CAPITOLUL VIII.

PROCEDURA N FAA INSTANEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV Obiectivele temei : Cunoasterea si invatarea normelor privind competena material si teritoriala de fond si in recurs in materia contenciosului administrativ precum si competenta in situatiile speciale (Competena n cazul persoanelor private asimilate autoritilor publice, competena de judecare a cererilor persoanelor vtmate prin ordonane care nc nu au fost declarate neconstituionale, competena de a soluiona litigii de contencios administrativ n temeiul unor legi speciale); Invatarea normelor referitoare la termenul de introducere a actiunii, la capetele de cerere si actele probatorii; Insusirea cerine procedurale si a normelor privind judecarea cererilor,soluiile ce le poate da instana de fond, caile de atac si procedura executrii hotrrilor.

1. Instana competent Avndu-se n vedere caracterul complex i specializat al litigiilor de contencios administrativ, legiuitorul stipuleaz nfiinarea unor tribunale administrativ-fiscale, ca instane specializate n soluionarea aciunile de contencios administrativ precum i a litigiilor de natur fiscal. Pn la nfiinarea acestor tribunale specializate, litigiile de competena acestora vor continua s fie soluionate de seciile de contencios administrativ i fiscal ale tribunalelor.

Conform art. 10, alin. (1) din Legea nr. 554/2004, competena material este stabilit dup nivelul de autoritate al institutiei emitente (central sau local) n ce privete litigiile de contencios administrativ, iar n ce privete litigiile de natur fiscal, evaluabile n bani, sunt preluate prevederile Codului de procedur fiscal, care a instituit pragul de 500.000 lei: Litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale i judeene, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, de pn la 500.000 lei, se soluioneaz, n fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, mai mari de 500.000 lei, se soluioneaz, n fond, de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, dac prin lege special nu se prevede altfel. n ce privete al doilea grad de jurisdicie, recursul, instana competent este secia de contencios administrativ a instanei ierarhic superioare celei care a judecat fondul. Soluia la care jurisprudena a ajuns cu privire la competena teritorial, aceea a posibilitii reclamantului de a alege ntre competena stabilit de codul de procedur civil instana de la domiciliul prtului, sau cea prevzut de norma derogatorie de la dreptul comun, stabilit de legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 instana cea de la domiciliul reclamantului, este oficializat i prevzut n mod expres de noua reglementare art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. 1.1.Competena material de fond este reglementat de lege n funcie de dou criterii: a) poziionarea autoritii publice emitente a actului ilegal n sistemul administraiei publice (autoriti centrale/locale), respectiv b) valoarea impozitului, taxei, contribuiei, datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat (suma de difereniere fiind cea de 500.000 RON).

n consecin, exist dou tipuri de competen, n funcie de obiectul actului administrativ: a) dac obiectul actului administrativ nu este un impozit, tax, contribuie sau datorie vamal, competena se stabilete dup poziia organului emitent, fiind irelevant cuantumul despgubirilor solicitate prin aciune. Regula se aplic i contractelor administrative. b)dac obiectul actului administrativ este un impozit, tax, contribuie sau datorie vamal, competena se stabilete dup valoare, nu dup poziionarea organului emitent. Astfel, chiar dac actul de impunere a fost emis de o autoritate public situat la nivel local dar litigiul are ca obiect o valoare mai mare de 500.000 RON, competena va aparine Curii de apel, nu tribunalului, iar dac valoarea este sub prag iar organul este central, tribunalului. Legea vizeaz, pentru stabilirea competenei, suma care face obiectul actului administrativ, nu suma efectiv contestat prin aciunea n contencios administrativ; astfel, chiar dac se contest doar o parte din suma impus prin act, competena va fi stabilit totui n raport cu ntreaga sum ce face obiectul actului administrativ; n situaia opus, cnd actul are ca obiect un impozit ntrun anumit cuantum, ns despgubirile cerute de reclamant sunt mai mari, instana competent va fi stabilit n funcie de suma ce face obiectul actului administrativ, fr despgubiri. Sunt, prin urmare, de competena tribunalului actele emise de consiliul judeean i preedintele consiliului judeean, consiliul local i primar, autoritile sau instituiile subordonate consiliului judeean sau local, organismele deconcentrate n teritoriu (direcii, inspectorate), prefect. Dimpotriv, sunt de competena Curii de apel actele emise de Preedinte, Guvern, Ministere, autoritile centrale autonome, autoriti centrale subordonate Guvernului sau ministerelor. Problema care se pune in situatia in care o autoritate centrala emite un act administrativ ce creaza un prejudiciu a carui valoare este sub 500.000 lei este

urmatoarea: Care este autoritatea competenta sa judece un asemenea litigiu? Curtea de apel, avand in vedere nivelul autoritatii emitente sau Tribunalul, avand in vedere cuantumul valoric al sumei pretinse? Referitor la acest aparent conflict de competenta, Inalta Curte de Casatie si Justitie, prin deciziile nr.3903/09.11.2006, 3087/15.06.2007 si 3777/05.10.2007 a stabilit ca , in cauzele avand ca obiect taxe, impozite, contributii vamale si accesorii ale acestora, opereaza prioritar criteriul valoric potrivit caruia tribunalele judeca actiunile in care suma contestata este mai mica de 500.000 lei, chiar daca emitentul actului administrativ fiscal este o autoritate centrala. 1.2. Competena teritorial de fond. In acst caz reclamantul are posibilitatea de a alege ntre instana de la domiciliul (sau sediul) su sau cea de la sediul prtului (autoritatea public). Suntem n prezena unei competene de favoare, pus la ndemna reclamantului pentru o mai bun ocrotire a intereselor sale. Odat aleas ns instana de ctre reclamant, acesta nu mai poate reveni asupra opiunii sale, dect dac s-a aflat n eroare. n situaia n care un strin sau apatrid contest un act administrativ in contenciosadministrativ, aplicarea art.10 alin.3 din lege impune judecarea cauzei de instana de la sediul autoritii prte, reclamantul neavnd drept de opiune, deoarece nu exist o instan judectoreasc romneasc la domiciliul su. Cu alte cuvinte, n acest caz, competena nu mai este alternativ, ci exclusiv. 1.3.Competena material n recurs aparine instanei imediat superioare celei care a judecat fondul, respectiv Curii de apel sau naltei Curi de Casaie i Justiie, seciile de contencios administrativ i fiscal, dac prin lege special nu se prevede altfel. 1.4.Competena n cazul persoanelor private asimilate autoritilor publice. Probleme de interpretare ridic persoanele juridice private autorizate s presteze servicii publice cum pot fi ele caracterizate, ca centrale sau locale

