UNIVERSITATEA DIN PETROANI FACULTATEA DE TIINE

Lect.univ.dr.ec. MCRI MARIA

BUGET I TREZORERIE PUBLIC

Note de curs

PETROANI 2012
1

CUPRINS
INTRODUCERE .............................................................................................................. 4 CAPITOLUL I ASPECTE CU PRIVIRE LA SISTEMUL UNITAR DE BUGETE ................................. 5 1.1. Consideraii cu privire la mecanismul financiar, sistemul bugetar i bugetul public.................................................................................................................. 5 1.2. Bugetul de stat - concept i caracteristici............................................................... 7 1.3. Tipuri de bugete utilizate n practica internaional ......................................... 9 1.4. Coninutul principiilor bugetare ...................................................................... 12 1.5. Clasificaia bugetar - instrument de structurare i urmrire a veniturilor i cheltuielilor publice......................................................................................... 14 CAPITOLUL II PROCESUL BUGETAR................................................................................................. 18 2.1 Coninutul i caracteristicile procesului bugetar .............................................. 18 2.2. Aspecte cu privire la instituiile care au atribuii n realizarea procesului bugetar............................................................................................................. 19 2.3. Procesul bugetar n Romnia ........................................................................... 24 CAPITOLUL III ELABORAREA, APROBAREA I EXECUIA BUGETELOR LOCALE .............. 26 3.1 Structura veniturilor i cheltuielilor bugetare la nivel local............................. 26 3.2. Elaborarea bugetelor locale.............................................................................. 32 3.3. Aprobarea bugetelor locale .............................................................................. 34 3.4. Execuia bugetar la nivel local ........................................................................ 35 CAPITOLUL IV METODE DE FUNDAMENTARE A VENITURILOR I CHELTUIELILOR BUGETARE I DE MSURARE I FINANARE A DEFICITULUI BUGETAR...... 39 4.1. Prezentarea metodelor clasice i moderne de fundamentare a veniturilor i cheltuielilor bugetare ...................................................................................... 39 4.2. Metode de fundamentare utilizate n procesul elaborrii bugetelor n Romnia .......................................................................................................... 42 CAPITOLUL V PREZENTAREA DATORIEI PUBLICE ....................................................................... 49 5.1. Abordri de natur conceptual privind datoria public ............................... 49 5.2. Contractarea i administrarea datoriei publice ............................................... 51 5.3. Instrumentele datoriei publice............................................................................ 52 5.4. Datoria public guvernamental ...................................................................... 54 5.5. Managementul datoriei publice........................................................................ 59 5.5.1. Coninutul i importana managementului datoriei publice ....................... 59 5.5.2. Riscurile aferente managementului datoriei publice .....................................60

5.6. Gestiunea activ a portofoliului datoriei publice. Limite................................62 5.7. Indicatorii de apreciere a datoriei publice........................................................64 CAPITOLUL VI PARTICULARITI ALE ORGANIZRII I FUNCIONRII TREZORERIEI FINANELOR PUBLICE ..............................................................................................67 6.1. Necesitatea organizrii Trezoreriei publice n Romnia ......................................67 6.2. Aspecte generale cu privire la organizarea i funcionarea trezoreriei statului ..........................................................................................................................69 6.3. Funciile Trezoreriei publice................................................................................75 6.4. Circuitul documentelor n cadrul trezoreriei ...................................................79 6.5. ntocmirea i transmiterea lucrrilor de execuie ............................................83 6.6. Aspecte ale organizrii i funcionrii contabilitii Trezoreriei Statului .......84 6.7. Particulariti ale operaiunilor bancare efectuate de Trezoreria Statului.........91 6.7.1. Operaiuni pasive ale Trezoreriei Statului ....................................................... 91 6.7.2. Operaiuni active ale Trezoreriei Statului ........................................................ 94 BIBLIOGRAFIE.............................................................................................................98

INTRODUCERE

Prezentele note de curs intitulate: ,,Buget i trezorerie public au drept scop instruirea teoretic i formarea aptitudinilor practice n domeniul metodelor i tehnicilor gestiunii fondurilor financiare publice i, n special, al sistemului bugetar al statului. Economia public reprezint component a tiinei economice, r studiaz rolul i comportamentul statului, precum i impactul activitii sale asupra economiei naionale i, n consecin, asupra bunstrii cetenilor. Aadar, aceast disciplin trateaz i o serie de aspecte legate de teoria i practica financiar privind procesul de constituire, repartizare i utilizare a resurselor financiare publice ale statului. Prin intermediul acestei discipline se asigura cuno aterea problematicii bugetare i a trezoreriei statului. Coninutul cursului se fundamenteaz pe dezvoltarea conceptului de buget public, procedura bugetar, pe aprobarea i executarea acestuia; prezentarera datoriei publice; modul de organizare i conducere a trezoreriei statului, principii i mecanisme de funcionare, organizarea contabilitii n trezoreriile statului i analiza operaiunilor financiare derulate prin trezoreria statului, dar i a unor concepte cu care opereaz celelalte discipline cu caracter financiar. Rolul important al acestei discipline este legat de formarea a unor viitori specialiti n domeniul financiar i, respectiv, economic, mai ales, n condiiile n care funcionarea eficient a unei economii se bazeaz pe folosirea preponderent a prghiilor i instrumentelor financiare pentru reglarea i autoreglarea proceselor economico-sociale. Totodat, lucrarea de fa asigur, n egal msur, fondul de cunotine necesar tuturor studenilor economiti, fiind un ndrumtor util i specialitilor care desfoar activitatea n domeniul economic i financiar. n sperana c aceast lucrare va fi un instrument eficient pentru cei interesai, i fiind contien de faptul c ea poate fi mbuntit, atept cu interes i receptivitate toate recomandrile primite.

Autoarea, Lect.univ.dr.ec. Maria MCRI

CAPITOLUL I ASPECTE CU PRIVIRE LA SISTEMUL UNITAR DE BUGETE

1.1. Consideraii cu privire la mecanismul financiar, sistemul bugetar i bugetul public

Mecanismul financiar, parte integrant a mecanismului economic, este constituit din totalitatea structurilor, formelor, metodelor, principiilor i prghiilor economico-financiare, prin intermediul crora se constituie, se administreaz i se utilizeaz fondurile bneti publice ale statului, necesare ndeplinirii funciilor i sarcinilor sale, direcionate n special pentru o dezvoltare economic durabil i pe aceast baz a asigurrii unui standard de via corespunztor. Altfel spus, el exprim modul de organizare i conducere a fluxurilor financiare prin care se realizeaz constituirea, repartizarea i utilizarea fondurilor financiare publice n societate. Mecanismul financiar trebuie s asigure i s stimuleze o desfurare eficient a activitii tuturor subiecilor economici productori de bunuri materiale i servicii i, pe aceast baz, crearea de valoare adugat, venit naional, resurse financiare publice abundente. Funcionarea mecanismului financiar const deci n capacitatea acestuia de a asigura desfurarea normal a circuitului fluxurilor financiare publice n cuantumul necesar societii, pentru asigurarea funcionrii normale a tuturor instituiilor publice ale statului prin intermediul crora acesta i exercit atribuiile i funciile sale. El nu este dat odat pentru totdeauna, este perfectibil n timp, el trebuie s fie dinamic i s aib o structur suficient de flexibil. Unele dintre componentele sale au un grad mai ridicat de stabilitate, cum ar fi: sistemul financiar, structura organelor financiare, n timp ce altele au un caracter mai mobil, cum este cazul prghiilor financiar-fiscale, bugetare i, n general, a reglementrilor cu caracter financiar-juridic. Transpunerea n practic a funciilor finanele publice ale Romniei genereaz un ntreg sistem de relaii economice, exprimate sub form bneasc, prin intermediul crora se asigur formarea, repartizarea i utilizarea fondurilor publice bneti necesare statului i organismelor sale pentru satisfacerea nevoilor generale ale societii. Constituirea, repartizarea i utilizarea fondurilor publice se realizeaz, dup metode i tehnici specifice, avnd la baz principiul rambursabilitii sau a nerambursabilitii, i care, apoi, capt diverse destinaii. Ansamblul acestor metode, tehnici prin intermediul crora instituiile statului special create constituie i utilizeaz resursele financiare publice, creeaz un sistem coerent de relaii financiare, denumit simplu, sistemul financiar-bugetar. Derularea resurselor financiare n cadrul acestui sistem se realizeaz printr-un complex ntreg de planuri financiare (bugete), care, n sens mai larg, exprim: relaiile de transfer de resurse bneti fr echivalent i nerambursabil; relaiile de mprumuturi de resurse bneti, purttoare de dobnd (creditul public); relaiile de transfer de resurse financiare n schimbul unei contraprestaii viitoare care depinde de producerea unui eveniment aleatoriu (asigurrile de bunuri, persoane, rspundere civil); relaiile care apar n procesul formrii de
5

resurse bneti la dispoziia instituiilor publice (mijloace extrabugetare). Sistemul financiar este privit deci ca relaii reflectat prin: bugetele locale; bugetul de stat; bugetul asigurrilor sociale de stat; bugetele fondurilor speciale (bugetul Fondului naional unic al asigurrilor sociale de sntate i bugetul asigurrilor pentru omaj); bugetele instituiilor publice autonome; bugetele de venituri i cheltuieli ale agenilor economici i ale altor subieci economici; bugetul Trezoreriei statului; bugetul instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat; bugetele societilor bancare, de asigurri i reasigurri; bugetele constituite pe seama fondurilor externe nerambursabile, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i ale cror rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice. Cu excepia bugetelor agenilor economici, societilor bancare, de asigurri i a altor posibili subieci economici, restul bugetelor fac parte din aa-zisul sistem bugetar. La baza ntregului sistem bugetar st ceea ce noi n mod generic numim bugetul, el este un document prin care sunt prevzute i aprobate n fiecare an veniturile i cheltuielile sau, dup caz, numai cheltuielile, n funcie de sistemul de finanare a instituiilor publice. Cu alte cuvinte, orice buget prin care se deruleaz fonduri publice se prezint ca un plan financiar, prin intermediul cruia sunt prevzute veniturile i cheltuielile pe o perioad determinat de timp (an, trimestru, lun), n scopul ndeplinirii unor obiective i sarcini precis stabilite la nivelul entitilor la care se refer acel buget (stat, uniti administrativ-teritoriale, instituii publice etc). Bugetul poate fi privit astfel: Ca document, bugetul este un plan financiar care cuprinde, ntr-o anumit ordine, veniturile i cheltuielile publice pentru o perioad de timp determinat. Prin intermediul su se stabilete un raport ntre veniturile publice, reprezentate n principal de impozite i taxe i nevoile sociale, urmrindu-se, pe ct posibil, evitarea inechitii n repartiia sarcinilor fiscale asupra membrilor societii. Privit ca lege, bugetul este un act prin care se prevd i se aprob veniturile i cheltuielile anuale ale statului sau ale instituiilor publice. Sub acest aspect, bugetul prezint urmtoarele trsturi: este un act de previziune, indicnd sursele bneti ale statului i destinaiile acestora; este un act de autorizare prin care puterea executiv este mputernicit de puterea legislativ s cheltuiasc i s perceap venituri conform prevederilor legale; este un act anual, anul bugetar ca perioad de exerciiu financiar fiind cel mai potrivit interval pentru care se poate efectua programarea i se poate urmri execuia veniturilor i cheltuielilor. Fiind o component a finanelor publice, bugetul exprim fluxuri financiare privind formarea resurselor publice i fluxuri financiare ce se degaj n procesul gestionrii acestor resurse. n cea mai mare parte, aceste fluxuri mbrac forma prelevrilor i transferurilor prin care statul i colectivitile locale i constituie resursele necesare desfurrii activitii.

Deoarece n cadrul bugetului se stabilesc, pe baza unor opiuni de ordin politic, economic, social, financiar, veniturile, reprezentate n special de impozite i taxe, acesta poate fi considerat ca un instrument ce reflect politica fiscal a statului. Legea 500/2002 privind finanele publice stabilete sistemul de bugete prin care se constituie i se utilizeaz fondurile publice centrale, precum i aspectele legate de elaborarea, aprobarea, executarea i raportarea acestora. Prin aceeai reglementare de baz privind finanele publice n Romnia se insereaz i noiunea de buget general consolidat care, din punct de vedere conceptual, este definit ca fiind ansamblul bugetelor, componente ale sistemului bugetar, agregate i consolidate pentru a forma un ntreg. Cu alte cuvinte, bugetul general consolidat, dei nu este un buget de sine stttor n elaborare, aprobare, executare i raportare, este suma bugetelor din cadrul sistemului bugetar romnesc, aa cum precizeaz de altfel i aranjamentul la acordul stand-by dintre Romnia i Fondul Monetar Internaional, Pe lng bugetele menionate mai sus bugetul general consolidat trebuie sa cuprind i Fondul special pentru modernizarea drumurilor, Fondul special pentru dezvoltarea sistemului energetic, Fondul special de reasigurare, Autoritatea pentru valorificarea activelor statului (AVAS); Fondul pentru dezvoltarea agriculturii romneti, Regia Autonom Administraia Naional a Drumurilor (AND); alte fonduri extrabugetare administrate de Ministerul Finanelor Publice sau de alte ministere i agenii din afara cadrului bugetar, precum i alte operaiuni extrabugetare ale ministerelor, finanate prin mprumuturi externe i fondurile de contrapartid create din ncasrile din mprumuturi externe. De asemenea, aceleai reglementri menioneaz faptul c, n definiia bugetului general consolidat trebuie ncorporate orice alte fonduri noi, create pentru perioada derulrii programului, n scopul realizrii de operaiuni de natur fiscal. n acest context, n vederea determinrii cuantumului resurselor publice i a deficitului bugetar total din cadrul unui an bugetar, prin intermediul tehnicilor bugetului general consolidat, este necesar (n situaia transferurilor de resurse dintre bugetele sistemului) s fie eliminate prin consolidare posturile care pentru un buget reprezint o cheltuial (bugetul ierarhic superior), iar pentru bugetul ierarhic inferior un venit. Aceast cerin are n vedere eliminarea dublei nregistrri a cheltuielilor sau a veniturilor. n acest cadru este obligatoriu ca o anumit resurs public s fie evideniat o singur dat, ca venit public, cum, de asemenea, este obligatoriu ca orice plat de cas s fie contabilizat o singur dat drept cheltuial public efectiv. n acelai sens, n vederea determinrii indicatorilor de calcul al deficitului bugetar consolidat, este necesar determinarea valorii creditului net al sistemului bancar ctre bugetul general consolidat, care este definit ca totalitatea creanelor sistemului bancar asupra bugetului general consolidat minus valoarea total a depozitelor bugetului general consolidat deinut n sistemul bancar. Dintre componentele bugetului general consolidat, aa cum s-a mai precizat, cel mai important este bugetul de stat, prin intermediul cruia se deruleaz principalele resurse financiare ale rii i prin care se exercit principalele prerogative i funcii ale finanelor publice: de repartiie, control i intervenie a statului n economie.

1.2. Bugetul de stat - concept i caracteristici

Bugetul de stat, ca o component de baz a bugetului general consolidat i a finanelor publice n general, nainte de toate, reflect relaii sociale de natur
7

economic sub form bneasc, ce se statornicesc ntre stat, pe de-o parte, i membrii si, persoane juridice i fizice, pe de alt parte, n procesul repartiiei produsului intern brut, potrivit obiectivelor de politic economic i social a claselor politice aflate la putere la un moment dat, n scopul satisfacerii intereselor generale ale societii. Relaiile determinate de constituirea resurselor financiare publice se manifest, n principal, prin intermediul impozitelor, taxelor, contribuiilor obligatorii i al unor vrsminte ale instituiilor publice, precum i prin cel al mprumuturilor de stat interne i externe. Apoi, relaiile sociale create ntre stat i membrii si, n procesul de repartizare i utilizare a resurselor financiare publice, mbrac forma utilitilor i serviciilor publice i semipublice, pe care statul le furnizeaz acestora i societii n general. n acest complex proces de constituire i utilizare a fondurilor publice, relaiile economice pe care le determin bugetul de stat i gsesc cea mai larg expresie n corelaiile macroeconomice care se stabilesc n economie i societate, n special n legtur cu nivelul, evoluia i repartiia produsului intern brut, izvorul principal al resurselor financiare publice. n al doilea rnd, bugetul de stat reprezint un plan financiar obligatoriu pentru toi membrii societii i pentru stat nsui, avnd caracter de lege, el purtnd girul forului suprem din stat (parlamentul i al preedintelui prin promulgare) i, prin jocul democraiei, al ntregului popor. Caracterul obligatoriu al bugetului de stat se manifest prin faptul c mpotriva membrilor societii - contribuabili care nu-i ndeplinesc obligaiile pe care le au - se pot lua msuri de constrngere extraeconomic, n timp ce mpotriva autoritilor statului, dac acestea nu-i pot ndeplini obligaiile bugetare prevzute prin buget, nu se pot lua asemenea msuri. n al treilea rnd, bugetul de stat ncearc s reflecte o imagine ct mai apropiat de situaia real a economiei. De aceea, el reprezint un plan financiar operativ, la nivel macroeconomic, stabilit de organele abilitate ale statului i n baza cruia urmeaz a funciona i evolua societatea din punct de vedere economic, social i financiar, n perioada pentru care acesta a fost ntocmit. Dei bugetul de stat se ntocmete n Romnia pe perioada unui an bugetar, care corespunde anului calendaristic, prin el se asigur de multe ori condiiile necesare pentru continuarea unor finanri i pe termen mediu, prin includerea unor cheltuieli publice (din domeniul investiiilor) care nu se pot finaliza pe parcursul unui exerciiu bugetar. n al patrulea rnd, legile privind aprobarea bugetului de stat poart amprenta concepiilor i intereselor politice ale partidului sau partidelor politice aflate la putere la un moment dat. De aceea, dei este determinat de cauze i condiii obiective, n multe privine, bugetul de stat al Romniei poart puternice amprente subiective. n al cincilea rnd, fiind cel mai important mecanism prin care funciile finanelor publice se transpun n via, bugetul de stat reprezint instrumentul cel mai important de intervenie a statului n economie, prin politicile sale fiscale i bugetare. Bugetul public contribuie la realizarea echilibrului ntre nevoile colective i mijloacele cu care se acoper. n acest scop, se stabilete un raport ntre resursele financiare publice provenite, n principal, din impozite i taxe, i nevoile sociale, n cadrul acestui raport trebuie s se urmreasc respectarea echitii n repartiia sarcinii fiscale asupra membrilor societii. Astfel, pe baza puterii de contribuie a subiecilor impozabili, se stabilete capacitatea de satisfacere a nevoilor generale (utile, necesare sau indispensabile). Proiectul de buget confer Parlamentului i Guvernului posibilitatea de a avea o imagine de ansamblu asupra raportului dintre valoarea bunurilor materiale i nemateriale create n economia financiar public i valoarea eforturilor fcute pentru

realizarea lor. n mod similar, autoritile publice locale identifica acest raport i modul n care se realizeaz echilibrul dintre nevoi i resurse la nivel mezoeconomic. De asemenea, bugetul public este instrumentul de programare, de executare i de control asupra rezultatelor execuiei resurselor bneti ale societii i a modului de repartizare i utilizare a acestora prin cheltuieli publice. n sens larg, bugetul public reprezint ansamblul documentelor din sectorul public, care mpreun formeaz sistemul de bugete. Componentele sistemului unitar de bugete pot fi grupate i reunite n dou categorii, respectiv: Bugetul public naional este format din: bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele locale; Bugetul general consolidat este ansamblul bugetelor, componente ale sistemului bugetar, agregate i consolidate pentru a forma un ntreg. Consolidarea bugetar se refer la operaiunea de eliminare a transferurilor de sume dintre bugetele componente ale sistemului bugetar n vederea evitrii dublei evidenieri a acestora. Aceast operaiune include i ajustrile determinate de intrrile anuale de credite externe i rambursrile ratelor de capital. Bugetele prezentate sunt formate, la rndul lor, din venituri i cheltuieli. Acestea, consolidate la nivel naional, evideniaz fondurile financiare publice i nivelul efortului financiar public pe anul fundamentrii estimrilor, urmrindu-se asigurarea echilibrului ntre nevoile i resursele publice. Deficitul de finanat se stabilete la nivelul bugetului general consolidat. Este cunoscut faptul c volumul total al resurselor financiare publice reprezint limite minime ce pot fi depite, fiind determinate de nivelul cheltuielilor publice totale. Spre deosebire de veniturile publice, cheltuielile publice reprezint limite maxime ce nu pot fi depite, ntruct aceasta ar genera dezechilibru la nivelul bugetului public.

1.3. Tipuri de bugete utilizate n practica internaional

Bugetul de stat, n forma sa tradiional, este considerat a fi un buget de mijloace care prezint i detaliaz mijloacele financiare alocate diferitelor categorii de servicii publice. Resursele financiare ale statului sunt ns limitate i de aceea se impune o selectare, pe baza unor criterii ce se refer, n principal, la costul i la randamentul serviciilor publice, a cheltuielilor ce pot fi finanate la un moment dat. Un astfel de buget este orientat n funcie de mijloacele ce pot fi utilizate la nivelul unui an i nu n funcie de scopuri sau obiective ce ar urma s fie atinse n anul bugetar respectiv, avnd caracterul unui buget funcional. Avantajele unui buget funcional sunt legate de faptul c faciliteaz informarea asupra modului de utilizare a resurselor publice i permite o gestionare riguroas i clar a acestor resurse. Informaiile furnizate de bugetul funcional sunt complexe, deoarece regrupeaz cheltuielile dup finalitatea lor. n acest mod, parlamentarii i opinia public percep mai bine opiunile guvernamentale i, n acelai timp, controlul bugetar poate fi realizat mai facil. Bugetul funcional permite evidenierea exact a soldului dintre veniturile i cheltuielile publice, eliminnd dublele nregistrri i micrile de fonduri ntre bugetul general, conturile speciale de trezorerie i bugetele anexe. Deci, bugetul funcional grupeaz cheltuielile publice pe destinaii. Pe lng caracterul su informativ, bugetul funcional prezint avantajul c

sporete eficacitatea gestionrii resurselor, reflectnd costurile reale i clare ale opiunilor bugetare. Cunoscnd mijloacele alocate i costurile serviciilor publice finanate, ntr-un astfel de buget pot fi ierarhizate diversele cheltuieli n raport de utilitatea lor social i de eventualele economii pe care le degaj. n plus, bugetul funcional nu este condiionat de trecut. Finanarea unei cheltuieli va fi meninut numai dac se justific, i n viitor, utilitatea social a acesteia. Utilizarea n practic a bugetului funcional este diferit de la o tar la alta. Astfel, n S.U.A., elaborarea bugetului funcional a avut drept principiu alocarea de credite bugetare diverselor sectoare ale administraiei publice, urmrindu-se atingerea obiectivelor propuse cu costuri ct mai sczute i n cel mai scurt timp. Bugetul american cuprinde o dubl nomenclatur: una administrativ care prevede mijloacele puse la dispoziia diferitelor servicii publice, alta funcional care reflect creditele bugetare n funcie de sarcinile administraiei publice, urmrindu-se performana n materie de buget, importana n sectorul privat unde conteaz n primul rnd rezultatul obinut. n Frana, utilizarea n practic a bugetului funcional are un caracter limitat la puterea sa informativ. Acest buget este prezentat prin intermediul a dou documente: un document parlamentar denumit costul i randamentul serviciilor publice, care reprezint repartiia pe sectoare i pe operaiuni economice a creditelor bugetare aprobate de Parlament. El este elaborat pornind de la legea financiar iniial fr a ine seama de reglementrile sau chiar de modificrile legislative care vor interveni n cursul anului; un document parlamentar public, elaborat de Ministerul Finanelor i publicat anual sub forma unei plachete les notes bleues, n care se reflect creditele bugetare pe destinaii. Bugetele-program, ca instrumente moderne ale gestiunii finanelor publice, sunt elaborate n funcie de obiectivele propuse n condiiile lrgirii orizontului de referin la un numr mai mare de ani. De la un buget de mijloace, care au o finalitate anual, se trece la bugetul-program, n care se nscriu cheltuielile legate de realizarea unor obiective pe termen mediu i lung. Bugetul-program reflect ansamblul cheltuielilor pentru un obiectiv cu repartizarea creditelor bugetare ce se deschid anual n scopul propus, folosindu-se tehnica bugetizrii. Preocuparea viznd realizarea echilibrului pe termen scurt este estompat de programarea plurianual, n cadrul creia echilibrul este urmrit pe perioade de trei, cinci sau mai muli ani bugetari, necesari realizrii obiectivelor propuse printr-o pluritate de programe. Modificarea structurii bugetului, n conformitate cu necesitatea de a finana obiective chiar i n detrimentul unei repartiii de mijloace, este determinat att de existena unui prag al fiscalitii, ct i de tendina de cretere mai rapid a cheltuielilor publice n raport cu produsul intern brut. O elasticitate a cheltuielilor publice n raport cu produsul intern brut mai mare dect unitatea conduce la apariia deficitului bugetar care se accentueaz n condiii de inflaii i de instabilitate a sistemelor monetare. n aceast situaie, singura posibilitate o constituie limitarea progresiei naturale a cheltuielilor publice n cadrul unor politici selective avnd drept criteriu eficacitatea cheltuielilor ceea ce impune modificarea structurii bugetului. Printr-o politic bugetar pe termen mediu i lung, se urmrete realizarea unui buget de obiective echilibrat. Aplicarea n practic a principiilor ce stau la baza elaborrii i discuiei bugetelor-program a ntmpinat dificulti juridice i instituionale, pe deoparte, i dificulti economice i financiare pe de alt parte.

10

Obstacolele i dificultile de natur juridic s-au semnalat n toate fazele principale ale procesului bugetar elaborarea i aprobarea, execuia i controlul. n mod necesar procedura de elaborare i aprobare a trebuit s fie adoptat pentru trecerea la o programare bugetar pe termen mediu i lung. S-a redus, astfel la prezentarea a doua proiecte de buget: unul clasic cu caracter funcional iar altul reflectnd obiectivele i rezultatele finanrii lor cu nscrierea n buget a indicatorilor de eficien a cheltuielilor publice. Principiul eficacitii deine supremaia, n sensul c deciziile Parlamentului au drept fundament efectele diferitelor programe i obiective alternative. ntr-un buget-program, ansamblul resurselor este destinat a finana ansamblul cheltuielilor n raport de utilitatea acestora. Aceast abordare global este completat cu studii punctuale, bazate pe analiza cost-eficacitate, referitoare la diferite obiective. Structura unui program cuprinde un anumit numr de elemente ctre care se pot ndrepta creditele bugetare prin modificarea destinaiei acestora pe baza unor chei de repartizare ntre cheltuielile de funcionare i cele de echipament i investiii. n practica, s-a recurs la planuri glisante, pe termen lung de realizare a obiectivelor cu eficacitate maxim. n cazul unui buget-program, controlul este efectuat ntr-un spirit diferit fa de controlul juristdicionar sau parlamentar. Prin control se verific dac execuia programelor se realizeaz n conformitate cu normele acceptate, sancionndu-se numai greelile de gestiune. Spre exemplu programele destinate educaiei naionale se efectueaz un control al rezultatelor, bazat pe rate fizice i financiare ce urmresc evidenierea msurii n care programele respective avanseaz: ratele fizice reprezint rapoarte procentuale ntre indicatorii de rezultate realizai i cei prevzui; ratele financiare sunt rapoarte procentuale ntre creditele utilizabile pe total sau pe categorii de cheltuieli, i cele consumate pe total sau pe categorii de cheltuieli. Scopul controlului este acela de a accelera realizarea programului n condiii de eficacitate maxim. Bugetele - program sunt, de asemenea, supuse unor restricii economice i financiare. Pentru a aprecia oportunitatea cheltuielilor publice se pornete de la comparaia dintre costuri i avantajele actualizate ale realizrii unui obiectiv. Acest criteriu de baz al elaborrii bugetelor - program este completat cu ipoteza repartiiei optimale a veniturilor. Aceasta nseamn c sunt admise consecinele sociale ale repartiiei veniturilor aa cum decurg ele din opiunile formulate pe baza condiiilor pieei. Opiunile bugetare sunt reformulate i cheltuielile bugetare sunt recalculate n funcie de restriciile de redistribuire a veniturilor n favoarea unor grupuri sociale defavorizate. Determinarea grupurilor int, constituite din acele categorii ale populaiei afectate de deciziile i msurile bugetare adoptate, garanteaz eficacitatea i gestiunea unui buget de obiective. Aplicarea analizei sistemice la gestiunea finanelor publice i ntocmirea bugetelor-program reprezint un privilegiu al rilor bogate (S.U.A., Maria Britanie i rile Europei occidentale). Generalizarea acestor bugete este, nc, pus sub semnul ntrebrii datorit costurilor ridicate ale identificrii, formalizrii i selectrii opiunilor bugetare, precum i inconvenientelor generate de dedublarea circuitelor de elaborare i gestionare a dou tipuri de bugete: unul tradiional i altul bazat pe obiective.

11

1.4. Coninutul principiilor bugetare

n conformitate cu prevederile Legii finanelor publice, principiile bugetare generale se adapteaz la specificul fiecrui buget. Aplicarea acestora difer de la ar la ar i de la o perioad la alta n cadrul aceluiai stat n funcie de condiiile concrete ale economiei respective ct i de prioritile i obiectivele politicii acestuia. Elaborarea, aprobarea i execuia bugetelor locale au la baz urmtoarele principii: universalitii, publicitii, unitii, unitii monetare, anualitii, specializrii bugetare i echilibrulu. La nivelul bugetului asigurrilor sociale de stat, elaborarea i execuia acestuia se bazeaz pe urmtoarele principii: anualitatea, universalitatea, echilibrarea, realitatea i unitatea monetar. Procedura sau procesul bugetar reprezint totalitatea operaiunilor i actelor cu caracter administrativ, tehnic i normativ efectuate de organele de specialitate ale statului n vederea ntocmirii, aprobrii, executrii i raportrii bugetului de stat i a celorlalte bugete prin intermediul crora se gestioneaz fondurile publice. n toate fazele procesului bugetar, referitor la elaborarea, execuia i raportarea execuiei bugetului, sau impus o serie de reguli i principii de a cror respectare depinde n mare msur corecta administrare i gestionare a fondurilor publice ale unei naiuni. Principiul universalitii presupune nscrierea n buget a sumelor globale ale veniturilor i cheltuielilor publice, chiar n condiiile n care realizarea veniturilor bugetare presupune efectuarea unor cheltuieli prealabile. Altfel spus, nu pot fi compensate veniturile bugetare cu cheltuielile aferente acestora. Prin urmare, n buget veniturile trebuie s figureze cu sumele lor brute, iar cheltuielile cu sumele lor totale, astfel nct s se ofere puterii legislative, respectiv Parlamentul, s cunoasc veniturile totale pe care statul urmeaz s le ncaseze precum i destinaia pe care acestea o vor primi. Aplicarea strict a acestui principiu ne conduce la elaborarea unui buget brut care permite analiza corelaiilor existente intre diferitele categorii de venituri i cheltuieli aferente lor. n activitatea practic, acest aspect nu este ntotdeauna posibil, trecndu-se astfel n unele cazuri la elaborarea unor bugete mixte, unde veniturile i cheltuielile unor instituii figureaz cu sumele lor totale, iar altele numai cu soldurile dintre veniturile posibile i cheltuielile aferente lor. Veniturile i cheltuielile care se pot nscrie n buget numai cu soldul sunt urmtoarele: veniturile de la ntreprinderi publice i subveniile ctre acestea; vrsmintele ctre buget i subveniile primite de la acesta n cazul relaiilor bugetelor locale cu bugetul de stat; subveniile primite de unele instituii din sfera nematerial, care obin venituri pe care le rein pentru acoperirea unei pri din cheltuielile necesare funcionrii lor. Principiul universalitii presupune ntotdeauna unitate bugetar, adic toate cheltuielile i veniturile bugetare vor trebui nscrise ntr-un singur document care s recunoasc, printr-o prezentare clar, veniturile cu sursele lor de provenien i cheltuielile cu destinaia lor. Aadar, unitatea bugetar are drept efect elaborarea unui buget unic care sintetizeaz ansamblul relaiilor financiare publice. Cu toate acestea n funcie de complexitatea relaiilor din cadrul economiei, precum i de unele evenimente care apar n anumite condiii pe lng bugetul general, se mai ntocmesc i alte bugete cum ar fi:

12

 Bugetele autonome se ntocmesc de ctre colectiviti locale i de ntreprinderi publice cu personalitate juridic i autonomie funcional. Asemenea bugete sunt ntocmite de ctre: unitile administrativ-teritoriale pentru care autonomia bugetar este real, fr ca ele s aib i o autonomie financiar ntru-ct veniturile proprii nu sunt suficiente acoperirii cheltuielilor. n acest sens, bugetele locale sunt corelate cu bugetul administraiei centrale de stat n msura n care primesc de la acesta subvenii; ntreprinderile publice cu caracter industrial sau comercial care realizeaz venituri ce le permit n mare parte acoperirea cheltuielilor necesare funcionrii. Bugetele extraordinare sunt ntocmite n situaii speciale cum ar fi: crizele economice, calamitile naturale, rzboaie. n aceste bugete veniturile nscrise provin din impozite special instituite, mprumuturi sau emisiune monetar. Bugetele anexe sunt bugete separate de bugetul general al statului, care se anexeaz la acesta i se voteaz separat de ctre Parlament. Acestea se elaboreaz pentru veniturile i cheltuielile unor instituii publice sau ntreprinderi proprietate de stat care nu au n mod obligatoriu personalitate juridic. i n cazul acestui buget se realizeaz corelarea cu bugetul general al statului prin evidenierea soldului lor la partea de venituri, dac acestea sunt mai mari dect cheltuielile sau la partea de cheltuieli dac acestea sunt mai mari dect veniturile primind n completare subvenii bugetare. Conturile speciale de trezorerie evideniaz ncasri ce nu reprezint propriu-zis un venit bugetar i pli care nu au un caracter definitiv. Astfel pentru soldurile debitoare ale acestora, bugetul general realizeaz acoperirea. n legtur strns cu universalitatea i unitatea bugetar, funcioneaz i sintagma neafectrii veniturilor bugetare, acesta nsemnnd c veniturile ncasate la buget, se utilizeaz pentru acoperirea tuturor cheltuielilor, neadmindu-se ca un anumit venit bugetar s fie utilizat pentru acoperirea unei anumite cheltuieli. Principiul publicitii bugetului presupune c dup dezbatere i aprobare, bugetul i contul privind nchiderea exerciiului bugetar s fie publicate n Monitorul Oficial sau n culegeri de legi. De asemenea, datele nscrise n proiectul de buget sunt date publicitii n pres, radio i televiziune. Necesitatea publicrii bugetului este dat de condiiile participrii la relaiile economice, financiare i monetare internaionale. Principiul anualitii bugetului se refer la perioada de timp pentru care se ntocmete i la perioada n care se ncaseaz veniturile i se efectueaz cheltuielile. n conformitate cu acest principiu, bugetul se elaboreaz pe o perioad de 12 luni. Referitor la perioada n care se execut bugetul, acesta poate s coincid sau nu cu perioada pentru care a fost aprobat, deoarece unele venituri se ncaseaz, iar unele cheltuieli se efectueaz dup expirarea anului bugetar. O astfel de problematic poate fi soluionat prin: sistemul de exerciiu prin care, execuia bugetar se prelungete pn la ncasarea veniturilor prevzute i efectuarea cheltuielilor bugetare, avnd ca principal inconvenient funcionarea paralel a dou bugete; sistemul de gestiune prin care, la sfritul exerciiului bugetar, bugetul se ncheie iar contul de nchidere a exerciiului bugetar va cuprinde numai veniturile ncasate i cheltuilelile efectuate. Drept urmare, veniturile nencasate urmeaz a se nscrie n bugetul anului urmtor, iar cheltuielile vor figura n bugetul anului n care se vor efectua. Principiul unitii presupune ca toate veniturile i cheltuielile bugetare s fie nscrise ntr-un singur document, n vederea asigurrii utilizrii eficiente i monitorizarea fondurilor publice. Potrivit acestui principiu, totalitatea veniturilor

13

reinute i utilizate n sistem extrabugetar, se introduc n bugetul de stat, urmnd regulile i principiile acestui buget, cu excepia: veniturilor proprii i subveniilor acordate de la bugetul statului, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale; veniturile proprii ale instituiilor publice; veniturile obinute din activitatea autofinanat; veniturile utilizate pentru constituirea fondului de stimulare a personalului. Principiul specializrii bugetare potrivit cruia nscrierea n buget i aprobarea de ctre Parlament a veniturilor se realizeaz pe surse de provenien i a creditelor bugetare pe categorii de cheltuieli, grupate dup natura lor economic i destinaia acestora, potrivit clasificaiei bugetare. Prin credit bugetar se nelege suma nscris n buget i aprobat de ctre Parlament, n limita creia se pot efectua pli n contul fiecrei cheltuieli. Astfel, devine necesar ca veniturile i cheltuielile s fie nscrise n buget dup o schem unitar, care poart numele de clasificaie bugetar i cuprinde gruparea veniturilor i cheltuielilor ntr-o anumit ordine i pe baza unor criterii clar determinate. Principiul unitii monetare se refer la faptul c toate operaiunile bugetare sunt exprimate n moneda naional. Principiul echilibrului bugetar presupune acoperirea integral a cheltuielilor din veniturile ordinare ale bugetului. Echilibrul bugetar are n vedere elaborarea unor bugete balansate, precum i pstrarea echilibrului n perioada de execuie a bugetului.n prezent, acest principiu bugetar nu mai figureaz n noua lege a finanelor publice din cauza practicii tot mai rspndite de elaborare a unor bugete deficitare, urmare a creterii mai rapide a cheltuielilor publice. Principiul realitii bugetare nu apare n legea finanelor publice, dar are n vedere urmtoarele aspecte: nscrierea n buget a veniturilor bugetare posibile de realizat, cu un grad de certitudine ct mai mare i a cheltuielilor necesare perioadei bugetare, prioritare n condiiile perioadei date; modul de elaborare i execuie a bugetului s aib la baz date verificabile i uor de identificat.

