CONSTATRI I SOLUII

www.iefs.md iefs@iefs.md Tel.:(+373 22) 50-11-00 MD-2064, Republica Moldova Chiinu, str. Ion Creang 45

Analiza cheltuielilor pentru agricultur n Republica Moldova

Dr. Marcel CHISTRUGA Sistemul de subvenii actual n agricultur nu contribuie pe deplin la principalele prioriti ale MTBF 20121 2014 . Era 60% din totalul subveniilor sunt orientate spre susinerea produciei i, prin urmare, sunt costisitor distorsionate din punct de vedere economic i fiscal. Cea mai mare parte a subveniilor pltite sunt orientate n scopuri de producie. Accesul la subvenii este strict limitat pentru un numr relativ mic de ntreprinderi agricole. Capacitatea limitat de absorbie i de programare duce la acumularea datoriilor productorilor agricoli. Structura administrativ este ncrcat din cauza numrului mare de programe cu un numr foarte limitat de beneficiari. Se mizeaz pe contribuia statului prin intermediul plilor sociale societilor comerciale din sectorul agricol n loc de stimulare de auto-suficien a persoanelor fizice. Exist o posibilitate de suprapunere ntre Fondul pentru Dezvoltare Regional i activitile Ageniei de Pli i Intervenii n Agricultur (AIPA). Bugetul agricol i subveniile directe curente Cheltuielile totale din bugetul naional, alocate pentru MAIA n anul 2010, au constituit 989 milioane lei 2 sau era 5% din totalul cheltuielilor bugetare . Scznd cheltuielile pentru educaie i cele ale unitilor administrativ-teritoriale, i adugnd programul naional de dezvoltare a sectorul forestier i programul de management al apei, ajungem la sum total de 889 milioane lei (4,5% din totalul cheltuielilor bugetare), alocat pentru sectorul agricol (din care 400 de milioane sub form de subvenii i 220 milioane-din surse externe). n Legea bugetului pentru 2011 este preconizat o sum total a cheltuielilor din partea guvernului central n mrime de 819 milioane lei pentru agricultur, gospodria silvic, gospodria piscicol i gospodria apelor sau 4% din totalul cheltuielilor. Conform Legii bugetului pentru anul 2011, aceast sum este structurat dup cum urmeaz: Alocri bugetare n 2011 Agricultur, gospodria silvic, gospodria piscicol i gospodria apelor Dezvoltarea agriculturii Dezvoltarea politicilor i managementului n domeniul agriculturii Dezvoltarea durabil a sectoarelor fitotehnie i horticultur Reproducerea, creterea i sntatea animalelor o/w Subsidii Gospodria silvic Gospodria apelor Activiti i servicii n agricultur, neatribuite n alt loc o/w Millennium Challenge Corporation Organe administrative
1 2

mln. lei 819 471 14,7 333 12,5 250 13 21 297 91 16

MTBF Public Policy Priorities 2012-2014, http://www.mf.gov.md Not: Conform Bncii Mondiale, guvernele rilor n curs de dezvoltare suport cheltuieli, n medie, 1 USD pentru 10 USD n valoare net de producie Agricultur. n Moldova, n 2010, 1 leu cheltuit de ctre guvern (inclusiv din surse externe) pentru conturile 8.6 lei a produciei agricole