(judeene)? Considerm c ntinderea teritorial a serviciului public prestat este cea relevant n aceast situaie, nu sediul persoanei juridice, prin urmare, dac serviciul prestat acoper teritoriul unei localiti sau unui jude, competent va fi tribunalul, iar dac el este un serviciu public naional, Curtea de apel; ct privete competena teritorial, n cazul n care reclamantul nu opteaz pentru instana de la domiciliul sau sediul su, va fi stabilit n funcie de sediul serviciului public (locul unde el este prestat), nu prin raportare la sediul social al persoanei juridice, deoarece exist situaii n care acestea nu coincid (o companie din capital poate presta servicii publice n judeul Cluj, spre exemplu, sau invers). Datele problemei se complic dac serviciul public profit mai multor judee, atrgnd competena unor tribunale diferite n acest caz, primul tribunal sesizat este cel competent. 1.5. Competena de judecare a cererilor persoanelor vtmate prin ordonane care nc nu au fost declarate neconstituionale aparine, conform art.10 din lege, Curii de apel, fiind vorba de acte ale Guvernului, autoritate central. 1.6. Competena de a soluiona litigii de contencios administrativ n temeiul unor legi speciale. Legea nr.554/2004 permite, prin precizarea din finalul art.10, ca prin legi speciale s fie consacrat alt competen material dect cea din prima parte a textului, prin urmare legile speciale care reglementeaz n mod derogator competena de soluionare aciunilor de contencios administrativ rmn valabile, nefiind contrare legii contenciosului administrativ n sensul art.31. 2.Termenul de introducere a actiunii. Termenul pentru introducerea actiunii in contencios administrativ impotriva actelor administrative individuale se regaseste in dispozitiile art.11 din legea nr 554/2004, modificata si completata prin Legea nr.262/2007.

Potrivit acestor dispozitii, actiunile prin care se solicita anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei cauzate se pot introduce in termen de 6 luni. Termenul de 6 luni este calificat termen de prescriptie; drept urmare, este supus suspendarii si intreruperii. De acesta beneficiaza toate subiectele de sezina, fara a li se aplica vreo conditionare sau limitare. Pe cale de exceptie, pentru astfel de actiuni, in art.11 alin.2) se instituie si un termen de maxim un an de la data comunicarii actului, data luarii la cunostinta, data introducerii cererii sau data incheierii procesului verbal de conciliere, dupa caz. Termenul de un an, poate fi acceptat doar pentru motive temeinice, fiind la latitudinea instantei sa aprecieze, de la caz la caz, temeinicia motivelor de depasire a termenului de 6 luni (care constituie regula si care, fiind termen de prescriptie poate fi suspendat sau intrerupt). Intrucat Legea nr. 554/2004 nu defineste motivele temeinice, acestea ar putea fi apreciate, prin analogie cu cele prevazute la art. 103 C.proc.civ. pentru repunerea in termen, si anume: imprejurari mai presus de vointa partilor, respectiv forta majora sau cazul fortuit. Termenul de un an este un termen de decadere, calificat ca atare de legiuitor, fapt determinat de necesitatea asigurarii, pe de o parte , a celeritatii clarificarii si legalizarii raporturilor juridice aflate in conflict, iar pe de alta parte, de a asigura protectia stabilitatii acestor raporturi. Inceputul termenului de prescriptiepentru introducerea actiunii trebuie evaluat in functie de mai multe situatii, astfel: In cazul in care titularul actiunii este chiar destinatarul actului administrativ individual, termenul de 6 luni incepe sa curga dupa cum urmeaza, dupa caz: - de la data comunicarii raspunsului (nefavorabil) la plangerea prealabila; - de la data comunicarii unui raspuns explicit de solutionare de solutionare a cererii, astfel cum este definit la art.2 alin. 1) lit i) din legea nr.554/2004.

- de la data expirarii termenului legal de primire a raspunsului . In acest caz, pentru admiterea actiunii, reclamantul trebuie sa ataseze cererii de chemare in judecata plangerea prealabila depusa la autoritatea parata, cu numarul de inregistrare a acesteia, din care sa rezulte depasirea termenului de 30 zile pentru primirea raspunsului. In cazul tertului vatamat, termenul pentru formularea actiunii curge de la data luarii la cunostinta de existenta actului. Astfel, prin reglementarea introdusa in art.11 alin 2)din lege, se realizeaza o protectie a tertului vatamat, prin faptul ca este exclusa prevederea initiala care limita posibilitatea posibilitatea introducerii actiunii in termenul de un an de la data emiterii actului. Prin urmare, actuala reglementare din art. 11 alin 2), formulata ca urmare a adoptarii legii nr. 262/2007, permite introducerea, de catre tertul vatamat a actiunii in contencios impotriva actului administrativ in termenul general de 6 luni de la data luarii la cunostinta , fara a mai sanctiona, cu respingerea actiunii, ab initio, introducerea acestuia peste termenul de un an de la data emiterii actului. In cazul actiunilor formulate de prefect, de Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agentia Nationala a Functionarilor Publici, subiecte de sezina care nu au obligatia introducerii plangerii prealabile, actiunile pot fi introduse in termenul general de 6 luni, care curge de la data luarii la cunostinta de existenta actului considerat nelegal. In cazul actelor administrative normative, dispozitiile art.11 alin.4) dispun ca ordonantele sau dispozitiile din ordonante care se considera a fi neconstitutionale, precum si actele administrative cu caracter normativ care se considera a fi nelegale, pot fi atacate oricand. Precizam insa ca textul susmentionat trebuie coroborat cu prevederile art.7 alin 1 .In aceste cazuri este obligatorie parcurgerea plangerii prealabile, urmand ca , dupa epuizarea acestei etape, sa devina incident textul care prevede posibilitatea introducerii oricand a actiunii.

