Capitolul IX POLITICA DE COEZIUNE 2000-2006

1. INTRODUCERE Fondurile Structurale i de Coeziune se nscriu n politicile structurale ale Comunitii i au drept scop final eliminarea disparitilor n dezvoltarea regiunilor statelor membre ale UE. n faa perspectivei extinderii, Comisia European propunea aplicarea, ntr-o manier strict, a criteriului PIB pentru distribuirea Fondurilor Structurale ct i raionalizarea obiectivelor acestora, n scopul reducerii lor de la ase, la trei. n acest capitol, se analizeaz n detaliu Regulamentele Fondurilor Structurale ct i ale celor de Coeziune stabilite pentru exerciiul financiar 2000-20061. Comisia European a prezentat propunerile sale privitoare la Fondurile Structurale i de Coeziune pentru perioada 2000-2006, reanaliznd propriile propuneri cuprinse n Agenda 2000 din iulie 19972. n final, Consiliul European de la Berlin, martie 19993, a fost cel care a aprobat sumele utilizabile n acest scop, ca parte a Perspectivelor Financiare 2000-20064. Simultan cu dezbaterea referitoare la nivelul Fondurilor Structurale i de Coeziune, a avut loc i cea referitoare la necesitatea realizrii unei reforme a coninutului acestora. n ceea ce ne privete, considerm util exerciiul intelectual legat de aceast reform, deoarece ne ajut s nelegem funcionarea UE, n ansamblu ei i a fondurilor comunitare, n special, dar i pentru a nva avnd n vedere calitatea de membru de drept al UE ce ne va transforma ntr-un potenial beneficiar al acestora. S nu uitm c, ncepand cu data aderrii, treptat vom uita de PHARE, ISPA i SAPARD i va trebui s ne adaptm la instrumentele financiare proprii UE, dintre care, de o deosebit importan sunt, fondurile structurale. n plus, nu este lipsit de interes pentru noi s avem o viziune de ansamblu a Perspectivelor financiare 2000-2006 privite prin prisma Fondurilor Structurale i de Coeziune pentru a putea, astfel, nelege prin extrapolare modul n care vor funciona acestea de-a lungul Perspectivei financiare 2007-2013. 2. FONDURILE STRUCTURALE. REGULAMENTUL GENERAL I REGULAMENTELE SECTORIALE n privina Fondurilor Structurale, cei trei vectori ai Regulamentelor erau: 1

concentrarea fondurilor; simplificarea atribuirii; descentralizarea dublat de ntrirea eficacitii i controlului n gestionarea acestora.

la momentul la care scriem aceste rnduri, s-au aprobat Perspectivele financiare 2007-2013 i se definitiveaz Regulamentele Generale i sectoriale pentru perioada 2007-2013 COMMISSION EUROPEENNE, Agenda 2000, Pour une Union plus forte et plus large, vol. I, Premiere partie: Les politiques de lUnion, II: Cohesion Economique et Social, COM(97)2000
3 4 2

EUROPEAN COUNCIL, Presidency Conclusions, Berlin, march 1999, SN 100/99

la prevederile propriu-zise ale Tratatelor trebuie s adugm alte documente comunitare referitoare la coeziunea economic i social, precum: Protocolul asupra coeziunii economice i sociale (Anexa la TUE, Maastricht), Declaraia asupra msurilor de dezvoltare cuprinse n art. 129 TCE (Declaraia 23, TUE Amsterdam), Declaraia asupra articolului 129 TCE (Declaraia 24, TUE Amsterdam),Declaraia asupra art. 137 TCE (Declaraia 25, TUE Amsterdam), Declaraia asupra paragrafului 2 din articolul 137 TCE (Declaraia 26, TUE Amsterdam)

Comisia a simplificat structura Regulamentelor Fondurilor prin fuzionarea, ntr-un singur Regulament General, a vechilor Regulamente Cadru i de Coordonare. Noul Regulament General cuprindea toate principiile comune de aplicare a diferitelor fonduri structurale: obiective; programare; gestiune; evaluare; control.

Alturi de acest Regulament General, au fost elaborate Regulamente Specifice pentru fiecare fond (FEDER, Fondul Social European, FEOGA i IFOP5), care regularizau aplicarea acestora. Procedura stabilit pentru aprobarea Regulamentelor Generale ale Consiliului obliga la unanimitatea statelor membre, ceea ce a fcut ca, propunerea iniial a Comisiei s nu fie aprobat. Ea a fost modificat n cursul anului 1998, urmare compromisului realizat de ctre statele membre i instituiile comunitare de-a lungul Preediniilor britanice i austriece ale Consiliului i a negocierilor politice purtate la nivelul COREPER-ului i Consiliului Afaceri Generale. La aceast lung dezbatere au participat, de asemenea, Consiliul de Economie i Finane (ECOFIN) i Consiliul de Agricultur, pe problemele specifice fiecruia dintre cele dou formaiuni ale Consiliului. Trebuie artat c, procedurile de adoptare prevzute erau diferite de la un Regulament la altul. Astfel: Regulamentul general avea nevoie de Avizul Conform al PE i unanimitatea Consiliului; Regulamentele FEDER6 i FSE7, funcionau pe baza Procedurii de Cooperare; Regulamentele FEOGA8 i IFOP9 avea nevoie de Avizul Conform al PE.

2.1. Obiective Comisia, reamintim, prevedea fixarea a trei obiective pentru perioada 2000 -2006, fa de cele ase anterioare: 5

OBIECTIVUL 1: promovarea dezvoltrii i ajustrii structurale a regiunilor10; OBIECTIVUL 2: sprijinirea reconversiei economice i sociale a zonelor avand deficulti structurale11; OBIECTIVUL 3: sprijinirea adaptrii i modernizrii politicilor i sistemelor educaionale, de formare i crearea a noi locuri de munc12.

cele trei fonduri de regsesc n TUE astfel: TCE, art. 3; art. 146-148; art. 158-162 i art. 277 precum i n Protocolul asupra coeziunii economice i sociale
6 7 8

Fondul European de Dezvoltare Regional (FEDER), ajut regiunile defavorizate Fondul Social European (FSE), contribuie la creterea numrului locurilor de munc i la formarea profesional

Fondul European de Orientare i Garanii Agricole (FEOGA), vegheaz la adaptarea structurilor agricole i la dezvoltarea rural Instrumentul Financiar de Orientare a Pescuitului (IFOP), asigur adaptarea structurii sectorului piscicol fostele Obiective 1 i 6 acesta grupa fostele Obiective 2 i 5b, extinse i la alte zone cu probleme de diversificare economic

10 11

n art. 1 al Regulamentului General se stabilea c, n aciunea sa n favoarea acestor obiective, Comunitatea European va contribui, prin intermediul Fondurilor Structurale, la: promovarea dezvoltrii armonioase, echilibrate i durabile a activitilor economice; dezvoltarea competitivitii i a inovaiei, n special n sectoarele IMM-urilor, munc i resurse umane, protecia i mbuntirea mediului, eliminarea inegalitilor i stimularea egalitii dintre femei i brbai.

