1

Raport de evaluare

Consiliul Superior al Procurorilor Republica Moldova

Cuprins Sumar executiv 1. Introducere................................................................................................................9 2. Context.....................................................................................................................10 2.1 Procurorul............................................................................................................10 2.2 Indepedena Procuraturii.....................................................................................11 2.3 Garanii instituionale.......................................................................................... 11 2.4 Responsabilitatea Procurorilor............................................................................12 2.5 Procuratura n Moldova.......................................................................................12 2.6 Procesul de reform pn n prezent..................................................................13 2.7 Corupia...............................................................................................................14 3. Consiliul i Colegiile create prin noua Lege cu privire la Procuratur..............14 3.1 Consiliul Superior al Procurorilor........................................................................14 Rolul i atribuiile CSP....................................................................................15 Regulamentele i modalitatea de funcionare a CSP.....................................16 edinele CSP................................................................................................18 Comparaia independenei procurorilor cu cea a judectorilor.......................20 Relaiile cu Institutul Naional al Justiiei........................................................23 3.2 Colegiul de Calificare..........................................................................................24 Procesul de Selectare a Procurorilor........................................................... 24 Atestarea i Promovarea Procurorilor............................................................26

3.3 Colegiul Disciplinar.............................................................................................27 Compararea sistemului actual i precedent...................................................27 Regulamentul Colegiului Disciplinar...............................................................29 32

4 Necesitile Consiliului Superior al Procurorilor..................................................

4.1 Msurile pe Termen Scurt................................................................................. 32 Buget separat................................................................................................ 33 Detaarea Preedintelui CSP i a Preedinilor Colegiilor.............................33 Instruirea n domeniul administraiei............................................................ 34 Adoptarea hotrrilor comune.......................................................................34 Revizuirea Regulamentelor...........................................................................35 Evaluarea Performanei.......................................................................... 35

Criterii de Evaluare........................................................................................36 Codul de Etic................................................................................................38 Combaterea comportamentului necorespunztor..........................................38 Implicarea societii civile...............................................................................39

4.2 Alte remarce ..................................................................................................... 40 Axarea Procuraturii pe Funciile Sale Fundamentale.....................................40 mbuntirea Activitii CSP .........................................................................42 Rolul CSP de elaborare a politicilor.............................................................. 43 Examinarea altor aranjamente instituionale pentru CSP............................. 47 Acordarea statutului de magistrai procurorilor ............................................48

5. Concluzie............................................................................................................... 50

Lista abrevierilor.........................................................................................................50 Lista Recomandrilor i Remarcelor.........................................................................50 Anexa A - Metodologia...............................................................................................55

Sumar executiv La 17 martie 2009 n Republica Moldova a intrat n vigoare o nou lege care stabilete structura organizaional a serviciului procuraturii i care prevede formarea unei instituii autonome numit Consiliul Superior al Procurorilor (CSP).1 n octombrie 2010 Oficiul pentru Instituii Democratice i Drepturile Omului (ODIHR) a Organizaiei pentru Cooperare i Securitate n Europa (OSCE) a iniiat un proiect de dou luni cu scopul de: 1. a evalua plasarea instituional a CSP n cadrul Procuraturii Generale (PG). 2. a acorda asisten tehnic imediat CSP acolo unde este necesar i solicitat. 3. a evalua necesitile CSP; i 4. a elabora un raport pentru ODIHR privind constatrile echipei proiectului2, insclusiv recomandri concrete referitoare la faptul cum pot fi soluionate deficienele identificate. Noua lege reprezint o mbuntire semnificativ n comparaie cu legea veche3 deoarece prevede crearea CSP i a Colegiilor de Calificare i Disciplinar de pe lng acesta. Luarea deciziilor privind numirea, promovarea, recunoaterea meritelor, instruirea i sancionarea disciplinar a procurorilor nu mai aparine exclusiv PG. n consecin, procuratura este o organizaie mai democratic.

Sumarul constatrilor principale privind plasarea instituional a CSP n cadrul PG 1. Actualul Procuror General susine CSP. Actualul Preedinte i secretar al CSP neleg conceptual cum CSP ar putea opera dac ar avea resursele necesare i sunt dedicai realizrii acestei concepii.

Noua lege a fost adoptat de Parlament la 25 decembrie 2008. Prima edin a CSP la care a fost ales preedintele a avut loc la 14 ianuarie 2009. 2 Membrii echipei proiectului au fost John Pearson, B.A., J.D., LL.M., Mihaela Vidaicu i Olimpia Iovu. 3 Legea cu privire la Procuratur, Nr. 118-XV, din 14 martie 2003, publicat n Monitorul Oficial Nr.72-75, din 14 aprilie 2003.

2. Relaia instituional apropriat dintre CSP i PG nu creeaz impresia c CSP reprezint cu adevrat o garanie a independenei, obiectivitii i imparialitii procurorilor dup cum cere legea organic care a creat aceast structur.4 Sumarul constatrilor principale privind necesitile CSP 1. Dei CSP a fost creat dup modelul Consiliului Superior al Magistraturii (CSM), acesta nu posed nimic din infrastructura care a contribuit la succesul CSM. Spre deosebire de CSM, CSP nu are un buget propriu, membri detaai, personal auxiliar i sediu. n lipsa acestor instrumente nu este posibil realizarea eficient a sarcinilor atribuite acestuia prin legea nou. 2. Procesul de recrutare a noilor procurori ar putea fi mbuntit prin asigurarea c fiecare candidat a urmat un curs de studiu la Institutul Naional al Justiiei (INJ) i prin instituirea de ctre procuratur a criteriilor de selecie care s testeze un spectru mai larg de competene i cunotine. 3. CSP a recunoscut necesitatea revizuirii Codului de Etic al procurorilor, iar elaborarea noului Cod ar trebui s constituie o prioritate. 4. Regulamentele privind CSP i a Colegiilor de pe lng acesta urmeaz a fi revzute. 5. Planul de msurare a performanelor Procuraturii poate fi substanial mbuntit. Sumarul principalelor recomandri privind soluionarea deficienelor identificate Msuri pe termen scurt 1. Pentru ca s devin o instituie puternic capabil s realizeze mai eficient mandatul su i s exercite o influen mai mare asupra procuraturii, CSP are nevoie de un buget operaional modest i de un preedinte detaat. Preedinii Colegiilor de pe lng CSP, de asemenea, trebuie s fie detaai. Adiional, CSP i Colegiile de pe lng acesta au nevoie de consultani juridici i spaiu pentru oficii.

Articolul 80(2) din Legea cu privire la Procuratur, Nr. 294-XVI, din 25 decembrie 2008, publicat n Monitorul Oficial Nr. 55-56/156, din 17 martie 2009.

2. Instruire n domeniul managementului financiar, resurselor umane i altor domenii trebuie s fie disponibil pentru membrii CSP i ai Colegiilor afiliate ce manifest interes. 3. CSP trebuie s explice tuturor procurorilor c va avea un rol activ n abordarea suspiciunilor privind amestecul nejustificat venit din orice surs sau intervenii ale superiorilor care pot indica semne de corupie. 4. Regulamentele CSP i a Colegiilor afiliate trebuie revzute ca: a) s furnizeze ndrumri zilnice membrilor Consiliului i a Colegiilor, b) s asigure coerena n abordare, i c) s elimine percepia unui proces decizional arbitrar i netransparent. 5. CSP trebuie s elaboreze un plan de gestionare a performanelor pentru procuratur, care s includ criterii de evaluare specifice. 6. CSP trebuie s elaboreze o strategie de prezentare public a procuraturii ca o instituie social indispensabil i de sine stttoare, demn de independen, autonomie i susinere public. Alte remarce 1. PG i ali oficiali (de ex. Ministerul Justiiei) trebuie s analizeze modalitile prin care procuratura poate s se focuseze pe activitile ei principale n domeniul justiiei penale i s transfere reponsabilitile ce nu in de acest domeniu altor instituii. n acest scop, Procuratura, mpreun cu alte instituii competente, ar trebui s elaboreze un program comun de restructurare. 2. Ar trebui luat n cosideraie i modificarea legii cu privire la procuratur pentru a raionaliza activitatea CSP. 3. Odat asigurat n mod adecvat cu resursele necesar, CSP trebuie s analizeze i s discute cu PG asumarea rolului de elaborare a politicilor. n acest sens, prioritate ar putea s constituie emiterea unei directive privind factorii care ar putea i care nu ar putea fi luai n consideraie cnd se decide dac urmrirea penal urmeaz a fi pornit sau continuat.

4. Activitatea i eficiena consiliului bicameral pentru judectori i procurori existent n alte jurisdicii trebuie minuios revzut nainte de a lua msuri pentru instituirea CSP ca o camer separat a CSM n Moldova. 5. Dac se decide de a institui CSP ca a doua camer a SCM, un studiu minuios urmeaz a fi fcut pn la conferirea statutului de magistrat procurorilor.

1. Introducere Republica Moldova este o ar n tranziie. Moldova aspir s adere la Uniunea European5 i reformarea continu a sistemului ei juridic va juca un rol important n promovarea integrrii europene a rii. Moldova a cunoscut o explozie a criminalitii i o cretere a economiei tenebre la sfritul anilor 1990 nceputul anilor 2000.6 Un sistem juridic eficient i efectiv este cheia pentru combaterea criminalitii, lupta cu corupia, protecia drepturilor omului i atragerea investiiilor.7 Acest raport pornete de la o premiz acceptat pe plan internaional8 c un element necesar a unui sistem juridic efectiv i eficient este un serviciu al procuraturii funcional, independent, autonom i transparent. Aa garanii ca idependena i autonomia nu sunt date procurorilor n propriul lor interes, acestea sunt acordate n interesul supremaiei legii i a celor care caut i doresc nfptuirea justiiei.9 n mare parte acest raport recomand msuri care pot fi implementate n conformitate cu Constituia rii i legea organic n vigoare.10 n timpul acestor perioade dificile din punct de vedere economic este greu pentru toate statele, i n special pentru aa state srace din punct de vedere economic ca Moldova,11 s iniieze programe costisitoare de

Moldova a implementat primul Plan de Aciuni n cadrul Politicii Europene de Vecintate (http://www.mfa.md/european-integration/relations-RM-EU/; europa.eu relaia Moldova UE). A se vedea, de asemenea, Programul de activitate al Guvernului Republicii Moldova Libertate, Democraie i Bunstare. 6 Fundaia Soros, Performanele justiiei penale prin prisma drepturilor omului, Moldova, noiembrie 2009, p. 5. 7 A se vedea V. Autheman, S. Elena and K. Henderson, Global Best Practices: Judicial Councils [Cele mai bune practici globale: Consiliile Judectoreti], IFES, Rule of Law White Paper, aprilie 2004. 8 Ghidul ONU cu privire la rolul procurorului din 1990 i Recomandrile Consiliului Europei privind rolul procurorului n sistemul justiiei penale din 2000 sunt documente importante care conin msuri de protecie pentru a garanta independena procurorilor n cadrul profesiei lor. Ambele conin dispoziii care urmresc asigurarea de ctre stat a independenei procurorului. De importan primordial este libertatea procurorului n raport cu orice ingerin sau influen n munca sa. 9 Liniile directoare cu privire la Etica i Comportamentul Procurorilor Liniile directoare de la Budapesta, adoptate la Conferina Procurorilor Generali din Europa la 31 mai 2005. 10 n seciunea final a acestui raport sunt fcute unele sugestii cu privire la unele modificri la lege care ar consolida i transforma CSP i procuratura. 11 n 2009 produsul (nominal) intern brut al Moldovei (5,403 milioane dolari) a sczut cu 7,8%. n 2010 Republica Moldova se afl pe locul 86 din 110 state analizate n cadrul studiului privind indicele prosperitii realizat de Institutul Legatum.

10

consolidare a capacitii instituiilor sale. Instituiile publice nu se pot atepta s primeasc mai muli bani. Ele trebuie s nvee s lucreze mai eficient (adic, s lucreze mai raional) cu bugete mici sau n scdere. Deseori, aceasta nseamn supunerea sistemului existent unui control pentru a identifica unde el poate fi simplificat. Acest raport identific unele domenii unde oficialii din Republica Moldova pot gsi oportuniti pentru raionalizare.12 1. Context 2.1 Procurorul Procurorii sunt autoritile publice care, n numele societii i n interes public, asigur aplicarea legii n cazul n care nclcarea legii atrage rspunderea penal, lund n consideraie att drepturile persoanei, ct i necesitatea eficienei sistemului justiiei penale.13 O misiune crucial a unui stat democratic modern este de a stabili i a asigura funcionarea unui sistem al justiiei penale efectiv. Fiecare stat are un procuror mputernicit cu mobilizarea puterii coercitive a statului pentru a urmri n justiie infractorii pentru presupuse nclcri ale legii penale. Jurisdiciile care i trag rdcinile din sistemul de drept englez, de obicei, plaseaz procurorul n cadrul puterii executive (de ex. Canada, Statele Unite ale Americii, Republica Irlanda), n timp ce jurisdiciile care aplic modelul continental introdus de Louis al XIV al Franei percep procurorul ca o parte a puterii judectoreti (de ex. Frana, Italia i Romnia).14 Uniunea Sovietic a adoptat un al treilea model, mputernicind Procurorul General cu cea mai important sarcin a statului de a

Echipa proiectului i exprim recunotina pentru asistena primit la elaborarea acestui raport din partea Procurorului General, Valeriu Zubco, a Preedintelui Consiliului Superior al Procurorilor, Iurie Garaba, i a angajailor procuraturii care ne-au mprtit opiniile lor. Opiniile expuse n acest raport, precum i concluziile la care s-a ajuns aparin exclusiv echipei proiectului. 13 Avizul nr. 12 (2009) al Consiliului Consultativ al Judectorilor Europeni i Avizul nr. 4 (2009) al Consiliului Consultativ al Procurorilor Europeni privind relaiile ntre judectori i procurori ntr-o societate democratic, (Strasbourg, 8 decembrie 2009). 14 Acest model a fost aplicat n Moldova pn la perioada sovietic i nc mai influeneaz unele aspecte ale sistemului de drept. Moldova a preluat modelul unui sistem bazat pe principiul contradictorialitii (art. 13 din Legea cu privire la Procuratur, Nr. 294-XVI, din 25 decembrie 2008, publicat n Monitorul Oficial Nr. 55-56/156, din 17 martie 2009), ns judectorii nc mai analizeaz dosarul nainte de edina de judecat, o practic care este incompatibil cu un proces contradictorial practicat n alte pri.