3. Capetele de cerere Din economia legii contenciosului administrativ reiese ca reclamantul are trei posibiliti de formulare a obiectului aciunii: de anulare, n tot sau n parte, a actului; de anulare a actului i de obligare la plata unor despgubiri; de obligare la plata unor despgubiri. Despgubirile pot fi cerute att pentru daunele materiale, ct i pentru daunele morale. Dac reclamantul nu a solicitat despgubiri prin aceeai aciune n care a solicitat anularea actului, el poate introduce cerea pentru despgubiri la instana de contencios administrativ, n termen de 1 an de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoasc ntinderea pagubei, termenul respectiv fiind un termen de prescripie. Legea permite introducerea n cauz i a funcionarului responsabil, n sensul larg al noiunii (persoana fizic care a elaborat, a emis sau a ncheiat actul ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea), dar numai n cazul n care se solicit despgubiri, ca expresie a rspunderii solidare att a autoritii pentru lipsa de vigilen, ct i a funcionarului culpabil. Persoana acionat astfel n justiie (funcionarul) l poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic, de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul. 4. Actele probatorii. Cerine procedurale. n sprijinul aciunii sale, reclamantul are obligaia de a depune copia actului pe care l atac sau, dup caz, rspunsul autoritii prte prin care i se comunic refuzul preteniei sale juridice. Dac nu a primit nici un rspuns, deci n cazul tcerii organului (autoritii) prt, reclamantul va depune la dosar copia cererii, certificat prin numrul i data nregistrrii la autoritatea public. De

asemenea reclamantul va depune la dosar nscrisurile ce fac dovada ndeplinirii procedurii prealabile. Legea prevede n art.12 c reclamantul va anexa la aciune copia actului administrativ pe care l atac sau, dup caz, rspunsul autoritii publice prin care i se comunic refuzul rezolvrii cererii sale. n situaia n care reclamantul nu a primit nici un rspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificat prin numrul i data nregistrrii la autoritatea public, precum i orice nscris care face dovada ndeplinirii procedurii prealabile. n continuare, la primirea cererii, instana va dispune citarea prilor i va putea cere autoritii al crei act (sau refuz) este atacat s i comunice de urgen acel act (sau motivaia refuzului), mpreun cu ntreaga documentaie care a stat la baza emiterii lui, precum i orice alte lucrri necesare pentru soluionarea cauzei. Dac autoritatea public nu trimite n termenul stabilit de instan lucrrile cerute, conductorul acesteia va fi obligat, prin ncheiere interlocutorie, s plteasc statului, cu titlu de amend judiciar, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat. n consecin, vom sintetiza situaiile juridice ce apar ca urmare a aplicrii textului legal astfel: (1) n cazul atacrii actului administrativ tipic, reclamantul va depune, odat cu cererea introductiv de instan, copia actului administrativ atacat (a), copia recursului administrativ prealabil nregistrat la autoritatea public (b), respectiv rspunsul nefavorabil la recursul administrativ (c) . Terul fa de actul administrativ, aflat n imposibilitate de a obine copia actului administrativ vtmtor de la destinatar sau de la autoritatea public, va afirma doar existena actului, urmnd a deveni aplicabile dispoziiile art.13 alin.2-instana va solicita autoritii publice emitente comunicarea, de urgen, a actului atacat, stabilind pentru aceasta i un termen, de preferin scurt, deoarece litigiile de contencios administrativ trebuie judecate cu celeritate.

n cazul n care reclamantul nu prezint instanei rspunsul primit la recursul administrativ, autoritatea public va face aceast dovad. (2) n cazul contestrii refuzului nejustificat explicit de soluionare a unei cereri, reclamantul va depune, (chiar dac legea omite s precizeze), copia cererii, pentru a se putea determina caracterul nejustificat al refuzului raportat la cererea iniial (a) i refuzul propriu-zis, care poate fi doar un nscris, nu i un rspuns verbal (b). n cazul n care instana consider util, va solicita autoritii publice s-i comunice documentaia ce a stat la baza refuzului, pentru aprecierea caracterului justificat sau nejustificat al acestuia (art.13 alin.3 raportat la art.13 alin.2). (3)n fine, n cazul refuzului nejustificat implicit (tcerea administrativ), reclamantul depune copia cererii nregistrate la autoritatea public, n funcie de data acesteia putnd fi determinat mprejurarea expirrii termenului de rspuns; de asemenea, n cazul n care autoritatea public i-a comunicat prelungirea termenului de rspuns, conform Ordonanei Guvernului nr.27/2002, reclamantul va fi obligat s ataeze i acest nscris. Dovada prelungirii termenului de rspuns, atunci cnd reclamantul omite s prezinte nscrisul, incumb autoritii publice, la prima zi de nfiare sau odat cu comunicarea documentaiei cerute de instan, de aceea este foarte important ca aceast prelungire a termenului s fie comunicat cu confirmare de primire, sau utiliznd toate mijloacele legale posibile, pentru ca dovada s poat fi realizat. Apreciem ca legea favorizeaza nejustificat Ministerul public i Avocatul Poporului, subiecte cu legitimare procesual activ special, exonerndu-le de obligaia atarii copiei actului administrativ atacat, dei aceste entiti au cunotin de acest act. Astfel, Avocatul Poporului poate introduce aciunea n contencios administrativ numai ca ultim resort, dup ce procedurile prevzute de legea