Se prevedea, de asemenea, ca IFOP (Instrument Financiar de Orientare a Pescuitului) s devin Fond Structural. n acest context, repartizarea Fondurilor structurale pe obiective era urmtoarea: Obiectivul 1: FEDER, FSE, FEOGA-Orientare i IFOP; Obiectivul 2: FEDER, FEOGA-Garanie, IFOP; Obiectivul 3: FSE.

Una dintre principalele nouti a noilor reglementri era aceea c FEOGA-Orientare, care era un fond structural, nu mai intervenea n realizarea ajustrilor ca parte a Obiectivului 2, n schimb, era prevzut intervenia fondului FEOGA-Garanie, care nu era chiar un fond structural, n ajustrile specifice Obiectivului 2.
2.1.1. Obiectivul 1

Regulamentul General preciza c vor fi considerate regiuni Obiectiv I acele uniti statistice denumite, conform nomeclaturii comunitare, NUTS II (echivalente cu Regiunile de Dezvoltare Economic, n cazul nostru) ce ndeplineau strict criteriul existenei unui PIB mediu/locuitor, calculat n putere de cumprare, inferior a 75% din media UE. Astfel neles, acestea puteau acoperi regiunile ce ndeplineau aceast exigen, la care se adugau altele precum: cele ultraperiferice (Departamentele Franceze de Dincolo de Mri, Insulele Azore, Canare i Madeira); fostul Obiectiv 6 din Suedia i Finlanda.

Fa de Perspectivele Financiare 1993-1999, de aici nainte, selecia zonelor o realiza Comisia i nu Consiliul. Se stabilea, n plus, c regiunile al cror PIB mediu/locuitor era mai mic de 75% din media comunitar, ar trebui s fie aceleai cu cele asistate de ctre statele membre n virtutea art. 92.3.a. (actual art. 87 TCE) al Tratatului13, astfel nct: pe de o parte, solidaritatea comunitar s fie complementar celei naionale; pe de alta, prin adiionalitatea resurselor s se realizeze masa critic necesar impactului pozitiv asupra acestor regiuni.

acesta grupa fostele Obiective 3 i 4, urmnd a aciona exclusiv n afara zonelor subvenionabile de ctre primele dou obiective UNION EUROPEENNE, Traits Consolids, Office des publications officilles des Communauts Europennes, Luxembourg, 1997, p. 73
13

12

Propunerea de Regulament implica ns i o reducere, n valoare relativ, a populaiei acoperite de ctre Obiectivul 114, de la 25,4% din populaia UE (93,5 milioane de locuitori), n perioada 1993-1999, la 20% pentru perioada 2000-2006. Iat deci, c dinamica era descresctoare fa de anteriorul exerciiu financiar, ceea ce ne punea deja serios pe gnduri fa de posibilitatea meninerii acestei tendine i dup 2006. Repartizarea indicativ a Fondurilor Structurale cuprinse n Obiectivul 1 pentru perioada 2000-2006 era urmtoarea (milioane EURO la preuri 1999):
Germania Grecia Spania Frana Irlanda Italia Austria Portugalia Finlanda Suedia Marea Britanie Total 19.299 20.961 37.744 3.254 1.215+100 21.935 261 16.124 913 372+350 4685+400 126.763+500+35015

Cum se poate vedea, Belgia, Danemarca, Olanda i Luxembourg nu erau cuprinse n aceast list. Pe de alt parte, s-a stabilit c lista regiunilor NUTS II s rmn valabil de-a lungul ntregului exerciiu financiar de apte ani, aceasta stabilind regiunile eligibile ca fiind urmatoarele:
Germania Grecia Spania Frana Irlanda Italia Austria Portugalia Finlanda Suedia Marea Britanie Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Chemnitz, Dresden, Leipzig, Dessau, Halle, Magdeburg, Thringen Anatoliki Makedonia, Thraki, Kentriki Makedonia, Dytiki Makedonia, Thessalia, Ipeiros, Ionia Nisia, Dytiki Ellada, Sterea Ellada, Peloponnisos, Attiki, Voreio Aigaio, Notio Aigaio, Kriti Galicia, Principado de Asturias, Castilla y Len, Castilla-La-Mancha, Extremadura, Comunidad Valenciana, Andaluca, Region de Murcia, Ceuta y Melilla, Canarias Gaudeloupe, Martinique, Guyane, Runion Border Midlands and Western Campania, Puglia, Basilicata, Calabria, Sicilia, Sardegna Burgenland Norte, Centro, Alentejo, Algarve, Aores, Madeira It-Suomi, Vli-Suomi, Pohjois-Suomi Norra Mellansverige, Mellersta Norrland, Ovre Norrland South Yorkshire, West Wales and The Valleys, Cornwall and Isles of Scilly, Merseyside16

S-a stabilit s existe i un Ajutor Tranzitoriu, pentru acele regiuni care ncetau a mai se califica n Obiectivul 1, dar acest sprijin nu putea dura mai mult de apte ani (2006). Era stabilit ca acest ajutor tranzitoriu s funcioneze astfel: 14 15

n primii doi ani s se primeasc ajutoare reprezentnd media celor primite ntre 1994-1999;
conform principiului concentrrii pe care l-am analizat n capitolul anterior CONSLIUL/PE, Acordul Interinstituional, Anexa, mai 1999, EXCELL/Agenda 2000/PFINAU15.XI.99 idem, anexa I

16

n urmtorii doi ani, s se primeasc 2/3 i, respectiv, 1/3 din nivelul acestora.

