CIVEX-V-034 A 16-a edin a comisiei din 4 decembrie 2012

DOCUMENT DE LUCRU al Comisiei pentru cetenie, guvernan, afaceri externe i instituionale DECONCENTRAREA N UNIUNEA EUROPEAN I LOCUL AUTONOMIEI LOCALE I REGIONALE N ELABORAREA I PUNEREA N APLICARE A POLITICILOR UE

_____________ Raportor: Prof. Franz SCHAUSBERGER (AT-PPE) delegat al landului Salzburg la Comitetul Regiunilor _____________

DOCUMENT TRANSMIS SPRE TRADUCERE LA 8 NOIEMBRIE 2012

Rue Belliard/Belliardstraat 101 1040 Bruxelles/Brussel BELGIQUE/BELGI Tel. +32 22822211 Fax +32 22822325 Internet: http://www.cor.europa.eu

CDR2214-2012_00_00_TRA_DT EN - GBAR/at

RO

-2Obiectivele avizului (mesaje principale) prezentarea beneficiilor deconcentrrii sau descentralizrii n materie de competene i resurse financiare; efectuarea unei prime analize cu privire la concluziile studiului comandat de CoR pentru toamna lui 2012 viznd evaluarea situaiei concrete referitoare la regionalizare i descentralizare n Uniunea European; S-ar putea msura astfel progresele observate pe calea ctre autonomia politic, juridic i fiscal a autoritilor locale i regionale. n plus, acesta ar fi un demers util, n special ca parte a angajamentului Comitetului de a monitoriza subsidiaritatea; observarea tendinelor fundamentale actuale n ceea ce privete descentralicarea i deconcentrarea n UE. Avizul nu i propune s ofere un tablou detaliat al reformelor din diferitele state membre, dei s-ar putea face unele trimiteri la cazuri specifice importante; garantarea faptului c criza economic i msurile de austeritate puse n aplicare pe tot cuprinsul Europei nu servesc drept scuz pentru centralizarea n mai mare msur a puterii, pentru deconcentrarea puterii n lipsa resurselor financiare corespunztoare sau pentru reducerea reformelor i, n final, reducerea democraiei regionale i locale; prezentarea unor principii fundamentale ale descentralizrii i ndemnul adresat UE, statelor membre i rilor aflate n curs de aderare de a le pune n aplicare; corelarea autonomiei eficiente cu cea funcional la nivel local i regional i punerea corect n aplicare a principiului subsidiaritii (att n cadrul UE, ct i n context naional); propunerea ca principiile formulate n aviz s fie introduse i n Carta UE a guvernanei pe mai multe niveluri, aflat n curs de elaborare; propunerea ca CoR s evalueze periodic situaia concret referitoare la regionalizare i descentralizare n Uniunea European; furnizarea unui punct de plecare pentru un proces general de reflecie privind poziia autoritilor de la nivel subnaional ntr-o viziune de perspectiv a Europei i o nou revizuire a tratatului prin care s se asigure recunoaterea n mai mare msur a democraiei locale i regionale. Pe baza prezentului document poate fi elaborat ulterior un alt aviz din proprie iniiativ al CoR.

Contextul politic Ca reprezentant al autoritilor subnaionale n cadrul procesului legislativ i decizional al UE, Comitetul Regiunilor nutrete un interes deosebit i are, ntr-o oarecare msur, o obligaie instituional de a trece n revist periodic situaia deconcentrrii i a descentralizrii n Uniunea European. Indiferent dac se vorbete de deconcentrare sau descentralizare ori, pur i simplu, de repartizarea competenelor n cadrul ordinii juridice naionale, acest subiect se afl n strns legtur cu