special nu au dus la nici un rezultat, ori pentru declanarea controlului exercitat de aceast instituie este de la sine neles c persoana fizic trebuie s prezinte actul administrativ vtmtor, sau, n caz contrar, autoritile publice sunt obligate s comunice actul Avocatului poporului; ipoteza vizat de lege este, prin urmare, doar aceea n care Avocatul poporului, prin utilizarea mijloacelor proprii, nu reuete s obin o copie de pe actul administrativ vtmtor. La fel, Ministerul Public are o multitudine de mijloace prin care poate intra n posesia actului administrativ vtmtor, i nu vedem de ce nu ar trebui s-l prezinte n copie la introducerea cererii. n consecin, considerm c i Avocatul poporului, i Ministerul public au obligaia de a ataa, n copie, actul administrativ atacat, documentaia ce a stat la baza emiterii lui fiind solicitat de instan sub sanciunea amenzii judiciare aplicate conductorului autoritii publice. 5. Amenda judiciar. Legea cotenciosului administrativ prevede o procedur de nfrngere a rezistenei autoritii publice n privina comunicrii documentaiei ce a stat la baza emiterii actului administrativ sau a refuzului nejustificat, care are anse de succes n practic, spre deosebire de procedura din vechea lege, unde sumele erau derizorii. Astfel,considerm binevenit instituirea unui sistem proporional de calcul al amenzii judiciare pe zi de ntrziere, aplicat conductorului autoritii publice prte. Raportarea cuantumului amenzii judiciare la salariul minim brut pe economie face ca suma s fie actual pentru o lung perioad de timp. Trebuie observat ns c legea acord instanei de contencios administrativ puterea discreionar de a aprecia cnd ntrzierea este nejustificat, fiind aplicabil n completare art.1081 alin.2 C.pr.civ.1; considerm c, pentru aplicarea acestui text de lege n spiritul su i n considerarea faptului

c trebuie s avem o administraie eficient, dedicat ceteanului i nevoilor sale, cteva aspecte necesit precizri: a)ineficiena intern a autoritii publice nu poate fi considerat ca justificare pentru ntrziere; b)lipsa din localitate a conductorului autoritii publice nu este o justificare pentru ntrziere, deoarece obligaia comunicrii actelor este instituit pentru autoritatea public, ca i entitate, or conductorul autoritii are obligaia de a delega expres sau tacit atribuiile sale unui funcionar public din instituie, pe perioada deplasrii sale din localitate. c)nici mprejurarea schimbrii mandatului ntre persoane (alegeri, numirea altei persoane) nu constituie motiv justificat pentru ntrziere, autoritatea public avnd o activitate permanent i continu, fr ntreruperi; va fi avut ns n vedere, pentru aplicarea amenzii judiciare, momentul efectiv al comunicrii ncheierii interlocutorii, amenda putnd fi chiar divizat ntre persoana care a predat mandatul i cea care l-a preluat. d) dac n fia postului unui funcionar public este prevzut obligaia comunicrii ctre instane a documentelor solicitate potrivit Legii nr.554/2004, ntrzierea n comunicare poate fi motiv de sancionare a acestuia, ns amenda judiciar va fi pltit de conductorul autoritii publice. 6. Judecarea cererilor Litigiile de contencios administrativ au ca obiect fie un act administrativ unilateral, emis n aplicarea sau, dup caz, n organizarea aplicrii legii, fie un act administrativ bilateral (contract administrativ) prin care, n limitele legii, se presteaz activiti, n sensul larg al termenului, de interes public. Prin urmare, litigiul de contencios administrativ, indiferent de categorie, pune n cauz autoritatea public, interesul public, care sunt n conflict cu un drept subiectiv sau numai cu un interes legitim personal. De vreme ce raiunea principal de a fi

a administraiei publice o reprezint emiterea de acte administrative unilaterale prin care organizeaz executarea legii (actul normativ) sau face legea aplicabil la cazuri concrete (actul individual), conflictul care are ca obiect actul administrativ este un conflict care nu vizeaz numai drepturile i interesele legitime ale prilor, ca subiecte de drept privat, ci i modul de exercitare a competenei de ctre autoritile publice, ca subiecte de drept public. Conflictul ce are ca obiect actul administrativ (tipic, atipic sau asimilat) este aadar un conflict i de ordine public, ceea ce reclam, cu necesitate, celeritate. Starea de suspiciune, de incertitudine cu privire la legalitatea actului administrativ este o stare de incertitudine i cu privire la principiul legalitii nsui, inclusiv al supremaiei Constituiei cnd temeiul n drept al aciunii l reprezint texte din Constituie care au fost nclcate prin actul administrativ dedus judecii. Noua lege a contenciosului administrativ pstreaz sintagma se judec de urgen dar mai adaug i cu precdere, ceea ce nseamn c dintre cauzele care presupun procedur de urgen, litigiile de contencios administrativ au prioritate. n ce const, concret, procedura de urgen? n primul rnd procedura de citare a prilor este, pentru unele litigii, accelerat, termenul fiind prescurtat la 48 de ore, citarea fcndu-se prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a informaiilor scrise. n al doilea rnd instana va manifesta o mai mare exigen n legtur cu exercitarea unor drepturi procesuale, cum ar fi amnrile nejustificate pentru lipsa de aprare, cererile de intervenie, administrarea probelor (care cel puin n cazul actelor normative se rezum la compararea actului atacat cu textul de lege nclcat). Nu n ultimul rnd instana are la ndemn puterea coercitiv a amenzilor judiciare, al cror cuantum a fost majorat i reaezat pe alte baze, aplicabile n cazurile n care autoritatea public nu trimite n termenul stabilit de instan lucrrile cerute.