Repartizarea pe state membre a Ajutorului Tranzitoriu, era urmtoarea:

(milioane EURO) Belgia Germania Spania Frana Irlanda Italia Olanda Portugalia Marea Britanie Total 00 105 122 78 83 400 32 23 650 216 1709 01 100 121 67 81 350 30 21 640 204 1614 02 95 121 56 79 300 28 20 610 193 1502 03 95 120 45 79 250 26 19 350 181 1165 04 91 119 37 78 200 25 18 300 166 1034 05 90 118 37 76 150 24 17 271 133 916 06 49 8 32 75 123 22 5 84 73 471 Total 625 729 352 551 1773 187 123 2905 1166 841117

Se prevedea, de asemenea, ca o parte a unei regiuni Obiectiv 1 care nceta s mai fie Obiectiv 1, dar care beneficia, pn n anul 2005, de ajutorul tranzitoriu stabilit la Obiectivul 1, s poat primi, n anul 2006, ajutorul stabilit la Obiectivul 2.
2.1.2. Obiectivul 2

Regulamentul prevedea ca noul Obiectiv 2 s se refere la zonele ce manifestau probleme structurale i de reconversie economic i social avnd o populaie sau o suprafa semnificative. Obiectivul 2 includea: zone aflate n transformri socio-economice n sectoarele industriale i de servicii; zone rurale n declin; zone urbane aflate n situaii dificile; zone aflate n criz care depindeau de pescuit.

Principiul concentrrii se meninea i la acest Obiectiv, stabilindu-se ca, populaia asistat prin el, s nu depeasc 18% din total, n timp ce conform Perspectivelor financiare 1993-1999 era de ordinul a 25,3% (16,4% pentru Obiectvul 2 i 8,9% pentru Obiectivul 5b). Se observa, deci, aceeai dinamic descendent a populaiei acoperite de Obiectivul 2, cauza constituind-o acelai principiu al concentrrii efortului n scopul obinerii masei critice fr de care efortul financiar se considera inutil. Definirea zonelor subvenionabile pentru Obiectivul 2, se realiza prin urmtoarea procedur: a) Comisia fixa, pentru fiecare stat membru, limitele maxime de populaie ce puteau fi acoperite, analiznd urmtorii factori: a.a.) Populaia total a regiunilor NUT III (judeele n cazul Romaniei) care ndeplineau criteriile stabilite pentru a fi considerate: zone industriale n declin; pentru ca o zon s fie considerat n declin era necesar s se nregistreze o rat medie a omajului superioar mediei comunitare n ultimii trei ani, un procent al activitii industriale superior mediei UE n anul de referin ales (ncepnd cu anul 1985), un declin cuantificabil al activitii industriale ncepnd cu respectivul an de referin; zone rurale n declin; pentru ca o zon rural s fie considerat n declin era necesar s nregistreze o
idem, anexa II

17

densitate a populaiei inferioar numrului de 100 locuitori/km2, un procent de ocupare a forei de munc n agricultur egal sau superior dublului mediei comunitare n anul de referin ales (ncepnd cu anul 1985), o rat medie a omajului superioar mediei comunitare din ultimii trei ani, o diminuare a populaiei de la 1985 ncoace; a.b.) Gravitatea relativ18 a problemelor structurale din fiecare stat membru Aceasta urma a fi evaluat n funcie de urmtoarele criterii: rata omajului; rata omajului de lung durat n afara regiunilor Obiectivului 1.

a.c.) Contribuia echitabil a fiecrui stat membru la efortul global de concentrare. Aceast contribuie era cunoscut sub denumirea de reea de securitate si presupunea c, nici un stat membru, nu va putea pierde mai mult de o treime din populaia sa eligibil pentru Obiectivele 2 i 5b. b) Pe baza limitelor de populaie eligibil, fiecare stat membru propunea Comisiei o list de zone eligibile, selecionate prin utilizarea unei metodologii obiective. n plus, statele membre erau obligate s prezinte Comisiei orice informaie statistic pe care aceasta o estima necesar referitor la respectivele zone. Comisia a propus, la fel ca n cazul Obiectivului 1, ca zonele aflate n mutaie economic i social s concorde, n general, cu cele asistate de ctre statul membru, n virtutea art. 87 TCE (fost 92 TCE) al TUE Amsterdam19, din aceleai raiuni prezentate anterior. c) Pe baza propunerii statelor membre, Comisia elabora, n strns colaborare cu statele membre, Lista Zonelor Eligibile ale Obiectivului 2, 50% din populaia zonelor selecionate urmnd a o reprezenta populaia din zonele industriale i rurale aflate n declin. Respectivele zone urbane trebuiau: s fie dens populate; i/sau s aib o rat a omajului de lung durat superioar mediei comunitare; sau un nivel ridicat de srcie; sau o situaie medio-ambiental foarte deteriorat; sau o rat ridicat a criminalitii; sau un nivel sczut de educaie a populaiei.

La rndul lor, zonele dependente de pescuit: trebuiau s fie neaprat zone de coast; s aib un procent semnificativ al locurilor de munc n sectorul pescuitului; s aib probleme de restructurare; s manifeste o descretere semnificativ a locurilor de munc n respectivul sector.

Se stabilea, de asemenea, c pot fi zone subvenionabile:

18

adic, n raport cu a celorlalte state membre

19

UNION EUROPEENNE, Traits Consolids, Office des publications officilles des Communauts Europennes, Luxembourg, 1997, p. 75

cele nvecinate cu zone de Obiectiv 1; cele rurale avnd grave probleme socio-economice derivate din mbtrnirea populaiei agricole; cele cu nivele ridicate de omaj, sau care erau ameninate de omaj ca i consecin a unei restructurri prezente sau viitoare ce viza activiti agricole, industriale sau din sectorul serviciilor.