12

11

supraveghea toate sferele vieii publice i sociale.15 Acest fapt a fcut procuratura cea mai puternic instituie n sistemul de drept sovietic.16 2.2 Independena Procuraturii Indiferent de ce model adopt un anumit stat, este cunoscut faptul c procurorul general i agenii si joac un rol cheie, teoretic, dac nu ntotdeauna practic, n asigurarea faptului c sistemul justiiei penale funcioneaz ntr-un mod independent i imparial.17 Pentru a juca acest rol eficient, procurorii trebuie s fie protejai de ingerine sau influen necorespunztoare, inclusiv influena venit din partea legislativului i executivului. Acesta este motivul din care modelul continental plaseaz procurorul n cadrul puterii judectoreti, oferindu-i dreptul la proteciile asigurate de indepedena justiiei. n jurisdiciile n care procurorul face parte din executiv s-au dezvoltat tradiii puternice prin care se interzice altor membri ai executivului s se implice n cazuri individuale. Unele jurisdicii au completat aceste cutume cu modelele legiferate de Director al Serviciului Public al Procuraturii (de ex. Republica Irlanda i Canada la nivel federal i n provinciile Nova Scotia i Quebec), permind Directorului Serviciului Public al Procuraturii s nu ia n consideraie ordinele executivului, cu excepia cazului cnd acestea sunt emise n scris i publicate oficial. 2.3 Garanii Instituionale Garaniile instituionale care asigur independena i autonomia procurorilor sunt definite, n principal, de mecanismele de recrutare (de ex. candidaii au calificarea profesional relevant), de instruirea continu, de promovare i de remunerare.18 Aceste garanii tind s asigure c fiecare decizie cu privire la numirea procurorului i cariera acestuia se bazeaz

Cherif Bassiouni i V.M. Savitski (eds), The Criminal Justice System of the U.S.S.R., [Sistemul de justiie penal al URSS] (Springfeld, USA, 1979). 16 Fundaia Soros, Performanele justiiei penale prin prisma drepturilor omului, Moldova, noiembrie 2009, p. 38. 17 Liniile Directoare asupra Rolului Procurorilor, adoptate la cel de-al VIII-lea Congres al Naiunilor Unite de prevenire a Criminalitii i Tratamentului Infractorilor, care a avut loc la Havana, Cuba (27 august-7 septembrie 1990). Procurorii n Uniunea Sovietic, teoretic, purtau rspundere n faa Sovietului Suprem, dar puterea lor deriva de la Procurorul Genereal i, astfel, ei activau independent la nivelul autoritilor publice regionale sau locale. 18 Art. 5, Recomandarea Rec (2000) 19 a Comitetului Minitrilor ctre Statele Membre privind Rolul Procurorului n Sistemul Judectoresc (adoptat de Comitetul Minitrilor la 6 octombrie 2000, la cea de-a 724-a reuniune a delegailor minitrilor, Consiliul Europei).

15

12

pe criterii obiective aplicate de o autoritate independent sau obiectul garaniilor prevede c decizia este luat exclusiv n baza meritelor. 2.4 Responsabilitatea Procurorilor n timp ce procurorii ar trebui s ndeplineasc atribuiile profesionale fr imixtiuni nejustificate, iar statele ar trebui s-i protejeze de astfel de imixtiuni, procuratura ar trebui s rspund periodic i public pentru activitile i prioritile sale.19 Independena i responsbilitatea procuraturii sunt, uneori, privite ca valori concurete. Cu toate acestea, fiind nelese corect, ele sunt complementare. Independena procuraturii exist n interes public, la fel ca i responsabilitatea acesteea. Procurorii trebuie s poarte rspundere n faa societii pentru ca s se asigure c ei folosesc puterile substaniale oferite interes public. 2.5 Procuratura n Moldova Procurorii n statele est-europene au jucat n mod tradiional un rol important n sistemul de drept.20 Mandatul generos oferit n prezent procurorilor moldoveni este o motenire a rolului de supraveghere a procurorului general sovietic. Adiional la atribuiile lor n cadrul procesului penal, procurorii n Moldova reprezint interesul public i protejeaz legalitatea n cadrul proceselor civile i administrative.21 De asemenea, ei reprezint statul, ministerele i alte organe guvernamentale i interesele persoanelor vulnerabile (de ex. minorii) n cadrul procesului civil. n ciuda faptului c muli procurori moldoveni lucreaz foarte mult i sunt dedicai, procuratura are o problem de imagine. n 2008 Iniiativa pentru Supremaia Legii a Asociaiei Avocailor Americani a raportat c: exist o ncredere public minim referitor la faptul c procuratura este politic capabil s cerceteze i s urmreasc penal nclcrile n

Art. 11, Recomandarea Rec (2000) 19 a Comitetului Minitrilor ctre Statele Membre privind Rolul Procurorului n Sistemul Justiiei Penale (adoptat de Comitetul Minitrilor la 6 octombrie 2000, la cea de-a 724-a reuniune a delegailor minitrilor, Consiliul Europei). 20 Numrul cel mai mare de procurori (la 100.000 locuitori) poate fi gsit n statele Europei Centrale i de Est (Bulgaria, Ungaria, Letonia, Lituania, Moldova, Slovacia, Federaia Rus). A se vedea Sistemele judectoreti europene, ediia 2010 (cuprinde datele din 2008): Eficiena i calitatea justiiei: Comisia European pentru Eficiena Justiiei (CEPEJ), Consiliul Europei, p.183). 21 Articolele 1 i 5 din Legea cu privire la Procuratur, Nr. 294-XVI, din 25 decembrie 2008, publicat n Monitorul Oficial Nr. 55-56/156, din 17 martie 2009.

19

13

drepturilor omului i infraciunile comise de oficiali.22 Interviurile realizate de Fundaia Soros n 2009 au artat c mai puin de jumtate dintre moldovenii intervievai au fost pregtii s accepte ideea c procuratura ca instituie aduce nvinuiri ntemeiate i corecte. Doar 45% au fost dispui s fie de acord cu afirmaia c procurorii ca persoane aduc nvinuiri ntemeiate. Persoanele intervievate au fost, de asemenea, ntrebate: ct de bine procurorii i fac munca? Media evalurii a fost de 3.10 din 5, un pic mai ridicat dect n cazul ofierilor de urmrire penal.23 2.6 Procesul de reform pn n prezent Acest raport se concentreaz pe necesitile procuraturii i CSP. Exist multe necesiti iar realizarea acestora va necesita existena unei conduceri puternice i mult munc. Eforturile de reformare depuse pn n prezent trebuie, totui, s fie recunoscute. Noua lege cu privire la procuratur este o mbuntire semnificativ fa de legea din 1993 pe care a nlocuit-o.24 Aceasta prevede rolul Consiliul Procurorilor la numirea, promovarea, recunoaterea meritelor, instruirea i sancionarea procurorilor. Aceste decizii nu mai aparin exclusiv Procurorului General. Dei acest raport va sugera c este necesar o delegare mai mare a acestor responsabiliti, importana contribuiei semnificative a Procurorului General n procesul de luare a deciziilor nu trebuie neglijat. O alt mbuntire este c art. 21(2) a legii vechi permitea ca o persoan care a fost cel puin cinci ani deputat n Parlament s poat candida la funcia de procuror fr s absolveasc INJ, noua lege nu include deputaii n grupul persoanelor care pot candida la funcia de procuror fr ca s urmeze cursurile INJ. Este dificil de a vedea cum o tranziie rapid i simpl de la o carier politic la o carier n procuratur ar putea servi interesul public. Rolurile pe care le au politicienii i procurorii sunt fundamental diferite. Procuratura a motenit uniforma i ierarhia militar rigid din perioada sovietic. Se pare c acest fapt a modelat atitudinea procuraturii fa de comunitate i a jucat un anumit rol,

Indicatorii Reformei n Procuratur, Asociaia Avocailor Americani Iniiativa pentru Supremaia Legii, iunie 2008, p. 44. 23 Fundaia Soros-Moldova, Performanele justiiei penale prin prisma drepturilor omului, noiembrie 2009, p.40-41. 24 Aceasta nu este o opinie general acceptat. Fundaia Soros consider c multe modificri din lege sunt superficiale. Fundaia este ngrijorat de faptul c potrivit legii noi procuratura pstreaz multe din competenele ce nu se refer la justiia penal (a se vedea Fundaia Soros-Moldova, Performanele justiiei penale prin prisma drepturilor omului, noiembrie 2009, p. 41).

22

14

de asemenea, n rspunsul comunitii fa de procuratur. Totui, se pare c structurile procuraturii au adoptat atitudini noi. Procuratura recent a lansat o iniiativ privind informarea mai detaliat a comunitii despre rolul procurorilor.25 Actualmente, cnd procurorii sunt promovai ei sunt prezentai liderilor societii civile i mass mediei. Aceste msuri informale vor spori comunicarea i nelegerea dintre procuratur i comunitatea pe care o servete. 2.7 Corupia Corupia rmne o mare provocare pentru Moldova. Indicatorul recent al Transparency International privind percepia corupiei plaseaz Moldova pe locul 108 din 178 de ri.26 n raportul din 2009, Moldova a fost plasat pe locul 92. Aceasta reprezent un progres cu 16 puncte fa de raportul din 2008. Directorul executiv al Transparency International a sugerat c prevalarea corupiei n sistemul justiiei penale din Moldova este un motiv pentru eecul combaterii corupiei generale. Cercetarea i urmrirea penal a infraciunilor de corupie n Moldova este mprit ntre procuratur i Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice i a Corupiei (CCCEC). CCCEC cerceteaz infraciunile de corupie i le transmite procuraturii. Iniiativa pentru Supremaia Legii a Asociaiei Avocailor Americani a menionat n 2008 c exist o percepie n Moldova c urmrirea penal n cazurile importante de corupie este motivat politic.27 Conducerea Procuraturii contest acurateea clasamentului bazat pe perceie. De asemenea, a menionat c cei care critic nivelul corupiei n Moldova rar ofer sugestii realistice despre cum aceasta poate fi abordat. 3. Consiliul i Colegiile create prin noua Lege cu privire la Procuratur 3.1 Consiliul Superior al Procurorilor

n 2008 Indicatorii Reformei n Procuratur ai Asociaiei Avocailor Americani au descris (p. 48) interaciunea procuraturii cu mass media, societatea civil i publicul ca ocazional. 26 Cu ct mai mare este numrul cu att mai rea este percepia corupiei. 27 Indicatorii Reformei n Procuratur, Asociaia Avocailor Americani Iniiativa pentru Supremaia Legii, iunie 2008, p. 44.

25

15

(2)

Consiliul Superior al Procurorilor este garantul autonomiei,

obiectivitii i imparialitii procurorilor.28 Au fost naintate raionamente multiple i interdepedente n spijinul crerii consiliilor judectorilor, consiliilor procurorilor i a consiliilor mixte pentru judectori i procurori. Toate aceste raionamente reflect ncercarea de a consolida independena instituional. Mai des acest lucru se face prin izolarea de imixtiuni externe a proceselor ce in de carier,29 prin aa numitul model sud-european. Toate atribuiile i competenele unui consiliu creat conform acestui model se refer la deciziile cu privire la carier (de ex. consilierea sau puterea de a selecta i promova, de a sanciona i a instrui, etc.). n unele ri aceste consilii exist doar ca garant al independenei judectoreti. Totui, procurorii ca i judectorii sunt membri ai consiliilor magistrailor n zece ri europene, inclusiv Ungaria, Slovacia, Romnia i Ukraina.30 Unele ri au creat consilii separate pentru procurori (de ex. Portugalia sau Serbia). Acesta este modelul urmat de Moldova. Articolul 81 al noii legi prevede 12 membri pentru Consiliul Superior al Procurorilor: Cinci sunt alei de Adunarea General a Procurorilor (prin vot secret i direct31) dup cum urmeaz: doi membri din rndul procurorilor PG i trei membri din rndul procurorilor de la procuraturile teritoriale i cele specializate; Patru profesori de drept alei de Parlament din rndul profesorilor titulari; i Trei membri de drept datorit funciilor pe care le dein (Procurorul General, Ministrul Justiiei i Preedintele CSM). Rolul i atribuiile CSP

28

Articolul 80 din Legea cu privire la Procuratur, Nr. 294-XVI, din 25 decembrie 2008, publicat n Monitorul Oficial Nr. 55-56/156, din 17 martie 2009.

V. Autheman, S. Elena and K. Henderson, Global Best Practices: Judicial Councils [Cele mai bune practici globale: Consiliile Judectoreti], IFES, Rule of Law White Paper, aprilie 2004, p. 1. 30 V. Autheman, S. Elena and K. Henderson, Global Best Practices: Judicial Councils [Cele mai bune practici globale: Consiliile Judectoreti], IFES, Rule of Law White Paper, aprilie 2004, p. 25. 31 Cel puin unul din observatorii moldoveni bine informai este de prerea c datorit unei ierarhii puternice n cadrul procuraturii, Adunarea General a Procurorilor tie cine se ateapt s ctige i voteaz corespunztor.

29

16

Constituirea CSP a marcat primul pas concret n procesul de reorganizare a procuraturii. Aceasta a fost o recomandare important a experilor Consiliului Europei care au spirijinit elaborarea noii legi. Ministrul Justiiei, Alexandru Tnase, a presupus c Consiliul va contribui la eliberarea treptat a procuraturii de sub influena sectorului politic.32 Valeriu Zubco, a exprimat opinia c crearea Consiliului a fost un pas ntr-o direcie corect i va contribui la o funcionare mai bun a procuraturii. ntreaga societate va simi efectele funcionrii Consiliului.33 CSP a fost constituit pentru a asigura c promovarea n funcie a procurorilor are loc n baza unor criterii obiective. Acest fapt mrete probabilitatea c procurorii vor deveni factori de decizie independeni. Dar CSP are i un al doilea rol important: dezvoltarea profesional a procurorilor. Succesul de lung durat a procuraturii depinde de abilitatea de a atrage i pstra34 angajaii care posed abilitile necesare pentru a face aceast munc i a urma angajamentul de procuror. Pentru a asigura succesul i ncrederea societii n procuratur, procurorii care muncesc mult i sunt oneti trebuie s fie ncurajai i promovai. Performanele procurorilor care sunt incompeteni sau nemotivai trebuie s fie analizate i corectate iar procurorii corupi trebuie s fie concediai i pedepsii. Regulamentele CSP i modalitatea de funcionare CSP ndeplinete urmtoarele funcii principale conform mandatului su: aprob regulamente cu privire la activitatea sa, a Colegiului de calificare i a Colegiului disciplinar; face propuneri Procurorului General de numire n funcia de procuror, procuror ierarhic superior, procuror teritorial, procuror specializat i procuror adjunct; face propuneri Procurorului General de numire, promovare, ncurajare, suspendare sau eliberare din funcie a procurorilor;

32 33

Info-Prim Neo, 14 ianuarie 2010. Info-Prim Neo, 14 ianuarie 2010. 34 Actualmente procuratura se confrunt cu serioase probleme privind meninerea cadrelor.