1.5. Clasificaia bugetar - instrument de structurare i urmrire a veniturilor i cheltuielilor publice1

Clasificaia bugetar este principalul instrument de sistematizare, urmrire i control al realizrii veniturilor i efecturii cheltuielilor, ea fiind consecina funcionrii principiului specializrii bugetare. Clasificaia bugetar regrupeaz veniturile dup natur i provenien, iar cheltuielile dup natur i destinaie, ceea ce face posibil urmtoarele aspecte2: cunoaterea cu exactitate a veniturilor i cheltuielilor statului; compararea n timp a evoluiei bugetului va permite analiza n dinamic a veniturilor i cheltuielilor statului; exercitarea controlului asupra ntregului proces de execuie bugetar i asigurarea disciplinei financiare;
1 2

Mcri M.,. Contabilitate public, Editura Universitas, Petroani, 2009. Niulescu I., Dasclu C., tefnescu A.-Noua contabilitate public, Editura Infomega, Bucureti, 2005,p. 21.

14

 organizarea contabilitii publice nlesnete nregistrarea i prelucrarea datelor. Clasificaia bugetar este obligatorie att n procesul ntocmirii bugetului ct i n cel al executrii sale. Legea finanelor publice nr. 500/2002 la articolul 29 pct.(1), prevede c Veniturile i cheltuielile se regrupeaz n buget pe baza clasificaiei bugetare. Aceasta este elaborat de ctre Ministerul Finanelor Publice, avnd n vedere urmtoarele criterii de grupare: criteriul administrativ sau guvernamental, n conformitate cu care veniturile i cheltuielile statului sunt grupate dup instituiile care le ncaseaz sau le efectueaz; criteriul economic, conform cruia sunt prezentate distinct categoriile de cheltuieli i venituri att ca operaiuni curente ct i ca operaiuni de capital; criteriul funcional, n conformitate cu care cheltuielile sunt grupate dup interesele urmrite de stat, funcie de sarcinile i obiectivele sale. Clasificaia bugetar care se aplic de la data de 01.01.2006 este aprobat prin Ordinul Ministerului Finanelor publice nr. 1954/2005. Emiterea acestui ordin a avut drept scop respectarea standardelor organismelor internaionale privind compilarea i prezentarea statisticilor privind finanele publice, n vederea mbuntirii structurii i a transparenei operaiunilor derulate pe seama fondurilor publice, precum i a angajamentului rii noastre privind implementarea acquis-lui comunitar n domeniul finanelor publice. n cadrul Ordinului M.F.P nr. 1945/2005 sunt grupai n anexe urmtorii indicatori: A. Anexa I - Clasificaia indicatorilor privind finanele publice, cuprinde: Anexa nr.1. Clasificaia indicatorilor privind bugetul de stat; Anexa nr.2. Clasificaia indicatorilor privind bugetele locale; Anexa nr.3. Clasificaia indicatorilor privind bugetul asigurrilor sociale de stat; Anexa nr.4. Clasificaia indicatorilor privind bugetul asigurrilor pentru omaj; Anexa nr.5. Clasificaia indicatorilor privind bugetul Fondului Naional Unic de Asigurri Sociale de Sntate; Anexa nr.6. Clasificaia cheltuielilor din credite externe; Anexa nr.7. Clasificaia cheltuielilor din credite interne; Anexa nr.8. Clasificaia indicatorilor privind bugetul fondurilor externe nerambursabile; Anexa nr.9. Clasificaia indicatorilor privind bugetul trezoreriei statului; Anexa nr.10. Clasificaia indicatorilor privind bugetul instituiilor publice i activitilor finanate integral sau parial din venituri proprii; Anexa nr.11. Clasificaia veniturilor i cheltuielilor evideniate n afara bugetelor locale; B. Anexa II i III - Clasificaia n profil departamental.

15

Clasificaia economic este prevzut n Anexa I n form extins urmnd ca instituiile publice s utilizeze numai subdiviziunile specifice domeniului lor de activitate i pentru care exist baz legal de efectuare. Instituiile publice pot detalia subdiviziunile prevzute n clasificaia economic i funcional, pentru necesiti de analiz, raportare sau prelucrare a datelor. Structura clasificaiei bugetare cuprinde: la venituri: capitole, subcapitole i paragrafe; la cheltuieli: capitole, pri, titluri, articole i aliniate. Clasificaia bugetar grupeaz veniturile n: venituri curente, care se ncaseaz cu regularitate constituind o surs permanent de mijloace bneti. n funcie de modul de percepere, pot fi: venituri fiscale, care constituie cea mai mare parte a veniturilor bugetare i mbrac forma unor impozite directe pe profit, salarii, taxe de propritate, precum i indirecte: T.V.A, accize, etc.; venituri nefiscale, sub forma prelevrilor ncasate n etapa repartiiei primare a P.I.B, ele fiind legate de calitatea statutului de proprietar i organizator al activitii ntregii sfere bugetare. n aceast categorie intr: veniturile din proprietate, venituri din vnzri de bunuri i servicii, venituri din taxe administrative, eliberare permise, diverse venituri veniturile din capital, sunt surse la care statul apeleaz atunci cnd veniturile curente sunt insuficiente. n aceast categorie intr veniturile din valorificarea unor bunuri; operaiunile financiare, n categoria crora intr ncasrile din rambursarea mprumuturilor acordate. n clasificaia bugetar, cheltuielile sunt grupate dup criteriul funcional i economic. Criteriul funcional are n vedere separarea cheltuielilor pe domenii de activitate n care statul ar implicaii majore. n cadrul clasificaiei funcionale cheltuielile sunt structurate pe pri iar n cadrul acestora pe capitole, subcapitole i paragrafe. Astfel structura pe pri este urmtoarea: Partea I Partea a II-a Partea a III-a Partea a IV-a Partea a V-a Servicii publice generale; Aprare, Ordine Public i Siguran naional; Cheltuieli social-culturale; Servicii i dezvoltare public, locuine, mediu, ape; Aciuni economice.

Clasificaia economic realizeaz o grupare a cheltuielilor pe titluri, articole i aliniate. Potrivit acestei clasificaii cheltuielile se mpart n: cheltuieli curente; chetuieli de capital; operaiuni financiare. Titlurile n cadrul acestei clasificaii sunt: Titlul I Titlul II Cheltuieli de personal; Bunuri i servicii;

16

Titlul III Titlul IV Titlul V Titlul VI Titlul VII Titlul VIII Titlul IX Titlul X Titlul XI Titlul XII Titlul XIII Titlul XIV

Dobnzi; Subvenii; Fonduri de rezerv; Transferuri ntre uniti ale administraiei publice; Alte transferuri; Asisten social; Alte cheltuieli; Active nefinanciare; Active financiare; mprumuturi; Rambursri de credite; Rezerve, excedent/deficit.

Coninutul fiecrui titlu este mprit pe articole iar unele articole sunt detaliate pe aliniate. Clasificaia bugetar nu constituie temei legal pentru ncasarea de venituri i efectuarea de cheltuieli. Pornind de la aceast meniune sunt relevante prevederile Legii finanelor publice nr. 500/2002, art. 12, potrivit creia Veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu i se aprob n Buget pe surse de provenien i respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate dup natura lor economic i destinaia acestora, potrivit clasificaiei bugetare.n acest sens prin legea bugetar anual se public n fiecare an liste cu impozitele, taxele precum i celelalte venituri ale statului care urmeaz a fi percepute, list care constituie anex la legea bugetului de stat. n vederea ntocmirii proiectului de buget a fiecrei instituii publice este necesar cunoaterea coninutului clasificaiei economice a cheltuielilor, respectiv modul de ncadrare a cheltuielilor pe subdiviziunile clasificaiei bugetare.

17

CAPITOLUL II PROCESUL BUGETAR

2.1 Coninutul i caracteristicile procesului bugetar

Procesul bugetar, sub aspectul coninutului, reprezint ansamblul aciunilor i msurilor ntreprinse de instituiile competente ale statului n scopul concretizrii politicii financiare aplicate de autoritatea guvernamental. Autoritatea de stat, datorit faptului c un anumit volum i structur de bunuri i servicii publice sunt distribuite prin reeaua instituiilor guvernamentale, este mputernicit, prin Constituie i sistemul de legi specifice, s procedeze la punerea n micare a complexului mecanism de producere i distribuire a acestor bunuri i servicii. Procesul bugetar presupune existena unor resurse financiare, precum i alocarea lor scopul furnizrii ctre ceteni a bunurilor i serviciilor publice. Instrumentul n care se reflect toate resursele financiare publice i cheltuielile publice l reprezint bugetul general consolidat. Acesta cuprinde ansamblul bugetelor care reflect toate fluxurile de venituri i de cheltuieli ale sectorului public, i anume: bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale care constituie laolalt, bugetul public naional, bugetele fondurilor speciale (extrabugetare), bugetul trezoreriei statului, bugetul altor instituii publice cu caracter autonom. Pentru c acest sistem de bugete s devin operaional este necesar elaborarea politicii financiare a guvernului pentru o anumit perioad, impunndu-se astfel existena cadrului juridic care s reglementeze pe de o parte, categoriile i nivelurile impozitelor, taxelor i contribuiilor percepute de la persoane fizice i juridice, iar pe de alt parte, destinaiile spre care pot fi orientate alocaiile bugetare n vederea furnizrii de bunuri i servicii publice. Avnd la baz un cadru legislativ, ce trebuie s se afle n concordan cu obiectivele programului de guvernare aprobat de Parlament, executivul poate declana procesul bugetar. Etapele procesului bugetar se refer la: elaborarea proiectului de buget; aprobarea bugetului; execuia bugetului; ncheierea execuiei bugetului; controlul execuiei bugetului; aprobarea execuiei bugetului. Fr a ine seama de particularitile ce pot exista ntr-o ar sau alta, procesul bugetar prezint o serie de caracteristici comune, care-i ofer acestuia trsturile specifice unui proces: decizional, deoarece coninutul su const n alocarea unor resurse bugetare limitate n raport cu nevoile societii pentru bunuri i servicii publice; democratic, deoarece n cursul derulrii etapelor procesului bugetar se manifest att atribuiile statului de drept, ntre care cel al separaiei puterilor n stat, ct i posibilitatea impunerii intereselor economico-sociale ale diferitelor grupuri de ceteni care dein majoritatea politic de decizie; preponderent politic, deoarece opiunea pentru un anumit tip de politic economic, n general de politic financiar i monetar, reprezint un act de decizie
18

politic a forelor majoritare n Parlament. Optnd pentru un tip sau altul de politic fiscal i selectnd anumite destinaii de alocare a resurselor bugetare, reprezentanii forelor politice care decid asupra bugetului iau, cu certitudine, o hotrre de ordin politic; cu continuitate ciclic, deoarece etapele procesului bugetar sunt stabilite prin legi specifice, n baza principiilor anualitii i publicitii bugetare, cu precizarea termenelor corecte de derulare i finalizare; de larg impact public,cu implicaii la nivel macro i microeconomic, care se manifest att n plan economic, ct i social. Fundamentarea bugetului se nscrie ca o component esenial a procesului de stabilizare macroeconomic durabil, deoarece soldul bugetului influeneaz direct sau indirect, att evoluia creterii economice, a nivelului preurilor, a omajului, ct i evoluia ratei dobnzii i a soldului contului curent al balanei de pli. La nivel microeconomic operatorii resimt influene pozitive sau negative n activitatea lor curent.

2.2. Aspecte cu privire la instituiile care au atribuii n realizarea procesului bugetar

Transpunerea n practic a etapelor procesului bugetar se realizeaz prin sistemul instituiilor publice specifice statului de drept, avnd caracteristica fundamental, pe de o parte separarea, pe orizontal n subsisteme instituionale ale celor trei puteri n stat, iar pe de alt parte, subordonarea, pe vertical, a instituiilor n cadrul fiecruia din aceste subsisteme. Apariia conflictului de interese ntre puterile statului se evit prin faptul c fundamentarea bugetului se face de Guvern, iar aprobarea lui de ctre Parlament, precum i prin faptul c organismele publice din cadrul Guvernului care execut bugetul aprobat sunt supuse controlului financiar al unei instituii exterioare Guvernului (Curtea de Conturi), acesta funcionnd sub autoritatea Parlamentului. Autonomia subsistemelor instituionale i controlul public asupra activitii instituiilor respective asigur armonizarea alocrii resurselor publice pentru bunuri i servicii publice, precum i utilizarea cu eficien crescnd a alocaiilor bugetare. n ceea ce privete etapele procesului bugetar, acestea constu n: Elaborarea proiectului de buget. Proiectul de buget este elaborat de Guvern, prin subsistemul instituiilor public aflate n structura acestuia. Deosebit de important pentru armonizarea alocrii i utilizarea eficient a resurselor bugetare este elaborarea proiectului de buget n raport cu rezultatele obinute n domeniile economico-sociale finanate de la buget, astfel este necesar structurarea cheltuielilor fiecrei agenii guvernamentale de programe specifice atribuiilor acesteia, precum i formularea unor criterii de performan adaptate la particularitile fiecrui sector de activitate, pentru evaluarea eficienei, eficacitii i economicitii programelor cu finanare bugetar i pe ansamblul bugetului. Odat finalizat proiectul de buget se concretizeaz ntr-un pachet de documente care const n : expunerea de motive cu privire la proiectul legii bugetului de stat; anexe la proiectul de lege bugetar ce cuprind structura veniturilor i a cheltuielilor; informaii cu privire la modul de fundamentare a bugetului. Proiectul de buget, coninnd setul de documente enumerate mai sus, se transmite spre aprobare Parlamentului.

19

 Aprobarea bugetului. Instituia mputernicit prin Constituie s aprobe proiectul de buget este Parlamentul. Proiectul de buget parcurge n Parlament urmtoarele etape: prezentarea de ctre primul ministru sau (ministrul finanelor publice) a raportului pe marginea proiectului de buget n plenul Parlamentului; examinarea proiectului de buget n comisiile permanente ale Parlamentului i apoi analiza i aprobarea acestuia n comisia de specialitate a legislativului, adic cea de buget, finane i bnci; dezbaterea i aprobarea proiectului de buget n Parlament; promulgarea de ctre Preedintele rii a a legii bugetului, aprobate de Parlament. Execuia bugetului. Aceasta const n ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor aprobate de forul legislativ pe durata anului bugetar. Responsabilitatea execuiei bugetare revine Guvernului. Execuia veniturilor bugetare se realizeaz prin aparatul fiscal al ministerului finanelor publice i const n derularea urmtoarelor faze: aezarea, lichidarea, emiterea titlului de percepere i perceperea efectiv a impozitului. Respectarea destinaiei i a cuantumului aprobat pentru fiecare categorie de cheltuieli bugetare impune, n execuie, parcurgerea unor faze procedurale succesive pentru fiecare alocaie bugetar, dup cum urmeaz: angajarea, lichidarea, ordonanarea i plata. Urmare a faptului c n execuia bugetar funcioneaz principiul separrii atribuiilor persoanelor care au calitatea de ordonatori de credite de cele ale persoanelor cu calitate de contabil, se poate preciza c primele trei faze sunt de competena ordonatorilor de credite, n timp ce plata este asigurat de eful compartimentului financiar-contabil n limita fondurilor disponibile. Ordonatorii de credite au obligaia de a angaja i utiliza creditele bugetare doar n limita prevederilor i potrivit destinaiilor aprobate. Propunerea de angajare face obiectul unui act n care se determin pe subdiviziunile clasificaiei bugetare care este valoarea creditelor bugetare n contul creia se mai pot angaja cheltuieli. Angajarea cheltuielilor din fonduri publice mbrac urmtoarele forme: a) angajament bugetar reprezentat de orice act prin care o autoritate competent afecteaz bani publici unor anumite destinaii, n limita creditelor bugetare aprobate. El trebuie s prevad orice angajament de plat fcut n limita creditelor bugetare rezervate pentru efectuarea plii n cauz. Valoarea angajamentelor de plat nu poate depi valoarea angajamentelor bugetare care pot fi: angajamente bugetare individuale ce sunt specifice unor tranzacii noi, care urmeaz a fi efectuate i care au la baz un proiect; angajament bugetar global ce se efectueaz pentru cheltuieli curente de natur administrativ i care se desfoar n mod repetat. Angajamentele bugetare se realizeaz prin emiterea unui document scris prin care se certific existena unor credite bugetare disponibile i se pun sub rezerv creditele aferente unei cheltuieli, potrivit destinaiei prevzute n buget. b) angajament legal reprezentat de orice act juridic din care rezult sau ar putea rezulta o obligaie pe seama fondurilor publice. Se prezint sub form scris, este semnat de ordonatorul de credite i poate lua forma unui contract de achiziie public, comand, contract de munc, act de control, acord de mprumut, etc. Creditele bugetare neangajate, precum i creditele bugetare angajate i neutilizate pn la sfritul anului sunt anulate de drept. Orice cheltuial angajat i

20

nepltit pn la ncheierea exerciiului financiar se va plti n contul bugetului pe anul urmtor din credite bugetare aprobate n acest scop. Lichidarea cheltuielii reprezint acea faz a procesului execuiei bugetare n care se verific existena angajamentelor, se determin i se verific realizarea sumei datorate i se aprecieaz exigibilitatea angajamentului legal pe baza documentelor justificative care atest tranzacia sau evenimentul. Documentele justificative angajeaz rspunderea persoanelor care le-au ntocmit, vizat i aprobat precum i a celor care le nregistrez n contabilitate. Documentele de lichidare a unei cheltuieli sunt documente care atest c lucrrile, bunurile i serviciile au fost efectuate. Ele sunt vizate pentru Bun de plat. Ordonanarea este faza execuiei bugetare n care se confirm c livrrile de bunuri au fost efectuate sau alte creane au fost verificate i c plata poate fi realizat. Aceasta mbrac forma unui document intern prin care ordonatorul de credite d dispoziie conductorului compartimentului financiar-contabil s nu efectueze plata. Ordonanarea de plat cuprinde urmtoarele informaii: exerciiul financiar n care se nregistreaz plata; subdiviziunea din clasificaia bugetar la care se nregistreaz plata; suma de plat; datele de identificare ale beneficiarului plii; natura cheltuielilor; modalitatea de plat. Plata reprezint faza final a execuiei bugetare prin care instituia stinge obligaia fa de terii-creditori. Ea se efectueaz de ctre profesionitii contabili, n limita creditelor bugetare i destinaiilor aprobate prin unitile trezoreriei la care instituiile au conturi deschise. Plile se efectueaz doar dac sunt ndeplinite urmtoarele condiii: cheltuielile au parcurs primele trei faze ale execuiei; exist credite bugetare deschise/repartizate sau disponibiliti n conturi; subdiviziunea bugetului aprobat de la care se face plata corespunde naturii cheltuielii; exist documente care s justifice plata; semnturile de pe documente sunt ale persoanelor abilitate; beneficiarul sumei este ndreptit s o primeasc; suma datorat este corect; documentele sunt ntocmite conform normelor legale. Plata nu poate fi efectuat dac: nu exist credite bugetare deschise, repartizate sau disponibiliti n conturile instituiei; nu exist confirmarea serviciului efectuat iar documentul nu are viza bun de plat ; beneficiarul nu este cel fa de care instituia are datorii; nu exist viza controlului financiar preventiv pe ordonanare. n concluzie, obiectivele principale ale angajrii, lichidrii, ordonanrii i plii sunt: descrierea procedurilor privind angajarea, lichidarea, ordonanarea i plata cheltuielilor bugetare;

21

 descrierea conturilor contabile pentru evidenierea angajamentelor bugetare i legale; stabilirea modului de raportare a angajamentelor bugetare i legale; De asemenea, n vederea realizrii acestor obiective, scopul angajrii, lichidrii, ordonanrii i pii este urmtorul: aplicarea unitar a prevederilor Legii privind finanele publice nr. 500/2002 cu privire la procedurile privind angajarea, lichidarea, ordonanarea i plata cheltuielilor bugetare; ntrirea disciplinei financiare n instituiile publice; creterea responsabilitii ordonatorilor de credite bugetare n utilizarea cu eficien a fondurilor publice; prentmpinarea aplicrii de ctre organele abilitate de lege a prevederilor art. 71 din Legea nr. 500/2002. Schematic cele patru faze ale procesului de execuie bugetar sunt redate n figura 2.1. ncheierea execuiei bugetare. Concretizarea modului de acionare a bugetului se efectueaz prin ntocmirea, la finele anului bugetar, a contului de execuie bugetar. Acesta reflect finalitatea operaiunilor de executare a veniturilor i cheltuielilor bugetare i conduce la determinarea modului cum executivul prin instituiile publice din structura i subordine sa, a respectat ncadrarea n veniturile, cheltuielile i soldul bugetar aprobat de Parlament. ntocmirea contului de execuie bugetar se face de ctre Ministerul Finanelor Publice, pe baza Situaiilor financiare i a conturilor privind execuia de cas a bugetului, elaborate de fiecare instituie public. Contul de execuie bugetar, ntocmit de Ministerul Finanelor publice, se prezint Guvernului, care dup discutare hotrte supunerea acestui Parlamentului pentru dezbatere i aprobare. Controlul execuiei bugetare. Dup primirea contului privind execuia bugetar, Parlamentul transmite documentul instituiei supreme de control al finanelor publice, Curtea de Conturi. Aceasta raporteaz Parlamentului asupra rezultatelor controalelor efectuate, propunnd, totodat msuri de mbuntire a unor dispoziii legale n vederea creterii eficienei utilizrii banului public. n privina contului de execuie bugetar, Curtea de Conturi efectueaz la fiecare instituie public controlul ulterior, viznd legalitatea i calitatea datelor cuprinse n acest document, dar poate efectua i un control financiar preventiv, pe parcursul execuiei bugetare. Totodat Guvernul i realizeaz propriul su control financiar: financiar i preventiv, ce reprezint controlul intern propriu. Mai funcioneaz controlul politic executat de Parlament, cu prilejul examinrii aprobrii proiectului de buget, ct i la aprobarea contului de execuie bugetar, precum i pe parcursul execuiei bugetare. Aprobarea execuiei bugetare. Pe baza raportului privind contul de execuie bugetar, elaborat de instituia specializat de control a finanelor publice, Parlamentul declaneaz procedura de dezbatere i aprobare a acestuia. Mai nti are loc analiza raportului n consiliile permanente reunite de buget finane ale forului legislativ, iar apoi se dezbate n plenul Parlamentului proiectul de lege privind aprobarea contului de execuie bugetar. Contul de execuie poate cuprinde i prevederi referitoare la verificri de ctre Curtea de Conturi a unor aspecte ale execuiei bugetare i raportarea ctre Parlament a constatrilor rezultate i a msurilor legale aplicate. Votul final asupra proiectului de lege privind aprobarea contului de execuie bugetar marcheaz ncheierea etapelor procesului bugetar.

22

23

2.3. Procesul bugetar n Romnia

Derularea procesului bugetar n Romnia se realizeaz n conformitate cu prevederile Constituiei rii i Legii privind finanele publice Legea privind finanele publice stabilete n mod concret atribuiile i obligaiile fiecrei instituii publice raportat la etapele procesului bugetar, dup cum urmeaz: Ordonatorii principali de credite au obligaia s depun la Ministerul Finanelor Publice, pn la data de 1 iunie a anului, propunerile pentru bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetul fondurilor speciale conform metodologiei stabilite de Ministerul Finanelor Publice; Ministerul Finanelor Publice, examineaz proiectele de buget transmise de ordonatorii principali de credite, avnd obligaia ca pn la data de 1 iulie a anului, cu acordul primului ministru, s le comunice acestora limitele de cheltuieli stabilite n raport cu politica financiar a Guvernului n scopul definitivrii proiectelor de buget oportune; Ordonatorii principali de credite au obligaia ca, pe baza limitelor de cheltuieli primite, pn la data 1 august a fiecrui an, proiectul de buget definitivat nsoit de fundamentri complete i detaliate pentru venituri i pentru cheltuieli Pe baza proiectelor de buget primite de la ordonatorii principali de credite i a propriului buget Ministerul Finanelor ntocmete proiectul bugetului de stat al bugetului asigurrilor sociale de stat i bugetul fondurilor speciale, pe care trebuie sl depun la Guvern pn la data de 25 septembrie a fiecrui an, nsoit de proiectele legilor bugetare. Dup dezbaterea i nsuirea proiectelor de buget, Guvernul le supune spre aprobare Parlamentului pn la data de 10 octombrie a fiecrui an, nsoite de un raport privind situaia economico-financiar a rii i protecia social, precum i de proiectelor legilor bugetare. Execuia bugetar se realizeaz pe parcursul anului bugetar care corespunde anului calendaristic. n cursul exerciiului bugetar, legea bugetar anual poate fi modificat prin legi rectificative, care se prezint Parlamentului pn la data de 30 noiembrie. Pe baza drilor de seam contabile transmise de ordonatorii principali de credite, a conturilor privind execuia de cas a bugetului de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i a bugetelor Fondurilor Sociale, Ministerul Finanelor ntocmete contul general anual de execuie pe care l prezint Guvernul, care la rndul lui dup analiz l prezint Parlamentului pn la data de 1 iulie a anului urmtor celui de execuie. Parlamentul transmite spre verificare contul general de execuie bugetar Curii de Conturi, care i sintetizeaz opiniile ntr-un raport care se nainteaz Parlamentului. Pe baza raportului de verificare a execuiei bugetare Parlamentul organizeaz, n edina camerelor reunite, dezbaterea i aprobarea proiectului de lege privind aprobarea contului de execuie bugetar. Proiectul de buget de stat este nsoit obligatoriu de Raportul economicofinanciar, care cuprinde: Elementele conjuncturale, care influeneaz politica guvernului, respectiv: conjunctura economic mondial i situaia economico-financiar a Romniei n anul bugetar curent; Proiectele economico-financiare privind realizarea anumitor obiective strategice n anul pentru care se elaboreaz bugetul; Veniturile i cheltuielile publice;
24

 Finanarea principalelor obiective economico-financiare; Cheltuieli pentru protecia social a populaiei; Fonduri speciale.

25

CAPITOLUL III ELABORAREA, APROBAREA I EXECUIA BUGETELOR LOCALE

3.1 Structura veniturilor i cheltuielilor bugetare la nivel local

Bugetul local este documentul prin care sunt prevzute i aprobate, n fiecare an, veniturile i cheltuielile unitilor administrative-teritoriale. n Romnia, modul de organizare a bugetelor locale este prevzut de Legea nr. 273/2006 privind finanele publice locale, n cadrul creia, regsim definirea sistemului bugetar local. Derularea procesului bugetar local este strns legat de cea a procesului bugetar al bugetului de stat. Autoritile administraiei publice locale, cu responsabiliti n elaborarea i aprobarea bugetelor locale, se impart n dou categorii: autoriti deliberative: consiliile locale ale municipiilor, oraelor, comunelor i sectoarelor municipiului Bucureti, consiliile judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti; autoriti executive: primarii, primarii de sectoare i primarul general al Municipiului Bucureti. Autoritile executive sunt i ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale, alturi de preedinii consiliilor judeene. Competenele i responsabilitile autoritilor administraiei publice locale, precum i a preedinilor consiliilor judeene sunt urmtoarele: elaborarea i aprobarea bugetelor locale, n condiii de echilibru bugetar, la termenele i potrivit prevederilor legale; stabilirea, constatarea, controlul, urmrirea i ncasarea impozitelor i taxelor locale, precum i a oricror alte venituri ale unitilor administrativ teritoriale, prin compartimente proprii de specialitate, n condiiile legii; urmrirea i raportarea execuiei bugetelor locale, precum i rectificarea acestora, pe parcursul anului bugetar, n condiii de echilibru bugetar; stabilirea i urmrirea modului de prestare a activitilor din domeniul serviciilor publice de interes local, inclusiv opiunea trecerii sau nu a acestor servicii n rspunderea unor operatori economici specializai ori servicii publice de interes local, urmrindu-se eficientizarea acestora n beneficial colectivitilor locale; administrarea eficient a bunurilor din proprietatea public i privat a unitilor administrativ-teritoriale; contractarea direct de mprumuturi interne i externe, pe termen scurt, mediu i lung, i urmrirea achitrii la scaden a obligaiilor de plat rezultate din acestea; garantarea de mprumuturi interne i externe, pe termen scurt, mediu i lung, i urmrirea achitrii la scaden a obligaiilor de plat rezultate din mprumuturile respective de ctre beneficiari;

26

 administrarea fondurilor publice locale pe parcursul execuiei bugetare, n condiii de eficien; stabilirea opiunilor i a prioritilor n aprobarea i n efectuarea cheltuielilor publice locale; elaborarea, aprobarea, modificarea i urmrirea realizrii programelor de dezvoltare n perspectiv a unitilor administrativteritoriale ca baz a gestionrii bugetelor locale anuale; ndeplinirea i a altor atribuii, competene i responsabiliti prevzute de dispoziiile legale. Structura bugetelor locale este consecina modului n care sunt organizate, in punct de vedere administrativ-teritorial, localitile rii - n comune, orae, municipii inclusiv mprirea municipiului Bucureti pe sectoare. Rspunznd acestei organizri administrativ-teritoriale, bugetele locale sunt structurate astfel: Bugetele proprii ale judeelor i municipiului Bucureti; Bugetele municipiilor, oraelor, comunelor i sectoarelor municipiului Bucureti; Bugetele judeelor i municipiului Bucureti, formate prin nsumarea bugetelor de mai sus; Bugetele instituiilor i serviciilor publice locale, care sunt finanate: integral din bugetul local, n funcie de subordonare, prin bugetul propriu al judeului, municipiului, al oraului, al comunei sau al sectoarelor municipiului Bucureti; din venituri proprii (mijloace extrabugetare) i, n completare, prin subvenii acordate de la bugetul local, n funcie de subordonare; integral, din venituri proprii (mijloace extrabugetare). ntruct acordarea mijloacelor de echilibrare de la bugetul de stat ctre bugetele locale se efectueaz prin intermediul bugetelor judeene i cel al municipiului Bucureti, este important ca Ia ndemna consiliilor judeene i a Consiliului general al municipiului Bucureti s stea criterii i tehnici clare, corecte i adecvate, n funcie de care s se procedeze la repartizarea echitabil a resurselor financiare de echilibrare pe bugetele unitilor administrativ-teritoriale, ale comunelor, ale oraelor, ale municipiilor i ale sectoarelor municipiului Bucureti. n contextul acestei structuri, veniturile bugetelor locale se constituie din: Venituri curente Venituri fiscale Impozit pe venit, profit i ctiguri din capital Impozit pe venit, profit i ctiguri din capital de la persoane fizice Impozit pe profit Impozit pe venit, profit i ctiguri din capital de la persoane juridice Cote i sume defalcate din impozite Impozit pe salarii restane Impozite i taxe pe proprietate Impozite pe cldiri Impozite pe terenuri Taxe judiciare de timbru, taxe de timbru pentru activitatea notarial i alte taxe de timbru
27

 Alte impozite i taxe pe proprietate Impozite i taxe pe bunuri i servicii Sume defalcate din TVA Alte impozite i taxe generale pe bunuri i servicii Taxe hoteliere Taxe pe servicii specifice Impozit pe spectacole Alte taxe i servicii specifice Taxe pentru utilizarea bunurilor, autorizarea utilizrii bunurilor sau desfurarea de activiti Taxe asupra mijloacelor de transport Alte taxe i tarife Alte impozite i taxe fiscale Venituri nefiscale Venituri din proprietate Vnzri de bunuri i servicii Venituri de capital Operaiuni financiare Subvenii Subvenii de la bugetul de stat Subvenii de la alte administraii Din cele de mai sus rezult c veniturile proprii ale bugetelor locale sunt formate n principal din impozite i taxe locale, datorate de locuitorii acelor localiti, precum i de contribuabilii, persoane juridice. Prelevrile din bugetul de stat ctre bugetele locale sunt constituite din cote defalcate din impozitul pe venit i sumele defalcate din TVA. Cotele defalcate din impozitul pe venit, venit al bugetului de stat, potrivit Legii finanelor publice locale, care se aloc bugetelor locale, sunt urmtoarele: 36% la bugetele locale ale comunelor, oraelor i municipiilor; 10% la bugetul propriu al judeelor; 17% la dispoziia consiliilor judeene, pentru echilibrarea bugetelor comunelor, oraelor, municipiilor i bugetului propriu al judeului. Pentru municipiul Bucureti, cotele defalcate din impozitul pe venit sunt stabilite astfel: 18% pentru bugetele sectoarelor municipiului Bucureti; 36% pentru bugetul propriu al Primriei municipiului Bucureti; 9% la dispoziia Consiliului general al municipiului Bucureti, pentru echilibrarea bugetelor sectoarelor i al Primriei municipiului Bucureti. Sumele corespunztoare acestor cote se aloc n bugetele unitilor administrativ - teritoriale de ctre unitile operative ale Trezoreriilor statului, n termen de cinci zile lucrtoare de la sfritul fiecrei luni n cursul creia s-au ncasat aceste impozite, de la pltitori grupai din punct de vedere teritorial, pe localiti (n funcie de domiciliul lor fiscal). Dac n cazul sumelor rezultate din cotele defalcate de 18% sau de 36% (care se atribuie direct de unitile operative ale Trezoreriei statului bugetelor comunelor, oraelor, municipiilor i sectoarelor municipiului Bucureti), nu pot exista ingerine de nici o natur din partea consiliilor judeene sau a Consiliului general al municipiului Bucureti, n situaia cotelor defalcate de 17% (la judee) i 9% (la Primria municipiului Bucureti), pot exista influene de natur subiectiv, bazate mai ales pe criterii politice. Cea mai important surs de echilibrare pentru bugetele locale sunt sumele
28

defalcate din TVA, care sunt direcionate spre aciuni i obiective precis stabilite, respectiv spre finanarea cheltuielilor instituiilor de nvmnt preuniversitar de stat din comune, orae i municipii; spre susinerea sistemului de protecie a copilului; spre subvenionarea energiei termice livrate populaiei; drumurile judeene i comunale; echilibrarea bugetelor locale i n general pentru finanarea aciunilor descentralizate la nivelul judeelor i municipiului Bucureti, precum i pentru instituiile de cultur, personal neclerical, protecia copilului, centrele de asisten social a persoanelor cu handicap, inclusiv pentru acordarea de produse lactate i de panificaie pentru elevii claselor I-IV din nvmntul de stat. Repartizarea mijloacelor de echilibrare potrivit destinaiilor prezentate mai sus se efectueaz prin hotrri ale consiliilor judeene i ale Consiliului general al capitalei, dup consultarea primarilor i cu asistena tehnic de specialitate a Direciilor generale ale finanelor publice. De asemenea, aa cum s-a mai subliniat, pentru c pot exista influene de natur politic n repartizarea sumelor, uniti administrativ-teritoriale, autoritile statului au ncercat s limiteze acest lucru, stabilind ca aceste mijloace s fie repartizate pe uniti administrativteritoriale, pe baza urmtoarei formule:

