UNIVERSITATEA ANDREI AGUNA CONSTANA FACULTATEA DE DREPT I TIINE ADMINISTRATIVE

DREPT ADMINISTRATIV I
SUPORT DE CURS

Lect. univ. dr. NICULAE NEAGU

2012/2013

CUPRINS CAPITOLUL I: Definiia i elementele caracteristice ale administraiei publice 3 CAPITOLUL II: Definiia, izvoarele i obiectul de reglementare ale dreptului administrativ. Normele dreptului administrativ .11 CAPITOLUL III: Organele administraiei publice ..23 CAPITOLUL IV: Reglementarea serviciului public n Romnia 32 CAPITOLUL V: Preedintele Romniei38 CAPITOLUL VI: Guvernul i administraia public ..48 CAPITOLUL VII: Administraia public local ...58 CAPITOLUL VIII: Definiia, trsturile, clasificarea i condiiile de valabilitate ale actului Administrativ .72 CAPITOLUL IX: Condiiile de valabilitate, forma i procedura emiterii/adoptrii actului Administrativ .77 CAPITOLUL X: Intrarea n vigoare i ncetarea efectelor actelor administrative 90 CAPITOLUL XI: Legalitatea funciei publice n dreptul administrativ .95 CAPITOLUL XII: Definiia i clasificarea funciei publice i a funcionarului public .102 CAPITOLUL XIII: Recrutarea i ncadrarea funcionarilor publici ..117 CAPITOLUL XIV: Modificarea, suspendarea i ncetarea raporturilor de serviciu ale funcionarului public ..129

BIBLIOGRAFIE SELECTIV ...139 CAPITOLUL I

DEFINIIA I ELEMENTELE CARACTERISTICE ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE

1. Introducere n problematica administraiei publice 1.1. Relaia societate, stat, putere executiv, administraie public Termenul de societate este definit printr-un sistem, un mod organizat de existen n sfera fenomenelor vieii sau existena n comun a grupurilor de persoane coagulate, permanent sau temporar, n ansambluri colective n interiorul crora i organizeaz comportamentul vis-avis de familie, proprietate, teritoriu, comunitate, ierarhie, activiti sociale, economice, ntrajutorare .a. Fundamentul unei societi umane l constituie o anumit ordine a lucrurilor i anume acea ordine normativ comportamental prin care viaa unei populaii de indivizi umani este organizat n colectiv. Statul a fost i este studiat n doctrina de specialitate dintr-un ntreit punct de vedere: juridic, politic i social-economic. Sensul juridic prezint importan maxim, deoarece doar astfel putem explica raporturile multiple i situaiile care se nasc, se modific i se sting ntre organele statale, subiectele de drept active i pasive i celelalte componente ale societii: alte autoriti, grupri sociale, persoane juridice sau persoane fizice.. Conceptul politic referitor la stat definete structurarea raporturilor din sfera deintorilor puterii, a celor care stabilesc organizarea statal, componentele acestuia i modalitile prin care voina politic, derivnd din interesul i nevoile sociale dominante sunt puse n aplicare n societate. Conceptul social-economic privete statul prin prisma sistemului de organizare i ierarhizrii intereselor, al ierarhizrii, supraordinrii i subordonrii indivizilor i grupurilor sociale, n scopul stabilirii i meninerii acelui necesar echilibru de interese ntre nevoile personale i interesele comunitilor locale i naionale. Statul reprezint un subiect al lumii juridice, un subiect cnd activ, cnd pasiv de drepturi, dar ntotdeauna supraordonat. Statul desemneaz o colectivitate uman, situat pe un anumit teritoriu i supus unei autoriti suverane, respectiv unui aparat de instituii prin care i se permite s comande i s acioneze. Acestea sunt plasate sub instituiile politice i sunt cele care permit sistemului s funcioneze i s satisfac nevoile comune ale societii sau ale comunitii. Conceptul de putere executiv face parte din terminologia consacrat de studiile privitoare la administraia public, reprezentnd o funcie distinct a statului, alturi de cea legislativ i cea judectoreasc. Ea ndeplinete o serie de atribuii care constituie obiectul de activitate ale componentelor sistemului administrativ, printre care enumerm: definirea politicii generale a rii; elaborarea politicilor necesare nfptuirii a acestei politici; elaborarea proiectelor de legi necesare aplicrii politicilor; luarea deciziilor privind organizarea i funcionarea serviciilor publice; luarea msurilor n materia ordinii publice, a sntii i moralei politice; exercitarea atributelor din sfera relaiilor externe, organizarea i dispunerea teritorial a forelor armate i a celor de poliie. Executivul sau puterea executiv desemneaz acea funcie a statului prin care se asigur executarea legii, funcie ce nglobeaz activiti extrem de diverse, printre care amintim: 3

exercitarea funciei de ef al statului; coordonarea activitii administraiei publice pentru aplicarea legilor; desfurarea unor aciuni directe de aplicare a legilor i de organizare a aplicrii lor, atribuii pentru impulsionarea procesului legislativ sau conducerea general a statului. Administraia public reprezint o parte a aciunii executive, bazat pe procese de putere public. Astfel, administraia public nu reprezint singura sarcin a puterii executive, dar este o sarcin exclusiv a acestuia, deci, executivul are o serie de sarcini extra-administrative pe care le exercit, de pild, n raporturile cu Parlamentul sau n sfera relaiilor internaionale. 1.2. Noiuni introductive despre fenomenul administrativ Pentru dreptul administrativ obiectul de reglementare este reprezentat de raporturile juridice din sfera de activitate a administraiei publice iar noiunea central este reprezentat de administraia public, fie c ne raportm la administraia public de stat, la administraia public a comunitilor locale, la activitatea administraiei de stat i/sau la activitatea altor organe ale statului, altele dect cele ce aparin de administraia public. n perioada interbelic, n spiritul principiului separaiei puterilor, s-a admis c dreptul administrativ cuprinde normele conform crora se desfoar activitatea organelor care fac parte din puterea executiv. n Europa Occidental, n doctrina contemporan s-a nregistrat o ndeprtare de la paradigmele clasice i a fost pus n discuie att relaia dintre organele executive i cele legislative, respectiv executiv-administraie, ct i elementele de referin ale colii clasice, respectiv serviciul public i interesul public, care reprezint, n fapt, raiunea existenial a autoritilor publice i a majoritii organelor de stat. Literatura de specialitate din Romnia, de dup 1989, cu precdere dup adoptarea Constituiei din 1991 revizuit n 2003, regsim abordri care urmresc cantitatea n detrimentul calitii. Noiunea de administraie public este raportat la fenomenul administrativ i la fenomenul puterii publice, elemente ale teoriei separaiei puterilor n stat. n doctrina contemporan se apreciaz c orice sistem administrativ poate fi comparat cu o serie de mecanisme cibernetice, plasate unul ntr-altul, denumit fapt administrativ, sintagm care evoc, n sfera tiinei administraiei, toate activitile de natur administrativ , adic, fenomenul administrativ, care ar urmri s ating anumite obiective sociale. n termenii tiinei administraiei, orice fapt administrativ presupune, n esen, o activitate de organizare, de conducere, de coordonare i de combinare a unor mijloace i resurse n vederea ndeplinirii unor obiective fixate de autoriti ierarhice superioare. Pentru a-l deosebi de activitatea de administrare, n sens economic sau tehnic, , vom reine c fenomenul administrativ incub mai multe trsturi: este un fenomen social; presupune organizarea mijloacelor pentru ndeplinirea obiectivelor; obiectivele sunt fixate de autoriti superioare i se extind pn la activitatea de nfptuire material a valorii stabile, creia i este subordonat. n consonan cu alte opinii dominante, vom putea s conchidem c, atunci cnd obiectivul (valoarea) pe care o are de ndeplinit un fapt administrativ este o valoare politic, ne aflm n faa unei administraii publice . 1.3. Originea fenomenului administrativ n legtur cu originea fenomenului administrativ, n sens larg, se admite c germenii unei administraii publice se pot regsi i n comuna primitiv, chiar pentru activitile politice, legislative, judectoreti i/sau administrative de mai trziu, dar numai sub aspectul efectelor i al rezultatelor percepute, nu i sub aspect instituional . n sens strict, despre o veritabil i propriu-zis activitate administrativ se poate vorbi doar din momentul n care, din considerente de ordin social i politic, a aprut necesitatea ca un

grup de oameni s ndeplineasc ordinele unor autoriti superioare ale organizrii sociale, necesitate exprimat prin apariia forei publice i a funcionarilor care acioneaz n numele acesteia. n fapt, numai n statul modern se poate vorbi despre un spaiu administrativ propriu-zis, precis conturat, dimensionat i reglementat, n care atribuiile i competenele administrative sunt realizate de funcionari specializai, profesioniti: funcionarii publici. Nu putem omite din analiz tendinele nregistrate astzi n lume - cele de integrare, mondializare i globalizare sau ale aciunii organismelor regionale, continentale i/sau internaionale. Dincolo de etiologia schimbrilor politice, sociale, economice, culturale, de organizare intra i suprastatale, este ideea c nici o component a administraiei de stat sau locale nu va putea evada din contextul cadrului normativ al dreptului creat, modificat i adaptat prin intermediul unor sisteme tehnicizate. 1 .4. Administraia public n doctrinele contemporane n perioada interbelic a fost instituit principiul responsabilitii statului pentru serviciul public, piatra unghiular a dreptului administrativ francez, administraia public fiind neleas ca activitate de prestare a serviciilor publice, deci un ansamblu de servicii publice, bazate pe conceptele de mandatar al statului, contract administrativ, mandat de drept public, tutel administrativ, proprietate public, drepturi de putere public, persoan moral public. Scopul administraiei publice l reprezint interesul public iar mijloacele de aciune revin puterii publice, nvestit cu prerogativele acordate administraiei pentru a face s prevaleze interesul general. Astfel, administraia public reprezint activitatea prin care autoritile publice asigur, folosind i fora, deci prerogativele puterii publice, satisfacerea interesului public, iar dreptul administrativ este neles ca un ansamblu de norme juridice care conduc activitatea administrativ a persoanelor publice . n Germania, autorii evit s ofere o definiie expres a administraiei. Administraia este conceput ca o funcie activ a statului, ce are misiunea de a modela societatea n cadrul legilor i pe baza dreptului. Se afirm c sarcinile statului, realizate de administraie, sunt stabilite de structurile sociale i prin ideile politice care caracterizeaz un stat, precum i prin substana Constituiei, pe care administraia public este obligat s le respecte n toate activitile sale. Doctrina german actual tinde s defineasc administraia prin trsturi cum ar fi: o realitate social axat pe interesul public, care presupune, mai nti aciuni dinamice orientate spre viitor, ce urmresc implementarea unor obiective concrete, de reglementare a cazurilor de spe, inclusiv n administrarea afacerilor strine, mai puin comanda aciunilor armatei. Este de subliniat c, n concepia autorilor germani, administraia apare ca o funcie autonom, alturi de legislativ i justiie. Analiza coninutului Constituiilor n vigoare la nivel european ne relev c piatra unghiular a dreptului public contemporan o constituie, n continuare, distincia dintre organele legislative, executive i judectoreti. Dar, nicicnd i nicieri, cele trei puteri nu au fost complet separate, ntruct, alturi de separaia puterilor n stat, a fost utilizat, concomitent, i principiul colaborrii puterilor, rezultat nu expresis verbis, ci din procedurile de elaborare a legilor de formare a guvernelor, de desemnare a judectorilor, de derulare a contenciosului administrativ i a contenciosului constituional. Pentru teoreticienii actuali, reala i vdita divizare nu este ntre puterea de a emite legi i cea de a le executa, ci ntre facilitatea puterii executive de a conduce politica naional, utiliznd aparatul administrativ i libertatea conferit organelor deliberative (parlamentul) de a controla activitatea guvernelor i a aparatului administrativ. n prezent, organelor executive li se recunoate plenitudinea exercitrii puterii politice, ele fiind considerate singurele capabile s elaboreze o politic naional i s o pun n micare, bazndu-se pe argumente tehnice, politice i instituionale. Ca atare, organele administrative

sunt calificate drept cei mai importani realizatori ai politicii naionale , pe cnd organele reprezentative au doar rolul de aprobare i de control. n concluzie, rolul executivului este primordial n funcionarea statului democratic, n timp ce aplicarea principiului echilibrului i a limitrii puterilor asigur cu adevrat viabilitate funcionrii organismelor statului de drept. 1.5. Executivul i administraia public n doctrina i legislaia romneasc 1.5.1. Opinii n literatura juridic interbelic din Romnia n perioada interbelic, doctrina de drept public din Romnia a atins cel mai nalt grad de fundamentare dup adoptarea Constituiei din 1923, inclusiv n ceea ce privete cele trei teze ale separaiei puterilor n stat. Este de remarcat faptul c definirea i explicarea conceptelor de administraie i de administraie public s-au realizat i prin raportare la alte noiuni: serviciu public, putere public, autoritate administrativ, organ administrativ, interes public, chiar dac opiniile despre semnificaiile acestor sintagme, n teorie i n dreptul pozitiv, au fost sensibil diferite. Astfel, profesorul Paul Negulescu definea administraia public ca pe o instituie complex care reunete toate serviciile publice destinate s satisfac anumite interese generale, regionale sau comunale, preciznd c numai statul, judeul i comuna reprezint administraiile publice din Romnia. n opinia sa, dreptul administrativ este neles ca fiind acea parte a dreptului public ce cuprinde totalitatea normelor juridice n conformitate cu care se exercit activitatea administrativ a statului. La rndul su, profesorul Anibal Teodorescu a definit dreptul administrativ ca fiind acea parte a dreptului public care reunete reguli dup care statul exercit funcia executiv precum i pe cele care guverneaz raporturile dintre stat i individ, nscute n urma unui act administrativ . Profesorul Marin Vraru, a utilizat o serie de coordonate pentru a dimensiona structura administrativ a statului, preciznd c practica administrativ n majoritatea rilor presupune emiterea unor acte de autoritate sau de acte patrimoniale. Autorul mai susinea c dreptul administrativ studiaz puterea executiv n funciune, respectiv ca administraie n stare normal i n momente de criz. . 1.5.2. Evoluii ntre 1948-1989. Tezele puterii de stat Tezele emise i vehiculate n perioada socialist i comunist statuau c administraia de stat este una dintre formele de activitate ale statului, ale puterii de stat. Profesorul Valentina Gilescu a susinut c administraia de stat este form fundamental de activitate a statului i nu este numai o activitate juridic ci i una politic. Profesorul Antonie Iorgovan a ncercat s delimiteze activitatea realizat de organele administraiei de stat de cea realizat de celelalte structuri statale (organele puterii, judectoreti i ale procuraturii) utiliznd sintagme ca fapt administrativ scop, pentru primele, i fapt administrativ mijloc de realizare a competenei. Referindu-se la activitatea administraiei de stat, autorul o considera drept un fapt administrativ politico-statal caracterizat prin a fi o specie a fenomenului administrativ, o activitate de conducere i de execuie efectiv a legilor i actelor organelor statului i, respectiv, o form de realizare a puterii de stat. 1.5.3. Filosofia i terminologia Constituiei din 1991 revizuit n 2003 Sistemul constituional introdus n anul 1991 i mai apoi n 2003 opereaz cu noiunea fundamental de autoritate public, care apare utilizat n Titlul II (consacrat drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale) i n Titlul III (consacrat organizrii de stat), care

poart denumirea de Autoriti publice. Dar, ntruct n cuprinsul Titlurilor II i III sunt reglementate i alte organe, cum ar fi Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, Curtea Constituional sau instanele judectoreti, Ministerul Public i Consiliul Superior al Magistraturii, va trebui s admitem c noiunea de autoritate este utilizat cu dou accepiuni : Titlul II are n vedere un sens mai larg, viznd toate organele cu prerogative de putere public, indiferent dac este prevzut sau nu n Constituie; Titlul III vizeaz, n sens mai restrns, organele prin care se exercit clasicele funcii ale statului. Constituia actual a Romniei nu folosete n denumirea acestui titlu formularea de puterile statului i nici denumirea de putere legiuitoare n referire la Parlament, ntruct s-a considerat c funciile Parlamentului i ale executivului sunt cu mult mai complexe. Noiunea de autoritate public este explicat uneori prin termenul generic de organ, ntruct ele apar echivalente. Spre exemplu, n art. 61 alineat 1, Parlamentul este considerat organul reprezentativ suprem al poporului romn; n art. 79, Consiliul Legislativ este calificat organ consultativ de specialitate al Parlamentului; art. 111 alineat 1 conine formularea Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice ; art. 116 alineat 2 utilizeaz att sintagma organ de specialitate ct i cea de autoritate administrativ, art. 117 alineat 2 se folosete expresia alte organe de specialitate pentru a desemna instituii ce pot fi nfiinate de Guvern i de ministere, n subordinea lor, cu avizul Curii de Conturi, iar art. 117 alineat 3 ce cea de autoriti administrative autonome. Textul constituional utilizeaz i alte expresii specifice cum sunt: autoritile administraiei publice, prin care se realizeaz autonomia local sau serviciile publice desconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativteritoriale, n textul constituional actual nu mai apar expresii cum sunt autoriti publice de stat, de organe de stat sau de instituiile republicii, ci expresia instituiile prevzute de Constituie. Interesante sunt i terminologiile i conceptele care dimensioneaz sintagma de administraie public. Prin modalitatea de reglementare, legiuitorul fcut o delimitare ntre executiv i administrativ. Formulrile utilizate induc ideea c i Guvernul este organ al administraiei de stat; pe de alt parte, Preedintele este deopotriv autoritate a administraiei publice i a administraiei de stat. 2. Definiia i trsturile administraiei publice 2.1. Noiunea de administraie public Termenul de administraie public provine din latinescul administer tradus prin servitor, ajuttor, aparat sau instrument, iar verbul administer semnific a da ajutor, a conduce sau a dirija. n dicionarul limbii romne, pentru verbul a administra se d explicaia: a conduce, a crmui, iar pentru administraie: totalitatea autoritilor administrative existente pe teritoriul unui stat, regiune, jude sau alt unitate administrativ teritorial, care se ocup de problemele administrative ale unei instituii sau agent economic. Pe plan mai general, prin termenul administraie se poate nelege: coninutul activitii executive a statului; sistemul de autoriti publice care nfptuiesc puterea executiv; conducerea unei instituii sau a unui agent economic; acele compartimente ale unitilor productive care nu desfoar nemijlocit o activitate direct productiv; n Dictionary of American Government and Politics, pentru administraia public, gsim urmtoarele explicaii: funcia executiv n guvern, executarea politicilor publice; organizarea i conducerea populaiei i a resurselor pentru realizarea obiectivelor guvernrii; principiile, metodologiile i procedeele managementului aplicate n sectorul public.

Dintr-o larg varietate de definiii date administraiei publice vom reine pe urmtoarele:activitate prin care se realizeaz scopurile i obiectivele guvernrii;ca domeniu de activitate, este, n principal, preocupat de mijloacele pentru implementarea valorilor politice; este identificat, cel mai bine, ca ramur a guvernrii; diferind de tendinele politice, se definete prin structurile proprii i metodologiile aplicate pentru realizarea obiectivelor guvernamentale; procesul de realizare a inteniei sau dorinei guvernului; este un efort al unui grup care coopereaz ntr-un cadru politic i acoper relaiile dintre executiv, legislativ i jurisdicional; are rol important n formularea politicilor publice, difer de administraia privat i este asociat sau relaionat cu grupuri de indivizi i grupuri private. Toate definiiile plaseaz administraia public n ramura executiv a guvernrii, i anume n cea care se ocup de aplicarea legii, dar care folosete teorii i procese manageriale, politice i juridice n vederea realizrii mandatelor guvernrii, pentru a asigura i implementa reglementrile i serviciile pentru societate, n ansamblul ei, ct i pentru componente ale acesteia i pentru particulari. n realitate, puterea public nu este nici absolut i nici nelimitat n cuprinsul normelor juridice ale dreptului administrativ, ci este circumscris unor condiii de timp, loc i materie precis determinate de legiuitor. Doctrina juridic a definit obligaia administraiei publice de a se conforma normelor care compun ordinea juridic administrativ ca semnificnd principiul juridicitii activitii administraiei publice care decurge din obligaia legal a acesteia de a asigura protecia drepturilor i libertilor publice. 2.2. Sensurile i trsturile administraiei publice Prin administraia public se realizeaz funcia executiv a statului , ntruct ea administraia public - are sarcina organizrii executrii legilor. Administraia public cuprinde organele administraiei publice centrale i serviciile lor desconcentrate, precum i autoritile administraiei publice locale. Toate aceste autoriti publice i desfoar activitatea sub conducerea general a Guvernului i a Preedintelui Romniei, care are i atribuii de natur administrativ, n realitate, aa cum afirm cei mai muli dintre autori, aflndu-ne n faa unui executiv bicefal. Noiunea de administraie public are un dublu sens; a) material - ca activitate de organizare a executrii i de executare n concret a legilor de ctre autoritile publice, care compun acest sistem, n vederea satisfacerii intereselor generale, scop n care adopt acte juridice, asigur i organizeaz buna funcionare a serviciilor publice i execut anumite prestaii pentru populaie; b) formal, structural - ca ansamblu al autoritilor i instituiilor publice care realizeaz, pe baza i n vederea executrii legii, o activitate cu un anumit specific. Profesorul Antonie Iorgovan afirm c administraia public reprezint ansamblul activitilor Preedintelui Romniei, Guvernului, autoritilor administrative autonome centrale, autoritilor administrative autonome locale i, dup caz, structurilor subordonate acestora, prin care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii, se presteaz servicii publice. Putem concluziona c exist cteva trsturi caracteristice ale acesteia, astfel: a) administraia public, conceput ca sistem de organe ale statului, este alctuit din Preedintele Romniei, Guvernul, ministerele i celelalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate, serviciile lor desconcentrate n judee, prefectul i autoritile administraiei publice locale; b) administraia public, abordat ca activitate, are mai multe componente: - se realizeaz numai de ctre autoriti executive i administrative intitulate autoriti ale administraiei publice; - se aduce la ndeplinire legea;

se organizeaz sau realizeaz efectiv serviciile publice; se realizeaz n regimul de putere public, ce face s prevaleze interesul public n faa interesului particular. n majoritatea lucrrilor de specialitate se afirm c astzi, administraia public nu mai poate fi conceput i nici perceput a fi clasicul executiv, ntruct coninutul fenomenului executiv a devenit cu totul altul, respectiv activitatea public realizat de autoritile publice, cu caracter constituional i cu origine politic, care impulsioneaz practic administraia public. Pe de alt parte, n sistemele de drept ale constituiilor democratice, statul nu mai apare ca singura persoan moral de drept public , acest rol fiind jucat i de ctre administraia public local, care acioneaz n baza principiului autonomiei locale, n esen, ca administraie public i nu ca administraie de stat. 2.3. Autoritile care realizeaz administraia public Analiza textului constituional ne permite s enumerm, pe categorii i n ordinea importanei activitii, toate subiectele care nfptuiesc administraia public, acestea fiind: a) conducerea bicefal a executivului: Preedintele Romniei i Guvernul; b) ministerele i alte organe centrale subordonate Guvernului; c) organe centrale de specialitate care nu sunt n subordinea Guvernului (autoriti administrative centrale autonome); d) instituii bugetare, regii autonome i societi comerciale, subordonate, organic sau funcional, Guvernului; e) instituii bugetare, regii autonome i societi comerciale subordonate, organic sau funcional, organelor centrale autonome; f) Prefectul; g) Comisia consultativ judeean; h) organe locale de specialitate subordonate ministerelor conduse de Prefect; i) organe autonome locale (Consiliul judeean, Consiliul local i Primarul); j) instituii bugetare, regii autonome i societi comerciale subordonate, organic sau funcional, Consiliului judeean sau Consiliului local. 2.4. Subordonarea administrativ n conformitate cu edificiul constituional romnesc, se afirm c organele centrale de specialitate ale administraiei publice sunt fie n subordonarea direct a Guvernului, fie autonome. De asemenea, n Constituie sunt enumerate numai autoritile publice de baz ale organizrii administraiei publice, acestora adugndu-li-se, dup caz, i structurile subordonate acestora. n literatura juridic sunt aduse n discuie att subordonarea administrativ n sens organic, ct i subordonarea administrativ n sens funcional, care cuprinde numai o parte dintre elementele subordonrii organice. n sens organic, subordonarea administrativ presupune mai multe drepturi pentru autoritatea superioar comparativ cu cea inferioar, i anume: de organizare a autoritii inferioare; de a-i transmite instruciuni obligatorii; de a exercita supravegherea general asupra activitii acesteia; de a numi conductorii acestora; de a trage la rspundere prin aplicarea sanciunilor administrativ-disciplinare; de control al activitii cu posibilitatea anulrii actelor acestora. n sens funcional, nelegem subordonarea funcional pe linie vertical ntre organe administrative cu componente teritoriale diferite, care privete: ndrumarea activitii organelor subordonate prin acte normative sau individuale; sprijinirea organelor subordonate n realizarea atribuiilor; supravegherea permanent a activitii organelor subordonate; controlul posterior al actelor emise de acestea, cu posibilitatea anulrii unora dintre acestea.

Cu privire la modul de nfiinare i organizare al ministerelor i al organelor centrale de specialitate ale administraiei publice, trebuie reinut c, acestea pot lua fiin: n subordinea Guvernului; n subordinea ministerelor;ca autoriti autonome. Autoritile autonome nu se subordoneaz nici Guvernului, nici ministerelor i nici Preedintelui rii, dar, potrivit textului constituional, ele trebuie s respecte hotrrile Guvernului care Exercit conducerea general a administraiei publice , i, ca orice organ administrativ, se afl sub controlul Parlamentului iar actele lor sunt susceptibile de a fi atacate n faa instanelor de contencios administrativ. n privina Guvernului, acesta exercit att o subordonare direct (cu privire la ministere i alte organe de specialitate centrale i prefect), ct i o subordonare indirect a unor instituii centrale i locale (prin intermediul ministerelor, celelalte organe i instituii administrative centrale i locale). Ministerele i alte organe centrale, autoritile administrative autonome centrale i/sau, dup caz, autoritile administrative autonome locale exercit ambele forme ale subordonrii administrative: organice i funcionale. 3. Clarificarea noiunilor de putere public, serviciul public i interes public 3.1. Despre puterea public Constituia i legile organice confer organelor administrative o serie de prerogative care contureaz noiunea de putere public, n sens de autoritate ce apr i reprezint interesul public (general) n faa celui particular. Aceste prerogative (dreptul special) fundamenteaz capacitatea de drept public a organelor administrative, n virtutea crora organele administrative emit acte de autoritate, executate din oficiu, care sunt nsoite, la nevoie, prin msuri directe de constrngere cu caracter preventiv, sancionator sau de executare silit. Regimul de putere public descris mai sus, presupune i posibilitatea pentru cei administrai s exercite ci de atac. Contenciosul administrativ trebuie privit ca o dimensiune a regimului juridic de putere public i nu ca pe un element exterior acestuia. Regimul juridic de putere public permite i presupune att aducerea la ndeplinire a legilor, ct i prestarea serviciilor publice, n limitele legii. Concomitent, pentru aplicarea legii, autoritile administrative adopt acte normative proprii care au o for juridic inferioar legii i sunt ierarhizate n funcie de nivelul i competena organelor de la care eman. 3.2. Noiunile de serviciu public i de interes public Legea nr. 554/2004, n art. 2 alineat 1 litera 12, definete serviciul public astfel: activitatea organizat sau autorizat de o autoritate public, n scopul satisfacerii, dup caz, a unui interes public. n Romnia se susine c noiunea de serviciu public este o noiune de baz a dreptului administrativ autohton. Autorii romni i legiuitorul neleg prin serviciu public o activitate organizat sau autorizat de ctre o autoritate a administraiei publice n scopul satisfacerii nevoilor sociale n interes public. ns nu orice activitate de interes public se constituie ntr-un serviciu public ci doar aceea pe care puterea politic le consider necesare pentru satisfacerea acelor nevoi sociale care au cntrit primordial n programul politic votat de electorat i, deci, pe care ea le consider c prezint interes public. Pentru aceasta, puterea politic trebuie s purcead la consacrarea legislativ a interesului public i a limitelor aciunii administraiei publice. Formularea presteaz servicii publice are un sens mai larg dect prestarea propriuzis a activitilor de interes public, incluznd i autorizarea desfurrii unor activiti de ctre persoanele private.

10

Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ ofer o definiie general a acestuia, n sensul c acesta vizeaz ordinea de drept i democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenei autoritii publice. CAPITOLUL II DEFINIIA, IZVOARELE I OBIECTIVELE DE REGLEMENTARE ALE DREPTULUI ADMINISTRATIV. NORMELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

1. Definiia, izvoarele i obiectul de reglementare ale dreptului administrativ 1.1. Consideraii introductive Administraia public este partea puterii executive care asigur executarea legilor i satisfacerea nevoilor de interes general ale componentelor societii, colectivitilor i persoanelor fizice sau juridice. Datorit resorturilor i necesitilor pe care le acoper, ea apare cu necesitate ca purttoare a puterii publice, n numele creia acioneaz. Puterile, modalitile i procedeele de lucru sunt stabilite prin legi i, de aceea, exercitarea puterii publice se realizeaz n condiiile strictei respectri a Constituiei, legilor i regulamentelor care prevd cadrul general juridic i limitele de exercitare a competenelor specifice fiecrei autoriti administrative. Administraiei publice i sunt puse la dispoziie o serie de mijloace i resurse. n plus, ea dispune i de mijloace juridice care o feresc de agresiuni i de anumite prerogative.. Dreptul administrativ a aprut i a nsoit statul pe ntreaga evoluie istoric a acestuia. Astfel, statului i s-au aplicat anumite reguli de drept , prin cristalizarea regulilor cutumiare care vizau raporturile juridice interne i externe. Pentru cea mai mare parte a Europei, veritabilul drept administrativ, cu valene de drept public, a aprut n Imperiul Roman , ceea ce, pentru spaiul romnesc, semnifica Dacia Roman. Dup retragerea administraiei romane din Dacia, concepia administraiei i a normelor de drept administrativ au fost pstrate i continuate pn la formarea statelor feudale unitare i independente, caracterizate de elemente specifice marcate de persistena comunitilor vicinale i a formelor tradiionale de organizare din epoca dacic. Procesul de teritorializare al comunitilor steti a presupus o serie de activiti destinate asigurrii resurselor de trai pentru locuitorii acestora, precum i funcionarea unor organe administrative care au supravegheat dezvoltrile economice rurale i perceperea taxelor necesare propriei funcionri, iar activitatea acestor comuniti a fost guvernat de norme cutumiare i juridice, care izvorau din tradiie, din cutum i mai ales din deciziile conducerii noilor entiti. A existat o administraie original, precum i norme de drept administrativ pe care aceasta era obligat s le aplice, n parte influenate de normele de drept administrativ ale Imperiului Roman, i mai ales din partea Bizanului. n spaiul romnesc a existat o continuitate a preponderenei reglementrilor cutumiare , sub denumirea de obiceiul rii sau legile rii, precum i pe cele legate de prerogativele legislative ale Domnului. Anumite reglementri cuprindeau norme ce vizau raporturile administrative i pe cele civile care erau nu puteau fi nclcate nici de ctre Domn. n zonele care au intrat sub influena i/sau stpnirea feudalilor, mnstirilor i domeniilor domneti au fost introduse i aplicate i alte reglementri, aa-zisul sistem de norme juridice senioriale. Pentru trguri i orae i pentru cetile autohtone, care au avut privilegii rennoite periodic, dominante au fost pravilele domneti , care, indiferent de form, reprezentau manifestrile de voin ale Domnului, unicul legiuitor.

11

C a existat un veritabil drept administrativ o dovedete instituirea organizrii interne a Moldovei i rii Romneti, pe judee i inuturi, nc din mijlocul secolului XIV, chiar dac la nceputuri aceste formaiuni administrative erau puin precise. Este nendoielnic faptul c ideea de jude a fost centrat pe dimensiunea teritorial a subdiviziunii i a fost aplicat pe baze moderne, dup modelul departamental din Frana, sub domnia lui Cuza. Conform concluziilor celor mai muli dintre autorii romni, actele care au consacrat definitiv regimul modern al termenului de regim juridic administrativ sunt reprezentate de Regulamentele Organice. Adoptate ntr-o perioad n care cele dou state romneti se aflau sub influen Astfel, dreptul administrativ capt valene concrete dup aplicarea Regulamentelor Organice i prin reformele legislative din timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza , cnd au fost adoptate, printre altele, Statutul dezvolttor, Legea Electoral, Legea de secularizare a averilor mnstireti, Legea naval sau Legea instruciunii , i ndeosebi Legea Consiliului de Stat din 1864. Promulgarea Constituiei din 1866 a marcat momentul consolidrii sistemului de drept administrativ n Principatele Romne. 1. 2. Dreptul administrativ - ramur a dreptului public nc din antichitatea roman, normele juridice au fost grupate n dou mari categorii: norme de drept public i norme de drept privat . Dreptul public cuprinde norme juridice care privesc statul, organizarea i funcionarea componentelor sale, raporturile dintre autoritile publice i cu cetenii, precum i raporturile dintre state iar dreptul privat organizeaz raporturile juridice dintre particulari, n care nici unul dintre subieci nu acioneaz n calitate de purttori ai puterii publice, ci n nume exclusiv personal. Caracteristicile distincte ale normelor care compun dreptul public fa de cele regrupate n dreptul privat, le vom regrupa astfel: avnd caracter politic, ele se schimb mai rapid dect cele aparinnd dreptului privat; n dreptul public doar anumite subiecte pot s exercite drepturile reglementate (ex: dreptul la vot, dreptul i obligaia de a apra ara, dreptul de a ocupa o funcie public .a.); se bazeaz pe fora de constrngere a statului; au caracter obligatoriu, nu pot fi negociate i determin prile s se conformeze prevederilor acestora; sunt guvernate de principiul publicitii n ceea ce privete trsturile dreptului administrativ, ca ramur a dreptului public, le vom meniona doar pe cele mai semnificative, i anume: este o ramur relativ tnr, aprut dup adoptarea n rile membre a Regulamentelor Organice; este o ramur de drept extrem de mobil, normele fiind susceptibile de a fi nlocuite sau modificate foarte rapid; reglementeaz o diversitate de aspecte, din toate domeniile vieii economice i sociale, intersectndu-se practic cu toate celelalte ramuri ale dreptului public i ale celui privat; raporturile reglementate sunt bazate pe principiul inegalitii prilor , n care purttoarea autoritii publice apare ntotdeauna ca subiect supraordonat; o serie de conflicte juridice aprute ntre autoritile administraiei publice i particulare se pot soluiona de ctre autoritile proprii ale administraiei publice, fie superior ierarhic fie cu caracter jurisdicional; toate administraiile publice sunt supuse i controlului altor puteri n stat puterea legislativ, puterea executiv i puterea judectoreasc. 1. 3. Obiectul dreptului administrativ ntr-o formulare general, dreptul administrativ poate fi definit ca acea ramur a dreptului care cuprinde ansamblul normelor juridice ce reglementeaz raporturile sociale referitoare la organizarea i funcionare administraiei publice pe baza i n executarea legii. Coninutul i sfera administraiei publice implic realizarea raporturilor sociale referitoare la activitatea desfurat de administraia public pe baza i n executarea legilor.

12

Pentru a determina, clasifica i examina raporturile sociale din sfera dreptului administrativ va trebui s examinm relaiile sociale din sfera administraiei publice mpreun cu alte ramuri ale dreptului public i ale dreptului privat, precum i litigiile legate de administraia de stat, indiferent de organul care o nfptuiete. Relaiile sociale reglementate de normele Constituiei apar ca raporturi cu dubl natur juridic, n primul rnd de drept constituional i, n subsidiar, de dreptul administrativ, dreptul privat, dreptul civil sau dreptul muncii. Privite astfel, se confirm rolul de ramur conductoare i de factor determinant al dreptului constituional, precum i cel de principal izvor de drept deinut de Constituie. Pe de alt parte, din dreptul administrativ s se desprind o serie de instituii devenite veritabile ramuri: dreptul financiar, dreptul poliienesc, dreptul contravenional sau dreptul mediului. Pentru toate aceste ramuri, dreptul administrativ joac rolul de drept comun. Referindu-ne la relaiile sociale din sfera activitii autoritilor administraiei publice reglementate de dreptul administrativ mpreun cu alte ramuri ale dreptului, putem distinge cel puin trei categorii distincte: raporturi reglementate de dreptul administrativ, ca ramur subsecvent dreptului constituional; raporturi reglementate de dreptul administrativ ca drept comun pentru alte ramuri de drept (cazul dreptului financiar); raporturi reglementate de dreptul administrativ, mpreun cu alte ramuri ale dreptului public sau privat (cazul dreptului internaional public). Sunt interesante de reinut i aspectele de cooperare pe care dreptul administrativ le realizeaz cu alte ramuri ale dreptului intern, ntruct, spre exemplu, ndeosebi n domeniul asigurrii ordinii publice, el se ntlnete cu dreptul penal, cu dreptul procesual penal sau cu dreptul civil. Teza dublei naturi juridice a raporturilor juridice este acceptat i acceptabil i pentru raporturile juridice din sfera administraiei publice, care, dup normele dreptului constituional, sunt reglementate de dreptul administrativ. Contrar accepiunilor care inverseaz practic sensul i coninutul raporturilor dintre dreptul administrativ i alte ramuri ale dreptului, cum sunt cele ale dreptului civil, dreptului muncii, etc., ne raliem prerii care susine contrariul, respectiv dubla natur a raporturilor generate de dreptul administrativ. Elementele care dimensioneaz competenele i organizarea organelor administraiei publice sunt de sorginte constituional i administrativ , n primul rnd, i doar n subsidiar in i de alte ramuri ale dreptului (civil, familiei, muncii etc.). De aici, teza caracterului structurant al dreptului administrativ n relaiile pe care le are cu alte ramuri de drept privat, viziune n care acestea doar ntregesc reglementrile referitoare la competena organelor administraiei de stat. Dreptul administrativ apare i ca un cosistem de protecie public cu rol de protecie social. Asemntor dreptului penal, el apr relaii de familie, de proprietate, de munc, de ordine i siguran public, dup caz, facilitnd aplicarea normelor de drept privat. Prin rolul su de ntregire i de facilitare , raporturile dintre dreptul administrativ i celelalte ramuri de drept pot conduce la reglementri complexe i la instituii mixte (de drept administrativ i de drept civil, sau de drept administrativ i de dreptul familiei), facilitnd chiar apariia unor noi ramuri de drept (ex. Dreptul ecologic). Din cele expuse anterior concluzionm c sub incidena dreptului administrativ intr dou mari categorii de raporturi sociale: cele care privesc aplicarea legii, respectiv prestarea serviciilor publice de ctre structuri statale i alte subiecte publice; cele care se refer la soluionarea litigiilor dintre autoritile administraiei publice, alte autoriti statale i ceteni. De aici rezult o alt form a definiiei dreptului administrativ , pe care o nsuim i o propunem, respectiv acea ramur a dreptului public care reglementeaz raporturile sociale

13

din sfera administraiei publice, precum i pe cele de natur conflictual dintre autoritile publice sau structurile private cu autoritate public i cei vtmai n drepturile lor prin actele administrative ale acestor autoriti. Este important de reinut, astfel, c dreptul administrativ reglementeaz ndeosebi relaiile sociale de administrare activ dar i relaiile de administraie contencioas. De aceea, putem avansa o clasificare doctrinar a normelor juridice pe care le conine, astfel: norme care au ca obiect raporturile dintre autoritile publice, pe de o parte, i dintre acestea i persoanele fizice i juridice, pe de alt parte; norme referitoare la funcia public i funcionarul public; norme care reglementeaz rspunderea patrimonial a autoritilor administraiei publice, precum i rspunderea administrativ (contravenional) a persoanelor fizice i juridice; norme care reglementeaz instituia contenciosului administrativ; norme procesuale care reglementeaz principiile i procedura dup care se desfoar activitatea autoritilor administraiei publice. 1.4. Izvoarele dreptului administrativ Pornim de la teza c analiza izvoarelor dreptului administrativ trebuie s aib n vedere deopotriv normele, adic formele juridice scrise de exprimare a acestora, ct i pe cele nescrise, cum sunt cutuma, jurisprudena, doctrina i principiile generale ale dreptului. n fond, vizm dou mari categorii de izvoare: n sens material , care au n vedere condiiile de existen i n sens formal, adic formele juridice de exprimare a voinei legiuitorului. Doctrina juridic occidental mparte izvoarele dreptului n izvoare scrise i izvoare nescrise. Primele sunt constituite din : constituii, legi, regulamente, tratate, convenii, iar secundele vizeaz: cutuma, jurisprudena, principiile generale i doctrina celor mai recunoscui juriti ai rilor respective. Fcnd o interpretare a poziiilor exprimate n doctrina romneasc i n conformitate cu experiena occidental, admitem existena a trei categorii de izvoare: scrise, nescrise de sorginte cutumiar i nescrise de sorginte jurisprudenial. 1.4.1. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ n consonan cu principiul normativitii juridice, care ierarhizeaz normele dup fora lor juridic, izvoarele scrise ale dreptului administrativ din Romnia se ordoneaz i ierarhizeaz astfel: 1) Constituia; 2) Tratatul internaional; 3) Legea organic; 4) Legea ordinar i ordonana; 5) Hotrrea Guvernului; 6) Ordine, instruciuni ale administraiei ministeriale (i ale altor organe centrale de specialitate subordonate Guvernului i organe administrative centrale autonome); 7) Ordinul prefectului; 8) Hotrrea Consiliului judeean; 9) Hotrrea Consiliului local; 10) Dispoziia primarului. La aceste izvoare, unii autori adaug i decretele Preedintelui Romniei, actele adoptate de serviciile publice descentralizate i chiar actele emise de conducerile regiilor autonome, ceea ce ni se pare o exagerare. Textul constituional i normele acestuia formeaz bazele constituionale ale dreptului administrativ ntruct, att n sens material, ct i n sens organic, Constituia este sursa direct sau indirect a tuturor prerogativelor de administraie public Majoritatea legilor organice vizeaz administraia public: organizarea Guvernului i a Consiliului Suprem de Aprare al rii, statutul funcionarilor publici, contenciosul administrativ, regimul strii de asediu i al celui de urgen, organizarea nvmntului, organizarea i funcionarea administraiei publice locale, a teritoriului, precum i regimul general al autonomiei locale, organizarea serviciilor publice de radio i televiziune, organizarea administraiei centrale autonome, structura sistemului naional de aprare, organizarea armatei, pregtirea populaiei, a economiei i a teritoriului pentru aprare, precum i statutul cadrelor militare, poliitilor, magistrailor, personalului didactic, organizarea i funcionarea poliiei, a serviciilor de informaii ale statului etc. De asemenea, i o serie de alte legi organice constituie

14

izvoare de drept administrativ, cum ar fi Legea ceteniei romne, Legea electoral sau Legea privind organizarea i desfurarea referendumului. Legile ordinare i ordonanele sunt considerate izvoare de drept administrativ doar n msura n care reglementeaz relaii sociale ce fac obiectul administraiei publice. Astfel, Constituia Romniei precizeaz c ministerele se nfiineaz i se organizeaz prin legi ordinare (fie o lege general i legi individuale pentru anumite ministere, fie numai o lege general sau numai legi speciale. n privina ordonanelor, trebuie observat c ele pot fi utilizate numai n materiile n care se adopt legi ordinare, ele neputnd reglementa sau modifica legi organice. Este evident c i acestea sunt considerate izvoarele dreptului administrativ, doar n msura n care se refer la sfera de activitate a administraiei publice, la raporturile de drept administrativ, la relaiile sociale reglementate de dreptul administrativ. Orice tratat internaional care este de aplicativitate imediat , direct i nemijlocit, este ratificat potrivit dispoziiilor constituionale i conine reglementri ale relaiilor sociale ce fac domeniul obiectului dreptului administrativ, trebuie inclus n sfera izvoarelor scrise, formale ale dreptului administrativ. Art. 20 din Constituia Romniei stipuleaz c pactele i tratatele internaionale referitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romnia este parte, au prioritate fa de legile interne n situaii n care nu exist concordan ntre ele. De asemenea, art. 11 stipuleaz c Statul romn se oblig s ndeplineasc ntocmai i cu bun credin obligaiile ce-i revin din tratatele la care este parte. Prin Legea de revizuire a Constituiei s-a introdus i atribuia Curii Constituionale de a se pronuna asupra constituionalitii tratatelor, iar n art. 11 a fost introdus un alineat nou potrivit cruia ratificarea unui tratat care conine dispoziii contrare Constituiei se poate face numai dup revizuirea Constituiei. n acest context, este imperios necesar implicarea tiinei dreptului administrativ pentru identificarea soluiilor necesare integrrii Romniei i asimilarea teoriilor existente n Occident. Spre exemplu, Tratatul de la Roma de creare a Comunitii Economice Europene confer autoritilor comunitare dreptul de a adopta regulamente i directive , primele fiind direct aplicabile de ctre administraia public i justiia statelor membre, iar secundele oblignd statele membre s adopte reglementri n aplicarea lor. Aplicarea Tratatului presupune, n continuare, i problema interpretrii dispoziiilor Tratatului prin apelare la Curtea de Justiie a Comunitii Europene ale cror decizii devin hotrtoare. Tratatul Uniunii Europene poate fi ncadrat n sfera actelor de drept internaional , ca tratat constituional i nu ca veritabil Constituie. Este clar c trebuie inclus n sfera izvoarelor dreptului constituional i, nu n ultimul rnd, el va reprezenta i un principal izvor al dreptului administrativ european. Aadar, Tratatul privind Uniunea European i Tratatul de la Lisabona se prefigureaz ca izvoare de drept administrativ romn nu numai n materia drepturilor omului, aa cum rezult din textul art. 143 alineat 2, care stipuleaz c, urmare aderrii prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum i celelalte reglementri comunitare cu caracter obligatoriu au prioritate fa de dispoziiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. 1.4.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ Considerm c, asemntor doctrinei i practicii dreptului internaional, i izvoarele nescrise trebuie admise printre izvoarele dreptului administrativ romnesc. n primul rnd cutuma trebuie admis ca izvor de drept, inclusiv al dreptului administrativ romnesc. Practica repetat i ndelungat tinde s acopere o lacun legislativ dac autoritile publice i cei administrai au convingerea c prin cutum s-au stabilit deja veritabile drepturi i obligaii juridice.