Sursa: Elaborat de autor n baza Legii Bugetului 2011. n anul 2010, AIPA a reglementat 11 msuri, destinate susinerii productorii agricoli autohtoni. Un alt program substanial, rambursarea TVA-ului productorilor agricoli (Msura 12, 120 milioane lei, 15% din bugetul pe agricultur), este condus de Inspectoratul Fiscal de Stat. Tabelul 1. Analiza subsidiilor acordate pentru agricultur Planificat, Achitat Ianuarie-Mai Solicitri, Datorii 2009/2010, Beneficiari mii lei 2010, mii lei 2010 mii lei AIPA 280 000,0 157 555,7 468 5 004 -218 657,8 Inspecoratul Fiscal de Stat 120 000,0 120 000,0 859 Sursa: Agenia de Intervenie i Pli n Agricultur. Aceast msur, precum i subveniile pentru rate de mprumut, polie de asigurare, nlocuirea podgoriilor vechi, achiziionarea de animale de ferm au consumat 520 milioane de lei din bugetul de stat pentru anul 2010. Din diferite motive, inclusiv orientarea programelor, datoriile de stat neacoperite, sunt transferate pe anii urmtori, astfel reducnd, n general, accesul la subvenii pe viitor. Datoriile neacoperite constituie, aproximativ, 30% din bugetul subveniilor. Accesul la subvenii (inclusiv rambursarea TVA) nu este caracterizat de egalitate, n timp ce orientarea este destul de liber. Un mare numr de programe mici majoreaz costurile administrative. Dup cum am menionat mai sus, cadrul administrativ existent i resursele financiare disponibile nu permit efectuarea plilor a subveniilor n timp util. Numrul beneficiarilor de subvenii (~5000) reprezint mai puin de 1,5% din numrul total de ntreprinderi agricole, (inclusiv 380935 fermieri, n anul 2009). De menionat faptul, c 859 de productori au beneficiat de 120 mln. lei de rambursare a TVA-ului n anul 2010. Cele mai multe subvenii nu sunt disponibile pentru fermierii mici, sraci sau noi creai din Moldova. Distribuia resurselor este efectuat n favoarea marilor agricultori n proporie de 71% din totalul subveniilor pltite (132 milioane lei). Astfel, majoritatea subveniilor agricole din Moldova sunt regresive (oferind susinere, n primul rnd, celui mai reuit), bazate pe cantiti sau suprafa; de aceea distribuia veniturilor este agravat, n loc s fie mbuntit. Rezervele strategice de gru ale rii presupun asigurarea securitii alimentare a statului. n prezent, rezervele de stat constituie 60.000 de tone i sunt utilizate n scopul reducerii volatilitii preurilor grului de pe pia. Susineri sociale, servicii privind ocuparea i subvenii de asigurare a sntii Unele dintre msuri, n alte sectoare, ofer indirect subvenii productorilor agricoli. Un asemenea exemplu este subvenionarea contribuiilor la asigurrile sociale pentru angajaii din sectorul agricol cu 6%, scurgeri de 30-40 milioane lei anual de la bugetul de stat. Tarifele reduse la poliele de asigurare de sntate, n mediul rural, sunt menite s sprijine acoperirea cu asigurri de sntate n zonele rurale problematice (micilor productori agricoli, deintorilor de patente, lucrtorilor sezonieri etc.). Fondul pentru Dezvoltare Regional Prioriti i msuri fundamentale ale procesului de mbuntire a infrastructurii regionale. Unu la sut din veniturile bugetare (netransmisibile), alocate pentru dezvoltarea regional prin intermediul fondului, trebuie s fie cheltuite conform prioritilor stabilite (drumuri, acces la ap, gestionarea 3 deeurilor, activiti non-agricole n zonele rurale, mediul i mijloace de trai durabile) . n anul 2010, prin prisma msurilor de subvenionare n agricultur au fost observate neacoperiri n cinci proiecte selectate (~50 milioane lei). Una dintre prioriti, dezvoltarea structurilor comune de comercializare a produciei agricole i integrarea lor n clustere (Msura 2.3), este direct legat de prioritile din sectorul agricol pentru 2012-2014. Aplicarea acestor msuri, infrastructura fizic i o gam de servicii n zonele rurale ar trebui s contribuie la creterea eficienei produciei agricole. Unele faciliti subvenioneaz indirect agricultura. De exemplu, eliminarea subveniei pentru asigurrile sociale de 6% sau redirecionarea subveniei pentru toi agenii economici prin reducerea ratei generale a asigurrilor sociale. Redistribuirea a 6% de subvenie poate permite reducerea de pn la 0,5% a ratei asigurrilor sociale (23-22,5) pentru toi agenii economici. Programele, active pe piaa forei de munc, ar trebui s ajute oamenii aferent locurilor de munc subvenionate.
3