SDu = sume defalcate din TVA pe unitate administrativ-teritorial; SDj = suma defalcat din TVA, repartizat pe total jude, potrivit acestui criteriu; Ij = impozitul pe venit cuvenit la nivelul judeului; Pj = populaia judeului; Iu = impozitul pe venit ncasat la nivelul unitii administrativ-teritoriale; Pu = populaia unitii administrativ-teritoriale. Aceeai formul se utilizeaz i pentru repartizarea sumelor rezultate din cota defalcat de 22% din impozitul pe venit care se repartizeaz pentru echilibrarea bugetelor locale ale unitii administrativ-teritoriale, nlocuindu-se doar Sdu i SDj cu: SCDu = suma din cot defalcat din impozitul pe venit pe uniti administrativ-teritoriale; SCDj = suma din cot defalcat di n impozitul pe venit la nivelu judeului dup deducerea sumei cuvenite bugetului propriu al judeului. Datorit sistemului de alocare a acestor resurse pentru bugetele locale, sumele respective nu figureaz nsumate n totalul veniturilor bugetului de stat pe acel an i, n virtutea principiului funcionrii bugetului general consolidat, aceste sume sunt evideniate ca venituri n bugetele locale, dei ele sunt realizate prin intermediul bugetului de stat. O alt resurs financiar important pentru bugetele locale sunt cele sub forma subveniilor, evideniate ca: subvenii de la bugetul de stat, nominalizate pe destinaii (centrale termice i electrice de termoficare, investiii, dezvoltarea sistemului energetic, pietruirea drumurilor comunale i alimentarea cu ap a satelor, strzi, regulamente de urbanism, aeroporturi de interes local, reducerea riscului seismic la construciile existente cu destinaie de locuin etc.) ;

29

 subvenii de la alte administraii pentru ocuparea temporar a forei de munc, pentru instituiile de asisten social pentru persoanele cu handicap. n acest cadru, pentru determinarea echilibrului dintre resursele financiare publice totale, pe de-o parte, i cheltuielile publice totale, pe de alt parte, i deci a soldului bugetar total, reflectat prin bugetul general consolidat, transferurile consolidate pentru bugetele locale sub forma subveniilor se vor elimina. Aceste sume rmn deci prin consolidare ca nregistrate o singur dat ca venituri, n bugetul de stat, i o singur dat ca i cheltuial, prin bugetele locale (la cheltuirea lor efectiv, prin execuia prii de cheltuieli a bugetelor locale). Donaiile i sponsorizrile reprezint alte venituri posibile ale bugetelor locale care au un regim special, n sensul c trebuie respectat destinaia pentru care acestea au fost primite, ele putnd beneficia de dreptul ca cele nefolosite pn la sfritul anului s poat fi reportate pentru exerciiul bugetar urmtor. mprumuturile din contul curent general al Trezoreriei statului este o alt resurs financiar la care pot apela autoritile publice locale pentru acoperirea golurilor temporare de cas, dar care nu poate depi 5% din totalul veniturilor estimate a fi ncasate pe durata anului fiscal respectiv, n care se contracteaz mprumutul. De asemenea, administraiile publice locale pot contracta de la bnci sau alte instituii de credit mprumuturi publice pe baz de obligaiuni pentru finanarea cheltuielilor specifice bugetelor locale, care pot fi aprobate numai cu votul a cel puin dou treimi din numrul membrilor consiliului local, fr a se depi limita de 20% din totalul veniturilor curente ale bugetelor locale, plus cotele defalcate din impozitul pe venit. n acelai sens, angajarea de mprumuturi interne se poate efectua numai dup informarea prealabil a Ministerului Finanelor Publice, iar a celor externe, numai cu aprobarea comisiei de autorizare a acestor mprumuturi, constituit din reprezentani ai autoritilor administraiei publice locale, ai guvernului i ai Bncii Naionale a Romniei, componena ei fiind aprobat prin hotrre de guvern. Cheltuielile care se finaneaz prin bugetele locale sunt difereniate n funcie de structura bugetelor la care se refer, respectiv: unele sunt cheltuielile care se efectueaz prin bugetul propriu al judeului, i altele, prin bugetele comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureti i cel al Consiliului general al municipiului Bucureti. O sintez a cheltuielilor care se pot finana prin intermediul bugetelor locale arat astfel: Servicii publice generale Autoriti publice i aciuni externe Alte servicii publice generale Tranzacii privind datoria public i mprumuturi Transferuri cu caracter general ntre diferite nivele ale administraiei Aprare, ordine public i siguran naional Cheltuieli social-culturale nvmnt Sntate Cultur, recreare i religie Asigurri i asisten social Servicii i dezvoltare public, locuine, mediu i ape Locuine, servicii i dezvoltare public Protecia mediului Aciuni economice Aciuni generale economice, comerciale i de munc

30

 Combustibil i energie Agricultur, silvicultur, piscicultura i vntoare Transporturi Alte aciuni economice Rezerve, excedent/deficit Dintre cheltuielilor enumerate mai sus, prin bugetele proprii ale judeelor sunt finanate cheltuieli specifice sarcinilor i atribuiilor acestor organe, ca de exemplu: cheltuielile pentru autoritile executive, nvmntul special, primar i gimnazial, unele cheltuieli pentru sntate, cultur, religie i aciuni privind activitatea sportiv i de tineret, asistena social, alocaiile, pensiile, ajutoarele i indemnizaiile, serviciile publice, dezvoltarea public i locuinele, agricultura i silvicultura, transporturile i comunicaiile, alte aciuni economice, dobnzile aferente datoriei publice, dac este cazul, i alte cheltuieli, cum sunt rambursrile de mprumuturi sau cheltuielile cu destinaie special etc. Prin bugetele comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureti i cel al municipiului Bucureti sunt finanate cheltuieli specifice unitilor administrativ-teritoriale ca, de exemplu: cheltuieli pentru ntreinerea i repararea strzilor, iluminatul public, salubritate, ntreinerea de zone verzi, parcuri, locuine, alimentri cu ap, staii de epurare pentru ape uzate, colectoare, staii de pompare, reele centrale i puncte termice, canalizare, introducerea de gaze naturale n localiti, electrificri rurale i alte aciuni privind serviciile de dezvoltare public i locuine. De asemenea, prin bugetele acestor uniti sunt finanate activiti i cheltuieli apropiate ca denumire cu cele finanate prin bugetele proprii ale judeelor, ele viznd ns uniti i aciuni din cadrul acestor localiti ca, de exemplu: nvmntul preuniversitar; sntatea (creele, drepturile donatorilor onorifici de snge etc); cultur, religie i aciuni privind activitatea sportiv i de tineret; asistena social; agricultura i silvicultura; transporturile i comunicaiile; cheltuielile privind datoria public local, dac este cazul etc. Aadar, structura cheltuielilor publice ale bugetelor locale este urmtoarea: Cheltuieli curente ale bugetelor locale i instituiilor subordonate acestora cuprind: Cheltuieli de personal, care sunt formate din cheltuieli cu salariile, contribuii pentru asigurri sociale de stat, asigurri de omaj, asigurri sociale de sntate, deplasri, detari i transferri. Cheltuieli cu bunuri i servicii, n care se cuprind drepturi cu caracter social, cheltuieli de ntreinere i gospodrie, materiale de natura obiectelor de inventar, reparaii capitale. Subvenii, formate din cheltuieli ce acoper diferene de pre i tarif. Transferuri, care includ transferuri consolidabile i neconsolidabile, n care sunt cuprinse ajutoare sociale, indemnizaii. Dobnzi, n care sunt cuprinse dobnzile aferente datoriei publice interne i externe. Cheltuieli de capital sunt formate din investiii ale instituiilor publice, ale regiilor autonome, societilor i companiilor naionale i societilor comerciale cu capital majoritar de stat. mprumuturile acordate includ mprumuturi temporare pentru finanarea unor instituii i servicii publice de interes local sau a unor activiti finanate integral din venituri extrabugetare i mprumuturi acordate de ageniile guvernamentale i administrate prin agenii de credit.

31

 Rambursrile de credite, pli de dobnzi i comisioane de credite sunt formate din rambursri de mprumuturi, de credite externe, pli de dobnzi i comisioanele aferente acestora.

3.2. Elaborarea bugetelor locale

Proiectele bugetelor locale se elaboreaz de ctre ordonatorii principali de credite, avnd n vedere: prognozele principalilor indicatori macroeconomici i sociali pentru anul bugetar pentru care se elaboreaz proiectul de buget, precum i pentru urmtorii trei ani, elaborate de organele abilitate; politicile fiscale i bugetare naionale i locale; prevederile acordurilor de mprumuturi interne sau externe ncheiate, ale memorandumurilor de finanare sau ale altor acorduri internaionale, semnate sau ratificate; politicile i strategiile sectoriale i locale, precum i prioritile stabilite n formularea propunerilor de buget; propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor de credite din subordine; programele ntocmite de ordonatorii principali de credite n scopul finanrii unor aciuni sau ansamblu de aciuni, crora le sunt asociate obiective precise i indicatori de rezultate i eficien; programele sunt nsoite de o estimare anual a performanelor fiecrui program, care trebuie s precizeze: aciunile, costurile asociate, obiectivele urmrite, rezultatele obinute i estimate pentru urmtorii ani, msurate prin indicatori precii, a cror alegere este justificat; programele de dezvoltare economico-social n perspectiv ale unitii administrativ teritoriale, n concordan cu politicile de dezvoltare la nivel naional, judeean, zonal sau local. Ministerul Finanelor Publice transmite direciilor generale ale finanelor publice, pn la data de 1 iunie a fiecrui an, o scrisoare cadru care va specifica contextul macro-economic pe baza cruia vor fi ntocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, limitele sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i ale transferurilor consolidabile pe ansamblul judeean al municipiului Bucureti, dup caz, n vederea elaborrii de ctre ordonatorii de credite a proiectelor de buget. Ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat sau ai altor bugete, n bugetele crora sunt prevzute transferuri ctre bugetele locale, transmit autoritilor administraiei publice locale sumele aferente, n termen de 10 zile de la primirea limitelor de cheltuieli aprobate de Guvern, n vederea cuprinderii acestora n proiectele de buget. Ordonatorii principali de credite, pe baza limitelor sumelor primite, elaboreaz i depun la direciile generale ale finanelor publice, pn la 1 iulie, proiectele bugetelor locale echilibrate i anexele la acestea, pentru anul urmtor, precum i estimrile pentru urmtorii 3 ani, urmnd ca acestea s transmit proiectele bugetelor locale pe ansamblul judeului i municipiul Bucureti la Ministerul Finanelor Publice pn la data de 15 iulie a fiecrui an. Ca mod de elaborare i funcionare, precum i ca scop primordial, se deosebesc trei tipuri de bugete: buget pe categorii de venituri i cheltuieli; buget bazat pe performane;
32

 buget pe programe. Trebuie menionat faptul c, n practic, bugetul autoritilor publice este, n cele mai multe cazuri, o combinaie ntre dou sau chiar trei dintre tipurile prezentate. Orice buget cuprinde un capitol de venituri i unul de cheltuieli, dar modul de prezentare i funcionare nelegnd prin aceasta felul n care sunt realizate operaiunile de colectare a veniturilor, pe de-o parte i de efectuare a cheltuielilor publice concomitent cu supravegherea conformitii cu legea bugetar i controlul eficienei i cheltuirii fondurilor publice, pe de alt parte este diferit de la un tip la cellalt la buget. Deosebirile eseniale dintre cele trei tipuri de bugete pot fi sintetizate astfel: Bugetul pe categorii de venituri i cheltuieli pune n eviden, din punct de vedere a nregistrrii contabile, sumele ce se estimeaz a fi colectate, coroborat cu sumele ce vor fi cheltuite pentru finanarea serviciilor publice gestionate de administraia public local n slujba comunitii respective, n timp ce bugetele pe performane i cele pe programare urmresc, n primul rnd, s finaneze cu eficien activitile de dezvoltare ale aceleiai comuniti; Bugetul bazat pe performan este axat pe planificarea i monitorizarea banului public, alturi de o mbuntire a realizrii resurselor financiare, fie aceste venituri fiscale proprii, fie transferuri sau subvenii de la alte autoriti publice, surse mprumutate sau alte venituri; Dei urmrete, de asemenea, ca programele finanate s fie eficiente din punct de vedere a gestiunii financiare, bugetul pe programe pune accent pe impactul pe care activitile sau obiectivele finanate prin programele respective l are asupra colectivitii; Utilizarea n procesul bugetar a unei combinaii ntre cele trei tipuri de bugete are o serie de avantaje importante: prezint de o manier transparent datele financiare privind constituirea i utilizarea fondurilor publice; realizeaz o structurare a cheltuielilor publice n funcie de prioriti, innd seama de resursele economice i financiare ale colectivitii; ofer posibilitatea unei eficientizri a managementului serviciilor publice, precum i expunerea public a acestei eficientizri. n buget, veniturile i cheltuielile se grupeaz pe baza clasificaiei bugetare, aprobat de Ministerul Finanelor Publice. Veniturile sunt structurate pe capitole i subcapitole, iar cheltuielile pe pri, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum i aliniate i paragrafe dup caz. Fundamentarea veniturilor bugetelor locale se bazeaz pe constatarea i evoluarea materiei impozabile i a bazei de impozitare n funcie de care se calculeaz impozitele i taxele aferente, evaluarea serviciilor prestate i a veniturilor obinute din acestea, precum i pe alte elemente specifice, inclusiv pe serii de date, n scopul evalurii corecte a veniturilor. Astfel, compartimentele de specialitate ale autoritilor administraiei publice locale au obligaia de a efectua inventarierea materiei impozabile n fiecare an pn la data de 15 mai, urmnd a se adopta anual, pn la data de 31 mai, Hotrrea Consiliului Local de aprobare a impozitelor i taxelor locale pe anul urmtor, care va cuprinde, pe lng stabilirea impozitelor i taxelor locale conform Ordonanei Guvernului nr.36/2002 i stabilirea nivelurilor minime ale redevenelor, nchirierilor de terenuri, spaii, precum i instituirea unor taxe speciale. Cuantumul sumelor defalcate, ale transferurilor cu destinaie special i ale subveniilor primite de la bugetul de stat i alte bugete se nscrie n buget conform limitelor stabilite de ctre Ministerul Finanelor Publice.

33

Fundamentarea i dimensionarea cheltuielilor bugetelor locale pe destinaii, aciuni, activiti, programe, proiecte, obiective se efectueaz n strict corelare cu posibilitile reale de ncasare a veniturilor bugetelor locale estimate a se realiza i n concordan cu atribuiile care revin autoritilor administraiei publice locale, cu prioritile stabilite de acestea, n vederea funcionrii lor i n interesul colectivitii locale respective. Numrul de salariai permaneni i temporari i fondul salariilor de baz nu poate fi depit. Cheltuielile de capital se cuprind la fiecare capitol bugetar, n conformitate cu creditele de angajament i duratele de realizare a investiiilor. Fondurile externe nerambursabile i mprumuturile interne i externe se cuprind n anexe la bugetele locale. n bugetele locale se nscrie fondul de rezerv bugetar, la dispoziia consiliului local, n cot de pn la 5% din totalul cheltuielilor. Acesta se utilizeaz la propunerea ordonatorilor de credite, pe baz de hotrri ale consiliilor respective, pentru finanarea unor cheltuieli urgente sau neprevzute aprute n cursul exerciiului bugetar, pentru nlturarea efectelor unor calamiti naturale precum i pentru acordarea unor ajutoare ctre unitile administrativ teritoriale n situaii de extrem dificultate. Cheltuielile pentru investiiile publice i ale cheltuielii de investiii finanate din fonduri publice locale se cuprind n proiectele de buget, n baza programului de investiii publice al fiecrei uniti administrativ teritoriale, ntocmit de ordonatorii principali de credite care se prezint ca anex la bugetul iniial. Obiectivele de investiii se cuprind n programele de investiii numai dac, n prealabil, documentaiile tehnicoeconomice, respectiv notele de fundamentare au fost elaborate potrivit dispoziiilor legale. Pe baza veniturilor proprii i a sumelor repartizate, ordonatorii principali de credite, n termen de 15 zile de la publicarea legii bugetului de stat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, definitiveaz proiectul bugetului local, care se public n presa local sau se afieaz la sediul unitii administrativ teritoriale. Locuitorii pot depune contestaii privind proiectul de buget n termen de 15 zile de la data publicrii sau afirii acestuia. Dup aprobarea bugetelor proprii i a lucrrilor privind repartizarea sumelor defalcate i a subveniilor bugetare pe localiti, ncepe procesul de elaborare a proiectelor de buget la nivelul tuturor unitilor administrativ-teritoriale n vederea definitivrii procesului de aprobare a lor.

3.3. Aprobarea bugetelor locale

n termen de 5 zile de la expirarea termenului de depunere a contestaiilor de ctre locuitori cu privire la proiectul de buget, proiectul bugetului local, nsoit de raportul primarului i de contestaiile depuse de locuitori, este supus aprobrii Consiliului Local. Consiliul Local, n termen de maximum 10 zile de la data supunerii spre aprobare a proiectului de buget, se pronun asupra contestaiilor i adopt proiectul bugetului local, dup ce acesta a fost votat pe capitole, subcapitole, titluri, articole, precum i alineate, dup caz, i pe anexe. Numrul de salariai permaneni i temporari i fondul salariilor de baz se aprob distinct, prin anex la bugetul fiecrei instituii publice. Programele se aprob ca anexe la bugete.

34

Cheltuielile de investiii detaliate n anex distinct de ctre ordonatorul principal de credite se aprob o dat cu bugetul local. Proiectele de buget se aprob n termen de 45 zile de la data publicrii legii bugetului de stat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. Competena de aprobare a bugetelor, la nivel local, este urmtoarea: bugetele locale se aprob de consiliile locale, consiliile judeene i Consiliul general al municipiului Bucureti, dup caz; bugetele instituiilor i serviciilor publice finanate integral sau parial din bugetele locale, de consilii, n funcie de subordonarea acestora; bugetele instituiilor i serviciilor publice finanate integral din venituri proprii (mijloace extrabugetare), de ctre organul de conducere al acestora, cu avizul ordonatorului principal de credite (primarii, primarul general al municipiului Bucureti i preedinii consiliilor judeene). n cazul n care consiliile locale nu aprob proiectele bugetelor locale n termenul prevzut de lege, direciile generale ale finanelor publice dispun sistarea alimentrii cu cote i sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i cu transferuri consolidabile, pn la aprobarea acestora de ctre consiliile locale. n aceast situaie, din bugetele locale se pot efectua pli numai n limita celorlalte venituri ncasate. Ordonatorii principali de credite au obligaia s transmit direciilor generale ale finanelor publice locale bugetele locale aprobate, n termen de 5 zile de la aprobarea acestora. Direciile generale ale finanelor publice, n termen de 10 zile, ntocmesc i transmit Ministerului Finanelor Publice bugetele pe ansamblul fiecrui jude, respectiv al municipiului Bucureti, grupate n fiecare jude i al municipiului Bucureti pe comune, orae, municipii, sectoare ale municipiului Bucureti i bugetul propriu pe structura clasificaiei bugetare. Dac legea bugetului de stat nu a fost adoptat cu cel puin 3 zile nainte de expirarea exerciiului bugetar, se aplic n continuare bugetele anului precedent, pn la aprobarea noilor bugete, limitele lunare de cheltuieli neputnd depi de regul 1/12 din prevederile bugetelor anului precedent, cu excepia cazurilor deosebite, temeinic justificate de ctre ordonatorii principali de credite sau, dup caz, 1/12 din sumele propuse n proiectul de buget, n situaia n care acestea sunt mai mici dect cele din anul precedent. Instituiile publice i aciunile noi, aprobate n anul curent dar ncep cu data de 1 ianuarie a anului bugetar urmtor, vor fi finanate, pn la aprobarea bugetului, n limita de 1/12 din prevederile acestora cuprinse n proiectul de buget. Direciile generale ale finanelor publice vor acorda unitilor administrativ teritoriale sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i transferuri consolidabile cu ncadrarea n limita lunar de 1/12 din prevederile bugetare ale anului precedent.

3.4. Execuia bugetar la nivel local

n cadrul execuiei bugetare trebuie respectate o serie de principii i anume: prin bugetele locale se cuprind i se aprob, dup caz, veniturile i creditele bugetare; creditele bugetare aprobate sunt autorizate pe durata exerciiului bugetar; cheltuielile de personal aprobate nu pot fi majorate prin virri de credite bugetare;

35

 virrile de credite bugetare de la un capitol la alt capitol al clasificaiei bugetare i de la un program la altul se aprob la consiliul local, judeean i consiliul general al municipiului Bucureti, dup caz, pe baza justificrilor corespunztoare ale ordonatorilor principali de credite i se pot efectua nainte de angajarea cheltuielilor; virrile de credite bugetare n cadrul aceluiai capitol care nu contravin dispoziiilor prezentului articol, legii bugetului de stat i legii rectificrii, sunt n competena fiecrui ordonator de credite i se pot efectua nainte de angajarea cheltuielilor; propunerile de virri de credite bugetare sunt nsoite de justificri, detalieri, necesiti privind execuia pn la finele anului bugetar, a capitolului i subdiviziunii clasificaiei bugetare i a programului la care se suplimenteaz prevederile bugetare; virrile de credite bugetare se pot efectua ncepnd cu trimestrul al III-lea al anului bugetar. Veniturile i cheltuielile aprobate n bugetele locale se repartizeaz pe trimestre n funcie de termenele legale de ncasare a veniturilor i de perioada n care este necesar efectuarea cheltuielilor. Repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor pentru sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i pentru transferurile de la buget, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite se aprob de ctre Ministerul Finanelor Publice. Creditele bugetare aprobate prin bugetele locale pot fi folosite prin deschideri de credite efectuate de ctre ordonatorii principali de credite ai acestora, n limita sumelor aprobate, potrivit destinaiei stabilite i cu respectarea dispoziiilor legale care reglementeaz efectuarea cheltuielilor respective. n procesul execuiei bugetare, cheltuielile bugetare parcurg urmtoarele faze: angajare; lichidare; ordonanare i plat. Execuia bugetar la nivel local se bazeaz n principal pe principiul separrii atribuiilor persoanelor care au calitatea de ordonator de credite i de atribuiile persoanelor care au calitatea de contabil. Operaiunile specifice angajrii, lichidrii i ordonanrii cheltuielilor sunt n competena ordonatorilor de credite i se efectueaz pe baza avizelor compartimentelor de specialitate ale instituiilor publice. Plata cheltuielilor este asigurat de eful compartimentului financiar-contabil n limita fondurilor disponibile. Efectuarea plilor n limita creditelor bugetare aprobate, se face numai pe baz de acte justificate i numai dup ce acestea au fost angajate, lichidate i ordonanate. Ordonatorii principali de credite au obligaia de a analiza lunar necesitatea meninerii unor credite bugetare pentru care, n baza unor dispoziii legale sau din alte cauze, sarcinile au fost desfiinate sau amnate i de a propune consiliilor locale, anularea creditelor respective. Cu creditele bugetare anulate se majoreaz fondul de rezerv bugetar la dispoziia consiliului local, judeean sau Consiliul General al Municipiului Bucureti. Ordonatorii principali de credite ntocmesc i prezint spre aprobare consiliilor locale, pn la data de 31 mai a anului urmtor, conturile anule de execuie a bugetelor locale, care cuprind: la venituri: prevederi bugetare iniiale; prevederi bugetare definitive; ncasri realizate. la cheltuieli:

36

 credite bugetare iniiale; credite bugetare definitive; pli efectuate. Trimestrial i anual, ordonatorii principali de credite ntocmesc situaii financiare asupra execuiei bugetare, care se depun la direciile generale ale finanelor publice. De asemenea, au obligaia s ntocmeasc i s anexeze la situaiile financiare anuale rapoarte de performan, n care se prezinte, pe fiecare program, obiectivele, rezultatele preconizate i cele obinute, indicatorii i costurile asociate, precum i situaii privind angajamentele legale. Execuia de cas a bugetelor locale se efectueaz prin unitile teritoriale ale trezoreriei statului, evideniindu-se n conturi distincte: veniturile bugetare ncasate pe structura clasificaiei bugetare; efectuarea plilor dispuse de persoanele autorizate ale instituiilor publice, n limita creditelor bugetare i a destinaiilor aprobate; efectuarea operaiunilor de ncasri i pli privind datoria public intern i extern rezultat din mprumuturi contracte sau garantate de stat, precum i cele contractate sau garantate de autoritile administraiei publice locale, inclusiv a celor privind rambursarea ratelor la scaden i plata dobnzilor, comisioanelor i altor costuri aferente; efectuarea altor operaiuni financiare n contul autoritilor administraiei publice locale; pstrarea disponibilitilor reprezentnd fonduri externe nerambursabile sau contravaloarea n lei a acestora, primite pe baza de acorduri i nelegeri guvernamentale i de la organisme internaionale i utilizarea acestora potrivit bugetelor aprobate; alte operaiuni financiare prevzute de lege. Execuia bugetar se ncheie la 31 decembrie a fiecrui an. Orice venit nencasat i orice cheltuial angajat, lichidat i ordonanat, n cadrul prevederilor bugetare i nepltit pn la 31 decembrie se va ncasa sau se va plti, dup caz, n contul bugetului pe anul urmtor. Creditele bugetare neutilizate pn la nchiderea anului sunt anulate de drept. Excedentul anual al bugetului local, rezultat la ncheierea exerciiului bugetar, dup efectuarea regularizrilor n limita sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat precum i a transferurilor consolidabile din bugetul de stat sau din alte bugete, se utilizeaz, n ordine, pentru: rambursarea eventualelor mprumuturi restante; constituirea fondului de rulment. Disponibilitile fondului de rulment sunt purttoare de dobnd, se pstreaz ntr-un cont distinct, deschis pe seama fiecrei uniti administrativ-teritoriale, la unitile teritoriale ale trezoreriei statului, n afara bugetului local i pot fi utilizate, temporar, pentru acoperirea golurilor de cas provenite din decalaje ntre veniturile i cheltuielile anului curent, precum i pentru acoperirea definitiv a eventualului deficit bugetar rezultat la finele exerciiului bugetar. Fondul de rulment poate fi utilizat i pentru finanarea unor investiii din competena autoritilor administraiei publice locale sau pentru dezvoltarea serviciilor publice locale n interesul colectivitii. Utilizarea fondului de rulment i contul de execuie al acestuia se aprob de consiliul local, judeean i Consiliul General al Municipiului Bucureti. n procesul de elaborare i aprobare a bugetelor locale trebuie s se aib n vedere ca structurarea acestora la venituri s se fac pe capitole i subcapitole, iar a

37

cheltuielilor, pe pri, capitole, subcapitole, titluri i articole, aa cum s-a mai precizat la capitolul precedent, cu prilejul abordrii conceptului specializrii bugetare. De asemenea, n elaborarea, aprobarea i execuia bugetelor locale trebuie avute n vedere urmtoarele particulariti: bugetele locale nu pot funciona dect echilibrat, cu venituri mai mari dect cheltuielile sau, n cel mai ru caz, egale; ele nu se pot solda cu deficite, iar dac se nregistreaz totui un astfel de decalaj, acesta se acoper din disponibilitile fondului de rulment; n bugetele locale se prevede un fond de rezerv bugetar", n limita a 5% din totalul cheltuielilor, acesta putnd fi folosit pentru finanarea unor aciuni sau sarcini noi, survenite n cursul anului, precum i pentru nlturarea efectelor unor calamiti naturale. Acesta poate fi majorat n cursul anului din disponibilitile de credite bugetare care nu mai sunt necesare pn la sfritul anului; consiliile locale, judeene i Consiliul general al municipiului Bucureti, dup caz, pot aproba i utiliza n ntregime sumele ncasate din venituri proprii, peste cele aprobate prin bugetele locale, pentru suplimentarea cheltuielilor prevzute n aceste bugete, cu condiia ca aceste depiri s fie meninute pn la sfritul anului, iar unitatea administrativ-teritorial respectiv s nu aib mprumuturi restante sau dobnzi i comisioane neachitate; pentru cheltuielile privind investiiile este necesar ca, la nivelul prevederilor cu aceast destinaie, s existe documentaii i programe (ca anexe la acele bugete), care s se aprobe odat cu ele. Programele respective de investiii trebuie s aib Ia baz documentaii tehnico-economice i note de fundamentare privind necesitatea i oportunitatea efecturii acestor lucrri sau dotri; aprobarea repartizrii pe trimestre a sumelor defalcate din TVA, a cotelor defalcate din impozitul pe venit pentru bugetele locale, precum i a subveniilor bugetare, resurse financiare cedate sau acordate din bugetul de stat, se aprob de Ministerul Finanelor Publice; pentru lucrri de interes interjudeean sau de interes local, la nivelul unitilor administrativ-teritoriale din cadr ul unui jude, se pot efectua colaborri sau asocieri pentru realizarea unor asemenea obiective. La baza acestor asocieri i colaborri trebuie s stea conveniile sau contractele de asociere, n care sunt stipulate resursele financiare totale alocate acelor obiective, precum i contribuia fiecrei uniti administrativ-teritoriale la aceste proiecte; finanarea cheltuielilor din bugetele locale se asigur prin deschiderea de credite bugetare (n limita creditelor bugetare anuale), aciune ce reprezint o prim condiie; a doua i, totodat, cea mai important cerin o reprezint ns constituirea propriu-zis a resurselor financiare sub forma veniturilor; consiliile locale, judeene i Consiliul general al municipiului Bucureti, dup caz, pot participa cu capital social sau cu bunuri la nfiinarea unor societi comerciale, pentru realizarea de lucrri i servicii de interes public local sau judeean, dup caz; dup efectuarea regularizrilor n limita transferurilor din bugetul de stat, excedentele bugetare anuale se utilizeaz pentru: rambursarea eventualelor mprumuturi, plata dobnzilor i a comisioanelor aferente acestora i constituirea fondului de rulment. Excedentele bugetelor instituiilor i serviciilor publice de interes local se regularizeaz cu bugetele locale n limita sumelor primite de la acestea, dac legea nu prevede altfel, iar soldul veniturilor proprii dup aceste regularizri rmn la dispoziia acestora i se reporteaz pentru anul viitor.

38

CAPITOLUL IV METODE DE FUNDAMENTARE A VENITURILOR I CHELTUIELILOR BUGETARE I DE MSURARE I FINANARE A DEFICITULUI BUGETAR

4.1. Prezentarea metodelor clasice i moderne de fundamentare a veniturilor i cheltuielilor bugetare

Elaborarea proiectelor de buget necesit analize complexe referitoare la evoluia economico-financiar att n perioada anterioar, ct mai ales pentru perioada viitoare. Pentru dimensionarea veniturilor i cheltuielilor se pot utiliza urmtoarele categorii de categorii de metode: Metodele clasice, cuprind: metoda automat (a penultimei). Potrivit acesteia se iau drept baz pentru ntocmirea bugetului pe anul urmtor(t+1) veniturile i cheltuielile penultimului an (t-1), an al crui exerciiu a fost ncheiat. Aceasta deoarece la ntocmirea proiectului de buget pentru anul urmtor nu se cunosc nc realizrile certe ale bugetului pe anul n curs(t). Metoda este simpl, nu necesit un volum mare de lucrri, dar prezint dezavantajul c este departe de realitate, deoarece condiiile economice, sociale i politice existente cu doi ani n urm nu se pot menine ca atare i n anul pentru care se elaboreaz proiectul de buget. metoda majorrii (diminurii), care const n aceea c se iau n considerare rezultatele exerciiilor bugetare pe un interval de cinci sau mai muli ani consecutivi din perioada premergtoare anului pentru care se elaboreaz proiectul de buget. Pe baza acestor date se determin ritmul mediu din anual de cretere (sau descretere) a veniturilor i cheltuielilor bugetare. Prin aplicarea acestui ritm asupra veniturilor i cheltuielilor anului bugetar n curs se determin nivelul veniturilor i cheltuielilor bugetului de stat pe anul urmtor. Determinarea veniturilor i cheltuielilor prin extrapolarea tendinelor rezultate din evoluia indicatorilor afereni perioadei considerate drept baz, este aproximativ, deoarece n fiecare an intervin factori noi care pot avea o influen mai mare sau mai mic asupra bugetului de stat. n plus, procedeul transpune n viitor influenele negative ale unor fenomene economico-financiare ce s-au manifestat n anii care au servit drept baz de calcul. metoda evalurii directe, care presupune efectuarea unor calcule pentru fiecare surs de venit i fiecare categorie de cheltuieli. n acest scop, se iau n vedere execuia preliminat a bugetului pe anul n curs i previziunile n domeniul economic i social pentru anul bugetar urmtor. La estimarea veniturilor aferente bugetului pe anul viitor se ine seama de nivelul acestora prevzut pentru anul n curs care se ajusteaz n funcie de eventualele modificri ce vor interveni n legislaia cu privire la impozite i alte venituri, precum i de influen a unor factori de natur economic, social i politic ca i de conjunctura internaional. Dimensionarea indicatorilor bugetari se

39

realizeaz n direct corelaie cu nivelul produsului intern brut previzionat pentru anul urmtor celui n curs, n condiiile unei rate estimate a inflaiei i ale unui nivel previzibil al cursului de schimb al monedei naionale. n acest context, o importan deosebit prezint evaluarea cheltuielilor publice la nivelul necesitilor anului bugetar urmtor. Aceasta presupune o armonizare a solicitrilor de credite bugetare cu posibilitile economiei reale de a susine, cu venituri corespunztoare, creterea cheltuielilor publice. Evaluarea cheltuielilor publice nu nseamn n mod automat creterea acestora, ci dimensionarea lor n aa fel nct, n condiiile unor resurse publice insuficiente, deficitul bugetar previzionat s fie suportabil (n limita a 2%-3% din PIB). Metoda automat i cea a majorrii(diminurii) nu corespund unei practici bugetare moderne a crei cerin principal este evaluarea ct mai realist a nevoilor i posibilitilor de procurare a resurselor publice. Aceste metode au lsat locul evalurii directe a veniturilor i cheltuielilor bugetare. Metoda evalurii directe, dei este considerat a fi mai aproape de realitate, totui nu asigur o dimensionare riguroas a indicatorilor bugetari, impunndu-se rectificri ale acestora n timpul execuiei veniturilor i cheltuielilor publice. Metodele clasice de evaluare a veniturilor i cheltuielilor bugetare prezint anumite limite determinate de volumul insuficient de informaii i de imposibilitatea previzionrii i cuantificrii efectelor unor factori ce vor influena n viitor economia real i financiar a unei ri. n plus, metodele clasice nu vizeaz eficiena aciunilor ce se vor realiza cu mijloace bugetare i nu urmresc corelarea cheltuielilor la nivelul tuturor instituiilor ce concur la realizarea unui anumit obiectiv din resursele bugetului de stat. n aceste condiii, multe state au renunat la unele procedee tradiionale de evaluare a cheltuielilor bugetare n favoarea unor metode moderne. n practica internaional s-au structurat dou categorii de metode: metode de tip american: Planificarea i programarea sistemului bugetar, Managementul prin obiective i Baza bugetar zero; metode de inspiraie francez: Raionalizarea opiunilor bugetare. Pornind de la metoda american, alte ri cum ar fi: Canada, Marea Britanie, Japonia, Norvegia, Olanda, unele ri din America Latin, Israel i altele au elaborat metode proprii de raionalizare a opiunilor bugetare, adaptate la condiiile socioeconomice specifice fiecrui stat. Indiferent, ns, de tehnica de dimensionare a cheltuielilor i de luare a deciziilor cu privire la utilizarea pe termen scurt, mijlociu sau lung a resurselor statului, practicat n fiecare ar, metodele moderne de raionalizare a opiunilor bugetare se bazeaz, n principal, pe analiza cost-avantaje sau cost-eficacitate, a crui aplicabilitate este condiionat de existena a dou sau mai multe soluii de realizare a unui obiectiv, cu costuri diferite. Analiza cost-avantaje reprezint un set de tehnici constituite n vederea asigurrii unei alocri eficiente a resurselor limitate, n primul rnd ntre sectorul public i cel privat i, n al doilea rnd, ntre diferitele proiecte ale sectorului public. Aceast analiz constituie, n fapt, o ncercare de a msura costurile i ctigurile ce s-ar degaja ca urmare a unei direcii alternative de aciune. Cnd exist un anumit numr de proiecte de investiii i se impune alegerea uneia dintre ele, agentul raional are drept criteriu de selectare maximizarea utilitii, optnd pentru acel proiect care genereaz cea mai mare valoare actualizat a beneficiilor nete, n condiiile unor resurse limitate. Simplificnd, analiza cost-avantaje reprezint un mod practic de a alege acel proiect care maximizeaz rezultatele obtenabile cu un anumit nivel al costurilor, sau conduce la obinerea acelorai efecte cu costuri minime. Metoda implic evaluarea i ierarhizarea tuturor costurilor i beneficiilor relevante.