15

n Romnia, evoluia practicii autonomiei locale a condus la apariia i manifestarea unor reguli cutumiare, prin recunoaterea caracterului de reguli juridice pentru unele autoriti administrative i pentru ceteni a unor practici administrative impuse de diferii factori. Un alt izvor de drept este constituit de principiile generale ale dreptului i regulile generale. Avem n vedere faptul c, n principal, instanele administrative i cele de contencios administrativ dezvolt, n jurisprudena lor, principii generale i reguli care nu se regsesc promulgate n legile materiale, dar care, izvornd din practica instanelor, pot guverna conduita justiiei i a prilor. Aceleai comentarii ar trebui admise i impuse i n legtur cu recunoaterea practicii judiciare ca izvor de drept, fiind vorba despre practica instanelor de drept administrativ sau de drept constituional. Ne raportm la semnificaia deciziei Curii Constituionale de a declara un text de lege ca fiind neconstituional sau a unei Curi Administrative de a declara ilegal un act administrativ pentru a constata faptul c aceste decizii vor deveni izvoare de drept pentru orice alt instan. Pe de alt parte, prin Legea de revizuire a Constituiei, nalta Curte de Casaie i Justiie a fost abilitat cu interpretarea i aplicarea unitar a legilor n practica celorlalte instane judectoreti De aceea, trebuie considerate ca izvoare de drept deciziile Curii Constituionale, deciziile naltei Curi de Casaie i Justiie i deciziile instanelor de contencios administrativ prevzute de articolul 23 din Legea nr.554/2004. n referire la doctrin, reinem c, din punct de vedere strict tehnic, doctrina nu constituie izvor de drept n sensul deplin al coninutului acestei categorii juridice. 2. Normele dreptului administrativ 2.1. Codificarea normelor de drept administrativ Indiferent de prerile vehiculate n legtur cu importana operei de codificare a dreptului pentru evoluia general a civilizaiei, a culturii i a dreptului, vom constata c, n ceea ce privete dreptul public, eforturile de codificare s-au concretizat doar n epoca modern i aproape exclusiv n dreptul penal, determinate de aplicarea celor dou principii nulla poena sine lege i nulla crimen sine lege. Ct privete dreptul administrativ, cea mai facil atitudine a constat n susinerea tezei imposibilitii obiective a codificrii. Relativ vorbind, dreptul administrativ nu ar putea fi codificat asemntor altor domenii i ramuri ale dreptului i probabil c un cod administrativ nu ar fi niciodat n consens cu legislaia la zi din cauza nnoirilor prea frecvente ale legilor ce l alctuiesc. Totui, ntruct o administraie modern ntr-un stat de drept, care apr cele mai importante valori (omul, demnitatea acestuia, drepturile i libertile sale, libera dezvoltare a personalitii umane, pluralismul politic) trebuie s se bazeze pe legi, principii i norme clare, unitare i transparente, cunoscute deopotriv de oamenii politici, legiuitor, magistrai, funcionarii publici, ali funcionari ai statului, persoanele juridice i persoanele fizice, ori o asemenea oper nu ar fi altceva dect un cod administrativ. Se vorbete despre nevoia acut a apariiei acestui cod de legi unitar, clar i util pentru toat lumea, adaptat vremii i viitorului administrativ, aa cum este prefigurat de legislaia comunitar, n primul rnd de ctre Tratatele Uniunii Europene, i de posibilele efecte ale dreptului comunitar asupra dreptului intern. 2.2. Normele juridice de drept administrativ n cadrul oricrei societi umane, aciunile indivizilor presupun urmarea i respectarea unor reguli cu rol de fore organizatorice ale interaciunii sociale , de regul fiind citate

16

normele morale, normele obicei i normele religioase alturi de cele juridice. Toate acestea coexist i influeneaz comportamentul persoanelor. Normele juridice compun dreptul, cu ramurile sale. Dreptul administrativ cuprinde un ansamblu de reguli de conduit instituite i sancionate de stat, care reprezint voina poporului, exprimat prin intermediul puterii legislative, reguli a cror respectare este obligatorie i a cror aducere la ndeplinire se asigur, n caz de nevoie, cu ajutorul forei coercitive a statului sau a colectivitilor locale. Normele dreptului administrativ au un caracter general obligatoriu i sunt grupate ntrun sistem compus din normele dreptului administrativ i normele de procedur administrativ, care au un obiect de reglementare diferit fa de cel al altor ramuri ale dreptului intern: ne referim la raporturile juridice specifice din sfera de activitate a administraiei publice de stat i a administraiei publice locale , exceptndu-le pe cele care se nasc, fiineaz i se sting n procesul de realizare a activitii financiare a statului i a colectivitilor locale. Normele dreptului administrativ reglementeaz raporturile sociale ce intr n sfera activitii administrative a statului i a colectivitilor locale , pe care le ordoneaz i le organizeaz, n scopul atingerii intereselor generale ale societii sau ale comunitilor locale. Formnd o categorie aparte de norme juridice, normele dreptului administrativ reglementeaz anumite grupri de relaii sociale , putndu-se referi la diferitele secvene ale activitii administrative a statului sau ale colectivitilor locale, cum ar fi: organizarea autoritilor i serviciilor administraiei publice centrale sau locale; funcionarea autoritilor administraiei publice; competena, atribuiile i sarcinile acestor autoriti; procedurile de lucru ale acestor autoriti; statutul i rspunderea juridic a funcionarilor publici; administrarea domeniului public i privat al statului i unitilor administrativ teritoriale; soluionarea conflictelor care se nasc ntre autoritile administraiei publice i administrai. 2.3. Aciunea normei de drept administrativ O norm juridic acioneaz pe durat nedeterminat pe un spaiu geografic (teritoriu) i cu privire la subiecte (persoane) care particip la circuitul juridic n cadrul acestui spaiu determinat.. 2.3.1. Aciunea n timp a normelor de drept administrativ Normele de drept administrativ i exercit rolul pe o durat mai scurt sau mai ndelungat de timp, fiind semnificative cteva momente: intrarea n vigoare, aciunea efectiv a normei i ieirea din vigoare a normei. Norma de drept administrativ intr n vigoare ntr-un moment bine stabilit. Constituia Romniei, n art. 78 stipuleaz Lega se public n Monitorul Oficial al Romniei i intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii ei n Monitorul Oficial, iar celelalte norme de la data aducerii lor la cunotina public. Constituia prevede i o excepie de la acest principiu general i anume situaia n care prin coninutul legii sau a altui act normativ se prevede intrarea n vigoare la o dat ulterioar celei de aducere la cunotin public. Legiuitorul face trimitere la efectele retroactive ale legii penale sau contravenionale mai favorabile. De pild legea prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii. n ceea ce privete calculul termenului prevzut de lege pentru intrarea n vigoare, considerm c acesta se face lund n considerare numai zilele lucrtoare i a zilelor libere. Ca principiu general pentru aciunea normei n timp, este faptul c aceasta acioneaz pentru viitor, ncepnd cu data intrrii n vigoare. Norma intrat astfel n vigoare, reglementeaz toate relaiile sociale incidente i nu este admis ca cineva s se poat sustrage sub motivul necunoaterii sale, prezumie absolut din care reprezint c nu poate fi rsturnat prin

17

dovada contrarie. Legile care proclam expres retroactivitatea sunt declarate neconstituionale, iar legiuitorul este inut de a nu emite legi cu caracter retroactiv. n ceea ce privete legile interpretative, s-a stabilit c nici acestea nu pot avea caracter retroactiv, exceptnd legile penale sau contravenionale mai favorabile . n ceea ce privete legile declarative sau confirmative de drepturi, acestea nu au caracter retroactiv i au efect numai pentru viitor, n sensul c dobndirea sau recunoaterea unui drept produce efecte doar pentru viitor, din momentul intrrii n vigoare i din care dreptul este confirmat de ctre autoritatea competent. Este situaia legilor referitoare la retrocedarea sau reconstituirea dreptului de proprietate - Legea nr. 181/1991 sau Legea nr. 10/2001 .a. Legea nu poate nici nu poate supravieui momentului ieirii din vigoare. Ieirea din vigoare a normelor juridice este cel de-al treilea moment al aciunii n timp al normei de drept administrativ. Se cunosc patru modaliti de ncetare a aciunii normei juridice, i anume: ajungerea la termen, prevzut n coninutul actului normativ; desuetudinea sau perimarea ori nvechirea legii, atunci cnd acele considerente de ordin socialeconomic care au determinat adoptarea normei s-au schimbat ori au disprut; declararea neconstituionalitii, prin decizii ale Curii Constituionale asupra unei legi, ordonane ori numai asupra unor pri din acestea; abrogarea expres, prin coninutul unei noi norme, care poate fi expres, indirect (legiuitorul anun c orice dispoziie contrar se abrog) sau tacit sau implicit (reglementarea diferit a acelei situaii juridice supuse reglementrii). 2.3.2. Aciunea n spaiu a normei de drept administrativ Normele juridice adoptate de legiuitorul romn au,efecte doar asupra teritoriului rii sau a unitii administrative respective . Ea acioneaz doar asupra teritoriului de competen a legiuitorului n cauz. Putem s afirmm c normele de drept administrativ acioneaz pe teritoriul statului romn sau n anumite pri ale acestuia, n unitile administrativ-teritoriale, n funcie de competena teritorial a autoritii emitente a actului normativ. Totui, , exist situaii de extrateritorialitate , cum sunt, de exemplu, normele de drept administrativ cuprinse n actele Ministerului Afacerilor Externe care are drept obiect misiunile diplomatice ale Romniei din strintate. 2.3.3. Aciunea asupra persoanelor a normei de drept administrativ Norma de drept administrativ este i personal, adic acioneaz asupra cetenilor statului romn sau a persoanelor care locuiesc pe teritoriul de competen al autoritii emitente. Legea romn are inciden i asupra cetenilor strini sau a apatrizilor aflai pe teritoriul Romniei sau pe teritoriul unei uniti administrativ-teritoriale vizat de actul normativ administrativ. Aciunea asupra persoanelor fizice sau juridice poate fi circumscris uneia sau mai multor categorii de persoane care sunt sau nu sunt ceteni ai statului romn, ori care se gsesc pe teritoriul unei uniti teritoriale. Exemplificm acest fapt prin legile care adopt statute speciale pentru funcionarii publici sau pentru alte categorii de personal (demnitari, personalul diplomatic i consular, militari, poliiti .a.) care conin norme de drept administrativ de strict referire la acele categorii.. Excepia de extrateritorialitate, despre care am amintit, produce efecte nu numai pentru teritoriul (sediul) pe care se afl o misiune diplomatic sau consular. Ci i cu privire la personalul acestora. 2.4. Structura normei de drept administrativ Normele de drept administrativ cuprind trei elemente : ipoteza, dispoziia i sanciunea. n dreptul administrativ, ipoteza este mai dezvoltat i prevede mprejurrile i condiiile n care se aplic i, respectiv, subiectele la care se refer dispoziia . n ipotez sunt

18

incluse i alte pri ale normei: definiii, principii, scopul activitii unui organ, nelesul unor termeni. n ultimii ani, n domeniul dreptului administrativ s-a generalizat practica i tehnica legislativ de a defini, n cadrul ipotezei normei de drept, noiunile cu care opereaz actul normativ respectiv. n doctrin, se face distincie ntre ipoteza precis determinat (conturarea detaliat i precis a mprejurrilor n care se va aplica dispoziia) care impune funcionarului doar s ia act, s verifice ori s constate i s se conformeze i ipoteza relativ determinat, care prevede, la modul general, mprejurrile n care se aplic norma, lsnd la aprecierea autoritii publice modalitatea de aplicare. asemenea formulri. n ceea ce privete dispoziia normei de drept administrativ, vom constata c ea este mai ntotdeauna categoric, precis i imperativ, reflectnd procesul de realizare a puterii. Astfel, principalele norme oblig subiectele la o anumit conduit. O mare parte dintre normele de drept administrativ conin dispoziii prohibitive, stipulnd norme de interzicere a unor aciuni, dar uneori dispoziia normei de drept administrativ are i caracter permisiv, stabilind numai facultatea de a aciona sau nu ntr-o anumit modalitate n legtur cu sanciunea normei de drept administrativ, o serie de autori i specialiti consider, n mod eronat, c normele de drept administrativ, asemntor celor de drept constituional, nu ar avea sanciune. Noi considerm c sanciunea rmne elementul potenial al normei de drept administrativ. Trebuie fcut distincie ntre sanciune, ca element al structurii logico-juridice a normei i, sanciune, ca element al rspunderii juridice de natur administrativ. Pot fi identificate mai multe forme principale ale sanciunii normei de drept administrativ: a) sanciuni administrativ-disciplinare (destituirea din funcia public, revocarea alegerii, dizolvarea, mutarea disciplinar, trecerea ntr-o funcie public inferioar, suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare, sau dup caz, de promovare n funcia public .a.); b) sanciuni administrativ-contravenionale (avertismentul, amenda, confiscarea .a.). c) sanciuni administrativ-patrimoniale (obligarea la repararea prejudiciului produs printr-o daun material sau moral); d) msuri tehnico-administrative de constrngere (de protecie a unor interese personale sau publice, de prevenie i de protecie a unor interese personale sau publice, de prevenire sau de combatere a unor fapte antisociale cum ar fi: reinerea administrativ, reinerea permisului de conducere auto, obligarea la tratament medical .a.); e) msuri de executare silit (de nfrngere a unei rezistene fizice: aciuni n for ale Jandarmeriei, imobilizarea unor persoane, demolarea sau desfiinarea unor construcii .a.); f) msuri cu privire la actele juridice (anulri, suspendri, ci de atac, .a.). 2.5. Clasificarea normelor de drept administrativ Normele de drept administrativ pot mbrca cele mai diverse forme: fie sunt cuprinse n diferite acte juridice normative, fie mbrac forma actelor administrative cu caracter normativ, fiind necesar distincia ntre normele de drept administrativ i actele administrative normative. n plus, actele administrative normative cuprind de regul i alte norme juridice dect cele administrative, cum sunt cele de drept civil, al muncii, al familiei, etc. Importana cunoaterii tuturor categoriilor de norme ale dreptului administrativ decurge din nevoia de categorisire i de ordonare a lor ntr-o succesiune logic, atunci cnd se pune problema aplicrii unora sau altora ntr-o spe concret.

19

3. Raportul juridic de drept administrativ, obiect de reglementare al normei de drept administrativ 3.1. Noiunea raportului juridic de drept administrativ Raporturile juridice ne apar ca relaii sociale czute sub incidena normelor juridice . Raporturile de drept administrativ sunt reprezentate doar de sfera raporturilor reglementate de normele dreptului administrativ care se constituie ntr-o categorie cu totul distinct. Raportul juridic concret, din care deriv drepturile i obligaiile subiectelor, se poate stabili fie n urma interveniei unui fapt juridic , fie rezult direct din norma juridic aa cum se ntmpl curent n domeniul dreptului penal. n domeniul administrativ, normele au n structur ipoteza, dispoziia i sanciunea . raportul de drept administrativ este reprezentat de relaia social reglementat de ctre norma dreptului administrativ, indiferent dac s-a nscut direct, din norma juridic, sau indirect din fapta juridic svrit n executarea acesteia 3.2. Subiectele raporturilor juridice de drept administrativ n cadrul oricrui raport juridic de drept administrativ, cel puin unul dintre subiecte este o autoritate a administraiei publice de stat sau teritoriale/locale. deoarece modificarea sau stingerea raportului juridic de drept administrativ este expresia manifestrii unilaterale de voin a autoritii administrative purttoare de autoritate public, care activeaz pentru realizarea unui interes general, al societii sau al colectivitii teritoriale. Exist multiple posibiliti i variante de stabilire a unor raporturi juridice de drept administrativ, printre care: raporturi ntre dou autoriti ale administraiei publice (ntre dou ministere, ntre dou autoriti teritoriale .a.); raporturi ntre o autoritate a administraiei publice i o autoritate aparinnd celorlalte puteri ale statului, respectiv o autoritate independent; raporturi ntre o autoritate a administraiei publice i un organism nonguvernamental; raporturi ntre o autoritate a administraiei publice i o instituie social-economic sau un agent economic privat; raporturi ntre o autoritate a administraiei publice i o persoan fizic. 3.3. Coninutul i clasificarea raporturilor juridice de drept administrativ Norma juridic de drept administrativ prevede drepturile i obligaiile subiectelor intrate ntr-un raport juridic de drept administrativ, care desemneaz coninutul acelui raport juridic. Exercitarea drepturilor i obligaiilor stipulate de norma juridic nu este lsat, de regul, la latitudinea prilor, ntruct sunt raporturi de putere i constituie o obligaie legal pentru pri, de la care nu se poate deroga. Naterea, modificarea sau ncetarea raporturilor juridice de drept administrativ nu depind de voina prilor, ci constituie o obligaie legal, n primul rnd pentru autoritile administraiei publice, legat de raiunea ndeplinirii atribuiilor i a competenei cu care au fost nvestite. Vom consemna mai nti evoluia contradictorie, n literatura de specialitate din perioadele interbelic i postbelic, a problematicii clasificrii raporturilor de drept administrativ. Opinia dominant actual a clasificrii raporturilor de drept administrativ, admite raporturi de subordonare i n raporturi de colaborare ntruct raporturile de participare nu reprezint o categorie de sine stttoare, ci o form a raporturilor de colaborare. Raporturile de subordonare se stabilesc ntre o autoritate a administraiei de stat, pe de o parte, i un alt subiect de drept, pe de alt parte (o alt autoritate public, o persoan juridic civil, o persoan fizic. Se accept i posibilitatea ca subiectul supraordonat s fie i o persoan privat, n msura n care a fost sau este autorizat prin lege sau, dup caz, de ctre o autoritate a administraiei publice s desfoare activiti n regim de autoritate public.

20

Raporturile de colaborare se stabilesc ntre subiecte aflate n poziii de egalitate, dintre care cel puin unul dintre acestea este reprezentantul unei autoriti administrative, deci purttorul autoritii publice. Acest tip de raporturi pot aprea i ntre o autoritate a administraiei publice centrale sau locale i o alt autoritate public, atunci cnd legea le oblig s acioneze mpreun pentru ndeplinirea unei sarcini care revine administraiei publice. Ct privete inter-relaiile raporturilor de subordonare, consemnm existena unor reguli: a) un raport de conformare poate fi att un raport de colaborare, ct i un raport de natur conflictual; b) un raport de natur conflictual este ntotdeauna un raport de subordonare; c) realizarea unui raport conflictual poate reclama i un raport administrativ de colaborare, n situaia n care raportul administrativ de colaborare se constituie ntr-un mijloc juridic de garantare a realizrii drepturilor i obligaiilor organului de stat ca subiect. 3.4. Faptele juridice de drept administrativ Faptele administrative au ntotdeauna caracter juridic , reprezentnd premise eseniale pentru naterea, desfurarea sau stingerea unui raport juridic de drept administrativ. faptul juridic administrativ presupune existena unei mprejurri care are consecine juridice i, deci, creeaz, modific sau stinge raporturi administrative. n literatura juridic de specialitate, faptele administrative sunt clasificate n evenimente i n aciuni ale oamenilor, funcie de interferena sau neinterferena voinei oamenilor. Evenimentele au fost desemnate a fi mprejurri care nu depind de voina omului , dar care, prin rezultatele lor, produc consecine juridice, n condiiile n care o norm juridic de drept administrativ prevede acest lucru. Pot fi incluse n aceast categorie fenomenele naturale, cum sunt cutremurele i alte calamiti naturale, moartea unei persoane, naterea, curgerea timpului. Pe de alt parte, aciunile reprezint evident manifestri de voin ale subiectelor de drept administrativ care produc efecte juridice, fiind incidente coninutului normei de drept administrativ. Exist aciuni licite i aciuni ilicite, dup cum prin coninutul normelor de drept administrativ sunt calificate acestea: aciuni permise i aciuni interzise. 3.5. Trsturile raporturilor juridice de drept administrativ n literatura de specialitate, corespunztor tezelor, clasificrilor i definiiilor date raporturilor de drept administrativ , opiniile prezentate au oferit poziii teoretice i cu privire la trsturile acestora. Avnd n vedere opiniile personale exprimate anterior, considerm c trsturile generale ale raporturilor de drept administrativ ar putea fi formulate astfel: a) sunt raporturi care se nasc, se modific i se sting n sfera relaiilor sociale reglementate de normele dreptului administrativ; b) sunt raporturi de putere n care subiectul supraordonat acioneaz n calitate de purttor al autoritii publice i de organ al administraiei de stat; c) se bazeaz preponderent pe subordonare i nu pe autonomia prilor, de obicei fiind realizat la iniiativa unui organ al administraiei de stat. Prima trstur delimiteaz raporturile de drept administrativ de celelalte raporturi de drept public (constituional, penal .a.), cea de a doua trstur explic poziia i fora pe care unul dintre subiectele raporturilor de drept administrativ le are comparativ cu ceilali participani, iar cea de a treia trstur explic poziia privilegiat n care se afl unul dintre subiecte, faptul i c n cadrul raporturilor de colaborare, unul dintre subiecte, i obligatoriu cel ce reprezint administraia de stat, este n poziia de subiect supraordonat.

21

3.6. nceperea i stingerea raporturilor juridice de drept administrativ Declanarea raportului juridic de drept administrativ poate fi determinat de acte juridice, de fapte materiale sau de operaiuni materiale, fiecare suscitnd cteva explicaii succinte. n ceea ce privete actele juridice, acestea pot fi normative sau individuale. Faptele juridice materiale pot fi ncadrate n rndul: faptelor comisive,faptelor omisive i faptelor comisiv-omisive. Operaiunile tehnico-materiale sunt reprezentate de acele operaii care sunt legate de coninutul procedurii de elaborare sau a celei de executare a unor acte administrative, precum i cele care nu intervin n aceast procedur. Ceea ce se impune a fi subliniat este faptul c acestea nu sunt productoare de efecte juridice prin ele nsele, deci, nu sunt generatoare de raporturi juridice. n ceea ce privete stingerea raporturilor juridice de drept administrativ , aceasta se produce odat cu: realizarea obiectului; abrogarea; revocarea sau anularea actului juridic care a generat raportul juridic; moartea, desfiinarea sau dispariia subiectului pasiv.

22

CAPITOLUL III ORGANELE ADMINISTRAIEI PUBLICE

1. Consideraii introductive Organizarea administraiei de stat, ca fenomen istoric, este legat indestructibil de apariia i fiinarea statului, n calitatea sa de organism politic al societii. Noiunea de administraie de stat, n sensul su organic, a fost utilizat, de regul, cu referire la eful statului, Guvern i ministere, alte structuri centrale de specialitate i ramificaiile acestora din teritoriu. Se poate vorbi despre o activitate administrativ propriu-zis, n sensul cunoscut de activitate social organizat i specializat, de ndeplinire a dispoziiilor unor autoriti superioare ale organizrii sociale, doar atunci cnd s-a pus problema instituirii unei fore publice care s asigure gestionarea problemelor publice , deseori prin ntrebuinarea unor mijloace de constrngere. n epoca modern i contemporan, conceptul de administraie de stat este utilizat, cu precdere, atunci cnd se fac referiri la eful statului, la Guvern, la structurile centrale de specialitate i la serviciile deconcentrate n teritoriu ale acestora, iar noiunea de administraie local este perceput pentru a desemna autoritile administraiei locale autonome alese la nivelul unitilor administrativ-teritoriale existente pe teritoriul statului. Cele dou componente administraia de stat i administraia local - compun administraia public care, cel puin n plan teoretic, compun sistemul organizrii administraiei publice De-a lungul vremii, tiina administraiei s-a aplecat asupra desluirii organizrii administraiei publice, n primul rnd, dreptul administrativ insistnd asupra acesteia sub aspectul reflectrii ei n coninutul normelor juridice care au ca obiect problematica nfiinrii, funcionrii i activitilor concrete desfurate .a.m.d. 2. Poziii ale doctrinei romneti privind administraia public i organizarea administraiei publice n primul rnd, vom reine faptul c n timp ce Constituia din 1923, asemenea celei din 1866, a ales soluia utilizrii noiunilor de putere, autoritate public, organ sau instituie public, Constituiile comuniste din 1948, 1952 i 1965 au excelat prin utilizarea noiunii de organ de stat iar actuala Constituie a Romniei folosete cu precdere termeni cum sunt: autoritate public, organ, instituie, instituie public .a. . n perioada interbelic a fost conturat i utilizat conceptul de persoan moral de drept public, statul, judeul, comuna i stabilimentele publice fiind ndrituite ca, prin activitatea concret desfurat, s realizeze administrarea treburilor publice i s rspund, astfel, nevoilor sociale ce conturau interesul public general. n perioada postbelic, doctrina comunist a utilizat n exclusivitate noiunea de organ al administraiei de stat, fr a se ajunge la desluirea precis a sensului i coninutului acestuia.

23

Pe parcurs, discursul politic i legislaia vremii au consacrat treptat i conceptul de unitate economic de stat, specific, deopotriv, dreptului civil i dreptului public, aceasta fiind inclus n sistemul organelor administraiei de stat. n doctrina postdecembrist, lund n considerare faptul c textul constituional din 1999 i legislaia n vigoare au utilizat noiunile de autoritate a administraiei publice i, n mai mic msur, noiunea de organ al administraiei publice, s-a accentuat asupra prerii c o cercetare ct de aprofundat a dispoziiilor legale n materie nu relev vreo distincie care s-ar putea face ntre cele dou noiuni i c ne aflm n faa uneia i aceleai categorii juridice care desemneaz structurile care nfptuiesc administraia public. n opinia noastr, legislaia actual utilizeaz noiunea de autoritate public privit ca Parlament, Preedinte, Guvern, Administraie Public, Instane judectoreti, Consiliul Legislativ, Consiliul Suprem al magistraturii, Consiliul Judeean, deci fie sub aspectul de organ public, fie sub cel de colectiv organizat de oameni care exercit prerogative de putere public, fie printr-o activitate statal, fie printr-o activitate din administraia public local. De aceea, autoritatea public sau organul de stat reprezint componenta structural de baz i forma organizatoric distinct, de constituire i de manifestare a puterii publice, alctuit din una sau mai multe persoane i care este nzestrat cu capacitatea juridic de a participa, n nume propriu, la nfptuirea sarcinilor ce revin n mod direct i n modalitile specifice puterii publice. ntr-o alt opinie, organul administraiei publice reprezint acea structur organizatoric care, potrivit Constituiei i legii, are personalitate de drept public i acioneaz din oficiu pentru executarea legii sau prestarea serviciilor publice, n limitele legii, sub controlul direct sau indirect al Parlamentului. 3. Noiunea de organ al administraiei publice n legislaia actual a Romniei n cuprinsul textului Constituiei din 1991 modificat n 2003, se opereaz cu noiunea de autoritate public, care se refer ndeosebi la organele de stat i n subsidiar la organele administraiei locale care realizeaz activitile n baza principiului autonomiei locale. Titlul III al Constituiei Romniei, intitulat Autoritile publice, debuteaz cu capitolul Parlamentul susinnd expres c Parlamentul este organul reprezentativ al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii. Sintagma de autoritate public este utilizat, n primul rnd, pentru a desemna un organ public, reprezentnd colective de oameni care exercit prerogativele de putere public ntr-o unitate a statului sau ntr-o unitate din administraia public local, i doar n subsidiar pentru a evoca funcionarii publici, adic pe cei care, intrnd n contact cu cetenii, desfoar un serviciu public cu scopul de a le apra drepturile fundamentale. Lecturarea coninutului Capitolului V Administraia public al Titlului III al Constituiei ne lmurete i mai mult, ntruct n acesta sunt desemnate generic sau chiar nominalizate principalele organe ale administraiei publice . Astfel, este prezentat structura administrativ intern din Romnia, relaiile interne dintre administraia public de stat i administraia public local autonom, inclusiv instituia tutelei administrative, fcndu-se vorbire despre: ministere, autoriti administrative autonome, alte organe de specialitate, consiliu local, primar, consiliu judeean, prefect, servicii publice desconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale, care, toate, sunt categorii principale ale administraiei publice. Este evident, ns, c sfera organelor administraiei de stat nu se poate rezuma doar la enumerarea anterioar, ntruct, trebuie acceptat faptul c ndeplinirea prerogativelor constituionale ale unora dintre acestea impun, cu necesitate, nfiinarea altor organe sub forma unor instituii bugetare, regii autonome sau societi comerciale. Astfel, n dezvoltarea textelor cu valoare de principiu ale Constituiei Romniei, Legea nr.215/2001 privind administraia public, reia i consacr dreptul organelor administraiei publice locale (Consiliul judeean i

24

Consiliul local) de a nfiina instituii i ageni economici de interes local sau instituii de binefacere. Potrivit Constituiei i a legilor n completare, rezult c organul administraiei publice face parte din categoria autoritii publice abilitat s execute legea i s presteze servicii publice uznd de prerogativele puterii publice. Astfel, n aceast poziie i calitate, organele administraiei publice reprezint persoane morale de drept public care pot intra n raporturi juridice n nume propriu. Dispoziiile constituionale delimiteaz structura administraiei publice din Romnia, dup cum urmeaz: I. Administraia central: a) organele supreme ale autoritii publice: Preedintele Romniei, Guvernul; b) organele centrale de specialitate: - ministerele i alte organe subordonate Guvernului; - autoritile administraiei publice centrale autonome; c) instituii centrale subordonate ministerelor sau autoritilor autonome, inclusiv cele organizate ca regii sau societi comerciale. II. Administraie de stat din teritoriu: a) Prefectul; b) Serviciile desconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale. III. Administraia local: a) Consiliul judeean; b) Consiliul local i primarul. Comentariile efectuare i analiza prevederilor din Constituie i celelalte legi administrative ne permit s ncercm definirea noiunii de organ al administraiei publice, astfel: structura organizaional care posed personalitate de drept public i care acioneaz din oficiu pentru executarea legii sau pentru prestarea serviciilor publice, n limitele legii, sub controlul Parlamentului. Opinm c noiunea de administraie local, respectiv aceea de organ al administraiei locale poate s fie utilizat numai pentru a evoca autoritile desemnate de jos n sus prin votul popular, care-i desfoar activitatea n baza principiului autonomiei locale n judee, municipii, orae i comune. Din definiiile prezentate, putem extrage cteva caracteristici ale autoritilor administrative, i anume: - autoritile administrative reprezint o categorie de autoriti publice, respectiv forme organizatorice constituite n sistemul administraiei publice; - autoritile administrative sunt forme organizatorice stabile, ca structur i activitate, determinate de permanena i consistena sarcinilor pe care le ndeplinesc; - autoritile administrative dispun de capacitate juridic de drept administrativ cu caracter special care le confer calitatea de participante la raporturile juridice administrative; - autoritile administrative, prin atribuiile exercitate, nfptuiesc activitatea executiv a statului, ca form fundamental de activitate public. n acest sens, trsturile caracteristice organelor i structurilor administraiei publice sunt urmtoarele: sunt organe ale statului; sunt nfiinate prin lege sau n baza legii; ntreaga activitate se desfoar pe baza i n vederea executrii legii; actele juridice adoptate sau emise de ctre ele sunt supuse unui control de legalitate prevzut de lege; activitatea acestora este realizat de un personal de specialitate; activitatea lor se desfoar n interesul statului, al judeului sau al comunei, precum i al particularilor persoane fizice sau juridice. 4. Constituirea n sistem a administraiei publice

25

Administraia public - ca activitate - se realizeaz printr-o multitudine de forme organizatorice care grupeaz categorii ntregi de oameni (personalul) dispuse ntr-un sistem organizat bazat pe relaii de subordonare, colaborare sau participare., ce face parte din macrosistemul de organizare al societii la nivel naional sau la nivelul unor uniti administrativ-teritoriale. ntre societatea global cu structurile i stratificrile ei i sistemul administraiei publice exist raporturi care se exprim prin ceea ce sociologii denumesc socialitate i sociabilitate administrativ. Termenul de structur a administraiei publice desemneaz o anumit modalitate de alctuire, de construcie, de organizare a unui corp sau a unui domeniu de activitate . Avem n vedere ordonarea elementelor n sisteme, precum i relaiile care se stabilesc ntre acestea n procesul realizrii atribuiilor sistemului respectiv. Diveri autori au formulat preri cu privire la tipurile de structuri n care se pot organiza sistemele administrative i anume: structura linear, care asigur unitatea i coerena n conducere; structura funcional, care determin un sistem pluralist de conducere; structura mixt, care mbin, funcie de nevoile sociale, cele dou tipuri de structuri anterioare. Administraia public modern, compus dintr-o multitudine de autoriti i organe ale statului i ale colectivitilor locale - recurge la ordonarea elementelor de sistem n raport cu dou criterii obiective: criteriul teritorial i criteriul competenei materiale. 5. Criteriile de constituire n sistem a administraiei publice 5.1. Criteriul teritorial n mod tradiional, n raport cu raza teritorial n care poate aciona autoritatea administrativ respectiv, s-a recurs la mprirea acestora n autoriti centrale i autoriti locale. De dat mai recent, se vorbete mai mult despre colectivitatea de ceteni pentru care activeaz i ale cror interese le gestioneaz un organ sau altul al administraiei publice. n context, autoritile administraiei publice centrale acioneaz n interesul general al societii, n timp ce, autoritile administraiei publice locale au n vedere soluionarea intereselor colectivitilor locale: judeene, oreneti i comunale, interese care sunt armonizate cu interesele generale. Administraia public a statului este constituit i ierarhizat astfel: - Conducerea bicefal a administraiei publice (Preedintele Romniei i Guvernul Romniei); - Ministerele i celelalte autoriti publice autonome centrale; - Serviciile publice deconcentrate n teritoriu ale ministerelor i celorlalte autoriti publice autonome centrale. n ceea ce privete fiinarea i funcionarea autoritilor teritoriale ale administraiei publice suntem ndreptii s facem precizarea c ar fi contraproductiv lansarea ideii departajrii totale i stricte ntre acestea i autoritile centrale, respectiv serviciile deconcentrate n teritoriu ale acestora, ntruct, n practic, relaiile dintre ele sunt variate iar caracteristica esenial a acestora este colaborarea i nu controlul ierarhic sau subordonarea ntre ele. Majoritatea autorilor de drept administrativ s-au aplecat asupra problematicii coninutului i dimensiunilor autonomiei funcionale a autoritilor administraiei publice locale. Potrivit tiinei administraiei exist mai multe condiii ce trebuie ntrunite pentru realizarea n practic a unei autonomii reale, astfel: - existena unei colectiviti locale, ceea ce nseamn c, n primul rnd, trebuie s fim n prezena unei grupri de ceteni, de locuitori care s aib interese i cerine specifice, caracteristice, particulare, fa de interesele ntregii colectiviti naionale;

26

- existena unor mijloace materiale i bneti, la dispoziia colectivitii locale i gestionarea acestora constituie o alt condiie important pentru a exista autonomia local. Aceast gestionare a mijloacelor trebuie s fie realizat chiar de respectiva colectivitate. - o alt condiie necesar existenei autonomiei locale este ca agenii de conducere s fie locali, deci, autoritile care conduc unitile administrativ-teritoriale s fie alese de populaia din interiorul respectiv, nu s fie numite de la centru; - trebuie s existe o delimitare fa de autoritile administraiei publice centrale n ceea ce privete competena de a decide liber n rezolvarea nevoilor locale.. 5.2. Criteriul funcional (competena) Acest criteriu fundamenteaz mprirea autoritilor administraiei publice n autoriti cu competen general i autoriti ale administraiei cu competen special i determin structura funcional a acesteia. Structura pe specific de activitate se realizeaz att pe plan central ct i pe plan local. Curent, doctrina se refer i utilizeaz termenul de ramuri sau domenii de activitate. Pe plan central avem ministere i alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului, ministerelor i cele autonome, iar pe plan teritorial exist servicii public deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale, a cror activitate este condus de prefect, ca reprezentant al Guvernului n teritoriu. Aadar, dac la nivelul statului autoritile administraiei publice alctuiesc un subsistem al statului, determinat de criteriul separaiei puterilor n stat, structura organizatoric i funcional a sistemului administraiei publice este alctuit prin aezarea ntr-o ierarhie i subordonarea din treapt n treapt a diverselor autoriti care realizeaz activitatea administrativ a statului sau prin distribuia pe orizontal a autoritilor administrative autonome locale. Folosindu-ne de criteriile tradiionale de construire i distribuire a structurilor administraiei publice, putem schia urmtoarea structur organizatoric a sistemului administraiei publice: I. Funcie de criteriul competenei teritoriale (criteriul teritorial): A. Administraia public de stat: - Autoriti centrale, cnd competena lor se ntinde asupra ntregului teritoriu al rii: Guvernul, ministerele i celelalte organe centrale ale administraiei publice, - Autoriti teritoriale, cnd competena lor se ntinde asupra unei pri din teritoriul naional. Acestea sunt serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale. B. Administraia public local: - Autoriti locale, cnd competena lor se ntinde asupra unei uniti administrativteritoriale (jude, ora, comun). Acestea sunt Consiliile locale i primarii. II. Funcie de criteriul competenei materiale (criteriul funcional): Autoriti cu competen general, care exercit puterea executiv, administraia public n orice domeniu de activitate: Guvernul, Consiliile locale i primarii; Autoriti ale administraiei publice de specialitate, care realizeaz administraia public ntr-o anumit ramur sau domeniu de activitate: ministerele i celelalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice subordonate Guvernului sau autonome, precum i serviciile publice deconcentrate ale acestora, din teritoriu. Dac lum drept criteriu al mpririi administraiei publice colectivitatea uman pe care aceasta o servete vom avea dou mari categorii de autoriti administrative, i anume: A. Autoriti ale administraiei publice de stat:

27

- Guvernul; - Administraia de specialitate: - central; - deconcentrat, la nivel local. - Prefectul B. Autoriti ale administraiei publice locale Consiliul judeean; Consiliul local; Primarul; Serviciile publice locale (descentralizate) Organizarea administrativ-teritorial reprezint i o problem care se impunea a fi analizat n contextul studierii structurilor administraiei publice. Ea are menirea de a asigura performana activitii administrative desfurate de componentele administraiei publice, sporirea iniiativei i a operativitii n serviciul public, structurarea perfect a sistemului i a relaiilor pe vertical i orizontal ntre componentele acestuia, exercitarea controlului intern eficient i a sprijinului competent pentru toate unitile i structurile administrativ-teritoriale. 6. Despre competena i capacitatea organelor administraiei publice n referire la competena organelor administraiei publice vom observa ar trebui s lmurim i problematica sarcinilor i misiunilor acestora. Anterior adoptrii Constituiei din 1991 modificat n 2003 s-a admis ideea c noiunea de sarcin a administraiei de stat putea fi conturat prin analiza sensului i spiritului reglementrilor legale. n contextul politic al epocii, noiunea de sarcin a fost raportat la obiectivele pe care organele de stat trebuiau s le urmreasc i s le ndeplineasc n conducerea activitilor economico-gospodreti, social-culturale i administrative pe plan local. n schimb, noiunea de atribuie a fost asimilat cu drepturile i obligaiile cu care erau investite organele locale pentru realizarea sarcinilor, respectiv pentru exercitarea puterii de stat. n contextul Constituiei din 1991, modificat n 2003,, care a nlturat noiunile de organe de stat i de organe de partid, nlocuindu-le cu cele de parlament, i a introdus rspunderea politic a Guvernului i a celorlalte organe administrative n faa Parlamentului i controlul parlamentar asupra administraiei, teza dependenei sarcinilor administraiei fa de organe de stat trebuie nlocuit cu cea de dependen fa de Parlament, organul suprem, ales prin vot electoral. n noul context, sensul noiunii de sarcin a administraiei publice este altul i semnific, i n opinia noastr, ndatoririle ce revin administraiei publice n cadrul noului sistem politic i social actual. Se tie c noul sistem politic consacr principiul separaiei puterilor n stat, n care se mai poate vorbi nc despre anumite sarcini la a cror ndeplinire contribuie toate categoriile de autoriti publice, inclusiv organele administraiei publice. Sarcinile reprezint necesitile sociale valorizate politico-normativ care presupun intervenia organelor statului, inclusiv ale organelor administraiei publice. Deci acele necesiti sociale, identificate, evaluate politic i consacrate prin norme juridice, ndeplinite de aceast categorie de organe. Sancionarea de ctre Parlament a programului de guvernare i, ulterior, a actelor cu caracter normativ semnific, practic, momentul i modalitatea de stabilire a sarcinilor pentru autoritile administraiei publice. Acestea au importan pentru organizarea sistemului administrativ i pentru organizarea i funcionarea fiecrui organ n parte. Este important s reinem c sarcinile administraiei publice le regsim, n primul rnd, n Constituie, legi, hotrri ale Parlamentului sau ordonane ale Guvernului.

28

Noiunea de competen a fost i este diferit analizat de autorii tiinei dreptului administrativ . Totui, pot fi identificate elementele care constituie constanta n doctrin cu privire la aceast noiune, i anume: a) este un ansamblu de atribuii prevzute de lege; b) reprezint o obligaie legal (are caracter obligatoriu); c) este prezentat sub forma unor drepturi i obligaii ale organelor administrative; d) poate fi explicat fr explicarea capacitii lor juridice; e) e) este special determinat pentru fiecare organ al administraiei publice sub trei feluri: material, teritorial i temporal. Trebuie reinut faptul c, dei ne raportm la drepturile i obligaiile pe care legea le stabilete n sarcina organelor administraiei publice, exercitarea atribuiilor nu este lsat la voina lor de a face sau a nu face, ci acestea sunt obligatorii de ndeplinit, drepturile indicnd limitele i posibilitile pe care acestea le au pentru executare, aplicare i/sau ndeplinire. Se tie c, tradiional, capacitatea a fost definit ca aptitudinea de a fi titular de drepturi i obligaii n raporturile administrative, ca element esenial al competenei. Ea indic sfera raporturilor de drept administrativ n care pot intra organele administrative de stat i, deopotriv, sfera formelor prin care se pot concretiza aptitudinile conferite de lege. n ceea ce privete primul aspect - sfera raporturilor de drept administrativ, n care pot intra organele administraiei publice - majoritatea autorilor afirm c normele juridice care indic competena, stabilesc doar capacitatea acestora de a fi titulare n raporturile juridice administrative. n privina celui de al doilea aspect - al formelor prin care se pot concretiza aptitudinile conferite de lege - autorii au ales ntre trei poziii: sensul strict, sensul larg i sensul mixt, astfel: a) sensul strict: competena presupune doar aptitudinea de a emite acte administrative i de a efectua operaiuni administrative, deci de a ntreprinde aciuni n realizarea puterii de stat; b) sensul larg: competena este aptitudinea de a face acte juridice sau operaiuni administrative, ct i operaiuni materiale, care nu presupun realizarea puterii de stat; c) sensul mixt: competena presupune, pe de o partea, aptitudinea legal a organelor administraiei de stat de a nfptui activiti executive prin acte cu valoare juridic i, pe de alt parte, capacitatea de a face att acte juridice ct i operaiuni materiale-tehnice recunoscute de lege unui organ al administraiei de stat, n limitele stabilite, n vederea realizrii activitii sale i a sarcinilor ce-i revin. Revenind la noiunea de competen, vedem c toat construcia analitic anterioar arat c fundamentul capacitii administrative este constituit din normele prin care se confer competena, pe care o regsim doar n cazul organelor administraiei de stat, a administraiei publice, n general. Problematica analizei capacitii trebuie extins i asupra funcionarilor unui organ al administraiei publice. n mod obligatoriu trebuie fcut deosebirea ntre funcionarii care sunt titulari de funcii publice, i ceilali funcionari administrativi, care, n sensul larg al termenului, sunt supui normelor Codului muncii. Prin competena organelor administraiei publice se nelege totalitatea atribuiilor stabilite prin norme juridice care confer drepturi i obligaii pentru a aduce, n nume propriu, i n realizarea puterii publice, o anumit activitate administrativ . Rezult, aadar, c aptitudinea de a fi subiect de drept i calitatea de subiect de drept n raporturile de drept administrativ, pe care le presupune realizarea competenei, sunt cele dou dimensiuni dominante ale noiunii de capacitate. Majoritatea autorilor consider c noiunea de competen evoc o serie de caractere, cum ar fi: caracterul legal, caracterul obligatoriu, caracterul autonom, caracterul ndeplinirii prin

29

intermediul organelor de conducere i al funciilor publice, care, fiecare, semnific constantele activitii organelor administraiei de stat i publice. Caracterul legal arat faptul c organele administraiei publice au obligatoriu o competen stabilit prin lege care ine cont de sarcinile care-i revin n concret, determinat n contextul diviziunii i specializrii necesare n exercitarea puterii de stat. Caracterul obligatoriu al competenei decurge din faptul c exercitarea competenei, deci ndeplinirea drepturilor i obligaiilor conferite prin Constituie i legile rii este obligatorie, orice nendeplinire putnd atrage rspunderea organului, n primul rnd pentru cei care dein funcii publice n cadrul organului respectiv. Caracterul autonom al competenei indic faptul c organul administrativ are dreptul de a-i ndeplini, de unul singur, de sine stttor i n condiiile stabilite de lege, toate atribuiile cu care este investit iar, de cele mai multe ori organele ierarhic-superioare ale acestuia au obligaia de a le asigura independen i mijloacele de realizare a lor. Referindu-ne, stricto-senso, la competena i capacitatea administraiei publice locale, sunt necesare urmtoarele precizri: - legea atribuie capacitate juridic numai unitilor administrativ-teritoriale, nu i organelor lor administrative. - legea atribuie acestor uniti administrativ-teritoriale att capacitate juridic civil, ct i capacitate juridic de drept public, calitate n care pot fi titulare de drepturi i obligaii n diverse raporturi juridice, fr nici o ngrdire; astfel, n calitate de persoan juridic de drept public, ele pot participa la raporturi juridice de drept public, iar n calitate de persoane juridice de drept privat pot participa la raporturi juridice de drept privat; - angajarea unitilor administrativ-teritoriale, n diverse raporturi juridice, se face de ctre organele de conducere i pe seama acestora. n literatura de specialitate, n legtur cu clasificarea competenei, se susine c exist trei feluri ale competenei organelor administraiei de stat: material (ratione material), teritorial (ratione loci) i temporal (ratione temporis), care pot fi caracterizate astfel: a) Competena material const n sfera i natura atribuiilor unui organ al administraiei publice, fie c vorbim despre competena general (n toate domeniile i ramurile de activitate), fie despre competena special (de ramur, de domeniu). b) Competena teritorial, precizeaz i delimiteaz limitele spaiale, teritoriale ale aciunii organelor administraiei publice n cadrul crora pot fi exercitate atribuiile conferite de lege. i aici, putem vorbi despre competen general la care o adugm pe cea local. c) Competena temporal indic limitele n timp sau de timp ntre care un organ al administraiei publice este obligat i i poate exercita atribuiile, n conformitate cu prevederile exprese ale legii. De la regula obligativitii competenei autoritilor administraiei publice exist mai multe excepii :delegarea de competen, delegarea de atribuii i/sau nlocuirea unor funcionari de decizie, modaliti asupra crora vom strui pe scurt n cele ce urmeaz: a) Delegarea de competen are loc numai n legtur cu funcionarii publici de decizie care pentru motive ce in de mai buna administrare i funcionare a organului condus, pot ncredina spre exercitare, n totalitate sau numai n parte, atribuiile lor ctre ali funcionari publici sau organe. b) nlocuirea unor funcionari de decizie are i ea loc n condiii strict reglementate de lege, pentru motive ce in de nendeplinirea sau neputina de a ndeplini, n totalitate sau n parte, a propriilor atribuii. Instituia nlocuirii unor funcionari de decizie este o instituie juridic diferit de cea a delegrii de competen, prin: - nlocuirea poate fi de drept sau la iniiativa funcionarului de decizie, n timp ce delegarea poate fi numai de drept;

30

- prin nlocuire se urmrete asigurarea exercitrii atribuiilor unui funcionar n situaii de excepie, n timp ce delegarea urmrete o mai bun repartiie a sarcinilor de serviciu ntre funcionarii: cu funcii de decizie din administraia public; - delegarea de competen are, n general, caracter permanent, n timp ce nlocuirea unor funcionari are caracter temporar, spre exemplu pn la validarea alegerii altui primar, la ncetarea suspendrii acestuia sau la ncetarea cauzelor obiective care au determinat msura nlocuirii. c) Repartizarea de atribuii reprezint modalitatea prin care un organ colegial stabilete c unele dintre atribuiile sale vor fi exercitate, n intervalul dintre edine ori permanent, de unul dintre membrii si.

31

CAPITOLUL IV REGLEMENTAREA SERVICIULUI PUBLIC N ROMNIA

1. Noiunea, clasificarea, formele de organizare i regimul juridic al serviciilor publice 1.1. Introducere n problematica serviciilor publice Serviciul public evoc un ansamblu de reguli de fond i de form care desemneaz materia asigurrii n regim de putere public a necesitilor societii/comunitii. Vorbim, deci, despre un regim juridic compus din norme de drept public i de drept privat, despre un fond comun de principii i reguli care prefigureaz rolul serviciului public. Esena i finalitatea organizrii i desfurrii serviciilor publice se raporteaz tocmai la satisfacerea unor nevoi generale, la sarcinile tot mai diversificate la care statul a trebuit s rspund pentru a se asigura bunstarea oamenilor pe care i reprezint. n evoluia sa, dezvoltarea serviciilor publice le-au impus ca fundament al sistemului administraiei publice. Serviciile publice reprezint organisme administrative create de stat i de celelalte uniti administrativ-teritoriale (jude, ora, comun), dispun de mijloace i resurse puse la dispoziie de ctre sistemul administraiei publice i fiineaz numai cu scopul de a satisface n mod continuu o cerin, o nevoie real cu caracter general, creia iniiativa particular nu i-ar putea conferi o satisfacere complet i continu. Dat fiind complexitatea cerinelor sociale exist o mare varietate de servicii publice. Prezint importan diferenierea dintre un serviciu public comunitar i serviciul de utilitate public, iar diferena esenial dintre acestea este dat de constatarea faptului c primul este realizat de un organism statal, n timp ce al doilea de ctre o organizaie nestatal. Exist i organizaii mixte, de stat i particulare, care realizeaz servicii publice n vederea realizrii atribuiilor care le revin n scopul promovrii interesului public. n general, se admite c, pentru a fi n prezena unui serviciu public trebuie ndeplinite cteva condiii, i anume: satisfacerea unei nevoi a membrilor societii; nfiinarea acestuia printr-un act de autoritate; obiectul activitii intr n sfera realizrii autoritii de stat; personalul acestuia are calitatea de funcionar public; mijloacele materiale i financiare sunt asigurate prin subvenii bugetare i venituri proprii. 1.2. Noiunea i clasificarea serviciilor publice n doctrina juridic a dreptului public, serviciul public a fost definit sub un dublu aspect: material i formal . Din punct de vedere material, serviciul public este privit ca o activitate de interes general care se desfoar de ctre organele administraiei publice sau de ctre persoane particulare autorizate, abilitate n acest scop.

32

Din punct de vedere formal, serviciul public poate fi definit ca ansamblul de structuri ale administraiei publice sau al organismelor private care desfoar activiti n regim de serviciu public. Pentru clasificarea serviciilor publice, n literatura de specialitate sunt utilizate criterii diverse: A. n funcie de modul lor de organizare, serviciile publice pot fi interioare sau exterioare. - Serviciile interioare sunt reprezentate de compartimentele de lucru ale autoritilor administraiei publice, a cror competen i atribuiile sunt strict determinate de legile de organizare i funcionare ale fiecruia n parte. - Serviciile exterioare sunt constituite din entitile distincte, autonome, cu sau fr personalitate juridic, constituite de ctre administraia public, care au organizare de sine stttoare i conducere proprie. B. n raport de ntinderea competenelor, serviciile publice pot fi organizate att la nivel naional ct i la nivel local. - Serviciile publice de interes naional sunt organizate, de obicei, fie sub forma unor structuri interioare (departamente, inspectorate, direcii generale), fie sub forma unor instituii sau regii autonome exterioare, organizate de autoritile administraiei publice centrale. De asemenea, pot fi nfiinate servicii publice de interes naional de ctre organismele nonguvernamentale, cum ar fi fundaiile pentru protecia copilului, femeilor violentate, sau animalelor, universiti particulare etc. - Serviciile publice de interes local sunt organizate de autoritile administraiei publice locale sau de ctre organisme private, autorizate n acest scop, care i limiteaz activitatea la nivelul unei singure uniti administrativ-teritoriale. C. ntr-o alt abordare se propune o alt clasificare a serviciilor publice, respectiv dup modul lor de gestionare. - Serviciile publice gestionate in mod direct de Consiliile judeene i Consiliile locale sunt cele care nu pot fi ncredinate unor particulari i sunt organizate sub forma unor compartimente proprii (de urbanism, amenajarea teritoriului, autoritate tutelar, stare civil .a.) sau sub forma unor structuri exterioare. Alte servicii publice comunitare se nfiineaz sub forma unor compartimente interne ale autoritilor administraiei publice. D. n funcie de cadrul geografic pe care i desfoar activitate, distingem ntre serviciile interne i serviciile publice extra-teritoriale, ultimele prelungindu-i cadrul geografic n afara granielor statului, cum ar fi cele pe care le regsim n organizarea domeniului afacerilor externe sau a serviciului marin-aviatic i a cror activitate se desfoar n afara granielor. E. n funcie de natura sarcinilor pe care le au, se poate face distincia ntre serviciile publice civile i serviciile publice militare, ultimele fiind caracterizate prin disciplin, rigoare, strictee i alte reguli care sunt proprii doar acestora. F. Exist diverse alte situaii n care, pentru o mai bun funcionare a serviciilor publice, acestea sunt ncredinate unor particulari. G. n fine, se mai utilizeaz i clasificarea n funcie de natura activitii desfurate n: servicii administrative i servicii economice.