17

aprob strategia privind instruirea iniial i continu a procurorilor, prezint avizul asupra planului de aciuni pentru implementarea acestei strategii;

examineaz contestaiile la hotrrile emise de Colegiul de calificare i de Colegiul disciplinar;

decide validarea hotrrilor Colegiului de calificare i ale Colegiului disciplinar. examineaz petiiile cetenilor n probleme ce in de etica procurorilor; examineaz sesizrile procurorului care consider c independena, imparialitatea i reputaia sa profesional este afectat;

Acesta este un volum de lucru imens. Acest fapt presupune c membrii CSP posed abiliti organizaionale i administrative avansate. Cu toate acestea, procurorii alei de colegii lor ca membri ai CSP nu sunt neaprat selectai n baza pregtirii lor n acest domeniu. n mod similar, Parlamentul nu numete, neaprat, profesorii de drept datorit aptitudinilor lor organizaionale i administrative. Regulile de procedur sau procedurile de administrare pot oferi asisten administrativ prin concentrarea activitilor consiliului i mrirea timpului alocat pentru cele mai importante sarcini. Cu toate acestea, elaborarea unor reguli de procedur clare i eficiente este o abilitate dobndit. Cu toate acestea, nu exist motiv pentru care procurorii sau profesorii de drept trebuie s posede o astfel de capacitate natural de a elabora regulamente interne. n mare parte regulamentul elaborat de CSP pentru a ghida propria activitate35 reproduce textul legii prin care acesta a fost creat. Nu acesta este scopul regulamentelor interne. Regulile de procedur instituional ar trebui s prevad detalii cum unele funcii speciale urmeaz a fi realizate. Prin stabilirea unor reguli de procedur detaliate, regulamentele interne promoveaz o tratare uniform. Ele dau natere la ateptri comune, reduc posibilitatea lurii unor decizii arbitrare i stabilesc standardele dup care deciziile pot fi evaluate.

35

Regulamentul Consiliului Superior al Procurorilor, adoptat prin Decizia Consiliului Superior al Procurorilor, Nr. 2-2d1/10 din 16.02.2010.

18

Regulamentul Consiliului Superior al Procurorilor36 prevede c CSP aprob msurile pentru suplinirea posturilor vacante n procuratur. Dar acest regulament nu prevede cum aceast funcie urmeaz a fi realizat. Ce criterii aplic CSP n luarea deciziei privind aprobarea msurilor de suplinire a posturilor vacante (de ex. creterea demografic, tendinele de cretere a nivelului criminalitii, un anumit volum de lucru nendeplinit, etc.)? Realizeaz CSP un studiu independent pentru a determina dac procurorii care nu sunt foarte ncrcai ntr-o anumit regiune pot fi transferai n alt regiune ce se confrunt cu o lips de personal sau dac necesitatea de a suplini posturile vacante este temporar sau permanent? Regulamentul CSP prevede, de asemenea, c CSP examineaz contestaiile la hotrrile emise de Colegiul de calificare i de Colegiul disciplinar. Dar cum are loc examinarea contestaiilor? Se limiteaz CSP la o revizuire procedural a hotrrile Colegiului de calificare i a Colegiul disciplinar sau CSP reexamineaz n fond i decide dac menine sau nu aceeai hotrre? Pentru a evita confuzia i prezentarea unor argumente suplimentare, regulamentul trebuie s dea rspuns la aceste ntrebri. edinele CSP Nucleul activitii CSP l reprezint edinele sale, care trebuie s aib loc cel puin o dat pe lun. Regulamentul intern al CSP conine unele prevederi de baz cu privire la edinele CSP, dar acesta nu conine ns prevederi referitoare la procedura i formatul edinelor. Capacitatea de a conduce o edin este o abilitate pe care nu o posed fiecare persoan. Regulile procedurale prevd ndrumri cu privire la categoria subiectelor care pot fi examinate la o edin i categoria subiectelor care pot fi examinate printr-o alt form de comunicare (de ex. printr-o scrisoare sau prin telefon), precum i recomandrile practice referitoare la 1) planificarea unei edine eficiente, 2) conducerea unei edine, 3) implicarea participanilor n discuii, 4) ajungerea la un conses i 5) implimentarea hotrrilor luate l-ar ajuta pe preedintele CSP s-i administreze mai bine timpul.

36

Adoptat prin Decizia CSP, Nr. 2-2d-1/10 din 16.02.2010.

19

Procesele verbale i hotrrile CSP sunt postate pe website-ul oficial al PG.37 Ele conin detalii cu privire la diferite subiecte discutate la edinele CSP. Domeniile discutate la edinele CSP ncepnd cu luna ianuarie 2010 includ urmtoarele: Domenii
Validarea deciziilor Colegiului Disciplinar Delegarea i extinderea delegrii procurorilor Desemnarea ctigtorului concursului pentru ocuparea funciei de procuror Anunarea concursului pentru suplinirea funciilor vacante de procuror Transferarea procurorului Eliberarea din funcie, demisie, expirarea mandatului Examinarea contestaiilor la deciziile Colegiului Disciplinar Aprobarea regulamentelor CSP Avizarea proiectelor de lege Crearea grupului de lucru pentru elaborarea noului Cod de Etic a procurorilor 59 55 44 38 38 29 12 7 1 1

Numrul hotrrilor pe domenii

edinele profesionale pot fi clasificate n cteva tipuri de baz. n cadrul edinelor cu privire la luarea unei decizii, participanii adopt o decizie care urmeaz a fi implementat. n cadrul edielor cu privire la soluionarea unei probleme, participanii mai nti definesc problema i ulterior propun soluii pentru rezolvarea ei. Alte categorii de edine se organizeaz n scopul facilitrii comunicrii, raportrii i pentru a primi un feedback. Majoritatea edinelor CSP sunt organizate pentru a lua anumite decizii. Mai exact, foarte des CSP valideaz deciziile Colegiilor afiliate i le recomand Procurorului General. Odat validate de CSP, recomandrile sunt transmise Procurorului General pentru o decizie final. Este regretabil faptul c CSP nu organizeaz edine cu privire la soluionarea de probleme. Membrii CSP sunt suficient de calificai ca s examineze subiectele ce in de politica instituiei. Ei se bucur de ncrederea Adunrii Generale a Procurorilor i a Parlamentului. Exist diferite subiecte legate de politica instituiei care se refer la independena i autonomia procurorilor care pot fi examinate de CSP. Acest rol nu este
37

http://www.procuratura.md/en/pdpapg/

20

conferit direct CSP prin noua lege, dar ar putea fi analizat i discutat cu PG cnd CSP va dispune de resursele necesare. Pe parcursul perioadei reflectate n tabelul de mai sus, CSP nu a examinat nici o sesizare a unui procuror care consider c independena, imparialitatea i reputaia sa profesional a fost afectat n vreun mod. Regulamentul CSP stipuleaz clar c acest lucru ine de competena CSP, dar se pare c procurorii nu folosesc n mod activ CSP pentru a-i proteja independena. Acest fapt este regretabil. ncercrile de a exercita influen din afar asupra procurorului, amestecul nejustificat din partea superiorului, lipsa criteriilor obiective pentru distribuirea i redistribuirea dosarelor pot constitui indicii ale unui comportament necorespunztor sau de corupie. Procurorii ar trebui s aduc aceste subiecte n atenia CSP. Comparaia independenei procurorilor cu cea a judectorilor Din analiza prevederilor legislative prin care au fost constituite CSM38 i CSP este evident c CSP a fost creat dup modelul CSM. Totui, CSP este o imitaie palid a CSM. Preedintele (eful Direciei investigaii generale a PG), Secretarul CSP (care conform noii legi trebuie s dein funcia de procuror) i ali procurori din cadrul CSP trebuie s gseasc timp suplimentar pentru activitile CSP, pe lng atribuiile lor de baz. Membriilor CSP nu li se acord timp de la locul de munc de baz pentru activitile CSP. Spre deosebire de membrii CSP, membrii CSM i pot dedica tot timpul pentru a realiza atribuiile CSM, fiind angajai de baza. Mai mult ca att, CSP urmeaz s ndeplineasc, n esen, acela rol pentru aproximativ 750 de procurori ca i CSM pentru aproximativ 430 de judectori. Inevitabil, membrii CSP, i, n special, preedintele i secretarul trebuie s-i ndeplineasc sarcinile seara sau n zilele de odihn. n cadrul CSM exist personal investit cu atribuii administrative i de secretariat. CSP nu dispune de persoane detaate care ar putea s se ocupe de partea administrativ i de secretariat. nainte de fiecare edin a CSP, preedintele i secretarul CSP nu au o alt alternativ dect s elaboreze mpreun agenda i s pregteasc materialele adiionale. Aceasta nu constituie o modalitate de folosire eficient a timpului lor preios.
38

Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, Nr. 947-XIII, din 19 iulie 1996, publicat n Monitorul Oficial Nr. 64/641, din 3 octombrie 1996.

21

Datorit faptului c CSP nu are personal tehnic, el trebuie s activeze folosind personalul PG. CSP i Colegiul de Calificare beneficiaz de mult asisten din partea Seciei Personal a PG. Secia Securitate Intern a PG efectueaz verificarea iniial pentru Colegiul de Calificare i face investigaii pentru Colegiul Disciplinar. Datorit faptului c Seciile Personal i de Securitate Intern se subordoneaz PG, este firesc c acestea sunt loiale n primul rnd PG. Ca urmare, prioritile lor nu ntotdeauna coincid cu prioritile CSP. O deosebire structural important dintre CSP i CSM este faptul c membrii CSM beneficiaz de independen. Ei nu se subordoneaz nimnui. Procurorii, membri ai CSP, totui, se subordoneaz Procurorului General. Art. 125 din Constituia RM desemneaz Procurorul General n calitate de conductor al procuraturii. Toi ceilali procurori, inclusiv preedintele CSP, se subordoneaz acestuia. Procurorul General organizeaz i coordoneaz activitatea procuraturii, precum i administreaz bugetul acesteia.39 n aceste condiii apare ntrebarea: cum pot fi indepedeni i autonomi membrii CSP de Procurorul General n timp ce procurorii din CSP se subordoneaz acestuia? Chiar dac Procurorul General contient evit intreferena cu independena CSP, lipsa interdiciei legislative a interferenei i subordonrii ierarhice viciaz aparena independenei. O alt distincie important dintre CSM i CSP este c CSM are, ntr-adevr, putere de decizie. CSP, ns, n majoritatea domeniilor de activitate, are doar competena de a recomanda. CSP nu este o autoritate cu putere de decizie. Datorit legii noi, numirea, promovarea i sancionarea procurorilor nu mai este de competena exclusiv a Procurorului General; CSP i Colegiile afiliate, actualmente, i aduc o contrubuie mai mare. Cu toate acestea, decizia final aparine Procurorului General. Atta timp ct CSP are mai degrab un rol de a recomanda dect de a decide, nu este posibil ca acesta s reprezinte un garant al independenei, obiectivitii i imparialitii procurorilor, precum este prevzut n art. 80 al legii noi.40 Competena de a lua decizia final privind numirea i cariera procurorilor atribuit Procurorului General prin noua lege presupune luarea n consideraie a garaniilor de
Pentru detalii cu privire la rolul Procurorului General n sistemul procuraturii a se vedea art. 27 din Legea cu privire la Procuratur, Nr. 294-XVI, din 25 decembrie 2008, publicat n Monitorul Oficial Nr. 55-56/156, din 17 martie 2009. 40 Articolul 80 din Legea cu privire la Procuratur, Nr. 294-XVI, din 25 decembrie 2008, publicat n Monitorul Oficial Nr. 55-56/156, din 17 martie 2009.
39

22

indepeden i autonomie deinute de Procurorul General. Constituia prevede c Procurorul General aplic principiul independenei cu excepia cazului cnd exist posibilitate de subordonare ... legislativului i executivului. Totui, se pare c n Moldova se admite c Procurorul General nu este liber de influena politicului.41 n plus, pentru ca Procurorul General s fie considerat independent, acesta trebuie s fie numit n baza unei selecii impariale i transparente, condiiile angajrii sale trebuie s fie stabilite n mod legal i s i se asigure anumite garanii pentru ca s nu poat fi destituit nentemeiat. n caz contrar vor aprea ngrijorri c Procurorul General i procurorii pe care acesta nu este capabil s-i protejeze, vor primi ordine verbale, prin telefon, de la politicieni i alte persoane influente.42 Procurorul General este numit de Parlament. Aceast modalitate de numire presupune aparent c opiunea politic poate juca un anumit rol la alegerea Procurorului General. La rndul su, un Procuror General politizat poate pune la ndoial neutralitatea politic a CSP, datorit faptului c Procurorul General este membru de drept al CSP. n plus, un procuror subordonat acestuia poate deveni preedinte al CSP. Unele jurisdicii folosesc comitetele nepartizanale (de ex. n Republica Irlanda comitetul este format din reprezentani ai societii civile i ai tuturor partidele politice importante) sau comitetul include reprezentani ai puterii judectoreti (de ex. provincia canadian Nova Scotia) pentru a selecta sau a recomanda Procurorul General. Procurorul General este numit pe un termen de cinci ani. Cu toate acestea, el poate fi demis de Parlament. Aceast prevedere admite posibilitatea demiterii Procurorului General din motive de partizanat politic. Am putea aduga la aceast percepie i frecvena cu care Procurorii Generali ai Moldovei demisioneaz43 ori de cte ori se schimb Guvernul.44 n multe state Procurorul General este protejat pe parcursul mandatului exercitat printr-un comportament adecvat, lundu-se n consideraie posibilitatea c el ar putea fi vulnerabil n
Info-Prim Neo, 14 ianuarie 2010. Indicatorii Reformei n Procuratur, Asociaia Avocailor Americani Iniiativa pentru Supremaia Legii, iunie 2008, p. 24. 43 Niciunul din ultimii cinci Procurori Generali nu i-au exercitat funcia mai mult de 3 ani din termenul de 5 ani. Unul din fotii Procurori Generali, Valeriu Catan, a menionat n hotrrea CEDO Ilacu i alii contra Moldovei i Federaiei Ruse, din 8 iulie 2004, p. 240, c el a fost forat s demisioneze din motive politice pentru c a insistat s ia decizii n baza legii i nu n baza curentelor politice. 44 Schimbarea frecvent a efului unei instituii i schimbrile care, de obicei, o nsoesc creaz un climat de instabilitate care nu este benefic pentru organizaie. Reformele sociale, de asemenea, nu reuesc s se realizeze fr stabilitate i durabilitate.
42

41

23

faa manipulrilor politice.45 Autoritile din Republica Moldova pot analiza posibilitatea implicrii societii civile, reprezentarea judectoreasc sau o contribuie parlamentar transparent la numirea i demiterea Procurorului General. Unii lideri politici din Moldova par a fi neinteresai de importana perceperii Procurorului General ca o persoan independent de orice influen politic. Pe data de 28 octombrie 2010 o agenie de tiri a declarat c un membru al unui partid politic de la guvernare a rspuns acuzaiilor unui oponent politic prin promisiunea c va convoca o ntlnire cu Procurorul General, Serviciul de Informaii i Securitate i Ministrul Afacerilor Interne i va cere explicaii referitor la acuzaiile aduse. Astfel de declaraii duc la naterea unui scepticism public referitor la independena i autonomia Procurorului General, indiferent de faptul dac presiuni neadecvate sunt sau nu fcute asupra Procurorului General. Relaiile cu INJ Procurorii din ntreaga lume trebuie s fie informai despre toate schimbrile legislative pentru a fi capabili s-i exercite corespunztor atribuiile. Instruirea profesional continu este, de asemenea, recunoscut ca o garanie a independenei i autonomiei procurorilor. INJ reprezint o realizare important a Republicii Moldova care asigur faptul c procurorii sunt instruii i pregtii corespunztor.46 Aceasta se refer i la pregtirea juridic teoretic realizat de Facultile de Drept din Moldova prin intermediul pregtirii iniiale i continue a procurorilor. CSP aprob strategia privind instruirea iniial i continu a procurorilor i prezint avizul asupra planului de aciuni privind implementarea acestei strategii. Cursurile de instruire se refer la cadrul legislativ naional i la actele europene i internaionale la care Moldova este parte, precum i la jurisprudena naional i european. Cursurile de instruire cu privire la abilitile practice necesare procurorilor vor mbogi acest curriculum i vor fi foarte utile pentru procurori. CSP s-a implicat mai activ n utimul timp pentru a asigura participarea procurorilor la cursurile INJ pe care le prefer. CSP trebuie s depun eforturi n continuare pentru ca
45

O numire n baza unui comportament adecvat presupune c cel numit nu poate fi destituit dect n cazul unor abateri disciplinare. De exemplu, n Republica Irlanda Procurorul General nu poate fi demis dect dac se efectueaz o investigaie de ctre un comitet compus din Ministrul Justiiei i Preedintele Curii Supreme i se constat c 1) Procurorul General sufer de o boal (inclusiv psihic), sau 2) a comis o abatere disciplinar. 46 Indicatorii Reformei n Procuratur, Asociaia Avocailor Americani Iniiativa pentru Supremaia Legii, iunie 2008, p. 12.