40

Utilizarea metodei Planificarea i programarea sistemului bugetar presupune identificarea obiectivelor ce urmeaz a fi ndeplinite pe termen lung, cuantificarea( pe baza unor calcul specifice) a costurilor i avantajelor diferitelor programe ce pot fi finanate de la buget i stabilirea unui clasament al acestora n raport de indicatorii de eficacitate. Adoptarea deciziei n funcie de ierarhia programelor alternative este considerat a fi criteriul tehnologic, ce nlocuiete criteriul politic, n materie de buget. Metoda permite identificarea ,,opiunilor verticale, n cadrul aceluiai minister, inndu-se seama de specificitatea criteriilor decizionale elaborate, criterii care difer de la un minister la altul, n raport de natura cheltuielilor publice(educaie, sntate, aprare). Metoda P.P.B.S. nu permite, ns, formularea ,,opiunilor orizontale, adic pe baza ei nu se poate justifica o repartiie diferita a creditelor bugetare ntre ministere (ca de exemplu: credite bugetare mai mari pentru aprare i mai mici pentru sntate etc.). Pentru a asigura o repartizare judicioas a creditelor pe ministere, este necesar un criteriu comun de eficacitate, valabil pentru ansamblul ministerelor, ceea ce este greu de gsit i aplicat n practic. Aadar, n cadrul acestei metode, bugetele ministerelor nu mai sunt prezentate ca o simpl enumerare de credite bugetare, ci sunt reformulate pe programe n succesiunea ,,structur-obiective-programe. Astfel, gestiunea bugetar global este conceput ca un sistem de subpolitici optimale. Esena metodei Managementul prin obiective const n aceea c se pune accentul pe identificarea finalitilor sau intelor pentru fiecare domeniu de activitate. Fiecare gestionar de resurse publice definete propriile sale obiective contribuind, astfel, la realizarea finalitilor propuse. n cadrul unui anumit minister se procedeaz la rediscutarea i coordonarea finalitilor, obiectivelor i resurselor. n acest mod, s-a realizat o descentralizare a deciziei, dar au aprut dificulti referitoare la asumarea rspunderii la nivelul noilor centre descentralizate de decizie, la determinarea precis a obiectivelor generale ale bugetului. Metoda Baza bugetar zero reprezint metoda de programare bugetar practicat n S.U.A. dup 1980, al crui scop este de a prentmpina creterea excesiv a cheltuielilor bugetare de la un an la altul. Metoda const n a alege acea combinaie de programe care minimizeaz costurile determinate de realizarea unui anumit obiectiv i la un anumit nivel al resurselor posibil de obinut. Programarea bugetar prezint, n acest caz, elemente comune cu planul de afaceri al unei ntreprinderi private care-i propune producerea unor output-uri date, cu costuri minime, n condiiile maximizrii profitului. Elaborarea bugetului dup aceast metod presupune justificarea programelor alternative bazate pe costuri diferite, inclusiv o baz zero, sau cel mai sczut nivel de cost la care poate fi realizat obiectivul propus. Parlamentul reexamineaz bugetul, n mod sistematic, la intervale regulate de timp, ca i cum s-ar porni de la zero. La fiecare cinci ani se reevalueaz fiecare aciune i se rediscut fiecare autorizaie de program n vederea aprobrii. Prin intermediul aanumitelor pachete de decizie sau pachete program sunt evaluate rezultatele diferite ce corespund att unui nivel dat al costurilor, ct i al altor niveluri de cost situate sub i peste nivelul considerat. Pentru fiecare program se determin nivelul minim al efortului (baza-zero) i se evalueaz consecinele reducerii cheltuielilor bugetare la acest nivel minim. Un pachet de decizie include: obiectivul sau rezultatul ce se dorete a fi obinut; descrierea programelor i sub-programelor de realizare a obiectivului; analiza diferitelor costuri i avantaje degajate; lista mijloacelor alternative de realizare a fiecrui obiectiv mpreun cu costurile fiecrei alternative, precum i justificarea alternativei propuse.

41

Opiunea pentru unul sau altul dintre programele propuse depinde de efectele ce pot fi obinute la un nivel dat al costurilor. Efectele sunt evideniate prin prisma avantajelor directe i indirecte, iar costurile sunt estimate la nivelul lor real, inclusiv prin luarea n consideraie a costurilor generate de externaliti. Dup ce se evideniaz i se evalueaz att costurile, ct i avantajele corespunztoare, se procedeaz la actualizarea beneficiilor nete actuale. Folosirea metodei se bazeaz pe identificarea valorii prezente a programelor alternative i pe ierarhizarea acestora n raport de dou criterii: criteriul avantajului (beneficiului) net; criteriul raportului avantaj/cost sau al efectului obinut la unitatea de efort. Orice proiect pentru care avantajul net este pozitiv sau pentru care raportul avantaj/cost este mai mare dect unitatea se consider a fi eligibil pentru finanare. Selecia programelor se efectueaz n funcie de importana lor, pe baza criteriilor menionate i n limita resurselor bugetare utilizate la nivelul anului pentru care se elaboreaz bugetul. Opiunea pentru unul sau altul dintre programele propuse depinde de efectele ce pot fi obinute la un nivel dat al costurilor. Metoda Raionalizrii Opiunilor Bugetare a constituit metoda francez bazat pe analiza sistemic folosit pentru dimensionarea indicatorilor bugetari, n contextul gestiunii prin obiective a resurselor publice. Analiza sistemic are drept scop, ca prin iteraii succesive s reformuleze obiectivele i mijloacele utilizate pentru atingerea lor, permind decidentului s aleag un mod de aciune preferenial dintre mai multe alternative posibile. innd seama de un numr de restricii referitoare la caracterul limitat al mijloacelor, metoda raionalizrii opiunilor bugetare const n identificarea i studierea obiectivelor, compararea soluiilor alternative, adoptarea deciziei pe baza analizei cost-avantaje i controlul permanent al cheltuirii resurselor. Originalitatea metodei const n capacitatea de adaptabilitate i de reformulare a opiunilor. Avnd caracter iterativ, metoda permite analiza obiectivelor i glisarea acestora prin intermediul aa numitului !plan-revolving. Demersul logic al raionalizrii opiunilor bugetare implic selectarea obiectivelor, alegerea mijloacelor i controlul rezultatelor. Obiectivele pot fi complexe, incluznd activiti specifice unui ntreg minister, dar i punctuale pe segmente precise de activitate. Realizarea programelor aprobate presupune ntocmirea bugetului-program i includerea, n fiecare an, a creditelor necesare realizrii obiectivului ales, n bugetul corespunztor anului respectiv (bugetizarea). Controlul rezultatelor are drept scop aprecierea msurii n care obiectivele selectate au fost realizate sau nu. Se ntocmesc diverse tablouri de bord care pun n eviden ansamblul operaiunilor efectuate, diferitele categorii de costuri, indicatorii de eficacitate care permit msurarea gradului de concretizare a obiectivului atins, indicatorii de mijloace, care reflect resursele antrenate etc. n cazul apariiei unor distorsiuni,promotorii programelor trebuie s identifice cauzele nerealizrilor(erori de gestiune, mijloace insuficiente, obiective nerealiste etc.) i totodat au posibilitatea s refac n sens invers drumul parcurs pentru a reexamina ansamblul programului i gestiunea acestuia. Cu toate avantajele ce decurg din determinarea opiunilor bugetare pe baza criteriilor economice, nici n rile de origine, nici n rile care le-au adoptat i adaptat nu s-a reuit generalizarea metodelor moderne de elaborare a indicatorilor bugetari.

4.2. Metode de fundamentare utilizate n procesul elaborrii bugetelor n Romnia

n Romnia, principiul de fundamentare a bugetelor este cel al metodei
42

automate. Astfel orice buget are urmtoarea structur: Denumire indicator Cod indicator Realizri ale anului ,,n-2 Programul anului ,,n-1 Propuneri anul ,,n Estimri ale anului ,,n+1 Estimri ale anului ,,n+2 Estimri ale anului ,,n+3 Aceast structur se impune, deoarece prezint situaiile veniturilor i cheltuielilor realizate n anul ,,n-2 (ultimul an care are finalizat execuia bugetar), situaia anului ,,n-1 (anul n care se elaboreaz bugetul i cnd nu se tie situaia execuiei bugetare dect pn la acel moment). Propunerile anului ,,n vizeaz creditele bugetare preconizate a fi alocate, iar estimrile anilor ,,n+1, ,,n+2 i ,,n+3 sunt transpunerea valoric a obiectivelor stabilite n Documentul de politic, strategie i performan pe urmtorii trei ani. Fundamentarea veniturilor se realizeaz de Ministerul Finanelor Publice (pentru veniturile care se ncaseaz la bugetul de stat, bugetul asigurrilor de stat i la bugetul fondurilor speciale). Veniturile bugetelor locale sunt estimate de fiecare consiliu local/judeean n parte. Veniturile proprii ale diferitelor instituii publice se stabilesc de ordonatorii de credite ale instituiilor care urmeaz s le realizeze cu avizul ordonatorilor de credite superiori, dac este cazul. Estimare cuantumului veniturilor are la baz estimrile din bugetul anului anterior i mutaiile care pot aprea n structura contribuabililor/obiectelor impozabile n anul urmtor. Exist i alte elemente de care se ine cont la determinarea veniturilor bugetare: efectul modificrilor de ordin legislativ, memorandumuri semnate cu instituii financiare internaionale etc. Fundamentarea cheltuielilor se face n mod similar cu fundamentarea veniturilor, ns n strict concordan cu nivelul veniturilor alocate, deoarece la nivelul instituiilor publice bugetul i ale bugetelor locale trebuie s fie echilibrat, n timp ce bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale nu pot prezenta deficite mai mari dect valorile stabilite n documentul de politic elaborat de Guvern. O atenie deosebit se acord fundamentrii cheltuielilor cu personalul. Aceasta se face n funcie de numrul de posturi i funcii. Guvernul aprob baremele se salarizare a personalului bugetar, aceste bareme fiind nmulite cu numrul de posturi alocat fiecrei funcii, suma acestora reprezentnd nivelul cheltuielilor cu salariile. De asemenea obiectivele de investiii beneficiaz de o fi n care se evideniaz toate cheltuielile defalcate astfel: Cheltuieli pn la 31 decembrie ,,n-2 Cheltuieli (preliminat) ,,n-1 Program ,,n Estimare ,,n+1 Estimare ,,n+2 Estimare ,,n+3 Estimare anii ulteriori La fundamentarea cheltuielilor se au n vedere: Baza legal a cheltuielilor Execuia preliminar a anului de baz format din execuia cert pe perioada ncheiat i execuia probabil rmas pn la finele anului de baz

43

 Preurile i tarifele Normele obligatorii prin intermediul crora se realizeaz dimensionarea unor cheltuieli Normele de cheltuieli (att cele materiale reprezentate prin consumul de materiale necesar pe unitatea de indicator, ct i normele financiare exprimate sub forma unei cheltuieli medii pe indicator). Fundamentarea cheltuielilor unei instituii publice trebuie s aib la baz i informaiile macroeconomice stabilite de Ministerul Finanelor Publice n n Raportul asupra situaiei macroeconomice pentru anul bugetar pentru care se elaboreaz planul de buget, precum i pentru urmtorii trei ani, informaii ce se refer n primul rnd la nivelul inflaiei i a cursului valutar.

4. 3. Metode de dimensionare i finanare a deficitului bugetar

A. Metode de msurare a deficitului bugetar Dezechilibrul financiar public este rezultatul cererii prea mari de resurse financiare publice, n comparaie cu fondurile ce se pot constitui la nivelul statului. Astfel, pentru a exprima valoric acest decalaj, se utilizeaz cel mai frecvent conceptul de deficit bugetar. n Romnia, pentru msurarea dezechilibrului financiar public se folosesc metode diferite, n funcie de care se identific un anumit tip de deficit bugetar respectiv: deficitul/surplusul bugetului general consolidat; deficitul/surplusul convenional; deficitul/surplusul primar; deficitul/surplusul operaional; deficitul/surplusul structural; deficitul/surplusul cvasi-fiscal. Utilizarea metodelor moderne pentru dimensionarea ct mai corect a dezechilibrului financiar public a condus la apariia de noi tipuri de deficite/ surplusuri ale sectorului public. Astfel, putem vorbi de deficit/surplus convenional, primar, operaional, structural i cvasi-fiscal. Deficitul/surplusul convenional, calculat ca diferen ntre ncasrile i plile efective, reprezint necesarul de finanare a sectorului public. n metoda de msurare a acestui tip de dezechilibru public, veniturile nu includ mprumuturile interne i externe. La nivelul cheltuielilor nu sunt luate n considerare rambursrile datoriei publice din acel an, ins se regsesc dobnzile la datoria public. Deficitul/surplusul primar exclude din deficitul convenional cheltuielile reprezentnd dobnzile la datoria public. Acest indicator este utilizat n analiza ajustrilor ce trebuie realizate la nivelul politicii fiscale. Deficitul/surplusul operaional include deficitul primar i dobnda real pltit n contul datoriei publice interne. Deficitul/surplusul structural exclude din deficitul convenional ncasrile din privatizare, ce sunt considerate surse de finanare i nu de venituri. Deficitul cvasi-fiscal evideniaz deficitul convenional i operaiunile cvasifiscale ce iau forma: subveniilor pentru dobnzile la mprumuturile acordate de Banca Naional a Romniei i de bncile comerciale societilor cu capital de stat din sectoarele agricultur i energie;

44

 subveniilor pentru cursul de schimb de care beneficiaz sectorul energetic; mprumuturilor preluate de stat pe baz de legi speciale; mprumuturilor garantate de stat; arieratelor fa de buget a agenilor economici. Deficitele cvasi-fiscale pot apsa foarte mult asupra bugetului general consolidat mrind deficitul i mpingnd guvernul s se mprumute de pe piaa extern tot mai mult. Teoretic, ntre datoria extern i deficitele cvasi-fiscale, precum i cel operaional, exist o legtur pozitiv, evolund n acelai sens, atta vreme ct investiiile directe sunt reduse, iar exporturile sunt prea mici n comparaie cu importurile. Deficitele cvasi-fiscale se refer la pierderile ntreprinderilor din sectorul public. Cnd aceste pierderi nu mai sunt tolerate de sistemul economic, ele se transform ntr-o povar efectiv asupra bugetului public, prin preluarea la datoria public, ceea ce suplimenteaz cheltuielile cu refinanarea acesteia. Deficitele cvasi-fiscale privesc numai o parte din arieratele din economie, respectiv numai acele pierderi pe care trebuie s le suporte guvernul. Aceste deficite pot fi analizate ca stoc de datorie, iar, n dinamic, drept fluxuri ce modific dimensiunea stocului. Soluia pentru reducerea nivelului deficitului cvasi-fiscal este impunerea disciplinei financiare, privatizarea i restructurarea societilor generatoare de pierderi. n plus, o concuren adecvat pe pia, care s stimuleze eficiena, ar putea constitui un alt factor important pentru diminuarea dezechilibrului real din sectorul public. B. Instrumente i tehnici utilizate n rile dezvoltate pentru finanarea deficitului bugetar i refinanarea datoriei publice n economiile rilor dezvoltate, ale cror finane publice funcioneaz pe baza tehnicilor deficitelor bugetare, se folosesc o mulime de instrumente de credite guvernamentale care ar putea fi avute n vedere i de autoritile noastre abilitate n gestionarea deficitelor bugetare, a golurilor temporare de cas i a datoriei publice, i anume: bonuri de trezorerie sau alte instrumente de credit guvernamental, cu termen de rambursare de pn la un an; obligaiuni guvernamentale pe termen mediu i lung (negociabile); instrumente de credit guvernamental nenegociabile, accesibile mai ales micilor ntreprinztori; instrumente de credit pentru sectorul bancar i instituiile financiare; alte tehnici (aranjamente) de mprumuturi guvernamentale. Bonurile de trezorerie sau alte instrumente de credit pentru acoperirea deficitelor curente sau a golurilor temporare de cas, n cadrul unui an fiscal, sunt adresate bncilor, instituiilor financiare, precum i publicului larg. Scadena acestor hrtii de valoare poate fi cea tradiional (trei, ase sau nou luni) sau poate fi fixat n aa fel nct s se asigure prinderea perioadei de intrare a resurselor fiscale, procedeu des folosit n unele ri ale OECD (SUA, Canada i Japonia). n Frana, spre exemplu, Trezoreria public pune n circulaie, pe suport material sau n cont curent: bonuri cu dobnd anual, ale cror dobnzi sunt pltite n funcie de durata limitat la doi, cinci sau chiar apte ani; bonuri cu dobnd variabil, denumite BDV, i care, contrar bonurilor cu dobnd fix, sunt n permanen rezervate operaiunilor tradiionale ale pieei monetare.

45

Emisiunea bonurilor i a obligaiunilor de trezorerie n Frana a creat un nou concept mai general, acela de valori de trezorerie. Acestea prezint caliti specifice (girul statului) i o lichiditate superioar tuturor celorlalte titluri de valoare. n anumite situaii, din motive de politic monetar, biletele de trezorerie pot constitui pentru bnci importante instrumente monetare, pe care le pot utiliza n faa bncii centrale pentru asigurarea rezervelor de lichiditate. n acest context, fondurile puse la dispoziia trezoreriei vor putea crete (din vnzarea acestor hrtii de valoare), fapt ce ar putea constitui un prim pas pentru realizarea unei piee monetare secundare, unde banca central s intervin pentru reglarea lichiditilor bancare i a dobnzilor pe termen scurt. Pentru acoperirea deficitelor anilor precedeni, trecute de altfel la datoria public, majoritatea rilor dezvoltate folosesc titlurile de stat pe termen mediu i lung. n alegerea instrumentelor de credit trebuie optat pentru acele variante care s asigure necesitile de acoperire a deficitului de fonduri, pe de o parte, i satisfacerea preferinelor grupurilor de investitori, pe de alt parte. n rile dezvoltate, instrumentele cel mai des folosite pentru acoperirea datoriei publice sunt titlurile de stat sub forma obligaiunilor. De asemenea, n ultimul timp, n unele ri s-au dezvoltat instrumente de credit negociabile pentru micii ntreprinztori denumite i bonuri guvernamentale de economii. Aceste titluri au, de regul, valori mici, pentru a fi accesibile unui numr ct mai mare de ofertani; totodat, ele au rate ale dobnzii destul de nalte i o lichiditate asigurat. De obicei, aceste titluri nu reprezint un subiect de comercializare pe piaa secundar, deci nu sunt expuse riscurilor de pierderi de capital, avnd prevzut i o clauz specific, potrivit creia, dup o perioad relativ scurt, posesorii pot cere oricnd rambursarea lor. Din aceast cauza, gestionarul lor trebuie s-i asigure provizioane pentru cazul rscumprrilor nainte de termenul scadenei. Rata dobnzii pentru aceste titluri este de obicei progresiv, pe ani, n funcie de evoluia ratei inflaiei, pentru a o compensa pe aceasta i a se asigura investitorului un profit rezonabil (mcar mediu). Un alt sector important, care poate dispune de resurse pentru finanarea i refinanarea datoriei publice, este sistemul instituiilor financiare. Atragerea resurselor financiare disponibile din acest sector, de ctre gestionarul datoriei publice, se poate realiza pe calea unor instrumente nenegociabile, prin care se obin mprumuturi private sau mprumuturi contra cambiei. Avantajele unor asemenea mprumuturi constau n aceea c nivelul creditelor scadente, modul de rambursare i rata dobnzii (fix sau variabil) pot fi adaptate cerinelor investitorilor. n majoritatea rilor, recomandarea autoritilor, dar mai ales cea a organismelor financiare internaionale (FMI), impune gestionarului datoriei publice s utilizeze tehnici i mijloace specifice pieei, determinnd colectarea resurselor financiare ntr-un mod descentralizat i pe o pia ct mai extins, inclusiv de pe cea extern. Finanrile externe se pot constitui n resurse importante i, de multe ori, ele reprezint o ultim soluie pentru acoperirea deficitelor bugetare curente, dar mai ales a datoriei publice, soluie ce se concretizeaz n: atragerea de lichiditi internaionale; contractarea de mprumuturi n devize. Noiunea de lichiditate internaional are n vedere evoluia unui ansamblu de posturi ale bilanurilor Trezoreriei publice i ale bncii centrale, n operaiunile lor pe termen scurt, mediu i lung cu nerezidenii, prin instituirea de depozite sau ncasarea datoriilor scadente sau greu solvabile de Ia debitori internaionali. n cadrul acestei categorii am putea include i demersurile de a obliga exportatorii s-i ncaseze Ia termen creanele n devize pentru exporturile fcute, inclusiv demersurile autoritilor pentru a contingena importurile n vederea prentmpinrii unei balane comerciale i

46

de pli pasive, care ar determina diminuarea stocului de devize al rii. mprumuturile externe constau n operaiuni pe termen lung i, n mai mic msur, pe termen mediu. Acest lucru nu nseamn altceva dect o soluie brutal" de a plasa o economie n recesiune pe calea redresrii, prin revigorarea conturilor externe, demersul acesta asigurnd o anume relaxare moderat a economiei (pe calea finanrii provizorii a deficitului prin finanri externe). C. Instrumente folosite n Romnia pentru finanarea deficitelor bugetare Tehnicile i instrumentele de credit folosite pn n prezent n Romnia, pentru finanarea i refinanarea deficitelor bugetare i a datoriei publice, s-au rezumat la un numr restrns de asemenea procedee i mijloace, printre care creditele pe termen scurt, acordate de Banca Naional a Romniei, mai ales pentru acoperirea golurilor temporare de cas i a deficitelor bugetare curente. Fluxurile financiare determinate de aceste operaiuni sunt simple i apreciem c ele nu necesit explicaii suplimentare. n primii ani de dup revoluie, aceste categorii de credite erau nepurttoare de dobnzi, iar, n prezent, dobnda lor este cea oficial (a dobnzii oficiale a Bncii Centrale) i este suportat din bugetul de stat. n contrapartid, Banca Naional a Romniei pltete o dobnd la cursul zilei pentru disponibilitile Trezoreriei statului aflate n contul curent general aflat la Banca Naional a Romniei. Avantajul acestor resurse este acela c ele se pot procura rapid, n funcie de necesiti, sporind imediat lichiditile Trezoreriei statului, dezavantajul constnd ns n aceea c aceste resurse trebuie restituite tot aa de rapid cum au fost i procurate. O a doua resurs pentru finanarea i refinanarea deficitelor bugetare i a datoriei publice a fost aceea pus n practic din anul 1992, prin obligaiunile de stat seriile A i B, cu dobnd fix, vndute populaiei prin intermediul Casei de Economii i Consemnaiuni. Deoarece n acea perioad nu erau nc organizate Trezorerii ale statului, centralizarea resurselor n contul bugetului de stat s-a efectuat prin intermediul sucursalelor judeene ale Casei de Economii i Consemnaiuni, prin sucursalele judeene ale Bncii Naionale a Romniei, Centrala Casei de Economii i Consemnaiuni i Centrala Bncii Naionale a Romniei. Un alt tip de mprumut contractat de Trezoreria statului este cel obinut prin intermediul sistemului bancar sau al agenilor economici. Dobnda acestor credite se stabilete prin licitaie public, organizat de Banca Naional a Romniei, care acioneaz ca agent al statului. n cazul acestor mprumuturi s-a practicat, de regul, tehnica dematerializrii titlurilor de stat n contul curent al investitorului. Obligativitatea evidenierii acestora, precum i conducerea contabilitii subscrierilor au revenit deopotriv Bncii Naionale a Romniei i Trezoreriei statului. ncepnd din anul 1999, Trezoreria statului a recurs la modalitatea de a se mprumuta i de la populaie, prin atragerea economiilor disponibile ale acesteia, folosind certificatele de trezorerie cu dobnd fix, prin subscrieri n numerar i ulterior n cont, prin virament. Aceste emisiuni au fost derulate prin unitile sale teritoriale, realizndu-se nsemnate economii pentru bugetul de stat, prin eliminarea comisioanelor care erau pltite pentru asemenea operaiuni unitilor Casei de Economii i Consemnaiuni i altor intermediari. ntruct certificatele de trezorerie sunt purttoare de dobnd fix, difereniat aproape pe fiecare emisiune, iar n majoritatea cazurilor ele nu se ramburseaz la scaden, subscrierile transformndu-se n depozite, la calculul dobnzii finale trebuie inut cont de suma subscris, precum i de dobnda capitalizat. La fel cum se procedeaz i n alte economii, dobnda care se calculeaz pentru subscrierile la mprumuturile de stat, precum i la cele transformate n depozite, se suport din

47

prevederile bugetului de stat. Pn n exerciiul bugetar 2002, dobnda aferent sumelor trecute n conturile de depozit se suporta din bugetul Trezoreriei statului. Din cele prezentate rezult c, n procesul de atragere a capitalurilor disponibile din economie pentru finanarea i refinanarea deficitelor bugetare i a datoriei publice n Romnia, s-au folosit i se folosesc nc un numr restrns de instrumente (hrtii de valoare) fr varietate, din punctul de vedere al caracteristicilor pe care acestea le pot mbrca.

48

CAPITOLUL V PREZENTAREA DATORIEI PUBLICE

5.1. Abordri de natur conceptual privind datoria public

Datoria public reprezint totalitatea obligaiilor financiare interne i externe ale statului, la un moment dat, provenind din mprumuturi contractate direct sau garantate de Guvern, prin Ministerul Finanelor Publice, sau de autoritile administraiei publice locale de la diveri creditori, persoane fizice sau juridice rezidente sau nerezidente n Romnia. Obligaiile reprezint angajamentele care decurg din contractarea mprumuturilor, i anume: rambursarea mprumutului, plata dobnzilor, a comisioanelor, a unor avantaje speciale acordate creditorilor. Datoria public se stabilete i se gestioneaz n mod distinct pe cele dou forme ale ei: datoria public guvernamental i datoria public local. mprumuturile contractate de autoritile administraiei publice locale, ce sunt instrumente ale datoriei publice locale, fac parte din datoria public a Romniei, dar nu reprezint datorii sau rspunderi ale Guvernului. De asemenea, datoria public n funcie de termen se clasific astfel: datorie public pe termen scurt (flotant); datorie public pe termen mediu i lung (consolidat). Datoria public se poate prezenta i n funcie de nscrisurile emise sau alte modaliti de gestionare, precum i pe categorii de creditori (n cazul datoriei externe). n funcie de calitatea creditorilor, datoria public poate fi: datorie public brut, fiind dat de valoarea total a mprumuturilor, indiferent unde sunt plasate acestea; datorie public net, n care nu intr valoarea mprumuturilor plasate la instituiile statului. Obligaiile statului rezultate din mprumuturile contractate i garantate de stat pe o perioad de un an sunt limitate de plafonul de ndatorare public stabilit anual prin lege. Plafonul de ndatorare public, respectiv totalitatea obligaiilor financiare pe care le pot contracta i garanta autoritile administraiei publice centrale i locale pe o perioad de 1 an, care este stabilit anual prin lege. Acesta cuprinde plafonul de ndatorare public intern i plafonul de ndatorare public extern. Valoarea total a datoriei publice este nscris n ,,Registrul datoriei publice. Registrul datoriei publice, n care este evideniat situaia datoriei publice n ordine cronologic, are patru componente: Subregistrul datoriei publice guvernamentale interne; Subregistrul datoriei publice guvernamentale externe; Subregistrul datoriei publice locale interne; Subregistrul datoriei publice locale externe. Fiecare din aceste subregistre au dou poziii distincte, respectiv pentru datoria public direct i datoria public garantat. La sfritul anului, datoria public angajat este evideniat n documentul numit ,,contul general al datoriei publice". Acesta este nsoit de un raport n care se analizeaz principalele probleme legate de nivelul datoriei publice, de serviciul datoriei publice, precum i de garaniile

49

statului pentru creditele contractate de agenii economici. mprumuturile care alctuiesc datoria public extern i intern pot fi clasificate dup anumite criterii3, astfel: Din punct de vedere al maturitii scadenei datei de rambursare a dobnzii i a ratei de capital se disting mprumuturile pe termen scurt care au scadena ntre 1 2 ani, mprumuturile pe termen mediu, care au scadena ntre 3 5 ani, mprumuturile pe termen lung, care au scadena peste cinci ani i mprumuturile acordate de Fondul Monetar Internaional (F.M.I.); Din punct de vedere al beneficiarului de mprumuturi, acestea pot fi acordate guvernului, unitilor administrativ-teritoriale, bncilor, ntreprinderilor private, ntreprinderilor de stat i altor instituii de drept public; Din punct de vedere al creditorului, mprumuturile pot fi acordate de ctre ntreprinderi furnizoare, bnci i alte instituii financiare, guvern, organisme financiare internaionale, rentieri i alte persoane fizice. Menionm c, ntreprinderile furnizoare, bncile i alte instituii financiare, acord mprumuturi pe baze bilaterale, guvernul acord asisten public bilateral, iar organismele financiare internaionale acord asisten public pe baze multilaterale; Din punct de vedere al instrumentelor de datorie public utilizate, mprumuturile care formeaz datoria public pot fi contractate prin emisiunile de instrumente de credit sub forma certificatelor de trezorerie i a obligaiunilor de stat, leasing financiar, instrumente de cash - management; Din punct de vedere al monedei n care sunt contractate, mprumuturile pot fi contractate, att n moned local, ct i n moned strin, n funcie de preferina mprumutatului/beneficiarului, pentru o moned sau alta; Din punct de vedere al ratei dobnzii pentru mprumuturile contractate i instrumentele de datorie utilizate se poate plti o rat fix a dobnzii sau o rat variabil; Din punct de vedere al modului de garantare, mprumuturile pot fi: angajate direct de stat i angajate cu garania statului. Dac ne referim la datoria public pe termen scurt, aceasta cuprinde mprumuturile contractate pe perioade de pn la un an, n scopul acoperirii golurilor de cas generate de neconcordana n timp, a veniturilor cu cheltuielile bugetare, atunci aceasta poate fi definit ca datorie public flotant. Dac ne referim la totalitatea datoriilor rezultate din mprumuturile de stat, contractate pe termen mediu i lung, precum i a celor rezultate din prelungirea termenelor de rambursare a mprumuturilor pe termen scurt, pe perioade de timp mediu i lung, atunci o putem defini ca datorie public consolidat. Diferenierea dintre datoria public flotant i cea consolidat este important pentru aprecierea efortului financiar pe care statul este nevoit s l fac n cursul unui an pentru rambursarea datoriei scadente i pentru plata dobnzilor aferente. Astfel, cu ct ponderea datoriei publice flotante n totalul datoriei publice este mai mare, cu att nevoia de resurse financiare menite s acopere obligaiile curente este mai mare. Este necesar de precizat faptul c datoria public brut este dat de valoarea total a mprumuturilor contractate de stat pe piaa intern i extern, indiferent de natura creditorilor (publici sau privai). n acelai timp, este important de subliniat i faptul c, datoria public net reprezint totalitatea mprumuturilor contractate de stat de la persoane fizice i persoane juridice, altele dect instituiile publice.

Ghidul general privind definirea datoriei publice, (mai 2000), INTOSAI

50

5.2. Contractarea i administrarea datoriei publice

n ceea ce privete obligaiile de natura datoriei publice guvernamentale, menionm c, Guvernul (prin Ministerul Finanelor Publice), poate contracta finanri rambursabile interne i externe, n urmtoarele scopuri4: finanarea deficitului bugetului de stat, finanarea temporar a deficitelor din anii precedeni ale bugetului asigurrilor sociale de stat, pn la alocarea de sume cu aceast destinaie, finanarea deficitelor temporare ale bugetului de stat i ale bugetului asigurrilor sociale de stat din exerciiul curent; refinanarea i rambursarea anticipat a datoriei publice guvernamentale; meninerea n permanen a unui sold corespunztor n contul curent general al Trezoreriei Statului; finanarea pe baz de lege a unor programe/proiecte sau a altor necesiti prioritare pentru economia romneasc; susinerea balanei de pli n conformitate cu Regulamentul Consiliului Uniunii Europene nr. 332/2002 de stabilire a unui mecanism de asisten financiar pe termen mediu pentru balanele de pli ale statelor member; achiziii n sistem leasing, pe baz de hotrre a Guvernului, doar n condiiile n care Ministerul Finanelor Publice, n calitate de unic administrator al datoriei publice guvernamentale, accept angajarea datoriei publice guvernamentale de ctre ordonatorii principali de credite prin alegerea acestui instrument financiar, pe baza analizei costurilor i riscurilor, cu asigurarea respectrii obiectivelor i principiilor strategiei de administrare a datoriei publice guvernamentale. Prin administrarea datoriei publice guvernamentale, care are ca principal obiectiv finanarea deficitului bugetar i refinanarea datoriei publice guvernamentale, se urmrete limitarea costurilor i riscurilor asociate pe termen mediu i lung. Totodat, administrarea lichiditilor disponibile n contul curent general al trezoreriei statului are ca obiectiv asigurarea pe termen scurt a resurselor financiare necesare efecturii cheltuielilor publice. Atunci cnd impozitele percepute de stat de la populaie, nu pot acoperi n totalitate cheltuielile publice, statul face apel la mprumuturi purttoare de dobnzi, care antreneaz cheltuieli suplimentare i mpovreaz contribuabilii cu noi impozite. Fa de asemenea practici, economistului scoian Adam Smith are aprecieri extrem de critice, deoarece: prin contractarea de mprumuturi, o parte din produsul anual este abtut de la funcia sa de capital, spre a servi funciei de venit; o parte din acest produs este abtut de la ntreinerea muncitorilor productivi, spre a ntreine pe cei neproductivi, spre a fi cheltuit i risipit, fr nici o speran de a se reproduce nici mcar n viitor5. Aadar, n concepia lui Adam Smith nu numai cheltuielile publice, dar i mprumuturile de stat, ca fenomene financiare, sunt intim legate de consum i produc efecte dintre cele mai nefaste asupra economiei naionale6. Cu privire la finanarea proiectelor de investiii pentru dezvoltarea sectoarelor prioritare ale economiei, menionm c aceasta se poate realiza prin contractarea unor fonduri suplimentare rambursabile de la organisme financiare internaionale. Cu toate c

Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 64/2007 privind datoria public, aprobat prin Legea nr. 109/2008, cu modificrile i completrile ulterioare 5 Adam Smith, Avuia naiunilor, cercetare asupra naturii i cauzelor ei, vol. I, Editura Academiei Republicii Populare Romne, Bucureti, 1962 6 Ibidem 11

51

Romniei i sunt alocate fonduri comunitare, necesitatea angajrii acestor finanri rambursabile este determinat de: reluarea creditrii n Romnia (prin suplimentarea de lichiditi pe pieele financiare interne); pregtirea Romniei pentru intrarea n zona euro; orientarea cheltuielilor publice ctre investiii; ncurajarea investiiilor private; revitalizarea unor sectoare ale economiei naionale (sector construcii, industrie de maini). Contractarea sumelor provenite din finanri rambursabile acordate de ctre instituiile financiare internaionale este justificat de factorul politic n scrisoarea ctre Fondul Monetar Internaional, astfel: ...acest pachet este esenial pentru protejarea economiei romneti mpotriva celor mai severe efecte ale crizei mondiale, i pentru plasarea...ntr-o poziie care s permit reluarea n for a procesului de cretere odat ce dificultile curente se vor ameliora7. Dei contractarea sumelor este argumentat de diminuarea efectelor crizei economice, aceasta se reflect n indicatorul, gradul de ndatorare public a Romniei. Gradul de ndatorare al rii, la un moment dat, se determin prin raportarea soldului datoriei publice la produsul intern brut. Gradul de ndatorare reprezint un indicator de analiz care arat, ct ar trebui sacrificat la nivelul unui an din produsul intern brut, pentru a putea rambursa integral datoria n anul respectiv. Cu ct rambursrile de mprumuturi, dobnzile i comisioanele aferente acestora absorb mai mult din ncasrile din exporturi, cu att mai tensionat va fi balana de pli externe a unei ri debitoare fa de strintate. Apreciem c, n condiiile contractrii noilor mprumuturi, gradul de ndatorare public a Romniei va crete, dar se va situa n continuare sub plafonul de 60% din produsul intern brut, plafon stabilit prin Tratatul de la Maastricht8. Menionm c pentru Romnia cuantumul datoriei publice reprezint un criteriu de convergen n vederea adoptrii monedei Euro. n plus, gradul de ndatorare a rii fa de strintate trebuie completat cu efortul financiar valutar aferent datoriei publice externe, care indic povara respectivei datorii n anul considerat. Efortul financiar valutar generat de datoria public extern este indicat de serviciul datoriei publice externe. Cu ct este mai mare efortul valutar impus de datoria public extern, cu att vor fi mai mici resursele valutare ale unei ri rmase pentru plata importurilor destinate dezvoltrii economice i sociale a unei ri i aprovizionrii acesteia cu bunuri vitale de consum.