33

- Astfel, au caracter administrativ serviciile de protecie social i sanitar, cele cu scop educativ i cultural, precum i cele de meninere a ordinii publice. - Serviciile publice cu caracter economic desfoar activiti lucrative, cu coninut economico-financiar, care aduc i un profit. 1.3. Formele de organizare a serviciilor publice Funcie de importana acordat uneia sau alteia dintre nevoile astfel identificate i calificate, intervenia autoritii publice este mai mult sau mai puin profund i poate consta doar n acordarea unor subvenii ctre o ntreprindere particular i exercitarea unui control public asupra modului de satisfacere a nevoii sociale. Autoritatea public poate s decid crearea unor organisme care s depind de ea, crora le ncredineaz gestiunea acelor organisme publice, ce se nscriu strict n cadrul administrativ obinuit i funcioneaz utiliznd procedee administrative. n al treilea rnd, se poate recurge la construcii instituionale mixte , care au caracter administrativ: prin atribuii, proporia capitalului folosit, prin reguli de organizare i funcionare, prin controlul la care sunt ele supuse .a.. Totui, aceste forme de servicii publice se apropie de societile comerciale sau industriale obinuite. Lund n considerare cele expuse anterior, nclinm spre o definire a serviciilor publice, nelese ca fiind ansamblul de persoane i lucruri create n vederea satisfacerii unor nevoi publice de ctre o colectivitate public, supuse autoritii i controlului acesteia. De aici, rezult i ideea ansamblului de mijloace anvizanjate pentru satisfacerea unor scopuri determinate. Ne referim, evident, la personal, la mijloacele materiale i financiare, care sunt completate cu posibilitatea de a utiliza proceduri juridice excepionale, de drept public. Natura activitilor desfurate i, mai ales, modalitatea n care este realizat gestionarea serviciilor, determin forma de organizare a fiecrui serviciu public n parte. Astfel, n literatura de specialitate se vorbete despre: a) compartimentele interioare ale autoritilor administraiei publice care nu au personalitate juridic, nici calitatea de ordonator de credite, nici calitatea de subiect de drept n raporturile juridice i nici calitate procesual; ele apar ca prepui ai autoritii publice din care fac parte; b) instituii publice sau stabilimente , cu sau fr personalitate juridic, crora le-au fost ncredinate anumite servicii publice administrative; acestea au o anumit autonomie, dar se gsesc i rmn sub tutela administraiei publice; c) delegarea gestiunii serviciilor publice , constnd n concesionarea, pe baz de licitaie, a unor servicii publice economice ca societi comerciale, denumite i operatori de servicii publice care i desfoar activitatea pe baz concurenial, n scopul obinerii unui profit. n situaia nfiinrii unei regii autonome sau a unei societi comerciale de ctre administraia public nsi, forma de organizare a acestora nu este concesionarea ci gestiunea direct, proprie structurilor interne sau externe ale administraiei publice locale. d) delegarea de gestiune a unor servicii ctre organisme private , cu caracter neguvernamental i cu numiri diferite: fundaii, asociaii, uniuni etc.; acestea preiau, de regul, n integritatea lor, gestiunea serviciilor publice care constituie aportul lor de activitate cu caracter social, de binefacere, de nvmnt, de sntate .a. Delegarea gestiunii acestor servicii se face pe baza autorizaiei emise de ctre autoritile publice care au competene n domeniile de specialitate respective. 1.4. Regimul juridic al serviciilor publice. Principiile de organizare i funcionare a serviciilor publice Pentru abordarea noastr este important analiza principiilor care fundamenteaz activitatea organismului ce desfoar activiti n regim public: egalitatea n faa serviciului

34

public, continuitatea funcionrii, adaptarea la nevoile interesului public i eficiena serviciului public. Principiul egalitii tuturor cu privire la funcionarea serviciilor publice se degaj din principiul egalitii n faa legii i a autoritilor publice, fr discriminri i fr privilegii, nscris n Constituia Romniei i se refer i privete att egalitatea condiiilor de ncredinare, prin concesionare sau prin delegare, a gestiunii serviciilor publice ctre stabilimente, instituii publice, ageni economici i/sau regii autonome, ct i calitatea de beneficiari ai cetenilor n ce privete funcionarea serviciilor publice, poziia lor n raporturile juridice cu aceste servicii publice, n cadrul crora nu trebuie s fie dezavantajate sub nici un motiv. Principiul continuitii presupune asigurarea funcionrii nentrerupte a serviciilor publice - esena i caracteristica principal a serviciilor publice - create i destinate eminamente pentru a rspunde, n permanen, nevoilor de interes general ale persoanelor fizice i juridice. Prin lege i prin normele interne ale autoritilor publice centrale i locale, se reglementeaz n mod detaliat nu numai modul de organizare i funcionare, ci, mai ales, statutul personalului, drepturile si obligaiile acestuia raportate la continuitatea serviciului, condiiile de exercitare a dreptului la grev de ctre personalul fiecrui serviciu, modul de rezolvare a situaiilor excepionale care se pot ivi pe timpul funcionrii serviciilor publice, cu excepia situaiilor de for major. Principiul adaptrii serviciilor publice la exigenele interesului public general presupune mobilitatea i corelarea cu schimbrile i cu evoluiile de ordin politic, economic, social i juridic care au loc n timp, i care determin noi premise pentru funcionarea acestor servicii. Principiul eficienei serviciului public deriv din faptul c toate cheltuielile necesare se suport, n general, din bugetul de stat sau din bugetele locale ale autoritilor care le nfiineaz i controleaz. De aceea, administraia public are obligaia de a stabili cel mai convenabil raport ntre cheltuieli i cantitatea/calitatea serviciilor prestate cetenilor, care prin taxele i impozitele pltite contribuie la alimentarea bugetului local. Analiza regimului juridic al serviciilor publice ne oblig, pe lng examinarea acestor principii eseniale i trsturi ale serviciilor publice, s lum n considerare i regimul juridic specific aplicabil fiecrui tip sau form de serviciu public, funcie de formele de organizare si funcionare, fr a putea face o distincie clar ntre normele de drept public i cele de drept privat aplicabile acestor servicii. Dac ne referim la resursa uman a serviciilor publice, vom observa i admite c personalul serviciilor publice administrative este supus, preponderent, regimului juridic de drept public, fiindu-i aplicate dispoziiile din statutul funcionarilor publici i parial regimului juridic stabilit de Codul muncii, pentru restul persoanelor. Relaiile dintre serviciile publice amintite mai sus i administraia public, pe de o parte, precum i cele dintre aceste servicii i teri, pe de alt parte, sunt, de asemenea, guvernate, preponderent, de normele de drept public , iar contractele ncheiate cu teri vor fi supuse regulilor de drept privat. Serviciile publice economice gestionate direct sau prin operatorii de servicii publice sunt supuse att regimului juridic de drept public ct i regimului juridic de drept privat. n schimb, normele dreptului privat sunt aplicabile personalului serviciilor publice economice, care este supus dispoziiilor dreptului muncii. Conductorii ageniilor economice cu capital integral ori majoritar public i majoritatea lucrtorilor au, de asemenea, calitatea de salariai i i desfoar activitatea n temeiul contractului individual de munc. Relaiile contractuale ale agenilor economici, care au calitatea de operatori de servicii publice, sunt de asemenea, guvernate de normele dreptului privat (Dreptul comercial: spre exemplu, cel de furnizare de produse sau de prestare de servicii).

35

Organismele neguvernamentale, crora le-au fost delegate servicii publice administrative sunt supuse, cu precdere, regimului de drept comun, care reglementeaz att raporturile cu propriul personal, ct i raporturile lor cu alte persoane juridice i fizice. 1.5. Gestionarea serviciilor publice n ceea ce privete problematica gestionrii serviciilor publice, au fost identificate i sunt analizate mai multe modaliti de gestiune: fie de ctre o persoan public (stat sau unitile administrativ-teritoriale), fie de ctre o persoan fizic sau juridic particular. Dintre aceste moduri de gestiune a serviciului public, am ales prezentarea urmtoarelor: a) Serviciul n regie proprie b) Concesionarea serviciilor publice c) Arendarea serviciilor publice d) Asociaiunea n participaiune. e) Serviciile publice n locaie de gestiune n afara acestor modaliti de gestionare a serviciilor publice, pe care le regsim i n practica administrativ din ara noastr, legislaia Uniunii Europene i legislaiile unora dintre rile occidentale prevd i alte forme, printre care serviciul public n sistem de franchising i cesiunea serviciilor publice n procesul de privatizare. Contractul de franchising nu este reglementat nici de legislaia romn i nici de majoritatea legislaiilor din rile vestice ale continentului, ci doar n Recomandarea 4087/88 referitoare la aplicarea prevederilor antitrust la contractul de franchising, n cadrul crora, o parte, denumit franchisor, primete de la o alt parte, numit franchisee, n schimbul unei sume de bani (redeven), facilitatea de a exploata un pachet de drepturi de proprietate intelectual asupra unor produse determinate , n scopul de a revinde acele produse consumatorilor. Cesiunea serviciilor publice n procesul de privatizare ofer posibilitatea administraiei publice de a transmite gestiunea unui serviciu public pe baza unor acte unilaterale , atunci cnd dein capital majoritar n cadrul unor societi comerciale i intenioneaz s privatizeze prin acte juridice unilaterale. n aceste cazuri se apeleaz la cedarea cotei majoritare de participare la capital sau doar a unei pri din aceasta n favoarea celorlali acionari, n schimbul unui pre, urmnd ca acel serviciu public s funcioneze n continuare, n regim de drept privat sau public. 2. Organizarea i funcionarea serviciilor publice comunitare 2.1. Consideraii generale privitoare la serviciile publice comunitare nfiinarea serviciilor publice comunitare n Romnia a aprut ca efect pozitiv al descentralizrii administrative, componenta esenial a reformei administraiei publice. Este vorba despre schimbarea de fond a raportului dintre administraie i cetean, descentralizarea i desconcentrarea serviciilor publice i demilitarizarea treptat a serviciilor comunitare , n contextul reconstruciei instituionale i a armonizrii cadrului legislativ n spaiul euro-atlantic. Msurile privitoare la nfiinarea, organizarea, reorganizarea sau funcionarea unor servicii comunitare au avut n vedere necesitatea proteciei populaiei, democratizrii serviciului oferit acesteia, prevenirii actelor de corupie, apropierii serviciilor publice de ceteni. Aceste servicii comunitare fac parte din categoria serviciilor publice administrative care sunt gestionate n mod direct de ctre administraia public central i local i ntre care se instituie i trebuie s se realizeze o cooperare permanent. O parte dintre aceste servicii publice comunitare sunt organizate sub forma unor structuri interioare, respectiv compartimente de lucru ale Consiliilor judeene i/sau locale, iar altele ca structuri exterioare ale acestora, avnd statutul de persoane juridice. De asemenea,

36

o alt parte dintre serviciile comunitare se nfiineaz n cadrul Prefecturilor judeene i a municipiului Bucureti. Ele au de ndeplinit o serie de atribuii prin colaborare cu serviciile publice comunitare din cadrul Consiliilor locale, ntre care s-a instituit i trebuie s existe o permanent colaborare. Serviciile publice comunitare se deosebesc att de serviciile desconcentrate ale administraiei publice, ct i de serviciile administraiei locale, deoarece, trebuie s reinem c ele se afl n raporturi de dubl subordonare, att pe orizontal ct i pe vertical. Spre exemplu, dei unele dintre aceste servicii publice comunitare se organizeaz n cadrul Consiliilor judeene sau a Consiliilor locale, activitatea acestora este coordonat i controlat de ctre organele de specialitate ale administraiei publice centrale. Dintre serviciile publice cu acest statut, menionm urmtoarele: Serviciile publice comunitare de eviden a populaiei Serviciile publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor i serviciile publice regim permise de conducere i nmatriculare a autovehiculelor Serviciile publice comunitare pentru situaii de urgen Serviciile publice comunitare pentru cadastru i agricultur 3. Regiile autonome n Conformitate cu prevederile Legii nr.15/1990, regiile autonome se organizeaz i funcioneaz n ramurile strategice ale economiei naionale i n alte domenii stabilite de Guvern. Aceste regii fac parte din categoria stabilimentelor publice i au drept obiect de activitate realizarea unor servicii publice economice de interes major pentru stat sau unitile administrativ-teritoriale . Considerm c, n aceast situaie, pot fi asimilate autoritilor administrative, n sens larg, i, deci, pot emite acte administrative supuse controlului de contencios administrativ. Regiile autonome se pot nfiina, dup cum sunt de interes naional sau de interes local, fie pe baza hotrrii Guvernului, fie prin hotrre a organelor judeene i municipale ale administraiei publice, prin care se stabilesc obiectul de activitate, patrimoniul, denumirea i sediul principal. Regiile autonome pot nfiina, n cadrul structurii lor organizatorice: uzine, fabrici, servicii, sucursale i altele necesare ndeplinirii obiectului de activitate. Ordonana Guvernului nr.15/1993 a adus o serie de precizri cu privire la condiiile ce trebuie ndeplinite pentru ca o activitate s fie organizat sub forma unei regii autonome de interes naional, astfel: a) s constituie monopol de stat, n sensul unei activiti de producie sau de prestri de servicii care, datorit necesitii unor tehnologii specifice sau a unor investiii de capital cu costuri ridicate, nu se poate realiza n condiii de eficien normal n uniti concureniale sau care ar deveni concureniale pe termen mediu; b) s fie de interes public; c) s produc bunuri i s presteze servicii eseniale pentru aprarea rii i siguranei naionale. Regiile autonome sunt conduse de ctre Consiliul de administraie numit prin ordin, de ministrul de resort, sau, dup caz, prin hotrrea Consiliului local, respectiv a Consiliului judeean. Anual, consiliul de administraie prezint un raport ministrului de resort sau unitii administrativ-teritoriale locale, n referire la rezultatele activitii precedente i programul de activitate pentru anul n curs. Patrimoniul regiilor autonome este constituit din bunuri care fac parte din domeniul privat i din domeniul public de interes naional sau local. n exercitarea dreptului de proprietate i/sau de administrare, regia autonom are dreptul de a se folosi, n mod autonom, de bunurile pe care le are n patrimoniu. Ct privete bunurile imobile de interes privat, nstrinarea unor 37

bunuri n valoare de peste zece milioane lei se poate face numai cu aprobarea ministrului de resort. Bugetul de venituri i cheltuieli ale regiilor autonome de interes naional se aprob de Guvern, iar cel al regiilor autonome de interes local se aprob, dup caz, de Consiliile locale sau judeene, odat cu bugetul unitii administrativ-teritoriale respective.

CAPITOLUL V PREEDINTELE ROMNIEI

1. Rolul, locul, alegerea i durata mandatului Preedintelui Romniei Instituia efului de stat i are obria n chiar istoria sistemelor statale. In dreptul public modern, ideea efului de stat este legat de forma de guvernmnt, concept prin care, de regul, se precizeaz cine exercit puterea n stat: o singur persoan (monocraia), un grup de persoane (oligarhia) sau poporul n mod direct (democraia). n raport cu forma de guvernmnt, statele se clasific, de regul, n dou categorii: monarhii, n care eful statului este desemnat pe baze ereditare sau pe via, i republici, n care eful statului, numit cel mai adesea, preedinte, este ales pe o perioad determinat, fie de popor, prin vot direct sau indirect (republici prezideniale sau republici semi-prezideniale), fie de Parlament (republici parlamentare). n majoritatea cazurilor, predomin teza unui Preedinte de Republic aflat ct mai aproape de un monarh constituional, cu rol n principal de reprezentare i de arbitru, dispunnd de atribuii destul de restrnse i adeseori condiionate de intervenia altor autoriti publice. Legile fundamentale moderne circumscriu rolul i atribuiile efului statului, n principal la: reprezentarea statului, semnarea tratatelor, aprobarea unor acte normative emise de unele autoriti ale statului, semnarea legilor n vederea publicrii, prezidarea edinelor unor autoriti ale statului, acordarea unor caliti i titluri, numiri n funcii superioare, instituirea strii de asediu sau de urgen, primirea scrisorilor de acreditare i altele. n Romnia, instituia efului de stat a cunoscut reglementri diferite n raport cu schimbrile intervenite n viaa social-politic a rii. Astfel, iniial, eful statului n Romnia a fost monarhul. Dei numai Constituia din 1938 a prevzut n mod expres c, Regele este capul statului, din analiza dispoziiilor constituionale anterioare se poate constata c Regele exercita atribuiile specifice unui ef de stat , puterea executiv fiind ncredinat monarhului. n perioada 1940-1944, cnd preedintele Consiliului de Minitri a fost nvestit cu puteri depline n conducerea statului romn, Regele a continuat s dein o serie de prerogative specifice funciei de ef al statului. n anul 1948 a fost creat un organ colegial care exercita atribuiile efului de stat, numit iniial Prezidiul Republicii Populare Romne, iar apoi, Prezidiul Marii Adunri Naionale a R.P.R., nlocuit, ulterior, n anul 1961, cu Consiliul de Stat, ca organ suprem al puterii de stat cu activitate permanent, subordonat Marii Adunri Naionale. Constituia din 1965 a consacrat existena Consiliului de Stat, ca organ colegial, cu atribuii de ef de stat, pentru ca, n anul 1974, printr-o modificare a acesteia s fie instituit expres, funcia de Preedinte al Republicii Socialiste Romnia. Acesta era ales de Marea Adunare Naional i era rspunztor n faa acesteia, exercitnd toate atribuiile specifice funciei de ef al statului.

38

Instituia Preedintelui a fost meninut si dup decembrie 1989, dar prin Decretul-lege nr.92/1990 pentru alegerea Parlamentului i a Preedintelui Romniei s-a stabilit ca acesta s fie ales direct de ctre popor prin vot universal, egal, secret i liber exprimat. Constituia Romniei din anul 1991 a instituit Preedintele Republicii pentru a acoperi, pe de-o parte, necesitatea de reprezentare a statului, iar, pe de alt parte, necesitatea de arbitraj ntre puterile statului i ntre stat i societate. Potrivit art. 80 al Constituiei revizuite n 2003, rmas nemodificat att ca numr, ct i sub aspectul coninutului: Preedintele Romniei reprezint statul romn i este garantul independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii. Preedintele Romniei vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. In acest scop, Preedintele exercit funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate. Dispoziiile constituionale sintetizeaz ntreaga configuraie a funciei prezideniale de la definirea acesteia la fundamentarea i legitimizarea aciunilor Preedintelui pentru c, n cuprinsul celor dou alineate, sunt rezumate n realitate cele mai importante atribuii ale efului statului. Observm c, de la un regim semi-prezidenial cu un Preedinte de Republic destul de puternic, dispunnd de atribuii largi, mai ales n raport cu Guvernul, ce fusese consacrat prin decretul-lege nr. 92/1990, Constituia Romniei reglementeaz o instituie a Preedintelui mai apropiat de regimul republicii parlamentare, cu deosebirea esenial a alegerii acestuia de ctre popor, prin vot universal, direct, secret i liber exprimat. Preedinte al Romniei nu dispune de o putere absolut n realizarea funciilor sale, acestea fiind funcii proprii puterii executive, iar exercitarea lor este partajat ntre Preedinte i Guvern, ambele autoriti aflndu-se sub control parlamentar. Pornind art. 80 din Constituie, Preedintele Romniei apare ntr-o tripl ipostaz: de ef al statului, de ef al executivului alturi de primul-ministru i de garant al Constituiei i mediator ntre puterile statului. Prin care se ndeplinesc trei funcii fundamentale: funcia de reprezentare, funcia de aprare sau garantare a unor valori fundamentale ale poporului romn i funcia de mediere sau de arbitraj. Cea de-a treia funcie fundamental presupune existena unui Preedinte de Republic, neutru i echidistant fa de partidele politice de unde interdicia de a fi membru al vreunui partid politic i de a se situa pe o poziie de neutralitate. Acest regim, a fost calificat drept un regim semi-prezidenial atenuat sau parlamentarizat, calificare pe care o ntlnim pentru prima dat ntr-o lucrare aprut n anul 1992, consacrat comentrii i adnotrii Constituiei Romniei din 1991. Alegerea Preedintelui se face prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Este declarat ales candidatul care a ntrunit, n primul tur de scrutin, majoritatea de voturi ale alegtorilor nscrii n listele electorale... Nici o persoan nu poate ndeplini funcia de Preedinte al Romniei dect pentru cel mult dou mandate. Acestea pot fi i succesive. Asemenea altor constituii europene, prevederea final a art. 81 stabilete interdicia exercitrii a mai mult de dou mandate prezideniale de ctre aceeai persoan, cu precizarea c mandatele pot fi i succesive, fapt ce nltur o posibil alt interpretare, potrivit creia preedintele n exerciiu nu ar putea candida pentru un nou mandat. Dispoziiile constituionale reglementeaz instituia constatrii legalitii desfurrii scrutinului prezidenial i a procedurii solemne, n urma cruia noul preedinte este in drept s ocupe funcia pentru care a fost ales. Validarea realizat de Curtea Constituional, prevzut i la art. 146 lit. f) din Constituia republicat nu privete declararea unei persoane ca aleas n funcia de Preedinte al rii, ci faptul c alegerile prezideniale s-au desfurat n conformitate cu legea.

39

Conform art. 83 din Constituie, mandatul Preedintelui Romniei este de 5 ani i se exercit de la data depunerii jurmntului pn la depunerea jurmntului de Preedintele nou ales. Mandatul Preedintelui Romniei poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. n ceea ce privete organizarea alegerilor prezideniale s-a stabilit c ea va trebui efectuat astfel nct mandatul s nu fie depit, n principiu, dect cu perioada necesar desfurrii acestor alegeri. Singurele situaii n care mandatul preedintelui poate fi prelungit sunt starea de rzboi sau catastrof, gravitatea situaiei i necesitatea prelungirii mandatului fiind lsate la aprecierea exclusiv a Parlamentului, care va dispune de o veritabil putere discreionar, n acest sens, cel puin n cazul catastrofei, fiind vorba despre un concept juridic nedeterminat. Textul constituional a soluionat i eventualitatea apariiei unor evenimente care s determine o imposibilitate temporar sau definitiv a exercitrii atribuiilor , n aceste mprejurri vorbim de vacana funciei i de interimatul funciei, mprejurri reglementate de dispoziiile art. 97, 98 i 99 din Constituie n scopul de a se asigura continuitatea exercitrii funciei executive supreme n stat, n cazul n care, din motivele expres enumerate, Preedintele nu i mai poate exercita atribuiile. Interimatul are, prin natura sa, un caracter temporar, pn la alegerea noului Preedinte sau pn la ncetarea situaiei care a determinat instituirea sa. Pe de alt parte, conform art. 97 din Legea fundamental , vacana funciei de Preedinte al Romniei intervine n caz de demisie, de demitere din funcie, de imposibilitate definitiv a exercitrii atribuiilor sau de deces. n termen de trei luni de la data la care a intervenit vacana funciei de Preedinte al Romniei, Guvernul va organiza alegeri pentru un nou Preedinte. Fiecare din cele patru cauze de ncetare a mandatului se raporteaz la o situaie diferit, survenit n condiii diferite, dar ele pot aprea numai pe timpul mandatului prezidenial, inclusiv pe perioada n care exerciiul acestuia este suspendat. Demisia este un act unilateral al Preedintelui datorat fie unor motive personale, fie unor motive ce in de domeniul funciei sale, care se apreciaz n doctrin, ar trebui notificat n faa Parlamentului iar demiterea din funcie poate interveni fie n urma referendumului care a confirmat suspendarea sa din funcie, n condiiile art. 95 din Constituie, fie n urma rmnerii definitive a hotrrii de condamnare de ctre nalta Curte de Casaie i Justiie, n condiiile art. 96 din Constituia republicat. O situaie mai deosebit o prezint imposibilitatea definitiv a exercitrii atribuiilor, cauz ce instituie o dubl condiie, constnd n imposibilitatea exercitrii funciilor (din motive de sntate, de exemplu) i n caracterul ei definitiv. Constatarea acestor mprejurri, care duc la vacana funciei de Preedinte al Romniei, trebuie stabilit prin decizie a Curii Constituionale, potrivit art. 146 lit. g) din Constituia republicat, care se comunic Parlamentului i Guvernului, pentru ca n termen de cel mult trei luni s se organizeze alegeri prezideniale. 2. Atribuiile Preedintelui Romniei 2.1. Consideraii preliminare Pornind de la interpretrile ce pot fi fcute pe marginea textului constituional rezult o serie de clasificri ale atribuiilor Preedintelui n funcie de anumite criterii: - din punct de vedere al funciilor sale: atribuii specifice efului de stat (pe plan intern i extern); atribuii de realizare a funciei de ef al executivului; atribuii de aprare a Constituiei i asigurare a bunei funcionri a autoritilor publice; - din punct de vedere al subiectelor fa de care se exercit : atribuii exercitate n

40

raporturile cu Parlamentul; atribuii exercitate n raporturile cu Guvernul; atribuii exercitate n raporturile cu alte autoriti ale administraiei publice, n realizarea unor servicii publice naionale; atribuii n raporturile cu justiia i Curtea Constituional; atribuii n raporturile cu poporul. - din punct de vedere al frecvenei: atribuii obinuite, curente activitii de stat i atribuii n situaii ieite din comun. - din punct de vedere al procedurii: atribuii exercitate fr condiionri sau restricii i atribuii condiionate de termene, propuneri etc. - din punct de vedere al formelor tehnico-juridice: atribuii care se realizeaz prin decrete; atribuii care se realizeaz prin operaiuni administrative i atribuii care se realizeaz prin acte exclusiv politice. - din punct de vedere al coninutului: atribuii privind legiferarea, atribuii privind organizarea i funcionarea puterilor publice, atribuii privind alegerea, formarea, avizarea formrii, numirea sau revocarea unor autoriti publice, atribuii n domeniul aprrii rii i asigurrii ordinii publice, atribuii n domeniul politicii externe i alte atribuii. n doctrin se fac referiri la o serie de atribuii al cror exerciiu depinde exclusiv de voina Preedintelui, fiind vorba despre puterea sa discreionar, i respectiv, alte atribuii care sunt expresia unei competene legate, cum ar fi numirea Guvernului pe baza votului de ncredere acordat de Parlament. n alt ordine de idei, va trebui s reinem c, pentru executarea de ctre Preedintele Romniei a prerogativelor care i sunt stabilite prin Constituia Romniei i alte legi, se organizeaz i funcioneaz Administraia Prezidenial care cuprinde serviciile publice aflate la dispoziia Preedintelui pentru ndeplinirea atribuiilor sale. Potrivit unor modificri aduse legii n anul 2001, personalul Administraiei prezideniale poate fi ncadrat numai pe baza ncrederii acordate de Preedintele Romniei i cu condiia semnrii unui angajament de loialitate stabilit prin Regulamentul de organizare i funcionare a Administraiei prezideniale aprobat de Preedintele Romniei. Retragerea ncrederii are ca efect revocarea ncadrrii, precum i ncetarea detarii, eliberarea sau destituirea din funcie ori desfacerea contractului de munc, dup caz.. Cu alte cuvinte, Preedintele vine i pleac cu ntreg personalul su. 2.2. Atribuiile Preedintelui Romniei n raporturile cu autoritatea legiuitoare Atribuiile Preedintelui pot fi, n principal, analizate n raport cu dou criterii, astfel: A. Dup criteriul subiectelor n raport cu care se exercit sunt avute n vedere, n principiu, atribuiile pe care Preedintele le exercit n raporturile sale cu celelalte autoriti constituionale care realizeaz clasicele funcii ale statului: - fa de puterea legislativ sunt analizate atribuiile sale n raporturile cu Parlamentul; - fa de puterea executiv, Preedintele intrnd n componena acesteia, dup cum am precizat deja, sunt analizate atribuiile sale n raporturile cu Guvernul i alte autoriti ale administraiei publice; - fa de puterea judectoreasc sunt analizate atribuiile sale n raporturile cu justiia i, distinct, datorit naturii juridice speciale a acestei autoriti publice, atribuiile sale n raporturile cu Curtea Constituional. B. Dup criteriul domeniului n care intervin sunt evocate, de regul, atribuiile Preedintelui n domeniul aprrii i n cazuri excepionale, precum i n domeniul politicii externe. n timp ce atribuiile n domeniul aprrii i n cazuri excepionale sunt condiionate de acordul prealabil al Parlamentului, atribuiile n domeniul politicii externe implic, n principiu, intervenia Guvernului. Este motivul pentru care, primele dou categorii le vom include n

41

prezentarea atribuiilor Preedintelui n raporturile sale cu Parlamentul, urmnd ca cea de-a treia categorie s fie evocat n sfera larg a atribuiilor Preedintelui n cadrul puterii executive, n prelegerea urmtoare. 2.3. Atribuiile Preedintelui Romniei n situaii excepionale Atribuiile Preedintelui Romniei n situaii excepionale includ atribuiile n domeniul aprrii, ct i atribuiile privind msuri excepionale , prin instituirea strii de asediu sau a strii de urgen, reglementate n mod expres prin Constituia Romniei din 1991. A. n ceea ce privete domeniul aprrii, Preedintele Romniei este comandantul forelor armate i ndeplinete funcia de preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii, potrivit art. 92 alin. 1 din Constituie. In exercitarea acestei funcii, prevede art. 92 alin. 2 din Constituie, el poate declara, cu aprobarea prealabil a Parlamentului, mobilizarea parial sau total a forelor armate. Numai n cazuri excepionale, hotrrea Preedintelui se supune ulterior aprobrii Parlamentului, n cel mult 5 zile de la adoptare. Aceast norm constituional comport dou observaii: - n primul rnd, o astfel de decizie nu va putea fi luat dect dup dezbaterea situaiei n Consiliul Suprem de Aprare a rii, al crui preedinte este Preedintele Romniei, neputnd fi vorba despre exerciiul unei puteri discreionare. - n al doilea rnd, inem s precizm c refuzul Parlamentului de a aproba hotrrea Preedintelui Romniei are ca efect anularea decretului prezidenial de mobilizare. B. n referire la cea de-a doua categorie de atribuii, constnd n msuri excepionale, conform art. 93 din Constituia republicat: Preedintele Romniei instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgen, n ntreaga ar ori n unele uniti administrativteritoriale i solicit Parlamentului ncuviinarea msurii adoptate, n cel mult 5 zile de la luarea acesteia. Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept n cel mult 48 de ore de la instituirea strii de asediu sau a strii de urgen i funcioneaz pe toat durata acestora. Prevederea privind necesitatea ncuviinrii de ctre Parlament a msurii adoptate o considerm ca fiind deosebit de important, deoarece, n trecut, n practica unor state, au existat situaii n care starea de asediu sau starea de urgen au dus practic la paralizarea activitii forumului legislativ, ntreaga putere concentrndu-se la nivelul executivului, Parlamentul nemaifiind informat n legtur cu msurile adoptate i, uneori, dizolvat chiar, n mod arbitrar. n sfera atribuiilor prezideniale care necesit intervenia Parlamentului, de data aceasta n raporturile sale cu poporul, face parte i Referendumul, Preedintele Romniei, dup consultarea Parlamentului, putnd cere poporului s-i exprime, prin referendum, voina cu privire la probleme de interes naional (art. 90 din Constituie). S-a susinut c apelul la electorat i este ngduit Preedintelui doar pentru mari probleme cu care ar putea fi confruntat naiunea la un moment dat i nu n legtur cu aprobarea sau respingerea unui proiect de lege. Considerm c termenul de consultare nu trebuie s constituie un motiv de minimalizare a interveniei Parlamentului; n cazul n care acesta ar da un aviz negativ, dar referendumul ar avea loc totui, exist pericolul unui conflict cu urmri imprevizibile, motiv pentru care nici una din cele dou autoriti publice implicate nu ar putea fi interesat ntr-o asemenea eventualitate. 2.4. Atribuiile Preedintelui n cadrul puterii executive, n raporturile cu justiia i cu Curtea Constituional a Romniei A. Atribuii n cadrul puterii executive

42

Toate atribuiile Preedintelui Romniei care nu privesc sarcinile de reprezentare a statului i respectiv, de mediere ntre puterile statului, ntre stat i societate sunt atribuii din sfera executivului. Astfel, n raport cu primul-ministru, figura politic central a Guvernului, care poate fi un om politic sau o personalitate neutr fa de partidele politice (un tehnocrat), Preedintele are atribuii limitate. Astfel, n primul rnd, Preedintele iniiaz i finalizeaz procedura de investire a Guvernului, exercitnd urmtoarele dou atribuii n acest scop: desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru i numirea Guvernului pe baza votului de ncredere acordat de Parlament. Constituia mai prevede c n raporturile cu Guvernul, Preedintele are urmtoarele atribuii: - revocarea i numirea unor membri ai Guvernului, n caz de vacan a postului sau de remaniere guvernamental; - consultarea Guvernului cu privire la probleme urgente i de importan deosebit; - participarea la edinele Guvernului. n ceea ce privete raporturile cu celelalte autoriti ale administraiei publice menionm faptul c Preedintele Romniei este comandantul forelor armate i preedintele Consiliului Suprem de Aprare a rii, calitate n care, potrivit legii speciale n materie, convoac lucrrile, coordoneaz i ndrum ntreaga activitate a acestuia. Potrivit unei dispoziii din Legea nr. 415/2002 privind organizarea i funcionarea Consiliului Suprem de Aprare a rii, acesta este format din preedinte, vicepreedinte i 10 membri. Preedintele Romniei ndeplinete funcia de preedinte al autoriti, iar primul-ministru pe aceea de vicepreedinte. Menionm c situaia juridic a Preedintelui Romniei n cadrul lucrrilor Consiliului Suprem de Aprare a rii este diferit de cea pe care o are acesta n edinelor Guvernului, la care particip, n condiiile prevzute de Constituie la care vom reveni ulterior, n sensul c la acestea din urm particip cu vot consultativ, iar n cadrul primelor dispune de un vot deliberativ. n categoria atribuiilor n raporturile cu alte autoriti ale administraiei publice, Preedintele Romniei propune numirea conductorilor unor autoriti ale administraiei publice. Spre exemplu, potrivit art. 65 alin. 2 lit. h) din Constituia republicat, astfel cum acesta a fost completat, Parlamentul, reunit n edin comun, numete la propunerea Preedintelui pe directorii serviciilor de informaii i exercit controlul asupra activitii acestor servicii , respectiv att a Serviciului Romn de Informaii, ct i a Serviciului de Informaii Externe. Pe de alt parte, potrivit art. 94 lit. c) din Constituie: Preedintele Romniei numele n funcii publice n condiiile prevzute de lege. Spre exemplu, conform unei dispoziii din Legea nr. 504/2002, legea audiovizualului, Preedintele Romniei numete doi membri n Consiliul Naional al Audiovizualului. De asemenea, Preedintele Romniei numete n funcii pe primadjunctul directorului Serviciului Romn de Informaii i pe cei trei adjunci ai acestuia , la propunerea directorului Serviciului Romn, de Informaii, potrivit legii speciale n materie. n plus, potrivit art. 94 lit. a) i b) din Constituie: Preedintele Romniei confer decoraii i titluri de onoare i acord gradele de mareal, de general i de amiral. Atribuiile reglementate n art. 94 din Constituie, sub titlul marginal alte atribuii sunt legate de poziia de ef al statului pe plan intern a Preedintelui Romniei. Considernd politica extern tot o dimensiune a administraiei publice , rezult c reglementarea unor atribuii i pentru eful de stat n acest domeniu prezint i semnificaia implicrii sale n procesul decizional administrativ. n ceea ce privete planul politicii externe, Constituia Romniei conine o serie de prevederi care circumscriu rolul i atribuiile Parlamentului, Preedintelui Romniei i Guvernului n stabilirea i realizarea n concret a acesteia, atribuii care asigur, n mod necesar, i o colaborare pe acest plan a acestor autoriti publice ale statului. Astfel, art. 91 din Constituie, consacrat domeniului politicii externe, reglementeaz dou mari categorii de atribuii n acest domeniu, prin care se exprim rolul de

43

reprezentare a intereselor rii noastre de ctre Preedintele su, n relaiile internaionale. Potrivit acestui articol Preedintele ncheie tratate internaionale n numele Romniei, negociate de Guvern, i le supune spre ratificare Parlamentului , ntr-un termen rezonabil. Celelalte tratate i acorduri internaionale se ncheie, se aprob sau se ratific potrivit procedurii stabilite de lege. Cu ocazia revizuirii Constituiei s-au operat dou modificri eseniale. Pe de-o parte, de la termenul fix de 60 de zile, n care Preedintele trebuia s trimit tratatul internaional spre ratificare Parlamentului, a fost introdus o formulare generic, sintagma consacrat inclusiv prin Convenia European a Drepturilor Omului. n acelai timp, textul constituional, astfel cum a fost completat, permite o delimitare ntre tratatele internaionale semnate de Preedintele Romniei, urmare a negocierilor Guvernului, i restul tratatelor de mai mic importan, care se negociaz de experi din diferite ministere, fiind semnate de minitrii de resort sau, dup caz, de ministrul de externe ori de ctre Guvern. Deducem, astfel c tratatele internaionale devin opera comun a Preedintelui, Guvernului i Parlamentului. ns, semntura Preedintelui nu va avea nici o relevan dac Parlamentul nu va ratifica acel tratat, Preedintele fiind doar obligat s-l trimit Parlamentului ntr-un termen rezonabil. O alt categorie de atribuii n domeniul politicii externe, prevzut n art. 91 alin. 2 i 3 din Constituie, se refer la asigurarea legturilor diplomatice cu alte state prin: acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici ai Romniei, la propunerea Guvernului; aprobarea, nfiinrii, desfiinrii sau schimbrii rangului misiunilor diplomatice, la propunerea Guvernului; acreditarea reprezentanilor diplomatici ai altor state, aceasta fiind una din puinele atribuii prezideniale exercitat necondiionat. Decretele Preedintelui de acreditare i. rechemare a reprezentanilor diplomatici trebuie contrasemnate de primul-ministru, potrivit art. 100 alin. 2 din Constituia republicat. n plus, acreditarea reprezentanilor diplomatici ai altor state reprezint o practic general urmat n relaiile dintre state, prezentarea scrisorilor de acreditare avnd loc n cadrul unui ceremonial, ctre eful statului, tot el primind reprezentanii diplomatici i dup ncheierea misiunii lor, pentru o vizit protocolar de rmas bun. B. Atribuii n raport cu justiia Cu privire la aceste atribuii, vom analiza dou astfel de categorii i anume: numirea magistrailor i acordarea graierii individuale. ns, fa de profundele schimbri aduse dispoziiilor constituionale referitoare la autoritatea judectoreasc, prin recenta lege de revizuire, i, n special, fa de noua configuraie a Consiliului Superior al Magistraturii, se impune a aduga i o a treia atribuie, respectiv cea privind posibilitatea Preedintelui de a participa la edinele acestui organism. Potrivit alin. 6 al art.133 din Constituie, Preedintele Romniei prezideaz lucrrile Consiliului Superior al Magistraturii la care particip. Participarea Preedintelui la lucrrile Consiliului Superior al Magistraturii apare ca o form de garantare a drepturilor cetenilor, care i sesizeaz acestuia diferite aspecte din justiie, pe care le poate aduce astfel n discuie, ntr-o form instituionalizat, pentru a se desprinde concluziile i a se adopta msurile care se impun. n virtutea atribuiilor sale constituionale, Consiliul Superior al Magistraturii are dreptul de a propune Preedintelui Romniei numirea n funcie a judectorilor i a procurorilor, cu excepia celor stagiari, care continu s fie recrutai de Ministerul Justiiei. Conform cu prevederile art. 94 lit. d) din Constituie, Preedintele Romniei acord graierea individual. Acordarea graierii individuale constituie un drept universal al efului de stat ce const ntr-o msur de clemen n virtutea creia o persoan este scutit de executarea

44

total sau parial a pedepsei stabilite judectoreasc de condamnare definitiv. Fa de aceast prevedere, desprindem dou concluzii, i anume: - graierea poate fi i colectiv , caz n care ea va fi acordat doar prin lege organic conform art. 73 lit. i) din Constituie; - acordarea graierii individuale este o atribuie exclusiv a Preedintelui Romniei, fiind exercitat fr vreo alt condiionare procedural prealabil, dar nu i posterioar, decretele emise de Preedinte n exercitarea acestei atribuii urmnd a fi contrasemnate de primul-ministru. C. Atribuiile Preedintelui n raporturile cu Curtea Constituional Curtea Constituional este autoritatea public avnd, n principal, atribuii de control al constituionalitii legilor Preedintele Romniei are dreptul de a numi trei dintre judectorii Curii Constituionale, trei fiind numii de Camera Deputailor i trei de ctre Senat. Preedintele poate sesiza Curtea Constituional, alturi de alte subiecte de sezin, cu privire la neconstituionalitatea unei legi, nainte de promulgare, cu toate consecinele ce decurg de aici. n sfera raporturilor dintre Preedinte i Curtea Constituional mai putem nscrie i pe cele referitoare la: sesizarea Curii, alturi de alte subiecte de sezin, pentru: soluionarea conflictelor juridice de natur constituional dintre autoritile publice; controlul respectrii procedurii alegerii Preedintelui Romniei i confirmrii rezultatelor sufragiului de ctre Curte; constatarea existenei mprejurrilor care justific interimatul n exercitarea funciei de Preedinte al Romniei i comunicarea celor constatate Parlamentului i Guvernului, de ctre Curte; acordarea unui aviz consultativ pentru propunerea de suspendare din funcie a Preedintelui de ctre Curte . 3. Actele Preedintelui Romniei Art. 100 din. Constituie (fost art. 99) este ntitulat Actele Preedintelui i are n vedere doar actele juridice ale efului de stat, numite decrete, a cror publicare n Monitorul Oficial al Romniei este obligatorie, sub sanciunea inexistenei. n exercitarea atribuiilor sale constituionale, Preedintele poate fi i autorul unor acte cu caracter politic care nu se concretizeaz n decrete, deci n acte productoare de efecte juridice. Drept consecin, Preedintele emite decrete, ca acte juridice, care pot avea ns i o conotaie politic, precum i mesaje, declaraii, etc., ca acte exclusiv politice. Referindu-ne la regimul juridic aplicabil decretelor Preedintelui , credem c, n principiu, ele sunt supuse regulii contrasemnrii de ctre primul-ministru . Aceasta fiind regula, credem c excepia o reprezint doar decretele care concretizeaz atribuii inerente Preedintelui, ca, de exemplu, desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru, dizolvarea Parlamentului, numirea n funcii publice. n opinia noastr, contrasemnarea decretelor Preedintelui contribuie, n primul rnd, la angajarea rspunderii efului Guvernului pentru coninutul actului. Contrasemntura premierului este o condiie formal esenial, de valabilitate a decretului , fr de care actul este lovit de nulitate absolut. Mai remarcm faptul c existena unor decrete ale Preedintelui care sunt supuse regulii contrasemnrii primului-ministru i a altora care sunt exceptate de la aceast regul se explic prin modul concret de exercitare a atribuiilor prezideniale care fac obiectul decretelor emise n exercitarea acestor atribuii.

45

Lipsa contrasemnturii atrage nulitatea decretului Preedintelui, primul-ministru asumndu-i o rspundere politic fa de Parlament, n momentul contrasemnrii, aspect ce apropie regimul nostru politic de unul parlamentar. n ce privete natura juridic a decretelor prezideniale, acestea sunt calificate de toi autorii de drept administrativ ca fiind productoare de efecte juridice. Prin urmare decretele pot fi atacate n instana de contencios administrativ , potrivit legii speciale n materie, cu excepia decretelor care intr n categoria actelor exceptate de la controlul n contencios administrativ. 4. Rspunderea Preedintelui Romniei Art. 95 din Constituia Romniei prevede msura suspendrii din funcie a Preedintelui, privit ca o rspundere politic a Preedintelui , urmat de sanciunea demiterii prin referendum, fiind vorba deci fa de formele rspunderii administrative, de o rspundere administrativ-disciplinar sau, cum o calific dreptul constituional, o rspundere politic. n ceea ce privete regimul rspunderii politice a Preedintelui Romniei , Constituia Romniei leag procedura acesteia de iniiativa parlamentar, de poziia autoritii ce exercit jurisdicia constituional i, n final, de votul poporului. Procedura tragerii la rspundere, n cazul svririi unor fapte grave prin care Preedintele ncalc prevederile Constituiei, poate fi iniiat de cel puin o treime din numrul deputailor i senatorilor i trebuie adus nentrziat la cunotina Preedintelui. Procedura de suspendare este dezbtut dup procedura stabilit de Regulamentul edinelor comune, iar pentru a deveni efectiv trebuie s fie votat de majoritatea deputailor i senatorilor, n cazul aprobrii ei, n cel mult 30 de zile se organizeaz un referendum pentru demiterea preedintelui. Referendumul este acea form juridic primar de manifestare a suveranitii naionale, evocnd democraia direct, iar n acest caz va aprea i ca un mijloc de soluionare a conflictului politic dintre Parlament i Preedinte, ambele fiind autoriti legitimate de votul popular. n urma referendumului pot s apar dou situaii: a) Poporul va confirma votul parlamentar, caz n care Preedintele se consider demis pe data organizrii referendumului, intervenind vacana funciei i declanndu-se procedura organizrii de noi alegeri prezideniale, n maximum 3 luni de la data referendumului; b) Poporul are o poziie diferit fa de cea a Parlamentului, nevotnd n favoarea demiterii Preedintelui, situaie ce poate fi apreciat ca echivalnd cu un vot de blam dat forului legislativ, aspect ce ar putea determina punerea n discuie a dizolvrii sale. Acest lucru fiind posibil doar dac va fi reglementat ca atare de normele constituionale. Prin urmare, n momentul de fa, n cazul n care poporul se va pronuna contrar demiterii Preedintelui i, implicit, contrar poziiei exprimate de parlament, Preedintele are trebui s-i reia activitatea, cu toate consecinele juridice ce decurg de aici. Preedintele, asemenea parlamentarilor, se bucur de imunitate ceea ce nseamn c acesta beneficiaz de un regim special n ceea ce privete rspunderea pentru faptele comise n exercitarea prorogativelor funciei sale care intr sub incidena legii penale . Astfel art. 96 din Constituia Romniei consacr posibilitatea nlturrii acestei imuniti a Preedintelui i punerea sub acuzare a sa pentru o fapt deosebit de grav, acuzarea de nalt trdare , respectiv regimul rspunderii penale a Preedintelui. Imunitatea Preedintelui se refer exclusiv la perioada exercitrii mandatului i privete n exclusivitate faptele legate de exercitarea acestuia, ce pot deschide calea unor aciuni civile sau penale. Dac pe plan politic se poate vorbi de o imunitate complet a Preedintelui , art. 96 din Constituia Romniei consacr o important excepie de la aceast regul care const n

46

posibilitatea nlturrii imunitii Preedintelui i a punerii sale sub acuzare pentru o fapt deosebit de grav - nalta trdare Pe baza analogiei cu art. 95 alin. 1 din Constituia Romniei se susine faptul c, i n acest caz, Preedintele poate s se prezinte n faa Parlamentului s-i formuleze aprarea . Tot prin analogie cu dispoziiile art. 95 Constituia Romniei se apreciaz c Preedintele ar trebui suspendat din funcie pe data votului Parlamentului de punere sub acuzare de nalt trdare. Actuala reglementare constituional prevede expres, pe de o parte, suspendarea din funcie a Preedintelui de la data punerii sub acuzare i pn la data demiterii , urmare a condamnrii, iar, pe de alt parte, prevzut stipuleaz expres numrul deputailor i senatorilor care pot face propunerea de punere sub acuzare, respectiv majoritatea absolut, adic exact majoritatea necesar pentru a vota suspendarea Preedintelui din funcie n cazul rspunderii politice.. n aceste condiii, Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie i va reveni rolul de a ntocmi rechizitoriul pentru trimiterea n judecat a Preedintelui, dup efectuarea urmririi penale, n condiiile legii procedura cuprinznd dou faze, respectiv: Faza punerii sub acuzare pentru nalt trdare - faza politic;Faza judiciar - faza tehnicojuridic care cuprinde, la rndul ei trei etape: trimiterea n judecat realizat de Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie; judecata n fond de ctre Secia Penal a naltei Curi de Casaie i Justiie; judecata n recurs de ctre nalta Curte de Casaie i Justiie, n Secii Unite. n cazul n care, n urma declanrii acestei forme de rspundere, nu exist o finalizare fie chiar nainte de a se ajunge la instan, Preedintele i va rencepe mandatul. Doctrina actual admite faptul c, pentru actele sale administrative, Preedintele poate fi tras la rspundere administrativ-patrimonial , n baza art. 21 i art. 52 din Constituia Romniei, asemenea oricrei autoriti a administraiei publice, n baza Legii contenciosului administrativ. n fine, pentru fapte care nu au legtura cu prerogativele funciei de preedinte al rii, acesta va rspunde ca orice cetean, potrivit dreptului comun.

47

CAPITOLUL VI GUVERNUL I ADMINISTRAIA PUBLIC CENTRAL DE SPECIALITATE

1. Instituia Guvernului Romniei, evoluia istoric, rolul i structura acestuia Din punct de vedere istoric, Guvernul sau Consiliul de Minitri, ca organ de sine stttor, reprezint o creaie a vremurilor moderne, aprut odat cu primele Constituii, originea sa aflndu-se n fostele consilii ale regelui din perioada absolutismului monarhic, Curia Regis n Romnia, putem vorbi despre apariia iniial a minitrilor i, implicit, a ministerelor, n accepiunea modern a termenului, care au precedat apariia Guvernului, n sensul de organ de stat, ca subiect care aciona n nume propriu n raporturile de drept administrativ. n sensul actual al termenului, Consiliul de Minitri a aprut ca o consecin i ca creaie a Unirii Principatelor. Doctrina interbelic a susinut c noiunile de cabinet sau guvern sunt titulaturi ntrebuinate din punct de vedere politic , pe cnd Consiliul de Minitri are un neles administrativ, el fiind mai puin o entitate ct mai mult un mod de a lucra al minitrilor. n perioada postbelic, accepiunea termenilor de Consiliu de Minitri i, respectiv, Guvern a fost echivalent iar n doctrina actual dominant este concepia conform creia pentru a desemna organul central al administraiei publice cea mai potrivit noiune este cea de Guvern i nu cea de Consiliu de Minitri . Deci, pentru a desemna acelai organ s-au utilizat frecvent aceste dou noiuni, ns cteodat, n vorbirea curent, este folosit i o a treia, aceea de cabinet. n perioada postdecembrist, primele dispoziii cu privire la Guvern apar n Decretul Lege nr. 2/1989 privind constituirea, organizarea i funcionarea Consiliul Frontului Salvrii Naionale (prima structur organizatoric cu atribuii de legiferare i cu origine revoluionar), pentru ca doar dup cteva zile s fie fost adoptat Decretul - Lege nr. 10/1989 privind constituirea, organizarea i funcionarea Guvernului Romniei . Ulterior, alte dou Decrete Lege din acea perioad - nr. 92/1990 i nr. 104/1990 - au consacrat principalele norme privind organizarea i funcionare Guvernului. Puin mai trziu a fost adoptat Legea nr. 37/1990 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei , lege pre-constituional ale crei dispoziii au fost n mare msur depite prin intrarea n vigoare a Constituiei din 1991, fiind nlocuit, mult prea trziu, prin Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor , supus pn n prezent unor modificri i completri ulterioare.