24

procurorii s obin beneficii maxime de la oportunitile de instruire prevzute de lege.47 Dezvoltarea unor relaii mai apropiate dintre CSP i INJ va aduce beneficii ambelor instituii.48 Administrarea carierei a 750 de procurori este o sarcin grea. Unii dintre membrii CSP simt c nu au experiena i instruirea necesar ca s realizeze unele dintre sarcinile repartizate acestora. Acest fapt nu este surprinztor odat ce instruirea lor profesional este similar cu cea a avocailor i procurorilor. Managementul resurselor umane presupune posedarea unor abiliti speciale. O practic des ntlnit n alte sisteme este de a instrui procurorii care ocup funcii de conducere n domeniul managementului. 3.2 Colegiul de Calificare49 Procesul de selectare a procurorilor Colegiul de Calificare este instituit pe lng CSP i are competena de selectare a noilor procurori, evaluarea procurorilor cu experien i promovarea procurorilor. Nou membri ai Colegiului sunt alei de Adunarea General a Procurorilor, iar doi profesori de drept sunt numii de CSP. Preponderena procurorilor n cadrul Colegiului ar putea s nu duc la schimbarea mentalitii n cadrul procuraturii. De asemenea, persist pericolul c procurorii din cadrul Colegiului ar putea s-i domine pe profesorii de drept. Noua lege prevede c edina Colegiului este deliberativ dac la ea particip cel puin 2/3 din membrii lui. De asemenea, hotrrile Colegiului se adopt cu simpla majoritate de voturi a membrilor prezeni. Avnd n vedere aceste prevederi, drepturile individuale ale membrilor Colegiului, n special, a profesorilor de drept, ar trebui respectate, inclusiv dreptul membrilor s ia cunotin de materialele prezentate spre examinare i s participe la examinarea lor, s fac demersuri, s expun argumente i s prezinte
n Moldova, ca i n alte pri, povara volumului de lucru, deseori, mpiedic procurorii s participe la cursurile de instruire. n pofida prevederilor legale c fiecare procuror trebuie s participe la cursurile INJ n fiecare an, aproximativ 60% din procurorii moldoveni au posibilitatea s participe la aceste cursuri. 48 Contribuia i interesul CSP la elaborarea i realizarea curriculumului (de ex. interesul sporit fa de dezvoltarea abilitilor practice) i participarea INJ la ceremonia de depunere a jurmntului procurorului sunt doar dou msuri care ar putea fi luate pentru a ntri relaiile dintre CSP i INJ. 49 Art. 27 din Regulamentul Colegiului de Calificare, adoptat prin Decizia CSP, Nr. 2-3d-29 din 23.02.2010, prevede c membrii CSP i ai Colegiului Disciplinar nu pot face parte din Colegiul de Calificare.
47

25

materiale suplimentare, s propun spre examinare n edin probleme ce in de competena Colegiului de calificare, s participe prin vot la adoptarea de hotrri i s-i expun, dup caz, opinia separat, s efectueze alte aciuni n condiiile legii.50 Se pare c angajarea iniial i ulterioar n cadrul procuraturii depinde n mare parte de rezultatele examenului de capacitate.51 Acest examen const n verificarea cunotinelor teoretice i practice prin probe scrise i orale. Testarea cunotinelor nu ntotdeauna faciliteaz identificarea celor mai potrivii candidai pentru funcia de procuror. Indubitabil, procurorii au nevoie de cunotine academice solide, dar n acelai timp, bunul sim i corectitudinea sunt, de asemenea, caliti importante pentru un procuror. La alegerea metodei de apreciere a candidailor, criteriile de selectare (adic criteriile referitoare la atribuiile care urmeaz a fi exercitate, necesare pentru ndeplinirea eficient i efectiv a acestora) urmeaz a fi atent analizate. Metodele adecvate pentru a testa abilitile practice includ demonstrarea practic a abilitii de a ndeplini anumite sarcini legate de funcia exercitat, cum ar fi prestaia n instana de fond i n instana de apel, rezolvarea unor ntrebri-probleme i analiza unor spee. Cel mai bun indicator al performanei viitoare este performana din trecut i aceasta poate fi verificat prin contactarea persoanelor care au recomandat candidatul.52 Absolvenii INJ au dreptul legal de a candida pentru anumite funcii n procuratur. Un candidat care a deinut anterior funcia de procuror sau care a lucrat cel puin cinci ani n calitate de judector sau n alt funcie n domeniul dreptului, de asemenea, poate candida pentru o funcie n procuratur. Numrul de locuri oferit acestor candidai nu poate depi 20% din numrul total de locuri oferite pe an. Candidaii care nu sunt absolveni ai INJ trebuie s susin examenul de capacitate. Candidaii care, timp de zece ani, au deinut funcia de procuror, avocat, ofier de urmrire penal i/sau judector pot fi numii n funcie fr susinerea examenului de capacitate. Candidaii care au experien de munc n

Art. 2.7 din Regulamentul Colegiului de Calificare, adoptat prin Decizia CSP, Nr. 2-3d-29 din 23.02.2010. Art. 4.12 din Regulamentul Colegiului de Calificare, adoptat prin Decizia CSP, Nr. 2-3d-29 din 23.02.2010. Cererea de nscriere la examenul de capacitate se depune la Consiliul Superior al Procurorilor care, prin regulament, stabilete modul de organizare i de desfurare a examenului de capacitate. 52 Procesul de promovare prevzut de Regulamentul adoptat prin Decizia CSP Nr.103 din 13.04.2010, recunoate necesitatea evalurii cunotinelor att practice, ct i teoretice ale candidatului. Acest examen conine dou nsrcinri practice: soluionarea unei spee i planificarea unei sarcini concrete (de ex. pregtirea unei edine operative, elaborarea unui proiect de decizie).
51

50

26

calitate de procuror, nu ar trebui, neaprat, s urmeze cursurile INJ, dar candidaii care nu posed o astfel de experien ar trebui s beneficieze de cursurile INJ, chiar dac aceste cursuri sunt incomplete, datorit experienei anterioare a candidatului n domeniul dreptului. Atestarea i promovarea procurorilor Noua lege prevede competena Colegiului de Calificare de a atesta procurorii pentru prima dat, la doi ani de la numirea n funcie, i, ulterior, o dat la cinci ani.53 Articolul 42(7) al noii lege prevede c prin reglementri la nivel instituional pot fi instituite i alte modaliti de evaluare intermediar a rezultatelor activitii procurorilor, iar Regulamentul Colegiului de Calificare nu prevede evaluarea intermediar. Drept urmare, perioada dintre revizuirile performanelor este una lung. Acest fapt este regretabil deoarece evaluarea regulat a rezultatelor joac un rol important la identificarea problemelor i este foarte important, n special, n prima perioad a carierei unui procuror. Procedura de atestare prevzut de Regulamentul Colegiului de Calificare presupune c procurorul ierarhic superior, sau, dup caz, membrul CSP ndeplinete fia de atestare, analiznd calitile profesionale i morale ale procurorului. Regulamentul nu prevede criteriile obiective n baza crora poate fi fcut evaluarea. Drept urmare, atestarea se bazeaz pe prerea subiectiv a procurorului ierarhic superior. Aceast procedur nu este una transparent. Nu este nici una credibil deoarece exist posibilitatea favoritismului. Concursul de promovare se bazeaz pe mbinarea cunotinelor teoretice i practice. Proba scris conine un test gril cu 50 de ntrebri din diferite domenii, inclusiv din jurisprudena Curii Europene pentru Drepturile Omului. Aceste ntrebri sunt elaborate cu scopul de a evalua cunotinele i abilitile pentru ndeplinirea sarcinilor i atribuiilor funciei vacante.

Articolul 42 din Legea cu privire la Procuratur, Nr. 294-XVI, din 25 decembrie 2008, publicat n Monitorul Oficial Nr. 55-56/156, din 17 martie 2009. Procurorul poate ataca rezultatul Colegiului de Calificare cu privire la atestare la CSP.

53

27

A doua parte a lucrrii include dou nsrcinri practice. Aceste nsrcinri pot consta n soluionarea unei spee sau planificarea unei sarcini concrete. Deciziile de promovare bazate pe rezultatele examenului pot fi considerate obiective. ns, constituie oare rezultatele examenului cea mai bun metod de a determina oportunitatea promovrii? Un program eficient de administrare a performanelor nregistreaz progresele n cariera unui procuror la intervale regulate. Cnd procurorul aplic pentru a fi promovat, el poate furniza persoanelor abilitate cu luarea deciziilor, care s-ar putea s nu dispun de informaii cu privire la munca procurorului, informaii importante. Un rezultat foarte bun la proba scris demonstreaz c candidatul este foarte bun la astfel de teste. Rezultatele bune i durabile din trecut sunt cel mai sigur indicator al performanei din viitor. 3.3 Colegiul Disciplinar Colegiul Disciplinar este constituit pe lng CSP i este compus din nou membri alei de Adunarea General a Procurorilor. Faptul c procurorii sunt sancionai de colegii lor poate s nu contribuie la ctigarea ncrederii publice privind integritatea procesului. Mai mult ca att, membrii societii nu au acces direct la procesul disciplinar, dar pot s-i nainteze plngerea prin intermediul conducerii procuraturii sau CSP. Ar trebui analizat posibilitatea unui proces disciplinar public, care ar permite persoanelor s depun plngerea direct la Colegiul Disciplinar. Conducerea Procuraturii nu este n favoarea acestei propuneri. Se consider c actualul proces este adecvat i c procesul sugerat ar putea genera plngeri nejustificate i, ca rezultat, procurorii ar petrece prea mult timp rspunznd plgerilor neloiale i nefondate. Investigarea plngerilor ine de competena Seciei Securitate Intern a PG, care are competena de a cere explicaii scrise procurorului implicat. Hotrrea Colegiului Disciplinar i temeinicia aplicrii sanciunii disciplinare se transmit CSP pentru validare. Procurorul implicat are dreptul de a ataca hotrrea Colegiului Disciplar la CSP, iar hotrrea CSP, n instana de judecat. Compararea sistemelor actual i precedent Crearea Colegiului Disciplinar a avut un impact semnificativ n ceea ce privete numrul i rezultatul procedurilor disciplinare. n anul 2008, atunci cnd procedurile disciplinare ineau

28

de competena exclusiv a PG, au fost pornite 133 de proceduri disciplinare. Toate aceste proceduri au avut ca rezultat constatarea unei abateri disciplinare din partea procurorului. Au fost constatate 119 cazuri de ndeplinire necorespunztoare a obligaiilor de serviciu54 i 14 cazuri de nclcare a normelor deontologice55. S-au aplicat 93 de sanciuni: 39 mustrri, 3 retrogradri n funcie, 3 concedieri din organele procuraturii i 48 - alte sanciuni56. Pe parcursul a nou luni ale anului 2010, Colegiul Disciplinar s-a convocat n 14 edine n cadrul crora au fost examinate 75 de proceduri disciplinare i au fost emise 85 de hotrri. n 19 cazuri Colegiul a dispus ncheierea procedurii disciplinare din motivul expirrii termenului de tragere la rspundere disciplinar; n 14 cazuri a fost dispus ncheierea procedurii disciplinare pe motivul inoportunitii aplicrii sanciunii disciplinare; n 12 cazuri a fost dispus respingerea propunerii de aplicare a sanciunii disciplinare i ncetarea procedurii disciplinare i ntr-un caz a fost dispus ncheierea procedurii disciplinare din lipsa temeiului de tragere la rspundere disciplinar. n aceeai perioad a anului 2010, Colegiul a decis aplicarea urmtoarelor sanciuni disciplinare: concedierea din organele procuraturii n privina unui procuror; retrogradarea n grad de clasificare n privina a 3 procurori; retrogradarea n funcie n privina unui procuror; mustrare aspr n privina a 6 procurori; mustrare n privina a ase procurori i avertisment n privina a 22 de procurori. Din cele 85 de hotrri emise de Colegiul Disciplinar, 71 au fost validate de CSP. 12 hotrri au fost

54

ndeplinirea necorespunztoare a obligaiilor de serviciu este un termen foarte vag. Examinarea unei abateri disciplinare mpotriva unui procuror implic, cel mai probabil, o determinarea a drepturilor civile ale procurorului. Acest lucru este cert atunci cnd este vorba despre retrogradarea n funcie i concedierea din organele procuraturii. Prin urmare, procurorul are dreptul la un proces public i echitabil n faa unei instane de judecat independente i impariale stabilite prin lege. Plngerea mpotriva procurorului trebuie s fie formulat foarte clar, astfel nct el sau ea s tie exact la ce plngere trebuie s rspund. Este crucial ca procurorii s nu fie trai la rspundere pentru faptul c, n mod sincer, mprtesc o alt opinie juridic dect cea a superiorilor lor. Atragerea la rspundere a unui procuror pentru faptul c a ajuns la o concluzie legal greit nu este echitabil i poate s-i inhibe pe ceilali procurori s-i exprime, n mod liber, opiniile juridice i s ia decizii exercitndu-i discreia. 55 European Judicial Systems, [Sisteme judectoreti europene]ediia 2010 (datele din 2008): Eficiena i calitatea justiiei: Comisia European pentru Eficiena Justiiei (CEPEJ), Consiliul Europei, p. 229. 56 European Judicial Systems, [Sisteme judectoreti europene] ediia 2010 (datele din 2008): Eficiena i calitatea justiiei: Comisia European pentru Eficiena Justiiei (CEPEJ), Consiliul Europei, p. 232.