Cum este lesne de vzut, aceast ultim definiie permitea, practic, includerea oricrei zone din teritoriul oricrui stat membru n propunerile fcute Comisiei. Este adevrat ns c, doar Comisia stabilea pragul populaiei eligibile pentru fiecare stat prin aplicarea, n principal, a criteriilor a.a. i a.c20. n final, tot Comisia era cea care aproba lista regiunilor, veghind ca, cel puin 50% din populaia acoperit, s ndeplineasc strict criteriul de zone industriale i rurale aflate n declin. Altfel spus, Comisia avea atribuii aproape exclusive n stabilirea regiunilor Obiectiv 2. Lista astfel obinut avea, de asemenea, valabilitate timp de apte ani, dar era prevzut i posibilitatea ca, un stat membru, n cazul unei crize grave dintr-o regiune a sa, s poat solicita Comisiei schimbarea listei, nu nainte ns de anul 2003 i fr ca pragul populaiei elegibile, stabilit pentru respectivul stat, s poat fi modificat. Altfel spus, modificarea listei se putea face doar prin redistribuirea limitelor de populaie stabilite la nivelul respectivului stat ntre regiunile eligibile ale acestuia. Comisia a propus, de o manier indicativ, c cele 18% stabilite a reprezenta la scar comunitar populaia eligibil pentru Obiectivul II, s fie repartizate astfel: 10% pentru zone industriale i de servicii; 5% pentru zone rurale; 2% pentru zone urbane; 1% pentru zone depinznd de pescuit.

Pentru Perspectivele Financiare 2000-2006, limitele de populaie stabilite pe state membre pentru Obiectivul 2 a Fondurilor Structurale, erau urmtoarele (mii de locuitori):
Belgia Danemarca Germania Spania Frana Italia Luxembourg Olanda Austria Finlanda Suedia Marea Britanie 1.269 538 10.296 8.809 18.768 7.402 118 2.333 1.995 1.582 1.223 13.83621

n ceea ce privete repartizarea indicativ pe state membre a fondurilor prevzute pentru Obiectivul 2 al Fondurilor Structurale, aceasta avea urmtoarea form (milioane EURO n preuri 1999):
Belgia Danemarca Germania Spania
20

368 156 2.984 2.553

dat fiind faptul ca a.b. nu era comensurabil CONSILIU/PE, Acordul Interinstituional, Anexa, mai 1999, EXCELL/Agenda 2000/PFINAU15.XI.99

21

Frana Italia Luxembourg Olanda Austria Finlanda Suedia Marea Britanie Total

5.437 2.145 34 676 578 459 453 3.989 9.83222

Se prevedea, de asemenea, un Ajutor Tranzitoriu (articolul 6) descresctor, pentru o perioad de maxim patru ani (pn n decembrie 2003), pentru acele zone eligibile pentru Obiectivul 2 i 5b, dar care nu mai deveneau eligibile n conformitate cu noul Obiectiv 2. Repartizarea indicativ pe state membre a fondurilor dedicate Ajutorului Tranzitoriu al Obiectivului 2 a Fondurilor Structurale pentru perioada 2000-2006, era urmtoarea (milioane EURO la preuri 1999):
Belgia Danemarca Germania Spania Frana Italia Luxembourg Olanda Austria Finlanda Suedia Marea Britanie Total 65 27 526 98 613 377 6 119 102 30 52 706 2.72123

n ceea ce privete Ajutorul pentru Dezvoltare Rural 2000-2006, acesta era astfel distribuit pe state membre24:
Media anual n milioane EURO Belgia Danemarca Germania Grecia Spania Frana Irlanda Italia Luxembourg Olanda Austria
22 23 24

% calculat n preuri 1999 1,2 1,1 16,1 3,0 10,6 17,5 7,3 13,7 0,3 1,3 9,7

50 46 700 131 459 760 315 595 12 55 423

idem, anexa I idem, anexa II

pentru calcularea sumelor atribuite anual statelor membre (2000-2006), procentajele indicate n tabelul urmtor au fost aplicate sumelor stabilite n perspectivele financiare anuale nscrise la punctul 23 a Concluziilor Preediniei Consiliului European de la Berlin: 40,920 miliarde EURO; 2001:42,800 miliarde EURO; 2002: 43,900 miliarde EURO; 2003: 43,770 miliarde EURO; 2004: 42,760 miliarde EURO; 2005: 41,930 miliarde EURO; 2006: 41,660 miliarde EURO, EUROPEAN COUNCIL, Presidency Conclusions, Berlin, 1999, SN 100/99

Portugalia Finlanda Suedia Marea Britanie Total

200 290 149 154 4339

4,6 6,7 3,4 3,5 100

Pentru a ava o imagine complet, trebuie s mai adugm repartizarea indicativ pe state membre a creditelor stabilite ca Instrument Financiar de Orientare a Sectorului Pescuit, cu precizarea c regiunile ce se calificau pentru Obiectivul 1 al Fondurilor Structurale (2000-2006)25 nu erau eligibile i pentru aceste fonduri:
(n milioane EURO, calculat n preuri 1999) Belgia Danemarca Germania Grecia Spania Frana Irlanda Italia Luxembourg Olanda Austria Portugalia Finlanda Suedia Marea Britanie Total 2.1.3. Obiectivul 3 34 197 107 200 225 96 31 4 31 60 121 1106

Propunerea iniial de Regulament prevedea ca zonele eligibile pentru finanarea Obiectivului 3 s fie cele neincluse n Obiectivele 1 i 2. Ideea era aceea ca Obiectivul 3 s serveasc drept cadru de referin pentru totalitatea msurilor de dezvoltare a resurselor umane din statele membre. Dar, aceast redactare a Regulamentului a fost contestat de ctre majoritatea statelor membre, acestea nelegnd-o ca dezavantajoas n raport cu vechea formul, prin care, Obiectivele 3 i 4, acionau orizontal asupra ntregului teritoriu comunitar, cu excepia celui acoperit de Obiectivul 1. Consecin a acestei situaii, a fost reformulat noul Obiectiv 3, care se definea ca un instrument orizontal aplicndu-se, deci, pe ntreg teritoriul comunitar, cu excepia celui acoperit de Obiectivul 1. Repartizarea indicativ pe state membre a creditelor prevzute pentru Obiectivul 3 al Fondurilor Structurale pentru perioada 2000-2006, era urmtoarea (milioane EURO n preuri 1999):
Belgia Danemarca Germania Spania Frana Italia Luxembourg
25

737 365 4.581 2.140 4.540 3.744 38

CONSILIU/PE, Acordul Interinstituional, Anexa, mai 1999, EXCELL/Agenda 2000/PFINAU15.XI.99