48

Constituia Romniei din 1991, revizuit i republicat n 2003, asemntor altor constituii din Europa, conine un sediu general principal al materiei Guvernului, n funciei de particularitile regimului politic consacrat: Titlul III, Capitolul III, art. 102-110. Menionm c i alte titluri, capitole i articole ale acestui act normativ cuprind prevederi referitoare la Guvern, cum ar fi art. 111-115 - Raporturile Parlamentului cu Guvernul, art. 85-87 i alte referitoare la instituia Preedintelui, art. 74 - privind procedura de elaborare a legii .a.. Guvernul are sarcina de a realiza politica naiunii , el fiind iniiatorul, modelatorul i executantul msurilor de redresare economic, de scdere a inflaiei i de stabilitate economic, de meninere a ordinii publice, de aprarea naional, precum i de realizare a raporturilor statului roman cu alte state. Pe plan European, din punct de vedere al rolului Guvernului, n doctrina actual putem distinge ntre: Constituii care stabilesc un rol trihotomic: politic, legislativ, administrativ; Constituii care stabilesc un rol dihotomic: politic i administrativ; Constituii care stabilesc un rol exclusiv politic sau un rol exclusiv administrativ. Pe de alt parte, funcie de modul de constituire , adic al existenei unor nivele ierarhice ntre membrii Guvernului, pot fi identificate: Guverne cu o structur simpl cele care sunt formate din prim-ministru i ceilali membri ; Guverne cu structur ierarhic cele care conin o ierarhizare. n raport cu numrul membrilor Guvernului, pot fi identificate: Constituii care restrng sfera membrilor Guvernului exclusiv la sfera minitrilor ; Constituii care admit i prezena minitrilor fr portofoliu; Constituii care extind sfera membrilor i la alte funcii de demnitari, cum ar fi secretarii de stat. n ceea ce ne privete, din coninutul art. 102 alin.1, al Constituiei Romniei, revizuit i republicat, rezult c Guvernul Romniei are un dublu rol , politic i administrativ, pentru c acesta asigur realizarea politicii interne i externe a rii - rolul politic - i exercit conducerea general a administraiei publice - rolul administrativ. Din acest ultim punct de vedere, n doctrin, au fost identificate dou categorii de acte ale Guvernului : actele de guvernmnt - acte politice prin excelen, respective actele pur administrative - actele prin care acesta rezolv problemele tehnico-organizatorice. Raiunea existenial fundamental a Guvernului o reprezint asigurarea liniilor politice interne i externe ale rii iar rolul politic al Guvernului se exprim nu doar n sfera exclusiv executiv, ci i prin colaborarea cu celelalte autoriti publice, hotrtoare fiind aciunea sa n sfera puterii legislative, prin exercitarea iniiativei legislative i a modalitilor de conlucrare cu Camerele Parlamentului. Legiuitorul constituant romn a preluat i consacrat teza doctrinei occidentale contemporane potrivit creia Guvernul este parlamentar - prin origine - i guvernamental prin funcie. ndeplinirea programului de guvernare depinde n mod esenial de sprijinul de care se bucur Guvernul n Parlament. ntre Guvern i toate celelalte autoriti al administraiei publice se stabilesc raporturi de drept administrativ, raporturi care pot fi: - de subordonare - fa de ministere i prefeci; - de colaborare - fa de autoritile administraiei publice autonome; - de tutel administrativ - fa de autoritile administraiei publice locale. Art.102 alin. 2 din Constituie consacr i un alt principiu general al activitii Guvernului - cooperarea cu organismele sociale interesate n ndeplinirea atribuiilor sale . Astfel, este consacrat principiul transparenei Guvernului, n sensul c Guvernul nu este un organ

49

suprapus societii civile i nici rupt de aceasta. Legea nr. 90/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, a preluat coninutul art. 102 din Constituie calificnd expres Guvernul ca fiind o autoritate a puterii executive. Mai mult dect att, legiuitorul a inut s adauge faptul c Guvernul se organizeaz i funcioneaz n conformitate cu prevederile constituionale, avnd la baz Programul de guvernare acceptat de Parlament. Potrivit legii, Guvernul este singurul organ al administraiei publice centrale care are competen material general i care exercit urmtoarele funcii : de strategie, de reglementare, de administrare a proprietii statului, de reprezentare i de autoritate de stat. Guvernul ndeplinete urmtoarele funcii: a) Funcia de strategie, prin care se asigur punerea n aplicare a Programului de guvernare pe baza cruia Guvernul a primit votul de ncredere al Parlamentului. b) Funcia de reglementare, prin care se asigur elaborarea cadrului normativ i instituional necesar n vederea realizrii Programului de guvernare. n acest sens, guvernul poate adopta hotrri pentru punerea n aplicare a legilor, dar i ordonane prin care i exercit funcia de reglementare primar a unor relaii sociale din anumite domenii de activitate. De asemenea, potrivit art. 74 alin. 1, din Constituie, iniiativa legislativ aparine, n primul rnd, Guvernului; c) Funcia de administrare a proprietii statului, prin care se asigur administrarea proprietii publice i private a statului, precum i gestionarea serviciilor publice pentru care statul este responsabil. d) Funcia de reprezentare, prin care se asigur reprezentarea statului romn pe plan intern i extern. Pe plan intern, guvernul reprezint statul n relaiile cu celelalte autoriti publice, organizaii neguvernamentale, asociaii profesionale, alte persoane juridice i persoane fizice, iar pe plan extern, Guvernul reprezint statul n relaiile cu guvernele diferitelor state i cu organismele internaionale; e) Funcia de autoritate de stat, prin care Guvernul asigur urmrirea i controlul aplicrii i respectrii reglementrilor n domeniile aprrii, ordinii publice i siguranei naionale, precum i n domeniile economic i social i al funcionrii instituiilor i organismelor care i desfoar activitatea n subordinea sau sub autoritatea sa.. n ceea ce privete structura Guvernului, aceasta este precizat n art. 102 alin. 3 din Constituie care specific faptul c Guvernul este alctuit din Prim-ministru, minitri i ali membri stabilii prin lege organic. 2. Regimul nvestiturii, durata mandatului, statutul membrilor Guvernului nvestitura Guvernului reprezint complexul de acte i fapte juridice, precum i procedurile corespunztoare cerute de Constituie, pentru a ne afla n prezena unei echipe guvernamentale legale i legitime. n mod obinuit, procedura de nvestitur a Guvernului se declaneaz dup alegerile generale, deci la nceputul unui mandat parlamentar, respectiv dup alegerile prezideniale, adic la nceputul mandatului Preedintelui de Republic. Ea poate interveni, ns, i n cursul unui mandat parlamentar sau prezidenial, n caz de criz guvernamental grav. Preedintele Romniei desemneaz un candidat pentru funcia de prim-ministru i numete Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de ctre Parlament . Iniiat i finalizat de Preedintele Romniei, procedura de nvestitur presupune patru etape procedurale bine definite, dar ponderea n realizarea ei efectiv revine Parlamentului prin acordarea votului de nvestitur, i anume: A. Desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru B. Solicitarea votului de nvestitur i acordarea votului de ncredere de ctre Parlament.

50

C. Numirea Guvernului, finalizat prin depunerea jurmntului de credin. Numirea Guvernului reprezint manifestarea unei competene legate, n sensul c Preedintele nu ar putea s refuze numirea. Ea are un caracter solemn, semnificnd ncheierea procedurii de nvestitur. Actul de numire a Guvernului de ctre Preedinte nu produce consecine juridice n ceea ce privete raporturile dintre Preedinte i Guvern, n sensul c el nu va nate raporturi de subordonare ntre cele dou autoriti publice care formeaz executivul, Preedintele i Guvernul, prin primul-ministru. n raport cu Parlamentul, Guvernul este beneficiarul unui mandat de ncredere, acordat prin efectul votului de nvestitur, care fundamenteaz poziia sa constituional n relaia sa cu Parlamentul. Din momentul nvestiturii, Guvernul dobndete dreptul de iniiativ legislativ i dreptul de a participa la lucrrile Parlamentului . Pe de alt parte, Parlamentul poate exercita controlul parlamentar asupra Guvernului i-i poate retrage ncrederea acordat. Primul-ministru, minitri i ceilali membri ai cabinetului vor depune individual, n faa Preedintelui Romniei, jurmntul de credin fa de ar prevzut de art. 82 din Constituie. Guvernul, n ntregul su, i fiecare membru n parte, i exercit mandatul ncepnd de la data depunerii jurmntului. Componena Guvernului este cea prevzut de art. 36 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor care stipuleaz c ministerele i minitrii se aprob de ctre parlament, prin acordarea votului de ncredere asupra Programului de guvernare i ntregii liste a Guvernului, la nvestitur. Organizarea i funcionarea ministerelor privind aprarea naional i ordinea public sunt reglementate prin legi speciale, ceea ce nseamn c reglementarea celorlalte ministere poate fi fcut i prin adoptarea unor hotrri de guvern. n referire la durata mandatului, n mod normal, ea este echivalent cu cea a mandatului Parlamentului, ntr-un regim parlamentar, i cu cea a mandatului Preedintelui, ntr-un regim prezidenial. n practic, un Cabinet rezist atta timp ct este susinut de majoritatea parlamentar. Constituia Romniei, n art. 110 alin. 1, prevede faptul c Guvernul i exercit mandatul pn la data validrii alegerilor parlamentare generale. Guvernul este demis la data retragerii de ctre Parlament a ncrederii acordate sau n situaia n care primul-ministru se afl ntr-una dintre situaiile prevzute de art. 106 , cu excepia revocrii ori dac este n imposibilitatea de a-i exercita atribuiile mai mult de 45 de zile. Consemnm, astfel, trei situaii atipice de ncetare a activitii unui Cabinet: a) retragerea ncrederii acordate unui Cabinet prin introducerea unei moiuni de cenzur, n condiiile art. 113 din Constituie, sau n cazul angajrii rspunderii Guvernului, potrivit art. 114 din Constituie, dac s-a introdus o moiune de cenzur i aceasta a fost aprobat ; b) intervenirea uneia dintre situaiile de ncetare a funciei de membru al Guvernului avute n vedere de art. 106, i anume: demisie, pierderea drepturilor electorale, starea de incompatibilitate, deces, i alte cazuri prevzute de lege. c) cazul n care primul-ministru nu i poate exercita atribuiile pe o perioad mai mare de peste 45 de zile. n cazul apariiei uneia sau alteia dintre situaiile invocate, se declaneaz procedura de nvestitur a unui nou Cabinet devenind aplicabile prevederile art. 103, potrivit art. 110 alin. 3, din Constituie. Guvernul al crui mandat a ncetat, poate efectua numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului

51

Guvern. n aceast situaie, funcionarea Guvernului este consecina direct a prorogrii atribuiilor sale, pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern. n ceea ce privete incompatibilitile la funcia de membru al Guvernului , acestea pot fi de dou feluri: constituionale i legale. Astfel, funcia de membru al Guvernului este incompatibil cu exercitarea altei funcii publice de autoritate, cu excepia celei de senator sau deputat, cu exercitarea unei funcii de reprezentare profesional salarizate n cadrul organizaiilor cu scop comercial, alte incompatibiliti urmnd a fi stabilite prin lege organic. La aceste incompatibiliti, Legea nr. 90/2001 i Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, adaug i sancioneaz i alte situaii de incompatibilitate. Mai rmne de precizat faptul c, indiferent de form, constatarea strii incompatibilitii se face de ctre primul-ministru , care va dispune msurile necesare pentru ncetarea acesteia. ncetarea funciei de membru al Guvernului intervine n cazurile prevzute de art. 106 din Constituie, precum i din condiiile aplicrii art. 109 din Constituie. Astfel, funcia de membru al Guvernului nceteaz n urma demisiei, a revocrii, a pierderii drepturilor electorale, a strii de incompatibilitate, a decesului, precum i n alte cazuri prevzute de lege. Revocarea unui membru al Guvernului poate interveni, n mod obinuit, pe considerente pur politice, concretizndu-se ntr-o remaniere guvernamental. Dimpotriv, suspendarea din funcie intervine ntr-o situaie anormal, ca urmare a nceperii urmririi penale sau a trimiterii n judecat a unui ministru. Spre deosebire de suspendare cauz de ncetare a mandatului unui ministru, care prezint caracterul unei sanciuni -, n sensul larg al termenului, - revocarea prezint semnificaia unei msuri juridice, ce reflect un joc politic al forelor ce formeaz echipa guvernamental. Va trebui s mai observm faptul c demisia din funcia de membru al Guvernului se anuna public, se prezint n scris Primului-ministru i devine irevocabil din momentul n care s-a luat act de depunerea ei, dar nu mai trziu de 15 zile de la data depunerii. n cazul n care ncetarea calitii de membru al Guvernului intervine ca urmare a demisiei, a pierderii drepturilor electorale, a incompatibilitii, a decesului i n alte situaii prevzute de lege, Preedintele Romniei, la propunerea Primului-ministru, ia act de aceasta i declar vacant funcia de membru al Guvernului. n situaia n care un membru al Guvernului a fost condamnat penal, printr-o hotrre judectoreasc definitiv, sau averea acestuia a fost declarat, n tot sau n parte, ca fiind dobndit n mod ilicit, printr-o hotrre judectoreasc irevocabil, el va fi demis de ctre Preedintele Romniei, la propunerea Primului-ministru. 3. Primul-ministru n doctrina actual european se susine c majoritatea constituiilor reglementeaz anumite atribuii pentru eful Guvernului, att pe linia organizrii activitii acestuia, ct i pe linia realizrii sarcinilor Guvernului. Guvernul, alturi de Preedintele Romniei, reprezint al doilea element al puterii executive, privit ca autoritate colegial, primul-ministru fiind un primus inter partes n exercitarea atribuiilor guvernamentale. Dincolo de cadrul organizatoric al guvernului, primulministru ne apare ca o autoritate executiv de sine stttoare , care are prerogative proprii, n msur s influeneze nu numai politica de stat, ci i deliberrile n cadrul Guvernului. Constituia Romniei republicat, i art.13 din Legea nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, cu modificrile i completrile ulterioare, prevd c primul-ministru conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor

52

acestuia, respectnd atribuiile ce le revin. Mai mult dect att, primul-ministru prezint Camerei Deputailor sau Senatului rapoarte i declaraii cu privire la politica Guvernului care se dezbat cu prioritate. n plus, Legea 90/2001 mai specific i faptul c primul-ministru rspunde ntrebrilor i interpelrilor care i sunt adresate de deputai i de senatori, putnd desemna un membru al Guvernului, n acest scop, n funcie de domeniul de activitate ce formeaz obiectul interpelrii. Din analiza textului constituional i a celorlalte legi n vigoare, constatm c, pe lng atribuiile specificate de art.107 anterior menionat, mai pot fi deduse i alte atribuii ale primului-ministru, respectiv: a) propune Preedintelui Romniei revocarea i numirea unor membri ai Guvernului, n condiiile art.85 alin.2; b) cere Preedintelui Romniei s participe la anumite edine de Guvern - art.87; c) contrasemneaz, cu unele excepii, decretele Preedintelui n condiiile art.100 alin.2; d) semneaz actele Guvernului art.108. Dac ne vom referi la prima atribuie, mai precis la propunerea adresat de ctre primulministru Preedintelui Romniei privind revocarea i numirea unor membri ai Guvernului , n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a postului, este necesar a se face unele meniuni. n primul rnd, n ceea ce privete modificrile n componena Guvernului, aanumitele remanieri guvernamentale se fac de ctre Preedintele Romniei, la propunerea primului-ministru, fr s fie necesar aprobarea Parlamentului, ntruct privete structura intern a guvernului, aprobat n bloc de ctre Parlament. n ce privete coninutul noiunii de remaniere guvernamental , acesta semnific o modificare n componena Guvernului deja aprobat de Parlament, n sensul c, locul unuia sau a unor minitri care nu figurat pe lista aprobat de Parlament, se numesc noi titulari, doctrina apreciind c realizarea unei nelegeri politice este o condiie obligatorie a remanierii. n ceea ce privete activitatea primului-ministru, consemnm faptul c, printre alte atribuii ale acestuia, Legea nr.90/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, mai prevede: a) reprezentarea, de ctre primul-ministru a Guvernului n relaiile acestuia cu Parlamentul, Preedintele Romniei, nalta Curte de Casaie i Justiie, Curtea Constituional, Ministerul Public, celelalte autoriti i instituii publice, partidele i alianele politice, sindicatele i cu alte organizaii neguvernamentale, precum i n relaiile internaionale; b) calitatea de vicepreedinte a Consiliului Suprem de Aprare a rii; c) numirea i eliberarea din funcie a conductorilor organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepia persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului; a secretarului general i a secretarilor generali adjunci ai Guvernului; a personalului din cadrul aparatului de lucru al primului-ministru; a secretarilor de stat; a altor persoane care ndeplinesc funcii publice, n cazurile prevzute de lege; d) posibilitatea constituirii, prin decizie n vederea rezolvrii unor probleme operative, a unor consilii, comisii i comitete interministeriale. Potrivit textului constituional i al legilor n vigoare, n vederea ndeplinirii atribuiilor sale, primul-ministru poate emite, n condiiile legii, decizii dar i acte administrative cu caracter normativ sau individual. n referire la ncetarea calitii de prim-ministru putem deduce c ea s-ar putea produce prin una dintre modalitile specificate expres de art. 107 alin.3 din Constituie: aflarea acestuia ntr-una dintre situaiile prevzute la art.106 din acelai act normativ, respectiv demisie, pierdere a drepturilor electorale, existena unei stri de incompatibilitate, deces i alte cazuri prevzute de lege, cu excepia revocrii din funcie; sau atunci cnd este n imposibilitatea de ai exercita atribuiile pentru o perioad mai mare de 45 de zile. n toate aceste situaii.

53

n toate cazurile n care primul-ministru i reia activitatea, interimatul determinat de perioada imposibilitii exercitrii atribuiilor nceteaz. n situaia contrar dac primulministru nu-i reia activitatea dup cele 45 de zile Guvernul va fi demis. De altfel, dac motivul ce a determinat numirea primului-ministru interimar s-a datorat faptului c funcia primului-ministru a ncetat, potrivit art.110 alin.2 din Constituie, Guvernul se consider demis, primul-ministru interimar urmnd s conduc un Guvern demisionar pn la depunerea jurmntului de ctre noul Guvern.

4. Organizarea i funcionarea Guvernului n ceea ce privete organizarea i funcionarea Guvernului, vom consemna c majoritatea constituiilor democratice nu prevd dect cteva principii fundamentale n legtur cu desfurarea activitii Guvernului i acestea mai mult legate de sarcinile primului-ministru. n acest sens, sunt construite i prevederile Constituiei noastre, fiind lsat n sarcina legiuitorului ordinar posibilitatea de a reglementa organizarea i funcionarea aparatului de lucru al Guvernului. Aparatul de lucru al Guvernului este format din aparatul de lucru al primuluiministru, Secretariatul General al Guvernului, departamente i alte asemenea structuri organizatorice cu atribuii specifice. Aparatul de lucru al primulu-ministru este alctuit dintrun personal administrativ ce poate fi angajat pe criterii exclusiv politice, personal care vine i, eventual, pleac, o dat cu acesta. Secretariatul General al Guvernului asigur, prin aparatul propriu, continuitatea derulrii operaiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, constituind elementul de legtur i stabilitate a guvernrii. n ceea ce privete funcionarea Guvernului, edinele acestuia se convoac i sunt conduse de primul-ministru. Cu toate acestea, Preedintele Romniei poate lua parte la edinele Guvernului n care se dezbat probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice i la cererea primului-ministru n alte situaii. n oricare dintre aceste situaii, Preedintele prezideaz edinele Guvernului la care particip. Guvernul se ntrunete sptmnal sau ori de cte ori este nevoie , n cadrul edinelor dezbtndu-se probleme ale politicii interne i externe a rii, precum i aspecte privind conducerea general a administraiei publice, adoptndu-se msurile corespunztoare. n realizarea funciilor sale, Guvernul ndeplinete o serie de atribuii ce pot fi calificate ca fiind: principale, dac sunt prevzute de legea sa organic, sau secundare dac sunt prevzute de alte legi sau se deduc din rolul i funciile sale ; interne i internaionale, n funcie de locul producerii efectelor; de natur economic-financiar, de natur social i de natur politicoadministrativ, n funcie de coninutul lor . Din coninutul Legii nr.90/2001 reinem, printre atribuiile Guvernului, urmtoarele: exercitarea conducerii generale a administraiei publice; iniierea proiectelor de lege i supunerea acestora spre adoptare la Parlament; emiterea de hotrri pentru organizarea executrii legilor, ordonanelor n temeiul unei legi speciale de abilitare i a ordonanelor de urgen potrivit Constituiei; asigurarea executrii de ctre autoritile administraiei publice a legilor i a celorlalte dispoziii normative date n aplicarea acestora;

54

elaborarea proiectelor de lege a bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat i supunerea acestora spre adoptare la Parlament; aprobarea strategiilor i a programelor de dezvoltare economic pe ramuri i domenii de activitate; asigurarea realizrii politicii n domeniul social potrivit programului de guvernare, etc. Doctrina atunci cnd se refer la actele instituiilor politice ia n considerare dou categorii de acte: actele exclusiv politice (moiuni, declaraii, etc.) i acte juridice, reglementrile constituionale i legale n materie fcnd referire, de regul, la cele din urm.

5. Administraia public central de specialitate n doctrina contemporan, administraia central este privit ca fiind amenajat, de regul, n subordinea serviciilor efului statului sau ale preedintelui Consiliului de Minitri. Structura general este aproape aceeai peste tot. n vrf se afl ministrul dispunnd de un triplu rol:de a fi n fruntea serviciilor grupate n departamentul su, de a le conduce i de a rspunde de activitatea acestora i de actele lor. Alturi de ministru se afl cabinetul su, format din oameni de ncredere, colaboratori imediai, al cror destin este legat de acela al ministrului, a cror funcie dureaz ct aceea a ministrului, cabinetul reprezentnd punctul de jonciune ntre administraie i politic. Din perspectiva dreptului comparat, constituiile occidentale actuale nu conin reglementri ample cu privire la organizarea i funcionarea administraiei ministeriale, fiind o materie supus cel mai adesea schimbrilor. n Romnia, ministerele formeaz al doilea ealon al sistemului administraiei publice, se afirm n doctrina recent, fiind organele centrale de specialitate care conduc i coordoneaz administraia public n diferite domenii i ramuri de activitate. Numrul lor este determinat de volumul sarcinilor administraiei publice ntr-un domeniu sau altul de activitate, dar i de concepiile i interesele politice ce se manifest la cei aflai la guvernare. Ministerele ndeplinesc sarcinile de conducere i organizarea pe baza i n condiiile legii. Constituia Romniei din 1991, revizuit i republicat n 2003, conine o seciune distinct cu privire la administraia public central de specialitate , n capitolul consacrat administraiei publice din Titlul III - Autoriti publice. Potrivit art. 116 din Constituia republicat, ministerele se organizeaz numai n subordinea Guvernului , iar alte organe e specialitate se pot organiza n subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autoriti administrative autonome. De aici concluzia conform creia administraia central de specialitate se compune din: administraia ministerial (ministerele) i administraia extraministerial (autoritile administrative subordonate Guvernului sau ministerelor i autoritile administrative autonome). Potrivit art. 117, alin 1, din Constituia republicat, ministerele se nfiineaz, se organizeaz i funcioneaz potrivit legii. S-a optat, astfel, pentru cea de-a doua, prin adoptarea Legii nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor ce conine un capitol distinct consacrat organizrii i funcionrii ministerelor, structurat pe patru seciuni: - Dispoziii generale; - Organizarea ministerelor; - Conducerea ministerelor; - Atribuiile generale ale minitrilor. .

55

Legea prevede c pentru organizarea i funcionarea ministerelor privind aprarea naional i ordinea public sunt necesare legi speciale , putnd fi adoptate implicit prin ordonane, dac Guvernul primete abilitare n acest scop, pentru restul ministerelor fiind suficient adoptarea unor hotrri ale Guvernului. Legea precizeaz i competena Guvernului de a aproba, prin hotrre, rolul, funciile, atribuiile, structura organizatoric i numrul de posturi ale ministerelor , n raport de importana, volumul , complexitatea i specificul acestora Legea nr. 215/2001 a recunoscut personalitatea juridic a ministerelor , preciznd c acestea au sediul n municipiul Bucureti. n doctrina actual s-a apreciat c este vorba att de o personalitate de drept public, ct i de o personalitate de drept privat. Cu alte cuvinte, activitatea ministerelor se realizeaz, n general, n regim de drept administrativ, dar i de drept civil. n ceea ce privete calificarea ca minister a unei autoriti publice , trebuie remarcat i faptul c unele autoriti pot avea i alt denumire dect cea de minister , dar conductorii lor s aib calitatea de ministru, dup cum este posibil n consecin, ca numrul minitrilor din echipa guvernamental s nu coincid, stricto senso, cu numrul ministerelor. Conducerea ministerelor se exercit de minitri , ajutai de unul sau mai muli secretari de stat. Acetia exercit atribuiile delegate de ctre ministru. Fiecare minister are i un secretar general, funcionar public de carier , numit prin concurs sau examen, pe criterii de profesionalism, avnd drept principal scop al activitii, asigurarea stabilitii funcionrii ministerului, continuitatea conducerii i realizarea legturilor funcionale ntre structurile ministerului. n cadrul fiecrui minister, pe lng ministru funcioneaz , ca organ consultativ, Colegiul ministerului. Acesta se ntrunete la cererea i sub preedinia ministrului, pentru dezbaterea unor probleme privind activitatea ministerului. Componena i regulamentul de funcionare al colegiului ministerului se aprob prin ordin al ministrului. De asemenea, se organizeaz Cabinetul ministrului, cu personal propriu, cruia nu i se aplic prevederile Legii privind Statutul funcionarilor publici. n funcie de natura atribuiilor, unele ministere pot avea n domeniul lor de activitate, compartimente n strintate, stabilite prin hotrre a Guvernului. Ministerele pot avea n subordinea lor servicii publice deconcentrate , care funcioneaz n unitile administrativ-teritoriale. Conductorii acestora se numesc i se elibereaz fin funcie, de ctre ministru, cu avizul consultativ al prefectului. Atribuiile compartimentelor ministerelor se stabilesc prin regulament de organizare i funcionare a ministerului aprobat prin ordin al ministrului. n ce privete actele emise la nivelul conducerii unipersonale a unui minister , legea precizeaz c, n exercitarea atribuiilor ce i revin, ministrul emite ordine i instruciuni, n condiiile legii. n doctrin, ministerele sunt privite ca organe de ramur. Dup natura activitii pe care o realizeaz sunt clasificate n: ministere cu activitate economic; ministere cu activitate socialcultural i tiinific; ministere cu activitate politico-administrativ. La rndul lor, organele centrale de specialitate, la care se refer art. 116, alin. 2, din Constituie, se pot nfiina, n subordinea Guvernului i a ministerelor , potrivit art. 117, alin. 2, din Constituie, doar cu avizul Curii de Conturi, numai dac legea le recunoate aceast competen. n ce privete organizarea administraiei publice centrale autonome, Constituia stabilete n art. 117, alin. 3, principiul potrivit cruia, autoriti administrative autonome se pot nfiina prin lege organic. Aceste structuri nu se subordoneaz ierarhic Guvernului , avnd de regul, o conducere desemnat de ctre Parlament i fiind, de regul, obligate s depun rapoarte de activitate care sunt supuse dezbaterii i aprobrii acestuia.

56

Ct privete denumirea concret a autoritilor administrative autonome, acesta difer de la o autoritate la alta: consiliu, serviciu, comisie, curte etc. Sub aspectul structurii i al conducerii autoritilor administrative autonome, aceasta poate fi colegial sau unipersonal. Toate aceste autoriti administrative autonome, fie c sunt sau nu prevzute expres n Constituie, sunt organizate i funcioneaz n baza unor legi organice . Ele au organe proprii de conducere stabilite prin actul de nfiinare, ai o structur organizatoric proprie i atribuii de specialitate, care le fac s se deosebeasc de celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale. Autoritile administrative autonome apar ca organe de domeniu, care la rndul lor pot fi de trei categorii: organe de sintez, organe de coordonare i organe de control. Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative stabilete expres, n capitolul consacrat dispoziiilor generale, obligativitatea publicrii n Monitorul Oficial al Romniei , Partea I, n vederea intrrii n vigoare, a legilor i a celorlalte acte normative adoptate de parlament, a ordonanelor i a hotrrilor Guvernului, a actelor normative ale autoritilor administrative autonome , precum i a ordinelor, a instruciunilor i a altor acte normative emise de organele administraiei publice centrale de specialitate. Legea conine un capitol distinct intitulat Norme cu privire la ordinele, instruciunile i celelalte acte normative emise de conductorii ministerelor i ai altor organe ale administraiei publice centrale de specialitate sau de autoritile administrative autonome . Astfel, ordinele cu caracter normativ, instruciunile i alte asemenea acte ale conductorilor ministerelor i ai celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate sau ale autoritilor administrative autonome se emit numai pe baza i n executarea legilor, a hotrrilor i a ordonanelor Guvernului . n preambulul acestor acte se indic expres actul normativ superior pe care se ntemeiaz. n ceea ce privete sfera reglementrii, ordinele, instruciunile i alte asemenea acte trebuie s se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza i n executarea crora au fost emise i nu pot conine soluii care s contravin prevederilor acestora. n sfrit, n ce privete termenul de emitere, ordinele i instruciunile se vor elabora n termenul prevzut de actul superior sau, dup caz, ntr-un termen util care s fac posibil aducerea lor la ndeplinire. Prin instruciuni se stabilesc reguli generale n ramura din competena ministerului, pentru structurile subordonate acestuia, iar ordinele reprezint actele prin care minitrii rezolv anumite probleme concrete. La rndul lor, circularele sunt acte cu caracter explicativ i de ndrumare cu privire la modul n care trebuie s se desfoare unele activiti de competena ministerului, iar rezoluiile sunt acte prin care se soluioneaz probleme concrete.

57

CAPITOLUL VII ADMINISTRAIA PUBLIC LOCAL

1. Noiuni generale i principiile organizrii administraiei publice locale 1.1. Consideraii introductive Administraia public local are competent numai n limitele unitii administrativ-teritoriale n care aceasta funcioneaz . Organizarea local reflect regimul politic, transpunnd pe plan local, spiritul i instituiile acelor uniti administrativ-teritoriale la nivelul crora funcioneaz. Independent de caracterul regimului politic, organizarea autoritilor centrale va influena organizarea i funcionarea autoritilor locale. Pe de alt parte, indiferent de regimul politic, ntre cele dou categorii de autoriti administrative, administraia public central i cea local exist legturi strnse, determinate de caracterul unitar al statului nostru, dar sunt i delimitri datorate faptului c la baza organizrii i funcionrii administraiei publice locale se afl principiul constituional al autonomiei locale. Majoritatea oamenilor politici i a autorilor de doctrin apreciaz c autonomia local este una dintre cele mai eficiente forme de autogestiune administrativ , aceasta asigurnd un nalt grad de democraie , colectivitile teritoriale autonome fiind veritabile contra-puteri, calitate n care pot s previn abuzul guvernului central. Principiile contemporane de organizare a administraiei publice locale dominante, n prezent, nu doar n Europa, ci peste tot n lume, sunt aplicabile i n ceea ce privete organizarea administraiei publice locale din Romnia. n doctrina administrativ s-a analizat, n mod tradiional, principiul descentralizrii prin raportare la cel al centralizrii, deconcentrarea ca formul intermediar i federalismul. Dreptul administrativ a fost cadrul n care centralizarea i descentralizarea au luat forme prin care se concretizeaz. Prin aplicarea acestor dou principii s-a ncercat rezolvarea celor dou tendine care se manifestau n guvernarea oricrei ri i anume: tendina la unitate centralizatoare i tendina la diversitate - descentralizatoare. Centralizarea este caracterizat prin dependena organelor locale de cele centrale ce stabilesc deciziile aplicabile n teritoriu, presupunnd, astfel, o strict subordonare, iar descentralizarea const n tendina de micorare a ei, prin diminuarea concentrrii

58

puterilor. Deconcentrarea reprezint o stare intermediar n procesul descentralizrii , fiind privit ca un transfer de atribuii de la centru la agenii puterii centrale aflai la conducerea diferitelor organisme locale. Descentralizarea administrativ nu trebuie confundat cu descentralizarea politic ce implic federalismul. n doctrina administrativ au fost analizate, n mod tradiional, dou forme ale descentralizrii i anume: descentralizarea teritorial i descentralizarea tehnic sau prin servicii. Gradul descentralizrii poate fi apreciat n funcie de: - numrul de servicii publice date n competena autoritilor publice locale; - modul organizrii autoritilor publice locale i caracterul raporturilor cu autoritile centrale; - formele de exercitare a controlului special din partea autoritilor. Elementele descentralizrii sunt: personalitatea juridic, rezolvarea propriilor afaceri, autonomie local. Autonomia local reprezint un drept recunoscut unitilor administrativ-teritoriale de a-i satisface interesele proprii dup cum consider oportun, cu respectarea legalitii, dar fr intervenia puterii centrale dect atunci cnd se impune. Autonomia local constituie principiul fundamental al organizrii administrativ-teritoriale. Concluzionnd, descentralizarea administrativ nu poate fi conceput n statele unitare fr existena unui control statal , cunoscut n doctrin sub denumirea de tutel administrativ, aceasta materializndu-se i n sistemul romnesc de organizare i funcionare a autoritilor administraiei publice locale n dreptul i obligaia corelativ acestui drept ce revine prefectului de a ataca n contencios administrativ actele acestor autoriti pe care, prin serviciul su de specialitate, le consider ilegale. 1.2. Cadrul constituional i legal al organizrii administraiei publice Cadrul constituional al administraiei publice se regsete n capitolul V intitulat Administraia public, din Titlul III (Autoritile publice), n seciunea a doua a acestui capitol intitulat Administraia public local. Astfel, autoritile administraiei publice centrale de specialitate sunt n exclusivitate autoriti ale administraiei de stat, pe cnd autoritile administraiei publice din unitile administrativ-teritoriale se mpart n: servicii publice ale autoritilor administraiei publice de specialitate deconcentrate n unitile adminitrativteritoriale i autoritile administrativ autonome ale comunelor, oraelor i judeelor. Teritoriul Romniei este organizat, sub aspect administrativ , n comune, orae i judee, iar, n condiiile legii, unele orae sunt declarate municipii. Organizarea administrativteritorial a teritoriului presupune delimitarea acestuia n uniti adminitrativ-teritoriale , n scopul siturii autoritilor administraiei publice locale i judeene, precum i a instanelor judectoreti, ca i n scopul aplicrii principiilor autonomiei locale i al descentralizrii serviciilor publice. Constituia Romniei reglementeaz administraia public local n patru articole i anume: art.120 - principii de baz; art.121 - autoriti comunale i oreneti; art.122 - consiliul judeean; art.123 - prefectul. Textul constituional s-a limitat la a preciza doar care sunt autoritile administraiei publice locale (consiliile comunale, oreneti i primarii) i autoritile statale la nivelul judeelor (consiliile judeene), organe de tutel administrativ (prefectul), precum i principiile care stau la baza raporturilor dintre acestea. Interpretarea dispoziiilor constituionale ne arat faptul c sfera administraiei publice locale se circumscrie la autoritile administraiei publice locale, alese, prin care se realizeaz autonomia local n comune, orae i anume, Consiliile locale i Primarii i la Consiliul judeean. Autonomia local reprezint un principiu constituional, dar i un mod de organizare a administraiei colectivitilor locale care are o aplicare general valabil la nivelul ntregului sistem al administraiei publice locale. Coninutul acestui principiu se regsete,

59

potrivit doctrinei actuale, att n activitatea administraiei publice locale romneti, ct i n raporturile dintre autoritile comunale, oreneti i judeene i n relaiile dintre acestea i autoritile administraiei publice deconcentrate . Legea nr. 215/2001, republicat, n art. 2, mai adaug la principiile cu valoare constituional mai sus menionate, trei alte principii, i anume: - eligibilitatea autoritilor administraiei publice locale; - legalitatea; - consultarea cetenilor n probleme locale de interes deosebit. Autonomia local este cel mai important principiu, cel din care decurg toate celelalte, definiia lui fiind preluat din Carta european a autonomiei locale adoptat la Strasbourg la 15 octombrie 1985. Prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice, n condiiile legii. Potrivit legii organice privind administraia public local, autonomia local este numai una administrativ i financiar, fiind exercitat pe baza i n limitele prevzute de lege. Aceasta privete organizarea, funcionarea, competenele i atribuiile, precum i resursele care, potrivit legii, aparin comunei, oraului sau judeului, dup caz. n ceea ce privete raporturile juridice care se nasc, se modific i se sting la acest nivel, constatm c autoritile administraiei publice locale nu se afl n raporturi de subordonare. Raporturile dintre autoritile administraiei publice locale din comune i orae i autoritile administraiei publice la nivel judeean se bazeaz pe principiile autonomiei, legalitii, responsabilitii, cooperrii i solidaritii n rezolvarea problemelor ntregului jude. Este de reinut faptul c aceste uniti administrativ-teritoriale au personalitate juridic. n calitate de persoane juridice de drept public i privat au n proprietate bunuri din domeniul privat i bunuri din domeniul public de interes local sau judeean i emit att acte administrative de autoritate ct i acte de gestiune. Principiul eligibilitii autoritilor publice locale se regsete de o manier indirect n art. 121 i 122 din Constituie, articole care prevd alegerea Consiliilor locale, a Consiliilor judeene i a primarilor, n condiiile legii. Deducem, astfel c, puterea acestora nu provine de la stat, ci din voina alegtorilor care le aleg i pe care le reprezint. Principiul legalitii decurge, n mod explicit, din coninutul art. 1, alin. 5, din Constituie care menioneaz c n Romnia, respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie. Legalitatea reprezint limita aciunii administrative a administraiei publice locale. Ea desemneaz ansamblul normelor de drept aplicabile acesteia. Legalitatea creeaz obligaia pentru administraia public local de a aciona numai n sensul efectiv al respectrii normelor de drept. Principiul consultrii cetenilor decurge din autonomia local deoarece organizarea referendumului local reprezint o veritabil caracteristic a acesteia. Procedura de organizare i desfurare a referendumului, att a celui naional, ct i a celui local, este prevzut de Legea nr. 3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului. Toate aceste principii reprezint prescripii general-obligatorii, nscrise n Constituie i n legi, care stabilesc direciile fundamentale ale organizrii i funcionrii administraiei publice locale, potrivit crora se formeaz i funcioneaz autoritile administraiei publice locale, se stabilesc raporturile ntre acestea i se exercit controlul statal asupra activitii lor. Art. 121 din Constituie a consacrat dubla natur juridic a autoritilor comunale i oreneti , aspect ce reflect dubla natura juridic a comunei sau a oraului: de colectivitate local i de unitate administrativ-teritorial. Pentru a-i ndeplini rolul stabilit de constituant i legiuitor, doctrina

60

actual a identificat mai multe funcii exercitate de autoritile locale alese ce pot fi grupate n trei mari categorii de natur: politic, administrativ i economico-financiar. 2. Constituirea, competena i funcionarea Consiliului local 2.1. Istoricul organizrii i funcionrii Consiliului local n Romnia Primele reglementri ale organelor colegiale de administrare a treburilor comunelor le ntlnim n Regulamentele Organice. Aceast organizare s-a meninut pn la adoptarea Legii comunale din 1864, potrivit dispoziiilor crora, fiecare comun era reprezentat printr-un Consiliu comunal, iar administraia treburilor fiecrei comune era ncredinat unei persoane numit primar. Constituia din 1866 va menine aceast lege, ulterior modificat n repetate rnduri, iar organizarea i funcionarea organelor administraiei publice comunale, astfel cum fuseser instituite n 1864, va dura pn la Legea pentru unificarea administrativ din 1925 . Prin aceast lege se fcea, pentru prima dat, distincia ntre comunele rurale, alctuite din unul sau mai multe sate i comunele urbane privite ca centre de populaie, declarate astfel prin lege. Comunele erau conduse de Consilii comunale, ca organe deliberative, i de primari, ca organe de execuie. n context, Consiliile locale alegeau, din rndul consilierilor, delegaia permanent a consiliului i primarul comunei, care ea capul administraiei comunale. Pe fondul noului regim politic instaurat dup rzboi, printr-o lege adoptat n anul 1947, au fost instituite comisii interimare la comune i judee, pentru ca, printr-o lege adoptat n anul 1949, s fie nfiinate Sfaturile populare i apoi Consiliile populare, ca organe ale puterii de stat i comitetele lor executive, ca organe locale ale administraiei de stat. n perioada postdecembrist, dup modelul reglementrilor din perioada interbelic, legea adoptat n 1991 n vederea organizrii alegerilor locale a revenit la denumirea de consilii . 2.2. Constituirea Consiliului local Legea nr. 251/2001 a introdus o serie de precizri de ordin procedural, prevznd atribuia prefectului de a stabili, prin ordin, numrul membrilor fiecrui Consiliu local, n funcie de populaia comunei sau a oraului, raportat de Institutul Naional de Statistic i Studii Economice la data de 1 ianuarie a anului n curs sau, dup caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile. Sunt precizate i condiiile de eligibilitate, stabilite de Constituie i de legea alegerilor locale, ce trebuie ntrunite de o persoan fizic pentru ca aceasta s fie aleas consilier, i trebuie s fie ntrunite cumulativ urmtoarele: s aib calitatea de alegtor; s aib vrsta de cel puin 23 de ani; s aib domiciliul n comuna sau oraul unde candideaz; s nu aib funcia de magistrat sau s nu fie militar activ ori alt funcionar cruia i este interzis asocierea n partide politice, conform art. 40 alin. 3 din Constituie; n cazul n care candidatul este unul independent, candidatura acestuia trebuie s fie nsoit de lista susintorilor. Funcia de consilier local sau judeean este incompatibil cu : funcia de primar sau viceprimar; funcia de prefect sau subprefect; calitatea de funcionar public sau angajat cu contract individual de munc n aparatul propriu al consiliului local respectiv sau n aparatul propriu al consiliului judeean ori al prefecturii din judeul respectiv; funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, manager, asociat, administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor la regiile autonome i societile comerciale de interes local nfiinate sau aflate sub autoritatea consiliului local ori a consiliului judeean respectiv sau la regiile autonome i societile comerciale de interes naional care i au sediul sau care dein filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv; funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociaiilor la o societate comercial de interes local ori la o societate comercial de interes naional care i are sediul sau care deine filiala n unitatea

61

administrativ-teritorial respectiv; funcia de reprezentant al statului la o societate comercial care i are sediul ori care deine filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv; calitatea de deputat sau senator; funcia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat i funciile asimilate acestora. Potrivit aceluiai act normativ nu pot fi exercitate, n acelai timp, un mandat de consilier local i un mandat de consilier judeean. Legea nr. 251/2001 specific faptul c aceste consilii locale se constituie n termen de 25 de zile de la data desfurrii alegerilor , la convocarea prefectului, edina fiind legal constituit numai dac particip cel majoritatea consilierilor alei i validai n funcie. Lucrrile edinei de constituire sunt conduse de cel mai n vrst consilier local , ajutat de cei mai tineri 2 consilieri locali, cu asistena de specialitate a secretarului unitii administrativteritoriale, care ntocmete i procesul-verbal al edinei. Consiliul este considerat legal constituit dac majoritatea consilierilor locali validai au depus jurmntul. Constituirea consiliului local se constat prin hotrre, adoptat cu votul majoritii consilierilor locali validai. Consiliul local alege, dintre membrii si, prin votul deschis al majoritii consilierilor n funcie, un preedinte de edin, pe o perioad de cel mult 3 luni , pentru a conduce edinele consiliului local i a semna hotrrile adoptate de acesta. Consiliul local i organizeaz, dup constituire, comisii de specialitate, pe principalele domenii de activitate. Acestea pot fi asemnate cu comisiile permanente care funcioneaz n Parlamentul Romniei i care ncearc s corespund, din punct de vedere al domeniului lor de activitate, ministerelor. Comisiile de specialitate i aleg cte un preedinte i un secretar . Rolul comisiilor este de a analiza i aviza proiectele de hotrre din domeniul lor de activitate. Comisiile de specialitate lucreaz n plen i iau hotrri cu votul majoritii membrilor lor. n afara acestor comisii, Consiliile locale pot organiza, din proprie iniiativ sau la iniiativa primarului, comisii speciale de analiz i verificare, pe perioad determinat. 2.3. Competena Consiliului local Recunoaterea pentru autoritile alese la nivelul colectivitilor locale a unei competene materiale generale, pe de o parte i, ca regul, inexistena unei subordonri fa de alte autoriti ale administraiei publice, pe de alt parte, reprezint valenele eseniale principiului autonomiei locale. Consiliile locale i primarii funcioneaz , n condiiile legii, ca autoriti administrative autonome i rezolv treburile publice din comune i orae . Prin urmare, Consiliul local are atribuii de natur administrativ i financiar n orice domeniu, dac nu exist vreo interdicie expres a legii. Consiliul local dispune de o competen material general ; acesta are iniiativ i hotrte, n condiiile legii, n toate problemele de interes local, cu excepia celor date, n mod expres, prin lege, n competena altor autoriti publice centrale sau locale. Orice Consiliu local are iniiativ i hotrte, n condiiile legii, n toate problemele de interes local , cu excepia celor care sunt date prin lege n competena altor autoriti ale administraiei publice locale sau centrale. n acest sens acesta exercit urmtoarele categorii de atribuii: a) atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituiilor i serviciilor publice de interes local i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes local; b) atribuii privind dezvoltarea economico-social i de mediu a comunei, oraului sau municipiului; c) atribuii privind administrarea domeniului public i privat al comunei, oraului sau municipiului; d) atribuii privind gestionarea serviciilor furnizate ctre ceteni; e) atribuii privind cooperarea inter-instituional pe plan intern i extern. Competena teritorial a Comisiilor locale se limiteaz la ntinderea teritorial a unitii administrativ-teritoriale n care au fost alese.

62

2.4. Funcionarea Consiliului local Legea nr. 215/2001, republicat, stipuleaz c mandatul Consiliului local este de 4 ani i poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. Acest mandat se exercit de la data constituirii consiliului local pn la data declarrii ca legal constituit a consiliului nou ales. Consiliul local i desfoar activitatea n edine ordinare, lunar, la convocarea primarului i n edine extraordinare, la cererea primarului sau a cel puin unei treimi din numrul membrilor consiliului. Ordinea de zi a acestor edine trebuie adus la cunotina locuitorilor comunei sau oraului prin intermediul mass-media sau prin orice alt mijloc de publicitate.. n caz de for major i de maxim urgen pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunei sau ai oraului, convocarea edinelor Consiliului local se poate face de ndat , fr a fi respectate astfel termenele enunate mai sus. edinele Consiliului local sunt legal constituite dac este prezent majoritatea consilierilor n funcie, prezena consilierilor fiind obligatorie. edinele Consiliului local sunt conduse de un preedinte de edin ales. edinele Consiliului local sunt publice. Dezbaterile din edinele Consiliului local, precum i modul n care i-a exercitat votul fiecare consilier se consemneaz ntr-un proces verbal semnat de consilierul care conduce edinele de consiliu i de secretarul unitii administrativ-teritoriale. Prin aceste semnturi, preedintele de edin i secretarul comunei sau oraului i asum responsabilitatea veridicitii celor consumate. 2.5. Actele i rspunderea Consiliului local A. Actele Consiliului local Actele autoritilor publice poart, de regul, o denumire specific. Astfel, actele organelor colegiale sunt denumite hotrri sau regulamente, iar actele organelor de conducere unipersonal, n funcie de calitatea pe care o deine persoana emitent a actului, sunt denumite dispoziii, ordine, decrete. Consiliul local adopt hotrri, cu votul majoritii membrilor prezeni (deci cu o majoritate simpl), n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i funcionare a consiliului cere o alt majoritate. n anumite situaii, hotrrile Consiliului local se adopt cu votul a majoritii consilierilor n funcie , deci cu o majoritate absolut. n situaia n care hotrrile privesc patrimoniul, acestea se adopt cu votul a dou treimi din numrul total al consilierilor locali n funcie , aadar este nevoie pentru a fi adoptate de votul unei majoriti calificate. n referire la dreptul la iniiativ, amintim consilierii, primarii, viceprimarii, dar i cetenii (art.45 alin.6). Indiferent de autorul propunerilor, redactarea acestora se face de ctre cei care le propun cu sprijinul secretarului i al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al autoritii administraiei publice locale. n cazuri expres delimitate de lege, consilierii locali nu pot s-i exprime votul , legea stabilind astfel o serie de incompatibiliti. Hotrrile Consiliului local se semneaz de consilierul local - preedintele de edin, care a condus edina de consiliu i se contrasemneaz, pentru legalitate, de ctre secretarul unitii administrativ-teritoriale. Dac acesta din urm apreciaz c respectiva hotrre este ilegal, poate s refuze contrasemnarea, caz n care secretarul expune Consiliului local opinia sa motivat. Secretarul unitii administrativ-teritoriale este obligat s comunice hotrrile Consiliului local primarului i prefectului , de ndat, dar nu mai trziu de 10 zile lucrtoare de la data adoptrii, inclusiv pe cele fa de care a avut obiecii i a refuzat s le semneze.