29

contestate, dintre care 4 au fost respinse cu meninerea hotrrii Colegiului i, respectiv, 8 hotrri au fost modificate de CSP. Fr a face o comparaie detaliat a procedurilor disciplinare din anii 2008 i 2010, nu se poate stabili dac procedurile disciplinare au devenit mai indulgente. Colegiul Disciplinar i CSP se prea poate s aib mai mult experien i o nelegere mai profund a lucrurilor atunci cnd este vorba de comportamentul procurorilor, spre deosebire de Secia Securitate Intern a PG. De asemenea, este posibil i faptul c membrii acestora sunt mai tolerani fa de colegii lor procurori. Regulamentul cu privire la activitatea Colegiului Disciplinar i rspunderea disciplinar a procurorilor (Regulamentul Colegiului Disciplinar) edinele Colegiului Disciplinar sunt importante. Ele constituie principalul mijloc prin care procurorii sunt trai la rspundere pentru comportament inadecvat n exercitarea funciilor, dar care nu ntrunete elementele unei infraciuni. CSP trebuie s demonstreze publicului c el trateaz cu seriozitate plngerile mpotriva procurorilor. Pe de alt parte, procedurile disciplinare trebuie s fie echitabile. Este totui vorba despre cariera unui procuror. Faptul c procedurile disciplinare n faa Colegiului Disciplinar sunt iniiate de ctre un membru al Colegiului Disciplinar i, ulterior, sunt examinate de ctre acest Colegiu, dei n absena membrului Colegiului care a iniiat procedurile disciplinare, este problematic. n consecin, membrii Colegiului Disciplinar examineaz o procedur disciplinar iniiat de ctre unul din colegii acestora. Acest lucru poate crea aparena unui conflict de interese. Regulamentul actual al Colegiului Disciplinar prevede c participanii la procedurile disciplinare sunt ntiinai cu doar 3 zile nainte de edin despre locul, data i ora examinrii procedurii disciplinare. Acest termen nu este adecvat. Colaboratorii seciei securitate intern care investigheaz plngerea mpotriva procurorului pune la dispoziia acestuia urmtoarea informaie: Plngerea mpotriva procurorului; Timpul, data i ora la care urmeaz s aib loc edina;

30

Numele martorilor care vor fi chemai la edin; Numele persoanei care a investigat plngerea mpotriva procurorului; Componena Colegiului Disciplinar; Dreptul procurorului n privina cruia a fost intentat o procedur disciplinar de a fi reprezentat sau nsoit de o alt persoan; O copie a raportului de investigaie; i Orice alte declaraii care au fost prezentate Colegiului.

Faptul c o astfel de informaie se pune la dispoziia procurorului nainte de edina Colegiului Disciplinar de ctre secia securitate intern, care a investigat plngerea mpotriva procurorului, i nu de ctre Colegiu, ar putea crea impresia c secia securitate intern este de aceeai parte a baricadei ca i Colegiul Disciplinar. Acest lucru ar putea duce la ngrijorri din partea procurorului n cauz cu privire la imparialitatea Colegiului Disciplinar atunci cnd acesta va examina fondul plngerii investigate. Procedura prevzut de Regulament poate fi rezumat n felul urmtor: Preedintele edinei anun deschiderea ei i d citire componenei Colegiului Disciplinar; Pn la nceperea examinrii cazului, procurorul are dreptul s nainteze cereri de recuzare a membrilor Colegiului, cereri care sunt examinate de ctre Colegiu; Examinarea cazului disciplinar ncepe cu raportul preedintelui edinei. Persoana care a intentat procedura disciplinar sau reprezentantul57 ei are dreptul s-i expun prerea; Audierea explicaiilor procurorului, n privina cruia a fost intentat procedura disciplinar, este obligatorie; n timpul edinei procurorul, n privina cruia a fost intentat procedura disciplinar, are dreptul s formuleze demersuri i s dea explicaii suplimentare;
Se pare c persoana care intenteaz o procedur disciplinar are dreptul s aib un reprezentant prezent la edin, ns procurorul care este subiectul procedurii disciplinare nu are acest drept. Dac Regulamentul este interpretat ca interzicnd unui procuror s aib un reprezentant prezent la edin (de ex. un avocat), acest lucru ar putea constitui o violare a principiilor unei justiii echitabile.
57

31

La decizia Colegiului, pot fi audiate comunicrile altor persoane, invitate att din iniiativa procurorului n privina cruia a fost intentat procedura disciplinar ct i a membrilor Colegiului; Se poate da citire documentelor i pot fi examinate materialele prezentate suplimentar; Procurorul n privina cruia a fost intentat procedura disciplinar poate prezenta concluziile sale; Membrii Colegiului Disciplinar delibereaz; Hotrrea se adopt n sala de deliberare, cu votul majoritii membrilor Colegiului care particip la examinarea cazului. Membrul Colegiului care a intentat procedura disciplinar nu poate participa la vot.

Regulamentul actual indic c examinarea cazului disciplinar ncepe cu citirea raportului de ctre preedintele edinei. Se prezum c acest raport este pregtit de ctre un colaborator al seciei securitate intern. Nu exist vreo prevedere potrivit creia procurorul n privina cruia a fost intentat o procedur disciplinar s primeasc din timp o copie a raportului. Deoarece preedintele edinei are o copie a raportului, el sau ea nu se prezint la edin fr a cunoate detaliile cazului; preedintele sedinei dispune deja de informaii cu privire la plngerea mpotriva procurorului. Acest lucru ar putea afecta capacitatea sa de a avea un rol strict de arbitru. De asemenea, Regulamentul nu conine reguli detaliate cu privire la desfurarea edinelor. De obicei, edinele n care sunt examinate cazuri disciplinare se desfoar dup urmtoarele reguli: Preedintele edinei i prezint pe toi cei prezeni la edin, inclusiv pe membrii Colegiului; Preedintele colegiului explic participanilor procedura care urmeaz s fie aplicat; Preedintele colegiului confirm faptul c procurorul n privina cruia s-a intentat o procedur disciplinar i cunoate drepturile;

32

Preedintele edinei invit martorii, inclusiv persoana care a investigat cazul s prezinte constatrile lor; Procurorului, n privina cruia s-a intentat o procedur disciplinar i/sau reprezentantului acestuia, i se ofer posibilitatea de a adresa ntrebri persoanei care a investigat cazul precum i martorilor care au dat declaraii; Procurorului, n privina cruia s-a intentat o procedur disciplinar i/sau reprezentantului acestuia, i se ofer posibilitatea de a-i prezenta propria poziie; Procurorului, n privina cruia s-a intentat o procedur disciplinar, i se ofer posibilitatea de a invita martorii si; Preedintele edinei adreseaz ntrebri procurorului n privina cruia s-a intentat o procedur disciplinar precum i martorilor invitai; i Preedintele edinei i procurorul n privina cruia s-a intentat o procedur disciplinar i prezint concluziile cu privire la cazul disciplinar; Colegiul delibereaz; Colegiul pronun hotrrea sa.

4. Necesitile Consiliului Superior al Procurorilor Justiiei trebuie s i se pun la dispoziie resurse organizaionale, financiare, materiale i umane adecvate. 4.1 Msurile pe Termen Scurt CSP a fost creat din dorina de a garanta autonomia, obiectivitatea i imparialitatea procurorilor59 fa de influena extern, inclusiv fa de influena din partea legislativului i a executivului. Aceast dorin este de neles. n trecut procurorii erau folosii ca instrumente de represiune. Ei nu ar trebui s fie vreodat folosii n astfel de scopuri. Totui, pe ct de nobile nu ar fi cuvintele prin care se definete scopul crerii CSP, ele sunt
58

Art. 4 al Declaraiei de la Bordeaux58

Opinia nr. 12 (2009) a Consiliului Consultativ al Judectorilor Europeni i Opinia nr. 4 (2009) a Consiliului Consultativ al Procurorilor Europeni cu privire la Relaiile dintre Judectori i Procurori ntr-o Societate Democratic, (Strasbourg, 8 decembrie 2009). 59 Art. 80, Legea cu privire la procuratur, (publicat n Monitorul Oficial la 17 martie 2009).

33

doar cuvinte. CSPului i s-a dat o misiune, ns nu i instrumentele necesare pentru a o ndeplini. CSP nu are buget, nu are personal permanent, nu are sediu i dispune de foarte puin echipament. Un Buget Separat CSP are nevoie de un buget anual. Ca minimum, acest buget ar trebui s-i permit CSPului s: detaeze 3 membri ai CSP; angajeze 3 specialiti principali (unul pentru CSP i cte unul pentru fiecare colegiu din componena CSP) pentru a oferi consultan i a exercita anumite funcii administrative salarizarea crora ar constitui 90 000 MDL; procure i s deserveasc 4 calculatoare; procure rechizite de birou necesare; creeze i s ntrein pagina sa web care ar fi una separat de cea a PG; dispun de cheltuieli zilnice operaionale.

Recomandarea 1 CSP trebuie asigurat cu personal permanent, sediu i un buget anual operaional adecvat. Detaarea Preedintelui CSP i a Preedinilor Colegiilor Preedintele CSP, Preedintele Colegiului de Calificare i Preedintele Colegiului Disciplinar ar trebui s fie detaai din funciile lor de procurori pe parcursul exercitrii mandatului. Acest lucru le-ar permite s se concentreze asupra responsabilitilor lor din consiliu i din colegii. Astfel, Preedintele CSP i Preedintele Colegiului de Calificare nu ar mai trebui s se bazeze att de mult pe personalul seciei resurse umane din cadrul PG. Detaarea Preedintelui CSP i Preedinilor Colegiilor din funcia de procuror ar duce la o mai mare independen i autonomie a lor fa de PG.

34

Recomandarea 2 Preedintele CSP, Preedintele Colegiului de Calificare i Preedintele Colegiului Disciplinar ar trebui s fie detaai din funcia de procuror pe parcursul exercitrii mandatului. Instruire n domeniul administrrii Atunci cnd membrii CSP i ai colegiilor din cadrul CSP sunt alei n aceast calitate ei ar putea s nu dispun de cunotine n domenii precum cel financiar, resurse umane i alte funcii de administrare. Membrii CSP i ai Colegiilor interesai ntr-o astfel de instruire ar putea beneficia de ea, acumulnd cunotine i abiliti necesare pentru o mai bun exercitare a funciilor lor importante. Pe termen scurt, o astfel de instruire ar putea fi organizat de ctre specialitii n domeniul financiar i cel al resurselor umane din cadrul PG. Pe termen lung, CSP i INJ ar trebui s lucreze mpreun pentru a elabora conceptul unei instruiri n domeniul administrrii n baza necesitilor CSP. Recomandarea 3 Membrilor interesai ai CSP i ai Colegiilor ar trebui s li se ofere instruire n domeniul financiar, al resurselor umane i alte forme de administrare. Adoptarea hotrrilor comune Membrii CSP i ai Colegiilor ar putea s nu dispun de experien anterioar n activitatea n cadrul unor consilii, colegii sau comitete. Procurorii sunt obinuii s ia deciziile profesionale n mod individual i, deseori, ei ar trebui s nvee cum s devin parte a unui proces de adoptare a deciziilor n echip. CSP i Colegiul de Calificare au n componena lor att procurori ct i profesori universitari. Pentru a lucra n echip, ei trebuie s se respecte i s se asculte reciproc. Organizarea unor exerciii pentru consolidarea echipei, facilitate de un mediator, ar putea contribui la dezvoltarea unei atmosfere colegiale care s duc n timp la mbuntirea performanei grupului.

35

Recomandarea 4 CSP i Colegiile din cadrul acestuia ar trebui s-i revizuiasc, n mod regulat, performanele pentru a se asigura c ei lucreaz mpreun n mod eficient. n caz contrar, ei ar putea lua n consideraie posibilitatea de a cere asistena unui mediator care s faciliteze exerciii pentru consolidarea echipei. Revizuirea Regulamentelor Regulamentele actuale ale CSP i ale Colegiilor sale necesit revizuire. Spre exemplu, Regulamentul privind activitatea Colegiului de calificare nu prevede criterii obiective cu privire la atestarea procurorilor, iar Regulamentul Colegiului disciplinar conine prevederi inadecvate despre modul n care acesta ar trebui s funcioneze. Regulamentul CSP i regulamentele colegiilor ar trebui revzute astfel nct s a) prevad reguli clare cu privire la activitatea Consiliului i a Colegiilor, b) asigure c regulile respective sunt consecvente, i c) exclud percepia cu privire la procesul arbitrar i netransparent de luare a deciziilor. Recomandarea 5 Regulamentele CSP i cele ale Colegiilor ar trebui revzute i revizuite. Evaluarea Performanei Sistemul de evaluare a performanei procuraturii poate fi mbuntit substanial. Faptul c performana unui procuror este evaluat prima dat dup 2 ani de la numirea n funcie i, ulterior, o dat la 5 ani nu este n concordan cu practica procuraturilor din alte state, potrivit creia una din prioritile procuraturii constituie stabilirea unui plan de evaluare anual a performanei.60 Acest plan de evaluare ncepe cu o ntlnire ntre manager i
60

Spre exemplu, procuratura din Ontario, Procuratura Federal a Canadei i Procuratura Republicii Irlanda (a se vedea James Hamilton i Sousa Mendes, Opinia (473/2008) cu privire la proiectul Legii Republicii Moldova cu privire la procuratur, Comisia de la Veneia, para. 46).

36

procuror la care sunt stabilite angajamentele principale i metodele de evaluare a performanei. Urmtoarea etap presupune pregtirea unui plan de instruire i dezvoltare a abilitilor procurorului n vederea asigurrii unui suport (de ex. participarea la anumite cursuri organizate de INJ) de care are nevoie procurorul pentru a realiza obiectivele identificate. A treia etap se refer la o discuie permanent cu privire la performanele obinute i presupune monitorizarea progresului, ajustarea planului i, dac este necesar, efectuarea unei revizuiri la mijlocul termenului de realizare a planului. Ultima etap presupune atestarea. Anume la aceast etap munca procurorului este revizuit, iar planul de instruire i performana acestuia sunt evaluate. Criterii de evaluare Trebuie subliniat faptul c scopul unui proces penal nu este de a obine o sentin de condamnare, ci de a prezenta [instanei] ceea ce [acuzarea] consider probe credibile, relevante pentru ceea ce se pretinde a fi o infraciune. [Procurorii] au sarcina de a asigura c toate probele disponibile ce in de faptele cauzei s fie prezentate: acest lucru trebuie fcut cu fermitate i axat pe puterea legal a faptelor, ns trebuie fcut, de asemenea, n mod echitabil. Rand J. de la Curtea Suprem de Justiie a Canadei61

Legislaia cu privire la procuratur nu stabilete criterii i standarde eficiente care s fie folosite la evaluarea performanei procurorilor. Determinarea caracteristicilor performanei i calitile necesare lurii deciziilor care se doresc a fi reflectate n munca procurorilor constituie pentru procuratur un exerciiu fundamental. Transpunerea acestor caracteristici i caliti n criterii de performan i standarde clare este primul pas pentru stabilirea unui plan eficient de evaluare a performanei. Al doilea pas este asigurarea c procurorii cunosc criteriile i standardele n baza crora ei vor fi evaluai. Al treilea pas este aplicarea uniform i echitabil a criteriilor i standardelor, astfel nct acestea s fie credibile. n timp procuratura va incorpora caracteristicile i calitile pe care ea le-a stabilit n planul su de evaluare a performanelor.
61

R. v. Boucher [1955] S.C.R. 16.

37

Criteriile de performan credibile combin elemente cantitative i calitative. Folosirea doar a criteriilor cantitative poate fi necorespunztoare i/sau confuz. Scopul procuraturii nu este de a obine o sentin de condamnare, iar premierea procurorilor pentru numrul sentinelor de condamnare obinute sau penalizarea lor pentru numrul de cauze care au avut ca rezultat o sentin de achitare ar distorsiona rolul acestora. Evaluarea performanei unui procuror doar n baza numrului de cauze pe care el sau ea le-a iniiat sau le-a definitivat sau a numrului de nvinuiri prezentate ignor faptul c o cauz penal ar putea iniial prea simpl, ns ntr-un final se poate dovedi a fi complicat. Aceleai tipuri de decizii ar putea necesita angajamente n ceea ce privete timpul sau cunotinele semnificativ diferite. Dei numrul de dosare examinate de ctre un procuror ofer unele indicii despre abilitile i dedicaia unui procuror, acestuia nu ar trebui s i se dea prea mult importan. Competena procurorului este demonstrat prin i poate fi evaluat n baza caracteristicilor i a calitilor unui procuror, inclusiv prin urmtoarele: Capacitatea de a aplica cunotinele i abilitile profesionale; Gndirea analitic; Capacitatea de a forma opinii i de a lua decizii; Abilitatea de a explica i de a se exprima; Abiliti de comunicare verbal sau scris; Etica i responsabilitatea la serviciu; i Capacitatea de a lucra n echip.