Olanda Austria Finlanda Suedia Marea Britanie Total

1.686 528 403 720 4.568 24.05026

2.2. Principii Vom analiza principiile stabilite prin Regulamentul General ce stau la baza distribuiei si gestionrii Fondurilor Structurale: repartizarea, parteneriatul, adiionalitatea i programarea, dar i monitorizarea programelor, controlul financiar final i evaluarea acestora.
2.2.1. Repartizarea

n primul rnd, trebuie artat c Agenda 2000 prevedea a fi destinate 218.400 milioane EURO finanarii Fondurilor Structurale pe perioada 2000-2006. n final a fost aprobat o intervenie structural total de 213.010 milioane EURO din care pentru Fonduri Structurale, 195.010 milioane EURO27 (calculate n preuri 1999). Propunerea de Regulament prevedea: concentrarea resurselor n jurul Obiectivului 1, cruia i se destinau aproximativ 2/3 din creditele totale ale fondurilor; 5% se destina finanrii Iniiativelor Comunitare; 0,7% finanrii de studii, proiecte pilot, schimburi reciproce de experien; 0,3% asistenei tehnice, precum msuri de pregtire, urmrire, evaluare i control, incluznd i sistemele informatice.

Propunerea de Regulament fcea referire i la reducerea Intiaivelor Comunitare, de asemenea la trei: cooperarea transfrontalier, transnaional i interregional destinat s stimuleze dezvoltarea i ordonarea armonioas i echilibrat a teritoriului european (de tipul, INTERREG) i care s fie finanat de ctre FEDER; dezvoltarea rural (LEADER) i care s fie finanat de ctre FEOGA-Orientare; cooperarea transnaional referitoare la noile metode de lupt mpotriva discriminrii i inegalitii de orice fel privitor la accesul la piaa muncii (similar EMPLEO-ADAPT) i care s fie finanate de ctre FSE, urmnd a se va numi, EQUAL.

Comisia stabilea procedura de aplicare a fiecrei Iniiative Comunitare. Astfel, acestea se avizau, de ctre un Comitet de Gestiune a Iniiativelor Comunitare, prin sistemul de majoritate calificat, stabilit n articolul 205 TCE (fost, art.148) TUE Amsterdam28, adic de ctre un Comitet de Gestiune la care participau toate statele membre. Se stabilea, n plus, ca Parlamentul European s fie informat, o dat adoptat decizia. n cazul n care recomandarea Comisiei nu coincidea cu decizia Consiliului, se stabilea un termen de o lun pentru ca decizia Comisiei s fie (sau, nu) ratificat la a doua lectur - de ctre
26 27 28

idem EUROPEAN COUNCIL, Presidency Conclusions, Berlin, March 1999, SN 100/99

UNION EUROPEENNE, Traits Consolids, Office des publications officilles des Communauts Europennes, Luxembourg, 1997, p. 126-127

Consiliu. Votul se realiza prin majoritate calificat. De precizat c i n acest caz, Comisia a ncercat s i asume un rol important n selecionarea proiectelor. n privina criteriilor dup care se fcea repartiia resurselor financiare, Regulamentul considera, pentru Obiectivele 1 i 2, ca fiind oportune urmtoarele: populaia subvenionabil; prosperitatea regional; prosperitatea naional; gravitatea relativ a problemelor structurale, n special nivelul omajului.

Pentru Obiectivul 3, repartizarea pe state membre se baza, n principal, pe urmtoarele criterii: populaia subvenionabil; situaia ocuprii forei de munc; gravitatea relativ a unor probleme precum excluderea social, nivelele de educaie i formare, participarea femeii pe piaa muncii.

Noul Regulament General elimina indexarea aa cum era aceasta cunoscut, ajustarea creditelor realizndu-se automat, ncepnd cu anul 2000, ntr-un procent fix de 2% pe an. Era prevzut i posibilitatea unei revizuiri generale, n decembrie 2003, dac inflaia nu ar fi urmat cursul anticipat de 2% pe an. n cazul apariiei unor diferene, erau prevzute aa numitele Rezerve de Eficacitate, care constituiau o noutate absolut n practica comunitar. Propunerea iniial de Regulament prevedea distribuirea, de ctre Comisie, a 90% din resursele financiare, restul de 10%29 fiind destinate constituirii Rezervei de Eficacitate. Aceasta urma, la rndul ei, s fie distribuit cel mai trziu la 31 martie 2004, n funcie de: respectarea principiului adiionalitii resurselor; rezultatele aplicrii, de ctre statele membre, a Programelor Operative sau a Documentelor Unice de Programare.

Se avea n vedere utilizarea unui numr redus de indicatori de urmrire. Acetia urmau: pe de o parte, s reflecte eficacitatea finanrilor; pe de alta, s exprime modul de gestionare a fondurilor; i, nu n ultimul rnd, s evalueze execuia bugetar.

In acelai timp, urmau a fi evaluate rezultatele intermediare vis--vis de obiectivele iniiale specifice ale Programelor Operative i ale Documentelor Unice de Programare. Indicatorii respectivi se defineau conform unei metodologii elaborate la nivelul Comisiei. Rezerva de Eficacitate se atribuia tuturor interveniilor ce atinseser un grad satisfctor de eficacitate, fiind prevzut posibilitatea unei reduceri a acesteia n cazul nendeplinirii exigenei adiionalitii. Aceast propunere a Comisiei s-a lovit de opoziia statelor membre care nu doreau distribuirea unui volum important de resurse pe baza unor criterii inexistente despre care se tia doar c urmau a se elabora. Au existat chiar voci care ncercau s demonstreze c, din punctul de vedere al programrii, nu avea sens pstrarea unei rezerve de 10% sau mai mult n ultimii doi ani ai exerciiului financiar pentru cazul n care inflaia ar fi fost mai mare dect cea prevzut sau pentru cel n care anumite forme de intervenie nu ar fi atins un grad satisfctor de eficacitate.