5.3. Instrumentele datoriei publice

Instrumentele de datorie utilizate pentru administrarea datoriei publice guvernamentale pot fi emise i/sau utilizate doar de ctre Ministerul Finanelor Publice, fiind denominate n lei i/sau n valut, prin accesarea pieelor financiare interne i externe. Instrumentele de datorie public guvernamental ce pot fi contractate, nefiind ns limitate la acestea, sunt:
7

Scrisoarea de intenie din 24 aprilie 2009 transmis de autoritile romne cu privire la acordul standby dintre Romnia i Fondul Monetar Internaional 8 Tratatul de la Maastricht sau Tratatul Uniunii Europene publicat n Jurnalul Oficial C 191, 29 iulie 1992

52

 titlurile de stat lansate pe pieele internaionale, precum i titlurile de stat lansate pe piaa intern, inclusiv certificatele de trezorerie pentru populaie, nerscumprate la scaden i transformate n certificate de depozit; mprumuturile de la instituii financiare romneti sau strine; mprumuturile de la guverne i agenii guvernamentale strine, instituii financiare internaionale sau de la alte organisme financiare internaionale; mprumuturi temporare din disponibilitile contului curent general al Trezoreriei Statului; instrumente structurate, cum ar fi creditele furnizor; leasing financiar. Menionm faptul c, potrivit reglementrilor legale n vigoare, contractele externe de leasing financiar ale instituiilor publice centrale au fost transferate de la datorie privat, la datorie public guvernamental; instrumente de cash - management (atragere de depozite, operaiuni repo); scrisori de garanie de stat; mprumuturi de la Uniunea European acordate n baza Regulamentului Consiliului Uniunii Europene nr. 332/2002 de nfiinare a unui mecanism de asisten financiar pe termen mediu pentru balanele de pli ale statelor membre; plasamente private. Titlurile de stat reprezint instrumente financiare care atest datoria public. Titlurile de stat se regsesc sub form de bonuri, certificate de trezorerie, obligaiuni, inclusiv certificatele de trezorerie pentru populaie nerscumprate la scaden i transformate n certificate de depozit sau alte instrumente financiare constituind mprumuturi ale statului n moned naional ori n valut. Titlurile de stat pot fi emise pe termen scurt, mediu sau lung. Acestea pot fi emise n form materializat sau dematerializat, nominative sau la purttor i pot fi negociabile sau nenegociabile. Titlurile de stat pe termen scurt au o scaden de pn la un an inclusiv, se regsesc sub forma bonurilor de tezaur i a certificatelor de trezorerie. Titlurile de stat pe termen mediu sau lung se regsesc sub forma obligaiunilor de stat cu o scaden de peste un an i maximum cinci ani de la emisiune, respectiv de peste cinci ani de la emisiune, fie purttoare de dobnd, fie cu discont. Titlurile de stat cu dobnd sunt titlurile de stat care au o valoare nominal la care se pltete o dobnd stabilit, la date specificate. Titlurile de stat cu discont sunt titlurile de stat fr cupon de dobnd, care sunt vndute la o valoare mai mic dect valoarea sa nominal. Titlurile de stat dematerializate sunt titlurile de stat pentru care emisiunea, probaiunea i transmisiunea drepturilor ncorporate se evideniaz prin nscriere n sistemul de nregistrare n cont. Aceste instrumente pot fi utilizate de ctre deintori, drept garanie pentru mprumuturi. Titlurile de stat materializate sunt titlurile de stat n form fizic, nscris imprimat, care cuprinde meniuni obligatorii referitoare la emitent, valoarea nominal, rata dobnzii sau a discontului, scadena, modul de transmisiune i alte elemente specifice fiecrei categorii de titluri. Cu privire la creterea atractivitii pentru titlurile de stat, se apreciaz c aceasta poate fi asigurat prin oferirea unor rate de dobnd superioare ratei dobnzii la depozitele bancare i altor instrumente de economisire de pe piaa privat. Rata dobnzii reprezint dobnda exprimat n procente pe an, pltit pentru capitalul unui mprumut sau titlu de stat purttor de dobnd. Se poate afirma c, instrumentele datoriei publice reprezint n fapt, mijloace alternative de procurare a fondurilor financiare.

53

Ministerul Finanelor Publice, n procesul de management al riscurilor asociate datoriei publice guvernamentale, este autorizat s fac urmtoarele operaiuni, fr a se limita la acestea: swap-uri valutare, contracte futures, opiuni i alte operaiuni specifice de administrare a riscului valutar; contracte forward, swap-uri pe rata dobnzii, opiuni i alte operaiuni specifice de administrare a riscului de dobnd; operaiuni de administrare a serviciului datoriei publice guvernamentale prin refinanarea datoriei scadente i/sau rambursarea anticipat a unei datorii existente nescadente, incluznd modificarea condiiilor aferente datoriei existente prin operaiuni de rscumprare anticipat a titlurilor de stat, de preschimbare a acestora cu titluri de stat noi, de preschimbare a unor instrumente cu alte instrumente de natura datoriei publice guvernamentale; operaiuni de administrare a riscului de credit aferent portofoliului de datorie guvernamental prin acordarea/perceperea de garanii colaterale celorlalte pri cu care ncheie contracte/acorduri n procesul de administrare a datoriei publice guvernamentale. Contractarea unei datorii noi n vederea plii unei obligaii financiare de natura datoriei publice guvernamentale scadente este definit ca refinanarea datoriei publice guvernamentale. Plata nainte de termen/scaden a unei obligaii de natura datoriei publice guvernamentale reprezint rambursarea/rscumprarea anticipat care se poate realiza, fie ca urmare a exercitrii acestei opiuni de ctre creditori, fie ca urmare a exercitrii opiunii de ctre Ministerul Finanelor Publice, n scopul administrrii eficiente a datoriei publice guvernamentale i a serviciului datoriei publice guvernamentale. Ministerul Finanelor Publice poate ncheia contracte/acorduri cadru cu instituii financiare, contracte care nu genereaz obligaii financiare pentru prile semnatare, dar care stipuleaz condiiile generale n care se vor desfura operaiunile ntre pri, n scopul realizrii operaiunilor de administrare a riscurilor asociate obligaiilor de natura datoriei publice guvernamentale. Aceste acorduri definesc i reglementeaz operaiunile de compensare bilaterale, care presupun, compensarea pn la obinerea unei sume nete, convertit ntr-o singur valut, a valorilor unor drepturi sau obligaii de plat rezultate ntre Ministerul Finanelor Publice i instituiile financiare cu care se ncheie acordurile financiare pentru administrarea datoriei publice guvernamentale i/sau administrarea a riscurilor aferente obligaiilor de natura datoriei publice guvernamentale.

5.4. Datoria public guvernamental

Datoria public guvernamental reprezint totalitatea obligaiilor financiare ale statului la un moment dat, provenind din finanrile rambursabile contractate n mod direct sau garantate de Guvern, de pe pieele financiare. Datoria public guvernamental direct reprezint totalitatea obligaiilor financiare ale statului la un moment dat, provenind din finanrile rambursabile angajate pe baze contractuale de Guvern, inclusiv cele contractate de autoritile administraiei publice centrale. Datoria public guvernamental garantat reprezint totalitatea obligaiilor financiare ale statului la un moment dat, provenind din finanrile rambursabile garantate de Guvern, exclusiv cele contractate de autoritile administraiei publice centrale.

54

Garania de stat pentru un mprumut reprezint o obligaie indirect a statului romn care se execut n cazul n care beneficiarul mprumutului nu are capacitatea s achite n ntregime sau parial mprumutul, dobnda i alte costuri aferente. n cazul n care o garanie de stat pentru un mprumut devine exigibil, statul este obligat s efectueze ctre instituia creditoare plata datorat de debitorul garantat. Pentru acoperirea riscurilor financiare ce decurg din garantarea de ctre stat a mprumuturilor contractate de la instituii creditoare se constituie fondul de risc care este alimentat din comisioanele ncasate de la beneficiarii mprumuturilor garantate, dobnzile obinute din plasamentele sumelor aflate n depozite, majorrile de ntrziere aplicate pentru neplata n termen a comisioanelor, fondurile bugetare alocate n acest scop, precum i alte surse.

A. Datoria public guvernamental intern

Datoria public guvernamental intern este partea din datoria public guvernamental care reprezint totalitatea obligaiilor financiare ale statului, provenind din mprumuturi contractate direct sau garantate de stat, de la persoane fizice sau juridice rezidente n Romnia, n lei sau n valut, inclusiv sumele utilizate temporar din disponibilitile contului general al Trezoreriei Statului pentru finanarea temporar a deficitelor bugetare. Plile legate de datoria public sunt realizate pe baza autorizrii bugetare permanente pentru efectuarea acestor cheltuieli. Datoria public guvernamental intern este generat de: titlurile de stat n moned naional, inclusiv titlurile de stat n valut plasate pe piaa intern, rambursabile din resurse bugetare; dac resursele nu sunt suficiente pentru a asigura plata serviciului datoriei publice interne, se emit nscrisuri, determinnd, astfel, consolidarea datoriei publice; mprumuturile de stat de la Banca Naional a Romniei destinate acoperirii golurilor de cas ntre ncasrile i plile bugetare; mprumuturile de stat de la bncile comerciale; mprumuturile de stat de la alte instituii financiare interne, persoane juridice romne, n condiiile rezultate n urma negocierilor; mprumuturile temporare din disponibilitile contului curent general al Trezoreriei Statului; garanii de stat la mprumuturi interne contractate de diveri debitori. Datoria public guvernamental intern efectiv este o parte a datoriei publice guvernamentale interne, ntruct evideniaz obligaiile directe i indirecte ale statului fa de creditorii interni, alii dect Trezoreria Statului. Deci, datoria public guvernamental intern efectiv nu include mprumuturile temporare din disponibilitile contului curent general al Trezoreriei Statului. Ministerul Finanelor Publice este contractantul i administratorul datoriei publice guvernamentale, avnd, totodat i autoritatea de a stabili balana zilnic a contului general al Trezoreriei Statului, viitoarele cerine de lichiditate, scadena datoriei publice guvernamentale, costurile cu dobnda corespunztoare i refinanarea/ diminuarea datoriei publice guvernamentale.

B. Datoria public guvernamental extern

Datoria public guvernamental extern este partea din datoria public guvernamental care reprezint totalitatea obligaiilor financiare ale statului, provenind
55

din mprumuturi contractate direct sau garantate de stat, de la persoane fizice sau juridice nerezidente n Romnia. Datoria public guvernamental extern este generat de: titlurile de stat n valut plasate pe piaa financiar extern; mprumuturile de la guverne i agenii guvernamentale strine, institui financiare internaionale sau de la alte organizaii internaionale; mprumuturile sindicalizate pe termen scurt, mediu sau lung; mprumuturile de la persoane juridice strine; mprumuturile de la bncile strine sau de la companii strine; garanii de stat la mprumuturi externe contractate de diveri debitori. Banca Naional a Romniei acioneaz i ca agent al statului privind datoria public guvernamental extern, ntruct serviciul datoriei publice guvernamentale externe contractate n numele statului se pltete de ctre B.N.R.

C. Datoria public local

Datoria public local este alctuit din totalitatea obligaiilor financiare ale unitilor administrativ-teritoriale, la un moment dat, rezultate din finanrile rambursabile angajate pe baze contractuale sau garantate de ctre autoritile administraiei publice locale, de pe pieele financiare. Menionm c datoria public local face parte din datoria public a Romniei, dar nu reprezint obligaii ale Guvernului, iar plata serviciului datoriei publice locale se va efectua din veniturile proprii ale unitii administrativ-teritoriale mprumutate sau dup caz, din resursele financiare proprii ale beneficiarilor de garanii emise de unitile administrativteritoriale. Datoria public local direct reprezint totalitatea obligaiilor financiare ale unitilor administrativ-teritoriale, la un moment dat, provenind din finanrile rambursabile angajate direct de ctre acestea, pe baze contractuale. Datoria public local garantat include totalitatea obligaiilor financiare ale unitilor administrativ-teritoriale, la un moment dat, provenind din finanrile rambursabile garantate de ctre acestea. Din figura 5.1 se observ c, datoria public guvernamental este component a datoriei publice interne i externe. Din informaiile prezentate n ,,Buletinul Statistic al Datoriei Publice ghidul participanilor9, informaiile oferite de literatura economic de specialitate i legislaia n materie, rezult c, n funcie de proveniena surselor de finanare, datoria public este compus din datorie public extern i datorie public intern.

UNCTAD, DMFAS programme, Development of a Debt Statistics Bulletin participants handbook

56

DATORIA TOTAL A RII

Datorie public (intern i extern)

Datorie privat (intern i extern)

Datorie public guvernamental (intern i extern)

Datorie public local (intern i extern)

Datorie public guvernamental direct (intern i extern)

Datorie public guvernamental garantat (intern i extern)

Datorie public local direct (intern i extern)

Datorie public local garantat (intern i extern)

Figura 5.1 Structura datoriei totale Datoria public local10 reprezint totalitatea obligaiilor de plat, interne i externe, ale autoritii administraiei publice locale, la un moment dat, provenind din mprumuturi contractate sau garantate de aceasta de pe piaa intern i extern de capital. La nivelul autoritilor administraiei publice locale, datoria public local este limitat. Astfel, Consiliilor locale, judeene i Consiliul general al municipiului Bucureti li se interzice accesul la mprumuturi sau s garanteze orice fel de mprumut, dac totalul datoriilor anuale, reprezentnd ratele scadente la mprumuturile contractate i/sau garantate, dobnzile i comisioanele aferente acestora, inclusiv ale mprumutului care urmeaz s fie angajat i/sau garantat n
10

Datoria public local este reglementat de Legea nr 237/2006 privind finanele publice locale publicat n Monitorul Oficial nr. 618/2006.

57

anul respectiv, depete limita de 30% din totalul veniturilor proprii formate din impozite, taxe, contribuii, alte vrsminte, alte venituri i cote defalcate din impozitul pe venit. Instrumentele datoriei publice locale sunt: titlurile de valoare (obligaiunile municipale); mprumuturile de la societile comerciale bancare sau de la alte instituii de credit; mprumuturile temporare din disponibilitile contului curent general al Trezoreriei Statului11; creditele furnizor; leasing-ul financiar. Valoarea total a datoriei contractate de autoritile administraiei publice locale este nscris n registrul de eviden a datoriei publice locale al acestei autoriti i se raporteaz anual prin situaiile financiare. Acest registru include informaii care s specifice suma total a datoriilor autoritilor administraiei publice locale, precum i detalierea datoriilor i alte informaii stabilite prin norme metodologice privind registrul de eviden a datoriei publice locale, emise de Ministerul Finanelor Publice. De asemenea, valoarea total a garaniilor emise de autoritatea administraiei publice locale se nscrie n registrul garaniilor locale al acestei autoriti i se raporteaz anual prin situaii financiare. Acest registru cuprinde informaii care s specifice suma total a garaniilor emise de autoritatea administraiei publice locale, precum i detalierea garaniilor i alte informaii stabilite prin norme metodologice privind registrul de eviden a garaniilor locale, emise de Ministerul Finanelor Publice. Autoritile administraiei publice locale au obligaia de a transmite Ministerului Finanelor Publice, n termen de 10 zile de la data intrrii n vigoare a contractului de mprumut, copii de pe fiecare document primar care atest: contractarea/garantarea mprumutului; actul adiional la contractul/acordul de mprumut/garantare, dac au fost aduse modificri la acesta, cu respectarea clauzelor contractuale. Pe perioada utilizrii i rambursrii mprumutului contractat/garantat, raportarea la Ministerul Finanelor Publice a datelor privind datoria public local se efectueaz lunar, n termen de 15 zile de la sfritul perioadei de raportare. n scopul evalurii datoriei publice locale, orice obligaie de plat, exprimat n alt moned dect cea naional, este calculat n moneda naional, utilizndu-se cursul de schimb valutar comunicat de Banca Naional a Romniei pentru ultima zi din perioada la care se face raportarea. Serviciul datoriei publice locale nu reprezint obligaii sau rspunderi ale Guvernului i acesta va fi pltit din bugetele locale i din mprumuturi pentru refinanarea datoriei publice locale.

11

mprumuturile din disponibilitile contului curent general al Trezoreriei Statului se acord fr dobnd pentru acoperirea golurilor temporare de cas ca urmare a decalajului dintre veniturile i cheltuielile bugetului local, ns numai dup utilizarea fondului de rulment. Valoarea total a mprumutului care poate fi angajat de autoritile administraiei publice locale nu trebuie s depeasc 5% din totalul veniturilor estimate a fi ncasate pe durata anului bugetar n care se face mprumutul. De asemenea, autoritile administraiei publice locale nu pot angaja mprumuturi mai mari dect fondurile pe care le pot rambursa pe durata aceluiai an bugetar garaniile acordate de autoritile administraiei publice locale;

58

5.5. Managementul datoriei publice

5.5.1. Coninutul i importana managementului datoriei publice Managementul datoriei publice const n stabilirea unei strategii de gestiune a datoriei statului apt de a mobiliza sumele necesare finanrii, de a realiza obiectivele de risc i de cost stabilite de ctre autoriti, precum i celelalte obiective fixate de acestea, cum ar fi dezvoltarea i meninerea unei piee a titlurilor de stat performante. n contextul mai larg al politicilor economice naionale, statele trebuie s vegheze ca att nivelul, ct i ritmul de cretere al datoriei publice s fie sustenabile, iar serviciul datoriei publice s poat fi asigurat n diverse situaii, respectnd obiectivele de cost i de risc. Este necesar, de asemenea, meninerea ndatorrii sectorului public pe o traiectorie viabil, precum i punerea n practic a unei strategii credibil de reducere a nivelului datoriei, dac acesta este excesiv. Datoria public trebuie structurat adecvat n ceea ce privete ratele dobnzii, scadenele i moneda n care sunt contractate mprumuturile. O slab structurare, referitor la elementele prezentate mai sus, precum i existena unui nivel ridicat al garan iilor acordate de Guvern mprumuturilor contractate de instituiile publice sau de agenii economici privai au constituit factori ce au contribuit la declanarea sau propagarea crizelor economice. De exemplu, crizele au fost deseori declanate de strategii care au privilegiat excesiv economiile de costuri ale mprumuturilor, concretizate prin mprumuturi pe termen scurt sau cu o rat variabil a dobnzii. Acestea expun bugetul de stat unui risc grav dac, n momentul refinanrii, condiiile pieei se modific nefavorabil. n funcie de natura regimului de schimb, o recurgere excesiv la mprumuturile n valut ar putea exercita presiuni asupra cursului de schimb i/sau asupra ratei dobnzii dac investitorii devin reticeni n refinanarea datoriei statului. Reducnd riscul ca gestiunea portofoliului datoriei statului s devin sursa de instabilitate pentru sectorul privat, o gestiune prudent a datoriei publice poate permite rilor s fie mai puin expuse riscului de contagiune i celui financiar. Portofoliul datoriei publice este portofoliul cel mai important al unei ri. El conine structuri financiare complexe i riscante i poate genera un risc substanial asupra patrimoniului statului, precum i a stabilitii financiare a rii. Crizele recente au evideniat necesitatea ca statele s-i limiteze expunerea la riscul de lichiditate i la alte riscuri ce fac ca economiile lor s devin vulnerabile la ocurile externe. O gestiune sntoas a riscului n sectorul public este, deci, capital pentru gestiunea riscului n alte sectoare ale economiei, deoarece entitile economice din sectorul privat se confrunt cu mari probleme atunci cnd slaba gestionare a riscurilor, la care este expus statul, deschide posibilitatea unei crize de lichiditate. Alturi de practicile sntoase de gestiune ale datoriei s-a afirmat, o dat cu numeroasele crize survenite pe pieele datoriei, necesitatea unei piee a capitalurilor performant i robust. Cu toate c politica de gestiune a datoriei nu a fost unic, nici mcar principala cauz a crizelor economice, este evident c structura inadecvat a scadenelor, ratelor dobnzii i componentei n valute a portofoliului datoriei au contribuit la agravarea acestor fenomene. Chiar n cazul unor direcii adecvate ale politicilor macroeconomice, practicile riscante de gestiune a datoriei fac economia mai vulnerabil la ocurile economice i financiare. ndatorarea slab structurat i riscant este, adesea, consecina unor politici fiscale, monetare i a cursului valutar inadecvate. Aceste fenomene se intercondiioneaz reciproc, manifestarea n sens invers a lor fiind, de asemenea, constatat. O politic prudent de gestiune a datoriei nu poate nlocui, ns, msuri adecvate n

59

planurile bugetar i monetar. Dac orientrile macroeconomice sunt greit direcionate, gestiunea datoriei nu poate n sine s evite o criz. Experiena recent demonstreaz c o pia dezvoltat a datoriei publice interne, prin diversificarea instrumentelor, se poate substitui finanrii bancare (i invers), atunci cnd aceast surs se epuizeaz, ajutnd economia s suporte ocurile financiare. rile n curs de dezvoltare i cele n tranziie sunt mai vulnerabile la ocurile externe ntruct economia lor este mai duin diversificat, au o baz de economisire intern mai redus i sisteme financiare mai puin dezvoltate i, ca atare, mai receptive la fenomenul de contagiune financiar. n concluzie, chiar dac ocurile economico-financiare i au originea n sectorul financiar intern sau provin dintr-o contagiune financiar mondial, o politic prudent de gestiune a datoriei publice, asociat unei politici macroeconomice sntoase, este indispensabil pentru reducerea costurilor pe plan uman i cel al produciei. 5.5.2. Riscurile aferente managementului datoriei publice Obiectul gestiunii datoriei publice l reprezint satisfacerea nevoilor de finanare ale statului i ale obligaiilor sale de plat la un cost ct mai redus pe termen mediu i lung, n condiiile meninerii riscurilor la un nivel tolerabil. O gestiune prudent a datoriei, viznd evitarea structurilor i strategiilor de mprumut periculoase (de exemplu: finanarea deficitului bugetar prin emisiune monetar, ce este interzis, de altfel, prin lege) este crucial, dat fiind consecinele macroeconomice grave pe care le antreneaz; incapacitatea de plat a datoriei, marile pierderi de producie i costurile mari. Aceste costuri pot conduce la falimente de ntreprinderi i bnci, precum i la pierderea credibilitii i capacitii administraiei de a mobiliza resurse interne i din exterior. Riscurile ce apar n gestionarea datoriei publice trebuie s fac obiectul unei urmriri atente i trebuie evaluate cu grij. Aceste riscuri sunt: riscul de pia; riscul de refinanare; riscul de lichiditate; riscul de credit; riscul operaional. n Ordonana de Urgen nr. 64/2007, sunt asociate administrrii datoriei publice guvernamentale riscul valutar, riscul de rat a dobnzii, riscul de credit. Pentru aceste riscuri se pot utiliza swap-uri, contracte future sau forward, opiuni. Trebuie redus la minim serviciul datoriei publice i costul deinerii de active lichide, n condiiile unui nivel de risc acceptabil i ntr-un orizont de timp mediu sau lung. Nu poate constitui, ns, un obiectiv reducerea costurilor fr a avea n vedere riscurile. Exist tranzacii ce par c reduc serviciul datoriei publice, ns, antreneaz riscuri semnificative pentru stat i pot restrnge capacitatea sa de a-i rambursa datoriile. Statele dezvoltate, unde pieele de titluri de stat sunt foarte active i lichide, se preocup mai ales de riscul de pia, care se poate msura prin teste i modele performante. De cealalt parte, rile n curs de dezvoltare, care nu au acces pe pieele de capital strine i ale cror piee ale datoriei interne sunt relativ subdezvoltate, trebuie s acorde atenie, n special, riscului de refinanare. Un obiectiv esenial trebuie s l constituie, acolo unde este cazul, o politic de gestiune a datoriei viznd dezvoltarea pieei interne a datoriei. Aceasta mai ales n rile n care constrngerile pieei sunt de aa natur nct mprumuturile pe termen scurt, cele la o rat variabil a dobnzii, i cele emise n valut reprezint singura alternativ viabil de finanare.

60

Fondul Monetar Internaional recomand dezvoltarea unei structuri n managementul datoriei care s permit identificarea i administrarea arbitrajelor ce se pot realiza ntre costurile i riscurile ateptate, inerente portofoliului datoriei. Costul datoriei publice se compune din dou elemente: costul financiar - considerat, n general, ca fiind reprezentat de serviciul datoriei publice pe termen mediu i lung; costul potenial al pierderilor economice reale ce pot rezulta dintr-o criz financiar dac statul ntmpin dificulti n refinanarea datoriei publice sau este incapabil s o ramburseze. Pentru a calcula costul previzibil al datoriei pentru o anumit strategie de gestiune a portofoliului acesteia, se poate realiza o proiecie a serviciului datoriei publice, pe termen mediu i lung, pe baza ipotezelor privind evoluia ratei dobnzii, a cursului de schimb valutar i a nevoilor viitoare de mprumut. Pentru a nu privilegia a priori o anumit strategie, anumite ri rein ipoteze neutre n ceea ce privete rata dobnzii i cursul de schimb, adic se bazeaz pe indicatorii de pia sau ratele la termen, presupunnd c acestea rmn neschimbate. De asemenea, se poate evalua costul previzibil financiar (impactul asupra bugetului de stat sau asupra altui indicator al situaiei financiare) i cel real (pierderile economice ce pot apare dac serviciul datoriei publice nu este la un nivel tolerabil). Riscul de pia se msoar, deci, n funcie de creterea serviciului datoriei publice, generat de variaiile ratei dobnzii i ale cursului de schimb, n comparaie cu nivelul previzibil al acesteia. Trebuie, de asemenea, luate n considerare pierderile economice reale ce pot rezulta din aceast cretere sau din faptul c statul nu-i poate refinana datoria. Gestiunea datoriei presupune administrarea mai multor tipuri de riscuri, care au fost descrise anterior. Una din sarcinile importante ale celor care gestioneaz datoria public este identificarea acestor riscuri, evaluarea lor, pe ct posibil, i dezvoltarea unei strategii pentru arbitrajul cost/riscuri previzibile. Politicile de gestiune a portofoliului datoriei i a riscurilor se pun n practic dup aprobarea Guvernului. n vederea evalurii riscurilor, trebuie s se realizeze, n mod regulat, teste ale portofoliului datoriei publice pe baza ocurilor economice i financiare la care statul risc s se expun. Aceast evaluare este, adesea, realizat prin intermediul modelelor financiare, care reprezint scenarii mai complexe fondate pe tehnici statistice i simulri. n elaborarea acestor evaluri trebuie s se in seama de riscul ca administraia s nu-i poat refinana datoria i s fie constrns la incapacitate de plat, ceea ce antreneaz costuri ce depesc bugetul de stat. Trebuie luate n considerare i interaciunile dintre situaia financiar a statului i cea a sectorului financiar i nefinanciar n perioadele dificile pentru a se asigura c activitile de management al datoriei nu cresc riscurile la nivelul sectorului privat. Modelele utilizate trebuie s permit urmtoarele tipuri de analiz a riscurilor: proiectarea costurilor viitoare ale serviciului datoriei publice pe un orizont de timp mediu i lung pe baza ipotezelor privind factorii de influen asupra capacitii de a asigura serviciul datoriei publice, cum sunt: nevoile de finanare, structura scadenelor, rata dobnzii, moneda n care sunt emise noile mprumuturi, ipoteze privind rata dobnzii i cursul de schimb valutar, comportamentul variabilelor financiare (de exemplu preul produselor de baz); stabilirea unui ,,profil al datorieicompus din indicatori ai principalelor riscuri pentru portofoliul datoriei externe i proiectate; calcularea n valoare real a riscului viitorului serviciu al datoriei publice sintetiznd rezultatele testelor fcute pe baza ocurilor economice i financiare la care

61

statele pot fi expuse. Riscurile sunt, n general, msurate n cadrul scenariilor de risc, ca o cretere potenial a costului serviciului datoriei publice n raport cu cel ateptat; identificarea costurilor i riscurilor altor strategii posibile de gestiune a portofoliului datoriei publice pentru a asigura o baz necesar adoptrii deciziei privind alegerile de finanare viitoare. Strategia optim depinde de gradul de risc pe care autoritile sunt gata s l accepte. Acest prag de toleran se poate modifica n timp, n funcie de mrimea portofoliului datoriei publice i de vulnerabilitatea rilor la ocurile economice i financiare. n general, cu ct o ar este mai ndatorat i mai vulnerabil la ocurile externe, cu att pierderile sunt mai mari n cazul unei crize financiare sau a intrrii n incapacitate de plat a datoriei publice i cu att mai mult trebuie s reduc riscurile i nu costurile. Este important, n acest caz, alegerea condiiilor de mprumut (scadena, moneda, rata dobnzii, etc.) care limiteaz riscurile i plafoneaz mprumuturile. Acest demers este, fr ndoial, singurul care ar putea fi urmat de ctre rile cu posibiliti limitate de acces la instrumente negociabile ale datoriei publice i care sunt, deci, tributare finanrilor din partea creditorilor bilaterali sau multilaterali. Pe pieele financiare bine dezvoltate, cei ce realizeaz managementul datoriei publice aleg n general ntre urmtoarele dou variante: fie determin n mod periodic structura dorit a ndatorrii pentru a stabili emisiunile de mprumuturi noi pentru perioada urmtoare, fie stabilesc repere strategice pentru determinarea de la o zi la alta a structurii portofoliului datoriei publice. Aceste repere sunt exprimate de obicei sub forma unor obiective viznd indicatorii principalelor riscuri ale portofoliului, cum ar fi raportul datoriei pe termen scurt/datorie pe termen lung, valutele n care se emit mprumuturile, scadena, rata dobnzii, etc. Diferena esenial ntre aceste dou variante de aciune este frecvena cu care cei ce se ocup de managementul datoriei opereaz regulat pe pieele financiare pentru a atinge reperele determinate. Utilizarea acestor repere poate avea o aplicabilitate limitat n rile cu o pia a datoriei restrns, deoarece lipsa lichiditilor nu le permite s lanseze regulat emisiuni avnd caracteristicile dorite. n rile n curs de dezvoltare sa optat pentru stabilirea unor obiective mai puin constrngtoare n ceea ce privete structura scadenelor, rata dobnzii i structura monedelor considerate adecvate pentru emiterea noilor mprumuturi. Aceste obiective iau, adesea, n considerare strategia autoritilor pentru dezvoltarea pieei interne a datoriei. Pentru guvernele care i ajusteaz frecvent stocul datoriei publice, reperele strategice pot constitui instrumente eficace ale managementului datoriei, cci ele reprezint structura portofoliului ce corespunde dorinelor administraiei n materie de costuri i de riscuri ateptate. n aceast calitate, administrarea portofo liului i riscului, cernd, de exemplu ca deciziile luate s apropie portofoliul real de cel de referin, meninnd riscul global n limitele acceptabile. Reperele trebuie clar definite i compatibile cu obiectivele managementului datoriei.

5.6. Gestiunea activ a portofoliului datoriei publice. Limite

Managementul datoriei bazat pe administrarea activ a portofoliului acesteia, n ncercarea de a obine avantaje din variaiile ratei dobnzii i ale cursului de schimb valutar, trebuie s aib n vedere riscurile acestei modaliti de aciune. Aceste riscuri cuprind eventualele pierderi financiare, conflicte de interese i emiteri de semnale nefavorabile pentru politicile monetar i bugetar.