Celeritatea nu este doar impus de instan prilor din dosar dar se impune chiar nsi instanei, care are obligaia redactrii i motivrii hotrrilor n acelai regim de urgen, n cel mult 5 zile de la pronunare. 7. Soluiile ce le poate da instana de fond Avnd n vedere c prin noua lege a contenciosului administrativ se asimileaz actelor administrative i contractele administrative, soluiile pe care instana de fond le poate da trebuie analizate dup natura actului dedus judecii. n cazul actelor administrative unilaterale, noua reglementare pstreaz linia tradiional a contenciosului de plin jurisdicie, mbogit ns cu o nou dimensiune, aceea de a dispune i asupra legalitii actelor civile care s-au ncheiat pe baza actului administrativ anulat. Astfel, n cazul admiterii aciunii, instana poate s dea urmtoarele soluii: a) anularea n ntregime a actului administrativ; b) anularea anumitor pri ale actului administrativ (mai ales n cazul actului administrativ normativ); c) rezolv problema efectelor juridice de natur civil; d) obligarea autoritii prte sa emit un act administrativ, sa elibereze un certificat, o adeverin sau orice nscris; e) constatarea ilegalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecaii; f) obligarea la despgubiri pentru daunele materiale i morale produse. n cazul contractelor administrative, soluiile concrete pe care instana le poate da sunt determinate de situaia de fapt i, firete, de dreptul aplicabil n spe. Soluiile pe care instana le poate da, fr a fi limitative, sunt enumerate la art. 18 alin. 4 din lege: instana poate: dispune anularea acestuia, n tot sau n parte;

 oblig autoritatea public s ncheie contractul la care reclamantul este ndrituit; impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite obligaii; suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere; oblig la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale. Obligarea celui czut n pretenii la plata cheltuielilor de judecat; Instana poate stabili un termen pentru executare, n caz contrar aplicndu-se termenul de 30 de zile prevzut la art.24 alin.1; de asemenea, nimic nu mpiedic instana s hotrasc, nc din aceast faz, c n cazul nerespectrii termenului de executare a hotrrii de contencios administrativ, conductorul autoritii publice sau persoana vinovat de emiterea actului vor fi obligai la plata amenzii de ntrziere prevzut la art.24 alin.2; despgubirile pentru ntrziere se pot acorda ns reclamantului numai n urma unei noi cereri, deoarece ele trebuie dovedite. n cazul aciunilor de contencios administrativ obiectiv (prefectul, Agenia Naional a Funcionarilor Publici) nu se pot solicita despgubiri, ci doar anularea actului sau obligarea la rezolvarea cererii. n cazul aciunilor intentate de Avocatul poporului sau de Ministerul public, reclamantul introdus n proces va aprecia dac solicit i despgubiri, n acest caz completndu-i aciunea introductiv. n cazul contractelor administrative (este vorba de cele enumerate la art.2 alin.1 lit.c teza a doua), soluiile din dispozitiv pot viza: (1)n faza premergtoare ncheierii contractului obligarea autoritii publice la emiterea unor acte sau efectuarea unor operaiuni premergtoare atribuirii contractului administrativ sau la anularea unor astfel de acte sau operaiuni (aceste dou soluii din dispozitiv nu sunt prevzute expres n lege, ns reies din faptul c instana este competent s se pronune asupra litigiilor

din fazele premergtoare contractului administrativ, n temeiul art.8 alin.2), respectiv la ncheierea contractului. (2)n faza posterioar ncheierii contractului anularea contractului (a), obligarea prilor la ndeplinirea unei obligaii (b) sau suplinirea voinei acestora atunci cnd interesul public o cere (c) , obligarea la plata unor despgubiri (d). Penaliti de ntrziere. Unele soluii din dispozitiv pot fi prevzute sub sanciunea unei penaliti pentru fiecare zi de ntrziere (art.18 alin.5); este vorba de: (a) obligarea autoritii administrative la rezolvarea cererii, (b) obligarea autoritii publice la ncheierea contractului administrativ, precum i impunerea unei pri a contractului administrativ ndeplinirea unei obligaii. 8. Recursul i n materia recursului, Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ pstreaz n mare aceleai reglementri din legislaia anterioar: termenul de introducere a recursului este de 15 zile de la pronunare sau de la comunicare, dup cum partea recurent a fost sau nu prezent; recursul este suspensiv de executare; are caracter devolutiv ca i orice alt jurisdicie n dou grade; se judec n procedur de urgen. Conform art. 20 alin. (3) din lege, n cazul admiterii recursului, instana caseaz cu reinere rejudecnd fondul litigiului, dac nu sunt motive de casare cu trimitere; n cazul n care prima instan era necompetent material trimite cauza la instana competent iar dac prima instan nu a judecat fondul, cauza se va trimite, o singur dat, la aceast instan. n ce privete procedura judecrii recursului n situaii deosebite, nsi unul din iniiatorii legii, prof. Antonie Iorgovan, recunoate c textul legal, art. 21 din Legea nr. 554/2004, reglementeaz o procedur mai mult ipotetic, aproape imposibil de realizat, motiv pentru care a i renunat la