29

sau mai mult, daca inflaia real ar fi depit 2% ntre 2000-2003

n final, din cele dou poziii extreme, a rezultat compromisul ce prevedea meninerea ideii Rezervei de Eficacitate, dar i reducerea sa de la 10% la 4%. n privina atribuirii, aceasta se realiza pe Obiective i cu acordul fiecrui stat membru i al Comisiei.
2.2.2. Parteneriatul

Comisia a propus autoritilor regionale i locale, interlocutorilor economici i sociali ct i celorlalte organisme competene, aplicarea principiului parteneriatului sau al cooperrii, n principal, n probleme de protecie a mediului i de promovare a egalitii dintre femei i brbai ct i n privina aprofundrii cooperrii n toate etapele programrii. Aceast propunere permitea agenilor economici i sociali s participe, alturi de administraiile publice, la luarea deciziilor referitoare la programarea investiiilor i la gestionarea acestora. Fa de aceast propunere, poziia statelor membre a fost diferit, mergnd de la cei care doreau instituionalizarea codeciziei de la faza de programare pn la cea a aprecierii finale a rezultatelor, pn la cei care propovduiau dreptul exclusiv al statului naional de a-i organiza, pe teritoriul su, aceste chestiuni.
2.2.3. Adiionalitatea

Referitor la acest principiu i constatnd dificultatea sistemului existent de verificare, noua propunere prevedea simplificarea verificrii teritoriale, prin stabilirea exact a regiunilor eligibile, n cazul Obiectivul 1, i a teritoriului naional n totalitatea sa, pentru Obiectivele 2 i 3 mpreun. Se prevedea, de asemenea, limitarea frecvenei verificrilor, stabilindu-se realizarea unui numr de trei: prima, la momentul adoptrii programelor; a doua, nainte de 31.12.2003; ultima, nainte de 31.12. 2005.

Dezbaterea rmnea deschis n privina meninerii sau nu a clauzei salvgardrii pentru situaiile excepionale, aa cum era prevzut n vechile Regulamente.
2.2.4. Programarea

Problema care preocupa cel mai mult statele membre o reprezenta posibilitatea Comisiei de a stabili unilateral orientrile programrii. Faptul c, nainte de a prezenta planurile de dezvoltare i, respectiv, de revizuire la jumtatea perioadei, Comisia putea stabili orientrile generale ale prioritilor comunitare n utilizarea Fondurilor Structurale, reducea posibilitatea statelor membre de a-i stabili propriile strategii, elaborate pe baza cunoaterii problematicii specifice a diferitelor regiuni eligibile. Aceasta cu att mai mult cu ct, chiar ntre regiunile incluse n acelai obiectiv, problematica specific nu era identic, nici la nivel de stat membru, nici la nivel comunitar. Alte dezbateri importante ale programrii, se canalizau n jurul a dou idei: a) O dat adoptate Programele Operative i Documentele Unice de Programare (DOCUP), statele sau regiunile urmau a adopta elementele complementare detaliate de programare ce trebuiau s conin: msurile stabilite n vederea realizrii proiectelor prioritare; realizarea unei evaluri anteriore declanrii proiectului; stabilirea unor indicatori de urmrire a realizarii proiectelor; stabilirea criteriilor pe baza crora se va realiza selecionarea proiectelor;

realizarea unor studii de fezabilitate; participarea fiecrui Fond structural la ndeplinirea msurilor individuale stabilite pentru fiecare proiect; stabilirea aciunilor de publicitate.

Exista opinia c respectivele documente complementare de programare nu vor presupune simplificarea real a procedurilor, ci dimpotriv vor lrgi termenele reale ale fazei de programare datorit nivelului excesiv de detaliat al informaiilor solicitate i, n unele cazuri, datorit dificultii obinerii acestora n avans pentru programe ce se ntindeau pe apte ani. b) n al doilea rnd, fa de propunerea Comisiei, existau voci care susineau c, n vederea flexibilizrii programarii, subveniile globale30 trebuiau meninute separat de restul aciunilor obinuite ale programelor operative. Era vorba, pe fond, de aciuni n favoarea IMM-urilor ce aveau un organism propriu de gestiune, ceea ce fcea ca - datorit particularitilor de gestiune i urmrire31 - s aib un caracter independent de programele operative normale.
2.2.5. Gestionarea

Noul Regulament meninea vechiul mecanism de angajamente i pli, dar le disocia. Astfel, angajamentele se efectuau anual, cel mai trziu pn la 30 aprilie, iar Comisia elibera, din oficiu, partea de angajament ce nu fcuse obiectul solicitrii la plat pn la sfritul celui de-al doilea an urmtor angajamentului. n cazul plilor, se stabilea un sistem nou i mai exigent: la efectuarea primului angajament, Comisia pltea statului membru un avans de maxim 10% din totalul fondurilor destinate respectivului program; plile urmtoare se realizau exclusiv pentru acoperirea cheltuielilor efectuate i certificate de ctre statul respectiv; diferena final se pltea dup trimiterea, la Comisie, a tuturor documentelor definitive solicitate.

Existau state membre ce doreau meninerea caracterului privilegiat al creditelor corespunztoare aciunilor structurale, adic exceptarea acestora de la prevederile art. 272 (fost 203) TCE al TUE Amsterdam32, ceea ce permitea programarea liber a acestora i meninerea posibilitii reprogramrii, n exerciiul bugetar urmtor, a celor neutilizate. Toate acestea se considerau necesare avnd n vedere c, prin complicarea i birocratizarea Regulamentului General, se anticipa o lrgire excesiv, pentru beneficiarii finali, a termenelor de recepionare efectiv a fondurilor, ceea ce justifica meninerea flexibilitii n administrarea acestora.
2.2.6. Monitorizarea

Ca un element nou, aprea cel al descentralizrii gestiunii. n acest scop, statele membre erau invitate s desemneze, pentru fiecare program, o Autoritate Unic de Gestiune, ce putea fi un organ al administraiei centrale, regionale sau locale, ONG-uri sau societi private. Autoritatea desemnat: 30 31 32

veghea asupra aplicrii corecte a programelor;

nelese ca forme independente de intervenie de ctre controlul financiar comunitar

UNION EUROPEENNE, Traits Consolids, Office des publications officilles des Communauts Europennes, Luxembourg, 1997, p. 288-290

urmrea gestionarea acestora; promova eficientizarea lor.

