vot vor oferi sprijin electoral acelor candidai care a le reprezenta interesele, ignornd aproape n totalitate proiectele de politici publice coninute n ofertele electorale. Din aceast perspectiv, este important pentru noi s nelegem cauzele pentru care anumite segmente de ceteni se prezint la vot, iar altele nu. n democraia reprezentativ votul este cea mai comun form de participare. Pentru 7

marea majoritate a cetenilor exercitarea dreptului de vot reprezint un act de responsabilitate civic. Exist, ns, i alte forme de participare. S considerm de exemplu, cazul unui cetean nemulumit de faptul c taxele au crescut substanial de la un an la altul. Ce opiuni are acest cetean la urmtoarele alegeri? Aceast persoan are patru poteniale rspunsuri: loialitate, vocea, plecarea i absena de la vot. (W.E. Lyons and D, .Lowery) Conform acestei formulri, prezena la vot reprezint o form de loialitate, un rspuns pasiv dar constructiv oferit aciunilor guvernamentale. Vocea reprezint un rspuns constructiv activ, ce se manifest prin forme de sprijin acordate oficialilor/candidailor care promit reducerea taxelor, mergnd chiar pn la susinerea n campanile electorale sau prin alturarea la unul dintre grupurile ale cror obiective vizeaz reducerea taxelor Rspunsul distructiv este, de asemenea, pasiv i activ. Cetenii care consider c nu se pot bate cu primria atunci, cu certitudine, vor absenta de la vot. n cazul lor nu se poate vorbi de participare. Versiunea activ a rspunsului distructiv este plecarea (voting with your feet). Cetenii se vor orienta spre o alt comunitate mai apropiat de preferinele lor legate de taxe. Orice cetean se confrunt cu aceste opiuni de participare. Din punct de vedere al sntii unui sistem politic este de dorit ca majoritatea cetenilor s se angajeze ntr-o participare constructiv i doar un segment redus dintre ei s opteze pentru neprezentarea la vot. Participarea ceteneasc este procesul prin care preocuprile, nevoile i valorile cetenilor sunt ncorporate procesului de luare a deciziilor publice. Valori de baz pentru practicarea participrii publice (http://www.transparency.org.ro) publicul ar tre are.htm ) bui s aib un cuvnt de spus n deciziile ce privesc acele aciuni care le afecteaz viaa. participarea public include promisiunea c aceasta va influena decizia. procesul participrii publice comunic interesele i vine n ntmpinarea nevoilor tuturor participanilor. procesul participrii publice solicit i faciliteaz implicarea acestor persoane potenial afectate. procesul participrii publice invit participanii s-i defineasc modul propriu de implicare. procesul participrii publice arat participanilor felul n care contribuia lor a afectat decizia. Prin asumarea unor msuri extensive destinate deschiderii ctre scrutinul public i stimularea input-urilor publice, cetenilor li se ofer oportunitatea de a participa la actul de 8

guvernare ntr-o form care nu implic nici participarea la vot i nici asocierea la un grup de interese.Cu alte cuvinte, creterea accesului cetenilor la guvernare este n cretere. Dintre avantajele participrii ceteneti pentru administraia enumerm: -restabilirea i contrucia ncrederii ntre administraia i ceteni. susinerea administraiei n identificarea mai rapid a nevoilor comunitii i cu o satisfacie mai mare pentru ceteni. oferirea gratuit de informaii n legtur cu deciziile ce trebuie luate de ctre administraie; conducerea comunitii ctre consens i nu ctre conflict. abordarea mpreun, administraie i ceteni, a problemelor i oportunitilor ntr-un mod mult mai creative Concluzii Am ncercat pe parcursul acestei lucrri s demonstrm c o problem major legat de reducerea ineficienei agendei de politici publice este cea legat de reprezentare. Altfel spus ct de multe sau puine dintre prioritile opiniei publice sunt translatate n politicile publice., n special prin mecanismele de vot sau alte tipuri delegturi dezvoltate ntre oficialii alei i ceteni. Pe de-o parte, reprezentarea este o cheia funcionrii oricrei democraii i o vloare important prin ea nsi. Pe de alt parte, o bun funcionare a democraiei trebuie s implice nu numai reprezentarea ca o valoare de prim mrime , dar i mijloacele de rezolvare a problemelor. Aceasta implic procesarea informaiilor, comunicarea, i calea prin care prin care preferinele publicului sunt create i influenate de ctre strategiile guvernamentalei prin dinamici collective associate cu fixarea agendei publice.

REFERINE BIBLIOGRAFICE Wildavschy, Aaron.1975.Budgeting:A Comparative Theory of Budgetary Processes.Boston. Little, Brown W.E. Lyons and D, .Lowery, Citizen responses to Dissatisfaction in Urban Communities: A test of a General Model, paper presented at the annual meeting of Southern Political Sciences Association, Charlotte, N.C., 1997 B.,D.,Jones i F.R.Baumgartner,.2005, The Politics of Attention, The University of Chicago Press