63

Hotrrile Consiliului local sunt acte administrative, putnd avea un caracter individual sau normativ. Hotrrile cu caracter normativ devin obligatorii i produc efecte juridice de la data aducerii lor la cunotin public , aducerea la cunotin a acestora se face n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect. B. Rspunderea Consiliului local n ceea ce privete rspunderea consilierilor locali i a Consiliului local, legea stabilete patru categorii de forme, i anume: a) Rspunderea solidar a consilierilor pentru activitatea Consiliului local din care fac parte sau, dup caz, n nume propriu pentru activitatea desfurat n exercitarea mandatului, precum i pentru hotrrile pe care le-au votat. b) Rspunderea administrativ-disciplinar constnd fie n declararea vacant a locului de consilier, fie n suspendarea din funcie, fie n alte sanciuni prevzute de regulamentul de funcionarea a consiliului sau de Statutul aleilor locali; c) Rspunderea administrativ-patrimonial ce const n repararea prejudiciului cauzat printr-un act administrativ; d) Rspunderea penal. Suspendarea mandatului de consilier intervine , de drept, numai n cazul n care acesta a fost arestat preventiv. Msura arestrii trebuie s fie comunicat de ndat de ctre instana de judecat prefectului care, prin ordin, constat suspendarea mandatului. Legea nr. 215/2001, republicat, prevede i o alt sanciune, i anume dizolvarea Consiliului local, care poate fi: A. Dizolvare prin referendum local. Referendumul se organizeaz, n condiiile legii, ca urmare a cererii adresate n acest sens prefectului de cel puin 25% din numrul cetenilor cu drept de vot nscrii pe listele electorale ale unitii administrativ-teritoriale.. B. Dizolvarea de drept a Consiliului local. Ea poate interveni n urmtoarele situaii: n cazul n care acesta nu se ntrunete timp de dou luni consecutiv; n cazul n care nu a adoptat nici o hotrre, n 3 edine ordinare consecutive; n situaia n care numrul consilierilor locali se reduce sub jumtate plus unu i nu se poate completa prin supleani. n vederea dizolvrii de drept a Consiliului local, primarul, viceprimarul, secretarul unitii administrativ-teritoriale sau orice alt persoan interesat trebuie s sesizeze instana de contencios administrativ cu privire la cazurile prevzute mai sus, iar instana, analiznd situaia de fapt, se va pronuna cu privire la dizolvarea Consiliului local. Hotrrea instanei este definitiv i se comunic prefectului. Stabilirea datei pentru organizarea alegerii noului consiliu local se face de Guvern , la propunerea prefectului. Alegerile se organizeaz n termen de maximum 90 de zile de la rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti prin care s-a constatat dizolvarea Consiliului local sau, dup caz, de la validarea rezultatului referendumului. Pn la constituirea noului Consiliu local, primarul sau, n absena acestuia, secretarul unitii administrativteritoriale va rezolva problemele curente ale comunei, oraului sau municipiului , potrivit competenelor i atribuiilor ce i revin, potrivit legii. Mandatul unui consilier local poate nceta n urmtoarele cazuri : demisie; incompatibilitate; schimbarea domiciliului ntr-o alt unitatea administrativ-teritorial; condamnarea, prin hotrre judectoreasc definitiv, la o pedeaps privativ de libertate; punerea sub interdicie judectoreasc; pierderea drepturilor electorale;deces. -

64

Legea nr. 215/2001 republicat, reglementeaz situaia special pe care o prezint, din punct de vedere juridic, administraia public a municipiului Bucureti . Astfel, n Capital funcioneaz 7 Consilii locale i 7 primari , respectiv: Consiliul General al Municipiului Bucureti i Consiliile locale ale sectoarelor, primarul general al capitalei i primarii de sectoare. Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureti se constituie, funcioneaz i pot fi dizolvate n condiiile prevzute de dispoziiile legii administraiei publice locale pentru consiliile locale care se aplic n mod corespunztor. Hotrrile Consiliului General al Municipiului Bucureti i dispoziiile cu caracter normativ ale primarului general sunt obligatorii i pentru autoritile administraiei publice locale organizate n sectoarele municipiului Bucureti . Astfel, se consacr o form de subordonare ntre autoritile alese la nivelul sectoarelor Capitalei i cele alese la nivelul Capitalei. 3. Primarul, viceprimarul i secretarul unitii administrativ-teritoriale 3.1. Consideraii generale privitoare la alegerea primarului n Romnia, soluia alegerii consiliului local i a primarului de ctre locuitorii comunei rurale, pa baza votul cenzitar, a fost prevzut prin Legea comunal din anul 1864. F uncia de primar este una de tradiie n administraia public . Primarul era, iniial, magistratul comunal, cruia legea i ncredina ntreaga administraie a comunei, dar, n acelai timp, era i delegatul puterii centrale, n comunele rurale unde trebuia s fie confirmat de prefect. Prin reglementrile ulterioare a fost consacrat regula alegerii primarului de ctre consiliu, ns, indiferent de modalitatea n care acesta era ales, el era nvestit, pentru perioada mandatului su, cu calitatea de funcionar public. Mai recent, Legea nr. 215/2001, republicat, a optat pentru varianta alegerii primarului prin vot direct de ctre cetenii cu drept de vot din cadrul comunitii locale respective - ora, municipiu, comun. Astfel, legea prevede c, comunele, oraele au cte un primar i un viceprimar, iar oraele reedin de jude au cte doi viceprimari, alei n condiiile legii . Alegerea primarului este validat, n aceleai condiii n care este validat alegerea consilierilor locali. Astfel, aceasta se face de ctre judectoria n raza creia se afl unitatea administrativ-teritorial, de ctre un judector desemnat de preedintele instanei. Invalidarea mandatului intervine n cazul n care se constat nclcarea condiiilor de eligibilitate sau dac alegerea primarului s-a fcut prin fraud electoral, constatat n condiiile legii. Rezultatul validrii sau invalidrii alegerii primarului se aduce la cunotin prefectului, conform art.59 alin. 1, i se prezint n edina de constituire a consiliului local sau, dac este cazul, chiar n cadrul unei edine extraordinare, de ctre judectorul desemnat de preedintele instanei de judecat. 3.2. Locul, rolul i atribuiile primarului Locul i rolul primarului reies din prevederile Legii nr. 215/2001, conform crora primarul ndeplinete o funcie de autoritate public , acesta fiind eful administraiei publice locale i al aparatului propriu de specialitate al autoritilor administraiei publice locale, pe care l conduce i l controleaz. De asemenea, primarul conduce serviciile publice locale. Doctrina a identificat i stabilit trei categorii de sarcini ale primarului, n calitatea sa de autoritate executiv a consiliului local, acesta din urm putnd fi considerat autoritatea deliberativ. Acestea sunt:

65

Cea de reprezentare - art. 62 alin. 1 prevede c primarul reprezint comuna sau oraul n relaiile cu alte autoriti publice, cu persoanele fizice sau juridice romne sau strine, precum i n justiie; Cea de executiv al Consiliului local - acesta avnd atribuii pentru pregtirea deciziei Consiliului local, pentru punerea n aplicare a acesteia i de a raporta; Cea de ef al administraiei locale i aparatului de specialitate , primarul avnd trei direcii de aciune: cea privind personalul, cea privind mijloacele materiale i financiare i cea privind serviciile publice locale. Atribuiile primarului sunt stabilite de art. 63 din Legea nr. 215/2001 , republicat, acestea fiind clasificate astfel: a) atribuii exercitate n calitate de reprezentant al statului, n condiiile legii; b) atribuii referitoare la relaia cu Consiliul local; c) atribuii referitoare la bugetul local; d) atribuii privind serviciile publice asigurate cetenilor ; e) alte atribuii stabilite prin lege. Primarul ndeplinete i alte atribuii stabilite prin lege sau de alte acte normative, precum i nsrcinrile date de Consiliul local. n ceea ce privete raporturile primarului cu Consiliul local, n primul rnd trebuie s amintim faptul c acesta particip la edinele acestuia avnd i dreptul de a-i exprima punctul de vedere asupra tuturor problemelor supuse dezbaterii . De asemenea, primarul prezint Consiliului local, n primul trimestru, un raport anual privind starea economic, social i de mediu a unitii administrativ-teritoriale; prezint, la solicitarea consiliului local, alte rapoarte i informri; elaboreaz proiectele de strategii privind starea economic, social i de mediu a unitii administrativ-teritoriale i le supune aprobrii consiliului local. Unele dintre atribuiile sale, primarul le poate delega viceprimarului sau viceprimarilor, printr-o dispoziie emis n acest sens. Dei doctrina recent a considerat c aceast delegare este una obligatorie, legea nu prevede sanciuni n cazul n care primarul nu-i deleag o parte a atribuiilor. Practica zilelor noastre demonstreaz, fr nici un drept de apel, faptul c un primar nu-i poate exercita exemplar atribuiile conferite de lege fiind practic obligatorie aceast delegare. Doctrina a precizat faptul c niciodat nu pot fi delegate de ctre o persoan toate atribuiile pe care le deine, cel ce le deleag poate oricnd s le retrag, iar cel care a fot mputernicit s le exercite trebuie s rspund n faa celui care i le-a delegat. n realizarea atribuiilor sale, primarul emite dispoziii cu caracter normativ sau individual, acestea fiind practic actele pe care primarul le poate elibera. Acestea devin executorii fiind de la data la care sunt aduse la cunotina publicului, prin formele consacrate legislativ, precum Monitorul Oficial al judeului sau al oraului sau prin publicare n presa local sau afiate n locuri special amenajate - n cazul n care este vorba despre dispoziii cu caracter normativ - i, respectiv de la data la care au fost comunicate persoanelor interesate - n cazul dispoziiilor cu caracter individual. 3.3. Mandatul primarului Mandatul primarului este de 4 ani i se exercit pn la depunerea jurmntului de ctre primarul nou ales, putnd fi prelungit prin lege organic, n caz de rzboi, calamitate natural, dezastru sau sinistru deosebit de grav. Evident c mandatul ncepe de la data la care primarul nou ales a depus jurmntul. Mandatul primarului poate s nceteze i nainte de termen . Prefectul este cel care ia act de ncetarea mandatului primarului. 3.4. Viceprimarul i secretarul unitii administrativ-teritoriale

66

Viceprimarul este ales de ctre Consiliul local din rndul membrilor si , cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie. Schimbarea din funcie a viceprimarului se poate face de consiliul local, prin hotrre adoptat cu votul majoritii consilierilor n funcie, la propunerea primarului sau a unei treimi din numrul consilierilor locali n funcie. Durata mandatului viceprimarului este egal cu cea a mandatului consiliului local , acesta pstrndu-i pe durata mandatului su de viceprimar i calitatea de consilier local, fr ns a mai putea beneficia de indemnizaia aferent acestui statut. Viceprimarul nu este a autoritate a administraiei publice , ntruct acesta nu are conferite de lege atribuii proprii pentru a cror exercitare ar putea s emit acte administrative de autoritate. Viceprimarul este subordonat primarului i nlocuitorul de drept al acestuia , care i poate delega atribuiile sale. Ea statueaz faptul c prevederile privind suspendarea de drept a mandatului primarului se aplic, n mod corespunztor, i viceprimarului. Viceprimarul, alturi de primar, secretarul unitii administrativ-teritoriale i aparatul de specialitate al primarului, constituie o structur funcional cu activitate permanent, denumit primria comunei, oraului sau municipiului , care duce la ndeplinire hotrrile Consiliului local i dispoziiile primarului, soluionnd problemele curente ale colectivitii locale. La nivelul administraiei publice locale nu exist doar organe alese sau numite pe baza unor criterii politice, ci i funcionari care au statutul de funcionari de carier i care asigur continuitatea autoritii respective. Unul dintre acetia este secretarul comunei, oraului sau al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor care este funcionar de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. Actuala reglementare stipuleaz c n cazul secretarilor care au doar studii liceale, concursul pentru ocuparea postului de secretar se va organiza anual, iar n termen de 6 ani acetia au obligaia de a absolvi o form de nvmnt superior de lung durat n specialitatea juridic sau administraie public , sub sanciunea eliberrii din funcie. Legea precizeaz c, secretarul nu poate fi membru al unui partid politic , nu poate fi, de asemenea, so, soie sau rud de gradul nti cu primarul sau cu viceprimarul, respectiv cu preedintele sau vicepreedintele consiliului judeean, sub sanciunea eliberrii din funcie. Recrutarea, numirea n funcie, suspendarea, modificarea, ncetarea raporturilor de serviciu i regimul disciplinar ale secretarului unitii administrativ-teritoriale se fac n conformitate cu prevederile legislaiei privind funcia public i funcionarii publici. Secretarul se bucur de stabilitate n funcie . Aceast stabilitate este dovedit i de procedura destul de greoaie privind eliberarea din funcie, precum i de cea privind sancionarea disciplinar a secretarului. Atribuiile secretarului sunt prevzute de art. 117 din Legea nr. 215/2001 republicat Funcia de secretar general se regsete i la nivelul judeului , prevederile legale aplicabile acestuia fiind aceleai ca cele enumerate mai sus, acesta fiind tot un funcionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative . i acesta se bucur de stabilitate n funcie i nu poate fi membru al vreunui partid politic sau al unei formaiuni politice, sub sanciunea eliberrii din funcie. 4. Consiliul judeean Potrivit Legii nr. 215/2001 republicat, Consiliul judeean este autoritatea administraiei publice locale, constituit la nivel judeean pentru coordonarea activitii Consiliilor comunale, oreneti i municipale , n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. n ceea ce privete alegerea Consiliului judeean, Constituia prevede doar c acesta este ales i funcioneaz n condiiile legii. Legea nr. 215/2001 republicat, stipuleaz faptul c

67

acesta este compus din consilieri alei prin vot universal, direct, secret i liber exprimat , n condiiile legii. Similar cu situaia Consiliilor locale, numrul membrilor fiecrui Consiliu judeean se stabilete de prefect, prin ordin, n funcie de populaia judeului existent la 1 ianuarie a anului n care au loc alegerile sau, dup caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile. Numrul acestora poate varia ntre 31 i 37 de consilieri. Constituirea consiliului judeean se face dup aceleai reguli ca i n cazul consiliului local. n ceea ce privete procedura de validare, singura diferena care apare fa de cea n cazul consilierilor locali, privete instana competent care, n acest caz, este tribunalul. Atribuiile Consiliului judeean sunt ndeplinite, de acesta, n calitatea sa de autoritate deliberativ i, conform doctrinei, unele dintre acestea sunt similare cu cele ale consiliului local, iar altele sunt asemntoare cu cele ale primarului, ambele fiind exercitate la nivelul judeului, iar restul sunt proprii, specifice Consiliului judeean. Atribuiile Consiliului judeean sunt clasificate, de lege, astfel: a) atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al Consiliului judeean, ale instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean; b) atribuii privind dezvoltarea economico-social a judeului; c) atribuii privind gestionarea patrimoniului judeului; d) atribuii privind gestionarea serviciilor publice din subordine; e) atribuii privind cooperarea inter-instituional. Mandatul Consiliului judeean este de 4 ani , cu posibilitatea de a fi prelungit, ca i-n cazul Consiliului local, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. Mandatul acestuia se exercit de la data declarrii ca legal constituit a Consiliului nou ales. n ceea ce privete funcionarea Consiliului judeean, legea prevede c acesta se ntrunete n edine ordinare n fiecare lun, la convocarea preedintelui consiliului judeean, iar n cazul n care acesta nu poate face convocarea, aceasta va fi fcut de vicepreedintele desemnat n acest sens, prin dispoziie, de preedinte. Consiliul judeean se poate ntruni i n edine extraordinare, ori de cte ori este necesar, la cererea preedintelui sau a cel puin 1/3 din numrul membrilor consiliului ori la solicitarea prefectului, adresat preedintelui Consiliului judeean. Solicitarea prefectului trebuie legat de apariia i existena unui caz excepional care necesit adoptarea de msuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum i pentru aprarea ordinii i linitii publice. Convocarea Consiliului judeean n edine se face n scris, prin intermediul secretarului general al judeului, cu cel puin 5 zile naintea edinelor ordinare sau cu cel mult 3 zile naintea celor extraordinare. Ordinea de zi a edinei Consiliului judeean se aduce la cunotina locuitorilor judeului prin mass-media sau prin orice alt mijloc de publicitate, ns n fapt, ar trebui s precizm c este fcut public proiectul acestei ordini de zi. Cvorumul necesar pentru desfurarea edinelor Consiliului judeean este de 50% plus 1 din numrul consilierilor n funcie, fiind necesar, aadar, o majoritate absolut. Consiliul judeean adopt hotrri cu votul majoritii membrilor prezeni , n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i funcionare a consiliului cere o alt majoritate. Hotrrile se semneaz de preedinte sau, n lipsa acestuia, de vicepreedintele Consiliului judeean care a condus edina i se contrasemneaz pentru legalitate de ctre secretarul general al judeului. Hotrrile Consiliului local sunt semnate de preedintele de edin, pe cnd cele ale Consiliului judeean sunt semnate de preedintele acestuia. n ceea ce privete dizolvarea Consiliului judeean, legea stabilete condiiile n care acesta poate fi dizolvat, preciznd c dizolvarea poate interveni n aceleai condiii ca i-n cazul Consiliului local. Astfel, considerm c acesta poate fi dizolvat: de drept n aceleai condiii ca

68

i Consiliul local; prin referendum judeean, care se organizeaz ca urmare a cererii adresate n acest sens prefectului de cel puin 20% din numrul cetenilor cu drept de vot, nscrii pe listele electorale ale unitii administrativ-teritoriale. Alegerile pentru un nou Consiliu judeean se organizeaz n termen de maximum 90 de zile de la rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti prin care s-a constatat dizolvarea consiliului judeean sau, dup caz, de la validarea referendumului. Data pentru organizarea alegerii noului Consiliu judeean este stabilit de Guvern, la propunerea prefectului. Pn la constituirea noului Consiliu judeean, secretarul judeului va rezolva problemele curente ale acestuia pe baza unei mputerniciri speciale date de Guvern, prin Ministerul Administraiei i Internelor. Conducerea Consiliului judeean este asigurat de un preedinte i 2 vicepreedini alei dintre membri si, pe toat durata mandatului, cu votul secret al majoritii consilierilor aflai n funcie. Preedintele Consiliului judeean reprezint judeul n relaiile cu celelalte autoriti publice, cu persoanele fizice i juridice romne i strine , precum i n justiie. Acesta rspunde n faa consiliului judeean de buna funcionare a administraiei publice judeene, iar aparatul propriu al consiliului judeean i este subordonat. Preedintele i vicepreedintele Consiliului judeean sunt alei, respectiv eliberai din funcie de Consiliul judeean, cu votul secret al majoritii consilierilor judeeni n funcie. Eliberarea din funcie se face la propunerea a cel puin 1/3 din numrul acestor consilieri. Preedintele Consiliului judeean este o autoritate administrativ-executiv, distinct de Consiliul judeean, care are i atribuii proprii, clasificate astfel: a) atribuii privind funcionarea aparatului de specialitate al Consiliului judeean, a instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i a societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean; b) atribuii privind relaia cu consiliul judeean; c) atribuii privind bugetul propriu al judeului; d) atribuii privind relaia cu alte autoriti ale administraiei publice locale i serviciile publice; e) atribuii privind serviciile publice de interes judeean. n exercitarea atribuiilor prevzute de lege, preedintele consiliului judeean emite dispoziii cu caracter normativ sau individual , care devin executorii numai dup ce au fost aduse la cunotin public sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate, dup caz. i-n cazul actelor emise de preedintele Consiliului judeean este prevzut posibilitatea supunerii acestora controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ prin intermediul prefectului. Evident c i la nivelul Consiliului judeean, secretarul are obligaia de transmite prefectului att actele preedintelui acestuia, ct i ale consiliului ca atare. Preedintele Consiliului judeean i vicepreedinii acestuia i pstreaz pe toat durata mandatului calitatea de consilier, durata mandatului lor fiind egal cu cea a Consiliului judeean. De asemenea, i suspendarea din funcie a consilierilor judeeni se face, potrivit legii, n aceleai condiii i conform aceleai proceduri ca i-n cazul consilierilor locali. 5. Prefectul Prefectul este considerat i calificat drept reprezentantul Guvernului pe plan local , motiv pentru care este administraia de stat din teritoriu, rspunzndu-se astfel principiului deconcentrrii serviciilor publice ale ministerelor i celorlalte autoriti centrale. Guvernul numete un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti . Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale .

69

Textul constituional mai precizeaz c ntre prefeci pe de o parte, Consiliile locale i primarii, precum i Consiliile judeene i preedinii acestora, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare. Prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, un act al Consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept. Constituia mai prevede faptul c atribuiile prefectului vor fi stabilite prin lege organic.. Din economia textului constituional i a statutului prefectului rezult c prefectul, n calitatea sa de reprezentant n teritoriu al Guvernului, are dou sarcini importante: a) conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unitilor adminitrativ-teritoriale. b) verific legalitatea actelor administrative ale Consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului. Dei n aceast nou reglementare legal a prefectului, aceasta este considerat a fi una dintre atribuiile acestuia, apreciem c importana acesteia, mai ales sub aspectele efectelor care pot apare n urma exercitrii acestui control, justific considerarea acestei atribuii ca fiind o veritabil sarcin a prefectului. Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, definind actul administrativ, precizeaz c sunt asimilate actelor administrative i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziiile publice, nefcndu-se nici o precizare expres cu referire la actele de gestiune curent . Chiar dac legea nu le menioneaz n mod expres, putem aprecia c i actele de gestiune pot fi supuse controlului de legalitate, ns, de lege ferenda, ar fi indicat definirea n mod ct mai concret a noiunii de act de gestiune direct. Termenul n care prefectul poate ataca actele autoritilor administraiei publice locale este cel prevzut de Legea nr. 554/2004. Astfel, cererile prin care se solicit anularea uni act administrativ individual se pot introduce n termen de 6 luni de la data cnd s-a cunoscut existena actului nelegal. Constatnd c pentru cazul actelor administrative normative, legea nu prevede nici un termen, putem aprecia, n consecin, c o aciune prin care se solicit anularea unui astfel de act poate fi introdus oricnd Legea nr. 340 din 2004 prevede atribuiile pe care le ndeplinete prefectul n calitatea sa de reprezentant al Guvernului. Pentru ndeplinirea atribuiilor sale, prefectul emite ordine cu caracter individual sau normativ. Ordinele prefectului cu caracter normativ devin executorii dup ce au fost aduse la cunotin public i se comunic de ndat Ministerului Administraiei i Internelor care poate propune Guvernului anularea acestora dac le consider nelegale sau netemeinice. Ordinele cu caracter individual devin executorii de la data comunicrii persoanelor interesate. Prin ordinele sale, prefectul poate stabili i msuri cu caracter tehnic sau de specialitate dup consultarea conductorului serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea guvernului, organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. Pentru exercitarea de ctre prefect a prerogativelor care i revin , potrivit Constituiei i legilor, se organizeaz i funcioneaz instituia prefectului, sub conducerea prefectului . Aceasta este o instituiei public cu personalitate juridic , iar capacitatea juridic de drept public se exercit n exclusivitate de ctre prefect. De asemenea, pentru ndeplinirea prerogativelor care i revin potrivit legii, prefectul este ajutat de ctre 2 subprefeci , cu excepia prefectului municipiului Bucureti care este ajutat de ctre 3 subprefeci. Instituia prefectului organizeaz i funcioneaz, n cadrul ei, cancelaria prefectului care este un compartiment distinct ce cuprinde funcii de execuie de specialitate: directorul cancelariei, 2 consilieri, un consultant i secretarul cancelariei, personal care i desfoar

70

activitatea n baza unui contract de munc ncheiat, n condiiile legii, pe durata exercitrii funciei publice de ctre naltul funcionar public - prefectul. Prefectul poate organiza, printr-un ordin al su, oficii prefecturale , avnd nevoie de avizul conform al Ministerului Administraiei i Internelor. Acestea sunt componente ale structurii aparatului propriu al prefectului, aflate n subordinea acestuia, conduse de un director, numit i eliberat din funcie de ctre prefect. Ele au sarcina de a duce la ndeplinire atribuiile aparatului prefecturii n localitile situate n zona teritorial aferent. Noua reglementare n materia prefectului conine o dispoziie expres conform creia prefectul i subprefectul nu pot fi membri ai unui partid politic sau ai unei organizaii creia i este aplicabil acelai regim juridic ca i cel al partidelor politice , potrivit legii, sub sanciunea destituirii din funcia public. Legea menioneaz expres i faptul c prefecii i subprefecii nu pot s nfiineze organizaii sindicale i nu au dreptul la grev . Activitatea prefectului se ntemeiaz pe principiile: legalitii, imparialitii i obiectivitii; transparenei i liberului acces la informaiile de interes public; eficienei; responsabilitii; profesionalizrii, orientrii ctre ceteni.

71

CAPITOLUL VIII DEFINIIA, TRSTURILE, CLASIFICAREA I CONDIIILE DE VALABILITATE ALE ACTULUI ADMINISTRATIV 1. Noiuni i concepte privind activitatea administraiei publice Ori de cte ori legiuitorul dorete s se abat de la nelesul clasic al unor noiuni i concepte, conferindu-le, eventual, un coninut mai larg sau mai restrns, face acest lucru preciznd n nsui actul normativ n cauz coninutul (nelesul) acelor noiuni i concepte . n numeroase acte normative emitentul lor precizeaz, ntr-un articol distinct ori ntr-o anex, nelesul pe care, n materia dat, dorete s-l confere unor anumite noiuni i concepte pe care le utilizeaz n acel act i care, fie sunt noiuni i concepte noi, fie se abat de la nelesul lor clasic. Aceast cerin imperativ se pune n primul rnd pentru creatorul dreptului i, am sublinia noi, mai ales pentru acesta, ale crei ordine trebuie s fie clar i precis formulate pentru cei obligai s le execute sau s le respecte. A. Noiunile de administraie public i administraie de stat Administraia, n sensul cel mai larg, este o activitate care const ntr-o prestaie a unei persoane sau grup de persoane n folosul altora , fa de care prestatorul activitii se afl n anumite raporturi juridice, fie de subordonare, fie de colaborare sau de participare, i cruia beneficiarul prestaiei i pune la dispoziie mijloacele materiale i financiare necesare. De regul, interesul general este exprimat, direct sau indirect, n actele politice i juridice ale celor care dein puterea, ceea ce face ca activitatea prestatoare n cauz s aib, n principiu, caracter politic, prin ea punndu-se n executare decizia politic i juridic. La rndul su, administraia public poate fi o administraie a statului (administraie de stat), sau o administraie a unitilor administrativ-teritoriale (administraie public local). Sub un alt aspect, pe plan organizatoric, administraia, indiferent c este particular sau public, ori realizeaz un interes al statului sau al colectivitii locale , trebuie privit nu numai ca activitate, ca aciune prestatoare, ci i ca mod de organizare a unor structuri menite s realizeze aceast activitate. Prin scopul su, administraia public este legat de puterea legislativ care, prin actele sale juridice (legea), circumscrie i stabilete finalitatea i sensul pe care trebuie s l aib aciunile prestatoare, adic administraia public. Dar, ea este legat i de puterea judectoreasc, ale crei hotrri sunt aplicate i executate tot n sfera administraiei publice, prin activiti prestate de autoriti ale administraiei publice i de funcionari ai acesteia.

72

Administraia public este legat, prin natura ei, mai ales de puterea executiv, dar nu se identific cu aceasta, avnd o sfer mai larg de cuprindere. Administraia public se realizeaz att de autoriti ale puterii executive (Guvern, ministere, prefeci i alte autoriti din sistemul acestora), ct i de autoriti ale administraiei publice care nu fac parte din sistemul puterii executive (Consilii locale, primarii, Consilii judeene), precum i de ctre structuri organizatorice care nu au calitatea de autoriti i chiar de ctre structuri organizatorice particulare, dar care presteaz activiti de interes public (barourile de avocai, birourile notarilor publici, asociaiile i fundaiile .a.). Administraia public se realizeaz prin dou categorii de activiti: unele cu caracter dispozitiv (exprimate n adoptarea de acte juridice administrative), altele cu caracter prestator (concretizate n acte i fapte materiale), ambele categorii constituind obiectul su specific. Att activitile dispozitive, ct i cele prestatoare sunt efectuate pe baza legii i n vederea executrii acesteia. Structurile organizatorice constituite ca autoriti, fiind dotate de ctre stat cu putere, desfoar, n principal, activiti cu caracter dispozitiv , n timp ce celelalte structuri organizatorice realizeaz, mai ales, activiti prestatoare de interes public cu caracter general i permanent, descongestionnd astfel, autoritatea public de astfel de activiti. A ctiviti de organizare a executrii legii i de executare n concret a acesteia, adic activiti administrative, de natura celor dou categorii menionate, desfoar nu numai structurile organizatorice din sfera administraiei publice, ci i cele din sfera puterii legislative i judectoreti . n astfel de cazuri, toate aceste activiti apar ca activiti subsidiare celor care sunt specifice acestor autoriti, iar autoritile care le realizeaz apar nu ca subieci ai puterii legislative i, respectiv, ai celei judectoreti, ci ca autoriti administrative, situate, ns, n sfera puterii care le constituie obiectul principal de activitate. n alte situaii, activiti de organizare a executrii legii i de executare a acesteia , deci activiti de natur administrativ,se realizeaz i de ctre instituii particulare care desfoar activiti de interes public. Fa de aceste succinte consideraii, administraia public ar putea fi definit ca activitate de organizare i de executare n concret a legii, cu caracter dispozitiv i prestator, care se realizeaz, n principal, de autoritile publice i funcionarii acestora i, n subsidiar, i de celelalte autoriti ale statului, precum i de structurile organizatorice particulare care desfoar activiti de interes public. B. Noiunile de activitate executiv i activitate administrativ O atenie cu totul special a fost rezervat n literatura de specialitate descifrrii modalitilor prin care se realizeaz puterea executiv a statului (funcia executiv), elementelor care o compun i subiectelor care o realizeaz, cu att mai mult cu ct ntre acestea sunt adesea recunoscute i unele care depesc sfera statalului. Modalitatea n care actuala Constituie a reglementat sistemul de autoriti publice din Romnia ne oblig la o analiz mai atent i difereniat i a conceptelor de activitate executiv i activitate administrativ. Funcia executiv a statului nu coincide n toate cazurile cu activitatea administraiei, deoarece administraia este investit, uneori, cu putere discreionar, cnd n exerciiul acestei activiti nu se aplic nici o lege. Pentru a nelege mai bine trsturile specifice fiecreia i deosebirile care le separ, considerm c ele trebuie analizate dintr-un ntreit punct de vedere: al puterii (funciei) n care se pot nscrie aciunile, al formei pe care le pot mbrca aceste aciuni i al organului care le realizeaz. Ct privete forma pe care o mbrac activitile executive , acestea pot fi cea a unui act juridic (de autoritate, de gestiune sau jurisdicional, dup caz, normativ sau individual), ori

73

forma operaiunilor material-tehnice sau a unor fapte materiale - executri de lucrri i prestri de servicii. Activitatea executiv cuprinde ca elemente constitutive inseparabile att dispoziia ct i execuia. Activitatea executiv propriu-zis ar consta n aplicarea direct a legii la cazuri concrete, forma juridic de realizare a acesteia fiind actul administrativ individual, iar activitatea de dispoziie ar consta n dreptul organului executiv de a lua msuri pentru aplicarea n concret a legii, forma juridic de realizare fiind actul administrativ cu caracter normativ. ntr-un asemenea neles, organele executive situate pe treapta inferioar a sistemului, care nu mai au alte organe n subordine, realizeaz numai o activitate executiv, prin aplicarea direct a legii la cazuri concrete, n timp ce organele situate pe o treapt superioar au, n afar de aplicarea legii la un caz concret, i dreptul de a da dispoziii organelor subordonate. Acestea au, cu alte cuvinte, dreptul de a emite acte administrative de autoritate cu caracter normativ. Activitile executive se mai caracterizeaz prin faptul c se nfptuiesc de ctre structuri organizatorice (organe) ale statului, ca urmare a mputernicirilor primite din partea statului. Aceste mputerniciri reprezint, totodat, obligaii, nu faculti pentru cel cruia i-au fost conferite, tocmai pentru c numai prin nfptuirea lor puterea statului i realizeaz mai bine scopul i obiectivele. Fa de cele de mai sus, se poate spune c sunt activiti executive: cele realizate de autoritile puterii executive, Preedintele Romniei, Guvern, ministere i celelalte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate (subordonate Guvernului sau ministerelor), serviciile publice deconcentrate ale acestora i prefeci, inclusiv de structurile organizatorice subordonate acestora, precum i unele activiti care, prin natura lor in de puterea executiv, dar se realizeaz de autoritile din sfera celorlalte puteri ale statului, ori de structurile din subordinea acestora. Aceste activiti mbrac, n principal, forma actelor administrative de autoritate cu caracter normativ sau individual i, n subsidiar, cea a operaiunilor administrativetehnice, ori a faptelor materiale. Sintetiznd cele de mai sus, am putea spune c activitile administrative, spre deosebire de cele executive, se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi: - nu sunt n mod obligatoriu legate de puterea politic a statului, putndu-se ntlni i n afara acesteia; - se nfptuiesc n oricare dintre puterile statului, inclusiv n cea judectoreasc, tocmai pentru c aceast putere este mai puin expus elementului politic; - constau, n principal, n acte de gestiune i fapte materiale, actele juridice avnd, de regul, caracter individual; - se nfptuiesc nu numai de autoriti ale statului, ci i de structuri organizatorice nestatale, autoriti ale administraiei publice locale, instituii publice, regii autonome, societi comerciale, asociaii i fundaii, ori de servicii particulare dar de interes public (avocai, notari publici etc.). Fa de cele de mai sus, putem considera c sunt activiti administrative cele care se nfptuiesc de Consiliile locale, primari, Consiliile judeene i structuri din subordinea sau de sub autoritatea acestora, de instituiile publice i regiile autonome, precum i de unitile particulare, societi comerciale, asociaii, fundaii, birouri notariale sau de avocatur etc. 2. Mijloacele de aciune ale autoritilor administraiei publice Mijloacele de aciune ale autoritilor administraiei publice reprezint formele concrete prin care administraia public i ndeplinete misiunea de organizare a aplicrii i de aplicare n concret a legii, precum i de prestare, respectiv organizare a prestrii serviciilor publice. Rezult c administraia public nu este numai cea care aplic legile, dar i cea care organizeaz activitatea altor actori ai sistemului juridic de aplicare a legii.

74

Majoritatea autorilor de drept administrativ, consider ca forme ale activitii administrative: a) actele juridice actele administrative, contractele administrative, contractele civile. Dintre acestea, dreptul administrativ studiaz doar actele i contractele administrative, actele civile fcnd obiectul de studiu al dreptului civil. b) actele cu caracter exclusiv politic, emise fie de autoritile centrale - Guvern, Preedinte, fie de autoriti locale (primarul, Consiliul local, Consiliul judeean i prefectul) care, avnd caracter declarativ, nu sunt studiate de dreptul administrativ. c) faptele administrative sunt fapte materiale juridice care intervin n sfera activitii administraiei publice; ele reprezint transformri n lumea nconjurtoare care produc efecte juridice, independent de existena unei manifestri de voin, n acest sens, a autoritilor publice (de exemplu, construirea de ctre primrie a unei cldiri pe terenul proprietatea localitii, omisiunea de a rspunde la o cerere de informaii de interes public, etc.), ci doar n baza legii. Operaiunile administrative sunt operaiuni material-tehnice, adic activiti ale administraiei publice care nu produc efecte juridice prin ele nsele : avize, dri de seam, referate, comunicri, note interne, statistici, etc. Concluzionnd, observm c, spre deosebire de actul administrativ, care produce efecte juridice datorit manifestrii de voin, n acest sens, a autoritii publice emitente, i faptul administrativ produce efecte juridice dei nu exist o manifestare de voin, n acest sens, iar operaiunile administrative, cu toate c reprezint manifestri de voin ale autoritilor publice, nu produc efecte juridice. 3. Definiia i caracteristicile actelor administrative Folosind elementele definitorii ale actului administrativ putem afirma c acesta const n manifestarea unilateral i expres de voin a autoritilor publice, realizat n scopul de a produce efecte juridice, n temeiul puterii publice . n principiu, numai autoritile publice dispun de putere public n raporturile cu particularii. Pe de alt parte, ns, nu toate manifestrile de voin ale autoritilor publice , fcute n scopul producerii efectelor juridice, sunt acte administrative, ci numai cele ntemeiate pe puterea public de care dispune autoritatea respectiv. Desprindem cteva dintre trsturile caracteristice ale actului administrativ, i anume: a) Actul administrativ const ntr-o manifestare unilateral de voin. Prin aceast caracteristic, el se deosebete de actele contractuale ale administraiei, fie ele guvernate de regimul juridic de drept public sau de regimul juridic privat. b) Actul administrativ concretizeaz voina uneia sau mai multor autoritii publice , ca subiecte de drept special, nvestit cu putere public, i, n consecin, produce efecte juridice care vor fi guvernate de regimul juridic de drept public. c) Actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intr sub incidena sa, pentru autoritatea public emitent sau inferioar, precum i pentru autoritatea public superioar. d) Actul administrativ este executoriu din oficiu, n sensul c poate fi sau trebuie executat imediat dup aducerea la cunotina persoanelor interesate, respectiv publicarea sa, aadar din momentul din care produce efecte juridice, fr a mai fi nevoie de intervenia unui alt act n acest sens. Din aceast perspectiv, actele administrative se deosebesc de hotrrile judectoreti, care au nevoie de o procedur posterioar, de nvestire cu formul executorie, pentru a putea fi puse n executare. Actul administrativ are, pe de alt parte, for executorie i impune unilateral fr ca, de regul, contestarea sa s aib efect suspensiv de executare. Prin excepie, unele legi pot prevedea

75

efectul suspensiv de executare al recursului administrativ sau al aciunii n contencios administrativ, ns, o astfel de soluie nu este mbriat ca principiu de drept administrativ n sistemul nostru de drept. Actele administrative sunt emise pe baza legii, n scopul executrii sau organizrii executrii legilor i a celorlalte acte normative emise de autoritile superioare 4. Clasificarea actelor administrative 4.1. Clasificarea din perspectiva criteriului material Din perspectiva coninutului lor, actele administrative pot fi: a) Acte administrative normative. Actul administrativ normativ cuprinde reglementri de principiu, de ordin general, formulate n abstract, i sunt destinate unui numr nedeterminat de persoane. Actele normative pot conine norme juridice imperative (care impun o anumit activitate), prohibitive (care interzic o anumit activitate) sau permisive (care ofer posibilitatea de a realiza o anumit activitate. b) Acte administrative individuale Actul administrativ individual este o manifestare de voin care produce efecte juridice cu privire la persoane precis determinate, sau, ntr-o formul mai explicit, care creeaz, modific sau desfiineaz drepturi i obligaii n beneficiul sau sarcina unor persoane dinainte determinate. Actele individuale pot fi clasificate, la rndul lor, n: b1) acte creatoare de drepturi i obligaii, prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru destinatarii lor (actul de atribuire a unui teren pentru construirea de locuine sau de stabilire a impozitului, de exemplu). b2) acte atributive de statut personal (diploma de absolvire a unei forme de nvmnt, decizia de pensionare), prin care beneficiarilor le este recunoscut o activitate anterioar i li se confer un complex de drepturi, n condiiile prevzute de lege. b3) acte de constrngere administrativ (procesul-verbal de constatare a contraveniei), prin care se aplic o sanciune administrativ. b4) acte administrativ jurisdicionale, categorie hibrid de acte juridice, emise de autoriti ale administraiei publice, care au ca obiect soluionarea unor litigii i sunt emise potrivit unei proceduri ce are caracteristici apropiate de procedura judiciar (contradictorialitate, motivarea deciziei, irevocabilitatea deciziei. b5) acte administrative prin care se ncheie contracte, prin care autoritile publice devin parte a unui contract administrativ sau civil. 4.2. Clasificarea din perspectiva criteriului organic Criteriul organic poate fi utilizat n scopul clasificrii actelor administrative, n funcie de emitentul acestora. Drept consecin, exist: a) acte administrative emise de autoritile administrative publice : Guvernul, Preedintele Republicii, ministere, Consiliile locale, Consiliile judeene, prefectul, primarul, etc. b) acte administrative emise de alte autoriti publice, aparinnd altor puteri n stat - Parlamentul sau instanele judectoreti. c) acte administrative prin delegaie, emise de persoane private, angajate, sub control statal, n activitatea de prestare a serviciilor publice. Constatm, astfel, c statul sau unitile administrativ teritoriale pot gestiona direct serviciile publice necesare satisfacerii nevoilor celor administrai, sau le pot transfera , sub control strict, unor persoane private, care s le gestioneze n interes public dar cu respectarea cerinelor de eficien i eficacitate.

76

Prestnd un serviciu public sub control statal, persoanele private menionate dobndesc atribuii de putere public , i, n consecin, au posibilitatea de a emite acte administrative obligatorii pentru cei care beneficiaz de serviciul public, acte atacabile pe calea contenciosului administrativ.

CAPITOLUL IX CONDIIILE DE VALABILITATE, FORMA I PROCEDURA EMITERII/ADOPTRII ACTULUI ADMINISTRATIV Din economia legii i a prerilor exprimate n doctrin deducem c, pentru a fi valabil, un act administrativ trebuie s ndeplineasc patru condiii : a) s fie emis de autoritatea competent i n limitele competenei sale; b) s fie emis n forma i cu respectarea procedurii prevzute de lege; c) s fie conform cu Constituia, legile i actele normative n vigoare; d) s fie conform cu interesul public urmrit de lege. 1. Competena autoritii publice O prim regul cerut a fi respectat este cea care impune ca actul administrativ s fie emis de autoritatea competent i n limitele competenei sale . Competena reprezint ansamblul atribuiilor conferite prin lege autoritilor publice sau persoanelor din cadrul autoritilor publice. Competena unei autoriti administrative este stabilit prin lege i, prin urmare, ea nu poate fi transmis unei alte autoriti publice dect tot prin lege. Ea este obligatorie, n sensul c nu se poate renuna la exercitarea ei i are caracter permanent, chiar dac titularii unor funcii sunt alei pentru un mandat determinat. Competena poate fi exclusiv, partajat ntre mai multe autoriti publice, alternativ sau delegat. Normativitatea i practica administrativ au impus trei tipuri de competen, i anume: a) competena material (ratione materiae) se refer la domeniul n care autoritatea public i exercit atribuiile conferite prin lege. Vorbim, astfel, despre sfera i natura raporturilor sociale n care acioneaz autoritatea public. b) competena temporal (ratione temporis) aparine autoritii publice care este investit cu puterea de a emite un act administrativ sau de a efectua o operaiune material la momentul n care actul este emis sau operaiunea efectuat. Cu alte cuvinte, ea este determinat de limitele de timp ntre care se exercit atribuiile conferite de legi unei autoriti publice i poate fi permanent sau temporar. c) competena teritorial (ratione loci). Competena teritorial definete cmpul geografic al aciunii administrative al unei autoriti publice . Vorbim aici despre limitele n spaiu ale exercitrii atribuiilor: ansamblul teritoriului naional - competen naional, sau numai teritoriul unei comune, ora sau jude - competen local n legtur cu problematica competenei autoritilor publice de a emite/adopta acte administrative exist cteva dezbateri menite s explice/exemplifice unele principii care au legtur cu practica administrativ, asupra crora ne vom apleca n cele ce urmeaz:

77

a) Principiul paralelismului competenelor. n conformitate cu acest principiu, unanim recunoscut de doctrina i practica de drept administrativ, n tcerea legii, autoritatea public ce are competena de a emite un act sau de a efectua o operaiune administrativ are i competena de a revoca acel act sau de a cere restituirea prestaiei (atunci cnd acest lucru este posibil). Dreptul de revocare este exclusiv numai atunci cnd competena este exclusiv, prin urmare, n cazul n care i alte autoriti pot emite actul n cauz, revocarea poate fi decis i de aceste autoriti. b) Caracterul de ordine public al regulilor de competen . Coerena activitii administrative presupune i necesitatea atarii la regulile de competen a caracterului de ordine public. Aceasta nseamn c, n cadrul unui litigiu de contencios administrativ, oricare dintre pri, i chiar instana de contencios administrativ, din oficiu, poate ridica, n orice moment al procesului, excepia de necompeten a autoritii publice prte, care constituie motiv de nulitate absolut a actului administrativ atacat. c) Subsidiaritatea. Doctrina a abordat i a oferit soluii i cu privire la nelegerea i aplicarea acestui principiu, n situaiile unor competene alternative. Astfel, s-a subliniat c n situaiile unor competene alternative, autoritile publice cu competen alternativ intervin numai dac i n msura n care autoritile de la nivelul cel mai apropiat de ceteni refuz sau sunt n imposibilitate de a-i ndeplini competenele. d) Obligativitatea competenei. Se recunoate unanim c exercitarea competenei este obligatorie i trebuie realizat cu bun-credin . Pe cale de consecin, orice act sau contract prin care autoritile renun la competena atribuit este nul. Menionm c acest lucru nu aduce atingere posibilitii de delegare a competenei. e) Lipsa competenei autoritii emitente. Am vzut c activitatea administrativ se realizeaz numai de ctre o autoritate competent i strict n limitele competenei sale. Pe cale de consecin, actele sau operaiunile administrative necompetente sunt lovite de nulitate i atrag o form de rspundere juridic pentru persoanele vinovate. f) Momentul stabilirii competenei autoritii emitente. n ceea ce privete factorul timp al stabilirii competenei, considerm c acesta corespunde momentului iniierii procedurii administrative. g) Conflictele de competen n materie administrativ n materia dreptului administrativ, conflictele de competen pot fi: pozitive, cnd dou sau mai multe autoriti publice se declar deopotriv i concomitent competente s desfoare o anumit activitate administrativ; negative, cnd nici o autoritate public nu se declar competent s desfoare o anumit activitate administrativ. Soluionarea conflictelor de competen ntre diversele autoriti publice se efectueaz, dup cum urmeaz: de ctre o autoritate public ierarhic comun, atunci cnd autoritile n conflict sunt subordonate aceleiai autoriti publice; de Primul-ministru, cu avizul Secretarului General al Guvernului, dac autoritile publice aflate n conflict sunt subordonate Guvernului sau ministerelor; de prefect, n cazul conflictelor de competen ntre autoritile publice locale i a serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor, de pe raza de competen; de instana de contencios administrativ , printr-o hotrre de interpretare cu caracter obligatoriu, definitiv i irevocabil, i n oricare alte cazuri neacoperite de situaiile precizate mai sus, la sesizarea oricrei autoriti aflate n conflict; instana de contencios administrativ se poate pronuna printr-o hotrre de interpretare i asupra contestaiei privind modul de rezolvare a conflictului de competen, formulat n condiiile procedurilor contenciosului administrativ.

78

h) Delegarea competenei Obiectul delegrii de competen l constituie nsrcinarea unei autoriti publice subordonate de a aciona n numele autoritii legal competente , n anumite cazuri determinate. Delegarea poate interveni i n interiorul autoritii publice, ntre funcionarii publici. O condiie esenial a delegrii este ca ea s fie autorizat prin lege (n sens larg, ce cuprinde i actele normative de rang inferior legii). n al doilea rnd, actul administrativ de delegare trebuie s precizeze exact ntinderea delegrii , nefiind admisibil delegarea tuturor atribuiilor autoritii publice, i titularul delegrii (autoritatea public delegatar). n dreptul administrativ se cunosc dou tipuri de delegare, i anume: Delegarea de atribuii. Delegarea de semntur. 2. Forma i procedura de emitere/adoptare a actului administrativ 2.1. Procedura administrativ necontecioas Procedura administrativ necontencioas desemneaz procedura urmat de autoritile administraiei publice atunci cnd emit acte administrative sau elibereaz diferite certificate, avize, aprobri, etc., n absena unui litigiu. Exist forme procedurale anterioare emiterii actului administrativ - avizul (facultativ, consultativ i conform), acordul (prealabil, concomitent sau posterior), propuneri, rapoarte, certificate, etc., forme procedurale concomitente emiterii actului cvorum, majoritate, motivarea i semnarea sau contrasemnarea, i forme procedurale posterioare emiterii actului comunicarea, publicarea, aprobarea i confirmarea. Prin aceste forme procedurale, autoritile administraiei publice pot asocia alte autoriti publice la decizie ,. De asemenea, o importan tot mai mare au primit n ultima vreme procedurile de consultare a celor administrai n procesul de luare a deciziei administrative. Nu n cele din urm, o administraie modern poate funciona la standarde de calitate ridicate doar dac respect principiul transparenei, conform cruia deciziile administraiei publice trebuie luate n aa fel nct toate persoanele interesate s le cunoasc nc din faza de proiect, iar procedura de emitere i de executare a deciziei administrative s fie deschis, coerent i corect, uor de urmrit de public. Trecnd n planul contenciosului administrativ, apare important distincia ntre actele administrative i formele procedurale prevzute de lege pentru emiterea actului administrativ, ntruct doar actul administrativ, adic actul final, poate fi contestat pe calea unei aciuni directe n contencios administrativ, nu i avizele, acordurile, propunerile, referatele, aprobrile, etc. O parte dintre aceste forme sunt instituite de lege n scopul garantrii drepturilor celor administrai sau pentru informarea autoritilor publice i, de aceea, pot atrage anularea actului - nulitatea relativ, sau nulitatea absolut a acestuia - care trebuie doar constatat de instan. Alte forme procedurale, cum ar fi procedurile facultative, ns, nu atrag nulitatea actului. 2.2. Termenele n procedura administrativ Legea a consacrat dou categorii de termene n materia finalizrii procedurii administrative, i anume: general i speciale. a) termenul general, n care o procedur administrativ trebuie terminat (finalizat) este de 30 de zile calendaristice, socotite de la: data prevzut de lege pentru exercitarea unei atribuii determinate; data nregistrrii solicitrii de ctre autoritatea public ierarhic superioar sau de control; data nregistrrii petiiei sau de la care petiia a fost transferat autoritii publice competente. 79

b) termene speciale, mai scurte de 30 de zile, pe care autoritile publice le pot fixa, prin acte administrative. Aceste termene se aplic i se respect cu prioritate comparativ cu termenul general, iar nerespectarea semnific un refuz implicit/tacit de soluionare a cazului sau de finalizare a procedurii administrative. Aceasta fiind regula, reinem faptul c termene mai lungi dect termenul general pot fi stabilite numai prin legi speciale i doar dac sunt justificate prin situaii de excepie. Oricum, n toate cazurile, autoritile au obligaia de a aciona n termene rezonabile. Termenele speciale se calculeaz, de asemenea, pe zile calendaristice. O situaie cu totul aparte privete termenul de comunicare a informaiilor de interes public, socotit situaie derogatorie de la reglementarea termenului general. Astfel, aceste informaii trebuie comunicate solicitantului n cel mult 10 zile calendaristice de la data solicitrii. Nerespectarea termenelor prevzute n legile administrative semnific, n opinia majoritii autorilor, dup caz, refuz implicit/tacit de exercitare a unei atribuii, refuz de executare a unui ordin ierarhic sau a unei msuri de control, refuz de soluionare a unei petiii i atrage o form de rspundere juridic a autoritii publice i a persoanelor vinovate. n cazul refuzului nejustificat, se consider c, ne aflm n situaia de act administrativ ilegal. n situaia n care o parte a fost mpiedicat, din motive independente de voina sa, s respecte un termen procedural, aceasta poate fi repus n termen, la cerere, prin act al autoritii publice competente. Cererea de repunere n termen trebuie s introduc n cel mult 15 zile de la ncetarea mpiedicrii, dar nu mai mult de 1 an de la expirarea termenului procedural. Refuzul repunerii n termen poate fi contestat n contencios administrativ de ctre persoanele interesate. 2.3. Forma scris a actului administrativ n mod obligatoriu actele administrative trebuie emise n form scris. Este att o condiie de valabilitate, ct i una de facilitare a dovedirii existenei lor. Cu toate acestea, s-a considerat c i un act administrativ verbal poate fi considerat valid , dac este dovedit existena lui - cum ar fi avertismentul verbal n caz de o contravenie - ns n practica administrativ actual nu mai sunt ntlnite astfel de acte. Considerm c sanciunea lipsei formei scrise la emiterea unui act administrativ este nulitatea relativ a actului administrativ, pe cnd lipsa formei scrise atunci cnd legea o prevede n mod expres, care duce la inexistena actului administrativ. Legislativ, soluia doctrinar a fost confirmat prin Ordonana Guvernului nr. 33/2002 privind reglementarea eliberrii certificatelor i adeverinelor de ctre autoritile publice centrale i locale, care prevede c prin certificat se nelege documentul ce confirm exactitatea sau realitatea unui fapt ori atest o anumit calitate n vederea valorificrii anumitor drepturi de ctre persoana care solicit eliberarea acestuia, iar prin adeverin documentul prin care se atest un drept sau un fapt. 2.4. Formaliti procedurale anterioare emiterii actului administrativ A. Consultarea facultativ (avizul facultativ). Consultarea facultativ presupune libertatea de decizie a autoritii publice, n condiiile n care exist posibilitatea solicitrii unei opinii altei autoriti publice, instituii publice, unui funcionar public sau unei persoane fizice sau juridice private. Constatm c rmne la aprecierea autoritii publice dac va solicita sau nu un aviz, iar dac l-a solicitat, poate ine sau nu seama de coninutul lui la emiterea actului administrativ. Autoritatea public emitent poate modifica i dup consultare proiectul, fr a fi obligat s recurg la o alt consultare.