http://apelemoldovei.org/regionaldevelopmentfund.html

Cercetrile comparative din cadrul mai multor ri privind cheltuielile publice agricole indic faptul, c investiiile n bunuri publice, cum ar fi cercetarea i dezvoltarea, infrastructura rural i educaia, mpreun cu crearea unei bune politici de mediu i instituional, constituie unul din cei mai importani promotori ai eficienei sectorului agricol. n acest sens, revizuirea subveniilor agricole ar trebui s contribuie la acordarea prioritilor acestor tipuri de investiii. Reorientarea cheltuielilor privind rambursarea TVA-ului spre alte politici ar duce la o presiune concurenial, ce ar face sectorul mai eficient. Aceast msur ar putea fi compensat cu multe alte forme de sprijin direct. n conformitate cu politica pe termen mediu, msurile de susinere a competitivitii sectorului agricol i a programelor de protecie social n zonele rurale pot fi finanate din aceste resurse. Revizuirea programelor i concentrarea resurselor n msurile generale de sprijin-infrastructura, stimularea competitivitii i a investiiilor care achiziioneaz produsele agricole cu valoare adugat ridicat (inclusiv curate din punct de vedere ecologic)ar asigura o eficien mai nalt de alocare a resurselor (substituirea subveniilor pentru producie cu subvenii pentru stimularea investiiilor n facilitarea procesului de prelucrare, manipularea i depozitarea produselor agricole, n maini i echipamente agricole, crearea infrastructurii de pia accesibile, creterea produciei de produse cu valoare adugat), n conformitate cu CCTM 2012-2014, n prioritile politicii publice n sectorul agricol. Examinarea aprofundat a acestor sisteme de subvenii ar trebui s fie efectuat de ctre Ministerul Finanelor sau alt organism independent. Mai mult trebuie s fie acordat msurilor, care vizeaz: - Subvenii pentru plante multianuale (Msura 3: nuci, fructe, vi de vie); - Stimularea achiziionrii de animale de reproducie i meninerea fondului genetic (Msura 8); - Subvenii pentru utilizatorii produselor de uz fitosanitar (pesticide) i ngrminte (minerale) (msura 11). Programul I - Dezvoltarea Agriculturii (620 milioane lei pentru anul 2010 i 471 milioane lei-pentru 2011) Subprogramul 1.2 Dezvoltarea durabil a sectoarelor de fitotehnie, horticultur i viticultur i crearea condiiilor pentru promovarea produselor de nalt valoare (331 mln. lei). Reducerea stocului actual al rezervelor de cereale poate duce la reducerea cheltuielilor curente de stocare i gestionare a capacitii excedentare, precum i la venituri one-off, provenite din vnzarea unei pri a stocul excesiv, n valoare de pn la 180 milioane lei. Nivelul actual al rezervelor de cereale ale UE este de, aproximativ, 70 kg pe cap de locuitor, n timp ce n Moldova este de 170 kg pe cap de locuitor. Politica rezervelor, n diverse ri ale UE, difer: n timp ce unele i menin stocurile asemeni Republicii Moldova (Romnia), altele se abin de la cheltuieli de ntreinere rezervelor i de la intervenii. Acest lucru sugereaz posibilitatea unei reduceri constante a rezervelor de cereale din Republica Moldova la nivelul UE, care vor permite redistribuirea a pn la 100 de milioane de lei pentru alte cheltuieli. n termen mediu, este recomandabil explorarea posibilitii de a finana unele dintre activitile de intervenie pe piaa agricol prin utilizarea resurselor parvenite din UE (tip de finanare standard n rile membre ale UE). Testarea soiurilor de plante La acest capitol se presupune revizuirea cheltuielilor pentru activitatea din domeniul dat. Este vorba de specii noi de plante sau de certificarea speciilor existente? n cazul speciilor noi, ar trebui s fie luat n consideraie costul-beneficiu abordat. Susinerea productorilor agricoli (inclusiv subvenile) Toate activitile privind subvenionarea trebuie s fie revizuite. Exist cazuri multiple de beneficiari n aceeai perioada 2008-2010, n special beneficiari de subvenii de top. Circa 60% din totalul subveniilor sunt orientate spre susinerea produciei i, prin urmare, sunt costisitor distorsionate din punct de vedere economic i fiscal. Cea mai mare parte a subveniilor pltite sunt orientate n scopuri de producie. Pe termen scurt, unele subvenii de producie a entitilor, fr a avea acces la piee, pot fi furnizate, dar trebuie s fie direcionate, monitorizate ndeaproape i evaluate n cadrul limitelor de timp specifice. Cele mai multe subvenii nu sunt disponibile pentru fermierii mici, sraci sau noi creai din Moldova. Distribuia de resurse este n favoarea marilor agricultori ce constituie 71% din totalul subveniilor pltite (132 milioane lei). Astfel, majoritatea subveniilor agricole din Moldova sunt regresive (oferind susinere n primul rnd celui mai reuit), bazate pe cantiti sau suprafa; distribuia veniturilor este agravat, n loc s fie mbuntit. Msura 1. Stimularea creditrii productorilor agricoli de ctre bncile comerciale i instituiile financiare non-bancare (2,8 milioane n anul 2010). n prezent, aceast msur nu este eficient. Subveniile pentru aceast msur au sczut dramatic ncepnd cu anul 2003. Stoparea acestei activiti este cauzat de numrul mic de beneficiari (93), din care, n majoritate, doar fermele de mari dimensiuni pot beneficia (63 la numr) sau reorganiza procedurile (832 de cereri). Din aceste considerente, ar trebui s fie luat n vizor stimularea creditrii i furnizarea serviciilor de consultan n zonele rurale.