n legtur cu aceast chestiune, statele membre menineau divergene. Astfel, unele (Spania, de exemplu33) considerau c participarea administraiilor regionale i locale trebuia fcut doar n limitele constituionale ale fiecrui stat. Adepii acestei idei considerau c, trebuia meninut competena unic a autoritilor centrale din statele membre atunci cnd era vorba despre prezentarea Planurilor Generale n faa autoritilor UE. Mai mult dect att, statul membru, ca unic i singur responsabil financiar n faa UE, trebuia s fie prezent n toate fazele deciziei. El trebuia, de asemenea, s joace rolul de promotor i coordonator al activitii tuturor entitilor implicate din teritoriul su. Statul era, n aceast logic, singurul n msur s dimensioneze respectivele programe i entiti din dubla perspectiv a prioritilor naionale i comunitare. Coordonarea i controlul ntre diferitele entiti trebuia asigurat i garantat de ctre statul membru. n legtur cu compoziia Comitetului de Urmrire, se prevedea existena unui reprezentant al Comisiei care s participe, cu caracter consultativ, n acesta. Alturi de reprezentantul Comisiei, se prevedea existena unei entiti statale care s aib responsabilitatea juridic a activitii respectivului Comitet. Comitetele de Urmrire trebuiau s-i ntreasc capacitatea de decizie pentru a se evita, astfel, interminabilele consultri dintre serviciile Comisiei, anterioare lurii oricrei decizii.
2.2.7. Controlul

n legtur cu aspectele referitoare la controlul financiar, Regulamentul preciza cu claritate c, statele membre erau principalele responsabile fa de: realizarea controlului financiar; ndeplinirea coreciilor financiare; sancionarea iregularitilor.

Ceea ce a fost reproat Comisiei, era lipsa de claritate n definirea unor noiuni i a unor reguli. Se reclama, de pild: redefinirea iregularitii; exemplificarea iregularitilor posibile; enumerarea explicit a fiecrui tip de corecie pe care Comisia ar dori s le vad aplicate pentru fiecare iregularitate.

Era clar c puteau exista diferite nivele de gravitate ntre posibilele iregulariti i, deci, i coreciile aplicabile trebuiau s penalizeze abaterile conform gradelor de greeal. Se aprecia c, existena unor formulri de tipul indicii de iregularitate (art. 37.5), aplicarea de corecii, dat fiind existena indiciilor de iregularitate (art. 38.2.d.) sau aplicarea de corecii la cel mai nalt nivel, introducea o not de insecuritate juridic pe care unele state au denunat-o.
2.2.8. Evaluarea

Se prevedea o evaluare anterioar a Planurilor de Dezvoltare, a Programelor Operative i a Documentelor Unice de Programare. Comisia dorea, de asemenea, o evaluare a Documentelor Complementare de Programare. Se pstra evaluarea de la jumtatea perioadei ct i cea final34.
33 34

poziia Romniei este foarte asemntoare de dup ncheierea definitiv a programelor

n afara efortului de evaluare anterioar, noutatea cea mare o constituia condiionarea atribuirii fondurilor stabilite pentru Rezerva de Eficacitate de rezultatele evalurii de la mijlocul perioadei. 3. FONDUL DE COEZIUNE. REGULAMENTUL GENERAL 3.1. Aspecte generale Aspectul cel mai important legat de Fondurile de Coeziune, consta n continuitatea acestora dup anul 2000 pentru acele state ce fceau parte din Uniunea Monetar. Oportunitatea aceastei continuiti a fost pus la ndoial de statele membre ce doreau, n acest fel, s-i reduc contribuia la bugetul UE. Att Agenda 2000 ct i Regulamentul Fondului de Coeziune artau ns cu claritate c, atingerea convergenei nominale, necesar trecerii la cea de-a treia faz a UEM, nu nsemna i atingerea convergenei reale i c, deci, trebuia s continue efortul de solidaritate cu statele aflate n aceast situaie. Se prevedea meninerea nivelului de 3.000 milioane EURO, la preuri 1999, pentru toi anii dintre 2000 pn la 2006. Respectivul principiu presupunea extrapolarea nivelului atins n anul 1999 la Exerciiul financiar 2000-2006. n final, au fost aprobate 18.000 milioane EURO pentru perioada 2000200635, ceea ce reprezenta o medie inferioar celei dorite. Propunerea de Regulament prevedea aceiai patru beneficiari (Spania, Irlanda, Portugalia i Grecia), deoarece aveau nc un PIB/locuitor inferior lui 90% din media comunitar. S-a stabilit o revizuire a situaiei acestor state membre n anul 2003, astfel nct, dac vreunul dintre beneficiari depea acest prag, s nceteze a primi Fonduri de Coeziune36. Repartizarea ntre statele membre nu suferea variaii importante, dup cum se poate vedea din tabelul urmtor: Spania Grecia Irlanda Portugalia 52-58% 16-18% 7-10% 16-18%

3.2. Condiionalitatea macro-economic nc de la nceputurile sale, Regulamentul Fondului de coeziune stabilea, ca principiu de baz, condiionalitatea macro-economic. Conform acestui principiu, dac vreunul din statele beneficiare ale Fondului de Coeziune nregistra un deficit excesiv, nceta s beneficieze de acesta. Comisia ar fi dorit o nou formulare, mai exigent, a condiionalitii macroeconomice a Fondurilor de Coeziune. n loc s condiioneze continuitatea Fondului de Coeziune de apariia unui deficit excesiv, noua formulare ar fi condiionat-o de ndeplinirea obiectivelor - liber asumate de ctre statele membre prin programe elaborate de ctre acestea Pactului de Stabilitate i Cretere Economic. Cum se tie, respectivul Pact indica obligativitatea de a realiza treptat echilibrul bugetar pe termen mediu. Altfel spus, s-ar fi introdus un element de condiionalitate suplimentar pentru atribuirea Fondurilor de Coeziune. n acest sens, suspendarea ajutorului s-ar fi fcut la recomandarea Comisiei i ca urmare a constatrii nendeplinirii nivelului de deficit stabilit pe termen mediu fr a mai fi necesar o decizie a Consiliului n acest sens. Aplicarea unei asemenea formule ar fi redus practic aria de acordare a Fondurilor de Coeziune i ar fi
35
36

EUROPEAN COUNCIL, Presidency Conclusions, Berlin, March 1999, SN 100/99 era chiar prevzut, de exemplu, ieirea teoretic a Irlandei din Club n anul 2003

introdus, ca i criteriu principal, un indicator ce nu avea nici o legtur cu acestea. 3.3. Modularea sprijinului comunitar Nivelul i secvenialitatea sprijinului acordat prin Fondurile de Coeziune constituia unul din aspectele cele mai semnificative ale funcionrii acestora. Conform Regulamentului, finanarea maxim acoperea 80-85% din costul total al proiectelor. Noua reglementare prevedea dou situaii n care se modula (reducea) nivelul cofinanrii: n cazul proiectelor generatoare de venituri; n cazul aplicrii principiului cel ce contamineaz, pltete.