62

Pentru a putea scdea preul mprumuturilor fr a crete riscul, managerii datoriei trebuie s aib informaii suplimentare, fa de cele ale celorlali participani pe pia, i trebuie s fie capabili s execute operaiunile n mod eficient. Ei pot deine aceste informaii despre fluxurile financiare ale pieei interne i despre situaia financiar a participanilor pe pia datorit poziiei privilegiate a statului n calitate de organism de control sau de autoritate de reglementare a sistemului financiar. n acelai timp, ns, numeroase state consider puin indicat i ilegal s profite de aceste informaii, mai ales pe piaa intern. De asemenea, nu trebuie ntreprinse tranzacii de ctre managerii datoriei pe baza informaiilor privind orientarea viitoare a politicii monetare sau bugetare. n fapt, Guvernul este principalul emitent de mprumuturi pe piaa intern i dac ar practica vnzarea i cumprarea propriilor titluri i derivate financiare n scopul de a obine venituri suplimentare, piaa ar risca s fie manipulatp. n plus, dac deciziile se iau de ctre cei ce realizeaz managementul datoriei atunci aciunile lor ar putea fi interpretate ca indicnd direcia pe care autoritile doresc s o imprime evoluiei acestora, fcnd astfel sarcina Bncii Centrale mai dificil. n general, managerii datoriei statului nu au deloc informaii de pe pieele de capital strine, referitor la natura fluxurilor financiare, n afar de cele de care dispune ara. Cu toate acestea, anumite ri practic un management activ al datoriei lor n devize, n sperana de a obine beneficii proporionale cu riscurile sau de a permite managerilor portofoliului datoriei de a cunoate mai bine piaa, astfel nct s se realizeze economii de costuri la mprumuturile mari. Numeroase ri consider ca nefiind admisibil acest gen de tranzacii tactice. n cazul n care acestea sunt permise, ele trebuie s se supun regulilor bine definite privind poziiile i pierderile maxime autorizate, procedurile de control i de declarare a rezultatelor. Aceste tranzacii constituie, n rile n care se practic, doar o mic parte din activitile portofoliului datoriei publice. Obstacole n managementul datoriei publice. n activitatea de gestionare a portofoliului datoriei publice pot apare o serie de obstacole, ce pot fi prevenite sau depite prin msuri adecvate. Acestea pot fi: Stabilirea poziiei financiare a statului prin creterea riscului, chiar dac aceasta, pe termen scurt, scade costurile i reduce deficitul. Cei nsrcinai cu managementul datoriei publice trebuie s evite expunerea portofoliului datoriei la pierderi importante n ncercarea de a realiza economii de cost ce par relativ fr risc. Astfel, se iau n considerare: Structura scadenelor. Autoritile trebuie s respecte echilibrul intertemporal ntre costurile pe termen scurt i cele pe termen lung, care trebuie gestionate cu pruden. De exemplu, recurgerea excesiv la instrumente pe termen scurt sau cu rat variabil a dobnzii, cu scopul de a beneficia de dobnzi reduse pe termen scurt, pot expune statul la instabilitate, avnd n vedere creterea serviciului datoriei publice n cazul majorrii ratei dobnzii sau, chiar, la incapacitate de plat dac este incapabil s-i refinaneze datoriile pe termen scurt; Nivelul excesiv al expunerii la riscul valutar. Aceast problem poate mbrca diferite forme, dar principalele sunt: emiterea direct de mprumuturi n valut i de datorii indexate n funcie de cursul de schimb valutar. Aceast practic poate expune statul la instabilitate, avnd n vedere creterea serviciului datoriei publice dac moneda strin se depreciaz, sau la incapacitate de plat dac el nu-i poate refinana datoria. Practici de gestiune a datoriei ce denatureaz echilibrul ntre deciziile din sectorul privat i cel public, respectiv:

63

 Obligaiunile emise cu garania acionarilor la ntreprinderile publice sau cu alte active. Acestea nu doar subevalueaz costul cu dobnzile, dar risc s denatureze deciziile privind gestiunea activelor; Obligaiunile garantate din surse proprii sau venituri fiscale viitoare. Dac un flux de venituri viitoare este afectat plilor specifice datoriei publice, autoritile vor fi mai puin dispuse s fac reforme care s compromit aceste ncasri, n sensul diminurii lor; Instrumentele mprumuturilor publice ale cror avantaje (dobnd, prime, etc.) nu sunt impozitate sau impunerea presupune cote reduse. Contabilizarea eronat a angajamentelor directe ale statului sau ale obligaiilor aferente datoriei garantate. Acestea ar putea conduce la subevaluarea nivelului efectiv al angajamentelor statului. n acest categorie menionm: Slaba coordonare sau procedurile defectuase de contractare a mprumuturilor de ctre nivelurile inferioare ale administraiei sau de garantare de ctre administraia central sau local, anulri repetate ale datoriilor contractate de ctre nivelurile inferioare ale administraiei sau de ctre ntreprinderile publice; mprumuturile garantate de stat ce au o mare probabilitate de a fi exercitate (fr a fi constituite n acest scop provizioane bugetare suficiente). Recurgerea la mecanisme de finanare neconforme pieei, cum ar fi: Acordurile speciale de finanare cu banca central, mai ales faciliti ce constau n rate ale dobnzii reduse sau nule; mprumuturile forate, arieratele, etc. Aceast practic majoreaz cheltuielile publice; Crearea unei piee captive pentru titlurile de stat. De exemplu, n unele ri casele de pensii publice sunt obligate s cumpere titluri de stat. n alte cazuri, bncile sunt obligate s dein un anumit nivel de titluri publice corespunztor unui procent din depozite. Dac aceti coeficieni de active lichide pot servi uneori drept un instrument prudenial util pentru gestiunea lichiditii, ei tind s denatureze costurile serviciului datoriei publice, precum i dezvoltarea pieei financiare. Controlul i/sau nregistrarea defectuas a datoriilor contractate, a plilor aferente i a deintorilor de titluri de stat, respectiv: Necontabilizarea dobnzilor aferente obligaiunilor emise pe termen lung fr cupon; Contractarea excesiv de mprumuturi. Poate ine de faptul c autoritile nu sunt obligate s rspund n faa Parlamentului de mprumuturile contractate sau de faptul c nu este stabilit o limit pentru datoria public; Controlul insuficient al nivelului datoriei. n anumite ri slaba organizare a serviciilor interne i lipsa unei documentri adecvate au condus la emiterea de mprumuturi peste limita autorizat; Constrngerile juridice ferme pentru anumite forme de mprumut. n unele ri, deoarece constrngerile juridice ce apas asupra mprumuturilor pe termen lung sunt mai aspre dect pentru mprumuturile pe termen scurt, statul a fost determinat s le prefere exclusiv pe cele din urm.

5.7. Indicatorii de apreciere a datoriei publice

Pentru a se putea stabili n ce msur economia unei ri va fi afectat de un nivel ridicat al ndatorrii, n eventualitatea manifestrii unor ocuri economice i

64

financiare externe, s-a elaborat un set de indicatori. Acetia sunt att indicatori privind datoria public (nivel, structur i dinamic), ct i indicatori de adecvare a rezervelor. Indicatorii privind nivelul datoriei publice sunt: Volumul datoriei publice (totale/interne/externe), ce indic totalitatea obligaiilor statului angajate i nerambursate; Nivelul datoriei publice externe obinut prin nsumarea datoriei publice externe directe a statului i datoria extern garantat de stat; Serviciul datoriei publice (totale/interne/externe), respectiv plile exigibile n contul datoriei publice (totale/interne/externe) ntr-un an (rate de rambursat, dobnzi i alte costuri aferente); Datoria public/PIB: exprim nivelul datoriei publice la o unitate de PIB; acest indicator este util n efectuarea de comparaii ntre ri (indicator al ndatorrii); Datoria public intern/PIB: indic nivelul ndatorrii statului de pe piaa intern (indicator al ndatorrii); Datoria public extern/PIB; compar datoria cu resursele, reflectnd posibilitile de orientare a produciei ctre exporturi pentru ntrirea capacitii de plat a rii (indicator al ndatorrii); Datoria public extern/Exporturi: este un indicator util pentru aprecierea evoluiei pe o perioad lung a datoriei, n corelaie cu capacitatea de rambursare a datoriei, respectiv capacitatea de a obine valut din operaiuni de export (indicator al ndatorrii); Dobnda medie (aferent mprumuturilor totale/interne/externe)/Datoria public (total/intern/extern): indic rata medie a dobnzii pentru mprumuturile contractate de stat de pe piaa intern i/sau extern. Conjugat cu indicatori ca Datoria public extern/PIB i Datoria extern/Exporturi, ca i cu perspectivele de cretere economic, reprezint un indicator esenial pentru evaluarea sustenabilitii datoriei (indicator al ndatorrii); Scadena medie: este un indicator util n cazul categoriilor omogene ca datoria sectorului public contractat fr concesionri pentru a urmri o scurtare a scadenelor sau efortul de limitare a vulnerabilitii viitoare (indicator al ndatorrii). Indicatorii privind structura datoriei publice vizeaz: Structura datoriei publice: Datoria public intern/Datoria public: exprim ct din datoria public este rezultatul mprumutrii statului de pe piaa intern; Datoria public extern/Datoria public: evideniaz partea din datoria public care provine de pe piaa extern. Structura datoriei publice interne n funcie de: destinaii: mprumuturi de stat de pe piaa intern; mprumuturi de stat pe baz de acte normative speciale; finanare temporar din resursele conturilor guvernamentale colectate n contul general al Trezoreriei Statului; instrumente: certificate de trezorerie; obligaiuni de stat; alte titluri de stat; tipuri de scadene: titluri de stat pe termen scurt; titluri de stat pe termen mediu; titluri de stat pe termen lung; tipuri de deintori: sector bancar; sector nonbancar; ali deintori (conturi guvernamentale). Structura datoriei publice externe:

65

 surse de finanare: multilaterale; bilaterale; bnci private; obligaiuni i trate; alte surse; scadene: ntre 1-5 ani; ntre 5-10 ani; peste 10 ani; valute: USD; EURO; YEN; etc. Indicatorii privind dinamica datoriei publice exprim variaia absolut sau relativ a datoriei publice (totale/interne/externe). De asemenea, se poate calcula modificarea (absolut i/sau relativ) a indicatorilor prezentai mai sus n cadrul celor de nivel i structur. n plus, legat de datoria extern se pot determina i indicatorii de adecvare a rezervelor, respectiv: Rezerve/Datorie extern pe termen scurt: reprezint cel mai bun indicator de evaluare a suficienei rezervelor pentru rile care dispun de un acces apreciabil, dar nesigur, pe pieele de capital. El trebuie s se determine pe baza unei evaluri adecvate a rezervelor i a unei determinri complete a datoriei pe termen scurt a sectorului public i a sectorului privat n funcie de scadenele rmase; Rezerve/Importuri: este un indicator util pentru rile cu acces limitat pe pieele de capitaluri; msoar cu eficien nivelul rezervelor n raport cu gradul de deschidere al economiei, reflectat la nivelul importurilor; Rezerve/Masa monetar n sens larg: reflect impactul posibil al pierderii ncrederii n moneda naional, ce ar provoca,,fuga capitalurilor rezidente. Este un indicator util mai ales dac sectorul bancar este fragil i/sau dac credibilitatea regimului de schimb valutar rmne s fie determinat. Pot exista, ns, alte cauze care s determine ,,fuga capitalurilor.

66

CAPITOLUL VI PARTICULARITI ALE ORGANIZRII I FUNCIONRII TREZORERIEI FINANELOR PUBLICE

6.1. Necesitatea organizrii Trezoreriei publice n Romnia

Tranziia la economia de pia reprezint un proces complex i de durat care presupune nfptuirea unor multiple obiective, printre care un loc important l ocup restructurarea economiei naionale. Aceast aciune necesit importante resurse financiare i materiale ale cror procurare i administrare constituie o problem realmente dificil, dac se urmrete i respectarea unor principii de baz cu privire la o fiscalitate echitabil i o politic bugetar corect. Reforma din sistemul bancar a determinat structurarea acestuia pe dou paliere: pe de-o parte, Banca Naional a Romniei, care ncepe s-i exercite funciile tradiionale, de banc central, iar, pe de alt parte, sistemul bncilor comerciale crora le-au fost transferate operaiunile cu caracter comercial i execuia bugetului public. Operaiunile privind execuia de cas a bugetelor i celorlalte resurse financiare ale sectorului public au fost preluate de Banca Comercial Romn, Banca pentru Dezvoltare i Banca Agricol. Banca Comercial Romn, precum i celelalte dou bnci, organizate pe principii comerciale, au n vedere, n primul rnd, desfurarea unei activiti rentabile, fiind preocupate, n special, pentru organizarea i executarea unor servicii i operaiuni aductoare de profit (plasamente de resurse disponibile, operaiuni de decontare i de cas etc.) i mai puin pentru mobilizarea n mod corespunztor a fondurilor publice printr-un control activ i eficient asupra activitii agenilor economici privind calculul, evidenierea i vrsarea sumelor cuvenite bugetului public. n fapt, bncile comerciale efectuau numai operaiuni de ncasri i pli n contul instituiilor publice centrale i locale pe seama bugetelor, fr un control efectiv real, fapt ce a generat multe neajunsuri n legtur cu urmrirea eficient a drepturilor de ncasat ale statului sau respectarea destinaiei speciale a creditelor bugetare aprobate. Din momentul n care execuia bugetului general consolidat a nceput s se deruleze prin bncile comerciale, au aprut dificulti deosebite pe linia operativitii informaiei, corectitudinii acesteia i mai ales o insuficien a controlului n legtur cu necesitatea i oportunitatea efecturii plilor din fondurile publice, precum i cu urmrirea corespunztoare a veniturilor statului pe total i n structur. Necesitatea nfiinrii i organizrii Trezoreriei publice n Romnia rezult n primul rnd din deficienele i neajunsurile nregistrate cu privire la execuia componentelor bugetului general consolidat prin bncile comerciale, precum i a sistemului informaional-contabil existent n cadrul ordonatorilor de credite. Aceste deficiene i neajunsuri au generat imposibilitatea urmririi corespunztoare a veniturilor statului i, n mod deosebit, a celor datorate de persoanele juridice, care au o pondere nsemnat n totalul veniturilor bugetare, cu consecine dintre cele mai nefavorabile asupra constituirii surselor n concordan cu evalurile aprobate de Parlamentul Romniei. De asemenea, asupra modului de
67

derulare a cheltuielilor efectuate prin bugetul de stat i celelalte bugete publice, nu exista un control corespunztor cu privire la necesitatea, oportunitatea i legalitatea efecturii cheltuielilor, aceasta referindu-ne att la cheltuielile curente, dar mai ales la cele privind finanarea deficitului bugetar i a investiiilor. n aceeai direcie, amintim i costul ridicat al cheltuielilor legate de comisioanele bancare pentru efectuarea operaiunilor prin contul bugetului general consolidat. Trezoreria public n Romnia era necesar pentru a rspunde mai bine noilor comandamente i cerine ale reformei n domeniul fiscal-bugetar, legate de crearea prghiilor i a mijloacelor financiare specifice economiei de pia cu ajutorul crora statul s poat influena favorabil dezvoltarea economico-social a rii. nfiinarea Trezoreriei Finanelor Publice n ara noastr a devenit deci o necesitate obiectiv, determinat de aplicarea programului de reform i restructurare a economiei, n condiiile n care finanelor publice li s-a cerut s-i amplifice rolul i funciile referitor la administrarea, angajarea i utilizarea mai eficient a resurselor financiare ale sectorului public. Dup anul 1989 a fost adoptat de urgen Legea nr. 10/1991 a finanelor publice publicat n Monitorul Oficial nr. 23/1991, lege care a constituit o adevrat cart financiar a Romniei (modificat n anii 1996 i 2002). Cea mai mare parte este consacrat principiilor de elaborare, aprobare i execuie a bugetului public naional. Legea instituie noiunea de buget de stat n loc de buget unic naional. Pentru prima dat, legea confer o adevrat autonomie bugetelor ce compun bugetul general. Dac n anii de dup 1990, pentru mobilizarea mai corespunztoare a resurselor sectorului public, mai ales a impozitelor i taxelor, s-a creat un cadru legislativ i organizatoric mai adecvat, erau necesare acum msuri similare i n domeniul administrrii, angajrii i utilizrii acestor resurse, sub un control mai operativ i eficient al statului. Din analiza i experiena unor ri cu o economie de pia dezvoltat, rezult c acestea i-au organizat executarea bugetului sectorului public prin uniti care asigur gestionarea cheltuielilor bugetare n strns corelaie cu modul de administrare a veniturilor din impozite i taxe etc. Astfel, ri ca Italia, Frana i SUA i-au organizat trezorerii publice, la nivelul Ministerului Finanelor, cu organe teritoriale subordonate prin care se asigur operaiunile de ncasri i pli ale sectorului public, iar alte ri au organe speciale de ncasare i urmrire a veniturilor, iar plile le efectueaz prin anumite bnci comerciale agreate. Dar, indiferent de sistemul adoptat n toate aceste ri, se confirm pe deplin principiul potrivit cruia administrarea impozitelor i taxelor, pe de-o parte, i efectuarea cheltuielilor, pe de alt parte, trebuie s constituie un tot unitar, un atribut de baz al guvernului, care se nfptuiete prin organe i instituii subordonate acestuia sau agreate i strict specializate. n condiiile rii noastre, de trecere la o economie concurenial de pia, i avnd n vedere transformrile petrecute n sistemul bancar, decizia autoritilor romne de a crea un sistem unitar privind administrarea, angajarea i utilizarea resurselor financiare ale statului, care s cuprind toate fazele, de la stabilire, urmrire i pn la folosirea lor final, a fost pe deplin justificat. Prin aceast msur, Ministerul Finanelor Publice dispune de instrumente specifice de analiz n toate etapele de elaborare, aprobare i execuie a bugetului de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat, a bugetelor locale i a bugetelor fondurilor speciale pentru asigurarea echilibrului financiar, monetar, valutar, pe ansamblu, i a gestionrii corespunztoare a datoriei publice interne i externe a statului.

68

6.2. Aspecte generale cu privire la organizarea i funcionarea trezoreriei statului

Administraia public, statul, prin Trezorerie, i sistemul bancar se afl n centrul circuitului economiei naionale. Etimologic, termenul trezorerie prezint mai multe sensuri: administrarea banului public; locul unde este pstrat i gestionat tezaurul public; ansamblul capitalurilor lichide ale statului (casa, conturile din bnci, titlurile negociabile); finanele statului; Ministerul Finanelor Publice; Trezoreria are un rol foarte important n cadrul sistemului finanelor publice i este determinat n primul rnd de atribuiile ei principale care se refer la: asigurarea execuiei bugetului public naional privind ncasarea veniturilor i efectuarea plilor dispuse de ordonatori n limita creditelor acordate; casier al sectorului public prin care se asigur ncasarea veniturilor, efectuarea plilor i pstrarea disponibilitilor, asigurarea evidenei contabile privind execuia de cas pentru toate operaiunile de ncasri i pli; asigurarea controlului fiscal asupra ncasrii veniturilor i a celui financiar preventiv asupra efecturii plilor. ntreaga execuie bugetar se realizeaz prin trezorerie, volumul operaiunilor ajungnd la cifre importante ce pun n eviden rolul trezoreriei. Referindu-ne la unul din principalele roluri i anume acela de casier al statului, apreciem c trezoreria finanelor publice genereaz o adevrat reea de fluxuri montare la nivelul creia se asigur legtura dintre ncasri i pli, n permanen trebuind s existe disponibiliti care s fac fa scadenelor. Ministerul Finanelor Publice organizeaz trezoreria central a finanelor publice, precum i trezorerii n cadrul direciilor generale ale finanelor publice judeene, administraiilor finanelor publice municipale, oreneti i comunale. Prin trezoreria finanelor publice se asigur: execuia bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale i bugetelor locale, prin ncasarea veniturilor bugetare pe baza unei evidene stricte pe fiecare pltitor, din care s rezulte obligaiile de plat, sumele ncasate i debitele rmase de ncasat, asigurarea finanrii cheltuielilor n limita creditelor bugetare i destinaiei stabilite, ncadrarea n echilibrul prevzut de lege; gestionarea mijloacelor extrabugetare i a fondurilor speciale prin conturi distincte, pe instituii i categorii de resurse; gestionarea datoriei publice interne i externe prin urmrirea primirii mprumuturilor guvernamentale interne i externe, folosirea acestora potrivit destinaiei prevzute n contracterambursarea ratelor la scaden, precum i a dobnzilor aferente; constituirea de depozite la vedere i la termen, ale persoanelor fizice i juridice; efectuarea de plasamente pe termene a disponibilitilor mobilizate n conturile trezoreriei; efectuarea altor operaiuni financiare n contul organelor administraiei centrale de stat. Agenii economici i contribuabilii au obligaia de a achita, la termenele stabilite, impozitele, taxele, contribuiile i alte venituri datorate bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale i bugetelor locale, iar ministerele, celelalte organe centrale, consiliile judeene i locale, inclusiv instituiile

69

publice din subordine, s efectueze operaiunile de ncasri i pli i s pstreze disponibilitile bneti numai la trezoreria din raza creia i au domiciliul fiscal. ncasarea unor impozite i taxe de la populaie se face i prin unitile CEC BANK SA., respectiv prin intermediul bncilor comerciale, n condiiile stabilite prin convenie ncheiat ntre Ministerul Finanelor Publice i CEC BANK S.A., respectiv centralele bncilor comerciale desemnate. Ordonatorii de credite au obligaia sa dispun prin pli din creditele bugetare deschise la trezorerie, din mijloacele extrabugetare i fondurile speciale numai pentru cheltuieli i aciuni strict necesare i autorizate prin reglementrile n vigoare, asigurnd utilizarea economicoas i cu maximum de eficien a fondurilor alocate. Documentele de pli prezentate trezoreriei vor fi aprobate i vizate pentru controlul financiar preventiv (C.F.P.) de ctre ordonatorul de credite i contabilul ef al instituiei publice sau de nlocuitorii acestora de drept. Pentru cheltuielile constatate ca nelegale, neoportune i neeconomicoase, rspunderea revine persoanelor care au aprobat i vizat documentele care au stat la baza operaiunilor efectuate. Ministerul Finanelor Publice ia msurile necesare pentru organizarea i funcionarea prin trezorerie a controlului financiar preventiv, asupra: utilizrii fondurilor alocate din bugetul de .stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale i bugetelor locale, potrivit destinaiei i limitei prevzute n dispoziiile legale n vigoare; constituirii mijloacelor extrabugetare i a fondurilor speciale de ctre instituiile publice i utilizarea lor n limita dispoziiilor legale n vigoare. Ministerul Finanelor Publice ia msuri pentru selectarea i ncadrarea cu personal calificat a trezoreriilor operative, precum i dotarea cu echipamente de prelucrare automat. Ministerul Finanelor Publice elaboreaz norme metodologice privind organizarea i conducerea contabilitii trezoreriei finanelor publice, modul de exercitare a controlului i desfurarea sistemului informaional. Premisele care au creat cadrul favorabil nfiinrii trezoreriei, n Romnia, au fost12: reorganizarea bncilor i consecinele acesteia asupra finanelor publice; schimbarea concepiilor privind administrarea i utilizarea resurselor financiare publice; cerinele i posibilitile reale de asigurare a echilibrului finanelor publice, prin intervenii pornite n fazele de urmrire a execuiei bugetare; autonomia bugetului asigurrilor n contextul prevederilor Legii Finanelor Publice; ntrirea autonomiei finanelor locale, la nivelul bugetelor acestora din subdiviziunile administraiei teritoriale, n cadrul judeelor, potrivit legii administraiei publice locale; nfiinarea i funcionarea fondurilor speciale prin automatizarea bugetelor acestora; creterea i diversificarea sistemului veniturilor proprii. Importana organizrii Trezoreriei Statului a Finanelor Publice rezid din urmtoarele aspecte: este considerat cel mai potrivit sistem de organizare a execuiei finanelor publice, protejndu-le de toate riscurile; permite soluionarea unor probleme financiare importante prin mijlocirea operaiilor specifice i anume: gestionarea creditelor externe primite de ctre Guvern pentru sprijinirea programelor de reform;
12

Ionescu, L., Diaconu, E., Neagoe, C, F., Contabilitate public, Editura FRM, Bucureti, 2007.

70

 mobilizarea resurselor financiare din economie pentru acoperirea deficitului bugetar i pentru serviciul datoriei publice. finanarea obligaiilor statului asumate prin acorduri guvernamentale cu decontare n conturile de clearing, barter i cooperare economic, n vederea echilibrrii importurilor cu exporturile. Trezoreria statului este conceput ca un sistem unitar att la nivel central, ct i la nivelul unitilor teritoriale ale Ministerului Finanelor Publice n scopul realizrii operaiunilor financiare ale Sectorului public astfel: la nivel central: Direcia General de Trezorerie i Datorie public; la nivel judeean: Activitatea de Trezorerie i Contabilitate Public n cadrul Direciilor Generale ale Finanelor Publice Judeene, inclusiv la nivelul municipiului Bucureti; la nivel local: Uniti locale de trezorerie din cadrul administraiilor finanelor publice ale municipiilor, oraelor i comunelor. Direciile generale ale finanelor publice judeene i a municipiului Bucureti reprezint unitile teritoriale ale Ministerului Finanelor Publice, la nivelul fiecrui jude, care realizeaz strategia i programul guvernului n domeniul finanelor publice i aplicrii politicii fiscale a statului. Activitatea de Trezorerie i Contabilitate Public din cadrul direciilor generale ale finanelor publice judeene, respectiv Activitatea de Trezorerie i Contabilitate Public a municipiului Bucureti, au urmtoarele atribuii: realizeaz mecanismele privind administrarea finanelor publice la nivel teritorial; asigur execuia de cas a bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetului Trezoreriei Statului, bugetelor fondurilor speciale i veniturile proprii ale instituiilor publice, precum i efectuarea de operaiuni rezultate din lansarea titlurilor de stat ctre persoane fizice i a municipiului Bucureti. Activitatea de Trezorerie i Contabilitate Public din cadrul direciilor generale ale finanelor publice judeene i a municipiului Bucureti, ca organe de specialitate exercit, n mod curent, controlul asupra eliberrii sumelor n numerar sau prin virare din contai instituiilor publice. Funcionarea acestor structuri are n vedere13: organizarea i coordonarea activitilor de trezorerie inclusiv luarea de msuri pentru mbuntirea activitii; organizarea execuiei pe bugete, fonduri speciale i venituri pe baza conturilor deschise potrivit normelor metodologice; administrarea conturilor curente ale trezoreriilor judeene i a municipiului Bucureti deschise la sucursalele judeene ale BNR, prin intermediul crora se asigur efectuarea de decontare ntre trezoreriile locale; gestionarea conturilor corespondente ale trezoreriilor din subordine; elaborarea bilanului trezoreriei i a altor lucrri de sintez privind execuia bugetar care se raporteaz operativ i periodic la Ministerul Finanelor Publice. Ministerul Finanelor Publice elaboreaz, administreaz i execut bugetul trezoreriei statului. Bugetul trezoreriei statului cuprinde urmtoarele venituri: dobnzi pentru: depozitele i plasamentele financiare constituite din mprumuturi externe guvernamentale; disponibilitile contului curent general al trezoreriei statului; disponibilitile n valut provenite din mprumuturi externe pentru
13

Ungureanu, M., A., Organizarea i conducerea trezoreriei finanelor publice n condiiile economiei de pia n Romnia, Ed. Conphys, Rm.Vlcea, 2006.

71

finanarea deficitului bugetului de stat i refinanarea datoriei publice, pstrate n conturile deschise la Banca Naional a Romniei i bnci pe baz de convenii; mprumuturile acordate din contul curent general al trezoreriei statului; dobnzi pentru finanarea temporar a deficitelor bugetare din contul curent general al trezoreriei statului; dobnzi i penaliti de ntrziere pentru neplata creanelor bugetului trezoreriei statului; comisioane percepute pentru operaiunile i serviciile prestate de ctre Trezoreria Statului; alte venituri. Bugetul trezoreriei statului cuprinde urmtoarele cheltuieli: dobnzi, comisioane i alte speze pentru mprumuturi externe guvernamentale; dobnzi la disponibiliti i depozite pe termen; comisioane cuvenite bncilor comerciale i CEC BANK S. A. pentru ncasarea unor venituri ale bugetului de stat i pentni alte servicii prestate pentru trezoreria statului; cheltuieli de funcionare a unitilor trezoreriei statului, care cuprind: cheltuieli materiale i servicii pentru ntreinerea i funcionarea trezoreriei statului i a sistemelor informatice ale acesteia; taxe potale, cheltuieli cu transportul i asigurarea numerarului i valorilor, paza sediilor i chirii, cheltuieli cu ntreinerea, funcionarea i asigurarea mijloacelor de transport al numerarului i valorilor, cheltuieli de publicitate; cheltuieli de capital pentru unitile trezoreriei statului; alte cheltuieli; comisioane percepute la decontarea operaiunilor prin contul curent general al Trezoreriei Statului de ctre Banca Naional a Romniei i/sau agentul su mandatat pentru administrarea sistemului de pli. Bugetul trezoreriei statului se prezint spre aprobare Guvernului o dat cu proiectul legii bugetului de stat, n structura stabilit de Ministerul Finanelor Publice. Bugetul trezoreriei statului se poate modifica prin hotrre a Guvernului, la propunerea Ministerul Finanelor Publice. Ministerul Finanelor Publice, n funcie de evoluia volumului disponibilitilor i al depozitelor pstrate n contul curent generai al trezoreriei statului i de evoluia nivelului ratelor dobnzilor, poate aproba modificarea creditelor bugetare aprobate pentru plata dobnzilor prin virri de credite de la alte subdiviziuni bugetare, n tot cursul anului14. Excedentul anual rezultat din execuia bugetului trezoreriei statului, ca diferen ntre veniturile ncasate i plile efectuate, se reporteaz n anul urmtor i se utilizeaz pentru acoperirea cheltuielilor aprobate n bugetul trezoreriei statului. Pentru neplata la termen a ratelor i dobnzilor scadente la mprumuturile acordate din contul curent general al trezoreriei statului, se datoreaz dobnzi i penaliti de ntrziere prevzute de reglementrile legale privind executarea creanelor bugetare. Dobnzile i penalitile de ntrziere calculate urmeaz regimul juridic al creanelor bugetare. Creanele rezultate din gestionarea mprumuturilor externe guvernamentale contractate direct sau garantate de stat, precum i din alte operaiuni, derulate prin trezoreria statului, se urmresc i se execut n condiiile prevzute de dispoziiile legale privind executarea creanelor
14

Mladen. L., Manolescu, G., Buget i trezorerie, Ed.FRM, Bucureti, 2007.

72

bugetare. Dreptul de a cere executarea silit privind aceste creane se prescrie n termen de 25 de ani de la data la care, potrivit legii, se nate acest drept. Ministerul Finanelor Publice elaboreaz trimestrial i anual bilanul general al trezoreriei statului n structura stabilit de acesta Bilanul general al trezoreriei statului mpreun cu contul anual de execuie al bugetului trezoreriei statului se prezint pentru aprobare Guvernului, pn la data de 1 iulie a anului urmtor celui de execuie. nfiinarea Trezoreriei Finanelor Publice n Romnia a completat cadrul instituional prin care statul i-a creat posibilitatea de a-i stabili i politica de venituri i cheltuieli. Astfel a devenit posibil creterea rspunderii utilizrii banilor publici ct i asupra asigurrii finanrii obiectivelor i utilizrii banilor publici, ct i asupra asigurrii finanrii obiectivelor i aciunilor aprobate. Ca urmare, prin trezorerie este posibil cunoaterea i rezolvarea implicaiilor specifice gestiunii financiare publice. n plus trezoreria faciliteaz folosirea de ctre Ministerul Finanelor Publice cu ocazia ntocmirii aprobrii i execuiei bugetului public, a instrumentelor de analiz fundamental i de supraveghere a realizrii echilibrului financiar, monetar, voluntar i a datoriei publice. n figura 6.1. este redat schematic organizarea general a sistemului Trezoreriei n Romnia.

MINISTERUL FINANELOR PUBLICE

AGENIA NAIONAL DE ADMINISTRAIE

FISCAL

DIRECIA GENERAL TREZORERIE I DATORIE PUBLIC

Direciile generale ale finanelor publice judeene i a Mun. Bucureti

ACTIVITATEA DE TREZORERIE I CONTABILITATE PUBLIC

Administraiile finanelor publice municipale, oreneti i comunale i cele pentru contribuabili mijlocii
UNITI DE TREZORERIE LOCAL

(servicii, birouri)

Figura nr.5.1. Organizarea sistemului Trezoreriei Statului n Romnia

73

Principiile de baz privind funcionarea Trezoreriei Statului, sunt urmtoarele: realitate a informaiei - pn la organizarea trezoreriei, informaia cu privire la structura veniturilor publice era deformat din cauza greelilor de nregistrare a ncasrilor pe subdiviziunile clasificaiei bugetare ca urmare a controlului insuficient a documentului prin care se efectua vrsmntul ctre buget; realizarea actului de control, respectiv un control fiscal din punct de vedere al ncadrrii corecte a veniturilor bugetare pe subdiviziunile clasificaici bugetare i al altor criterii urmrite i un canal preventiv asupra tuturor documentelor de pli, cu sau fr numerar, privind execuia componentelor, bugetului general consolidat; universalitatea - se refer la faptul c activitatea de trezorerie s se extind la nivel naional. n aceleai sens referindu-se la o universalitate n plan teritorial, aceast instituie, prin organele sale operative, nfptuiete execuia bugetar att la nivel judeean ct i local; unicitatea - n sensul c subiectul abordat oblig ca toate bugetele s se execute numai prin Trezorerie. Instituiile publice au obligaia de a pstra disponibilitile numai n conturi deschise aici, fiind exclus posibilitatea de a avea conturi i la bncile comerciale. Excepie fac numai disponibilitile virate pentru procurarea valutei, pstorea acesteia, inclusiv a ncasrilor n aceast moned provenite din activitate proprie, donaii sau sponsorizri. Unicitatea se refer la metodologia de lucru i la mecanismele implementate, la documentele care circul prin trezorerie, la obiectivele de control, la tehnic de prelucrare a datelor i elaborare a situaiilor de sintez ceea ce faciliteaz funcionarea unitar a sistemului informaional instituit, operativitatea informaiei - asigurarea operativitii informaiilor cu privire la execuia componentelor bugetului general consolidat, n plan judeean, ct i naional, se realizeaz prin sistemul informaional propriu; corelaia total a veniturilor i cheltuielilor cu bugetul din care acestea fac parte - impune ca veniturile s fie vrsate n ntregime bugetului din care fac parte, iar cheltuielile, de asemenea n totalitatea lor s fie suportate bugetul unde au fost prevzute, regula general fiind aceea c o cheltuial nu poate fi finanat dect dintr-un singur buget. De asemenea ordonatorii de credite s nu efectueze plti direct din ncasri, pentru a nu elimina posibilitatea controlului fiscal asupra colectrii veniturilor i a celui preventiv asupra efecturii cheltuielilor prin obligativitatea nregistrrii n totalitate a ncasrilor i plilor. Acest principiu nu funcioneaz corespunztor i n cazul bugetelor fondurilor speciale i veniturile proprii ale instituiilor publice, putndu-sc efectua cheltuieli numai dup ce s-au constituit n prealabil fonduri necesare. echilibrarea fluxurilor trezoreriei - obligativitatea trezoreriei publice de a-i echilibra intrrile de fluxuri financiare cu ieirile prezint regula de fier care nu poate fi nclcat sub nici o form ntruct aceast instituie nu poate funciona cu cont descoperit. Fluxurile financiare de intrri trebuie s acopere n ntregime, n orice moment al exerciiului financiar, plile. Dac nu se colecteaz suficiente resurse proprii din impozite i taxe pentru acoperirea plilor, se apeleaz la ntregirea acestora prin mprumuturi. Operaiunile realizate prin Trezorerie pe baza conturilor sintetice sunt redate schematic n figura 5.2.