CDR2214-2012_00_00_TRA_DT EN - GBAR/at

-3prioritile CoR privind aplicarea ferm a principiului subsidiaritii i dezvoltarea guvernanei pe mai multe niveluri n cadrul elaborrii politicilor UE, precum i mbuntirea reglementrii inteligente. Dei tendina ctre implementarea principiului guvernanei pe mai multe niveluri i consolidarea procesului de descentralizare este clar n Europa, nc nu sunt ntrunite pe deplin condiiile acestei guvernane mprtite. Avizul recent privind Crearea unei culturi europene a guvernanei pe mai multe niveluri: iniiative n continuarea Crii albe a Comitetului Regiunilor i propune s urmreasc procesul de descentralizare din statele membre, pe care l pune n legtur mai ales cu ndeplinirea n condiii optime a sarcinii Comitetului de monitorizare a punerii n aplicare a principiului subsidiaritii. Cel mai recent aviz care abordeaz nemijlocit aceste aspecte a fost elaborat de CoR n 2005. ntre timp, n unele state membre au avut loc reforme instituionale, care confirm tendina actual de descentralizare sau deconcentrare. n alte state membre, presiunea exercitat de criza economic i financiar asupra finanelor publice poate orienta dezbaterea i reformele n direcia opus, tendina fiind n acest caz centripet. Evoluii asemntoare pot fi observate n rile care se pregtesc de aderare la UE, dar i n cele cuprinse n politica european de vecintate (mai ales n contextul Parteneriatului estic). Nu ntmpltor Consiliul Europei i, n special, Congresul Autoritilor Locale i Regionale desfoar, de asemenea, ample i sistematice lucrri pe aceeai tem. n contextul consecinelor actualei crize economice i financiare, repartizarea competenelor i, n special, aspectul descentralizrii fiscale (sau federalism) s-a situat n centrul ateniei, fiind privit cu mai mare interes att la nivel naional, ct i la nivel european. Situaia deconcentrrii a devenit o tem de actualitate i n contextul recentei dezbateri privind viitorul Uniunii Europene. Este urgent i esenial s fie demarat un proces de reflecie cu privire la poziia autoritilor subnaionale ntr-o Europ viitoare. Pe baza acestui document poate fi elaborat ulterior un aviz din proprie iniiativ al CoR. Situaia i tendinele actuale1 n cadrul UE-27, trei state au, formal, o structur federal (Germania, Austria, Belgia), unul este cvasi-federal (Spania), iar restul pot fi definite drept state unitare. Dintre acestea 23, n pofida structurii lor unitare din punct de vedere formal, unele state au o organizare teritorial eterogen. Astfel, Portugalia, Regatul Unit i Finlanda cuprind regiuni care ocup numai o parte din teritoriul lor naional (regiuni autonome). Italia ocup un loc aparte n aceast categorie, ca stat unitar regionalizat, cu regiuni care au statut obinuit, dar i special.

n acest capitol sunt utilizate informaii din raportul recent al Consiliului localitilor i regiunilor europene (CLRE) Dexia Crdit Local privind finanele publice subnaionale n Uniunea European, precum i din raportul Comisiei Europene privind finanele publice n UEM.

CDR2214-2012_00_00_TRA_DT EN - GBAR/at

-4Unsprezece state membre au doar un nivel de autoriti subnaionale, adic localiti; altele nou au dou niveluri (localiti i regiuni), iar cele apte rmase au trei niveluri: localiti, regiuni i entiti intermediare (departamente, provincii, judee etc.). Croaia, care urmeaz s devin cel mai nou stat membru al Uniunii, este i ea un stat unitar, cu trei niveluri de guvernan. Criza economic i financiar a devenit un catalizator al reformei: n unele ri, autoritile subnaionale au trecut printr-un proces de reorganizare teritorial, n vreme ce, ntr-o serie de state membre ale UE, organizarea instituional a puterii a cunoscut schimbri considerabile. Conform studiilor realizate, schimbrile nu se ndreapt totui ntotdeauna n direcia unei descentralizri sporite: regiunile au fost consolidate n 7 dintre cele 27 de state membre 2, iar altele 6 fie c au n program, fie c intenioneaz s introduc forme mai pronunate de regionalizare 3. ns n 10 state membre, nivelul regional i-a pierdut treptat din puteri sau competene ori se poate constata o anume reticen n continuarea reformelor4. S-a acordat o atenie special finanelor subnaionale, pornind de la premisa c unul dintre factorii care mpiedic ndeplinirea obiectivelor bugetare la nivelul central de guvernare ar putea fi comportamentul guvernelor subnaionale. Aceast presupunere nu este ns corect. Nu descentralizarea fiscal n sine poate avea efecte adverse asupra disciplinei bugetare la nivelul guvernului central. Potrivit studiilor realizate, n contextul crizei fiscale, transferurile ctre sectorul public subnaional au sczut considerabil n 2011 (-4.9%). n general, primele i subveniile reprezint peste jumtate (58.4%) din veniturile ALR din UE5. Raportul recent al Comisiei Europene privind finanele publice n UEM 6 pune n eviden tendine tot mai pronunate de descentralizare fiscal n rndul statelor membre, cu venituri i cheltuieli preponderente la nivel local sau regional. Raportul subliniaz faptul c resursele proprii, de exemplu din impozite i taxe de la nivel subnaional autonom, reprezint instrumente de finanare mai eficiente dect transferurile de la guvernul central. Cu toate acestea, n raport se menioneaz c, n medie, guvernele subnaionale din ntreaga UE se bizuie ceva mai mult pe transferuri dect pe impozite ca surs principal de finanare. Mai concret, raportul stabilete o relaie ntre descentralizarea cheltuielilor i un mai bun echilibru fiscal.