Msura 2. Stimularea mecanismului de asigurare a riscurilor n agricultur (9,9 milioane n anul 2010). Se constat suspendarea subveniilor din cauza numrului mic de beneficiari (122), a preponderenei fermelor de dimensiuni mari, care pot beneficia de subvenii (96), precum i a numrului redus de cereri (232). Msura 3. Subvenionarea investiiilor pentru nfiinarea plantaiilor multianuale (52 milioane n anul 2010). Moldova a pierdut cota de pia mondial de vin, de aceea este necesar continuarea analizei de evaluare a necesitii de subvenionare a podgoriilor. n anul 2010 agricultorii mari au beneficiat, n medie, de 277 mii de lei, n timp ce micii fermieri au ridicat doar 78 mii de lei. Primii cinci beneficiari s-au bucurat de mai mult de 2 milioane din fiecare form de subvenii. n anul 2011 nu vor fi alocate resurse bugetare pentru aceast msur. Msura 4. Subvenionarea investiiilor pentru producerea legumelor pe teren protejat (sere, solarii) (3,9 milioane n anul 2010). Numrul de beneficiari esre redus (61); este o subvenie, relativ, nou i cea mai mare parte din toate sumele sunt direcionate ctre fermierii mici. Msura 5. Stimularea investiiilor pentru procurarea tehnicii i utilajului agricol precum i a echipamentului de irigare. Unele subvenii ar trebui s fie revizuite, deoarece n unele cazuri, problema poate consta nu att n, ct n accesul la acest echipament. Msura 6. Susinerea promovrii i dezvoltrii agriculturii ecologice. Msura 7. Stimularea investiiilor n utilarea i renovarea tehnologic a fermelor zootehnice (2,7 milioane n anul 2010). Numrul este mic (20). Este logic de revizuit procedurile sau de reorientat spre alt tip de sprijin, de exemplu, recondiionarea de puni. Msura 8. Stimularea procurrii animalelor de prsil i meninerea fondului lor genetic (2,2 milioane n anul 2010). Constatm suspendarea subveniei din cauza numrului mic de beneficiari (26), a preponderenei fermelor de dimensiuni mari, care pot beneficia de subvenii (19), i a numrului redus-60. Un rol major n aceast activitate l poate juca sectorul privat, elibernd resurse pentru alte mijloace. Msura 9. Stimularea investiiilor n dezvoltarea infrastructurii postrecoltare i procesare (11,7 milioane n anul 2010). Trebuie s fie revizuite 92% din totalul subveniilor, pltite agricultorilor mari n baza acestei msuri. Msura 10. Subvenionarea productorilor agricoli pentru compensarea cheltuielilor energetice la irigare (9,3 milioane n anul 2010). Calculul consumului de energie trebuie s fie efectuat foarte subiectiv i extrem de controversat. Msura 11. Subvenionarea utilizatorilor produselor de uz fitosanitar (pesticide) i ngrminte (minerale) (39 de milioane n anul 2010). De aceast msur beneficiaz n proporie de 78% sau 304 din fermele mari, adic 384 beneficiari. Primii cinci beneficiarii au obinut, n medie, 945 mii de lei. Nu exist nici o fundamentare economic pentru subvenionarea achiziionrii de semine hibride, deoarece companiile private sunt n msur s taxeze utilizatorii asupra costului total al produciei de semine i de comercializare. O strategie adecvat pentru intervenia guvernamental va oferi sprijin pentru dezvoltarea industriei private de semine i pepiniere de plante. Subprogramul 1.3 Reproducerea, creterea i sntatea animalelor (125 milioane de lei, include Msura 7 i 8, discutate mai sus). Acest subprogram ar trebui s fie revizuit, ntruct cele mai multe activiti ar putea fi realizate de sectorul privat (de ex., cumprarea resurselor genetice importate, stimularea procesului de creare i modernizare a creterii animalelor n sectorul agricol, achiziionarea de tehnologie i echipamente pentru reproducere i altele). Trebuie s fie efectuat o analiz cost-beneficiu a laboratoarelor. Programul II. Securitatea alimentar (10,3 milioane pentru anul 2011). Cheltuielile securitii alimentare vor crete n 2011 cu peste 100%. Revizuirea acestor cheltuieli trebuie s fie ntreprins, mai ales, n cazul sistemului de ntreinere, de identificare i trasabilitate a animalelor. Furnizarea spaiului de stocare a pesticidelor inutilizabile acesta este un articol de cheltuieli istoric, pentru desfurarea creia, pn n 2013, este planificat suma de 10 milioane de lei. Cu referin la acest subiect, ar trebui s fie luate n considerare msurile de debarasare de aceste depozite. Programul III. Dezvoltarea sectorului forestier naional (13,3 milioane lei). Se preconizeaz restaurarea a 24.500 ha de pduri, ceea ce constituie era 500 de lei pe ha. Este necesar de efectuat o examinare mai aprofundat asupra modului de distribuire a acestor bani. Program IV. Gospodriria apelor (20,9 milioane de lei pentru anul 2011). Ministerul Mediului gestioneaz aceste alocri. Reglamentarea cheltuielilor ar trebui s fie coordonat cu organizaiile internaionale i societile donatorilor. Cheltuielile ar trebui s fie axate pe sisteme de irigare la scar mic, care necesit costuri mai mici de investiii (comparativ cu sistemele de irigare pe scar mai larg) i au perioade mai scurte de gestaie i randament mai mare n productivitate, pe sisteme care s poat oferi agricultorilor un grad mai mare de control asupra apei pentru irigaii i s furnizeze mai multe opiuni pentru diversificarea culturilor. Concluzii. O serie de activiti, efectuate de ctre Ministerul Agriculturii sau ageniile sale (institute n acest sector), ar putea fi privatizate sau convertite la auto-finanare durabil. Ar trebui s fie realizat o revizuire general n scopul identificrii unor asemenea activiti i reducerii finanrii de la buget pentru administrarea n