80

B. Consultarea obligatorie (avizul consultativ). n acest caz, autoritatea public emitent este obligat prin lege s solicite opinia unei alte autoriti sau publicului, ns nu trebuie s se conformeze acelei opinii atunci cnd emite actul administrativ . Actul final trebuie s corespund proiectului supus consultrii, orice modificare a proiectului antrennd obligativitatea unei noi consultri. O analiz aparte necesit procedurile consultative impuse de imperativul asigurrii transparenei decizionale n administraia public. Legea nr. 52/2003 privind transparena decizional n administraia public stabilete regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenei decizionale n cadrul autoritilor administraiei publice centrale i locale, alese sau numite, precum i al altor instituii publice care utilizeaz resurse financiare publice, n raporturile stabilite ntre ele cu cetenii i asociaiile legal constituite ale acestora. Prin aceast reglementare s-a ncercat apropierea societii civile de activitatea decizional a administraiei publice . n procesul de elaborare a actelor normative, autoritile publice au obligaia de a ntreprinde anumite aciuni care s asigure i participarea cetenilor i a asociaiilor legal constituite, astfel: a) n cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administraiei publice are obligaia s redacteze un anun referitor la aceast aciune , care va fi adus la cunotina publicului cu cel puin 30 de zile nainte de supunerea spre analiz, avizare i adoptare de ctre autoritile publice Autoritatea administraiei publice va stabili, la publicarea anunului, o perioad de cel puin 10 zile pentru a primi n scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice, iar conductorul autoritii publice va desemna o persoan din cadrul instituiei, responsabil pentru relaia cu societatea civil, care s primeasc propunerile, sugestiile i opiniile persoanelor interesate cu privire la proiectul de act normativ propus. b) Autoritatea administraiei publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informaii. c) Proiectul de act normativ se transmite spre analiz i avizare autoritilor publice interesate numai dup definitivare, pe baza observaiilor i propunerilor formulate de cei interesai. d) Autoritatea public n cauz este obligat s decid organizarea unei ntlniri n care s se dezbat public proiectul de act normativ , dac acest lucru a fost cerut n scris de ctre o asociaie legal constituit sau de ctre o alt autoritate public. Dezbaterile publice organizate trebuie s se desfoare n cel mult 10 zile de la publicarea datei i locului unde urmeaz s fie organizate. e) Autoritatea public n cauz trebuie s analizeze toate recomandrile referitoare la proiectul de act normativ n discuie. f) n cazul reglementrii unei situaii care, din cauza circumstanelor sale excepionale, impune adoptarea de soluii imediate , n vederea evitrii unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptrii n procedur de urgen prevzut de reglementrile n vigoare. Potrivit legii, participarea cetenilor i a asociaiilor legal constituite la procesul de luare a deciziilor va avea loc n urmtoarele condiii: a) anunul privind edina public se afieaz la sediul autoritii publice , este inserat n site-ul propriu i se transmite ctre mass-media, cu cel puin 3 zile nainte de desfurare, i va conine data, ora i locul de desfurare a edinei publice, precum i ordinea de zi. b) participarea persoanelor interesate la edinele publice se va face n limita locurilor disponibile n sala de edine, n ordinea de precdere dat de interesul asociaiilor legal constituite n raport cu subiectul edinei publice, stabilit de persoana care prezideaz edina public. Ordinea de precdere nu poate limita accesul mass-media la edinele publice.

81

c) persoana care prezideaz edina public ofer invitailor i persoanelor care particip din proprie iniiativ posibilitatea de a se exprima cu privire la problemele aflate pe ordinea de zi. d) adoptarea deciziilor administrative ine de competena exclusiv a autoritilor publice. Punctele de vedere exprimate n cadrul edinelor publice de persoanele invitate au valoare de recomandare. e) minuta edinei publice, incluznd i votul fiecrui membru, cu excepia cazurilor n care s-a hotrt vot secret, va fi afiat la sediul autoritii publice n cauz i publicat n siteul propriu. f) autoritile publice sunt obligate s ntocmeasc i s fac public un raport anual privind transparena decizional. Raportul anual privind transparena decizional va fi fcut public n site-ul propriu, prin afiare la sediul propriu ntr-un spaiu accesibil publicului sau prin prezentare n edin public. Legea nr. 52/2003 prevede i anumite sanciuni juridice pentru nerespectarea dispoziiilor sale, respectiv: a) aciunea n contencios administrativ. b) rspunderea disciplinar c) msuri administrative. C. Procedura avizului conform. Procedura avizului conform este o procedur de excepie, aplicabil doar cnd legea o prevede expres. Astfel, legea poate cere unei autoriti publice s emit un act administrativ numai dup consultarea prealabil a unei alte autoriti publice, iar actul administrativ emis trebuie s fie n conformitate cu avizul astfel obinut. n cazul n care autoritatea emitent nu accept emiterea actului administrativ cu respectarea avizului conform, are doar opiunea de a nu-l mai emite. n fine, mai exist avize exprese sau tacite. Un exemplu de aviz tacit este cel prevzut de art. 14 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 pentru ncheierea acordurilor de cooperare transfrontalier: n cazul n care avizul nu este eliberat n termenul legal de 30 de zile, el se consider a fi favorabil ncheierii acordului. D. Acordul. Acordul este definit de doctrin ca fiind un consimmnt dat de o autoritate public altei autoriti publice n vederea emiterii de ctre aceasta din urm a unui act administrativ. Prin urmare, acordul trebuie solicitat obligatoriu, ori de cte ori legea prevede acest lucru, iar actul administrativ trebuie s i se conformeze din punct de vedere al coninutului. Acordul se deosebete de avizul conform prin faptul c primul produce efecte juridice, actul emis n final fiind rezultatul manifestrii de voin a mai multor organe administrative, un act juridic complex, n timp ce avizul conform este doar un element component al procedurii de elaborare a actului administrativ. Considerm c mai sunt necesare i alte cteva precizri: - acordul, spre deosebire de avizul conform, este doar o manifestare de voin a unui alt organ administrativ cu privire la un act administrativ deja elaborat de autoritatea emitent, fr a exista posibilitatea acelui organ de a interveni n coninutul actului; - avizul conform nu implic rspunderea juridic a emitentului su , ns emitentul acordului devine coautor al actului administrativ i va rspunde alturi de autoritatea public ce l-a elaborat. - potrivit doctrinei, acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior actului administrativ. E. Propunerea. Ca modalitate de implicare a unei autoriti publice n procesul decizional derulat de o alt autoritate public, propunerea implic emiterea actului

82

administrativ numai n urma unei astfel de propuneri . Coninutul actului administrativ trebuie s se conformeze propunerii, n caz contrar actul este ilegal . De aceea, autoritatea public are doar dou opiuni n cazul n care propunerea nu este mulumitoare: de a cere modificarea propunerii sau formularea uneia noi, sau de a nu adopta actul. 2.5. Formaliti procedurale concomitente emiterii actelor administrative Emiterea unui act administrativ presupune, ntotdeauna, semnarea acestuia de ctre persoana competent din cadrul autoritii emitente, uneori contrasemnarea de ctre o alt persoan, n cazul unor acte motivarea lor, iar n cazul actelor administrative emise de autoriti colegiale, existena cvorumului i a majoritii prevzute de lege. A. Semnarea actului administrativ. Dintre formele substaniale necesare pentru ca actul s fie valid, se desprinde ca importan semnarea actului administrativ, formalitate ce permite verificarea competenei de emitere a actului i este indispensabil pentru dovada existenei deciziei administrative. Toate actele administrative trebuie semnate de persoana mputernicit s angajeze autoritatea public emitent. B. Contrasemnarea actului administrativ . Prin intermediul actului contrasemnrii, se autentific semntura persoanei competente i se asociaz rspunderea contrasemnatarului n ceea ce privete legalitatea sau oportunitatea actului administrativ . Lipsa contrasemnturii este considerat un viciu de form, nu de competen, deoarece contrasemnatarul nu este coautor al actului administrativ. Obligaia contrasemnrii este prevzut n actele normative. C. Motivarea actului administrativ. Doctrina dreptului administrativ s-a pronunat, n majoritate, pentru consacrarea principiului motivrii actelor administrative ca principiu de drept administrativ i pentru recunoaterea sa jurisprudenial. Dac ne raportm la statele cu tradiie democratic, constatm c aceast consacrare s-a realizat de cele mai multe ori pe cale legislativ. n dreptul romnesc, motivarea este reglementat, n principiu, n dou cazuri: a) Motivarea actelor administrative individuale emise la cerere , adic n urma soluionrii unei petiii n temeiul Ordonanei Guvernului nr. 27/2002. b) Motivarea actelor administrative normative este impus de Legea nr.24/2000 n mod diferit, n funcie de emitentul actului normativ . n acest sens, pentru ordonanele i hotrrile guvernamentale, legea prevede obligaia ntocmirii prealabile a unei note de fundamentare, care nsoete actul normativ n procesul de adoptare i este publicat odat cu acesta n Monitorul oficial sau prezentat pe site-ul de internet al instituiei emitente. Acelai act normativ pretinde c pentru celelalte acte administrative normative, emise de autoriti centrale, proiectul s fie nsoit de un referat de aprobare , fr meniunea obligativitii publicrii referatului odat cu actul normativ. ntr-o ultim ordine de idei, constatm c potrivit legii, actele normative adoptate de autoritile administraiei publice locale trebuie s cuprind, n preambul, o motivare n drept, adic precizarea articolului din Legea nr.215/2001 sau din alt reglementare, n temeiul cruia a fost adoptat actul. n practica controlului asupra activitii administraiei publice, instanele de contencios administrativ extind controlul i asupra motivelor invocate, acestea fiind aspecte de legalitate, numai n cazul n care motivarea este impus prin lege . n celelalte cazuri, cnd legea nu impune motivarea actului administrativ, motivele invocate sunt elemente de apreciere a oportunitii deciziei administrative, i scap controlului instanei judectoreti de contencios administrativ, dar nu i controlului administrativ.

83

Dei n dreptul nostru nu exist obligaia motivrii, ca principiu aplicabil tuturor actelor administrative, unele legi speciale impun, n situaii determinate, motivarea unor acte administrative. D. Cvorumul. Pentru actele administrative adoptate de organele colegiale, cvorumul reprezint o formalitate legal necesar a fi ndeplinit pentru ca edina n care se adopt actul administrativ s fie legal constituit. Cvorumul reprezint, aadar, numrul de membri, raportat la numrul total al membrilor organului colegial, care trebuie s fie prezeni pentru ca deliberrile acestuia s fie valabile. Astfel, spre exemplu, edinele Consiliului local sunt valabil constituite n prezena majoritii membrilor. E. Majoritatea. Legea i doctrina au conturat i conceptul de majoritate n procedura administrativ. Astfel, potrivit acestora, majoritatea cerut de lege pentru adoptarea unui act administrativ de ctre un organ colegial se refer la numrul de voturi necesare pentru ca acel act s fie valabil adoptat. Majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actelor administrative este de trei feluri: - simpl: minimum jumtate plus unul din membri prezeni la edin, n condiiile n care edina este legal constituit. - absolut: minimum jumtate plus unul din numrul total al membrilor organului colegial, bineneles dac edina este valabil constituit. - calificat: orice majoritate mai mare de jumtate plus unul, raportat la totalul membrilor organului colegial (dou treimi, trei ptrimi, etc.), dac edina este legal constituit. Observm c diferena dintre cvorum i majoritate este dat de scopul n vederea cruia legea le reglementeaz: cvorumul - pentru constituirea i desfurarea legal a edinei, majoritatea - pentru adoptarea legal a actelor administrative n edina astfel constituit 2.6. Formaliti procedurale posterioare emiterii actelor administrative Din aceast categorie de formaliti procedurale fac parte comunicarea actelor individuale, respectiv publicarea actelor normative, aprobarea i confirmarea. A. Comunicarea i publicarea actelor administrative. Am vzut anterior c actele administrative individuale i produc efectele juridice din momentul comunicrii lor ctre destinatarii respectivului act. n ceea ce privete terii actului administrativ individual, comunicarea se consider realizat numai atunci cnd persoana n cauz ia cunotin efectiv de act. Pe de alt parte, publicarea este operaiunea administrativ de aducere la cunotina publicului a unui act administrativ, obligatorie pentru actele cu caracter normativ. Exist i situaii n care i actele administrative individuale se public . n aceast situaie se afl, spre exemplu, hotrrea guvernamental de numire n funcie a unui prefect. Publicarea presupune, practic, una sau mai multe dintre urmtoarele operaiuni: - publicarea n Monitorul Oficial al Romniei - de exemplu, ordonanele i hotrrile guvernamentale, ordinele minitrilor, anunurile privind achiziiile publice, etc., - publicarea n Monitorul Oficial al Judeului (al municipiului Bucureti): - publicarea n Monitorul Oficial al comunei,oraului,municipiului , acolo unde exist, a hotrrilor i dispoziiilor cu caracter normativ adoptate de consiliul local respectiv de primar (art. 9 din Ordonana Guvernului nr. 75/2003). - afiarea la sediul autoritii publice - hotrrile consiliului local, dispoziiile primarului de organizare a concursului pentru ocuparea unei funcii publice, etc.

84

- publicarea n presa central i/sau local , n cotidiane de tiraj semnificativ - acte administrative privind organizarea unei licitaii publice, actele normative adoptate de autoritile locale. - afiarea pe pagina Web a autoritii publice , operaiune ce este echivalent, sub aspect juridic, cu publicarea n pres i afiarea la sediu - hotrrea consiliului local de aprobare a organigramei primriei, de aprobare a bugetului local, etc. Ori de cte ori legea prevede expres publicarea unui act administrativ, nepublicarea atrage inexistena actului respectiv, cu excepia cazului cnd, n chiar coninutul su legea permite nepublicarea, ca de exemplu, hotrrile guvernamentale din domeniul militar, care se comunic instituiilor interesate). B. Aprobarea. n doctrin se susine c termenul de aprobare trebuie neles ca acea manifestare de voin a unui organ superior prin care acesta se declar de acord cu actul deja emis de un organ inferior, act care, fr aceast manifestare de voin, nu ar putea produce efecte juridice. Este vorba, fr ndoial, de formalitatea procedural corespondent acordului, plasat n timp dup emiterea actului administrativ , dar mai nainte de comunicarea sau publicarea acestuia. Observm c aprobarea este o condiie de form , fr de care actul administrativ nu produce efecte juridice. Atragem atenia asupra faptului c aprobarea nu acoper viciile actului administrativ, i, de aceea, ilegalitatea actului administrativ va putea fi constatat i dup aprobare. Responsabilitatea pentru actul administrativ emis n final revine ambelor autoriti publice, n egal msur, deoarece prin aprobare autoritatea public n cauz devine coautoare a actului administrativ, C. Confirmarea. Confirmarea a fost definit ca acea manifestare de voin (comunicat, ntiinare, etc.) prin care o autoritate public i menine un act administrativ emis anterior. 2.7. Lipsa formalitilor procedurale eseniale i neeseniale Este important de reinut faptul c formalitile procedurale nu au toate aceeai valoare juridic i, prin urmare, i sanciunile ce se impun n cazul nerespectrii lor sunt diferite. Acele formaliti care urmresc asigurarea legalitii i oportunitii actului administrativ sau garantarea drepturilor ceteneti sunt considerate formaliti eseniale iar lipsa lor este sancionat cu inexistena actului sau cu nulitatea absolut a acestuia. Dimpotriv, formalitile instituite numai n scopul asigurrii operativitii activitii administrative atrag nulitatea relativ a actului, fiind considerate neeseniale. 2.8. Teoria formalitilor imposibile n doctrina occidental, literatura juridic a acreditat aceast teorie pentru a desemna situaia n care o autoritate public care i propune s emit un act administrativ se afl n imposibilitate practic efectiv de a obine formele procedurale necesare pentru emiterea actului. Altfel spus, atunci cnd legea cere un aviz conform, dar organul colegial nu se ntrunete ntr-un termen rezonabil pentru a-l elibera sau autoritatea public unipersonal refuz sau ntrzie emiterea avizului, emiterea actului administrativ, fr avizul n cauz, ar trebui considerat legal. 2.9. Caracterul contradictoriu al procedurilor cu caracter sancionator Doctrina, n unanimitate, apreciaz faptul c, termenul de contradictorialitate este un principiu general de drept, derivat din dreptul de aprare al persoanei sancionate , i c el

85

presupune ca actele administrative prin care se aplic sanciuni disciplinare sau de alt natur s fie precedate de o procedur menit a da posibilitatea celui vizat s discute acuzele ce i se aduc. 3. Legalitatea actului administrativ 3.1. Consideraii generale Respectarea legii, a legalitii n general, se impune att particularilor, ct i administraiei publice. Principiul legalitii domin ntreaga teorie a actelor administrative i ea nseamn c ntreaga activitate a administraiei publice este supus regulilor de drept. Prin supunerea activitii administrative dreptului - Constituiei, legilor i celorlalte acte normative se dorete instituirea unor garanii pentru ceteni n faa arbitrariului, incoerenei sau ineficacitii acestei activiti. n vrful acestei piramide se gsete textul sacru al Constituiei, urmat de tratatele internaionale, textele legislative sau actele administrative emise de nivelul central sau de nivelurile locale. Principiul ierarhizrii acestor acte const n aceea c regulile instituite prin acte emise de un nivel ierarhic superior trebuie respectate la emiterea actelor la nivelurile inferioare, aa cum vom arta n continuare. 3.2. Sursele legalitii n dreptul administrativ romn A. Constituia Romniei. Revizuit n 2003, Constituia din 1991 conine bazele juridice ale dreptului administrativ i ale activitii administraiei publice , reglementnd domeniile rezervate legii (art. 73) i, prin aceasta, indirect, domeniile rezervate spre reglementare primar administraiei publice: autonomia colectivitilor locale (art. 120 alin. 1), etc. Consacrarea unor drepturi pe cale constituional impune, cu necesitate, obligaia pentru legiuitor, de a le circumstana n coninutul legilor, dar i administraiei publice, care, i n lipsa unui text legal, altul dect cel constituional, trebuie s le respecte . B. Tratatele internaionale. Tratatele internaionale au fost considerate, mult vreme, ca aparinnd legalitii internaionale, i nu legalitii interne, deoarece oblig statele fa de alte state i nu fa de proprii resortisani. Odat, ns, cu semnarea conveniilor internaionale referitoare la drepturile i libertile fundamentale ale omului, cum ar fi Convenia European a Drepturilor Omului i mai ales cu constituirea Uniunii Europene, situaia s-a schimbat radical. Romnia respect Convenia European a Drepturilor Omului i prin integrarea cu drepturi depline n Uniunea European, discuiile privind aplicabilitatea dreptului internaional i raportul dintre acesta i dreptul intern sunt deosebit de actuale. n ceea ce privete celelalte tratate internaionale, dei sunt superioare legilor interne, dar inferioare Constituiei, ele nu vor fi ratificate de Parlament dac vin n contradicie cu Constituia. Singura soluie pentru asigurarea ratificrii tratatului internaional n acest caz este revizuirea Constituiei. Avnd n vedere aceste considerente, legislaia romn prevede obligaia ca proiectul de act normativ (i, prin urmare, actul adoptat) s fie corelat cu reglementrile unionale i cu tratatele internaionale la care Romnia este parte. Tratatele internaionale privind drepturile omului, ratificate de Romnia au o poziie specific n ansamblul surselor normative interne, ele fiind superioare legilor interne, consecina fiind c, n caz de contradicie cu aceste legi, prevaleaz tratatul internaional.. C. Legea i ordonana guvernamental . Sistemul de drept romn cunoate dou tipuri de legi: legi organice i legi ordinare , fiecare cu domeniul su de reglementare, precizat

86

de Constituie n art. 73. Pe de alt parte, Constituia recunoate ordonanelor guvernamentale emise n baza unei legi de abilitare, puterea de a modifica sau abroga legile ordinare, iar celor emise n situaii de urgen, puterea de a modifica sau abroga orice categorie de legi. Ordonanele simple (facultativ) i ordonanele de urgen (obligatoriu) sunt supuse unei proceduri posterioare de aprobare de ctre Parlament i, prin urmare, ele pot fi aprobate sau respinse.. Actele administrative adoptate n temeiul ordonanelor pe timpul ct acestea sunt n vigoare rmn ns valabile, chiar dac ordonanele au fost respinse de Parlament, situaie anacronic, care nu a fost soluionat. Ordonanele guvernamentale pot fi att normative, ct i individuale . D. Actele normative ale autoritilor centrale. Urmnd principiul constituionalitii actelor normative, actele emise de autoritile centrale trebuie s se conformeze Constituiei, legilor i/sau ordonanelor guvernamentale. n primul rnd Guvernul trebuie s respecte n hotrrile sale normele cuprinse n propriile ordonane, deoarece au for juridic superioar. Legea prevede c ordinele cu caracter normativ, instruciunile i alte asemenea acte ale conductorilor ministerelor i ai celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate sau ale autoritilor administrative autonome se emit numai pe baza i n executarea legilor, a hotrrilor i a ordonanelor Guvernului , trebuie s se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza i n executarea crora au fost emise i nu pot conine soluii care s contravin prevederilor acestora. Este obligatoriu ca n preambulul acestor acte s se indice expres actul normativ superior pe care se ntemeiaz. Prin legea ce vizeaz tehnica de redactare a actelor normative (Legea nr. 24/2000) sunt prevzute reguli clare de gestionare a raportului lege-norme metodologice de aplicare . E. Actele normative ale autoritilor locale. Este firesc s facem distincie ntre autoritile locale subordonate unor autoriti centrale (serviciile deconcentrate ale ministerelor, prefectul, instituii publice de subordonare central), pe de o parte, ale cror acte nu pot contraveni nici actelor emise de autoritile centrale n domeniul lor de activitate, dar nici actelor emise de autoritatea central creia i sunt subordonate, i autoritile locale autonome pe de alt parte, ale cror acte se vor conforma doar actelor emise de autoriti centrale cu atribuii n acelai domeniu de activitate. Cu alte cuvinte, la autoritile locale autonome, subordonarea este strict fa de actul administrativ cu for superioar , fr a fi i o subordonare instituional, fa de autoritatea care a adoptat acel act. Legislaia romn precizeaz cu foarte mult claritate faptul c orice proiect de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelai nivel, cu care se afl n conexiune, i c proiectul de act normativ, ntocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depi limitele competenei instituite prin acel act i nici nu poate contraveni principiilor i dispoziiilor acestuia . Legea cadru arat c la elaborarea proiectelor de hotrri, ordine sau dispoziii se va avea n vedere caracterul lor de acte subordonate legii, hotrrilor i ordonanelor Guvernului i altor acte de nivel superior, iar reglementrile cuprinse n hotrrile consiliilor locale i ale consiliilor judeene, precum i cele cuprinse n ordinele prefecilor sau n dispoziiile primarilor nu pot contraveni unor prevederi din acte normative de nivel superior. F. Acte administrative generale / acte administrative speciale sau derogatorii. Am precizat anterior faptul c actele administrative generale reglementeaz un anumit domeniu ca act-cadru, adic prevd aspectele eseniale i de principiu ale organizrii activitii din acel domeniu sau ale organizrii i funcionrii unei instituii de drept. Dimpotriv, i n opoziie cu

87

actul normativ ce cuprinde o reglementare general, actele normative speciale care cuprind reglementri speciale sau derogatorii de la regulile instituite prin actul general. G. Actele administrative individuale. n ceea ce privete actele administrative individuale emise de autoritile centrale i locale, credem c principiul care guverneaz este acela al superioritii actelor normative asupra actelor individuale . ns, n ceea ce privete actele emise de autoritile centrale i actele emise de autoritile locale, regula este c acestea trebuie s se conformeze, ntotdeauna, actelor normative ale autoritilor emitente. De aici, rezult faptul c actele individuale ale autoritilor centrale nu pot contraveni actelor normative ale autoritilor locale, i, evident, nici invers. H. Rolul jurisprudenei. Prin hotrrea judectoreasc o instan poate obliga autoritatea public s emit un act administrativ conform cu dispoziiile ei , sau, dimpotriv, o poate obliga s se abin de la emiterea unui alt act cu acelai coninut cu al actului anulat. Pe de alt parte, mai nainte de existena unui litigiu, interpretarea prin decizie n interesul legii a naltei Curi de Justiie i Casaie a unei probleme de drept constituie o obligaie pentru autoritile publice de a ine seama de sensul dat dispoziiei legale la emiterea actelor administrative. I. Doctrina. Interpretrile oferite de specialitii n dreptul administrativ sunt importante pentru toate acele cazuri cnd legiuitorul folosete termeni i noiuni fr a explica ce desemneaz ele. Este cazul, noiunii de aviz, folosit deseori cu sensul de acord, i care determin interpretri diferite n practica administrativ, asupra crora am struit anterior. 3.3. Conformitatea actului administrativ expres sau asimilat cu norma juridic cuprins n lege Gsim necesar abordarea acestei probleme, care, potrivit doctrinei, presupune verificarea a trei aspecte: a) conformitatea actului administrativ cu ipoteza normei juridice care descrie situaia juridic n prezena creia actul administrativ trebuie s fie emis. Suntem n prezena unui act emis n temeiul competenei legate, nu a unei puteri discreionare. b) conformitatea actului administrativ cu dispoziia normei juridice, c) n fine, aplicarea unei alte sanciuni dect cea prevzut de lege pentru situaia juridic existent constituie tot o ilegalitate. 3.4. Interpretarea normelor juridice superioare n vederea emiterii actelor administrative legale n practic, de regul, autoritatea public emitent a unui act administrativ este cea care trebuie s aprecieze prima, conformitatea actului administrativ cu normele juridice superioare. n prezena unei norme incoerente sau ce poate fi interpretat diferit, precum i n situaia cnd are de-a face cu concepte nedeterminate, autoritatea public emitent a actului este pus ntr-o situaie dificil, existnd riscul de anulare a actului i de plat unor despgubiri chiar i n urma interpretrii cu bun credin date normei legale. Aceasta deoarece instana de judecat sau autoritatea de control ar putea opta pentru o alt interpretare. 4. Corelarea actului cu interesul public urmrit de lege Obligaia de legalitate presupune un raport de conformitate ntre normele juridice, de ne-contrarietate ntre acestea. n unele situaii, ns, legea las posibilitatea ca normele juridice inferioare s fie considerate legale dac sunt compatibile cu dispoziiile sale,

88

aplicndu-se principiul oportunitii acestora . Dac n cele mai multe cazuri autoritatea public are o competen legat i nu poate aprecia necesitatea emiterii sau circumstanele concrete de emitere ale actului administrativ, uneori, n realizarea interesului public, administraia capt o anumit libertate de apreciere , numit putere discreionar sau dreptul de apreciere a oportunitii. Am convenit anterior asupra faptului c puterea discreionar d dreptul autoritii publice de a alege ntre dou sau mai multe soluii posibile cu ocazia executrii i organizrii executrii legii, toate soluiile fiind legale . Autoritatea public poate aprecia uneori asupra momentului i condiiilor concrete de emitere a actului administrativ, asigurnd adaptarea normelor juridice la necesitile n continu transformare a societii. Pe de alt parte, puterea discreionar, atunci cnd legea o permite, poate avea mai multe grade. Astfel, atunci cnd legea instituie o obligaie de rezultat, lsnd administraiei alegerea momentului emiterii deciziei, a formei concrete de emitere sau chiar a coninutului acesteia, cum ar fi sancionarea unui funcionar public, puterea discreionar este mai redus dect atunci cnd legea las n ntregime la latitudinea autoritii publice emiterea deciziei, ca de exemplu, decizia prefectului de a ataca un act al primarului n contencios administrativ sau schimbarea denumirii unei strzi. Atragem atenia asupra faptului c nu trebuie confundat ns puterea discreionar cu puterea arbitrar, ntruct posibilitatea de opiune a autoritii publice este recunoscut doar pentru soluii legale. Prin urmare, administraia va trebui s respecte anumite reguli: de form, de competen, de concordan cu legea, etc.

89

CAPITOLUL X INTRAREA N VIGOARE I NCETAREA EFECTELOR ACTELOR ADMINISTRATIVE

1. Intrarea n vigoare a actelor administrative Intrarea n vigoare a actelor administrative desemneaz momentul de la care acestea produc efecte juridice, adic se nasc drepturi i obligaii pentru subiectele de drept vizate prin acele acte, de aceea determinarea acestui moment este deosebit de important n dreptul administrativ. Ca regul general i ca principiu statuat n lege, actele normative intr n vigoare de la momentul publicrii sau aducerii la cunotin public , iar actele individuale din momentul comunicrii lor persoanelor interesate. Un principiu important, care guverneaz regimul juridic al actelor administrative i este legat de momentul intrrii n vigoare a acestora este principiul neretroactivitii actelor administrative normative. Principiul neretroactivitii actelor administrative cu caracter normativ, este statuat, n primul rnd, de legea noastr fundamental, care n art. 15 alin. 2, arat c legea dispune numai pentru viitor. Dei textual se face referire doar la lege, principiul este aplicabil, din motive de identitate de raiune, i actelor administrative normative . Prin urmare, prin acte normative nu pot reglementate, cu efect retroactiv, diferite situaii juridice, deoarece ar fi absurd s i se pretind unui subiect de drept s respecte anumite dispoziii reglementare i s rspund pentru o conduit pe care a avut-o anterior intrrii n vigoare a acelui act, care tocmai reglementeaz aceast conduit. Prin excepie de la regula conform creia actele administrative produc efecte din momentul publicrii, aducerii la cunotin public sau comunicrii , unele acte produc efecte ulterior acestei date. Pentru aceasta este nevoie ca o dispoziie a actului s stabileasc o alt dat de intrare n vigoare, ulterioar momentului publicrii/comunicrii, sau ca o lege s reglementeze acest aspect pentru o categorie mai mare de acte . De asemenea, i principiul neretroactivitii actelor administrative comport excepii: actele de anulare (sau de revocare) ale unui act emis anterior produc efecte retroactiv,

90

din momentul n care a fost emis primul act; de asemenea, actele prin care se soluioneaz recursurile administrativ jurisdicionale au efect retroactiv . n ceea ce privete actele interpretative, care aduc precizri unor acte anterioare sau legi (cum ar fi normele metodologice) considerm c acestea nu produce efecte retroactiv, din momentul adoptrii legii sau actului normativ de interpretat, ci doar din momentul publicrii sau comunicrii lor (a actelor interpretative). Avem, n acest sens ca argument, dispoziiile Legii nr.24/2000, care precizeaz faptul c interpretarea legal intervenit poate confirma sau, dup caz, infirma ori modifica interpretrile judiciare, arbitrale sau administrative, adoptate pn la acea dat, cu respectarea drepturilor ctigate. 2. ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative. 2.1. Anularea Anularea reprezint manifestarea de voin a unei autoriti publice prin care se desfiineaz efectele juridice ale unui act administrativ emis de o alt autoritate public . Considerm c ne aflm n prezena anulrii atunci cnd sanciunea intervine din exteriorul autoritii publice, propria desfiinare a actului administrativ de ctre autoritatea public emitent fiind denumit revocare. Anularea este o form specific de desfiinare a actelor administrative , ea fiind inaplicabil celorlalte forme de activitate administrativ, faptul administrativ i operaiunea administrativ. Anularea poate fi dispus de autoritatea public superioar, de autoritatea public nsrcinat cu anumite atribuii de control specializat, sau de instana de judecat . O caracteristic esenial a actului nul este aceea c el trebuie respectat pn n momentul anulrii sale, deoarece prezint o aparen de legalitate. Conform literaturii de specialitate, ilegalitatea sancionat cu nulitatea poate fi de mai multe feluri: a) ilegalitatea rezultnd din nerespectarea unei cerine legale de form, stabilite n vederea asigurrii operativitii activitii administrative b) ilegalitatea rezultnd din nerespectarea unor condiii de form stabilite de lege n vederea asigurrii legalitii i oportunitii actului administrativ. Din punct de vedere practic, distincia dintre nulitatea relativ i cea absolut este prea puin interesant n dreptul administrativ , deoarece s-a artat c instana de contencios administrativ poate fi sesizat n acelai termen pentru ambele nuliti. Indiferent de felul anulrii actului administrativ, efectele sunt att pentru viitor (ex. nunc) ct i pentru trecut (ex. tunc), respectiv din momentul emiterii actului administrativ , cu precizarea c drepturile ctigate cu bun credin prin actul administrativ trebuie respectate, iar efectele sale, ce s-au epuizat, nu mai pot fi anulate. Anularea actului administrativ atrage dup sine obligaia de revocare sau de anulare i a actelor subsecvente acestuia . Drept urmare, n situaia n care instana sau autoritatea superioar ori cea de control nu dispun, prin acelai act de anulare, i desfiinarea actelor administrative subsecvente, revine autoritii publice emitente obligaia de revocare a actului administrativ subsecvent lovit de nulitate. 2.2. Inexistena Doctrina susine c un act administrativ este inexistent n situaia n care nu prezint nici mcar aparena de legalitate, deoarece nclcarea legii este att de evident, nct oricine o poate sesiza. Consecina imediat a acestei stri de fapt este aceea c, spre deosebire de actul nul, actul inexistent nu trebuie executat, iar inexistena lui poate fi constatat de orice subiect de

91

drept, nu numai de instana de judecat . Prin urmare, vor fi competente s constate inexistena unui act administrativ att autoritatea ierarhic superioar, ct i alte autoriti publice, instana de judecat i chiar persoanele fizice i juridice. Precizm i faptul c sanciunea inexistenei actului administrativ poate fi prevzut expres, n lege (de exemplu, n art. 100 i art. 108 din Constituie) sau poate reiei din anumite formaliti procedurale eseniale, stabilite tot prin lege , i a cror nerespectare mpiedic producerea efectelor juridice ale actului administrativ, cum ar fi publicarea, comunicarea, semnarea etc. 2.3. Revocarea Revocarea actului administrativ reprezint manifestarea de voin prin care autoritatea emitent a actului determin ncetarea, cu efect retroactiv, a efectelor actului emis cu nclcarea legii. Revocarea este numit i retractare sau retragere. Revocarea are ntotdeauna efecte retroactive i este corespondentul instituiei anulrii, doar c aparine chiar autoritii care a emis actul. Observm c, prin efectul retroactiv se deosebete fundamental de abrogare, care produce efecte doar pentru viitor. Revocarea unui act conduce la repunerea n funcie a actului anterior ce avea ca obiect aceleai situaii juridice, atunci cnd un astfel de act exist. Dac se atac n justiie actul de revocare, situaiile juridice n cauz vor fi guvernate tot de actul anterior (n lipsa unei suspendri a actului de revocare) sau de actul revocat (dac decizia de revocare a fost suspendat). n fine, n cazul anulrii actului de revocare, actul revocat este considerat ca fiind productor de efecte juridice fr ntrerupere, cu alte cuvinte i pentru perioada ct a fost revocat. Revocarea este un principiu de drept administrativ aplicabil actelor administrative i regimului juridic al acestora, recunoscut de doctrin i jurispruden, ns neconsacrat nc printr-un text legal. De aceea, ne alturm autorilor care propun consacrarea lui expres n viitorul Cod de procedur administrativ. Sunt exceptate de la principiul revocabilitii actelor administrative individuale , adic sunt irevocabile, actele administrativ-jurisdicionale i actele care au intrat n circuitul civil i au produs efecte juridice. Aceste acte redevin, totui, revocabile dac au fost obinute prin fraud de ctre beneficiari, cu alte cuvinte dac ilegalitatea lor deriv din conduita culpabil a beneficiarului, i nu a administraiei. Actele administrativ jurisdicionale mprumut de la hotrrile judectoreti cu care se aseamn, caracterul irevocabil, n sensul c autoritatea emitent nu mai poate reveni asupra soluiei date prin actul administrativ jurisdicional, acesta din urm putnd fi anulat doar de o autoritate superioar sau de instana de judecat. n privina actelor intrate n circuitul civil i care au produs efecte juridice, irevocabilitatea lor reiese indirect din art. 1 alin. 6, din Legea nr. 554/2004, care precizeaz c autoritatea public emitent a unui act ilegal poate s solicite instanei constatarea nulitii acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat, deoarece a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. n fine, irevocabilitatea parial a actelor administrative creatoare de drepturi , care, aa cum am mai artat, vor putea fi revocate doar pe motiv de ilegalitate, nu i de inoportunitate. Actele administrative realizate (epuizate) material reprezint o alt categorie de acte discutate de doctrin ca fiind irevocabile . Includem, aici, actele administrative (de cele mai multe ori autorizaiile) care se execut prin prestaii determinate ca numr (de exemplu, edificarea unei cldiri sau demolarea unei cldiri), nu i cele care se execut prin prestaii nedeterminate (autorizaia de prestare a unei activiti, spre exemplu). Potrivit doctrinei i jurisprudenei, actele normative sunt ntotdeauna revocabile , deoarece aplicarea lor nu se mrginete la una sau mai multe situaii, determinate ca numr, ci se

92

aplic de cte ori o anumit situaie juridic se ncadreaz n prevederile sale, nelimitat n timp. De aceea, raiunile pentru care au fost instituite de ctre doctrin excepiile de la principiul revocabilitii nu subzist n cazul actelor normative. 2.4. Suspendarea Suspendarea actelor administrative este o modalitate de ncetare temporar a efectelor juridice ale actului administrativ, atunci cnd exist dubii n privina legalitii sau oportunitii acelui act. Spre deosebire de revocare, care este un principiu a regimului juridic al actelor administrative, suspendarea este o excepie a acestuia. Este necesar s reinem faptul c suspendarea poate fi hotrt de autoritatea care poate dispune i revocarea actului administrativ (vezi autoritatea emitent), de autoritatea superioar acesteia (ns numai cnd legea prevede expres aceast putere), de instana de judecat, sau se poate produce de drept. Este evident c autoritatea emitent, ndrituit s-i revoce propriul act administrativ, poate s-l i suspende, avnd dubii fie cu privire la ilegalitatea actului, fie cu privire la oportunitatea acestuia. De drept, autoritile ierarhic superioare sau autoritile de control specializat pot suspenda actele administrative ale autoritilor inferioare dac exist dubii privind legalitatea sau oportunitatea acestora, atunci cnd legea prevede aceast msur. Printre sanciunile contravenionale complementare prevzute de Ordonana Guvernului nr.2/2001 se afl i suspendarea avizului, acordului sau autorizaiei de exercitare a unei activiti. Pe de alt parte, instana de contencios administrativ sau alte instane judectoreti , competente n baza unor legi speciale, pot suspenda actul administrativ n temeiul legii contenciosului administrativ sau a unor alte legi, speciale, dac actul este contestat cu recurs administrativ sau pe calea contenciosului administrativ. n fine, dac legea prevede expres, actul administrativ este suspendat de drept odat cu efectuarea unor acte procesuale sau de alt natur juridic . Alegem ca exemplu, actul administrativ care fiind atacat de prefect n contencios administrativ, n temeiul Legii 215/2001, este suspendat de drept. De asemenea, hotrrea guvernamental de dizolvare a consiliului local emis n temeiul aceleiai legi care este suspendat odat cu contestarea ei pe calea contenciosului administrativ. Mai reinem c suspendarea actului nceteaz fie odat cu anularea sau revocarea lui, fie odat cu dispariia motivelor de suspendare , cu alte cuvinte la dispariia dubiilor privind legalitatea sau oportunitatea lui. Dac actul a fost suspendat de drept deoarece este contestat, suspendarea nceteaz la finalizarea procesului sau procedurii administrative de verificare. 2.5. Modificarea Modificarea unui act administrativ const n schimbarea expres a textului unora sau mai multor articole ori alineate ale acestuia i n redarea lor ntr-o nou formulare . Modificarea unui act administrativ conduce, prin urmare, la ncetarea efectelor juridice a dispoziiilor modificate, cu ncepere de la publicarea/comunicarea noului act administrativ, astfel cum a fost modificat, sau a actului de modificare. Consemnm faptul c modificarea nu trebuie confundat cu completarea actului, care este o form de modificare, ns fr efecte asupra dispoziiilor cuprinse n act, i, prin urmare, fr a produce ncetarea unor efecte juridice ale actului administrativ. Modificarea unui act administrativ este util numai atunci cnd sunt afectate mai puin de jumtate din prevederile actului vizat prin modificare , n caz contrar fiind preferabil soluia abrogrii actului i emiterea unuia nou. 2.6. Abrogarea

93

Abrogarea const, n esen, ntr-o revocare/anulare a unui act administrativ, cu efect numai pentru viitor i poate afecta att actele normative, ct i actele individuale. Competena de abrogare aparine autoritii emitente sau celei ierarhic superioare , precum i autoritii care, dei nu este ierarhic superioar, este situat la un nivel superior din punct de vedere al activitii de legiferare i normativ (de exemplu, minister fa de consiliu local). Legea nr. 24/2000 consacr regula potrivit creia prevederile cuprinse ntr-un act administrativ normativ, contrare unei noi reglementri de acelai nivel sau de nivel superior, trebuie abrogate. n doctrin s-a subliniat c abrogarea poate fi total sau parial. Abrogrile pariale sunt asimilate modificrilor, actul administrativ abrogat parial rmnnd n vigoare prin dispoziiile sale neabrogate. n cazul unor abrogri pariale intervenite succesiv, ultima abrogare se va referi la ntregul act administrativ, nu numai la textele rmase n vigoare. Abrogarea unei dispoziii sau a unui act normativ are totdeauna caracter definitiv. Nu este admis ca prin abrogarea unui act de abrogare anterior s se repun n vigoare actul normativ iniial. Se admite, de asemenea, c abrogarea poate fi expres sau implicit. a) Abrogarea expres. Legea nr. 24/2000 prevede c abrogarea poate fi dispus, de regul, printr-o dispoziie distinct n finalul unui act normativ care reglementeaz o anumit problematic, dac aceasta afecteaz dispoziii normative anterioare, conexe cu ultima reglementare. b) Abrogarea implicit. n cazuri deosebite, n care la elaborarea i adoptarea unei reglementri nu a fost posibil identificarea tuturor normelor contrare, se poate prezuma c acestea au fcut obiectul modificrii, completrii ori abrogrii lor implicite. Consemnm faptul c instituia abrogrii se aplic, n mod corespunztor, i actelor administrative individuale cu executare continu n timp, chiar dac ea nu este reglementat. Astfel, autorizaiile de funcionare sau de exercitare a unei activiti pot fi abrogate pe motiv de inoportunitate, cu respectarea drepturilor ctigate de beneficiari i a perioadei de valabilitate a autorizaiei. Menionm c i abrogarea actelor individuale poate fi total, parial, expres sau implicit. Astfel, acordarea autorizaiei de exercitare a unei activiti ntr-un anumit spaiu altei persoane dect beneficiara anterioarei autorizaii semnific implicit abrogarea acesteia din urm, iar anularea avizului sau autorizaiei de exercitare a unei activiti, n urma svririi unei contravenii, este de fapt o abrogare a actului administrativ individual, intervenit pentru cauze posterioare emiterii acestuia i avnd efecte doar pentru viitor. Credem, de asemenea, c este aplicabil regula conform creia abrogarea unui act este definitiv, nu renvie actul anterior. 2.7. ncetarea efectelor actelor administrative prin intervenia unor fapte administrative Am analizat anterior modalitile de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative prin intervenia unor alte acte administrative dar trebuie precizat c exist i anumite fapte administrative care au acelai efect . De regul, actele administrative normative nu pot fi afectate de fapte materiale , deoarece executarea lor se face prin prestaii repetate. Cu totul excepional, actele administrative normative temporare i nceteaz efectele juridice prin mplinirea termenului (fapt material). n aceast situaie, prelungirea termenului de aplicare a unui act normativ temporar trebuie s intervin nainte de expirarea termenului i s indice, cnd este cazul, noul termen. Pe de alt parte, actele administrative individuale sunt afectate de fapte materiale cum ar fi decesul subiectului de drept beneficiar al actului administrativ (a unei autorizaii de traductor, spre exemplu) respectiv dizolvarea persoanei juridice.

94

Prescripia executrii actului determin ncetarea efectelor juridice ale acestuia, cum este spre exemplu cazul procesului verbal de sancionare contravenional, care se prescrie n termen de o lun de la aplicarea sanciunii dac nu a fost comunicat contravenientului . n fine, faptul care determin ntotdeauna ncetarea efectelor actului administrativ individual este executarea acestuia , respectiv demolarea cldirii pentru autorizaia de demolare, edificarea cldirii pentru autorizaia de construire, plata amenzii n cazul procesului verbal de sancionare contravenional.

CAPITOLUL XI LEGALITATEA FUNCIEI PUBLICE N DREPTUL ADMINISTRATIV

1. Noiunea de funcia public n doctrina juridic intern i european 1.1. Consideraii introductive Funcia public i funcionarul public reprezint dou noiuni emblematice pentru dreptul public i dreptul administrativ n toate sistemele de drept ale continentului european. n Romnia secolului XXI, reglementarea funciei publice i a funcionarului public reflect transformrile care au avut loc de-a lungul ultimelor decenii i marcheaz, pe de o parte, rentoarcerea unor principii i reguli introduse n dreptul administrativ n perioada interbelic i, pe de alt parte, preluarea i statuarea acelor principii, norme i reglementri care se aliniaz principalelor coli europene ale domeniului, respectiv coala francez i coala german, adeptele modelului statuar, legal, de drept public, al funciei publice i nu ale modelului contractual, de drept privat. Organele administraiei publice, celelalte instituii i servicii publice au n structura lor personal de specialitate compus, pe de o parte, din funcionari publici, iar, pe de alt parte, din angajai obinuii. Regimul juridic al personalului ncadrat pe baza unor contracte civile subordonate dreptului muncii, nu intr n sfera obiectului de studiu al dreptului administrativ. n acest sens, vom aminti doar faptul c personalul din aparatul de lucru al autoritilor i instituiile publice care efectueaz activiti de secretariat-administrative, protocol, gospodrire, ntreinere-reparaii i de deservire este angajat cu contract individual de munc i, potrivit prevederilor legii, acesta nu are calitatea de funcionar public, aplicndu-li-se legislaia muncii. Funcionarul public este persoana numit ntr-o funcie public, care reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite, n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central i local. Noiunea de funcie public s-a impus ca o noiune esenial a dreptului public i a dreptului administrativ, asociat n exclusivitate cu sintagmele de activitate public, autoritate public, organ al autoritii publice. Titularul unei funcii publice poart denumirea de funcionar public. 95

1.2. Concepii n dreptul intern i european n acest scop, va fi interesant s comentm i s analizm succint evoluiile nregistrate n dreptul comparat i n tiina dreptului administrativ de-a lungul ultimului secol, precum i semnificaiile pe care, din perspectiva integrrii, le ntrunesc noiunile de administraie public european, euro-funcie public i euro-funcionar public. Mai recent, la noi, profesorul Antonie Iorgovan, n partea a 3-a a Tratatului de drept administrativ, intitulat Funcia public, abordeaz: noiunea de funcie public n dreptul romnesc i comparat, evoluia reglementrilor cu privire la funcia public, constituionalitatea i legalitatea funciei publice, natura juridic a funciei publice, clasificarea funciilor publice, recrutarea i ncadrarea funcionarilor publici, dreptul la carier, sfera drepturilor i obligaiilor funcionarilor publici, regimul rspunderii funcionarilor publici i modificarea i ncetarea raportului de funcie. n cuprinsul analizai proprii efectuate, profesorul Anton Trilescu, consacr Capitolul V, Partea I-a funciei i funcionarilor publici: noiunea, principiile de ocupare a funciei publice, clasificarea funciilor publice, recrutarea i numirea n funcie a funcionarilor publici, evaluarea funcionarilor publici, drepturile i obligaiile funcionarilor publici, raportul juridic de serviciu al funcionarilor publici, rspunderea juridic a funcionarilor publici sau autoritile publice cu competene n domeniul funciei publice. 2. Evoluia reglementrii cu privire la funcia public 2.1. Primele reglementri ale funciei publice n rile europene n rile care aparin astzi Uniunii Europene, primele statute referitoare la funcia public au fost adoptate n Spania - 1852, Luxemburg - 1872 i Danemarca - 1899. n secolul XX, Italia a adoptat un statut al funcionarilor publici n 1908, Republica Irlanda n 1922, Olanda i Belgia n 1929 iar Regatul Unit abia n 1931. Ct privete Germania, care are tradiii n domeniul administraiei publice nc din evul mediu, prima lege, n adevratul sens al cuvntului, destinat funciei publice a fost adoptat de regimul naional-socialist n 1937; acelai paradox vizeaz Frana, prima lege fiind adoptat de guvernul de la Vichz n 1940, care a fost abrogat imediat dup eliberare i nlocuit, n 1946, cu un Statut general. n ceea ce privete Marea Britanie, tradiiile privind funcia public apar n jurul anilor 1870, cnd au fost aplicate n practic, de ctre Guvernul Gladstone, recomandrile formulate cu circa dou decenii mai nainte de ctre Sir Stafford Northcote i Sir Charles Treyelyan. n Grecia, primul Statut al funcionarului public a fost adoptat doar n anul 1951, al crui coninut a fost preluat i adaptat din dreptul german, statutul francez i din dreptul englez al funciei publice. 2.2. Reglementarea funciei publice n Romnia pn n 1950 Pn la adoptarea Constituiei din 1923, n Romnia a existat o bogat tradiie n ceea ce privete normativitatea funciei din administraia de stat, prin statut fiind reglementate funciile de dregtori. O prim reglementare ct dect mai unitar, ns, o reprezint Regulamentele Organice, primele acte constituionale care au guvernat n principatele romne n prima jumtate a secolului al XIX-lea Reformele legislative i instituionale din timpul lui Al. I. Cuza, bazate pe principiile stabilite de Statutul dezvolttor al Conveniei de la Paris, ntre care amintim de Legea instruciunii i Legea Consiliului de Stat, cuprindeau i reglementri cu privire la funcionarii administraiei de stat. Constituia, adoptat n acea vreme, introduce principiul numirii persoanelor care constituiau organul executiv i lucrau n numele acestuia.