Integritatea i echitatea sunt, de asemenea, trsturi importante pentru un procuror. Ele pot fi evaluate n baza comportamentului unui procuror, inclusiv n baza urmtoarelor elemente: respectarea standardelor de etic profesional; politeea; reputaia n comunitatea juritilor; onestitatea i contiinciozitatea;

38

contientizarea responsabilitii sociale; i relaia cu colegii i cu ali participani la exercitarea justiiei.

Acestea sunt criteriile de baz pentru evaluarea performanei procurorilor. Dac procurorii exercit funcii speciale sau de administrare, vor fi necesare i criterii suplimentare. Atunci cnd managerii discut cu procurorii chestiuni ce in de performana acestora, este important ca ei s prezinte exemple concrete n susinerea evalurii efectuate. Recomandarea 6 CSP ar trebui s elaboreze un program de evaluare a performanei procuraturii care s se bazeze pe standarde i criterii de evaluare eficiente. Codul de Etic Actualul Cod de Etic al procurorilor este depit62, extrem de detaliat i complex. El are nevoie de revizuire i modernizare. CSP a recunoscut aceast necesitate i a format un grup de lucru pentru elaborarea unui nou Cod de Etic. Acestei sarcini importante trebuie s i se dea prioritate. Pentru ca un cod de etic s schimbe comportamentul membrilor unei organizaii, el trebuie ncorporat n cultura organizaiei. Acest lucru poate fi fcut, cel mai bine, prin intermediul programelor educaionale care pun accentul pe identificarea i soluionarea unor probleme practice ntlnite des. Recomandarea 7 Trebuie s se acorde prioritate elaborrii unui nou Cod de Etic i implementrii acestuia prin intermediul programelor educaionale care pun accent pe probleme de etic ntlnite n practic. Combaterea comportamentului necorespunztor

62

Adoptat prin Ordinul PG nr. 192/22, din octombrie 2004.

39

Regulamentul CSP prevede c una din competenele acestuia este de a examina sesizrile procurorului care consider c independena, imparialitatea i reputaia sa profesional este cumva afectat. Aceast prevedere susine mandatul CSP de a fi garantul independenei i imparialitii procurorilor. Procurorilor ar trebui s le fie clar c CSP percepe acest mandat ca fiind unul din rolurile sale cele mai importante. Prin urmare, procurorilor ar trebui s le fie transmis un mesaj clar c CSP trebuie s fie informat atunci cnd se ncearc influenarea unui procuror sau atunci cnd superiorul unui procuror intervine, n mod necorespunztor, ntr-un dosar. De asemenea, CSP ar trebui s ofere procurorilor instruire cu privire la alte indicii ale unui comportament necorespunztor sau ale corupiei (de exemplu, absena unor criterii obiective de repartizare a dosarelor sau retragerea unui dosar i transmiterea acestuia pentru examinare unui alt procuror, dac primul nu este receptiv la doleanele superiorului). Recomandarea 8 CSP ar trebui s transmit tuturor procurorilor un mesaj clar c el este interesat de i receptiv la ngrijorrile cu privire la aciuni din partea superiorilor sau a altor persoane, care ar putea fi indicii ale ncercrilor de imixtiune n independena i imparialitatea procurorului. Implicarea societii civile Se pare c actualmente exist o separare profund a procuraturii de societatea pe care aceasta o deservete. Acest lucru ar putea fi un vestigiu al erei sovietice, cnd procuratura aciona n interesele partidului i nu ale societii, ns, dup aproape 20 de ani de la obinerea independenei, lipsa ncrederii populaiei Republicii Moldova n instituia procuraturii pare a fi n continuare foarte mare. Ar trebui explorate posibiliti precum crearea unor modaliti efective pentru implicarea publicului i a societii civile n administrarea procuraturii, elaborarea politicilor i monitorizare. Nicio instituie public nu poate supravieui mult timp dac ea nu se bucur de sprijinul populaiei, care o pltete. CSP ar trebui s depun eforturi pentru mbuntirea imaginii publice a procuraturii i s dezvolte o strategie pentru campanii publice i mecanisme de informare ce vor prezenta

40

procuratura ca o instituie public indispensabil i independent, demn de independen, autonomie i susinere din partea publicului. Recomandarea 9 CSP ar trebui s elaboreze o strategie prin care procuratura s fie prezentat societii ca o instituie social indispensabil i independent, demn de a fi independent, autonom i susinut de ctre public. 4.2 Alte remarce Implementarea msurilor pe termen scurt, descrise mai sus, va face CSP o instituie mai puternic n cadrul procuraturii. Totui, efectul implementrii acestora asupra societii moldoveneti va fi minim. CSP va avea un impact asupra ntregului sistem de justiie penal din Republica Moldova doar dac el va deveni un agent al transformrilor. Resursele adiionale constituie doar o parte, dei una important, din ceea ce este necesar pentru a face din CSP un agent al transformrilor. Pentru a demara procesul de schimbare a procuraturii dintr-o instituie foarte ierarhizat i reacionar ntr-una proactiv i modern, CSP va trebui s lucreze cu un Procuror General cu adevrat independent pentru susinerea dezvoltrii unei noi culturi instituionale n cadrul procuraturii. Pentru a ctiga ncrederea i respectul comunitii pe care o deservete, noua procuratur trebuie s fie deschis i transparent, axat pe interesul public i imun la influenele interne i externe necorespunztoare. Axarea Procuraturii pe Funciile Sale Fundamentale n Republica Moldova exist preri diferite cu privire la faptul dac actualele obligaii i responsabiliti pe care le are procuratura corespund funciilor pe care ar trebui s le dein o procuratur. Conducerea procuraturii, probabil din cauza rolului de supraveghere pe care l-a avut instituia procuraturii n perioada sovietic, consider c actualele competene largi ale procuraturii sunt o dovad a ncrederii i respectului pe care le are societatea fa de procuratur. Totui, mai muli procurori tineri sunt de prerea c statul nu ar trebui s aib

41

vreun rol n litigiile de drept privat. n cadrul unor discuii neformale, ei i-au exprimat ngrijorarea cu privire la responsabilitile pe care le are procuratura n ceea ce privete litigiile de drept privat i supravegherea legalitii activitilor publice care nu au caracter de infraciuni63. Vechea lege includea competena procuraturii de a rspunde la petiiile i sesizrile cetenilor. Aceast competen nu se conine n legea nou. Totui, muli ceteni trimit n continuare petiii i sesizri n adresa procuraturii, deoarece nu exist o alternativ. Se pare c acest lucru nu deranjeaz conducerea procuraturii. Tinerii procurori au o alt opinie. Ei consider timpul petrecut pentru examinarea, prezentarea unui rspuns sau transmiterea petiiilor dup competen ca fiind timp care nu este petrecut pentru ndeplinirea funciei fundamentale a unui procuror urmrirea penal a persoanelor care svresc infraciuni. Experii Consiliului Europei sunt de prerea c procurorii din Republica Moldova trebuie s se focuseze asupra activitilor justiiei penale. Este esenial ... ca responsabilitile i competenele procurorilor s se limiteze la urmrirea penal a persoanelor care svresc infraciuni i la rolul general de a apra interesul public prin intermediul sistemului de justiie penal, dispunnd de structuri separate, eficiente i localizate corespunztor, care s asigure ndeplinirea oricror altor funcii.64 Tranziia procuraturii de la competenele sale actuale lrgite la un rol mai clar al acesteia n cadrul sistemului de justiie penal va necesita o schimbare efectiv a modului de administrare. PG i CSP vor trebui s dezvolte o viziune dubl. Acest lucru ar nsemna analiza situaiei curente i focusarea asupra viitorului procuraturii. Pentru a face acest lucru, n mod efectiv, PG i CSP trebuie s ajung la un consens n ceea ce privete
63

Fundaia Soros Moldova, Performanele justiiei penale prin prisma drepturilor omului, Moldova, noiembrie 2009, p. 114. Unii procurori au declarat persoanelor de la Fundaia Soros care i-au intervievat c activitatea care nu se refer la justiia penal le consum pn la 50% din timpul lor de munc.

J. Hamilton i H. Range, Comentarii cu privire la proiectul legii de modificare a Legii cu privire la procuratur (nr. 118XV din 14 martie 2003), Direcia Afaceri Juridice, Consiliul Europei, 11 ianuarie 2007.

64

42

viitorul procuraturii. La acest proces trebuie s participe ct mai multe persoane din procuratur, astfel nct consensul s reflecte opiniile actualei conduceri ct i pe cele ale viitorilor lideri ai procuraturii. O tehnic de planificare cunoscut ca gap analysis (care s-ar traduce ca analiza lacunelor i care este folosit de organizaii pentru compararea performanelor lor actuale cu cele poteniale) poate fi folosit pentru a ajunge la o nelegere clar a situaiei curente i a rezultatelor dorite. Prin determinarea a ceea ce este important pentru succesul activitilor n exercitarea fiecrei funcii fundamentale i prin detalierea viitoarelor rezultate dorite, organizaia poate identifica domeniile pe care s pun accentul. Experiena sugereaz c atragerea unei atenii deosebite asupra rezultatelor dorite, care pot fi estimate i consecvente cu obiectivele organizaionale, constituie o modalitate eficient de elaborare a planurilor i analizelor. Atenia ar trebui focusat mai degrab asupra valorilor i principiilor fundamentale, dect asupra detaliilor. Remarc PG i alte autoriti competente (de ex. Ministerul Justiiei) ar trebui s gseasc modaliti de a axa procuratura asupra activitilor sale fundamentale ce in de justiia penal i s transfere responsabilitile acesteia ce nu in de justiia penal altor autoriti. n acest scop, PG i autoritile corespunztoare trebuie s elaboreze un program comun de schimbare a competenelor. mbuntirea Activitii CSP CSP petrece foarte mult timp validnd hotrrile colegiilor din subordinea sa. Validarea hotrrilor de ctre CSP este prevzut de lege. Ar trebui s fie luat n consideraie mbuntirea prin lege a unor activiti ale CSP. Spre exemplu, atunci cnd Colegiul de calificare selecteaz un candidat pentru o funcie vacant, poate fi pus n discuie faptul dac validarea de ctre CSP a recomandrii respective, nainte ca aceasta s fie transmis Procurorului General, are vreo importan. Se pare c nu exist vreun motiv de ce recomandarea Colegiului de calificare nu ar trebui s fie transmis direct Procurorului

43

General. Acest lucru i-ar permite CSP s se focuseze mai mult asupra chestiunilor ce in de elaborarea politicilor (de ex. elaborarea noului Cod de Etic al procurorilor). O alt opiune ar fi investirea prin lege a CSP cu competena de a lua decizia final n ceea ce privete recomandrile Colegiilor Disciplinar i cel de Calificare. Procurorul General va continua s joace un rol n procesul de luare a deciziei n calitatea sa de membru ex officio al CSP. Un astfel de model ar contribui la eficientizarea activitii CSP n calitatea sa de garant al autonomiei, obiectivitii i imparialitii procurorilor.65 De asemenea, el ar reduce volumul de lucru al Procurorului General. O alt posibilitate de mbuntire a activitilor CSP este de a transforma Colegiul Disciplinar dintr-un organ de examinare a plngerilor mpotriva procurorilor ntr-unul de investigaie. Acest lucru ar avea ca rezultat investigarea plngerilor mpotriva procurorilor de ctre Colegiul Disciplinar i prezentarea de ctre acesta a unui raport CSP pentru adoptarea unei hotrri. Astfel, n loc de validarea deciziilor Colegiului Disciplinar, CSP ar putea fi investit cu competena de a adopta hotrri cu posibilitatea contestrii acestora n instana de judecat. Remarc Ar trebui luat n consideraie modificarea Legii cu privire la procuratur n vederea mbuntirii activitilor CSP. Rolul CSP de elaborare a politicilor n multe state procuratura (de ex. Procuratura Angliei i a rii Galilor, Procuratura Federal a Canadei i toate procuraturile regionale din Canada) a elaborat dispoziii i regulamente cu privire la politica procuraturii, care conin principiile i factorii pe care procurorii ar trebui sau nu s le ia n consideraie atunci cnd i exercit discreia. Dac
Articolul 80, Legea cu privire la procuratur nr. 294-XVI, 25 decembrie 2008, Monitorul Oficial nr. 55-56/155 din 17 martie 2009. Ar trebui de avut grij de evitat o concentrare excesiv de putere de ctre o singur autoritate i de percepia de corporatism care s-ar putea crea atunci cnd prea multe competene de administrare sunt controlate de ctre o singur autoritate. A se vedea Recomandrile de la Kiev (ODIHR, 23-25 iunie 2010).
65

44

CSP va primi resurse adecvate, el va putea s elaboreze i s recomande regulamente i dispoziii cu privire la obiectivele politicii procuraturii. Aceste documente au un rol important n administrarea procuraturii, deoarece promoveaz consecvena i principialitatea procesului de luare a deciziilor. La fel, publicarea dispoziiilor i a regulamentelor informeaz avocaii i publicul despre principiile care ghideaz deciziile luate de procuratur. Una din cele mai importante decizii pe care o ia un procuror se refer la pornirea sau continuarea urmririi penale. Aceast decizie nu numai c afecteaz pe cei implicai n mod direct, dar este i una din multele astfel de decizii care determin modul n care sunt folosite resursele sistemului de justiie penal. n anul 1987, Consiliul Europei66 a constatat faptul creterii numrului de cauze transmise n instanele de judecat, n special cele care se refereau la infraciuni uoare i problemele cauzate de durata procedurilor penale. Rezultatul acelei stri de lucruri erau ntrzierile n examinarea cauzelor de ctre instanele judectoreti, care tirbeau din ncrederea fa de justiie. n vederea soluionrii acestei situaii, Consiliul a ncurajat statele membre s recurg la aplicarea principiului exercitrii discreiei de ctre procurori. Principiul exercitrii discreiei de ctre procuror permite unui procuror s-i exercite discreia i s nceteze urmrirea penal, chiar dac exist probe suficiente, care dovedesc vinovia, pentru continuarea urmririi penale, dac procurorul conchide c urmrirea penal nu este n interesul societii. n unele ri nu se aplic principiul discreiei procurorului. n Italia, spre exemplu, se aplic principiul legalitii, care este interpretat ca cernd pornirea, n mod obligatoriu, a urmririi penale, dac exist elementele unei infraciuni. n Italia se consider c principiul egalitii tuturor cetenilor n faa legii penale poate fi asigurat doar prin pornirea obligatorie a urmririi penale n cazul n care exist probe la dispoziia acuzrii cu privire la fiecare element al unei pretinse infraciuni. De

Recomandarea nr. R. (87) 18 a Comitetului de Minitri ctre Statele Membre cu privire la Simplificarea Justiiei Penale (adoptat de ctre Comitetul de Minitri la 17 septembrie 1987 la cea de-a 410-ea reuniune a Vice-Minitrilor, Consiliul Europei).