sectorul agricol. De asemenea, fuziunea mai multor agenii ar putea contribui la reducerea costurilor administrative. Investiii, efectuate de donatorii de stat i internaionali n sistemele de irigaii, ar face sectorul mai competitiv. Ar trebui s fie stabilit un mecanism pentru a face acest sistem de auto-finanare durabil dup finalizarea acestuia, astfel nct s nu fi create costuri suplimentare pentru buget, ci s fie incluse costurile companiilor ce le vor utiliza. Bugetul de stat ar trebui s sprijine proiectele care vizeaz diversificarea activitailor n zonele rurale, de preferin sub form de co-finanare a proiectelor donatoare. Exemplu ar putea fi introducerea de tehnologii pentru producerea de energie din biomas. Acest lucru va crea mai multe locuri de munc n zonele rurale i va pstra, de asemenea, venit n zona de producie primar, contribuind la diversificarea economiei locale. Cercetrile comparative din cadrul mai multor ri privind cheltuielile publice agricole indic faptul, c investiiile n bunuri publice, cum ar fi cercetarea i dezvoltarea, infrastructura rural i educaia, mpreun cu crearea unei bune politici de mediu i instituional, constituie unul din cei mai importani promotori ai eficienei sectorului agricol. De exemplu, n cazul Moldovei serviciile de consultan agricol sunt de o importan deosebit. Cheltuielile publice ar trebui s abordeze aspecte legate de eforturile de coordonare a piaei n special pe verticala lanurilor de pia, de exemplu, dezvoltarea relaiilor ntre fermieri i procesatori, dezvoltarea infrastructurii i a organizaiilor de productori. Unele dintre resurse s fie redirecionate ctre proiecte de infrastructur i de construcie a infrastructurii competitive sociale din zonele rurale. Sistemul de subvenii ar trebui s ia n consideraie, de asemenea, impunerea unei planificri financiare mai bune pentru programele de reducere a datoriilor neacoperite i de asigurare a accesului egal la subvenii pentru toate tipurile de ntreprinderi agricole. Programul i msurile, ntreprinse de ctre Fondul pentru Dezvoltare Regional precum, i msurile agricole privind subveniile ar trebui s fie corelate pentru a evita suprapunerea eforturilor.

1. 2. 3. 4.

Bibliografie Legea Bugetului pentru anul 2011. World Bank, Moldova: Opportunities for Accelerated growth, 9 Septembrie 2005. www.apia.md www.minfin.md