96

Constituia din 1866 a fcut pai importani pe linia consacrrii principiilor care reglementau statutul unor funcionari publici. De pild, ea consacra principiul potrivit cruia Regele numete i revoc minitrii, respectiv numete sau confirm n funcii publice, potrivit legii. Derivnd din textul constituional menionat, au fost adoptate legi speciale care inserau normele dup care urmau s se fac numirile n funciile publice respective . Astfel, n Legea Curii de Conturi, din 14 martie 1874, se prevedea c preedintele i membrii Curii se numeau de ctre Rege din lista cu propuneri duble a Adunrii Deputailor. n mod asemntor, Legea pentru organizarea judectoreasc, din aceeai perioad, stabilea c, pentru fiecare vacan, Consiliul Superior al Magistraturii recomanda un numr de trei magistrai sau avocai, din care ministrul justiiei numea cte unul. ntre 1923 i 1949, s-a putut vorbi, n Romnia, despre un drept comun pentru funcionarii publici. nsi Constituia Romniei, considerat drept unul dintre cele mai moderne i mai liberale texte constituionale ale vremii, stipula, printre altele, faptul c numai cetenii romni, fr deosebire de origine etnic, de limb sau de religie, sunt datori s contribuie la drile i sarcinile publice, numai ei sunt admisibili n funciile i demnitile publice, civile i militare, i c, prin legi speciale, va fi determinat statutul funcionarilor publici. Prelund aceste principii, Legea Statutului funcionarilor publici stipula c strinii nu pot avea acces n funcii publice i c nimeni nu poate fi numit ntr-o funcie public dect pe baza unui examen de capacitate. Totui, Legea fcea referiri la funciile publice, n general, nu numai la funciile administrative. 2.3. Reglementarea funciei publice ntre 1948 i 1989 ntre 1948 i 1989, condiiile politice i sociale, care au urmat celei de a doua conflagraii mondiale i mai ales plasarea rii n sfera de dominaie a imperiului sovietic, au influenat puternic i negativ regimul constituional, sistemul de drept romnesc, inclusiv domeniul administrativ i reglementarea funciei publice. Dup preluarea puterii, regimul comunist a impus o prim Constituie a rii care stipula i consacra instaurarea dictaturii proletariatului, bazat pe ideologia luptei de clas, ce nu mai corespundea cu tezele anterioare care introduseser dreptul la carier al funcionarului public. Astfel, s-a afirmat c, printr-un asemenea statut, funcionarii s-ar fi constituit ntr-o cast privilegiat i ntr-un puternic instrument asupritor n mna burghezo-moierimii. nlturnd principiile dreptului la carier, al profesionalismului i al garantrii stabilitii ntr-o funcie public , noua ideologie i reglementrile juridice subsecvente au absolutizat politizarea funciei publice i necesitatea ocuprii acesteia de ctre reprezentanii fostelor clase asuprite, indiferent de gradul de instrucie sau de pricepere al acestora. De altfel, doar efectund lecturarea lor, vom constata c nici una dintre cele trei Constituii socialiste nu conineau vreo referire la noiunea de funcie public , ntruct, asemntor altor sintagme, considerate desuete, funcionarul public se transformase ntr-un om al muncii , supus juridic, mpreun cu toate celelalte categorii de oameni ai muncii, normelor juridice coninute de Codul Muncii. n concluzie, vom reine, pentru aceast perioad, c regimul funciei publice nu a fost nici reglementat i nici comentat, c nu a fost adoptat un statut al funcionarilor publici i c cele mai importante funcii publice ale statului comunist, dei erau prevzute n Constituia din 1965, nu apreau n nici o reglementare . Singurele statute speciale adoptate se refereau, tot n termenii unor raporturi contractuale, la cei ce lucrau n cercetare, energie electric, sistemul bancar, transportul CFR, pot i telecomunicaii, sau la judectorii, procurorii i cadrele militare. 3. Constituionalitatea i legalitatea funciei publice n rile europene i n Romnia

97

3.1. Constituionalitatea funciei publice n rile europene Raportndu-ne la rile europene cu democraie avansat, ntre care unele au avut constituii scrise nc din secolul XIX, cum este Norvegia a crei Constituie a fost promulgat nc din 1814, vom constata c, n fiecare regsim principii ale funciei publice , fapt pentru care n toate documentele i n analizele tiinifice aprute, se vorbete despre bazele constituionale ale funciei publice. Desigur c numrul articolelor din constituii, coninutul lor i modalitile de tratare diferit de la stat la stat i aceasta ntruct competena n domeniul fixrii normelor aplicabile funciei publice este diferit. Exist ri n care competena aparine exclusiv puterii legislative i ri n care competena aparine, n proporii diferite, att puterii legislative ct i puterii executive, deci este partajat. Pe de alt parte, n toate statele europene, Constituiile reglementeaz dou principii eseniale pentru domeniul funciei i funcionarilor publici: egalitatea admisibilitii n funcii publice, respectiv autonomia n exercitarea funciei publice . Unele fixeaz i principiile generale de acces pentru funciile publice, iar altele prevd i scopurile activitii publice, respectiv garaniile specifice pentru funcionari n exercitarea anumitor drepturi. De asemenea, o serie de texte constituionale se opresc n detaliu asupra rspunderii juridice a funcionarilor publici, n timp ce altele includ capitole speciale despre domeniul funciilor publice. n alt ordine de idei, analiza legalitii funciei publice din cele 27 de state care compun actualmente Uniunea European ne demonstreaz c, n fiecare dintre acestea, vom gsi cel puin un Statut al funcionarilor publici n care este reunit ansamblul de norme referitoare la funciile publice i situaia juridic a funcionarilor i care reprezint dreptul comun al funciei publice. Aceste reglementri au denumiri diferite: lege, statut, cod. Spre exemplu, n Frana Statutul general al funcionarilor este fixat prin patru legi; n Germania coexist Legea relativ la funcia public i Legea relativ la drepturile funcionarilor publici, la care se adaug legislaiile locale ale landurilor; n Grecia actualmente fiineaz noul Cod al funcionarilor publici; n Italia exist o Lege-cadru a principiilor repartizrii competenei n materia funciei publice i Statutul general al agenilor de stat iar n Luxemburg coexist o lege care fixeaz statutul general al funcionarilor de stat, completat cu alte legi speciale i un numr de regulamente ale Marelui Duce. i n celelalte ri, care au aderat n ultimele valuri ale extinderii la Uniunea European, regsim o legislaie bogat care reglementeaz, n conformitate cu textele constituionale, funcia public i statutul funcionarilor publici . De regul, n aceste ri, modalitatea de reglementare aleas a fost adoptarea unor statute. n cele mai multe state europene, statutele se aplic tuturor agenilor permaneni ai administraiei publice: stat, colectivitile teritoriale i stabilimente autonome, Astfel, pentru aceste ri, reglementarea statutar a funciei publice acoper ntregul regim juridic de drept public i toate categoriile de funcionari ai administraiei de stat. ntr-o alt serie de state, tradiia a impus o distincie clar ntre funcionarii supui regimului juridic de drept public i salariaii muncitori, supui regimului contractual . Dreptul german a statuat, de altfel, o ierarhizare a personalului din administraia public, apreciindu-se c numai funcionarii supui regimului de drept public pot exercita prerogative de putere public ori funcii legate de aprarea interesului general n cadrul unor funcii cu caracter permanent. 3.2. Constituionalitatea funciei publice n Romnia Constituia Romniei din 1991 modificat n 2003 a pstrat i reiterat o serie dintre principiile Constituiei din 1923, n sensul c funciile i demnitile publice, civile sau militare pot fi ocupate de persoanele care au exclusiv cetenia romn i domiciliul n ar. Prin Legea

98

de revizuire a Constituiei nr. 429/2003 s-a operat cu o modificare esenial, permindu-se accesul la funciile publice a cetenilor romni care au i o alt cetenie. O problem extrem de important a vizat clarificarea prin lege organic a naturii juridice i a statutului funciei publice . Astfel, necesitatea elaborrii unui Statut al funcionarilor publici a fost prevzut expres n alineatul 3 al art. 73 din Constituia Romniei, republicat. Formularea textului art. 73 face i delimitarea dintre regimul statutar pentru funcionarii publici i regimul contractual pentru restul salariailor, bazat pe regimul de dreptul muncii i pe contractul individual de munc. Statutul funcionarilor publici a fost adoptat sub forma Legii nr.188/1999 i a suferit modificrile la care am fcut trimitere anterior cum au fost cele introduse de O.U.G. nr. 229/2008 sau O.U.G. nr. 3/2009. Potrivit prevederilor art. 73 alineat 3 din Constituie, acesta st la baza statutelor judectorilor, procurorilor, militarilor, poliitilor, personalului Camerelor Parlamentului, Curii Constituionale, Curii de Conturi, Avocatului Poporului .a. Actualul text al Statutului cuprinde 108 articole, ordonate pe zece capitole, astfel: Capitolul I - Dispoziii generale (art. 1-6); Capitolul II - Clasificarea funciilor publice. Categorii de funcionari publici: (art. 7 - 15); Capitolul III - Categoria nalilor funcionari publici: (art. 16-20); Capitolul IV - Managementul funciilor publice i al funcionarilor publici: Seciunea 1 Agenia Naional a Funcionarilor Publici (art. 21-24); Seciunea 2 - Evidena funciilor publice i a funcionarilor publici (art. 25-26); Capitolul V - Drepturi i ndatoriri: Seciunea 1 - Drepturile funcionarilor publici (art. 27-42); Seciunea 2 - ndatoririle funcionarilor publici (art. 43-49); Seciunea 3 Perfecionarea profesional a funcionarilor publici (art. 50-53); Capitolul VI - Cariera funcionarilor publici: Seciunea 1 - Recrutarea funcionarilor publici (art. 54-59); Seciunea 2 - Perioada de stagiu (art. 6061); Seciunea 3 - Numirea funcionarilor publici (art. 62); Seciunea 4 - Promovarea funcionarilor publici i evaluarea performanelor profesionale (art. 63-69); Seciunea 5 - Sistemul de promovare rapid n funcia public (art. 70-71); Capitolul VII - Acorduri colective. Comisii paritare: (art. 72-74); Capitolul VIII - Sanciunile disciplinare i rspunderea funcionarilor publici (art. 75-86); Capitolul IX - Modificarea, suspendarea i ncetarea raportului de serviciu: Seciunea 1 Modificarea raportului de serviciu (art. 87-93); Seciunea 2 - Suspendarea raportului de serviciu (art. 94-96); Seciunea 3 - ncetarea raporturilor de serviciu (art. 97-106); Capitolul X - Dispoziii finale i tranzitorii (art. 107-118). Trebuie reinute actele de modificare a textului adoptat n 1999, printre care: - s-a renunat la mprirea fiecrei categorii de funcionari publici pe dou grade i la mprirea fiecrei clase pe trepte i au fost introduse o serie de prevederi cu caracter protecionist pentru persoanele care ocup funcii de demnitate public; - msurile pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri; - prevenirea i sancionarea corupiei; - conflictul de interese; - regimul incompatibilitilor privind funcia public; - clasificarea funciilor publice i a categoriilor de funcionari publici; - introducerea funciei publice de manager public; - sistemul de promovare rapid n funcia public; - regimul carierei funcionarilor publici; - managementul funciilor publice i al funcionarilor publici;

99

modificarea reglementrilor statutare referitoare la dreptul de asociere sindical a funcionarilor publici .a. 4. Natura juridic a funciei publice

4.1. Concepii i teorii n perioada interbelic n perioada interbelic au fost susinute opinii diverse cu privire la natura juridic a funciei publice i la sfera funcionarilor publici. Pe plan european, pe fondul preocuprilor la care ne referim, s-au conturat dou teorii fundamentale, bazate pe teze diferite: a) teoria situaiei contractuale, susinut n Marea Britanie i Irlanda de Nord i alte state ce aparin sistemului de drept anglo-saxon, prin care s-a ncercat definirea funciei publice prin asimilarea unor instituii de drept civil, n spe contractul de mandat sau contractul de drept public (contractul administrativ); b) teoria statutului legal, lansat de corifeii dreptului administrativ francez i german, care considera funcia de stat ca un statut legal, plecndu-se de la caracterul de act de autoritate al actului de instituire i de la faptul c funcionarul exercit autoritatea statal, n primul rnd, i nu atributele rezultate dintr-o situaie conflictual. n Romnia, autorii de drept administrativ au definit funcia public ca fiind complexul de puteri i competene, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, n vederea de a fi ocupat, n chip temporar, de un titular (sau mai muli), persoan fizic care, executnd puterile n limitele competenei, urmrete realizarea scopului pentru care a fost creat funciunea. Constatm, deci, c autorii romni i sistemul de drept public din Romnia au adoptat principiile teoriei statutului egal, considernd c, date fiind, dezvoltarea modern a statului i realitile juridice pe care aceasta le presupunea, nu mai puteau fi aplicate prin conceptele i instituiile dreptului civil. 4.2. Teoria i practica funciei publice ntre 1949 - 1989 Concomitent cu adoptarea Codului muncii din 1952, preocuprile autorilor dreptului administrativ au fost ndreptate spre fundamentarea tiinific a noiunilor de funcie i de funcionar de stat, conlucrndu-se, n acest sens, cu specialitii dreptului muncii. Astfel, de vreme ce Codul muncii devenise drept comun al raporturilor juridice de munc , abrogndu-se Statutul funcionarilor publici , iar raiunile uniformizrii statutului personalului unitilor de stat, unitilor cooperatiste i instituiilor statului ineau de concepia comunist n domeniu, aceste preocupri nu urmreau clarificarea regimului juridic i a naturii juridice a funciei de stat, ci negarea tezei i fundamentarea statutului de oameni ai muncii pentru funcionari. Pentru a soluiona i justifica juridic specificitatea unor funcii publice i statutul unor categorii de funcionari publici , Codul muncii, n articolul 25, prevedea o soluie de principiu: adoptarea unor reglementri speciale. Ele vizau evident categoriile de personal care nu desfura activiti productive, n special pe funcionarii care acionau n numele autoritii statului, iar problemele n discuie nu erau puine. Studiul doctrinei i a practicii dominante din perioada comunist a problematicii puse n discuie demonstreaz c autorii de drept i cei de dreptul muncii au formulat mai multe teze fundamentale: a) teza unicitii izvorului juridic de munc , potrivit creia contractul de munc este unicul temei al raportului juridic de munc , iar actele de numire, repartizare ori alegere, dup caz, nu reprezint altceva dect condiiile speciale ale ncheierii unui raport juridic de munc. b) teza dup care regimul administrativ se manifest pn n momentul ncheierii contractului de munc; astfel, dup data ncheierii contractului o eventual revocare a numirii n-ar mai fi fost posibil de realizat;

100

c) rspunderea funcionarilor, sub aspectul formelor specifice dreptului muncii , nu s-ar deosebi cu nimic de rspunderea oricrei persoane ncadrate n munc , fiind vorba despre rspunderea disciplinar sau de rspunderea material d) raportul de funciune este un raport juridic de munc veritabil , iar normele care l reglementeaz sunt normele dreptului muncii. O alt orientare teoretic, diferit de acestea, care aparinea mai mult autorilor de drept administrativ, n principal, la care s-au raliat i autori ai dreptului muncii, susinea ideea dublului raport juridic al funcionarului de stat Indiferent de soluiile teoretice formulate, n practic, era clar incidena regimului juridic administrativ asupra regimului de drept al muncii n raporturile de munc ale unor persoane fizice, mai ales ale funcionarilor. 4.3. Concepii i orientri contemporane n Europa i n Romnia Termenul de funciune public, n accepiunea actual, este de dat mai recent . Am vzut diversitatea de preri existente n rile europene i n Romnia, subordonate practic celor dou orientri eseniale: concepia, bazat pe ideea statutului legal, integrat regimului juridic de drept public i concepia statutului contractual, integrat regimului dreptului privat. Trebuie s observm, totui, ridicatul grad de ambiguiti pe care-l implic termenul de funciune public. n sens formal, ns, funcia public este perceput ca regimul juridic aplicabil personalului administrativ n ansamblul su. Apoi, n sens material, prin funcie public mai poate fi evocat o activitate care presupune colaborarea permanent i n cadrul profesional prestabilit a persoanelor publice din administraie. Potrivit sistemului nostru constituional actual, funcia public este perceput, de regul, ca un regim special de drept public , acest regim influennd dreptul la asociere, la grev, precum i soluionarea litigiilor n cadrul instanelor de contencios administrativ. Dar este necesar distincia ntre funcionarii titulari ai unei funcii publice, n baza regimului statutar, care este nendoielnic un regim de drept public i ceilali lucrtori, salariaii obinuii din aparatul organelor de stat sau ale organelor locale ale administraiei publice, care, n baza unor contracte individuale de munc, desfoar activiti tehnicoadministrative i de deservire, supui astfel regimului de drept privat de dreptul muncii. Aceast distincie nu interzice ca anumite aspecte de ordin tehnic care privesc funcia public i raportul de munc, cum ar fi regimul crilor de munc sau al pensiilor, s fie reglementate prin legi comune, cum de altfel fiineaz o parte dintre cele adoptate nainte de 1989, atunci cnd funcionarii erau supui acelorai reguli juridice ca i restul salariailor. Teza potrivit creia funcionarul public este o instituie complex situat la grania dintre dreptul administrativ i dreptul muncii a fost susinut i de Verginia Vedina ntr-o lucrare publicat n anul 1998. n concepia noastr, operaiunea de stabilire a naturii juridice a funciei publice presupune identificarea categoriei fundamentale a dreptului care evoc esena fenomenului examinat i analiza regimului juridic care i se aplic acestuia. Materia pe care o analizm se raporteaz, fr ndoial, la raportul juridic care se stabilete ntre o autoritate public i o persoan fizic. De aceea, regimul juridic al acestui raport trebuie s priveasc, cu necesitate, o serie de elemente eseniale: condiiile pe care trebuie s le ndeplineasc subiectele; selectarea persoanelor fizice n cauz; drepturile i obligaiile; disciplina; rspunderea i soluionarea litigiilor. Pentru aceste considerente, este necesar s ne clarificm asupra uneia dintre categoriile de norme de drept aplicabile, deci, s alegem ntre Codul Muncii i Statutul funcionarilor publici, chiar dac ultimul nu este considerat preponderent izvor al Dreptului administrativ, ntruct este construit pe ideile de autoritate, de decizie n selecie unilateral, de condiii impuse persoanelor

101

fizice ncadrate ntr-o funcie public, de litigii contencios-administrative i nu de litigii de munc soluionate dup regulile dreptului comun civil. n ceea ce ne privete, pe baza analizei efectuate, opinm i afirmm c funcia public este o instituie ce aparine dreptului administrativ . Nu se poate face abstracie de terminologia clar i precis utilizat de legiuitor atunci cnd abordeaz natura raporturilor care se nasc ntre autoritatea public i persoana numit ntr-o funcie public. nvederm faptul c Statutul funcionarilor publici conine toate reglementrile necesare pentru conturarea coninutului raporturilor de serviciu ale deintorilor de funcii publice din cadrul autoritilor publice de stat i ale administraiei publice locale, incluznd cariera funcionarilor publici, categoriile de funcionari publici, managementul funciilor publice, promovarea funcionarilor publici, regimul disciplinar al funcionarilor publici, modificarea, suspendarea i ncetarea raporturilor de serviciu ale funcionarilor publici .a., asupra crora ne vom apleca n cele ce urmeaz.

CAPITOLUL XII DEFINIIA I CLASIFICAREA FUNCIEI PUBLICE I A FUNCIONARULUI PUBLIC 1. Definiia i clasificarea funciei publice 1.1. Definiia i trsturile funciei publice Cu privire la definirea noiunii de funcie public, toi autorii de drept administrativ au formulat definiii care difer ntre ele i ntre ele i cea adoptat de legiuitor. Astfel, profesorul Antonie Iorgovan afirm c prin funcie public se nelege situaia juridic a persoanei fizice investit, legal, cu atribuii n realizarea competenei unei autoriti publice ce const n ansamblul drepturilor i obligaiilor care formeaz coninutul juridic complex dintre persoana juridic i organul care l-a investit. n cuprinsul analizei sale dedicate funciei publice, profesorul Alexandru Negoi consider c aceasta reprezint un ansamblu de atribuii stabilite prin lege sau prin actele juridice emise pe baza i n executarea legii, atribuii pe care le ndeplinete o persoan fizic angajat ntr-un organ al administraiei publice i care are abilitarea legal de a ndeplini aceste atribuiuni ale administraiei publice. O alt definiie a ncercat i Ion Popescu Slniceanu care apreciaz c funcia public este un complex de atribuii specifice , prestabilite legal, cu care sunt dotate organele administraiei publice, inclusiv serviciile publice, atribuii care sunt exercitate n mod continuu de ctre persoanele fizice legal nvestite, n vederea satisfacerii intereselor generale ale membrilor societii.. Legea nr.188/1999 republicat privind Statutul funcionarilor publici, n articolul 2 alineat 1 se oprete la definiia urmtoare: Funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central i local. Apreciem, n primul rnd, c definiia dat de lege este mai concis i mai acoperitoare. Ea se raporteaz la esena noiunii de funcie public: ansamblul atribuiilor

102

stabilite prin lege, pentru realizarea prerogativelor de putere i de serviciu public , care decurg din necesitatea ndeplinirii unui interes public general de ctre un organ sau altul al administraiei. Legiuitorul a intuit mai bine coninutul existenial al funciei publice: aplicarea legii i asigurarea serviciului public derivnd din comandamentele i interesele generale pe care trebuie s le satisfac organele administraiei publice i serviciile publice. Afirmaia anterioar accept ideea c drepturile i obligaiile sunt stabilite pentru ca titularul funciei publice s le aduc la ndeplinire n scopul realizrii funciei de putere public. Este ns vorba despre drepturi i obligaii care contureaz competena viitorului titular al funciei publice, indiferent de persoana ncadrat pe acea funcie, perceput fizic, competen divizat i extras din competena general a acelui organ sau serviciu public. Pe baza considerentelor expuse pn n acest moment, conturnd ceea ce i este caracteristic, putem afirma faptul c funcia public reprezint un ansamblu de atribuii i responsabiliti, stabilite prin lege, exercitate n mod continuu de ctre persoanele legal nvestite din cadrul organelor administraiei publice i din serviciile publice, pentru satisfacerea intereselor generale ale societii. Din aceast perspectiv credem c principalele trsturi ale funciei publice sunt urmtoarele: - reprezint un set de atribuii i responsabiliti; - atribuiile i competenele ce i constituie coninutul sunt stabilite prin acte normative; - presupune un ansamblu de activiti prin care se realizeaz interesele generale ale statului sau ale unei colectiviti locale; - atribuiile i responsabilitile sunt permanente i sunt exercitate n mod continuu; - atribuiile i responsabilitile sunt executate de ctre titularii funciilor publice, nvestite legal n cadrul organelor administraiei publice, n cadrul serviciilor publice. Abordnd succint coninutul acestor trsturi simim nevoia s ne oprim asupra unor chestiuni care ne ajut s nelegem mai bine natura funciei publice Suntem de acord cu faptul c drepturile i obligaiile n realizarea competenei, ca prim trstur a funciei publice, sunt stabilite apriori, pe cale unilateral, prin norme juridice obligatorii, de ctre organele de stat, ca i atribuiile care definesc competena nsi. Fiind vorba despre drepturi i obligaii stabilite pe cale unilateral nu putem s ne aflm n prezena unei instituii a dreptului muncii, a contractului de munc ce presupune acordul de voin ntre dou pri - unitate i persoane ncadrate - ci a unei instituii a dreptului public, ntruct este vorba despre realizarea unui interes public general prin autoriti de activitate public. Pe de alt parte, abordnd cealalt trstur a funciei publice - atribuii ale funciei exercitate de titularii nvestii cu exercitarea funciei publice - trebuie s facem distincie ntre atribuiile funcionarului care realizeaz, prin actele ndeplinite, puterea public i restul personalului dintr-un organ al statului, care este ncadrat n funcii publice i nu realizeaz puterea de stat, cum sunt cele direct productive, administrative sau de deservire. Articolul 5 alineat 2 din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici stipuleaz, fr echivoc, faptul c: Personalul din aparatul de lucru al autoritilor i instituiilor publice , care efectueaz activiti de secretariat, administrative, de protocol, gospodrire, ntreinerereparaii i de deservire, este angajat cu contract individual de munc . Persoanele care ocup aceste funcii nu au calitatea de funcionar public i li se aplic legislaia muncii. n al treilea rnd, abordnd i cea de a treia trstur a funciei publice, continuitatea, credem c nu trebuie confundat funcia public, nsi, cu realizarea practic a acesteia, de ctre o persoan anumit. Continuitatea funciei semnific existena drepturilor i obligaiilor atta timp ct exist competena pe care funcia o realizeaz, corespunztor cu msura legal de a organiza funcia n vederea organizrii competenei respective.

103

n al patrulea rnd, prin extensie, putem asimila funciei publice i raporturile care se stabilesc ntre organul care a organizat i susine existena funciei publice i persoana fizic numit s o realizeze. ntruct exist o diversitate de funcii, vom spune doar c tuturora le sunt caracteristice cel puin dou elemente: a) titularul funciei este subiect subordonat ntr-un raport juridic de autoritate, de drept constituional sau, dup caz, de drept administrativ fa de organul sau instituia public care l-a investit; b) titularul funciei este subiect supraordonat ntr-un raport de autoritate, de drept administrativ, fa de teri, respectiv subiectele de drept n legtur cu care realizeaz competena. n al cincilea rnd, nu neaprat din definiie ci din analiza textelor normative incidente n domeniu, rezult c funciile publice pot fi ndeplinite i de ctre persoane private care sunt investite, prin abilitare sau prin autorizare, cu dreptul de a presta un serviciu public, n regim de autoritate public. Este vorba, n primul rnd, de mputernicii ai autoritilor, numii, de regul, temporar, care sunt asimilai funcionarilor publici ce ndeplinesc prerogative de puteri delegate. Abordrile anterioare ne pot conduce i la formularea unei definiii a funcionarului public: persoana fizic investit n mod legal, prin actul unilateral de voin al unei autoriti publice sau al cetenilor, cu sarcina ndeplinirii pe un timp determinat sau nelimitat a unei funcii publice, n vederea realizrii competenei organului din structura cruia face parte funcia respectiv. n doctrin, termenul de funcionar public a fost definit n sens larg i n sens restrns. n sens larg, prin noiunea de funcionar nelegem orice persoan care lucreaz n domeniul public, respectiv n cadrul administraiei publice centrale i locale i a altor servicii publice chiar dac sunt organizate de ctre organisme private. n sensul legii penale, prin funcionar nelegem att funcionarul public, ct i oricare alt salariat care exercit o nsrcinare n serviciul unei alte persoane juridice dect cele de interes public , dar care s desfoare o activitate de interes public, respectiv s fie asimilat stabilimentelor de utilitate public. n sens restrns, este evident c noiunea de funcionar este echivalent cu funcionarul public, adic acea persoan care este investit cu o funcie public n cadrul autoritilor i instituiilor publice ale statului sau unitilor administrativ-teritoriale. Nu n ultimul rnd, vom consemna, n plus fa de trsturile analizate anterior, specifice funciei publice, i chestiunea legalitii funciei. Legalitatea funciei ndeplinite, mai corect spus legalitatea numirii n funcia public, este important dac o raportm la problema regimului juridic al actelor funcionarilor de fapt, adic a celor care nu mai au nici o investitur i a celor care au fost investii ilegal. n general s-ar putea susine c ceea ce este ilegal i nul de la nceput produce efecte n continuare iar actele ndeplinite de funcionarii de fapt trebuie considerate nule de drept. 1.2. Clasificarea funciilor publice din administraia public 1.2.1. Orientri i opinii n perioada 1949-1989 Problematica ierarhizrii funciilor publice n cadrul puterii executive i a administraiei publice prezint i o importan practic evident. Organizarea n sistem ierarhizat a funciilor publice asigur funcionalitate superioar, o unitate de scop i aciune a organului sau serviciului public. n cadrul unui asemenea sistem ierarhic, titularii funciilor se deosebesc ntre ei, unii trebuind s se supun dispoziiilor date de alii, practic de ctre cei care ocup funciile ierarhice superioare, care se afl n categorii i clase superioare sau au grade profesionale superioare. ntruct administraia public, n ansamblul su, reprezint o construcie ierarhizat i c n cadrul ei ntlnim i vorbim frecvent despre raporturi de supraordonare sau de

104

subordonare, ierarhia i clasificarea funciilor publice nu a fost lsat la latitudinea hazardului, momentului sau bunului plac, ci presupune stabilirea prin actele normative de nfiinare, organizare i funcionare. Prin aceste normative se stabilesc, de regul, i ierarhii n cadrul aceleai funcii, respectiv gradele i clasele profesionale. Doctrina i legiuitorul a ncercat s grupeze i s clasifice funciile publice utiliznd, de-a lungul timpului, criterii diverse. Astfel doctrina romneasc n domeniul administraiei publice a avansat mai multe criterii i forme de clasificare a funciilor publice, diversitatea putnd fi explicat prin existena unor orientri diferite n abordarea fenomenului, a absenei, chiar n legislaie, a unei terminologii coerente i unitare, a prelungitei absene a Statutului funcionarilor publici sau a Codului de procedur administrativ n a doua jumtate a secolului XX. 1.2.2. Clasificarea actual a funciilor publice Este evident c aceste sisteme i criterii de clasificare evocate nu mai au astzi dect o valoare doctrinar i scolastic, ntruct practica ultimilor ani, n legislaia n domeniu, a adus acele elemente de clasificare juridic i teoretic absolut necesare . Este, ns, cert c legea romneasc actual nu este nc suficient de riguroas n tratarea problematicii funciei publice i a funcionarilor publici. De aceea, cei mai muli autori trateaz n comun cele dou noiuni, argumentele invocate i opiniile exprimate completnd reciproc lacunele despre care aminteam. Potrivit art. 7 alineat 1 litera a din Legea nr.188/1999, dup caracterul atribuit, funciile publice se clasific n: a) funcii publice generale, care reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter general i comun tuturor autoritilor i instituiilor publice, n vederea realizrii competenelor lor generale; b) funcii publice specifice, care reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter special al unor autoriti i instituii, n vederea realizrii competenelor specifice pe care le au. Art. 10 stipuleaz c, n funcie de nivelul atribuiilor titularilor lor, funciile publice se mpart n trei mari categorii: funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici; funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de conducere; funcii publice corespunztoare funcionarilor publici de execuie. n categoria de funcii corespunztoare nalilor funcionari publici , legea include urmtoarele funcii publice: secretar general din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; prefect; secretar adjunct n ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; subprefect; inspector guvernamental; Categoria de funcii corespunztoare funcionarilor publici de conducere cuprinde persoanele numite ntr-una din urmtoarele funcii: director general i director general adjunct din aparatul autoritilor administraiei autonome, al ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n funcii publice asimilate acestora; director i director adjunct din aparatul autoritilor administraiei autonome, al ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n funcii publice asimilate acestora; secretar al unitii administrativ-teritoriale; director executiv i director executiv adjunct din cadrul instituiei prefectului, din aparatul propriu al autoritii publice locale i al instituiilor publice specifice asimilate acestora; ef de serviciu, precum i n funcii publice specifice asimilate acesteia; ef de birou, precum i n funcii publice specifice asimilate acesteia. n conformitate cu prevederile art. 7 alineat 1 lit. c) i art. 8, funciile publice se clasific i n:

105

funcii publice de stat: funcii care sunt stabilite i avizate, potrivit legii, n cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n cadrul autoritilor administrative autonome; - funcii publice teritoriale: funciile publice stabilite i avizate, potrivit legii, n cadrul instituiei prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale; - funcii publice locale: funciile publice stabilite i avizate, potrivit legii, n cadrul aparatului propriu al administraiei publice locale i al instituiilor publice subordonate acestora. Prin derogare de la dispoziiile Legii nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr.56/2004 a fost instituit funcia public specific de manager public, potrivit creia, titularul acesteia are rolul de a contribui la asigurarea eficienei i a continurii reformei n administraia public i la implementarea acquisului comunitar. Potrivit art. 11 alineat 1 funcia public specific de manager public se mparte n trei trepte profesionale de ncadrare, denumite astfel: a) manager public treapta I, corespunztoare sistemului de promovare foarte rapid; b) manager public treapta a II-a, corespunztoare sistemului de promovare rapid; c) manager public treapta a III-a, corespunztoare sistemului de promovare accelerat. Responsabilitile stabilite pentru titularii funciilor publice specifice de manageri publici const n coordonarea de programe, proiecte i activiti menite s accelereze modernizarea administraiei i a serviciilor publice n scopul creterii calitii actului administrativ i a serviciilor furnizate ceteanului, n vederea organizrii acestora cu standardele Uniunii Europene. Categoria funciilor de execuie cuprinde celelalte funcii publice din structura autoritilor administraiei publice centrale i locale prevzute cu atribuiuni i sarcini de execuie faptic, fie de pregtirea actelor decizionale, fie de punere n executare a acestora. Dup nivelul studiilor necesare ocuprii acestora, funciile publice se mpart astfel: - clasa I, cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent; - clasa a II-a include funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii superioare de scurt durat absolvite cu diplom; - clasa a III-a, este format din funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii medii sau postliceale absolvite cu diplom. Potrivit art. 15, funciile publice de execuie sunt structurate pe grade profesionale, dup cum urmeaz: superior, ca nivel maxim; principal; asistent; debutant. Sub aspectul coninutului procesului decizional, funciile de conducere sunt: - funcii care presupun toate elementele conducerii; - funcii care presupun, preponderent, realizarea numai anumitor elemente de conducere: planificarea programelor, organizarea, coordonarea, controlul, evaluarea .a. Dup regimul juridic aplicabil, distingem trei mari categorii ale funciei publice: funciile crora li se aplic un regim de drept public axat pe competiie politic (funciile de parlamentar, minitrii, secretari de stat, prefeci, alei locali); funcii crora li se aplic regimul juridic al dreptului comun, respectiv cel instituit prin Statutul funcionarilor publici; funcii crora li se aplic regimuri statutare speciale, adaptate conform principiilor Statutului funcionarilor publici (cadre active ale armatei, poliiti, funcionarii publici din autoritatea vamal, serviciile diplomatice i consulare .a.). Dup modul de desemnare a titularilor, pot fi distinse: funcii care presupun desemnarea titularilor; funcii care presupun repartizarea titularilor; funcii care presupun alegerea titularilor, realizat, dup caz, de: populaie, o Camer a Parlamentului, Camerele unite

106

ale Parlamentului, Consiliul judeean, Consiliul local, diferite consilii de conducere administrative sau tiinifice .a.. Sub aspectul sursei legislative (sediul, naturile de reglementare), se disting: funcii prevzute numai n Constituia Romniei: funciile de demnitari i anumite funcii eligibile ; funcii prevzute n Statutul funcionarilor publici; funcii prevzute n statute speciale aplicabile anumitor sectoare ori anumitor organe precis determinate. Legea nr.188/1999, modificat prin Legea nr. 161/3003 definete funcia public, aa cum am menionat deja, ca ansamblul atribuiilor i al responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central i local. Am putea aduga, fr teama de a grei, faptul c scopul fiinrii funciilor publice este nu numai acela de a executa legea, de a ndeplini prerogativele pe care le incub puterea public ci i aceea de a ndeplini serviciul public, legalmente datorat n interesul cetenilor, al autoritilor i instituiilor publice din administraie i al altor organisme i instituii ale statului . Aceast lege precizeaz din ce constau aceste atribuii i responsabiliti, artnd c activitile desfurate de titularii funciilor publice, care implic exercitarea prerogativelor de putere public Funciile publice, potrivit legislaiei incidente n domeniu, trebuie exercitate cu respectarea unor principii , cum sunt: a) principiul legalitii, imparialitii i obiectivitii activitilor desfurate de titularii funciilor publice, care presupune obligaia tuturor funcionarilor publici de a asigura mprirea egal i imparial a serviciilor efectuate pentru fiecare cetean, ca modalitate esenial a principiului constituional al egalitii n drepturi. b) principiul transparenei presupune realizarea ntregii activiti la vedere, transmiterea tuturor informaiilor de interes public, referitoare la coninutul activitii, la drepturile i serviciile de care beneficiaz cetenii, precum i supunerea acesteia controlului public i civic. c) principiul stabilitii funcionarilor publici , const n asigurarea continuitii n funcii a titularilor funciilor publice, respectarea drepturilor prevzute n Statutul funcionarilor publici, ndeosebi cele care privesc transferul, mutarea, delegarea i detaarea, ncetarea raporturilor de serviciu i/sau destituirea din funcia public. d) principiul eficienei i eficacitii, privete creterea operativitii, calitii i finalitii activitilor titularilor funciilor publice, rspunznd nevoilor de conformitate, oportunitate, ritmicitate i celeritate ale actelor ndeplinite, precum i pe cele de productivitate general i individual a ntregului corp de funcionari publici. Gestiunea curent a funciilor publice este organizat i realizat n cadrul fiecrei autoriti de ctre compartimente specializate care colaboreaz cu Agenia Naional a Funcionarilor Publici, organul de specialitate al administraiei publice centrale, aflat n subordinea Ministerului Administraiei i Internelor. Agenia Naional a Funcionarilor Publici administreaz evidena nominal a funciilor publice pe baza datelor transmise de toate autoritile i instituiile publice, conform formularelor care se stabilesc prin hotrre a Guvernului, la propunerea ageniei. Funciile publice se stabilesc pentru fiecare autoritate i instituie public, n parte, de conductorul acesteia ori prin hotrrea Consiliului judeean, ori, dup caz, a Consiliului local, astfel nct s se asigure ndeplinirea ansamblului de atribuii i responsabiliti cu care acestea sunt investite. 2. Definiia i clasificarea funcionarilor publici 2.1. Reglementri legale generale. Noiunea de funcionar public

107

Pentru ca serviciile publice s-i realizeze sarcinile pentru care au fost organizate este necesar ca funciile publice acele grupri de atribuii, puteri i competene s fie ocupate de persoane fizice cu o pregtire de specialitate. Persoanele fizice care ocup, n condiiile legii, funciile publice din cadrul autoritilor administraiei publice centrale, locale i din cadrul autoritilor i serviciilor publice au calitatea de funcionari publici. Regimul juridic al funcionarilor publici este stabilit printr-o serie de acte normative, ncepnd cu Legea nr.188/1999, republicat, privind Statutul funcionarilor publici, care definete funcionarul public, clasific categoriile de funcionari publici, reglementeaz raporturile juridice dintre funcionarii publici i autoritile i instituiile publice din administraia public central i local. Pentru a stabili sfera acestei categorii de funcionari va trebui s apelm la textul de lege. Astfel, n articolul 2 alineat 2 al Legii nr.188/1999, republicat, privind Statutul funcionarilor publici funcionarul public este persoana numit, n condiiile prezentei legi, ntr-o funcie public. ntr-un sens mai larg, prin noiunea de funcionar se nelege orice persoan care lucreaz n sectorul public, adic n cadrul administraiei publice centrale sau locale i a altor servicii publice, chiar dac sunt organisme private. n sens restrns, afirm toi analitii, noiunea de funcionar este echivalent aceleia de funcionar public, adic persoana investit ntr-o funcie public n cadrul autoritilor i instituiilor publice ale statului i unitilor administrativ-teritoriale. Noiunea de funcionar public a fost definit pentru prima dat n legislaia noastr, n Legea pentru Statutul funcionarilor publici din 19 iunie 1923 unul dintre primele statute ale funcionarilor publici din Europa care, la articolul 1, prevedea: Sunt funcionari publici cetenii romni, fr deosebire de sex, care ndeplinesc un serviciu permanent (civil i eclesiastic) la stat, jude, comun sau la instituiile al cror buget este supus aprobrii Parlamentului, Guvernului sau Consiliilor judeene i comunale; O serie de autori au criticat , cu justificat temei, lacunele definiiei, care constau n restrngerea sferei funcionarilor publici la persoanele angajate n serviciile permanente la stat, jude, comun i la instituiile bugetare de stat i autoritile administraiei locale. O asemenea definiie i accepiune dat funcionarului public nu ar mai satisface actualele exigene, dei regsim i n ea cteva dintre caracteristicile funcionarului public modern : a) caracterul de serviciu public; b) caracterul de serviciu permanent; c) autoritile statului i instituiile bugetare de Parlament, Guvern, Consiliile judeene i comunale n cadrul crora i desfoar activitatea funcionarul. Legislaia actual insist pe detalierea activitilor desfurate de funcionarii publici , care, n mod necondiionat, implic (presupun) exercitarea prerogativelor de putere public . Astfel, ele constau n: punerea n executare a legilor i a celorlalte acte normativ; elaborarea proiectelor de acte normative i a altor reglementri specifice autoritii sau instituiei publice, precum i asigurarea avizrii acestora; elaborarea proiectelor politicilor i strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor i statisticilor necesare realizrii i implementrii politicilor publice, precum i a documentaiei necesare executrii legilor, n vederea realizrii competenei autoritii sau instituiei publice; consilierea, controlul i auditul public intern; gestionarea resurselor umane i a resurselor financiare; colectarea creanelor bugetare; reprezentarea intereselor autoritii sau instituiei publice n raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ar i strintate, n limita competenelor stabilite de conductorul autoritii sau instituiei publice, precum i reprezentarea n justiie a autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea; realizarea de activiti n conformitate cu strategia de informatizare a administraiei publice.

108

n continuare, vom reine c, legea desemneaz categoriile de funcionari publici care pot beneficia de statute speciale, astfel : a) structurile de specialitate ale Parlamentului Romniei; b) structurile de specialitate ale Administraiei Prezideniale; c) structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ; d) serviciile diplomatice i consulare; e) autoritatea vamal; f) alte servicii publice stabilite prin lege. a) Vom mai spune c statutul unora dintre demnitarii publici este reglementat Bazai pe argumentele analizei efectuate i pe elementele adugate n aceast seciune, vom putea propune o definiie mai extins a noiunii de funcionar public: persoana investit ntr-o funcie public, n mod legal, prin actul de voin unilateral al unei autoriti publice, instituii publice sau al cetenilor, care ndeplinete, pe termen nedeterminat sau determinat atribuiile i responsabilitile din competena autoritii sau instituiei din care face parte. Sunt evidente i rezult cu claritate principalele trsturi ale funcionarului public: persoan fizic care ndeplinete condiiile stabilite de lege; investirea legal ntr-o funcie public din structura autoritilor publice sau instituiilor publice; atribuii de ndeplinirea competenei autoritii sau instituiei din care face parte. Din textul definiiei propuse, la care putem aduga i comentariile anterioare, pot fi extrase i formulate principalele trsturi ale conceptului de funcionar public, acestea putnd fi formulate astfel: - funcionar public este acea persoan ce este numit ntr-o funcie public, n condiiile legii; - pentru a fi numit ntr-o funcie public, funcionarul public trebuie s ndeplineasc criteriul i condiiile stabilite de lege; - numirea n funcia public este fcut prin actul unilateral de voin al autoritii publice; - funcionarul public ndeplinete atribuiile i are responsabiliti din competena autoritii n care este numit; - ndeplinirea atribuiilor i responsabilitilor poate fi fcut pe termen nedeterminat sau pe termen determinat; - pe timpul ndeplinirii funciei publice, funcionarul public uzeaz de prerogativele de putere public; - n cadrul raporturilor juridice de drept administrativ, funcionarul public poate apare ca subiect subordonat structurilor ierarhice superioare i supraordonat n relaiile cu ceilali subieci de drept Potrivit prevederilor Legii nr.188/1999, poate ocupa o funcie public persoana care ndeplinete urmtoarele condiii : a) are cetenia romn i locuiete n Romnia; b) cunoate limba romn, scris i vorbit; c) are vrsta de minimum 18 ani mplinii; d) are capacitate deplin de exerciiu; e) are o stare de sntate corespunztoare funciei publice pentru care candideaz, atestat pe baz de examen medical de specialitate; f) ndeplinete condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public; g) ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice; h) nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals sau ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie,

109

care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea; i) nu a fost destituit dintr-o funcie public n ultimii 7 ani; j) nu a desfurat activitate de poliie politic, astfel cum este definit prin lege. n afara acestor condiii, art. 16 impune i alte criterii pentru funcionarii publici care realizeaz managementul de nivel superior din administraia public central i n autoritile administrative autonome, i anume: - studii universitare de licen, absolvite cu diplom, respectiv studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent; - cel puin 5 ani vechime n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice; - absolvirea programelor de formare specializat pentru ocuparea unei funcii publice corespunztoare categoriilor nalilor funcionari publici, ori a exercitat un mandat complet de parlamentar; - promovarea concursului naional pentru intrarea n categoria nalilor funcionari publici. Problematica funciei publice i a modului de nvestire a funcionarilor prin numire, repartizare ori prin alegere am abordat-o sumar n capitolul anterior i urmeaz a fi dezvoltat n capitolele urmtoare. Aceleai comentarii le facem i cu privire la competen, drepturile i obligaiile cu care este investit, respectiv atribuiile i responsabilitile pe care le ndeplinete funcionarul public. 2.2. Clasificarea funcionarilor publici Am amintit anterior despre o anumit ambiguitate i lips de coeren, de unitate a legislaiei n ceea ce privete clarificarea tuturor elementelor componente, a trsturilor noiunilor de funcie public i de funcionar public. Din punctul nostru de vedere, exist posibilitatea de a diferenia i a trata, ca atare, separat, cele dou dimensiuni juridice, ceea ce vom face n continuare. O prim clasificare a funcionarilor publici este fcut chiar de Legea nr.188/1999, potrivit creia funcionarii publici se mpart n: funcionari debutani i funcionari definitivi. Funcionarii publici debutani sunt persoanele care ocup, dup susinerea concursului sau examenului, o funcie public de grad profesional debutant. Candidaii promovai n urma susinerii concursului sau examenului, sunt numii funcionari publici debutani, prin ordin sau, dup caz, prin dispoziia conductorului autoritii ori a instituiei publice n a crei organigram se afl postul vacant vizat. Analiza textului legii i a raiunilor introducerii acestei instituii ne conduc la concluzia c persoanele care sunt ncadrate ntr-o funcie public n calitate de funcionar public debutant nu ndeplinesc toate condiiile prevzute de lege pentru ocuparea unei funcii publice definitive, n cazul nostru perioada de stagiu, care este de 12 luni pentru funcionarii publici din clasa I, 8 luni pentru funcionarii publici din clasa a II-a i 6 luni pentru funcionarii publici din clasa a III-a . Perioada de stagiu este considerat a fi extrem de important n cariera unui funcionar public, pe parcursul creia sunt urmrite: formarea practic a acestora; confirmarea aptitudinilor profesionale ale funcionarilor publici n ndeplinirea atribuiilor i sarcinilor; iniierea i aprofundarea cunoaterii specificului administraiei publice i a exigenelor acesteia. La terminarea perioadei de stagiu, funcionarul public redacteaz raportul de stagiu n vederea definitivrii lui n funcie. Funcionarii publici definitivi sunt persoanele numite n funcii publice, pe termen nelimitat i/sau determinat, care provin din rndul : funcionarilor publici debutani, care au efectuat perioada de stagiu prevzut de lege ; persoanele care intr n corpul funcionarilor publici prin concurs i care au vechimea n specialitate corespunztoare funciei publice: de minimum 12 luni, 8 luni i respectiv de 6 luni, funcie de nivelul studiilor absolvite;

110

n conformitate cu prevederile Legii nr.188/1999, funcionarii publici, care la data intrrii n vigoare a acesteia ocupau o funcie public de conducere ntr-o autoritate sau instituie public, au fost obligai s susin un examen pentru atestarea pe post. De asemenea, funcionarii publici de execuie, angajai pe durat nedeterminat ntr-o autoritate sau instituie public, au fost numii n funcii publice corespunztoare posturilor pe care le ocupau. Funcionarii publici care nu au ndeplinit condiiile pentru funciile ndeplinite au putut fi rencadrai n funcii publice de execuie, dac au ndeplinit condiiile prevzute de noua lege pentru aceste funcii. n conformitate cu criteriul nivelului atribuiilor titularilor lor, funcionarii publici pot fi: nali funcionari publici, funcionari publici de conducere i funcionari publici de execuie. Potrivit Legii nr.188/1999 n categoria nalilor funcionari publici sunt incluse persoanele numite ntr-una dintre urmtoarele funcii : a) secretar general din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; b) prefect; c) secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; d) subprefect; e) inspector guvernamental. n categoria funcionarilor publici de conducere sunt cuprinse persoanele numite n urmtoarele funcii publice: a) director general i director general adjunct din cadrul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale. b) director i director adjunct din aparatul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; c) secretar al unitii administrativ-teritoriale; d) director executiv i director executiv adjunct al serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale; e) ef serviciu; f) ef birou, precum i n funciile publice specifice asimilate acesteia. Funcionarii publici din categoria nalilor funcionari publici i cei din categoria funcionarilor publici de conducere au ca atribuii principale conducerea i coordonarea activitii celorlali salariai, inclusiv a funcionarilor publici de execuie . Aceste categorii de funcionari publici pot adopta i acte decizionale. Potrivit legii, pot fi funcionari publici de decizie funcionarii publici din clasa I . Potrivit art. 9 alineatele 2 i 3 din Legea nr.188/1999 funcionarii publici din clasele a II-a i a III-a pot ocupa numai funcii publice de execuie, cu excepiile prevzute de legile speciale. Funcionarii publici de execuie desfoar activiti publice de pregtire a actelor decizionale sau de punere a lor n executare. Funcionarii publici de execuie se clasific, potrivit celor trei clase ale funciilor publice, astfel: a) funcionari din clasa I din care fac parte persoanele numite n urmtoarele funcii publice: expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor; b) funcionari din clasa a II-a n care sunt incluse persoanele numite n funcie public de referent de specialitate; c) funcionari din clasa a III-a n care sunt cuprinse persoanele numite n funcie public de referent.