66

45

asemenea, urmrirea penal obligatorie este considerat ca fiind o protecie mpotriva influenei necorespunztoare sau a imixtiunii n efectuarea urmririi penale67. Articolul 2 al noii Legi a Republicii Moldova cu privire la procuratur prevede c procuratura i desfoar activitile n baza principiului legalitii. Acest lucru ar putea sugera c un procuror din Republica Moldova nu poate s se abin de la urmrirea penal a unei cauze att timp ct exist probe disponibile cu privire la fiecare element esenial al unei infraciuni. Mai mult, actualul Cod de Etic al procurorului prevede c Imaginea de bun reputaie a organelor Procuraturii se creeaz n baza ... principiului legalitii.... n exerciiul funciei procurorul urmeaz s-i ndeplineasc atribuiile respectnd Constituia, actele legislative i normative i prezentul Cod. Totui, articolul 10 al noii Legi permite aplicarea msurilor de alternativ urmririi penale, care presupun c n cadrul urmririi penale ... procurorul poate decide liberarea de rspundere penal a persoanei care a svrit o fapt ce conine elementele constitutive ale infraciunii. La fel, articolul 56 alin. 1, lit. (d) al noii legi prevede c autonomia procurorului este asigurat prin discreia decizional acordat prin lege procurorului n exerciiul funciei. Procurorii cu experien sunt de acord cu faptul c principiul legalitii, aa cum acesta este neles n Moldova, nu interzice procurorilor s-i exercite discreia. ns ei recunosc c unii procurori, n special cei tineri, sunt reticeni de a-i exercita discreia. Aceast reticen ar putea fi rezultatul unei lipse de claritate cu privire la msura n care principiul legalitii permite procurorilor s-i exercite discreia. De asemenea, exist mai multe motive practice din care procurorii ar putea fi reticeni s nceteze o urmrire penal, chiar dac ei cred c continuarea urmririi penale nu este n interesul societii. Procurorii nu ar dori s-i nemulumeasc pe ofierii de urmrire penal, care sunt evaluai n baza numrului dosarelor instrumentate. La fel, un procuror care a pornit o urmrire penal ar
Caterina Scaccianoce, The principle of mandatory criminal prosecution and the independence of public prosecutors in the Italian criminal justice system, [Principiul urmririi penale obligatorii i independena procurorilor n sistemul justiiei penale din Italia], ReAIDP, 2010.
67

46

putea fi reticent s retrag dosarul din teama c el sau ea va fi criticat/ pentru pornirea urmririi penale. n unele cazuri, procurorii prefer s aleag calea uoar i, pur i simplu, s lase instana de judecat s resping acuzaiile. Caracterul sinistru al corupiei i arat faa i atunci cnd procurorii prefer s transmit o cauz n judecat dect s genereze suspiciuni c au luat mit. Dei legislaia Republicii Moldova se pare c ofer discreie procurorilor s nceteze urmrirea penal, ea nu prevede criterii sau standarde n baza crora s fie luat o astfel de decizie. Procurorii ar fi mai dispui s-i exercite discreia dac CSP ar elabora instruciuni sau regulamente care s prevad 1) c exercitarea discreiei constituie o parte esenial a rolului unui procuror, i 2) un procuror ar putea nceta o urmrire penal dac aceasta nu este n interesul societii. nainte de a determina acest interes al societii, procurorul ar trebui s ia n consideraie urmtoarele: gravitatea, caracterul, circumstanele i consecinele infraciunii; antecedentele penale ale pretinsului infractor; pedeapsa care ar putea fi aplicat n cazul unei condamnri; efectele condamnrii asupra pretinsului infractor; opinia victimei; i efectul deciziei asupra ncrederii societii n justiie.

Factorii pe care procurorul nu trebuie s-i ia n consideraie includ: statutul social; religia; sexul; naionalitatea; originea etnic; sau orientarea sexual a pretinsului infractor.

Remarc

47

Dac CSP va fi asigurat cu resurse adecvate, el ar trebui s analizeze i s discute cu PG asumarea rolului de elaborare a politicii procuraturii. Prioritate ar trebui acordat elaborrii instruciunilor cu privire la factorii care ar trebui s fie luai n consideraie (precum i cei care nu ar trebui s fie luai n consideraie) la adoptarea deciziei de a porni sau continua o urmrire penal. Examinarea Altor Aranjamente Instituionale pentru Consiliul Superior al Procurorilor Actualmente n Republica Moldova se poart discuii cu privire la constituirea CSP ca o camer separat a CSM. Un astfel de aranjament exist n Romnia. Toate indiciile arat c CSM este o instituie eficient. Aceast instituie are deja o infrastructur i un buget. Dac CSM ar fi bicameral s-ar reui economisirea unor resurse importante. Cu toate acestea, au fost exprimate ngrijorri cu privire la faptul c judectorii i procurorii ar putea fi parte a aceluiai Consiliu. Actuala calitate a Procurorului General de membru ex oficio al CSM prezint ngrijorri din partea mai multor experi. Statele trebuie s ia msurile necesare pentru a asigura ca statutul legal, competenele i rolul procedural al procurorilor s fie stabilite prin lege ntr-un mod n care s nu existe vreun dubiu legitim cu privire la independena i imparialitatea judectorilor68. Ar fi atins oare independena judectoreasc dac CSP ar deveni o camer separat a CSM? Procurorii nu exercit aceleai funcii ca i judectorii i nu necesit aceleai garanii de independen ca i cele ale judectorilor. Spre exemplu, procurorii nu pot fi impariali n sens pasiv, dup cum li se cere judectorilor n cadrul procedurilor penale contradictorii. De asemenea, ei pot fi subieci ai unor instruciuni ierarhice i acioneaz n conformitate cu criteriile prevzute de lege pentru a asigura aplicarea egal a legii. Totui, procurorii au nevoie de condiii n care s-i exercite funciile lor care s garanteze urmrirea penal efectiv, echitabil i imparial a persoanelor bnuite. Astfel de condiii trebuie s fie transparente i prevzute de lege. Ele trebuie s asigure ca procurorii s acioneze n numele societii i nu n interese individuale sau de partid. In fine, condiiile trebuie s fie
68

Recomandarea Rec (2000) 19 a Comitetului de Minitri ctre Statele Membre cu privire la Rolul Procuraturii n cadrul Sistemului de Justiie Penal (adoptat de ctre Comitetul de Minitri la 6 octombrie 2000 la cea de-a 724-a reuniune a Vice-Minitrilor, Consiliul Europei).

48

astfel nct s fie excluse deciziile arbitrare sau influena necorespunztoare din partea surselor din interior sau exterior.69 Adepii unui CSM bicameral pentru judectori i procurori consider c independena operaional a acestora ar putea fi asigurat prin conlucrarea celor dou camere doar la nivel de infrastructur i suport administrativ. Remarc nainte de a lua orice decizie cu privire la constituirea CSP ca o camer separat a CSM ar trebui analizate foarte atent operarea i eficiena consiliilor bicamerale pentru judectori i procurori n alte state. Acordarea statutului de magistrai procurorilor Constituirea CSP ca o camer separat a CSM ridic o alt chestiune care se discut n Moldova: ar trebui s le fie acordat procurorilor statutul de magistrai? Asociaia European a Magistrailor pentru Democraie i Drepturile Omului (MEDEL) prevede n Declaraia de la Palermo c procurorii ar trebui echivalai cu magistraii, deoarece ei au obligaia de a asigura egalitatea cetenilor n faa legii. Mai mult, ei trebuie s poat s-i exercite funciile n mod independent fa de puterea politic i s se supun doar legii70. Articolul 1 al noii Legi a Republicii Moldova cu privire la procuratur prevede c procuratura este o instituie autonom n cadrul autoritii judectoreti. Procurorilor li s-a acordat independen n interesul societii, astfel nct ei s-i poat exercita responsabilitile n mod imparial. Dei exist o ambiguitate regretabil n limbajul noii legi cu referire la cazurile cnd un procuror ierarhic superior poate revoca, suspenda sau anula actele emise de procurorul ierarhic inferior, se pare c o astfel de imixtiune este permis doar n cazul n care actele procurorului ierarhic inferior sunt contrare legii71. Prin urmare, independena procurorului n luarea deciziilor este limitat doar de cerina ca el sau ea s acioneze n
Garcia-Maltras de Blas, Guarantees of Independence and Non-Interference of the Prosecution Service, [Garanii ale independenei i ne-imixtiunea procuraturii],Comisia de la Veneia, 14 octombrie 2009, p. 2. 70 MEDEL, Elements of a European Statute of the Judiciary, [Elementele unui Statut European al Justiiei] Declaraia de la Palermo, 16 ianuarie 1993, Seciunea IX. Cel puin un expert n domeniu consider c magistraii italieni au competene largi i care nu sunt supuse verificrii de a iniia investigaii i de a porni urmriri penale. 71 James Hamilton i Sousa Mendes, Proiectul Opiniei (473/2008) cu privire la Proiectul Legii Republicii Moldova cu privire la Procuratur, Comisia de la Veneia para. 34.
69

49

conformitate cu legea. Atunci cnd aceast independen este combinat cu obligaiile procurorului de a aciona imparial i obiectiv i de a garanta supremaia legii i drepturile omului, statutul unui procuror din Republica Moldova este analog cu cel al unui magistrat. Acordarea statutului de magistrat procurorilor trimite un semnal clar procurorilor i comunitii c funcia fundamental a procurorului nu este de a obine o sentin de condamnare, ci de a se asigura c justiia este nfptuit. Sentimentul de responsabilitate sporit pe care acest statut l-ar da procurorilor nu trebuie subestimat. De obicei, persoanele fa de care ateptrile sunt mai mari le ndreptesc. Un procuror care se vede magistrat este mai puin dispus s tolereze desfurarea necorespunztoare a unei investigaii ci, mai degrab, s cear respectarea drepturilor persoanelor bnuite. De asemenea, procurorii ar putea fi mai dispui s-i exercite discreia i mai puin dispui s fie supui unei influene din interior sau exterior necorespunztoare, dac ei au statut de magistrai. Este posibil c aceast schimbare de statut va juca un rol major n eradicarea ierarhiei i culturii militare, care actualmente persist n cadrul procuraturii. De asemenea, aceast schimbare va pune n discuie necesitatea purtrii uniformelor militare de ctre procurori n exercitarea obligaiilor lor de serviciu. Pentru ca n Republica Moldova procurorilor s li se confere titlul de magistrai este necesar modificarea Constituiei. O astfel de schimbare nu vine uor i, deseori, depinde de existena unor tradiii istorice i culturale. Faptul c acest concept este eficient n state precum Frana i Italia nu nseamn c el va fi unul eficient n Republica Moldova. Remarc Dac se hotrte constituirea CSP ca o camer separat a CSM, ar trebui analizat atent faptul dac conferirea procurorilor a statutului de magistrai va fi un concept care va funciona eficient.

50

5. Concluzie Republica Moldova are de fcut nite alegeri foarte importante cu privire la viitorul procuraturii. Ea poate s nu schimbe actualul status quo i s permit procuraturii s se mite greoi ca un vestigiu demodat al trecutului; ea poate fortifica CSP i procuratura prin intermediul unor resurse suplimentare modeste sau ea poate demara un proces lung de transformare a procuraturii ntr-o procuratur modern i european. Alegerea primei opiuni va nsemna continuarea supunerii societii moldoveneti unei procuraturi nchise, ierarhice n care ea are foarte puin ncredere. Alegerea celei de-a doua opiuni va constitui o mbuntire modest. Alegerea celei de-a treia opiuni va constitui nceputul unei cltorii lungi care va transforma procuratura ntr-o instituie modern focusat pe protecia siguranei cetenilor i reprezentarea intereselor societii Republicii Moldova. Lista Abrevierilor CCCEC Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice i Corupiei INJ Institutul Naional al Justiiei ODIHR Oficiul pentru Instituii Democratice i Drepturile Omului OSCE Organizaia pentru Securitate i Cooperare n Europa PG Procurorul General sau Procuratura General (n dependen de context) CSM Consiliul Superior al Magistraturii CSP Consiliul Superior al Procurorilor Lista Recomandrilor i Remarcelor Recomandarea 1 CSP trebuie asigurat cu personal permanent, sediu i un buget anual operaional adecvat. Recomandarea 2

51

Preedintele CSP, Preedintele Colegiului de Calificare i Preedintele Colegiului Disciplinar ar trebui s fie detaai din funcia de procuror pe parcursul exercitrii mandatului. Recomandarea 3 Membrilor interesai ai CSP i ai Colegiilor ar trebui s li se ofere instruire n domeniul financiar, al resurselor umane i alte forme de administrare. Recomandarea 4 CSP i Colegiile din cadrul acestuia ar trebui s-i revizuiasc, n mod regulat, performanele pentru a se asigura c ei lucreaz mpreun n mod eficient. n caz contrar, ei ar putea lua n consideraie posibilitatea de a cere asistena unui mediator care s faciliteze exerciii pentru consolidarea echipei. Recomandarea 5 Regulamentele CSP i cele ale Colegiilor ar trebui revzute i revizuite. Recomandarea 6 CSP ar trebui s elaboreze un program de evaluare a performanei procuraturii care s se bazeze pe standarde i criterii de evaluare eficiente. Recomandarea 7 Trebuie s se acorde prioritate elaborrii unui nou Cod de Etic i implementrii acestuia prin intermediul programelor educaionale care pun accent pe probleme de etic ntlnite n practic. Recomandarea 8

52

CSP ar trebui s transmit tuturor procurorilor un mesaj clar c el este interesat de i receptiv la ngrijorrile cu privire la aciuni din partea superiorilor sau a altor persoane, care ar putea fi indicii ale ncercrilor de imixtiune n independena i imparialitatea procurorului. Recomandarea 9 CSP ar trebui s elaboreze o strategie prin care procuratura s fie prezentat societii ca o instituie social indispensabil i independent, demn de a fi independent, autonom i susinut de ctre public. Remarc PG i alte autoriti competente (de ex. Ministerul Justiiei) ar trebui s gseasc modaliti de a axa procuratura asupra activitilor sale fundamentale ce in de justiia penal i s transfere responsabilitile acesteia ce nu in de justiia penal altor autoriti. n acest scop, PG i autoritile corespunztoare trebuie s elaboreze un program comun de schimbare a competenelor. Remarc Ar trebui luat n consideraie modificarea Legii cu privire la procuratur n vederea mbuntirii activitilor CSP. Remarc Dac CSP va fi asigurat cu resurse adecvate, el ar trebui s analizeze i s discute cu PG asumarea rolului de elaborare a politicii procuraturii. Prioritate ar trebui acordat elaborrii instruciunilor cu privire la factorii care ar trebui s fie luai n consideraie (precum i cei care nu ar trebui s fie luai n consideraie) la adoptarea deciziei de a porni sau continua o urmrire penal.