2 3 4

Spania, Italia, Germania, Belgia, Regatul Unit, Polonia i Grecia. Romnia, Frana, rile de Jos, Bulgaria, Cipru i Republica Ceh. Danemarca, Slovenia,Ungaria, Portugalia, Suedia, Finlanda, Letonia, Lituania, Irlanda i Regatul Unit (Anglia, spre deosebire de naiunile descentralizate). Finanele publice subnaionale n Uniunea European, CLRE Dexia Crdit, mai 2012, http://www.dexiacreditlocal.fr/collectivites-locales/expertise/europe-international/Documents/Note%20UE%202012/Note_UE_juillet_2012.pdf. http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2012/public-finances-in-emu-2012_en.htm

CDR2214-2012_00_00_TRA_DT EN - GBAR/at

-5CoR a comandat efectuarea unor analize care s redea situaia actual a descentralizrii i repartizarea competenelor n statele membre. Produsul final va consta n (a) fie cu date referitoare la fiecare ar n parte i (b) fie cu date referitoare la domenii de politic asupra crora este consultat CoR. Fiele de informare despre statele membre ale UE (UE 27), Croaia (ar aflat n curs de aderare) i restul rilor candidate la aderare vor fi disponibile n curnd ntr-o seciune special, pe site-ul CoR. Principii de organizare a autonomiei locale i regionale Integrarea european a avut o contribuie util la procesul de deconcentrare local i regional. n special n cazul rilor candidate la aderare, desfurarea procesului de deconcentrare sau lansarea dezbaterii cu privire la aceasta poate reprezenta un factor semnificativ, care s le ofere posibilitatea de a se adapta la acquis-ul comunitar i, eventual, de a-i asuma obligaiile ce in de apartenena la UE. Nu exist o obligaie supranaional care s determine statele membre s opteze pentru un anume model de acorduri instituionale, s delege competenele ctre entiti locale sau regionale ori s treac la descentralizare. Cu toate acestea, dei recunoate i respect principiul independenei instituionale, UE i afirm n mod explicit respectul fa de autonomia regional i local. Acest fapt a fost consemnat pentru prima dat n proiectul de tratat constituional european i dei acesta nu a intrat niciodat n vigoare recunoaterea importanei nivelurilor local i regional se regsete n Tratatul de la Lisabona. ntruct integrarea european este vzut ndeobte ca un proces aflat n desfurare, mai este nc loc suficient pentru consolidarea n i mai mare msur a nivelului subnaional n cadrul sistemului de guvernan a Uniunii Europene. Definirea arhitecturii interne a statelor membre i a modului de repartizare a competenelor ntre nivelul central/federal i nivelurile regional i local este de resortul ordinii de drept i constituionale interne, dar este deosebit de relevant i din punctul de vedere al exercitrii competenelor ce in de domeniile de activitate ale UE i are o influen asupra elaborrii i punerii n aplicare a politicilor i legislaiei europene. Autoritile locale i regionale reprezentate n cadrul CoR au de jucat un rol de prim-plan n dialogul cu rile candidate i cu cele potenial candidate. Toate aceste ri prezint diferite forme de descentralizare, care poart amprenta propriei moteniri istorice i culturale. Conform devizei UE, Unitate n diversitate, deconcentrarea teritorial este un factor fundamental de promovare a diversitii culturale i, ca atare, ar trebui susinut de toate instituiile europene. Administraiile locale i regionale funcionale i o descentralizare real ar trebui s se ntemeieze pe principiile subsidiaritii, guvernanei pe mai multe niveluri, coeziunii sociale i teritoriale, echitii, cooperrii, solidaritii i complementaritii.