susinerea acestui articol; totui, dintr-un concurs de mprejurri, textul final al legii conine i aceast reglementare, pe care nu o vom comenta, lsnd jurisprudena s decid asupra utilitii sale. 9. Aciunile mpotriva ordonanelor Guvernului. Constituia Romniei, la art. 126 alin. 6 teza a II-a, permite exercitarea controlului instanelor de contencios administrativ i asupra ordonanelor Guvernului: Instanele de contencios administrativ sunt competente s soluioneze cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale. n aplicarea acestei norme constituionale, legiuitorul stabilete procedura, condiiile i regulile de urmat n realizarea acestui drept, care, dup cum vom arta, presupune obligatoriu i invocarea excepiei de neconstituionalitate. ntruct nu se poate concepe ca instanei de contencios administrativ s-i fie ncredinate spre soluionare att problema de contencios administrativ, adic aciunea pe fond, care are ca obiect cererea persoanei vtmate prin ordonan, ct i soluionarea problemei de contencios constituional, adic excepia de neconstituionalitate, Legea nr. 554/2004 stabilete c cel vtmat introduce aciune la instana de contencios administrativ, nsoit de excepia de neconstituionalitate urmnd ca litigiul de contencios administrativ propriuzis sa isi urmeze propria procedura, urmand ca instanta de fond sa solutioneze actiunea,chiar inainte de ase pronunta Curtea Constitutionala. De altfel, n practica instanelor de contencios administrativ i pn la apariia acestei legi, au aprut spee n care excepia de neconstituionalitate a coincis cu obiectul aciunii n contenciosul administrativ. n ipoteza n care o ordonan sau o dispoziie a acestei a fost declarat neconstituional de ctre Curtea Constituional ca urmare a unei excepii ridicate ntr-o alt cauz, persoana ce se consider vtmat n

drepturile sau interesele sale legitime poate sesiza instana de contencios administrativ, fr parcurgerea procedurii prealabile, data de referin de la care ncepe s curg dreptul la aciune fiind data publicrii n Monitorul Oficial a Deciziei Curii Constituionale. Aadar, sunt dou mari ipoteze, ipoteza unirii excepiei de neconstituionalitate cu fondul aciunii n contenciosul administrativ i ipoteza introducerii aciunii n contencios administrativ separat, dup ce s-a pronunat Curtea Constituional. Dei legea nu prevede n mod expres, este limpede c n asemenea litigii calitatea de prt o are Guvernul ca autoritate public emitent a actului ce face obiectul controlului judiciar i, dup caz, constituional. Altfel cum ar putea hotrrea judectoreasc s fie opozabil autoritii emitente a actului atacat i cum s-ar realiza dreptul persoanei vtmate la repararea prejudiciului? Chiar i n ipoteza c paguba a fost cauzat n mod nemijlocit i direct printr-un alt act administrativ, emis de o alt autoritate public, n baza ordonanei constatate ulterior ca fiind neconstituional, autoritatea ce a emis actul nu a fcut dect s respecte un act normativ de rang superior, (asemntor situaiei cnd funcionarul respect un ordin scris al superiorului ierarhic) astfel c Guvernul nu poate fi absolvit de orice rspundere. 10. Excepia de nelegalitate; Excepia de nelegalitate este o noiune tradiional a dreptului administrativ, dar, paradoxal, nici o lege a contenciosului administrativ nu a reglementat-o n mod expres, pn la Legea nr. 554/2004. n mod constant s-a admis c excepia de ilegalitate este o aprare pe care o parte ntr-un proces o face mpotriva unui act administrativ ilegal ce are inciden cu cauza (spea) respectiv. Tocmai de aceea, excepia de ilegalitate poate fi ridicat n orice proces de competena instanelor judectoreti (att n cauzele civile, ct i n

cauzele penale) i de orice parte din proces, precum i, din oficiu, de instana judectoreasc. S-a susinut de asemenea n doctrin c existena finelor de neprimire specifice contenciosului administrativ nu reprezint un impediment n invocarea excepiei de nelegalitate, pentru c nu este vorba despre o aciune n desfiinarea actului ci doar un mijloc de aprare pentru a face actul neoperant ntr-o anumit cauz i numai ntre prile respective. Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, ndeprtndu-se de tradiia acestei instituii juridice, aduce o nou concepie, reglementnd excepia de ilegalitate pe matricea oferit de Titlul V al Constituiei Romniei, consacrat Curii Constituionale, care reglementeaz i regimul juridic al excepiei de neconstituionalitate. S-a afirmat n doctrina recent c ne aflm n prezena unei situaii similare n cazul excepiei de nelegalitate, ce presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la lege i c soluia legiuitorului constituant n cazul excepiei de neconstituionalitate, n sensul sesizrii pentru judecarea excepiei a instanelor specializate, se impune n baza principiului analogiei legii. Prin dispoziiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, s-a prevzut c: Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate. n acest caz, instana, constatnd c de actul administrativ depinde soluionarea litigiului pe fond, va sesiza prin ncheiere motivat instana de contencios administrativ competent, suspendnd cauza. Instana de contencios administrativ se pronun, dup procedura de urgen, n edin public, cu citarea prilor. Soluia instanei de contencios administrativ este supus recursului, care se declar n 48 de ore de la pronunare ori de la comunicare i se judec n 3 zile de la nregistrare, cu citarea prilor prin publicitate.