74

Conturile curente ale Trezoreriei Intrrile i ieirile de numerar prin casieriaTrezoreriei ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor bugetare Constituirea i utilizarea fondurilor cu destinaie special

Conturile sintetice asigur nregistrarea operaiunilor cu privire la:

Gestionarea mprumuturilor de stat i a datoriei publice Disponibilitile i depozitele inst. pub. i agenilor ec. Decontrile ntre unitile trezoreriei ncasarea veniturilor proprii trezoreriei Credite deschise pe seama ordonatorilor principali de credite i cele repartizate instituiilor subordonate acestora ncheierea execuiei bugetare

Figura nr.5.2. Operaiunile realizate prin Trezorerie pe baza conturilor sintetice

6.3. Funciile Trezoreriei publice

Trezoreria prezint urmtoarele funcii: Prin funcia de casier public, Trezoreria efectueaz: toate operaiunile propriu-zise de ncasri i pli privind fondurile publice, n numerar sau prin decontri n cont; controlul asupra cheltuielilor la eliberarea fondurilor de la buget i asigurarea informaiei necesare privind execuia de cas a bugetului n vederea ntocmirii conturilor de execuie a bugetului i a elaborrii rapoartelor periodice asupra acestora; gestiunea poziiei de cas, zilnice, a bugetului; asigurarea lichiditilor necesare prin cunoaterea fluxurilor de ncasri i pli, elaborarea de prognoze cu privire la ceri nele de plat, la sincronizarea plilor i ncasrilor, inclusiv a acelora privind finanarea deficitului i serviciul datoriei publice. nsrcinat cu execuia efectiv a operaiunilor de ncasri i pli prevzute prin legea anual a finanelor, Trezoreria este casierul statului. Micrile de fonduri, n cadrul Trezoreriei, rezult din operaiunile permanente, viznd, pe de o parte, resursele permanente ale statului, n cadrul crora impozitele ocup un rol esenial, iar pe de alt parte, cheltuielile permanente, care cuprind cheltuielile ordinare, cheltuielile de capital, transferurile etc. Permanena acestor operaiuni poate fi neleas numai pornind de la funciile permanente ale statului, justificnd caracterul lor precis, riguros i restrictive. Realiznd aceste operaiuni, Trezoreria manifest o atitudine pasiv, deoarece aceste
75

operaiuni sunt fixate prin legea finanelor i i se impun Trezoreriei. Operaiunile de cas ale Trezoreriei Statului sunt clasificate avnd n vedere urmtoarele criterii: criteriul juridic: operaiuni privind bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat; bugetele locale; bugetele instituiilor publice; bugetele fondurilor speciale, disponibilitile agenilor economici titulari de conturi deschise la trezorerii; criteriul financiar: operaiuni cu caracter definitiv (ncasri fiscale i cheltuieli bugetare), cu caracter temporar (care reclam o rambursare ulterioar a fondurilor); criteriul economic: cheltuieli ordinare (de funcionare i de transfer); cheltuieli de capital. Funcia de cas a trezoreriei implic dou aspecte: Execuia de cas a operaiilor de ncasri i pli efectuate de stat Obiectul execuiei l reprezint operaiile autoritilor publice (centrale i locale) i ale corespondenilor si Trezoreria efectueaz, ca i casier al statului, un numr mare de ncasri i pli. Acestea sunt operaii prevzute n Legea bugetar anual. ns, Trezoreria este, totodat, i casierul corespondenilor si, care, n baza reglementrii generale a contabilitii publice, depun, cu titlu obligatoriu sau facultativ, fondurile la Trezorerie sau sunt autorizai s efectueze operaii de ncasri i pli prin intermediul conturilor trezoreriei. Acetia au conturi deschise la trezorerie, pentru care Minist erul Finanelor Publice fixeaz condiiile de funcionare i regimul dobnzilor. Trezoreria este, astfel, casierul administraiilor autonome care ntocmesc bugete anexe sau au personalitate juridic distinct de cea a statului, cum sunt instituiile publice. n calitate de casier al statului, Trezoreria are ca sarcin emisiunea titlurilor de mprumut public i gestionarea datoriei publice. n acest scop, poate beneficia de concursul bncilor care folosesc ghieele lor pentru plasarea mprumuturilor. Pentru mprumuturile pe termen scurt, trezoreria are un rol important n emisiunea titlurilor de stat, destinate onorrii obligaiilor exigibile, precum i vegherii la existena disponibilitilor bneti. Vegherea la existena disponibilitilor pentru a face fa angajamentelor statului De fapt, sarcina fundamental a trezoreriei este aceea de a veghea dac, n fiecare moment, exist fonduri disponibile pentru a face fa cheltuielilor statului i ale corespondenilor si. Procurarea de bani, n casieria public, este prima dintre operaiile trezoreriei. Aceasta este legat de micarea fondurilor n timp, determinat de termenele la care devin exigibile ncasrile i plile. Astfel, ncasrile i plile sunt obiectul fluctuaii for n cursul anului. Pentru cheltuielile ordinare ale bugetului public exist o anumit regularitate n nivelul lor lunar, cu excepia lunii decembrie, n care se execut parial cheltuielile, serviciile publice utiliznd cea mai mare parte a creditelor lor nc neconsumate nainte de nchiderea exerciiului, creditele riscnd s fie anulate n virtutea legii anualitii. Pentru veniturile bugetare, regularitatea este mai puin realizabil, deoarece depinde de ritmicitatea vieii economice, mai ales n cazul impozitelor directe. Aceste micri ale veniturilor i cheltuielilor se combin cu alte micri de fonduri excepionale (emisiunea de mprumuturi, rambursarea mprumuturilor contractate de pe piee interne, pli de comisioane) i cu micrile datorate operaiilor corespondenilor. Prin analiza acestor micri excepionale se poate determina un trend n fluctuaia lichiditilor Trezoreriei i succesiunea perioadelor de creteri (lichiditi abundente) i scderi (lips de lichiditi). Asemenea perioade pot fi identificate n

76

cadrul trimestrelor, pe luni ale acestora, ntre trimestre, dar i n cazul lunilor. Pentru echilibrarea Trezoreriei se poate apela la trei categorii de resurse: fondurile corespondenilor; certificatele de trezorerie; credite primite de la banca central. Funcia de banc a statului Rolul Trezoreriei de banc a statului are dou forme: Trezoreria acioneaz ca o banc de depozit, banc de afaceri care furnizeaz capitaluri unor ntreprinderi pentru a le asigura dezvoltarea; Trezoreria acioneaz ca o banc de emisiune i n acest fel intervine n domeniul circulaiei monetare. n calitate de banc, Trezoreria asigur urmtoarele servicii: este banca la care instituiile publice, precum i agenii economici i au deschise conturi de disponibiliti prin care se efectueaz operaiuni de ncasri i pli, realiznd, astfel, gestionarea disponibilitilor bneti ale sectorului public i integrarea acestora n politica de lichiditi; gestioneaz datoria public, respectiv, operaiunile de contractare a mprumuturilor de ctre Guvern pentru finanarea deficitului bugetar, precum i de refinanare a datoriei publice; efectueaz i operaiunile n care statul apare n calitate de garant sau de coparticipant la acordarea de mprumuturi ageniilor guvernamentale, care la rndul lor pot acorda mprumuturi. Funcia de gestionar i administrator al fondurilor publice Aceast funcie oblig ca toate resursele financiare publice s fie colectate, concentrate, centralizate i administrate prin intermediul acestei instituii financiare i, de asemenea, utilizarea lor s se efectueze prin conturi deschise la aceast instituie sub supraveghere i un strict control financiar. De asemenea, funcia presupune ca n mod permanent, continuu i n orice perioad a anului, raportul dintre colectarea fondurilor, pe de-o parte, i utilizarea acestora sub forma plilor de cas, pe de alt parte, s fie supraunitar sau, n cel mai ru caz, egal. n situaia n care gradul de colectare a fondurilor publice nu satisface plile, iar acestea sunt presante, trezoreria este obligat, invariabil, s contracteze mprumuturi publice fr a mai avea rgazul necesar, n multe situaii, de a alege varianta convenabil din punctul de vedere al costului acestei operaiuni (dobnda). Meninerea unui raport corespunztor n favoarea colectrii fondurilor publice este o problem realmente dificil n perioada construciei unui buget cu deficit, motiv pentru care Trezoreria public este obligat, aproape permanent, s mprumute fonduri pe termen scurt de pe piaa monetar i pe termen mediu i lung de pe cea de capital. Cu alte cuvinte, ndeplinirea acestei funcii oblig Trezoreria statului ca, pe ansamblul circuitului, ieirile de fonduri pentru fiecare aciune n parte s fie acoperite, echilibrate n orice moment cu intrrile de fonduri, indiferent de proveniena lor, ncasri din impozite i taxe, credite bancare (banca central), disponibilitile corespondenilor si, mprumuturi publice interne sau externe. n acest sens, Trezoreria pu blic trebuie s in permanent pasul, din punctul de vedere al constituirii fondurilor, cu ritmul de efectuare a plilor care de obicei au o regularitate mai mare dect cea a ncasrilor, motiv pentru care Trezoreria public trebuie s fie pregtit n orice moment pentru a alege varianta optim privind preul mprumutului. De aceea, numai rareori, Trezoreria este i creditor pe termen scurt, atunci cnd aceasta are un excedent temporar de lichiditi. Funcia de gestionar i administrator al fondurilor publice o presupune, n acelai timp, i pe cea de casier, cu prilejul ncasrii efective a resurselor (veniturilor), efecturii plilor (cheltuielilor) i gestionrii disponibilitilor de fonduri publice, totul

77

sub un strict control fiscal i preventiv. Mijloc de intervenie a statului n economie Aceast funcie i-o exercit mai ales n sectoarele i zonele n care statul are interese de ordin economic sau social. Instrumentele de intervenie sunt diverse i nuanate de la o ar la alta, mai ample n unele ri i mai reduse n altele, cu momente i perioade de fluxuri i refluxuri, dup cum interesele naionale o cer. Amplitudinea interveniei statului n economie trebuie ns ordonat de o asemenea manier, nct aceasta s nu perturbe caracterul concurenial al pieelor financiare de capital i slbirii interesului mediului de afaceri n general. Mijloacele de intervenie a Trezoreriei publice n economie, aa cum s-au manifestat ele de-a lungul timpului i n alte ri, in de domeniul politicilor fiscale, n sfera resurselor, i de cea a celor bugetare, n sfera cheltuielilor publice. Metodele folosite de Trezoreria public pentru intervenie n economie sunt dintre cele mai diverse, i anume: autorizaie eliberat pentru motive economice, de interes naional i care duce la finanri privilegiate; subvenionarea unei pri de cheltuieli; bonificaii la dobnd i dobnd subvenionat; garanii pentru anumite mprumuturi contractate de la bnci; garanii pentru anumite mprumuturi contractate de la bnci; avansuri financiare, de cele mai multe ori nerambursabile, n special n domeniul cercetrii sau pentru produse prioritare pe plan naional sau internaional; accesul privilegiat al unor organisme financiare pentru refinanare la banca central, n condiii mai avantajoase dect cele de pe piaa de capital. Intermediar financiar i distribuitor de capitaluri Jucnd rolul unei bnci, al unei bnci de-un fel deosebit, Trezoreria public contracteaz de multe ori mprumuturi nu numai pentru a-i acoperi golurile temporare de cas sau a finana deficitul bugetului public, ci i pentru a acorda, la rndul ei, mprumuturi altor subieci din economie. Prin acest demers, Trezoreria public determin fluxuri financiare n economie, mai ales n sectoarele unde statul are interese directe. Din acest punct de vedere, Trezoreria public, mprumutnd de la anumii subieci financiari, folosind disponibilitile corespondenilor si, ale bugetului public sau chiar mprumutndu-se pentru a acorda mprumuturi altora, pe termen scurt (de obicei) sau lung, mai ales n domeniile i sectoarele de interes ale economiei, ea se manifest ca un veritabil intermediar financiar, precum sistemul bancar sau instituiile financiare specializate. Reprezentant al funciei de putere public n aceast calitate, Trezoreria public este acionarul i gestionarul participaiilor statului n activiti i diverse sectoare ale economiei (industrial, financiar, comercial). De asemenea, n aceast calitate, Trezoreria public poate supraveghea un numr nsemnat de instituii financiare crora le solicit sau le acord mprumuturi prin mijloace i tehnici specifice acestor genuri de operaiuni. Deci rolul de reprezentant al puterii publice a Trezoreriei publice deriv i din funcia precedent de intermediar financiar i distribuitor de capitaluri, funcie care a devenit extrem de important n ultima perioad de timp, n majoritatea rilor lumii. De asemenea, ca reprezentant a puterii publice, Trezoreria public se manifest i prin aceea c, avnd la ndemn i gestionnd toate fondurile publice ale statului (fonduri uriae), ea are o poziie privilegiat n ceea ce privete alegerea prioritilor n procesul alocrii resurselor financiare pe sectoare i domenii ale vieii economico-sociale, la un moment dat aceasta bineneles n concordan cu bugetele publice aprobate.

78

 Garant al marilor echilibre Aceast funcie a trezoreriei reprezint, ntr-un anumit sens, sinteza sau corolarul celorlalte prezentate pn aici. Marile echilibre sunt expresia unui raport de egalitate permanent care trebuie s existe ntre nevoile publice aprobate de parlament i alte autoriti statale, pe de o parte, i capacitatea statului de a le acoperi cu resurse financiare, pe de alt parte. n exercitarea acestei funcii majore, Trezoreria public este confruntat permanent cu: diferenele n timp ntre periodicitatea plilor (ieirilor de fonduri) i cea a ncasrilor din impozite, taxe i alte contribuii sociale obligatorii care trebuie mereu ajustate prin resurse suplimentare pe perioade scurte de timp; finanarea deficitului bugetar care acoper perioada ntregului exerciiu financiar cu resurse care trebuie mobilizate pe o perioad mai lung de timp, aceast operaiune punndu-i amprenta pe ntregul exerciiu bugetar; plata datoriei externe i interne este o alt cauz a necesarului de resurse peste cele prevzute n bugetul de stat, preciznd c scadena datoriei externe ridic probleme n plus atunci cnd banca central nu dispune de rezerve valutare suficiente; acordarea de mprumuturi pe piaa de capital pentru finanarea investiiilor, sectoarelor economiei care prezint interes pentru stat; alturi de banca central, Trezoreria public este chemat s duc aciuni menite s susin moneda naional, prin intervenia ei pe piaa valutar sau ajustarea plilor externe de o asemenea manier, nct banca central s nu fie forat de a procura valuta necesar pentru plile externe, n orice condiii (mai puin avantajoase). n consecin, prin traducerea n fapt a prerogativelor acestei funcii, se asigur echilibrul Trezoreriei publice, din punctul de vedere al resurselor financiare i, implicit, influeneaz favorabil piaa de capital, circuitele monetare, echilibrul pieei valutare i al plilor externe.

6.4. Circuitul documentelor n cadrul trezoreriei

Pentru nelegerea fluxurilor operaionale privind decontarea prin trezorerie, trebuie s se cunoasc modul cum circul informaia avnd n vedere circuitul documentelor, funcie de modalitatea de efectuare a operaiunilor de ncasri i pli, fluxul informaional se desfoar pe urmtoarele circuite: Circuitul documentelor privind operaiunile de ncasare a veniturilor prin casieria trezoreriei, ceeia ce reprezint ncasrile n numerar. Documentele care se ntocmesc i intr n circuit sunt: ntiinarea de plat primit de la organele fiscale prin care se comunic debilele din impozite i taxe, amenzi ce urmeaz a fi achitate (pot fi procese verbale, chitane anterioare, etc); foi de vrsmnt pentru depunerea numerarului (de ctre instituii); chitana de plat eliberat de trezorerie (este o foaie de vrsmnt ntocmit de serviciul evidena i ncasarea veniturilor bugetare i extrabugetare) n trei exemplare - exemplarul negru rmne la serviciul casierie, exemplarul rou la client iar cel verde se transmite serviciului venituri; registrul de cas ntocmit de serviciul casierie pe baza foilor de vrsmnt i a borderourilor de ncasri - ntocmit n dou exemplare (pentru casierie i contabilitate); jurnalul de nregistrare (jurnalul zilnic de ncasri i pli), ntocmit de serviciul venituri (nregistrarea contului ,,Casa pe de o parte, iar pe de alt parte nregistrarea veniturilor pe capitole, subcapitole conform clasificaici bugetare n

79

vigoare); balanele de verificare analitice ntocmite zilnic i lunar de serviciul informatic pe baza documentelor preluate de serviciile venituri, cheltuieli, contabilitate, certificate de trezorerie. Acestea sunt transmise serviciului contabilitate pentru confruntarea rulajelor i soldurilor debitoare i creditoare. Circuitul documentelor privind efectuarea operaiunilor de ncasare i a celor de pli prin virament. n cadrul acestui circuit se identific: documente pentru plata veniturilor prin virament (dispoziii de plat, ordine de plat, cec-uri cu limit de sum) ntocmite de ctre pltitorii de impozite i taxe cu conturi deschise la bncile comerciale. Serviciul contabilitate confrunt aceste documente cu extrasul de cont elaborat de ctre sucursala Bncii Naionale, dup care le distribuie compartimentelor avizate (venituri respectiv cheltuieli). Pe baza datelor preluate se ntocmesc jurnalul zilnic de ncasri i pli. Acest document este valabil att pentru operaiunile de ncasri, respectiv pli prin numerar sau virament i se listeaz de ctre serviciul informatic n patru exemplare pentru serviciile venituri, cheltuieli, contabilitate, certificate de trezorerie. documente de pli prin virament ale instituiilor publice, de asemenea stau la baza nregistrrilor n ,,jurnalul zilnic de ncasri i pli i din care serviciul ,,Controlul i evidena cheltuielilor preia rulajul zilnic i confrunt nregistrarea corect pe conturile corespunztoare. Circuitul documentelor privind efectuarea operaiunilor de pli prin casieria trezoreriei: ordinul de plat n numerar ntocmit de serviciul venituri pentru restituirile n moned acordate persoanelor fizice; cec-ul cu limit de sum ntocmit de titularul contului, pe baza cruia casieria efectueaz plata, dup ce n prealabil a fost analizat i semnat de eful serviciului cheltuieli. Are loc o analiz amnunit a documentelor de plat prezentate de ordonatorii de credite; registrul de cas completat de casierie; jurnalul zilnic de ncasri i pli; fiele de cont sintetice i analitice care sunt listate de ctre serviciul informatic. Mijloace moderne de plat Persoanele fizice au posibilitatea de a plti impozitele i taxele precum i alte creane datorate bugetului local sau pentru a ncasa sume (vezi restituirile pentru diferene de impozit) folosind mijloacele electronice de plat. Totodat primriile (destinatarii acestor impozite i taxe locale) trebuie s ofere posibilitatea consultrii debitelor datorate de ctre persoanele fizice prin intermediul paginii de internet a primriei. Modalitile de plat electronic sunt urmtoarele: plata cu cardul la POS-ul instalat la Direcia de Impozite i Taxe Locale din cadrul primriei. Dezavantajul l constituie necesitatea deplasrii la primrie pentru plata acestor impozite i taxe locale; plata la unul din bancomatele unei bnci agreate de primrie. Constituie un avantaj ntruct plata se poate face din orice localitate; plata prin intermediul serviciilor specifice de internet. Acestea sunt cteva dintre mijloacele moderne de plat. Pentru persoanele fizice restituirile pentru diferenele de impozite, dar i alte sume virate n plus se pot face de ctre trezorerie prin intermediul serviciului venituri n contul de card al beneficiarului sumelor respective - cont deschis la una din bncile comerciale.

80

Un alt document aflat n acest circuit al documentelor este nota contabil utilizat att de serviciul venituri ct i de serviciul cheltuieli. Acest document se poate utiliza: pentru diferite compensri ntre impozite/taxe virate n plus; pentru reglri ntre conturi, n condiiile n care o nregistrare nu s-a efectuat n contul corect sau atunci cnd acele conturi nu intr n coresponden potrivit legislaiei n vigoare; pentru stornri de sume nregistrate eronat (valori mai mari sau mai mici dect sumele nscrise n documentul de plat). Alt document care se afl n acest circuit este "extrasul de cont", document elaborat de ctre serviciul informatic pe baza nregistrrilor efectuate de serviciile venituri, cheltuieli, contabilitate i certificate de trezorerie, i care evideniaz soldul iniial, rulajele zilnice i soldul final al contului. Se ntocmete n dou exemplare, dup ce s-a efectuat nchiderea zilei (dup listarea balanei analitice zilnice de ncasri i pli) i se distribuie sub semntura titularului de cont, dup ce n prealabil s-a efectuat punctajul cu documentele anex. n general se listeaz pentru conturile bugetare locale, a fondurilor cu destinaie special, pentru conturile instituiilor publice, a societilor comerciale care au conturi deschise la trezorerie, pentru fondurile de garanie ealonare la plat a datoriilor, etc. Privind lucrurile din punct de vedere a relaiilor funcionale, fiecare trezorerie are fluxuri operaionale cu: agenii economici, instituiile publice i contribuabilii n ceea ce privete primirea i eliberarea de documente privind ncasarea veniturilor, efectuarea cheltuielilor i a altor operaiuni, dar i cu bncile comerciale unde o parte dintre aceste categorii i au conturile deschise; compartimentele din cadrul direciilor de specialitate ale administraiei financiare n domeniul stabilirii debitelor din impozite, taxe i alte obligaii datorate la buget, pe linia urmririi la ncasare a tuturor debitelor i cunoaterea situaiei ncasrilor ndeosebi a debitelor restante; trezoreria judeean, atunci cnd este cazul, pentru transmiterea i primirea documentelor privind efectuarea operaiunilor de ncasri i pli prin contul corespondent i raportarea execuiei i a celorlalte lucrri la termen. n acest fel se realizeaz operaiunile de decontare ntre trezoreriile municipale, oreneti, etc. i Banca Naional prin intermediul trezoreriei judeene. Fluxul informaional se realizeaz de la trezoreriile municipale, oreneti i compartimentele de trezorerie rurale la Direcia Judeean de Trezorerie i invers. Fluxurile operaionale privind decontarea prin trezorerie are n vedere urmtoarele circuite15: fluxul decontrilor privind ncasarea veniturilor de la agenii economici, instituii publice prin Sucursala Bncii Naionale la Activitatea de Trezorerie i Contabilitate Public din cadrul direciilor generale judeene ale finanelor publice i, acolo unde este cazul de la Activitatea de Trezorerie i Contabilitate Public la unitile locale ale trezoreriei; fluxul decontrilor privind efectuarea plilor dispuse de instituiile publice fluxul decontrilor ntre trezorerii. n ceea ce privete tehnica decontrilor privind ncasarea veniturilor bugetare, se pornete de la obligativitatea achitrii ctre bugetul de stat, bugetul local, bugetul asigurrilor sociale de stat a impozitelor i taxelor de ctre agenii economici, care
15

Diaconu, E., Neagoe, C, F., uiu, I., Contabilitate public n noul sistem contabil, Ed. Sitech, Craiova, 2006.

81

ntocmesc ordine de plat n cuantumul i la termenele stabilite de lege pe care le depun la sediul bncilor comerciale unde i au deschise conturile. Se consider ziua efecturii plii: ziua depunerii sumei pentru ncasrile n numerar prin casieria trezoreriei, atunci cnd agentul economic efectueaz plata n numerar la trezorerie; ziua virrii sumei din contul pltitorului, atunci cnd plata se face cu ordin de plata din iniiativa agentului economic; ziua prevzut de tampila potei cnd plata se face prin mandate potal. n condiiile n care nu se respect termenele, se aplic majorri de ntrziere conform reglementrilor n vigoare. Prin sistemul de decontare, documentele de plat sunt transmise la Sucursala Bncii Naionale, care gestioneaz contul curent al Activitii de Trezorerie i Contabilitate Public din cadrul direciilor generale judeene ale finanelor publice i elibereaz extrasul de cont al acesteia. Extrasul de cont de la Sucursala Bncii Naionale are n defalcare ordinele de plat centralizatoare pe bnci comerciale, respectiv trezorerii cu sum total corespunztoare zilei respective. La Banca Naional a Romniei se face schimbul de acte efectiv, iar documentul centralizator al fiecrei bnci, respectiv trezorerie rmne la inspectorul de cont de la Banca Naional. Pe baza acestor documente centralizatoare se ntocmete extrasul de cont i se nregistreaz nota contabil. Activitatea de Trezorerie i Contabilitate Public verific corelarea sumelor nscrise n extrasul de cont cu documentele justificative anexate, apoi grupeaz aceste documente pe bnci sau trezorerii n funcie de destinaia acestora - venituri sau cheltuieli. Serviciul contabilitate ntocmete nota contabil pentru venituri/cheltuieli cu documentele anex urmnd ca fiecare serviciu s efectueze decontarea conform clasificaiei bugetare n vigoare, sau refuzul ncasrii respective n condiiile n care agentul economic respectiv nu are domiciliul fiscal pe raza teritorial a trezoreriei respective. n condiiile n care depistarea returului de banc/trezorerie este fcut direct de ctre serviciul contabilitate (depistare evident prin observarea beneficiarului plii, spre exemplu: DGFP Timi n loc de DGFP Hunedoara), se ntocmete nota contabil de retur.Aceleai nregistrri au loc i n condiiile n care refuzul documentului vine din partea serviciilor venituri/cheltuieli. Fiecare serviciu n parte ntocmete o not contabil final de retururi cu indicarea pe verso documentului a motivului pentru care a fost efectuat refuzul (nencadrare corect conform clasificaiei n vigoare, suma n litere/cifre incorect, explicaie cont i beneficiar incorect, etc). Ct privete tehnica decontrilor, privind efectuarea plilor dispuse de instituiile publice cu conturile deschise la trezorerie, ctre furnizori i creditori cu conturi deschise la bnci comerciale se urmrete ntocmirea corect a documentelor de plat. Serviciul controlul i evidena cheltuielilor din cadrul trezoreriei care le deservete verific corectitudinea ntocmirii documentelor de plat (ordine de plat) i a documentelor justificative. Acest serviciu preia zilnic documentele de plat, le verific, le grupeaz i totalizeaz zilnic pe borderou i le transmite serviciului contabilitate. Acelai circuit urmeaz i documentele de plat ntocmite la serviciul evidena i ncasarea veniturilor (spre exemplu: rambursri de TVA, restituiri prin virament n conturile agenilor economici pentru sume achitate n plus, etc). Serviciul contabilitate grupeaz i totalizeaz aceste sume pe baz de borderou, pe fiecare sediu al bncilor comerciale, respectiv trezorerie, acolo unde beneficiarii i au

82

conturile deschise, ntocmindu-se ordine de plat centralizatoare elaborate de serviciul informatic n trei exemplare. Astfel, la sfritul zilei exist ase borderouri: pentru bnci sume mici (sub 50.000 lei) a) pentru bnci de pe raza teritorial a trezoreriei respective; b) pentru bnci din alte judee,. sume mari (peste 50.000 lei) a) pentru bnci de pe raza teritorial a trezoreriei respective; b) pentru bnci din alte judee, pentru trezorerii - indiferent de sum locale (trezoreriile sectoarelor Municipiului Bucureti); din ar (trezoreriile din alte judee). Ordinele de plat centralizatoare (dou exemplare dintre acestea) mpreun cu documentele anex, nseriate ntr-un borderou (un exemplar)se transmit n plic sigilat la Sucursala Bncii Naionale, unde are loc schimbul de documente ntre inspectorii de cont. Un exemplar al ordinului de plat centralizator i un exemplar al bordoroulul rmne la arhiva serviciului contabilitate. Borderourile i ordinele de plat centralizatoare sunt vizate de Trezorierul ef i de eful serviciului contabilitate. Toate aceste operaiuni au loc ntr-o singur zi lucrtoare, trezoreria neputnd pstra documentele de plat pn a doua zi. n practic, sistemul decontrilor este mult mai amplu, dat fiind faptul c intervin mai multe instrumente de decontare i circuitul informaional a fost adaptat n mod corespunztor, innd seama de cerinele sistemului de decontare. Prin nfiinarea trezoreriilor se creeaz posibilitatea efecturii unor controale riguroase asupra plilor dispuse de ctre instituiile publice, se are n vedere organizarea contabilitii analitice pe pltitori a veniturilor ncasate fapt ce duce la modificri importante n structura i atribuiile organelor financiare.

6.5. ntocmirea i transmiterea lucrrilor de execuie

Fiecare trezorerie i ntocmete pentru analiza proprie situaia contului trezoreriei care se reflect n indicatori sintetici execuia bugetului de stat, bugetelor locale i situaia disponibilitilor aflate n contul trezoreriei. Pe baza datelor cuprinse n aceast situaie, conducerea fiecrei trezorerii examineaz zilnic situaia de execuie bugetar, comparativ cu disponibilitile din conturi. La nivelul fiecrei trezorerii se ntocmete situaia de execuie bugetar operativ. Aceast situaie se ntocmete i transmite astfel: trezoreriile municipale, oreneti i percepiile, semidecadal, n termen de 1 zi de la expirarea semidecadei, direciei de trezorerie judeean i municipiului Bucureti; direcia de trezorerie judeean i a municipiului Bucureti o transmite Ministerului Finanelor Publice n termen de 2 zile de la expirarea decadei. Lunar se ntocmete situaia de execuie a bugetului de stat, bugetelor locale i bugetului asigurrilor sociale de stat. Situaia de execuie se transmite astfel: unitile de trezorerie locale la Activitatea de Trezorerie i Contabilitate Public, pn n ziua de trei din luna urmtoare; Activitatea de Trezorerie i Contabilitate Public la Ministerul Finanelor Publice pn n ziua de ase din luna urmtoare.

83

Execuia pentru luna a treia din trimestru constituie execuia la finele trimestrului de raportare. n cazul n care termenul de raportare este o zi nelucrtoare, transmiterea lucrrilor are loc n ziua imediat urmtoare lucrtoare. Datele cuprinse n rapoartele periodice se verific din punct de vedere al exactitii cu datele din evidenele contabile, cuprinse n balanele zilnice de verificare. n vederea ncheierii exerciiului bugetar, n cadrul fiecrei trezorerii se iau msuri cu privire la: asigurarea nregistrrii tuturor operaiunilor n conturile de eviden sintetic i analitic i confruntarea rulajelor debitoare i creditoare sintetice corespunztoare; stabilirea n conturile analitice de venituri., deschise pe pltitor a debitelor rmase de ncasat, care se raporteaz n anul urmtor; confruntarea i verificarea soldului contului corespondent al trezoreriei din evidena proprie cu cele din evidena Activitii de Trezorerie i Contabilitate Public judeene i a municipiului Bucureti sau Banca Naional, dup caz. Bilanul contabil al trezoreriei nu se ncheie pn nu se asigur concordana soldului contului corespondent; soldurile conturilor de fonduri i disponibiliti vor fi confirmate n scris de ctre instituiile titulare de cont; asigurarea virrii sumelor din conturile fondurilor cu atestare special n conturile trezoreriei centrale, cu respectarea normelor elaborate n acest scop. Pe baza situaiei conturilor contabile, de la finele anului, fiecare trezorerie ntocmete bilanul contabil pe baza balanei de verificare sintetice la care se anexeaz balanele analitice de verificare pentru: conturile de venituri i conturile de cheltuieli privind bugetul de stat, bugetele locale i bugetul asigurrilor sociale de stat; conturile cu destinaie special; conturile de disponibil ale instituiilor publice; conturile de venituri i cheltuieli privind activitatea trezoreriei. Conform legii, bilanul se transmite i centralizeaz la nivelul ierarhic superior la termenele stabilite prin norme special ntocmite n acest scop.

6.6. Aspecte ale organizrii i funcionrii contabilitii Trezoreriei Statului

Contabilitatea trezoreriei statului se organizeaz n cadrul Ministerului Finanelor Publice i al unitilor sale subordonate i cuprinde operaiunile privind execuia de cas a bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetului fondului naional unic de asigurri sociale de sntate, bugetului asigurrilor pentru omaj i bugetelor locale, gestiunea datoriei publice interne i externe, precum i alte operaiuni financiare efectuate n contul organelor administraiei publice centrale i locale. Contabilitatea trezoreriei utilizeaz un plan de conturi specific prezentat n anexa nr.3, care cuprinde clase, grupe i conturi destinate reflectrii operaiunilor derulate la nivelul acesteia. Planul de conturi prezint o serie de particulariti, conform activitii trezoreriei. Operaiunile de ncasri i pli se nregistreaz n mod cronologic i sistematic n conturile sintetice i analitice, potrivit funciunii contabile a acestora. Cu ajutorul conturilor se asigur nregistrarea operaiunilor privind16: contul curent al trezoreriei, intrri i ieiri; intrrile i ieirile de numerar prin casieria trezoreriei; constituirea i utilizarea fondurilor cu destinaie special;
16

Mladen. L., Manolescu, G., Buget i trezorerie, Ed.FRM, Bucureti, 2007.

84

 gestionarea mprumuturilor de stat i a datoriei publice interne i externe; disponibilitile i depozitele instituiilor publice; decontri ntre unitile trezoreriei i bnci; ncasarea veniturilor i cheltuielilor care privesc activitatea proprie a trezoreriei; creditele deschise pe seama ordonatorilor principali de credite i cele repartizate instituiilor subordonate acestora; nchiderea execuiei financiare la finele anului prin stabilirea excedentului sau a deficitului. Conturile prevzute n planul de conturi sunt folosite n contabilitatea Trezoreriei potrivit regulilor generale de debitare i creditare, acestea fiind odificate, adaptate i mbuntite numai de ctre Direcia General a Trezoreriei i Contabilitate Public din cadrul Ministerului Finanelor Publice. Structurarea pe clase a planului de conturi al trezoreriei se prezint astfel: Clasa 1 Mijloace bneti i alte valori Clasa 2 Venituri i cheltuieli bugetare Clasa 3 Disponibil din fonduri cu destinaie special Clasa 4 Titluri i certificate de Trezorerie Clasa 5 Disponibiliti i depozite Clasa 6 Decontri Clasa 7 Venituri i cheltuieli din activitatea de trezorerie Clasa 8 Excedente/deficite Clasa 9 Conturi n afara bilanului Prin, clasa 1 cuprinde conturi specifice mijloacelor bneti, continund cu clasa 2 ce cuprinde conturi specifice veniturilor bugetare. Remarcm faptul c la nivelul trezoreriei nu se pstreaz similitudinea conturilor existente la nivelul celorlalte instituii publice. Conturile din planul de conturi sunt prevzute s asigure nregistrarea operaiunilor efectuate la trezoreriile teritoriale, precum i la trezoreria central. Alegerea conturilor se efectueaz n funcie de natura operaiunilor care urmeaz a se nregistra n contabilitate. Este de reinut faptul c funciunea conturilor nu este limitativ, aceste putnd fi completat i cu alte operaiuni aprute n activitatea trezoreriei. Conturile sintetice se deschid n contabilitatea trezoreriei potrivit codurilor i structurii prevzute n planul de conturi, precum i n funcie de natura operaiunilor care urmeaz a fi nregistrate n contabilitate trezoreriei. Conturile analitice se formeaz prin deschidere, astfel: Conturile analitice pentru conturile sintetice 20 Veniturile bugetului de stat, 21 Veniturile bugetelor locale i 22 Veniturile bugetului asigurrilor sociale de stat i conturile analitice pentru conturile sintetice 23 Cheltuielile bugetului de stat, 24 Cheltuielile bugetelor locale, 25 Cheltuielile bugetului asigurrilor sociale de stat, 01,02,03 conturi n afara bilanului privind creditele deschise i repartizate din bugetul de stat, bugetele locale i bugetul asigurrilor sociale de stat se formeaz n cadrul conturilor sintetice respective pe capitole, subcapitole n conformitate cu clasificaia bugetar, precum i pe pltitori, ministere; Conturile analitice pentru conturile sintetice ale fondurilor cu destinaie special se formeaz pentru fiecare fond, distinct pe venituri i cheltuieli; Conturile analitice pentru conturile sintetice de disponibiliti i depozite ale instituiilor publice se formeaz pe ministere, organe locale i instituii subordonate

85

ale acestora. Clasa 1 Mijloace bneti i alte valori Conturile acestei clase au funcie contabil de activ i funcioneaz dup regulile specifice acestor conturi. Din aceast clas fac parte: Contul 10 Casa Contul 11 Efecte i titluri de valoare Contul 12 Disponibil al trezoreriei la banc, pentru efectuarea de pli n numerar Contul 13 Casa Trezoreriei Contul 10 Casa este contul prin intermediul cruia se nregistreaz disponibilitile bneti existente n casieria Trezoreriei. Contul are funcie contabil de activ i reflect ncasrile i plile efectuate n numerar, astfel: n debit se nregistreaz ncasrile reprezentnd sumele datorate de persoanele fizic sau juridice din impozite sau taxe; sumele reprezentnd contravaloarea tilurilor de stat i a bonurilor de tezaur; n credit se nregistreaz sumele restituite n numerar, cu respectarea dispoziiilor legale n vigoare, agenilor economici, instituiilor publice, sumele ridicate de instituiile publice pentru pli, drepturi salariale, burse, alte drepturi sociale i alte cheltuieli urgente ce nu pot fi efectuate prin virament. Clasa 2 Venituri i cheltuieli bugetare Aceasta cuprinde conturi specifice cheltuielilor i veniturilor bugetare. Conturile din aceast clas asigur: evidena ncasrii veniturilor bugetului de stat, bugetelor locale, i bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetului asigurrilor pentru omaj; evidena plilor dispuse de ordonatorii de credite din creditele deschise sau repartizate, dup caz, evideniate pe tipuri de bugete. Din aceast clas fac parte: Contul 20 Venituri ale bugetului de stat Contul 21 Venituri ale bugetului local Contul 22 Venituri ale bugetului asigurrilor sociale de stat Contul 23 Cheltuieli ale bugetului de stat Contul 24 Cheltuieli ale bugetului local Contul 25 Cheltuieli ale bugetului asigurrilor sociale de stat Contul 26 Veniturile bugetului fondului naional unic de asigurri sociale de sntate Contul 27 Cheltuielile bugetului fondului naional unic de asigurri de sntate Contul 28 Veniturile bugetului asigurrilor pentru omaj Contul 29 Cheltuielile bugetului asigurrilor pentru omaj Pentru stabilirea rezultatelor execuiei bugetare la sfritul anului, conturile din aceast clas se nchid prin intermediul conturilor din clasa 8, ntocmindu-se i ordinele de plat pentru transferul excedentului/deficitului la Trezoreria Central. Conturile de cheltuieli au funcie contabil de activ, i nregistreaz: n debit, plile dispuse de instituiile publice din creditele deschise sau repartizate, dup caz; n credit, rentregirile de credite de la instituile publice.