Reducerea nivelului de cofinanare pentru proiectele generatoare de venituri, fusese deja stabilit prin Regulamentul anterior doar c aplicarea sa era complicat datorit formulei de calcul: se scdea din costul proiectului valoarea net actualizat a veniturilor, dup care, la costul rezultat, se aplica rata de cofinanare de 80-85%. Exista, evident, o diferen de 15-20% fa de costul proiectului, ce trebuia finanat anticipat de ctre autoritatea responsabil a proiectului, ntruct Comunitatea nu mai avansa sumele ce urmau a fi generate de proiect. Noua Reglementare permitea modularea lund n considerare capacitatea proiectului de a genera venituri, ceea ce permitea ca prin cofinanare s se acopere exact procentul de cost neacoperit altfel. Modularea cofinanrii conform principiului cel ce contamineaz, pltete, era o noutate absolut care presupunea reducerea cofinanrii la proiectele de mediu prin penalizarea nendeplinirii respectivului principiu. n plus, Comisia dorea era ca, n sectoare precum alimentarea, curarea i depurarea apei s se stabileasc sisteme de tarifare bazate pe consumul real care s permit recuperarea, cel puin, a costului exploatrii i meninerii instalaiilor ca i a 20% din investiie. Dac tarifele nu se bazau pe consumul real sau nu acopereau costurile la care ne-am referit, cofinanarea se reducea proporional cu nendeplinirea acestor condiii. Se prevedea, chiar, nefinanarea proiectelor ce nu prevzuser stabilirea de tarife care s acopere cel puin costul exploatrii i meninerii instalaiilor. 3.4. Posibilitatea anulrii automate a finanrii, noul sistem de pli i control al proiectelor n aceeai manier ca n cazul Fondurilor Structurale, i n cazul Fondurilor de Coeziune se prevedea posibilitatea de a exista trei tipuri de ncetare automat a plilor, dac: proiectul nu a nceput la doi ani de la data prevzut; Raportul Final nu a fost solicitat la un an de la data limit de realizare i plat a activitilor; existau indicii de iregularitate i dac acestea nu au fost corectate dei fuseser semnalate.

Sistemul de pli se modifica i el, pe aceeai linie cu cel al Fondurilor Structurale. Astfel, primul avans urma a reprezenta 10% din totalul proiectului, fa de situaia anterioar cnd reprezenta jumtate din prima trana anual. Acest nou sistem se dovedea mai generos ca anteriorul n cazul programelor de lung durat (pentru Fondurile Structurale) sau a marilor proiecte (n cazul celor de Coeziune). Conform acestei logici, pentru proiecte pe apte ani, a cror finanare s-ar fi realizat anual la un nivel mediu de 14%, avansul - reprezentnd jumtate din prima tran - ar fi fost de 7%, inferior celui propus de noul sistem, care era de 10%. Din pcate, acest exemplu nu era cel mai des ntlnit, proiectele Fondurilor de Coeziune prezentnd o durat medie de doar 2 - 3 ani, ceea ce atrgea valori absolute mai mici chiar dect n vechea formul.

Marea problem a noului Regulament o constituia ns obligativitatea divizrii proiectului n minim opt trane semestriale, dac nu se avansau bani din partea administraiei. Astfel: la aprobarea proiectului se obineau 10% i se efectuau pli, de asemenea, de 10%; certificarea primilor 10%, permitea obinerea urmatorilor 10% i aa mai departe.

Dat fiind ns faptul c, certificarea se fcea doar de dou ori pe an, se ajungea la minim opt trane de 10%, ceea ce nseamna patru ani, interval excesiv de mare pentru multe dintre proiecte. Problema se rezolva ns dac se avansau bani de ctre administraie, ns aceasta putea deveni dificil n cazul unor administraii mici. Aceast condiionare afecta i proiectele realizate cu investiie privat, deoarece obliga investitorul s se ndatoreze, iar respectiva ndatorare atrgea costuri suplimentare ce influenau costul final. La fel ca n cazul Fondurilor Structurale, se stabileau responsabilitile statelor fa de controlul i gestionarea proiectelor. Astfel, acestea trebuiau s: asigure gestionarea corect a proiectelor; garanteze corectitudinea declaraiilor de cheltuieli; prezinte Comisiei o Declaraie, fcut de o entitate independent n raport cu cea care a gestionat proiectul, asupra controalelor efectuate i a legalitii cheltuielilor certificate naintea ncheierii acestuia.

Dac toate aceste modificri au rspuns exigenelor principiilor de concentrare i descentralizare, ele nu au reuit ns nici s simplifice i nici s rspund, ntr-o form considerat adecvat, altor obiective ale reformei precum: necesitatea unui control eficient; a unei gestiuni mbuntite; i a unei eficaciti generale superioare.

4. CONCLUZII Rezumnd, Regulamentele 2000-2006 ale Fondurilor Structurale i de Coeziune prevedeau: a) pentru exerciiul financiar 2000-2006 se stabileau 213 miliarde EURO pentru Fonduri Structurale i de Coeziune, dintre care 195 miliarde EURO pentru cele structurale i 18 miliarde EURO pentru cele de coeziune; b) se stabileau trei Obiective: Obiectivul 1, cruia i se atribuiau 69,7% din fonduri pentru regiunile a cror PIB/locuitor se situa sub 75% din media comunitar; Obiectivul 2, cruia i se atribuiau 11,5% pentru zonele cu probleme structurale (industriale, regiuni urbane i rurale defavorizate ca i cele cu pescuit ca activitate dominant); Obiectivul 3, cruia i se atribuiau 12,3% pentru msuri de stimulare a crerii noilor locuri de munc, pregtire profesional, educaie etc.

c) iniiativelelor comunitare INTERREG, LEADER, EQUAL i URBAN li se atribuiau 5% din fonduri; d) n urma distribuiei generale a Fondurilor de Coeziune ntre cei patru beneficiari (Spania, Grecia, Irlanda i Portugalia), doar Spania primea 62% din total.