n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza fr a ine seama de actul a crui nelegalitate a fost constatat. Aceast nou viziune asupra excepiei de nelegalitate nu a ntrziat s provoace reacii critice din partea unor autori care consider c dezavantajele noii reglementri sunt mai pronunate dect aspectele pozitive ce s-au avut n vedere de ctre legiuitor. Vom prezenta n continuare principalele critici aduse modificrilor instituite de noua lege a contenciosului administrativ cu privire la excepia de nelegalitate. Dac specific contenciosului administrativ a fost i este controlul direct de legalitate al actelor administrative, exercitat de instanele judectoreti competente, trstura caracteristic determinant a excepiei de nelegalitate rezida n faptul c aceasta a reprezentat o forma de control indirect al actelor administrative. Instanele judectoreti s-au considerat din totdeauna competente s examineze, pe calea indirect a excepiei, legalitatea unor acte n virtutea unor texte legislative exprese sau ca urmare a aplicrii principiilor generale de drept. Prin noua reglementare aceast competen revine exclusiv instanelor specializate, de contencios administrativ, instanele de drept comun avnd doar dreptul de a le sesiza pe cele dinti. Astfel controlul indirect devine un control direct, desfurat n cadrul unui proces separat, prin derogare de la principiul de drept procesual potrivit cruia judectorul aciunii este i judectorul excepiei. Soluia legislativ aleas, de atribuire n competena exclusiv a instanelor de contencios administrativ a excepiei de nelegalitate, este criticabil i pentru faptul c ignor mprejurarea c soluionarea complet i unitar a unei cauze civile, comerciale, penale sau de alt natur nu se poate realiza n condiii optime fr examinarea, de ctre acelai judector, a tuturor problemelor de fapt i de drept ridicate, inclusiv a unor excepii aflate ntr-o relaie indisolubil cu fondul procesului.

Ridicarea excepiei de ilegalitate conduce la o scindare artificiala a cauzei n dou cauze, deduse judecii unor instane diferite, respectiv una de drept comun care se suspend i cealalt de contencios administrativ, ceea ce conduce, n mod cert, la o prelungire inutil a litigiului. Se mai apreciaz c sfera controlului jurisdicional indirect al legalitii actelor administrative, aa cum este delimitat de art. 4 alin. (1) al Legii nr. 554/2004, a fost redus excesiv, doar la actele administrative unilaterale pe care una din pri i sprijin aprarea i de care depinde soluionarea n fond a cauzei, pe cnd doctrina anterioar avea n vedere att actele administrative individuale, ct i actele administrative normative i operaiunilor materiale tehnice. Pe de alt parte, n ipoteza admiterii excepiei de nelegalitate, actele administrative de autoritate (individuale sau normative) i continuau existena, dar aplicabilitatea lor era nlturat n privina participanilor la proces, fa de care rmneau ineficiente. Cu alte cuvinte, hotrrile judectoreti pronunate n astfel de situaii produceau efecte juridice numai fa de pri (inter partes litigantes), ceea ce nseamn c era posibil ca acelai act administrativ de autoritate sau faptele asimilate lui, declarate nelegale de ctre instana de judecat de drept comun, s fie considerate legale n cadrul altui proces civil sau penal. Din formularea textului legal nu rezult ce anume soluie va pronuna instana de contencios administrativ (care nu a fost sesizat cu o aciune direct n anulare a actului administrativ), innd seama, desigur, de soluiile posibile conform art. 18 din lege. De asemenea, nu se fac nici un fel de precizri referitoare la calitatea prilor i la necesitatea citrii autoritii publice emitente, interesat s-i susin propriul act administrativ i s participe la judecat spre a-i valorifica dreptul legitim la aprare, n contradictoriu cu celelalte pri. n fine, se consider c aplicarea noului regim juridic al excepiei de nelegalitate, prin care este suprimat o prerogativ esenial a instanelor

judectoreti de drept comun, recunoscut n mod tradiional de doctrina i jurisprudena romn, chiar i n perioadele de reglementare legislativ a instituiei contenciosului administrativ, nu va contribui la nregistrarea unor rezultate notabile pe linia unei protecii juridice eficace a drepturilor i intereselor legitime ale persoanelor. n realitate, prin noua reglementare a excepiei se va ajunge la aceeai finalitate, adic la nlturarea actului administrativ nelegal din soluionarea cauzei, pe baza unei hotrri irevocabile pronunat de instana de contencios administrativ, ceea ce implic, indiscutabil, prelungirea nejustificat a procesului, n detrimentul prii interesate, ale crei drepturi subiective i interese legitime ar putea fi satisfcute mai operativ prin examinarea incidentului de ctre aceeai instan de drept comun. 11. Procedura executrii hotrrilor Datorit faptului c vechea lege a contenciosului administrativ nu preciza nimic cu privire la procedura executrii hotrrilor, opiniile au fost mprite iar soluiile instanelor nu au fost ntotdeauna identice n cazuri similare. Avnd n vedere c hotrrile judectoreti din contenciosul administrativ nu sunt susceptibile de executare silit, nici n cazul anulrii, totale sau pariale, a actului administrativ, i nici n cazul n care obligaia autoritii este de a face (s ncheie, s nlocuiasc sau s modifice actul administrativ, s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris), legea trebuia s prevad soluii care s asigure msuri de constrngere pentru ndeplinirea ntocmai i la timp a acestor obligaii. n acest sens Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ reglementeaz expres faptul c hotrrile judectoreti, definitive i irevocabile, soluionate pozitiv, prin admiterea aciunilor, constituie titluri executorii. Per a contrario, n cazul respingerii aciunii, hotrrea, definitiv i irevocabil, nu constituie titlu executoriu. O singur excepie exist de la aceast regul i ea