86

Conturile de venituri au funcie contabil de pasiv, i nregistreaz: n credit, ncasarea n numerar sau prin virament de la persoane fizice sau juridice a impozitelor i taxelor cuvenite bugetului; n debit, restituirea, n numerar sau prin virament, pltitorului, a unui venit ncasat dar necuvenit bugetului. Conturile sintetice de venituri i cheltuieli sunt dezvoltate pe conturi analitice, astfel: conturile de venituri - pe capitolele i sub capitolele clasificaiei bugetare i n cadrul acestora, pe pltitori; conturile de cheltuieli - pe instituii i n cadrul acestora, pe capitole i titluri de cheliuieli, potrivit clasificaiei bugetare. Structura codificat a unui cont analitic de venituri, cuprinde: simbolul contului sintetic de venituri (20, 21, 22); capitolul i subcapitolul clasificaiei bugetare; codul fiscal al pltitorului (la sursele de venituri ce se urmresc pe pltitori) sau n cazul bugetelor locale, codul fiscal al unitilor administrativ - teritoriale. Clasa 3 Disponibil din fonduri cu destinaie special Conturile acestei clase asigur evidena constituirii i utilizrii fondurilor din afara bugetului de stat aprobate prin lege. Execuia acestor fonduri se urmrete prin contabilitatea trezoreriei, potrivit principiului execuiei de cas respectiv contabilizarea ncasrii veniturilor i a efecturii cheltuielilor n conturi distincte, soldul de cas al fiecrui fond fiind stabilit prin compararea soldului contului de venituri cu soldul contului de cheltuieli. Prin planul de conturi al trezoreriei sunt instituite conturi de disponibil din fondurile speciale corespunztor bugetelor anexe aprobate prin legea anual a bugetului de stat. Aceste conturi privesc cu predilecie ministerele i instituiile centrale care gestioneaz aceste fonduri. Pentru funcionarea conturilor speciale ale trezoreriei trebuie respectate urmtoarele reguli: totalul cheltuielilor nu poate depii nivelul veniturilor, cu excepia perioadei de nceput a exerciiului, cnd trezoreria poate acorda avansuri rambursabile; cnd veniturile depesc cu 10% nivelul evalurilor, prin reglementri legale se aprob majorarea cheltuielilor; excedentele acestor conturi, de regul, se vars la bugetul de stat. Conturile din aceast clas au funcie contabil de activ, i nregistreaz: n debit, pli dispuse de instituii publice din fondurile constituite potrivit legii; n credit, veniturile ncasate, aferent fiecrui tip de fond. Clasa 4 Titluri i certificate de trezorerie Prin intermediul conturilor din aceast clas se evidenieaz mprumuturile interne i externe gestionate prin trezorerie n vederea acoperirii datoriei publice, inclusiv a deficitului bugetar. Tot n aceast grup sunt cuprinse conturile n care se reflect creditele aferente pierderilor i investiiilor nepeformante, preluate de stat n contul datoriei publice. Conturile din aceasa grup se utilizeaz n special de ctre trzoreria central, care asigur evidena operaiunilor respective. La trezoreriile teritoriale, conturile din aceast grup se folosesc numai n msura n care efectueaz oepraiuni n legtur cu datoria public. Din aceast clas fac parte urmtoarele conturi:

87

Contul 41 Certificate de trezorerie de la populaie pentru finanarea deficitului bugetului de stat Contul 42 Certificate de depozit Contul 43 Depozite ale agenilor economici Contul 44 Depozite ale instituiilor publice Aceste conturi au funcie contabil de pasiv ntegistrnd creterile pe credit, diminurile pe debit i prezint sold creditor. Clasa 5 Disponibiliti i depozite Aceast clas cuprinde conturi cu ajutorul crora se asigur evidena disponibilitilor bneti ale instituiilor publice, altele dect cele de la buget, aflate n conturi deschise la trezorerie, respectiv contul 50 Disponibil al instituiilor publice. Pe numele instituiilor publice de subordonare central i local sunt deschise la trezorerie conturi de disponibiliti prin care se gestioneaz urmtoarele categorii de fonduri publice i anume: fonduri cu destinaii speciale ale instituiilor publice centrale i locale; fonduri din mijloace extrabugetare ale acelorai uniti; fonduri constituite pe baza unor acte normative. Toate aceste fonduri publice se constituie n bugete separate, se aprob de ctre fiecare ordonator principal de credite i nu sunt supuse controlului parlamentar. Clasa 6 Decontri Aceast clas evideniaz, decontrile cu contul general al trezoreriei statului, decontri cu bncile comerciale sau alte decontri cu direciile de trezorerie i contabilitate public. Este structurat pe urmtoarele conturi: Contul 60 Cont curent general al Trezoreriei Statului Contul 61 Cont corespondent al Trezoreriei Contul 62 Decontri cu BNR din operaiuni iniiate Contul 63 Decontri privind execuia bugetului capitalei Contul 64 Decontri privind bugetul trezoreriei statului Contul 65 Decontri n cadrul Trezoreriei centrale Contul 66 Decontri privind efecte i titluri de valoare Contul 67 Decontri cu trezoreria general a statului privind operaiunea de transferare a soldului curent al Trezoreriei Statului judeene Contul 68 Decontri cu numerar cu alte Direcii de Trezorerie i Contabilitate public Contul 69 Debitori n figura nr. 5.1. este prezentat evidena decontrilor realizat cu ajutorul conturilor clasei 6.

88

Documente i pli de transmisie Documente de ncasri i pli Documente de pli Documente de ncasri transmise

Trezorerii locale

Activitatea de Trezorerie i Contabilitate Public judeean

Decontri rezultate din:

Activitatea de Trezorerie i Contabilitate Public Judeean i a municipiului Bucureti Activitatea de Trezorerie i Contabilitate Public Judeean i a municipiului Bucureti

Trezorerii locale

Documente pentru operaiuni de ncasri i pli prin contul curent al trezoreriei

Sucursala BNR

Figura nr. 5.1 Evidena decontrilor realizat cu ajutorul conturilor clasei 6 Contul 60 Cont curent al trezoreriei la BNR funcioneaz la Banca Naional a Romniei i este deschis pentru trezoreria central, trezoreriile judeene i trezoreria municipiului Bucureti. Derularea operaiilor prin acest cont se face pe baza unor convenii ncheiate ntre Ministerul Finanelor Publice i Banca Naional a Romniei, iar soldul acestuia este cuprins n bilanul bncii. Disponibilitile acestui cont pot fi folosite pentru: acoperirea temporar a deficitului curent al bugetului de stat i bugetului asigurrilor sociale de stat; acoperirea golurilor de cas ale bugetelor locale i deficitelor temporare ale fondurilor speciale; acordarea de mprumuturi pe termen mediu i lung pentru finanarea i refinanarea deficitelor anuale ale bugetului de stat, pe seama disponibilitilor pe termen mediu i lung din contravaloarea n lei a mprumu turilor externe. Pentru soldul zilnic al acestui cont, Banca Naional a Romniei pltete dobnzi, n baza conveniilor ncheiate, acestea constituindu-se n venituri la bugetul trezoreriei statului. Golurile temporare de cas ce se nregistreaz pe parcursul execuiei de cas a contului curent pot fi acoperite prin atragerea de depozite pe termen scurt de la bnci sau alte persoane juridice pentru care se pltesc dobnzi. Ministerul Finanelor Publice intervine pentru meninerea unui sold corespunztor al contului curent al Trezoreriei Statului prin emisiunea de titluri de stat, purttoare de dobnd, pe care le rscumpr la scaden. Contul 61 Cont corespondent al trezoreriei este deschis la trezoreria judeean, pentru trezoreriile municipale i oreneti, are funciune contabil de activ, i nregistreaz:

89

 n debit, ncasri de la agenii economici care au deschise conturi la bncile comerciale (pli pentm diverse servicii prestate de instituii publice sau achitarea impozitelor, taxelor cuvenite bugetului; n credit, pli ale instituiilor publice (din conturile de cheltuieli sau de disponibil) ctre diveri ageni economici sau instituii publice pentru achitarea mrfurilor primite, a serviciilor prestate i a lucrrilor executate. Soldul debitor al acestui cont reprezint disponibilul din trezorerie la un moment dat. Clasa 7 Venituri si cheltuieli din activitatea de trezorerie Conturile acestei clase ine evidena veniturilor i cheltuielilor care privesc activitatea trezoreriei, cum ar fi: dobnzi i comisioane ncasate; dobnzi pltite pentru mprumuturi de stat interne i externe contractate. Din aceast clas fac parte urmtoarele conturi: Contul 70 Veniturile bugetului Trezoreriei Statului Contul 71 Cheltuielile bugetului Trezoreriei Statului Contul 72 Diferente de curs valutar Clasa 8 Excedente/deficite n cadrul aceastei clase sunt cuprinse conturile cu ajutorul crora se evideniaz rezultatele execuiei bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetelor locale, etc. i anume: Contul 80 Excedent/deficit al bugetului de stat Contul 81 Excedent/deficit al bugetului asigurrilor sociale de stat Contul 81 Soldul bugetului local Contul 81 Disponibil din venituri cu destinaii special Contul 81 Fond de rulment propriu al unitii administrativ teritoriale Contul 81 Excedent/deficit al bugetului de venituri i cheltuieli al trezoreriei statului Contul 81 Excedent/deficit al bugetului asigurrilor pt. omaj Contul 81 Excedent/deficit al bugetului fondului naional Clasa 9 Conturi n fata bilanului Conturile n afata bilanului sunt destinate nregistrrii n partid simpl a operaiunilor privind creditele deschise i repartizate pe seama ordonatorilor de credite finanai din bugetul de stat, bugetele locale i din bugetul asigurrilor sociale de stat. Din aceast clas fac parte urmtoarele conturi: Contul 01 Credite bugetare deschise i repartizate din bugetul de stat Contul 02 Credite bugetare deschise i repartizate din bugetele locale Contul 03 Credite bugetare deschise i repartizate din bugetul asigurrilor sociale de stat De menionat este faptul c cele mai frecvent utilizate conturi n contabilitate trezoreriei la nivelul unitilor operative sunt cele de venituri i cheltuieli, care funcioneaz la unitile teritoriale operative (municipii, orae, comune) n numele bugetului de stat, al asigurrilor sociale de stat i al bugetelor locale.

90

6.7. Particulariti ale operaiunilor bancare efectuate de Trezoreria Statului

6.7.1. Operaiuni pasive ale Trezoreriei Statului
Una dintre funciile clasice ale Trezoreriei este cea de banc a statului. Ea ns nu este o banc total separat de celelalte bnci din economie, fiind organizat dup aceleai principii ca i ele, principala diferen constituind-o scopul urmrit. Dei nu are drept scop principal obinerea de profit, ea trebuie s-i gestioneze activele i pasivele astfel nct prin activitile generatoare de venit s-i acopere cheltuielile efectuate. Prin acest aspect Trezoreria poate fi considerat o banc la fel ca oricare alta. ns legtura esenial dintre Trezorerie i sistemul bancar se face prin intermediul contului curent general al trezoreriei statului. Astfel, contul curent general al Trezoreriei Statului funcioneaz la Banca Naional a Romniei i este deschis pe seama Ministerului Finanelor Publice i a unitilor trezoreriei statului din cadrul direciilor generale ale finanelor publice judeene, a municipiului Bucureti i administraiilor finanelor publice ale sectoarelor municipiului Bucureti. n contul curent general al trezoreriei statului Banca Naional a Romniei nregistreaz ncasrile i efectueaz plile n limita disponibilitilor existente n cont, acesta consolidndu-se zilnic la nivelul Centralei Bncii Naionale a Romniei. La nivelul Trezoreriei Statului se desfoar dou categorii de operaii similare cu cele ale bncilor i anume: operaiuni pasive, respectiv operaiuni prin care se atrag resurse; operaiuni active, respectiv operaiuni de utilizare a disponibilitilor neangajate. Operaiunile pasive reprezint operaiunile de constituire a resurselor. Resursele pot fi grupate n dou categorii, astfel: Resurse depozit - constituite din conturile curente i de depozit al diferitelor persoane care au dreptul i/sau obligaia s le deschid; Resurse nedepozit - formate din mprumuturi i alte tipuri de resurse la care se face apel n situaia n care resursele depozit nu sunt suficiente pentru acoperirea necesitilor. Altfel spus, putem considera resursele depozit ca fiind resursele ordinare, cele la care se face n mod obinuit apel, iar cele nedepozit ca fiind resursele extraordinare, la care se face apel n cazul n care resursele depozit sunt insuficiente. Att bncile comerciale ct i trezoreria statului apeleaz la ambele tipuri de resurse, diferena fiind componena acestora. Resursele depozit sunt formate din dou componente: componenta obligatorie; componenta voluntar. Componenta obligatorie este generat de legislaia n vigoare car prevede obligativitatea anumitor persoane de a-i deschide conturi curent i/sau de depozit la bncile comerciale i, respectiv, la Trezoreria Statului. n ceea ce privete bncile comerciale, componenta obligatorie est format din conturile agenilor economici obligai prin lege s-i deschid un cont la banc dac

91

doresc s efectueze ncasri i pli peste un anumit plafon. Pentru Trezoreria Statului componenta obligatorie este format din: conturile curente ale instituiilor publice. Astfel, conform legislaiei n vigoare17, instituiile publice, indiferent de sistemul de finanare i de subordonare efectueaz operaiunile de ncasri i pli prin unitile teritoriale ale trezoreriei statului. De asemenea, legea precizeaz i faptul c este interzis instituiilor publice de a efectua aceste operaiuni prin bncile comerciale18; conturile curente ale agenilor economici n cazul n care agenii economici livreaz bunuri, presteaz servicii sau execut lucrri pentru instituiile publice, pentru a primi contravaloarea acestora sunt obligai s aib cont deschis la unitatea teritorial a trezoreriei statului n raza creia sunt nregistrai fiscal. Statul garanteaz efectuarea acestor operaiuni n condiii de siguran i n conformitate cu dispoziiile legale n vigoare. n plus, pentru a nu crea distorsiuni n ceea ce privete fructificarea disponibilitilor, Trezoreria Statului, ntocmai ca i bncile comerciale, acord dobnd pentru disponibilitile pstrate de agenii economici i instituiile publice n conturile deschise la ea. Totui, fiind o banc a statului ce are drept scop gestionarea banului public, legislaia impune anumite reguli privind utilizarea disponibilitilor din conturile agenilor economici deschise la trezoreria Statului. Astfel, acetia pot utiliza sumele ncasate n conturile deschise la unitile trezoreriei statului n urmtoarea ordine: pentru achitarea drepturilor de natur salarial, prin transferul sumelor aferente n conturile deschise la bnci, cu excepia impozitelor i contribuiilor aferente acestora, pentru achitarea obligaiilor ctre bugetul de stat i celelalte bugete, iar sumele rmase disponibile pot fi virate n conturile deschise la bnci. Componenta voluntar este format din totalitatea conturilor curente sau de depozit deschise la cererea deintorilor lor, fr ca acetia s fie constrni de legislaia n vigoare. n ceea ce privete bncile comerciale componenta voluntar este format din totalitatea conturilor curente sau de depozit deschise de persoanele fizice i juridice la libera lor alegere. Caracterul voluntar al acestei componente se manifest la dou niveluri: n primul rnd persoanele fizice i juridice decid dac s-i deschid astfel de conturi sau nu; n al doilea rnd acestea decid asupra bncii pe care o vor alege pentru a-i deschide contul. Pentru Trezoreria Statului componenta voluntar este format din conturile de depozit deschise pe baz de convenie de instituiile publice. Pentru instituiile publice caracterul voluntar se manifest pe un singur nivel, respectiv cel al alegerii de a-i constitui sau nu depozitul, ntruct acestea nu pot alege ntre Trezoreria Statului i o alt banc pentru a-i constitui depozitele. Resursele nedepozit n cadrul resurselor nedepozit exist diferene semnificative ntre bncile comerciale i Trezoreria Statului. Operaiunilor pasive specifice Trezoreriei Statului, sunt
17 18

Legea Finanelor Publice nr. 500/2002, art. 70, alin. 1 i 2, publicat n Monitorul Oficial nr. 597/2002. Exist de la aceast regul o singur excepie reprezentat de conturile escrow deschise cu avizul Ministerului Finanelor Publice la o banc agreat de instituiile finanatoare externe sau interne, n care se colecteaz veniturile sau alte disponibiliti ncasate de ctre instituiile publice n limita unor sume, n lei sau n valut, n condiii stabilite prin convenii ncheiate ntre pri.

92

urmtoarele: Depozite pe termen scurt de la bnci sau alte instituii financiare, atrase prin intermediul procedurilor bilaterale Trebuie s subliniez de la nceput c dei port denumirea de depozite aceste resurse nu aparin categoriei de resurse depozit ntruct nu se atrag n mod normal de ctre trezorerie ci numai n situaia apariiei unui deficit de lichiditi. Tranzaciile desfurate prin intermediul procedurilor bilaterale nu sunt, de regul, anunate public. Ele sunt tranzacii care se efectueaz prin negociere direct ntre Ministerul Finanelor Publice i banca respectiv. Decizia privind atragerea de depozite pe termen scurt de la bnci este luat n preziua apariiei lipsei de lichiditi sau cel mai trziu n ziua respectiv. Limitele de negociere privind suma atras, perioada i nivelul maxim al ratei dobnzii (marja de negociere) se stabilesc n ziua respectiv n funcie de condiiile pieei i de necesarul de atras pentru asigurarea lichiditilor n contul curent general al Trezoreriei Statului. Emisiunile de certificate de trezorerie n cadrul emisiunilor de certificate de trezorerie trebuie s distingem ntre: emisiunile de certificate de trezorerie pentru finanarea deficitului bugetar; emisiunile de certificate de trezorerie pentru acoperirea necesarului de lichiditi al trezoreriei. n ceea ce privete emisiunile de certificate de trezorerie efectuate pentru acoperirea necesarului de lichiditi al trezoreriei, acestea sunt efectuate conform regulamentului privind operaiunile cu titluri de stat emise n form dematerializat, aprobat prin ordin comun al ministrului finanelor publice, al guvernatorului Bncii Naionale a Romniei i al preedintelui Comisiei Naionale a Valorilor Mobiliare. Aceasta operaiune va fi autorizat de Ministrul Finanelor Publice prin ordin de emisiune i va fi fcut public cel trziu n ziua lucrtoare naintea datei de organizare a licitaiei. Certificatele se emit pe o perioad de maximum 30 de zile, cu decontare n aceeai zi, n ziua urmtoare sau la dou zile lucrtoare de la data tranzaciei Operaiunile repo Operaiunile repo reprezint un element foarte nou n gestiunea activitii Trezoreriei. El a fost introdus abia n anul 2002 n scopul lrgirii ariei instrumentelor ce pot fi utilizate pentru echilibrarea soldului contului curent general al Trezoreriei Statului. Aceste operaiuni sunt importate din practica bncilor comerciale i, de aceea, este necesar prezentarea mecanismului lor de funcionare. Operaiunile repo constau n vnzarea unor titluri de valoare (procurndu-se astfel resurse) cu angajamentul ferm al rscumprrii acestora la un termen prestabilit. Avnd n vedere instabilitatea pieei financiare romneti singurele titluri de valoare ce au fost acceptate pentru realizarea de operaiuni repo de ctre bncile comerciale au fost titlurile de stat. Astfel, dac Trezoreria Statului ar apela la operaiunile repo ar nsemna practic s colateralizeze un mprumut cu propriile active (titlurile de stat fiind instrumente proprii ale Trezoreriei Statului). Acest lucru este ns interzis de Regulamentele BNR. Astfel, datorit ntrzierii unor prevederi legislative prin care s se admit i alte titluri de valoare n cadrul operaiunilor repo, acest procedeu nu a fost folosit pn n prezent. mprumuturile pe termen lung mprumuturile pe termen lung atrase prin Trezoreria Statului pot mbrca mai multe forme: obligaiuni de stat emise pe piaa intern sau extern; obligaiuni de stat emise n baza unor acte normative speciale pe piaa intern i extern;

93

 mprumuturi acordate de ctre instituiile financiare internaionale. Aceste mprumuturi nu sunt destinate echilibrrii trezoreriei ci unor necesiti ale statului, printre care: finanarea deficitului bugetului de stat; refinanarea datoriei publice; finanarea proiectelor de investiii pentru dezvoltarea sectoarelor prioritare ale economiei .a. Marea majoritate a operaiunilor pasive prezentate mai sus se regsesc n contul curent general al Trezoreriei Statului deschis la BNR. Exist, ns, o excepie n ceea ce privete disponibilitile n valut gestionate de Ministerul Finanelor Publice, provenite din mprumuturi interne i externe contractate de stat, destinate finanrii deficitului bugetului de stat i refinanrii datoriei publice, precum i din alte surse prevzute de lege. Astfel, acestea se pstreaz la Banca Naional a Romniei n conturi purttoare de dobnd, care funcioneaz n afara contului curent general al Trezoreriei Statului i se utilizeaz pe msura necesitilor.

6.7.2. Operaiuni active ale Trezoreriei Statului

Operaiunile active sunt operaiunile de angajare a resurselor. Din punctul de vedere al bncilor comerciale acestea sunt operaiunile aductoare de profit. Din punctul de vedere al Trezoreriei Statului putem distinge ntre: operaiuni sunt aductoare de venituri necesare acoperirii cheltuielilor proprii ale trezoreriei; operaiuni de plasare a resurselor bugetare a cror fructificare va finana diferitel bugete. Acordarea de mprumuturi Dac bncile comerciale acord credite persoanelor fizice i juridice, n cazul Trezoreriei Statului nu poate fi vorba de aa ceva, operaiunile de mprumut din disponibilitile temporare ale contului curent fiind reglementate strict de dispoziiile legale n vigoare. Astfel, utilizarea disponibilitilor din contul curent general al Trezoreriei Statului trebuie fcut cu prioritate pentru: finanarea temporar a deficitelor din anii precedeni ale bugetului de stat, nefinanate prin mprumuturi de stat; finanarea temporar a deficitelor din anii precedeni ale bugetului asigurrilor sociale de stat, pn la alocarea de sume cu aceast destinaie; finanarea deficitelor temporare ale bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat i bugetului trezoreriei statului din exerciiul curent. Zilnic, pe baza datelor operative raportate n sistem electronic de ctre trezoreriile judeene i n ultima zi a lunii, pe baza datelor definitive se determin deficitele curente i din anii precedeni ale bugetului de stat i ale bugetului asigurrilor sociale de stat, neacoperite prin mprumuturi (pn la momentul respectiv). Aceste deficite sunt finanate prin acordarea de mprumuturi cu dobnd din disponibilitile temporare ale contului curent al Trezoreriei Statului. Rata dobnzii aplicat la aceste mprumuturi se situeaz, n conformitate cu prevederile legale, la nivelul ratei medii lunare a dobnzilor pltite de Trezoreria Statului la disponibilitile i depozitele la termen constituite din sumele pstrate n Trezoreria

94

Statului, determinat pe baza metodologiei aprobate prin Ordin al ministrului finanelor publice Dac, dup acoperirea utilizrilor de mai sus mai rmn disponibiliti neangajate n contul curent al Trezoreriei Statului ele vor fi utilizate pentru urmtoarele destinaii acordarea de mprumuturi pentru rscumprarea la scaden sau nainte de scaden, dup caz, a titlurilor de stat emise pentru finanarea sau refinanarea datoriei publice, cu condiia asigurrii disponibilitilor necesare pentru efectuarea cheltuielilor aprobate potrivit legii Acordarea de mprumuturi pentru rscumprarea la scaden a titlurilor de stat se efectueaz n situaia n care pentru refinanarea datoriei publice scadente nu sau contractat mprumuturi de pe piaa interbancar. Acest tip de mprumut este aprobat de ordonatorul principal de credite, n baza unei note n care se precizeaz suma care urmeaz a fi utilizat din disponibilitile existente n soldul contului curent general al Trezoreriei Statului i termenul de rambursare care poate fi de minimum 3 luni de la data acordrii. Termenul de rambursare se stabilete n funcie de valoarea total a mprumuturilor existente n evidena operativ de la finele lunii precedente i de termenele de rambursare ale acestora. Rambursarea mprumuturilor se poate efectua, la scaden sau nainte de scaden, din sumele ncasate ca urmare a emisiunilor de titluri de stat lansate. Acordarea de mprumuturi pentru rscumprarea nainte de scaden a titlurilor de stat se poate efectua att prin procedur bilateral, ct i prin licitaie. Procedura bilateral este utilizat n urmtoarele cazuri: prin exercitarea de ctre deintor a opiunilor de vnzare nainte de scaden a titlurilor de stat, pentru seriile care au nglobat aceast clauz (opiune ,,put"; prin exercitarea de ctre Ministerul Finanelor Publice a opiunii de rscumprare nainte de scaden a titlurilor de stat, pentru seriile care au nglobat aceast opiune (opiune ,,call). n restul cazurilor se folosete licitaia care se desfoar prin intermediul Bncii Naionale a Romniei care este agentul autorizat al Ministerului Finanelor Publice. Seriile de titluri de stat cate sunt supuse acestei licitaii sunt stabilite de Ministerul Finanelor Publice prin ordin al ministrului i nu pot avea mai mult de un an pn la data scadenei. Rscumprrile de titluri de stat nainte de scaden sunt definite de urmtoarele elemente: elemente de identificare a titlurilor de stat - tipul i seria titlurilor de stat; numrul de titluri de stat care se rscumpr; valoarea unitar nominal; valoarea unitar de rscumprare a titlurilor de stat la data tranzaciei; randamentul oferit de titlul de stat pn la scaden. acordarea de mprumuturi pentru acoperirea golurilor temporare de cas, ca urmare a decalajului dintre veniturile i cheltuielile bugetelor locale, precum i ale bugetelor fondurilor speciale, cu termen de rambursare n cursul aceluiai exerciiu bugetar. Pentru bugetele locale acordarea de mprumuturi pentru acoperirea golurilor temporare de cas se efectueaz n baza unei solicitri scrise din partea consiliului judeean sau local, dup caz, n care se menioneaz volumul mprumutului i termenul de rambursare, care nu trebuie s depeasc finele anului curent, precum i specificaia ndeplinirii tuturor condiiilor prevzute n legislaia n vigoare privind finanele publice locale, la care se anexeaz urmtoarele documente: copia hotrrii consiliului local sau judeean, dup caz, prin care se aprob

95

contractarea de mprumuturi din disponibilitile trezoreriei statului pentru acoperirea golurilor temporare de cas; bugetul de venituri i cheltuieli pe anul respectiv, cu repartizarea pe trimestre; execuia veniturilor i cheltuielilor la data solicitrii mprumutului, cu viza direciei trezorerie i contabilitate public judeene; estimarea veniturilor i cheltuielilor pe anul n curs, din care s rezulte golul temporar de casa, precum i posibilitatea rambursrii mprumutului respective. Direcia de specialitate din cadrul Ministerului Finanelor Publice analizeaz i verific documentaia primit, urmrind ncadrarea n prevederile legislaiei n vigoare privind finanele publice locale a volumului maxim al mprumuturilor care se pot angaja de autoritatea administraiei publice locale, ncadrarea n veniturile estimate a se ncasa n anul respectiv a cheltuielilor determinate de rambursarea ratelor i plata dobnzilor aferente mprumuturilor deja contractate i prevzute n bugetul de venituri i cheltuieli, precum i a mprumutului acordat din disponibilitile trezoreriei statului i a celorlalte cheltuieli. Rezultatele acestei analize se consemneaz ntr-o not, care urmeaz a fi supus spre aprobare ministrului finanelor publice. n baza notei de aprobare a mprumutului se ncheie o convenie ntre Ministerul Finanelor Publice i autoritatea public local respectiv, n care se prevd bugetele fondurilor speciale acordarea de mprumuturi pentru acoperirea golurilor temporare de cas se efectueaz pe baza solicitrii fundamentate, ntocmit de administratorul fondului special, n care se menioneaz valoarea mprumutului i termenul de rambursare, care nu trebuie s depeasc finele anului curent. Oportunitatea acordrii de mprumuturi din disponibilitile contului curent general al Trezoreriei Statului pentru acoperirea golurilor temporare de cas ca urmare a decalajului dintre veniturile i cheltuielile bugetelor fondurilor speciale se stabilete prin nota aprobat de ministrul finanelor publice. n baza acestei note se ncheie o convenie ntre Ministerul Finanelor Publice i instituia public beneficiar de mprumut, n care se prevd condiiile de acordare i rambursare a mprumutului. Rambursarea mprumutului i plata dobnzii se efectueaz n contul curent general al Trezoreriei Statului. Dobnda reprezint venit al bugetului Trezoreriei Statului. acordarea altor mprumuturi pe baz de hotrre a Guvernului n hotrrea Guvernului se precizeaz volumul mprumutului, destinaia acestuia, perioada de acordare, nivelul ratei dobnzii (care poate fi fix sau variabil n funcie de perioada de contractare), termenele de plat a dobnzii i termenul de rambursare a mprumutului. n baza acestei hotrri a Guvernului, dup caz, se ncheie o convenie ntre Ministerul Finanelor Publice i instituia public beneficiar a mprumutului. Rambursarea mprumutului i plata dobnzii se efectueaz n contul curent general al Trezoreriei Statului. Dobnda reprezint venit al bugetului Trezoreriei Statului. Operaiuni de plasament efectuarea de plasamente prin operaiuni specifice la bnci i instituii financiare autorizate s efectueze astfel de operaiuni, garantate cu titluri de stat deinute de acestea sau prin soldul creditor al depozitelor n valut liber convertibil. Ministerul Finanelor Publice poate efectua plasamente financiare la bnci, ns proporia colaterizrii trebuie s fie de cel puin 120% fa de volumul mprumutului i dobnda
96

aferent. Plasamentele financiare se pot efectua numai la bncile care ndeplinesc criteriile de eligibilitate pentru a efectua operaiuni pe piaa monetar, stabilite de Banca Naional a Romniei. Lista acestor bnci este ntocmit de ctre Banca Naional a Romniei i este adus la cunotina Ministerului Finanelor Publice lunar i ori de cte ori condiiile de pia o impun. Condiiile de acordare i modul de garantare a plasamentelor colateralizate se stabilesc prin contractul-cadru de plasament i contractul de gaj ncheiate cu fiecare participant eligibil. Efectuarea de plasamente colateralizate se desfoar prin licitaie organizat prin intermediul Bncii Naionale a Romniei n calitate de agent al statului sau pe baze bilaterale. Dobnda aferent perioadei pentru care titlurile de stat constituie obiectul unui gaj se cuvine proprietarului nregistrat, respectiv bncii prezentatoare. Deblocarea garaniilor constituite la acordarea plasamentului este condiionat de rambursarea acestora i de plata dobnzilor aferente. La scaden, dup rambursarea plasamentului i plata dobnzilor aferente de ctre banc, confirmate prin extras de cont, Banca Naional a Romniei va comunica bncii respective deblocarea titlurilor de stat constituite drept garanie. n cazul n care la scaden banca nu ramburseaz plasamentul i/sau nu pltete dobnzile aferente, Banca Naional a Romniei va proceda la executarea garaniilor corespunztor valorii nerambursate. efectuarea de cumprri reversibile repo Condiiile n care Ministerul Finanelor Publice efectueaz cumprri/ vnzri reversibile de titluri de stat repo/reverse repo se vor stabili printr-un contract-cadru ncheiat cu fiecare participant eligibil. Cumprrile reverse repo se desfoar prin licitaie organizat prin intermediul Bncii Naionale a Romniei ca agent al statului. Tranzaciile reversibile sunt definite de urmtoarele elemente: elemente de identificare a titlurilor de stat - tipul i seria titlurilor de stat; numrul de titluri de stat tranzacionate; valoarea unitar nominal; valoarea unitar de vnzare a titlurilor de stat la data tranzaciei; rata operaiunii repo/reverse repo sau rata dobnzii ce va fi pltit de vnztorul iniial la rscumprarea titlurilor de stat, care se stabilete, dup caz, fie prin mecanismul licitaiei (licitaie la rat variabil), fie n funcie de constrngerile concrete de cost (licitaie la rat fix i proceduri bilaterale); valoarea unitar de rscumprare care se obine prin nsumarea valorii unitare de vnzare cu dobnda datorat la scaden, aferent valorii titlurilor de stat vndute. n cazul n care, din anumite motive, nu se finalizeaz operaiunea de cumprare reversibil (banca nu mai poate cumpra titlurile de stat la data stabilit), titlurile de stat rmn n portofoliul Ministerului Finanelor Publice. efectuarea de plasamente n titluri de valoare cu risc zero, n condiiile pieei Datorit faptului c pentru trezoreria Statului aceast categorie de operaiuni active a fost introdus abia n 2002, trezorierii trebuie nti s-i nsueasc tehnicile specifice practicii bancare de constituire i gestionare a unui portofoliu. Astfel, plasamentul n titluri financiare sa va putea realiza abia dup ce Trezoreria Statului i-a achitat toate obligaiile de plat scadente, iar n soldul contului au rmas suficiente lichiditi pentru a efectua astfel de plasamente. Rmne ns o problem identificarea titlurilor de valoarea cu risc zero n care trezoreria ar pute investi.

97

BIBLIOGRAFIE
1. Adam S., Avuia naiunilor, cercetare asupra naturii i cauzelor ei, vol. I, Editura Academiei Republicii Populare Romne, Bucureti, 1962. 2. Belean, P., Bugetul public i trezoreria public n Romnia, Editura Economic, Bucureti, 2007. 3. Bodnar M., Georgescu F., Finane publice, ediia a VI-a, Editura Didactic i Pedagogic, RA,Bucureti, 2007. 4. Diaconu, E., Neagoe, C, F., uiu, I., Contabilitate public n noul sistem contabil, Editura Sitech, Craiova, 2006. 5. Ionescu, L., Diaconu, E., Neagoe, C, F., Contabilitate public, Editura FRM, Bucureti, 2007. 6. Inceu A. M., Lazr D. T., Finane i bugete publice, Ed. Accent, Cluj Napoca, 2009. 7. Mcri M., Contabilitate public, Editura Universitas, Petroani, 2009. 8. Manolescu, GH., Buget abordare economic i financiar, Editura Economic, Bucureti, 1997. 9. Mladen. L., Manolescu, G., Buget i trezorerie, Editura FRM, Bucureti, 2007. 10. Mosteanu, T., (coord), Buget i trezorerie public, Editura Universitara, Bucureti, 2005. 11. Mosteanu, T., (coord.), Finane publice, Editura Universitara, Buc. 2008. 12. Niulescu I., Dasclu C., tefnescu A., Noua contabilitate public, Editura Infomega, Bucureti, 2005. 13. Ungureanu, M., A., Organizarea i conducerea trezoreriei finanelor publice n condiiile economiei de pia n Romnia, Editura Conphys, Rm.Vlcea, 2006. 14. Vcrel I., Anghelache G., Bistriceanu Gh.D., Moteanu T., Bercea F., Ungureanu A. M., Buget si trezorerie public, Editura Universitara, Buc. 2011. 15. Legea nr. 273/2006 privind finanele publice locale, M.O. 618/ 18.07.2006. 16. Ghidul general privind definirea datoriei publice, (mai 2000), INTOSAI 17. Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 64/2007 privind datoria public, aprobat prin Legea nr. 109/2008, cu modificrile i completrile ulterioare 18. Scrisoarea de intenie din 24 aprilie 2009 transmis de autoritile romne cu privire la acordul stand-by dintre Romnia i Fondul Monetar Internaional 19. Tratatul de la Maastricht sau Tratatul Uniunii Europene publicat n Jurnalul Oficial C 191, 29 iulie 1992 20. UNCTAD, DMFAS programme, Development of a Debt Statistics Bulletin participants handbook 21. Legea Finanelor Publice nr. 500/2002, art. 70, alin. 1 i 2, publicat n Monitorul Oficial nr. 597/2002 22. O.M.F.P. nr. 1954/2005 pentru aprobarea Clasificaiei indicatorilor privind finanele publice, publicat n M. O. nr. 1176/27.12.2005

98