CDR2214-2012_00_00_TRA_DT EN - GBAR/at

-6Este foarte important ca guvernana local i regional s se realizeze de ctre organe alese n mod democratic, incluzive i reprezentative, care s manifeste responsabilitate fa de ceteni. Tocmai aceast apropiere fa de ceteni scoate n eviden valoarea adugat a democraiei locale i regionale. Buna guvernan i transparena sporesc legitimitatea i responsabilitatea organelor locale i regionale. Decizia de a trece la reforme care s duc la deconcentrarea sau descentralizarea puterilor i a resurselor financiare ar trebui s rspund dorinelor i nevoilor cetenilor i ale comunitilor locale i regionale. Trebuie subliniat c exist anumite avantaje ale guvernanei descentralizate, precum o evaluare mai corect a nevoilor cetenilor, (co)elaborarea de politici n msur s stimuleze creterea economic durabil i competitiv, o bun gestiune financiar i investiii mai eficiente la nivel local i regional, consolidarea autonomiei i a democraiei locale i regionale, precum i responsabilitate nemijlocit i transparen sporit. Transferul de puteri ctre autoritile regionale i locale trebuie neaprat nsoit de accesul la mijloacele financiare necesare, care s le ofere posibilitatea de a-i asuma pe deplin responsabilitile. Lipsa resurselor le pune n imposibilitatea de a-i exercita competenele aa cum se cuvine. Descentralizarea rspunde ntr-o oarecare msur temerilor pe care globalizarea i schimbrile sociale i economice petrecute la nivel mondial le induc n rndul populaiei. Potrivit principiilor bunei guvernane i mai bunei reglementri, autoritile regionale i locale, ca i autoritile responsabile cu punerea n aplicare a politicii UE n respectivele domenii de competen trebuie s fie implicate mai activ i mai eficient, ntr-o etap timpurie, n elaborarea i apoi n punerea n aplicare a politicilor i legislaiei UE. n acest sens, Comisia European ar trebui s pun n aplicare acordul de cooperare cu Comitetul Regiunilor, care ofer mijloacele necesare pentru o astfel de implicare. Statele membre n care exist autoriti regionale cu puteri legislative ar trebui s instituie mecanismele necesare pentru ca aceste autoriti s poat participa n mod real la procesul decizional european, n domeniile lor de competen. Acest lucru ar trebui s fie valabil nu numai pentru parlamentele regionale, care ar participa activ la mecanismul de avertizare rapid al subsidiaritii, ci i pentru executivele regionale, care ar putea fi asociate la pregtirea lurilor de poziie naionale n cadrul Consiliului sau la componena delegaiilor naionale. Guvernana pe mai multe niveluri i legtura dintre autonomia real i funcional la nivel local i regional i punerea corect n aplicare a principiului subsidiaritii Guvernana pe mai multe niveluri asigur cooperarea tuturor nivelurilor de guvernan n exercitarea competenelor i n procesul decizional. Subsidiaritatea i guvernana pe mai multe niveluri merg mn n mn cu o autonomie local i regional puternic.

CDR2214-2012_00_00_TRA_DT EN - GBAR/at

-7Principiul subsidiaritii, cu alte cuvinte necesitatea ca deciziile s fie adoptate la nivelul cel mai apropiat de ceteni, la care rezultatele pot fi mai eficiente, este recunoscut n mod expres n Tratatul de la Lisabona ca fiind aplicabil ntregului spectru al guvernanei din UE, adic la nivelurile european, naional, local i regional. Este pentru prima dat cnd se face n tratate o astfel de trimitere, n mod expres. Subsidiaritatea reprezint premisa punerii n practic a guvernanei pe mai multe niveluri. Ca principiu politic i juridic, subsidiaritatea poate funciona ca vector al descentralizrii, n sensul de a stimula guvernelor centrale pentru a transfera competene i resurse ctre nivelul la care procesul decizional ar duce la obinerea celor mai bune rezultate. n cele mai multe cazuri, aceasta ar constitui o pledoarie n favoarea descentralizrii. CoR ar trebui s coopereze mai ndeaproape cu Congresul Autoritilor Locale i Regionale di cadrul Consiliului Europei n scopul monitorizrii punerii n aplicare a Cartei europene a autonomiei locale. n acest sens, CoR ar putea s coopereze cu Congresul pentru monitorizarea situaiei democraiei locale i regionale din statele membre ale UE i din rile candidate la aderare. CoR i-a exprimat deja intenia de a elabora o Cart UE a guvernanei pe mai multe niveluri iar lucrrile la aceasta ar trebui s i urmeze cursul 7. Aceast carte ar putea constitui un bun prilej de prezenta principiile democraiei locale i regionale i un sprijin util pentru guvernana local i regional i pentru procesul de descentralizare din statele membre, din rile candidate i din statele nvecinate. _____________

A se vedea avizele CdR 89/2009 fin i 273/2011 fin.

CDR2214-2012_00_00_TRA_DT EN - GBAR/at