privete obligarea conductorului autoritii la plata amenzii judiciare n cazul nedepunerii la termen a documentaiei solicitate de instan, fapt care rmne i trebuie sancionat indiferent dac aciunea este admis sau nu. Este pentru prima dat n Romnia cnd o lege a contenciosului administrativ merge att de departe nct s reglementeze efecte erga omnes ale unei hotrri judectoreti, reglementare care ns este n deplin concordan cu caracterul de ordine public al litigiilor care au ca obiect acte administrative cu caracter normativ. Executarea hotrrilor de contencios administrativ poate parcurge mai multe etape, fiecare etap avnd propriile mijloace de constrngere: a)hotrrea judectoreasc definitiv i irevocabil constituie titlu executor, i trebuie executat fie n termenul stabilit de instan n dispozitiv, fie n 30 de zile de la pronunare (sau de la comunicare, n cazul prii lips soluie din dreptul comun procesual care completeaz textul legal). b)hotrrile de anulare a actelor administrative normative pot fi publicate n Monitorul Oficial al Romniei, partea I (actele autoritilor centrale), respectiv n Monitoarele de jude (actele autoritilor locale sau judeene), la iniiativa instanei sau a reclamantului, fiind scutite de taxe de publicitate. Consideram benefica aceast reglementare, ateptat de toi de mult vreme, ns considerm criticabile anumite aspecte, si anume: faptul ca publicarea este facultativ, i nu obligatorie; ori se tie, din experiena practic, c tot ce este facultativ n dreptul nostru tinde s nu fie aplicat considerm c solicitarea publicrii trebuia impus obligatoriu instanei pentru a avea sigurana aplicrii acestei dispoziii. Pe de alt parte, reclamantul nu are interes n publicarea hotrrii, odat ce i-a rezolvat problema; interesul publicrii este unul public, fiind ntemeiat pe imperativul ca i alte persoane, afectate de dispoziiile actului administrativ, s cunoasc faptul c el a fost anulat i c pot solicita despgubiri pe calea dreptului comun; n aceast ordine de idei, doar o structur public poate urmri realizarea acestui interes public; (2) publicarea

n Monitoarele de jude nu va avea efectul scontat cunoaterea hotrrii de ctre toi cei interesai, datorit gradului sczut de acoperire a acestora i a distribuirii deficitare; dou soluii pot fi identificate aici: fie publicarea hotrrii tot n Monitorul Oficial al Romniei, partea I sau ntr-o parte special (a), fie publicarea obligatorie a Monitoarelor judeene n mod unitar, pe un singur site de internet1, fie al Ministerului Justiiei fie al Ministerului Administraiei i Internelor, concomitent cu introducerea lor ca parte distinct n programele de legislaie aflate pe pia (obligaie care poate fi impus prin lege) (b). c) executarea silit este necesar n primul rnd n cazul hotrrii de obligare a autoritii publice la rezolvarea cererii, indiferent dac aceasta dubleaz hotrrea de anulare sau nu. Astfel, sunt vizate: hotrrile de anulare a actului administrativ i n acelai timp de obligare a autoritii publice la emiterea unui alt act sau la efectuarea unei operaiuni administrative, precum i hotrrile date n urma tcerii administrative sau a refuzului nejustificat explicit. ntr-o prim faz a neexecutrii, persoanei obligate, sau, n lipsa acesteia, conductorului autoritii publice i poate fi aplicat ameda pentru ntrziere, valoarea ei fiind dubl fa de cea a amenzi aplicate de instan pentru necomunicarea actelor necesare judecrii dosarului (art.13 alin.4), i anume 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de ntrziere. De asemenea, reclamantul poate solicita acordarea daunelor pentru ntrziere, care vor fi pltite din bugetul autoritii publice, urmnd a fi imputate funcionarului public vinovat de neexecutare, n temeiul art.72 din Statutul funcionarilor publici. Autoritatea public poate ns solicita introducerea forat n cauz a funcionarului vinovat, astfel nct acesta s fie obligat direct prin hotrre la plata daunelor cuvenite reclamantului. n al doilea rnd, amenda i despgubirile pentru ntrziere sunt utile n cazul aciunii n anulare cnd s-au acordat despgubiri, fiind menit a impulsiona plata despgubirilor de ctre autoritatea public i a nfrnge

rezistena acesteia. Despgubirile pentru ntrziere se vor aduga la despgubirile pentru daunele cauzate prin actul administrativ, cumulndu-se n beneficiul reclamantului. A doua faz a neexecutrii, care presupune deja c persoana responsabil a fost obligat la amend pentru ntrziere, permite reclamantului sau instanei din oficiu sesizarea Ministerului public pentru nceperea urmririi penale, n considerarea infraciunii prevzute la art.24 alin.3. Hotrrea de obligare la amend (i despgubiri) trebuie s fie definitiv i irevocabil pentru a se face plngere penal. Aciunea n regres: dac cel obligat la plata amenzii i a despgubirilor pentru ntrziere este conductorul autoritii publice, el se poate ndrepta cu aciune n regres contra funcionarului public sau salariatului vinovat de ntrzierea n executare. Legea face trimitere la legislaia special n materie, Statutul funcionarilor publici, prin urmare se pune problema dac aciunea n regres poate fi exercitat n temeiul art. 72 lit.c) din Statut, n condiiile n care acesta vorbete despre rspunderea civil pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile, prin urmare despre paguba adus bugetului instituiei, nu despre amenzi pltite de conductorul acesteia, ca persoan fizic. Considerm c legea contenciosului administrativ extinde rspunderea civil a funcionarului public i la astfel de cazuri, fiind o modificare expres a legii speciale n materie, deci art.72 este aplicabil. Executarea hotrrilor de contencios administrativ este, pe de alt parte, o atribuie de serviciu a funcionarului public care activeaz n domeniul ce face obiectul actului administrativ anulat sau a cererii care trebuie rezolvat, prin urmare neexecutarea hotrrii de contencios administrativ constituie abatere disciplinar, i atrage rspunderea disciplinar a funcionarului, n temeiul art.65 din Statut. Funcionarul public se poate ns apra invocnd ordinul scris,

primit chiar prin e-mail de la conductorul autoritii publice sau al unui departament. n cazul salariailor, este evident c se va declana un litigiu de dreptul muncii. d)n cazul contractelor administrative, amenda i despgubirile pentru ntrziere n executare pot fi aplicate (acordate) n cazul obligrii autoritii publice la emiterea unor acte sau efectuarea unor operaiuni n faza prealabil ncheierii contractului , sau chiar la ncheierea contractului , respectiv n cazul obligrii uneia din prile contractului la ndeplinirea unei obligaii , i, n fine, atunci cnd o parte este obligat la plata unor despgubiri .