53

Remarc nainte de a lua orice decizie cu privire la constituirea CSP ca o camer separat a CSM ar trebui analizate foarte atent operarea i eficiena consiliilor bicamerale pentru judectori i procurori n alte state. Remarc Dac se hotrte constituirea CSP ca o camer separat a CSM, ar trebui analizat atent faptul dac conferirea procurorilor a statutului de magistrai va fi un concept care va funciona eficient. Alte Recomandri Recomandarea 10 (p. 39) Trebuie luate n consideraie implicarea societii civile, reprezentarea judectoreasc sau o implicare parlamentar mai transparent la numirea i eliberarea din funcie a PG. Recomandarea 11 (p. 23) INJ trebuie s ia n consideraie introducerea n curriculumul su a cursurilor de instruire de dezvoltare a abilitilor de reprezentare a cauzelor n instanele de judecat. Recomandarea 12 (p. 24) CSP i INJ trebuie s lucreze mpreun pentru elaborarea unui concept de instruire n domeniul administrrii unei instituii, n funcie de necesitile CSP. Recomandarea 13 (p. 27)

54

Trebuie luat n consideraie organizarea unor campanii publice de informare, care ar permite persoanelor s adreseze plngeri mpotriva procurorilor direct Colegiului Disciplinar. Recomandarea 14 (p. 29) Avnd n vedere importana procedurilor pentru procurori i pentru ceilali participani la procedurile n cadrul Colegiului Disciplinar, acetia trebuie ntiinai despre edina Colegiului cu cel puin 10 zile nainte.

55

ANEXA A Metodologia Acest raport a fost scris n baza informaiilor adunate din diferite surse n urmtoarele etape. Documentarea Echipa proiectului a analizat documentele care se refer n mod direct sau indirect la CSP, la procuratur i la sistemul de justiie penal din Republica Moldova, inclusiv: A. LEGISLAIA NAIONAL 1. Constituia Republicii Moldova, adoptat la 29 iulie 1994, Monitorul Oficial nr. 1, 12 august 1994. 2. Codul de procedur penal, adoptat la 14 martie 2003, Monitorul Oficial nr. 104110/447, 7 iunie 2003; 3. Legea cu privire la procuratur, nr. 294-XVI, 25 decembrie 2008, Monitorul Oficial nr. 55-56/155, 17 martie 2009; 4. Legea cu privire la procuratur, nr. 118-XV, 14 martie 2003, Monitorul Oficial nr. 7375, 14 aprilie 2003 (abrogat); 5. Codul penal, nr. 985-XV, 18 aprilie 2002, Monitorul Oficial nr. 128-129/1012, 13 septembrie 2002; 6. Codul contravenional, nr. 218-XVI, 24 octombrie 2008, Monitorul Oficial nr. 3-6/15, 16 ianuarie 2009; 7. Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, nr. 947-XIII, 19 iulie 1996, Monitorul Oficial nr. 64/641, 3 octombrie 1996; 8. Hotrrea Guvernului cu privire la crearea Centrului pentru pregtirea i perfecionarea cadrelor din sistemul Ministerului Justiiei, nr. 96, 22 februarie 1996, Monitorul Oficial nr. 23-24/191, 18 aprilie 1996 (n iunie 2006, Parlamentul a adoptat o lege prin care a fost creat Institutul Naional al Justiiei (a se vedea mai jos p. 10);

56

9. Legea cu privire la Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice i Corupiei, nr. 1104/XV, 6 iunie 2002, Monitorul Oficial nr. 102-105/484, 7 iulie 2006; 10. Legea cu privire la Institutul Naional al Justiiei, nr. 152-XV, 8 iunie 2006, Monitorul Oficial nr. 102-105/484, 7 iulie 2006. B. REGULAMENTE 1. Regulamentul Consiliului Superior al Procurorilor, aprobat prin Hotrrea CSP nr. 22d-1/10, 16 februarie 2010. 2. Regulamentul privind activitatea Colegiului Disciplinar i rspunderea disciplinar a procurorilor, aprobat prin Hotrrea CSP nr. 2-2d-30/10, 23 februarie 2010. 3. Regulamentul privind activitatea Colegiului de calificare, aprobat prin Hotrrea CSP nr. 2-3d-29/10, 23 februarie 2010. 4. Regulamentul privind modul de promovare n serviciu a procurorilor, aprobat prin Hotrrea CSP nr. 2-2d-103/10, 13 aprilie 2010. C. INSTRUMENTE INTERNAIONALE Fortificarea Supremaiei Legii prin intermediul mbuntirii Integritii i Capacitii Procuraturii, proiectul rezoluiei revizuite, Serviciul de prevenire a crimei i justiie penal, Sesiunea a XVII-ea, Viena 2008, p. 4 al agendei, la care s-a anexat Standardele de responsabilitate profesional i declaraia cu privire la ndatoririle eseniale i drepturile procurorilor, adoptate de Asociaia Internaional a Procurorilor n aprilie 1999; Liniile Directoare asupra Rolului Procurorilor, adoptate la cel de-al VIII-lea Congres al Naiunilor Unite de prevenire a Criminalitii i Tratamentului Infractorilor, care a avut la Havana, Cuba (27 august-7 septembrie 1990);

57

Principiile fundamentale ale Naiunilor Unite privind independena judectorilor, adoptate prin rezoluiile 40/32 i 40/146 ale Adunrii Generale a Naiunilor Unite n noiembrie 1985; Principiile de baz ale Rolului Avocatului, adoptate prin rezoluia 45/166 a Adunrii Generale a Naiunilor Unite la 18 decembrie 1990. D. INSTRUMENTE EUROPENE, OPINII I SONDAJE Avizul nr. 12 (2009) al Consiliului Consultativ al Judectorilor Europeni i Avizul nr. 4 (2009) al Consiliului Consultativ al Procurorilor Europeni privind relaiile ntre judectori i procurori ntr-o societate democratic, (Strasbourg, 8 decembrie 2009); Liniile directoare cu privire la Etica i Comportamentul Procurorilor Liniile directoare de la Budapesta, adoptate la Conferina Procurorilor Generali din Europa la 31 mai 2005; Recomandarea Rec (2000) 19 a Comitetului Minitrilor ctre Statele Membre privind Rolul Procurorului n Sistemul Judiciar Penal (adoptat de Comitetul Minitrilor la 6 octombrie 2000, la cea de-a 724-a reuniune a delegailor minitrilor, Consiliul Europei); Recomandarea nr. R 18 (87) a Comitetului de Minitri ctre Statele Membre privind simplificarea justiiei penale (adoptat de Comitetul Minitrilor la 17 septembrie 1987, la cea de-a 410-ea reuniune a delegailor minitrilor, Consiliul Europei); MEDEL, Elemente ale Statutului European al Magistraturii, Declaraia de la Palermo, 16 ianuarie, 1993; Convenia pentru Aprarea Drepturilor Omului i a Libertilor Fundamentale, modificat prin Protocoalele nr. 11 i nr. 14, Roma, 4 noiembrie 1950;

58

Sistemele judectoreti europene, ediia 2010 (cuprinde datele din 2008): Eficiena i calitatea justiiei: Comisia European pentru Eficiena Justiiei (CEPEJ), Consiliul Europei. E. RAPOARTELE I OPINIILE CARE SE REFER LA REPUBLICA MOLDOVA Programul de activitate a Guvernului Republicii Moldova pentru anii 2009-2013 Integrarea European: Libertate, Democraie, Bunstare; Determinarea prioritilor pentru continuarea reformei sistemului judiciar al Republicii Moldova, rezumatul discuiilor de la masa rotund din 17 februarie 2010 organizat de ctre Consiliul Europei, Misiunea OSCE n Moldova i Asociaia Avocailor Americani Iniiativa pentru Supremaia Legii; Tom Russell, Recomandri pentru Institutul Naional al Justiiei cu privire la Elaborarea Curriculumului i Desfurarea Instruirii Continue, Asociaia Avocailor Americani Iniiativa pentru Supremaia Legii, 2010; Fundaia Soros-Moldova, Performanele justiiei penale prin prisma drepturilor omului, noiembrie 2009; Misiunea OSCE n Moldova, Raportul Analitic Semestrial Constatrile preliminare ale monitorizrii edinelor de judecat n Republica Moldova, 30 noiembrie 2006; Misiunea OSCE n Moldova, Raportul Analitic Respectarea standardelor unui proces echitabil i drepturile corespunztoare ale prilor n cadrul proceselor de judecat (aprilie 2006 mai 2007); Misiunea OSCE n Moldova, Raportul Final al Programului OSCE de monitorizare a proceselor de judecat (aprilie 2006-noiembrie 2008); Indicatorii Reformei n Procuratur, Asociaia Avocailor Americani Iniiativa pentru Supremaia Legii, iunie 2008;

59

James Hamilton, Importana i funciile Codurilor de Etic a Procurorilor, 23 septembrie 2008; James Hamilton i Sousa Mendes, Proiectul Opiniei (473/2008) privind proiectul Legii Republicii Moldova cu privire la procuratur, Comisia de la Veneia. F. ALTELE Recomandrile de la Kiev cu privire la independena judiciar n Europa de Est, Caucazul de Sud i Asia Central, Administrarea sistemului judectoresc, Selectarea i Responsabilitatea, ODIHR i MPI, Kiev 23-25 iunie 2010; Criminal Justice Systems in the OSCE Area, Reform Challenges and ODIHR Activities, May 2006; Sprijin pentru mbuntirea Guvernrii i Administrrii, Romnia, Elemente ale Sistemului de Evaluare a Integritii Serviciului Public, martie 2006; Consolidated Summary, OSCE Human Dimension Seminar, Upholding The Rule of Law and Due Process in Criminal Justice Systems, Warsaw, 10 12 May 2006; European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Draft Opinion on Rules of Procedure on Criteria and Standards for the Evaluation of the Qualification, Competence and Worthiness of Candidates for Bearers of Public Prosecutors Function of Serbia, 2009; Autheman V., Elena S. and Henderson K. (ed), Global Best Practices: Judicial Councils, IFES Rule of Law White Paper, April 2004;

60

Matti Jousten, The role of the prosecutor: the United Nations and European perspective, (LSE, 1988); The Relation between the (Polish) Public Prosecutor and the Minister of Justice, http://www.eurojustice.com/member_states/poland.country_report/2835; Law no. 60/98 of August 27: Status of the [Portuguese] Public Prosecution Department. G. LITERATUR JURIDIC Orindas, Victor; Sooy, Jennifer E; Sooy, Kathleen A, Moldovas Criminal Justice System: Criminal Protections, Current Practices, and Proposed Reforms, 27 University of Dayton Law Review, Issue 1 (Fall 2001) pp. 23 52. Tak, Peter, East Meets West: Aspects of Prosecution in Countries in Transition, 7 Eur. J. of Crime, Crim. L & Crim. Just 413 (1999). Egbert Myjer, Barry Hancock, Nicholas Cowdery (eds.) Human Rights Manual for Prosecutors, International Association of Prosecutors (The Hague, 2003) James Hamilton, Education in International Standards and Norms to Enhance Professional Ethics of Criminal Justice Officials, paper presented at the Twelfth United Nations Crime Congress, Salvador Brazil, 14 April 2010. Caterina Scaccianoce, The principle of mandatory criminal prosecution and the independence of public prosecutors in the Italian criminal justice system, ReAIDP, 2010. Ivar Svendsgaard, NORLAMs Comments Regarding the Independence of Judges Appointment of Judges, Tenure, Iinviolability, Disciplinary Sanctions etc. (12 November 2009). Garcia-Maltras De Blas, Guarantees of Independence and Non-Interference of the Prosecution Service, Venice Commission, 14 October 2009. Oleksandr Medvedko, Achieving Prosecution Success, International Association of Prosecutors (IAP) Conference, 7 September 2009. Joaquin Bayo-Delgado, Judicial Independence in Europe, a paper presented at Models of Self-Government and Self-Responsibility (Frankfort/Main Symposium) 7 - 8 November 2008.

61

Eric Alt, Judicial Independence in Europe, a paper presented at Models of SelfGovernment and Self-responsibility (Frankfort/Main Symposium) 7 8 November 2008). Lord Justice Thomas, Some perspectives on Councils for the Judiciary, a paper presented at Models of Self-Government and Self-Responsibility (Frankfort/Main Symposium) 7 - 8 November 2008. Nadejda Hriptievschi, The Legal Profession in Moldova, August 2008. Cristi Danilet, Independence and Impartiality of Justice, 14 March 2008. Arne Gunnar, Adversarial Trial According to ECHR and European Standards, 8 April 2008. Nicholas Cowdery, Independence of the Prosecution, IAP Conference, 31 August 2007. Eric Alt, Discipline, ethics and the independence of the judiciary (Belgrade, 2 June 2007). Antonio Cluny, Autonomy and Self Governance of the Portuguese Public Prosecutors Office, International Association of Prosecutors. Cherif Bassiouni and V.M. Savitski (eds), The Criminal Justice System Of The U.S.S.R., (Springfield, U.S.A., 1979). Interviuri Ca o a doua etap, echipa proiectului a avut interviuri detaliate, n baza unui set de ntrebri pregtite din timp, cu aproximativ 25 de persoane care au cunotine despre CSP, procuratur i sistemul justiiei penale. Pentru a ncuraja discuii sincere, persoanele intervievate au fost asigurate c ntlnirea va fi confidenial i c n raport nu se va face referire la comentariile i informaiile acordate de ctre acestea echipei proiectului. La 27 octombrie 2010, expertul internaional al echipei proiectului a avut oportunitatea s participe la o conferin organizat de ctre ODIHR i Misiunea OSCE n Moldova cu privire la independena justiiei. El a avut posibilitatea s discute chestiuni cu privire la independena instituional i administrarea sistemului judectoresc cu mai muli experi locali i internaionali. Cercetare Ca o a treia etap n perioada 10 octombrie 11 noiembrie 2010, echipa proiectului, lucrnd inclusiv n sediul Procuraturii Generale, a studiat organizarea i funcionarea CSP.

62

Procesele verbale ale edinelor i hotrrile CSP sunt plasate pe pagina web a Procuraturii Generale. Aceste documente au fost analizate i traduse n limba englez. Accesul la aceste materiale a permis echipei proiectului s analizeze lucrul fcut de ctre CSP. La 19 octombrie 2010, membrii echipei proiectului au participat la o edin a CSP. La 5 noiembrie 2010, un membru al echipei proiectului a vizitat oficiile procuraturilor din Clrai i Ungheni pentru a se ntlni i discuta cu procurori din regiuni. La 16 decembrie 2010, la Chiinu a avut loc o mas rotund organizat de ctre ODIHR i Misiunea OSCE n Moldova pentru discutarea proiectului raportului cu autoritile naionale. Comentariile i opiniile participanilor au fost luate n consideraie i incluse n acest raport final.