111

Categoria nalilor funcionari publici, aa cum a fost reglementat de Legea nr.188/1999 i Legea nr.161/2003, dispune de reglementri speciale asupra crora necesit s struim n cele ce urmeaz. Astfel, pot face parte din categoria nalilor funcionari publici persoanele care ndeplinesc cumulativ: a) condiiile prevzute de articolul 54; b) au studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent; c) au absolvit programe de formare, specializare i perfecionare n administraia public sau n alte domenii specifice de activitate, organizate, dup caz, de Institutul de Administraie sau de alte instituii specializate, organizate n ar sau n strintate, ori au dobndit titlul tiinific de doctor n specialitatea funciei publice respective; d) au cel puin 7 ani vechime n specialitatea funciei respective; e) au promovat concursul organizat pentru ocuparea unei funcii publice prevzute la art. 57. Pentru numirea n funcie a funcionarilor din categoria nalilor funcionari publici se constituie o comisie de concurs, format din 5 personaliti, numite prin decizia primuluiministru iar numirea n funcie a nalilor funcionari publici se face de Guvern, ministrul administraiei i internelor, minitrii sau, dup caz, de conductorul autoritii sau a instituiei publice. Prin derogare de la dispoziiile Legii nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 96/2004 a introdus normele speciale ale Statutului funcionarilor publici numii n funcii publice de manager public. Ordonana stabilete reguli specifice privind recrutarea, formarea, numirea, evaluarea, remunerarea i promovarea rapid n categoriile funcionarilor publici de conducere, precum i modalitatea de acces n categoria nalilor funcionari publici a managerilor publici. n acest sens, legea impune autoritilor publice din administraia public central s nfiineze, cu avizul i/sau la solicitarea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, posturile corespunztoare funciilor publice de manager public. De asemenea, posturi corespunztoare funciilor publice specifice de manager public pot fi nfiinate i de ctre autoritile publice locale, cu avizul aceluiai organism. Pot ocupa funcia public de manager public , urmtoarele categorii de persoane, dup cum urmeaz: a) absolvenii programului de formare specializat cu durata de doi ani; b) absolvenii programului de formare specializat specific pentru tineri funcionari publici, cu durata de un an; c) absolvenii programului de burse speciale Guvernul Romniei, cu condiia s urmeze un program intensiv de formare specializat n administraia public, n Romnia. Pentru a ocupa o funcie public specific de manager public prevzui la literele ac, trebuie s ndeplineasc condiiile prevzute la articolul 50 din Legea nr.188/1999 republicat. Corespunztor funciilor publice specifice de manager public, managerii publici se mpart n trei trepte profesionale de ncadrare, definite astfel: a) manager public treapta 1, corespunztor sistemului de promovare foarte rapid; b) manager public treapta 2, corespunztor sistemului de promovare rapid; c) manager public treapta 3, corespunztor sistemului de promovare accelerat. De asemenea, funcionarii publici care ocup funciile publice specifice de manager public sunt structurai pe grade profesionale, astfel: a) asistent, echivalent cel puin funciei publice de ef birou; b) special, echivalent cel puin funciei publice de ef serviciu;

112

c) principal, echivalent cel puin funciei publice de director adjunct; d) superior, echivalent cel puin funciei publice de director; e) general, echivalent funciei publice de director general adjunct. Promovarea managerilor publici treapta 1 ncepe cu gradul de manager public special, iar pentru celelalte trepte ncepe gradul de manager public asistent. Numirea n funcia de manager public se face prin actul administrativ al conductorului autoritii sau al instituiei publice n cadrul creia urmeaz s-i desfoare activitatea. 3. Managementul funciilor i al funcionarilor publici 3.1. Agenia Naional a Funcionarilor Publici Importana care se acord pe plan european i intern problematicii bunei organizri i funcionri a administraiei publice centrale i locale a determinat factorul politic s adopte reglementri speciale n domeniul managementului funciilor publice i al funcionarilor publici. Politicile n domeniu vizeaz crearea i dezvoltarea unui corp de funcionari publici stabil i imparial. n acest scop, prin Legea nr.188/1999, cu modificrile i completrile ulterioare, n subordinea Ministerului Administraiei i Internelor a fost nfiinat i funcioneaz Agenia Naional a Funcionarilor Publici , organ central de specialitate al administraiei publice, cu personalitate juridic. Agenia Naional a Funcionarilor Publici, dei a fost plasat n structura Ministerului Administraiei i Internelor, n subordinea ministrului administraiei i internelor, este finanat de la bugetul de stat, are personalitate juridic i legitimitate procesual , bucurndu-se de o larg autoritate i autonomie n domeniul administrrii funciilor publice i al funcionarilor publici. Astfel, Agenia Naional a Funcionarilor Publici este condus de un preedinte , cu rang de secretar de stat, care este numit de ctre primul-ministru, la propunerea ministrului administraiei i internelor. Preedintele Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, n exercitarea atribuiilor care i revin, are dreptul i obligaia de a emite ordine i cu caracter normativ i individual. n ansamblul su, Agenia Naional a Funcionarilor Publici are atribuii largi , care depesc cadrul organizatoric n care este organizat i funcioneaz. Legea nr.188/1999 i fixeaz cu claritate atribuiile. Dup cum am amintit deja, Agenia Naional a Funcionarilor Publici i/sau preedintele ei au legitimitate procesual activ. n acest sens, ea poate sesiza instanele de contencios administrativ competente, n principal, i prefectul, n subsidiar, n legtur cu nclcrile legislaiei sau refuzul aplicrii normelor privitoare la funciile publice i la funcionarii publici. Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate sesiza instana de contencios administrativ cu privire la: a) actele prin care autoritile sau instituiile publice ncalc legislaia referitoare la funcia public i funcionarii publici, constatate ca urmare a activitii proprii de control; b) refuzul autoritilor i instituiilor publice de a aplica prevederile legale n domeniul funciei publice i al funcionarilor publici. Preedintele Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici poate sesiza i prefectul n legtur cu actele ilegale emise de autoritile i instituiile publice locale . Actele atacate n instanele de contencios administrativ sunt suspendate de drept. Dup cum se poate observa, n virtutea largii competene stabilite prin legea-cadru i prin alte acte normative, Agenia Naional a Funcionarilor Publici ndeplinete atribuii care depesc cadrul organizatoric n care a fost plasat.

113

Agenia Naional a Funcionarilor Publici are dreptul s colaboreze cu organisme i cu organizaii internaionale din domeniul funciei i funcionarului public, precum i s participe la negocierile dintre organizaiile sindicale reprezentative ale funcionarilor publici din toate autoritile i instituiile publice centrale i locale i Ministerul Administraiei Publice. Unul dintre instrumentele eseniale ale activitii Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici este reprezentat de Planul de ocupare a funciilor publice . Acesta este elaborat anual de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, dup consultarea organizaiilor sindicale reprezentative la nivel naional, i este supus spre aprobare Guvernului. Pentru gestiunea curent a resurselor umane i a funciilor publice , n fiecare autoritate sau instituie public fiineaz cte un compartiment specializat , care elaboreaz, mpreun cu Agenia Naional a Funcionarilor Publici, i este inut s respecte i s ndeplineasc politicile i strategiile elaborate de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, legislaia privind funcia public i funcionarul public, reglementrile comune elaborate de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, criteriile pentru evaluarea activitii funcionarilor publici, sistemul unitar de salarizare pentru funcionarii publici, tematica specific programelor de instruire a funcionarilor publici .a. n acest sens, aceste compartimente solicit i primesc asistena de specialitate i metodologic necesar n domeniile de activitate legate de funcia public i funcionarii publici. Pentru autoritile i instituiile publice din administraia local, proiectul planului de ocupare a funciilor publice se transmite Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici cu 45 de zile nainte de data aprobrii. n situaia n care Agenia Naional a Funcionarilor Publici constat neregulariti n structura acestuia, autoritile sau instituiile publice au obligaia de a modifica proiectul planului de ocupare a funciilor publice, pe baza observaiilor Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, n conformitate cu prevederile legale. 3.2. Evidena funciilor publice i a funcionarilor publici Agenia Naional a Funcionarilor Publici administreaz evidena naional a funciilor publice i a funcionarilor publici , pe baza datelor transmise de autoritile i instituiile publice. Autoritile i instituiile publice ntocmesc dosarul profesional pentru fiecare funcionar public n parte. Formatul standard al evidenei funciilor publice i a funcionarilor publici, precum i coninutul dosarului profesional se stabilesc prin hotrre a Guvernului, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Dosarul profesional al fiecrui funcionar public se ntocmete ntr-un singur exemplar, n termen de 10 zile de la intrarea acestuia n corpul funcionarilor publici i conine date cu caracter personal i date cu caracter profesional care evideniaz cariera funcionarilor publici. Fiecare autoritate sau instituie public ntocmete un registru de eviden a funcionarilor publici, care are un format standard, pe suport de hrtie i n format electronic, i cuprinde, pe prima pagin, elementele de identificare a autoritii sau instituiei publice i numrul de nregistrare la Agenia Naional a Funcionarilor Publici. Registrul se numeroteaz, poart tampila Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, devine document oficial de la data nregistrrii i se pstreaz la sediul autoritii sau instituiei publice. Registrul de eviden a funcionarilor publici cuprinde elementele de identificare a funcionarilor, data numirii n funcia public, data i temeiul legal al modificrii, suspendrii, ncetrii suspendrii i, respectiv, ncetrii raporturilor de serviciu, drepturile salariale, numele i prenumele, funcia deinut i semntura persoanei care a fcut nregistrarea. Pentru fiecare funcionar public se completeaz o fil din registru . n cazul n care pentru o nou nregistrare nu mai exist numere curente pe fila iniial, funcionarului public i se aloc o nou fil cu acelai numr de referin nsoit de cte un indice cifric n ordine

114

cresctoare. Ultimul numr curent din fila completat va face trimitere la pagina din registru unde sunt continuate nregistrrile privind funcionarul public n cauz. Funcionarii publici au acces la datele cu caracter personal i profesional nscrise n dosarul personal i pot solicita, n scris, compartimentului de resurse umane, eliberarea unor copii de pe documentele din dosarul profesional sau eliberarea unor adeverine prin care se certific informaii cuprinse n acesta ori eliberarea unor copii de pe fila sau filele personale din registru. n vederea pstrrii dosarelor profesionale i a registrului n bune condiii, conductorii autoritilor sau instituiilor publice sunt obligai s ia msuri pentru organizarea n mod special a locului unde se pstreaz aceste documente. Locul trebuie s ndeplineasc condiiile necesare pentru pstrarea corespunztoare, n condiii de siguran . n cazurile de transfer sau de ncetare a raporturilor de serviciu , autoritatea sau instituia public va pstra o copie de pe dosarul profesional i va nmna dosarul profesional, pe baz de semntur, funcionarului public. Funcionarul public are obligaia s predea originalul dosarului profesional autoritii sau instituiei n care se transfer, n termen de 5 zile de la realizarea transferului. n cazul detarii funcionarului public , dosarul profesional se pstreaz de ctre autoritatea sau instituia public de la care funcionarul public este detaat. Eventualele completri intervenite pe perioada detarii sunt transmise sub semntura conductorului autoritii sau instituiei publice la care funcionarul public a fost detaat. n cazurile de transfer sau de ncetare a raporturilor de serviciu, autoritatea sau instituia public va nmna o copie de pe fila/filele personale din registru. Copiile dosarelor profesionale ale funcionarilor publici ale cror raporturi de serviciu cu o autoritate sau instituie public nceteaz se arhiveaz, n condiiile legii. 3.3. Mecanismul de gestionare a funciei publice de manager public n vederea respectrii angajamentelor Guvernului Romniei a fost adoptat O.U.G. nr.56/2004 privind crearea statutului special al funcionarului public denumit manager public, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr.452/2004. Pentru urmrirea i asigurarea aplicrii prevederilor referitoare la modalitile de acces la funcia de manager public i la mecanismele de promovare rapid a fost nfiinat Comisia pentru manageri publici, care ndeplinete atribuii n domeniul evalurii ncadrrii n trepte, repartizrii, promovrii, soluionrii contestaiilor i al excluderii din categoria managerilor publici pe baza principiilor transparenei, imparialitii, reprezentativitii i obiectivitii. Comisia pentru manageri publici este un organism de interes general, independent fa de orice ingerin politic i fa de orice posibil interes specific predominant reprezentat de preedinte, de membrii acesteia sau de teri. Comisia urmrete, mai nainte de toate, respectare interesului public i asigur transparena, imparialitatea, reprezentativitatea i obiectivitatea n exercitarea atribuiilor stabilite de lege. Funciile publice de manager public rezervate acestora se prevd de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici n Planul anual de ocupare a funciilor publice , cu respectarea prevederilor legale i a urmtoarelor proceduri: a) la ntiinarea Comisiei, participantul la programele de formare specializat prevzute la art. 4 alineat1 i la art. 10 alineat 1 litera c din Ordonana de Urgen sau, dup caz, managerul public i exprim preferina pentru locul i domeniul n care dorete s desfoare activitate n funcia de manager public; b) Agenia Naional a Funcionarilor Publici face cunoscut autoritilor i instituiilor publice respective preferinele exprimate, n vederea formulrii de propuneri corespunztoare pentru Planul anual de ocupare a funciilor publice.

115

Funciile publice specifice de manager public se prevd, n mod obligatoriu distinct i fr precizarea gradului profesional, n Planul de ocupare a funciilor publice pentru anul urmtor, prin grija Ageniei naionale a Funcionarilor Publici. Postul de manager public se consider a avea gradul profesional acordat, conform legii, managerului public care l ocup. Autoritile i instituiile publice din administraia public central au obligaia de a nfiina posturile corespunztoare funciilor publice de manager public fie din proprie iniiativ, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, fie la solicitarea acestei agenii. Autoritile i instituiile administraiei publice locale care doresc s nfiineze posturi corespunztoare funciilor publice de manager public vor solicita avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici n timp util, n vederea introducerii lor n Planul de ocupare a funciilor publice pe anul urmtor, conform termenelor prevzute n instruciunile pentru elaborarea acestuia. La propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, funciile publice de manager public se pot crea i n cursul anului, prin actul administrativ al conductorului autoritii sau al instituiei publice respective, ca urmare a transformrii unui post. Propunerea Ageniei poate fi justificat i de solicitrile fcute de autoritile i instituiile publice interesate, de Comisie sau de managerii publici. Numirea n funcia de manager public se face potrivit articolului 12 alineat 3, coroborat cu art. 11 alineat 3 din Ordonana de Urgen, n gradul profesional special, n cazul celor ncadrai n treapta 1, respectiv n gradul profesional asistent, n cazul celor ncadrai n treptele 2 sau 3 de ncadrare. Managerii publici au obligaia s fi desfurat efectiv activitate n cadrul a cel puin dou autoriti sau instituii publice , timp de minimum 6 luni n fiecare dintre acestea, ca o condiie necesar pentru a putea participa la concursul organizat pentru accederea n categoria nalilor funcionari publici . n cazurile prevzute la art. 84 alineat 4 literele a-c din Legea nr.188/1999, republicat, cu modificrile ulterioare, managerii publici sunt transferai n cadrul altei autoriti sau instituii publice, prevederile art. 15 alineatele 2 i 3 din Ordonana de Urgen, precum i ale art. 43 aplicndu-se n mod corespunztor. n aplicarea prevederilor art. 2 din Ordonana de Urgen, managerii publici pot participa la concursurile organizate pentru ocuparea funciilor publice de conducere n condiiile prevzute de lege. Statutul special de manager public se suspend de la data numirii n funcia public de conducere pn la data ieirii din categoria funcionarilor publici de conducere, cu condiia meninerii statutului de funcionar public. La ncetarea suspendrii, managerul public i reia treapta i gradul profesional deinute la data numirii n funcia public de conducere, fiind ncadrat n funcie de opiuni i n limita numrului total de posturi aferente funciei publice de manager public, prevzut n Planul anual de ocupare a funciilor publice, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici i cu avizul consultativ al Comisiei. Managerii publici ncadrai pe o funcie corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici, care sunt eliberai din funcia respectiv, fr a pierde statutul de manager public, pot opta pentru a reveni pe funcia de manager public n gradul profesional general sau, cu acordul expres, n gradul imediat inferior;

116

CAPITOLUL XIII RECRUTAREA I NCADRAREA FUNCIONARILOR PUBLICI

1. Selectarea, recrutarea i ncadrarea funcionarilor publici 1.1. Consideraii generale Selectarea, recrutarea i ncadrarea funcionarilor publici reprezint o preocupare de prim ordin pentru clasa politic i pentru guvernele din toate rile. Pe fondul dezvoltrii democraiei i a multiplicrii activitilor economice, sociale, culturale i tiinifice, sarcinile administraiei centrale i locale devin tot mai complexe . Modernizarea, introducerea aparatelor electronice i a Internetului, operarea cu termeni specifici informaiei i ciberneticii nu a nlturat tradiionalii termeni juridici i nici munca administrativ, nu a condus i nu va conduce la nlturarea funcionarului public din aparatul administrativ , singurul capabil s influeneze politicile administrative. Drept urmare, problemele care se pun intesc spre crearea unui nou tip de administrator capabil s transforme i s exprime nevoile i practicile administrative cu ajutorul tehnicii. De aici, necesitatea unei pregtiri profesionale mai complexe, axat i pe evoluiile tiinei i tehnicii, la nivelul exigenelor mileniului trei, pentru funcionarul public devenit specialist de nalt clas n domeniul administraiei publice. Pe fondul acestor evoluii obiective, activitile de selecie i recrutare a funcionarilor publici cunosc noi particulariti, noi exigente i noi responsabiliti pentru cei ce gestioneaz funcia public i resursele umane din administraia public. Nu se mai poate vorbi despre metodele tradiionale utilizate de-a lungul istoriei, n rndul crora s-au impus o

117

serie de criterii de selecie : originea, pregtirea, starea material, caracterul, moralitatea, sistemul relaional, potenialul fizic, experiena, calitile moral-volitive .a.. n lumea occidental tiina administraiei analizeaz, de regul, dou mari categorii de metode de selectare a funcionarilor publici: a) nedemocratice, aplicate ndeosebi n epoca sclavagist i n evul mediu, care se bazau pe: hazard, noroc, nepotism, ereditate, origine social i stare material dovedite .a.; b) democratice, utilizate de administraiile moderne, bazate pe selecia politic, intelectual i profesional . n legislaia rilor Uniunii Europene au fost inserate dou principii democratice care asigur accesul oricrui cetean la funciile publice: principiul egalitii i principiul meritului. Primul semnific deschiderea i egalitatea de anse la accesul n funcii publice; cel de-al doilea sugereaz c n funcii publice nu au acces i nici nu pot rezista dect persoanele cu anumite caliti, ntre care meritul i competena (adic nivelul de cunotine i de pregtire demonstrat prin eficiena i eficacitatea muncii) sunt primordiale. La acestea, majoritatea constituiilor din Europa adaug principiul recrutrii prin concurs i fixeaz o serie de precondiii Astfel, principiul egalitii la accesul la funcii publice nu mai este neles dect ca o egalitate de tratament aplicat tuturor candidailor din partea legiuitorului i a autoritilor. Este vorba despre o egalitate a anselor pentru toi cei care , ndeplinind condiiile minimale stabilite de lege, intr n concursul propriu-zis. Apoi, pe baza principiului meritului , se face departajarea candidailor la accesul n funcia public. 1.2. Consacrarea principiilor n Constituia i legislaia romneasc Articolul 16 din Constituia Romniei, revizuit, consacr principiul egalitii n drepturi, astfel: (1) Cetenii sunt egali n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i fr discriminri; (2) Nimeni nu este mai presus de lege; (3) Funciile i demnitile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, n condiiile legii, de persoanele care au cetenie romn i domiciliul n ar . Statul romn garanteaz egalitatea de anse ntre femei i brbai pentru ocuparea acestor funcii i demniti; (4) n condiiile aderrii Romniei la Uniunea European, cetenii Uniunii Europene care ndeplinesc cerinele legii organice au dreptul de a alege i de a fi alei n autoritile administraiei publice locale. Rezult i deducem c, pentru cetenii romni care au domiciliul n ar, nu exist impedimente pentru ocuparea funciilor publice, altele dect cele constituionale sau legale, legile incluznd i regulamentele celor dou Camere ale Parlamentului. Funciile publice care compun executivul - secretarii de stat i prefecii - sunt ocupate pe baza criteriilor seleciei libere a Primului-ministru, numirea n funcie fiind fcut prin hotrrea Guvernului pentru prefeci, i prin decizia Primului-ministru pentru secretarii de stat, aspecte care nu comport multe explicaii n legtur cu instituiile prefectului i subprefectului se cuvin cteva nuanri. Prin intrarea n vigoare a art. 13 i 14 ale Legii nr.340/2004 i modificrile substaniale aduse Statutului funcionarilor publici prin Legea nr.161/2003 (transformarea funciilor de prefect i subprefect n funcii publice) intrarea n Corpul prefecilor i/sau n Corpul subprefecilor se face n urma concursului organizat n condiiile legii. Legea, ns, las posibilitatea profesionalizrii acestor funcii i prin selecia n funciile de prefect i de subprefect, n baza unor criterii profesionale, apolitice.

118

n referire la accesul la ocuparea funciilor statutare, intrarea n corpul funcionarilor publici se face prin concurs organizat n condiiile legii pentru toate categoriile de funcii. Astfel, pentru recrutarea nalilor funcionari publici concursul este organizat de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici, iar pentru ocuparea funciilor de execuie concursul este organizat de ctre autoritile i instituiile publice din administraia public central sau local. 1.3. Condiiile de acces la funciile public n legislaia romneasc Prin condiiile de acces la funcia public trebuie nelese acele componente specifice ale funciei publice prin care clasa politic i legiuitorul urmresc s protejeze corpul funcionarilor publici, s garanteze valorificarea social a funcionarilor publici i s limiteze, n primul rnd, eventualele elemente de arbitrariu n selecie . Aceste componente apar ndeosebi sub forma unor condiii impuse, care au i raiuni politice i raiuni tehnicoadministrative. Autorii tiinei dreptului administrativ vorbesc despre condiii generale, necesare pentru ocuparea oricrei funcii publice, privit ca profesie, ai cror titulari au dreptul la o carier i de condiii speciale, necesare pentru ocuparea anumitor funcii din administraia public, cum ar fi cele din sfera justiiei sau a legislativului. Aici am putea ncadra i criteriul social, aplicat i n unele ri ale Uniunii Europene, pentru selecia prin burse speciale de studii i contracte de activitate n mediul rural la terminarea studiilor universitare. Condiiile generale de acces la funcia public apar, deci, ca elemente specifice funciei publice prin care legiuitorul urmrete s evite arbitrariul i s promoveze calitatea i meritul n recrutarea i ncadrarea viitorilor funcionari publici n rile Uniunii Europene, n sfera condiiilor generale pentru ocuparea funciilor publice sunt incluse condiiile ndeplinirii obligaiilor militare, exerciiului drepturilor civile i ceteniei (naionalitatea), care sunt alturate celor de studii, de stare de sntate .a., impuse i pentru alte funcii dect cele publice. Probleme discutabile ridic subiectul i condiia ceteniei statului, ntruct o serie de constituii naionale i legi au meninut aceast condiie pentru ocuparea unei funcii publice, precum i condiia aptitudinilor intelectuale . n acest sens, exist mai multe sisteme de evaluare comensurare: a) direct de ctre organele administraiei; b) de ctre jurii de concurs constituite din experi neutri, separat de administraie i c) fiinarea unui organism public specializat pentru astfel de operaiuni: Comisia funciei publice. Nu n cele din urm, ndeplinirea condiiei de sntate este verificat prin depunerea certificatului eliberat de medici sau instituii medicale autorizate, doar n dou dintre cel 25 de ri membre ale Uniunii Europene fiinnd servicii medicale ale administraiei. n ceea ce privete condiiile generale de acces la funciile din administraia public din Romnia, ele sunt cele precizate n articolul 54 din Legea nr.188/1999. n virtutea acestora, poate ocupa o funcie public persoana care ndeplinete cumulativ urmtoarele condiii: are cetenia romn i domiciliul n Romnia; cunoate limba romn, scris i vorbit; are vrsta de minimum 18 ani; are capacitate deplin de exerciiu; are o stare de sntate corespunztoare funciei publice pentru care candideaz, atestat pe baz de examen medical de specialitate; ndeplinete condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public; ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice; nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea; nu a fost destituit dintr-o funcie public n ultimii 7 ani; nu a desfurat activitate de poliie politic, astfel cum este definit prin lege. n afara acestora, este evident c, pentru domenii i activitii speciale, prin legi speciale pot fi stabilite i alte condiii referitoare la vrst, aptitudini, sntate, pregtire special, cursuri de specializare .a.

119

Astfel, condiiile minime de vechime n specialitatea studiilor necesare participrii la concursul de recrutare organizat pentru ocuparea funciilor publice de execuie se stabilesc astfel: un an n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice, pentru ocuparea funciilor publice de execuie de grad profesional asistent din clasa I, 8 luni pentru ocuparea funciilor publice de execuie de grad profesional asistent din clasa a II-a sau 6 luni pentru ocuparea funciilor publice de execuie de grad profesional asistent din clasa a III-a; 5 ani n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice, pentru ocuparea funciilor publice de execuie de grad profesional principal; 9 ani n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice, pentru ocuparea funciilor publice de execuie de grad profesional superior. De asemenea, condiiile minime de vechime n specialitatea studiilor necesare participrii la concursul de recrutare organizat pentru ocuparea funciilor publice de conducere se stabilesc astfel: 2 ani n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice, pentru ocuparea funciilor publice de conducere de: ef birou, ef serviciu i secretar al comunei, precum i a funciilor publice specifice asimilate acestora; 5 ani n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice, pentru ocuparea funciilor publice de conducere, altele dect cele prevzute la litera (a). Pentru participarea la concursul de recrutare organizat pentru ocuparea funciilor publice de conducere, candidaii trebuie s fi absolvit studii de masterat sau postuniversitare n domeniul administraiei publice, management ori n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice. Statutul impune, de asemenea, condiia depunerii declaraiei de avere la numirea n funcia public, care devine, astfel, o alt condiie general, n plus fa de cele enunate n art. 50, precum i cea a depunerii jurmntului de credin; refuzul ndeplinirii acestor condiii se consemneaz i n scris i atrage revocarea actului administrativ de numire n funcia public. 1.4. Recrutarea funcionarilor publici Potrivit prevederilor Legii nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, totalitatea funcionarilor publici din autoritile i instituiile publice constituie Corpul funcionarilor publici. Ocuparea funciilor publice vacante i a funciilor publice temporare i intrarea n Corpul funcionarilor publici se face prin promovare, transfer, redistribuire i concurs. Concursul este metoda cea mai indicat pentru recrutarea viitorilor funcionari publici, ntruct asigur cel mai nalt grad de transparen, controlul opiniei publice asupra politicilor i practicilor de personal din administraia public i este eliminat subiectivismul n alegerea personalului, ntruct concursul se ine numai dac au fost ndeplinite toate condiiile de form i de fond stabilite, iar, ulterior, numirea pe post se va face doar dac cei admii au ndeplinit, n cel mai nalt grad, condiiile prestabilite . Potrivit legii, concursul pentru ocuparea funciei publice va fi organizat, astfel: pentru nali funcionari publici, de ctre o comisie de concurs, format din 5 personaliti recunoscute ca specialiti n administraia public, numit prin decizia primului-ministru, la propunerea ministrului administraiei i internelor; pentru ocuparea funciilor publice de conducere generale i specifice, exceptndu-le pe cele de ef de birou i ef de serviciu, funcia public de secretar al comunei, de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici;pentru ocuparea funciilor de secretar al comunei, de ef de birou i ef de serviciu, i pentru toate funciile publice de execuie, de ctre autoritile sau instituiile publice din administraia public central i local; n vederea verificrii i a validrii condiiilor legale de organizare i desfurare a concursurilor pentru ocuparea funciilor publice vacante de ctre autoritile i instituiile publice organizatoare, Agenia Naional a Funcionarilor Publici desemneaz un responsabil de procedur, care este un funcionar public, reprezentant al acesteia n comisia de concurs. Concursul pentru admiterea la programele organizate n condiiile legii, pentru obinerea statutului de manager public se organizeaz i se gestioneaz de instituiile abilitate, potrivit legii, s organizeze asemenea programe, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici.

120

Legea stabilete cteva principii care guverneaz organizarea i desfurarea concursurilor pentru ocuparea funciilor publice, dup cum urmeaz: principiul competiiei deschise, transparenei n organizarea i desfurarea concursului, meritelor profesionale i al competenei egalitii i al accesului liber la funciile publice. n rndul garaniilor instituite, s-a prevzut dreptul oricrei persoane nemulumite de rezultatul acestuia de a se adresa instanei de contencios administrativ , care verific respectarea condiiilor legale, inclusiv de ordin procedural, privind organizarea i desfurarea concursului, motivele pentru care conductorul autoritii sau instituiei publice a validat sau invalidat rezultatele prezentate de ctre comisia de concurs. Simplul fapt al participrii la concursul pentru ocuparea unei funcii publice nu confer unei persoane dreptul de a ocupa, n mod automat, acea funcie public pentru care a concurat i a fost declarat ctigtor. nvederm obligaia legal, pentru autoritile sau instituiile publice, de a respecta ordinea meritelor participanilor, indiferent, i mai ales, dac are nevoie doar de o parte sau numai de unul dintre acetia. 2. Organizarea i desfurarea concursurilor pentru ocuparea funciilor public 2.1. Condiii de participare la concursul sau examenul pentru promovarea funcionarilor publici. Pentru ocuparea unei funcii publice i promovare n funcii superioare, funcie de categoria de funcii vizate sau de gradul profesional al acestora, legea a mai stabilit i alte condiii suplimentare sau speciale care vor trebui avute n vedere de ctre cei care organizeaz concursurile sau examenele asupra crora vom strui n cele ce urmeaz. n cariera sa, funcionarul public poate promova n funcia public i poate avansa n treptele de salarizare, potrivit legii. Promovarea n clase i n grade profesionale i avansarea n trepte de salarizare nu sunt condiionate de existena unui post vacant. Promovarea n clase i n grade profesionale este o modalitate de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei funcii publice superioare vacante, iar promovarea n gradul profesional superior deinut de funcionarul public se face prin concurs sau examen, organizat anual, prin transformarea postului deinut de funcionarul public ca urmare a promovrii concursului sau examenului. Pentru a participa la concursul pentru promovarea n gradul profesional imediat superior celui deinut, funcionarii publici trebuie s ndeplineasc cumulativ urmtoarele condiii: s aib cel puin 4 ani vechime n gradul profesional al funciei publice din care promoveaz; s aib cel puin 2 ani vechime n treapta de salarizare din care avanseaz; s fi obinut cel puin calificativul Bine la evaluarea performanelor individuale n ultimii 2 ani; s nu aib n cazierul administrativ o sanciune disciplinar neradiat n condiiile legii. Legea nr.188/1999, republicat, stabilete i condiiile pe care trebuie s le ndeplineasc candidatul pentru a participa la concursul organizat n vederea ocuprii funciilor publice de conducere vacante, i anume: s fie absolveni de masterat sau de studii postuniversitare n domeniul administraiei publice, management sau n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice; s fie numii ntr-o funcie public din clasa I; s nu aib n cazierul administrativ o sanciune disciplinar neradiat n condiiile legii. Modificrile aduse mai recent Statutului funcionarilor public au introdus sistemul de promovare rapid n funcia public . n virtutea noilor dispoziii pot beneficia de sistemul de promovare rapid n funcia public: persoanele care au absolvit programe organizate, n condiiile legii, pentru obinerea statutului de manager public; funcionarii publici care au promovat concursul prevzut de art. 65, respectiv concursul organizat pentru promovarea rapid n funcia public pentru funcionarii publici care ndeplinesc condiiile de vechime cerute pentru promovarea n gradul profesional imediat superior celui deinut.

121

Pot participa la concursul prevzut la litera (b), acei candidai care ndeplinesc cumulativ urmtoarele condiii: persoanele care au absolvit programe organizate, n condiiile legii, pentru obinerea statutului de manager public; funcionarii publici care au promovat concursul organizat, n condiiile legii, n vederea promovrii rapide n funcia public. Funcionarii publici care nu ndeplinesc condiiile de vechime prevzute pentru promovarea n gradul profesional imediat superior celui deinut pot participa la concursul organizat, n condiiile legii, n vederea promovrii n funcia public dac ndeplinesc cumulativ urmtoarele condiii: au cel puin un an vechime n gradul profesional al funciei public din care promoveaz; au obinut calificativul Foarte bine la evaluarea performanelor profesionale individuale din ultimul an; nu au n cazierul administrativ o sanciune disciplinar neradiat n condiiile legii; au urmat cel puin o form de perfecionare profesional n ultimul an. Funcionarii publici de execuie, care au dobndit o diplom de studii de nivel superior n specialitatea n care i desfoar activitatea, au dreptul de a participa la concursul pentru ocuparea unei funcii publice vacante ntr-o clas superioar celei n care sunt ncadrai. Mai trebuie precizat i reinut faptul c, n afara acestor condiii generale specifice stabilite de lege, conductorii autoritilor sau instituiilor publice ale administraiei publice centrale i locale care organizeaz concursul, pot stabili, prin ordin sau dispoziii, anumite condiii specifice de participare la concurs, lund n considerare cerinele cuprinse de fia postului pentru fiecare dintre funciile publice vacante scoase la concurs. 2.2. Comisiile de concurs i comisiile de soluionare a contestaiilor Condiiile de desfurare a concursului se public , prin grija autoritii sau instituiei publice organizatoare n Monitorul Oficial, partea a III-a, cu cel puin 30 de zile mai nainte de data desfurrii concursului. Fac excepie concursurile pentru recrutarea nalilor funcionari publici i cele pentru ocuparea funciilor publice de conducere vacante, pentru care, publicitatea se face prin grija Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Condiiile de participare i condiiile de desfurare a concursului, bibliografia i celelalte date necesare desfurrii concursului se afieaz la sediul autoritii sau instituiei publice organizatoare a concursului, i dac autoritatea sau instituia public are pagin de Internet, se public pe aceast pagin. n vederea organizrii i desfurrii concursului, autoritile i instituiile publice organizatoare au obligaia de a solicita avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici cu cel puin 45 de zile mai nainte de data susinerii concursului, solicitare care trebuie s conin: condiiile de desfurare a concursului; condiiile de participare la concurs; condiiile de studii necesare ocuprii fiecrei funcii publice vacante, alte condiii specifice prevzute n fia postului; bibliografia stabilit; alte meniuni referitoare la organizarea concursului sau la condiiile de participare la concurs. n baza avizului Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, mai nainte cu 30 de zile datei susinerii concursului, autoritatea sau instituia public organizatoare a concursului are obligaia de a constitui comisia de concurs i comisia de evaluarea a contestaiilor , s publice n Monitorul Oficial condiiile de desfurare a concursului i s le afieze la sediul autoritii sau instituiei publice organizatoare ori pe pagina de Internet.. Agenia Naional a Funcionarilor Publici are obligaia s emit avizul, s transmit avizul i s comunice numele, prenumele i funcia deinut de reprezentantul su n comisia de concurs n 10 zile lucrtoare de la data primirii solicitrii. Calitatea de membru n comisia de concurs este incompatibil cu cea de membru a comisiei de soluionare a contestaiilor . Desemnarea membrilor n comisiile de concurs, respectiv de soluionare a contestaiilor se va face cu respectarea regimului conflictului de interese privind funcionarii publici, prevzute de lege.

122

Preedintele comisiei de concurs, respectiv al comisiei de soluionare a contestaiilor se desemneaz din rndul membrilor, prin actul administrativ de constituire a comisiilor. Nu pot fi membrii n comisia de concurs sau n comisia de soluionare a contestaiilor persoanele care au calitatea de: a) demnitar i b) so, soie, rud sau afin pn la gradul al IV-lea, inclusiv cu oricare dintre candidai. Un membru al comisiei de concurs, respectiv al comisiei de soluionare a contestaiilor, poate fi desemnat de organizaiile sindicale reprezentative ale funcionarilor publici cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. i acest membru trebuie s ndeplineasc condiiile stabilite pentru regimul conflictelor de interese, precizate anterior. n afara normelor generale referitoare la constituirea comisiilor de concurs pentru ocuparea funciilor publice, prin H.G. nr.1209/2003 au fost stabilite i alte precizri , dup cum urmeaz: la concursul pentru recrutarea nalilor funcionari publici , care se organizeaz anual i/sau trimestrial pentru funciile vacante, comisia de concurs este format din 5 membri din rndul personalitilor recunoscute ca specialiti n administraia public, numite prin decizie a primului-ministru, la propunerea ministrului administraiei i internelor. Comisia de soluionare a contestaiilor este format din 5 personaliti, desemnate n aceleai condiii, stabilite de lege; la concursul pentru recrutarea funcionarilor publici de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici, care se organizeaz trimestrial, n limita funciilor vacante stabilite prin planul de ocupare a funciilor publice, sau n cazul vacantrii acestor funcii publice i n cursul anului comisia constituit este format din 5 membri, cu respectarea urmtoarelor condiii: - 3 membrii sunt funcionari publici din cadrul autoritii sau instituiei publice n al crui stat de funcii figureaz funcia public scoas la concurs;- 2 membrii sunt funcionari publici din cadrul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, dintre care cel puin unul deine o funcie public echivalent cu funcia public pentru care se organizeaz concursul. Comisia de soluionare a contestaiilor este format din 5 membri desemnai cu respectarea normelor i criteriilor precizate anterior: la concursul pentru ocuparea funciilor publice de execuie, a funciilor publice de ef serviciu i ef birou, comisia de concurs respectiv comisia de soluionare a contestaiilor, vor fi compuse din 5 membri, desemnai cu respectarea urmtoarelor condiii:- cel puin 3 membrii sunt funcionari publici, dintre care cel puin unul deine o funcie public echivalent cu funciile publice pentru care se organizeaz concursul: un membru este reprezentant al Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici; concursul pentru admiterea la programele de formare specializat n administraia public, organizat n scopul numirii ntr-o funcie public se desfoar n baza Regulamentului privind organizarea i desfurarea concursului naional pentru admiterea la programul de formare specializat n administraia public cu durata de 2 ani aprobat prin hotrrea Guvernului. n vederea organizrii concursului pentru recrutarea funcionarilor publici se constituie comisia de concurs i, respectiv, comisii de soluionarea contestaiilor, prin actul administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice organizatoare a concursului. Comisia de concurs este format din 5 membri desemnai cu respectarea urmtoarelor condiii: cel puin 3 sunt funcionari publici, dintre care cel puin unul deine o funcie public echivalent cu funciile publice pentru care se organizeaz concursul; un membru este reprezentant al Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Membrii comisiei de concurs trebuie s aib: cunotinele necesare evalurii probelor de concurs; experien n evaluarea cunotinelor i aptitudinilor candidailor, specifice procesului de recrutare. s prezinte cazierul administrativ eliberat de Agenia Naional a Funcionarilor Publici. Comisiile de concurs au urmtoarele atribuii principale: selecteaz dosarele de concurs ale candidailor; stabilesc subiectele pentru proba scris; stabilesc planul interviului i realizeaz interviul; noteaz pentru fiecare candidat fiecare prob a concursului; transmit compartimentelor

123

de resurse umane, prin secretariatul comisiei, rezultatele concursului pentru a fi comunicate candidailor. Comisia de soluionare a contestaiilor este format din 5 membri desemnai cu respectarea acelorai condiii ca i cele pentru comisia de concurs i are urmtoarele atribuii: soluioneaz contestaiile depuse de candidai cu privire la notarea fiecrei probe a concursului; transmite, prin secretariatul comisiei, compartimentelor de resurse umane rezultatele contestaiilor pentru a fi comunicate candidailor. Se constituie Secretariatul comisiei de concurs, a crei componen se stabilete prin actul administrativ de constituire a concursului, care are urmtoarele atribuii: vegheaz la respectarea procedurii de organizare i desfurare a concursului; ntocmete, redacteaz i semneaz alturi de comisia de concurs ntreaga documentaie privind activitatea specific a acesteia; asigur transmiterea rezultatelor concursului compartimentelor de resurse umane, pentru a fi comunicate candidailor; ndeplinete orice sarcini specifice necesare pentru buna desfurare a concursului. 2.3. Procedura de desfurare a concursului Concursul pentru recrutarea funcionarilor publici const n trei etape: a) selectarea dosarelor de concurs; b) proba scris i c) interviu. Proba scris const n redactarea unei lucrri sau rezolvarea unor teste gril, n prezena comisiei de concurs. Probele de concurs, proba scris i interviul se noteaz cu puncte de la 1 la 100. Promovarea fiecrei probe se face ca urmare a obinerii punctajului minim de 50 de puncte pentru fiecare dintre cele dou probe. Vor fi declarai admii candidaii care au promovat cele dou probe, cu precizarea faptului c promovarea probei scrise este obligatorie pentru susinerea interviului. n vederea participrii la concurs, candidaii sunt obligai s depun la secretariatul concursului, n cel mult 20 de zile de la data publicrii anunului despre concurs, dosarul de concurs, care va cuprinde n mod obligatoriu: copia actului de identitate; formularul de nscriere; copiile diplomelor de studii i ale altor acte care atest efectuarea unor specializri; copia carnetului de munc sau, dup caz, o adeverin care s ateste vechimea n munc i, dup caz, n specialitate; cazierul judiciar; adeverina care s ateste starea de sntate corespunztoare; copia fiei de evaluare a performanelor profesionale individuale sau, dup caz, recomandarea de la ultimul loc de munc; declaraia pe propria rspundere sau adeverina care s ateste c nu a desfurat activiti de poliie politic. Dup curgerea a maxim 5 zile de la data expirrii termenului de 20 de zile pentru depunerea dosarului de concurs, comisia de concurs are obligaia de a selecta i verifica dosarele candidailor sub aspectul ndeplinirii tuturor condiiilor de participare la concurs. Rezultatele selectrii dosarelor de nscriere se afieaz, n termen de 5 zile, cu meniunea admis sau respins, la sediul autoritii sau instituiei publice organizatoare a concursului. Comisia de concurs va stabili subiectele i va alctui seturile de subiecte pentru proba scris, nainte cu dou ore de ora stabilit nceperii probei scrise. Subiectele pentru proba scris se stabilesc pe baza bibliografiei de concurs. Pentru ocuparea aceleai funcii publice n cadrul aceluiai concurs, subiectele vor fi identice pentru toi candidaii la acel concurs. n situaia n care comisia a decis ca proba scris s aib loc prin rezolvarea unor texte gril, ntrebrile pot fi formulate cu 5 zile mai nainte de ziua susinerii probei scrise, cu condiia ca numrul ntrebrilor s fie de 3 ori mai mare dect numrul ntrebrilor stabilit pentru fiecare test gril. n aceast situaie, ntrebrile pentru fiecare test gril n parte se stabilesc cu dou ore mai nainte de nceperea probei scrise. Seturile de ntrebri (subiecte) se semneaz de ctre toi membrii comisiei de concurs i se nchid n plicuri sigilate, purtnd tampila autoritii sau a instituiei publice organizatoare a concursului. Cu cel puin 3 ore mai nainte de nceperea probei scrise la locul desfurrii concursului, dac este cazul, se va proceda la afiarea repartizrii pe sli a candidailor. Cu 30 de minute

124

mai nainte de momentul nceperii probei scrise se va efectua apelul nominal al candidailor, n scopul ndepliniri formalitilor prealabile, respectiv verificarea identitii fiecrui candidat n parte, efectuat pe baza crilor de identitate sau a buletinului de identitate.. Durata probei scrise se stabilete de comisia de concurs. Ea va fi fixat n funcie de gradul de dificultate i complexitate al subiectelor, dar nu va putea depi 3 ore. La ora i data stabilite pentru nceperea susinerii probei scrise, comisia de concurs prezint candidailor seturile de subiecte i invit un candidat s extrag un plic cu subiectele de concurs. Lucrrile vor fi redactate de concureni numai pe seturile de hrtie asigurat de autoritatea sau instituia public care organizeaz concursul, care vor purta tampila autoritii sau instituiei publice organizatoare pe fiecare pagin, n colul din stnga sus. Fiecare candidat are obligaia de a preda personal comisiei de concurs lucrarea scris, respectiv textul gril, pn la expirarea timpului alocat probei scrise, semnnd borderoul special ntocmit n acest sens. Modul de acordare a punctajului pentru proba scris este stabilit de comisia de concurs i se afieaz la finalizarea probei scrise, la locul de desfurare a concursului. Interviul se susine, de regul, nu mai trziu de 5 zile lucrtoare de la data susinerii probei scrise. Fiecare membru al comisiei de concurs poate adresa ntrebri candidatului. Este interzis adresarea de ntrebri referitoare la opiniile politice ale candidatului, activitatea sindical, religia, etnia, sexul, starea material i originea social a acestuia. ntrebrile i rspunsurile din interviu vor fi consemnate n anexa la procesul-verbal ntocmit de secretariatul comisiei de concurs, semnat de membrii comisiei i de candidat. La finalizarea fiecrei probe a concursului se ntocmete cte un proces-verbal. La finalizarea concursului se ntocmete un proces-verbal integrator n care se consemneaz modul de desfurare a concursului i rezultatele obinute de candidai, semnat de membrii comisiei de concurs. 2.4. Notarea probelor, comunicarea rezultatelor i soluionarea contestaiilor Notarea probei scrise i a interviului se face, de regul, n termen de 48 de ore, dar nu mai trziu de 3 zile de la data susinerii fiecrei probe. Fiecare membru al comisiei acord cte un punctaj, pentru fiecare prob baza mediei aritmetice a punctajelor acordate de fiecare membru al comisiei. Lucrrile scrise se corecteaz sigilate. Lucrrile scrise care prezint nsemnri n scopul identificrii candidailor se anuleaz i nu vor mai fi notate. Dup notarea de ctre fiecare membru al comisiei de concurs lucrrile scrise vor fi desigilate. Punctajele obinute, cu meniunea admis sau respins, se comunic prin afiare la sediul autoritii sau instituiei publice organizatoare a concursului n termenele menionate mai sus (de 48 de ore dar nu mai trziu de 3 zile de la data susinerii probei) astfel nct s se asigure rmnerea a cel puin 24 de ore pn la susinerea viitoarei probe, dup soluionarea eventualelor contestaii. Va fi considerat admis, la concursul pentru ocuparea unei funcii publice vacante, candidatul care a obinut cel mai mare punctaj dintre candidaii care au concurat pentru aceast funcie public, cu condiia ca acesta s fi obinut punctajul minim necesar promovrii la ambele probe. n situaia balotajului (rezultate egale), are prioritate candidatul care a obinut punctajul cel mai mare la proba scris iar dac egalitatea se menine, are prioritate candidatul care are specializri n domeniul funciei publice pentru care a candidat. Comunicarea punctajelor i a rezultatelor finale ale concursului se face prin afiare, la locul desfurrii concursului, n termenul maxim de 3 zile lucrtoare de la data susinerii concursului. Orice candidat are acces, la solicitarea sa, la lucrarea individual redactat n cadrul probei scrise a concursului. Dup afiarea rezultatelor obinute la concurs, candidaii nemulumii pot face contestaie, n termen de 24 de ore de la data afirii punctajelor pentru fiecare prob a concursului, la sediul autoritii sau instituiei organizatoare a concursului sub sanciunea

125

decderii din acest drept. Comisia de soluionare a contestaiilor va analiza anexa la procesulverbal ntocmit n care se consemneaz ntrebrile i rspunsurile la interviu, procesele-verbale ntocmite la finalizarea fiecrei probe i procesul-verbal ntocmit la finalizarea concursului n care sunt consemnate modul de desfurare a concursului i rezultatele obinute de candidai. Dup examinarea acestor documente, comisia de soluionare a contestaiilor va proceda la aprobarea (admiterea) contestaiei, prin acordarea unor noi punctaje pentru fiecare dintre cele dou probe i modificarea punctajului final acordat de comisia de concurs, doar n situaia n care: constat c punctajele nu au fost acordate potrivit baremului i rspunsurilor din lucrarea scris; constat c exist o diferen mai mare de 10 puncte / prob ntre punctajele acordate de comisia de concurs i comisia de soluionare a contestaiilor. Contestaiile vor fi respinse n situaiile n care comisia de soluionare a contestaiilor va constata c: n urma analizrii contestaiei se constat c punctajele au fost acordate potrivit baremului i rspunsurilor din lucrarea scris; ntre punctajul acordat de comisia de concurs i cel apreciat de comisia de soluionare a contestaiilor nu este o diferen mai mare de 10 puncte/prob; punctajul acordat de comisia de soluionare a contestaiilor este mai mic dect punctajul acordat de comisia de concurs. Comunicarea rezultatelor la contestaiile depuse se face prin afiarea la sediul autoritii sau instituiei organizatoare a concursului, imediat dup soluionarea contestaiilor. n cazul respingerii contestaiei, candidatul se poate adresa instanelor de contencios administrativ , n condiiile legii. 2.5. Numirea n funcie a funcionarilor publici i a candidailor admii la concurs Candidaii declarai admii vor fi numii n funcii, prin ordin sau dispoziie a conductorului autoritii sau instituiei publice, n funciile publice pentru care s-a organizat concursul, emise n cel mai mult 15 zile lucrtoare de la data la care candidatul a fost declarat admis. n vederea numirii, candidatul declarat admis trebuie s se prezinte, n termen de 5 zile lucrtoare de la data expirrii termenului pentru contestaii, la autoritatea sau instituia public, nerespectarea atrgnd decderea celui n cauz din dreptul de a mai fi numit n funcia public vacant. n cazul n care acest candidat nu a obinut punctajul final minim de promovare a concursului, postul rmne vacant, urmnd a se organiza un nou concurs pentru ocuparea acestuia. Pe plan mai general, trebuie s reinem c numirea n funcie a funcionarilor publici se face prin actul administrativ emis n condiiile Legii nr.188/1999, astfel: a) numirea n funciile publice din categoria nalilor funcionari publici se face de ctre: - Guvern, n cazul funciilor de secretar general i secretar general adjunct al Guvernului, precum i acela al funciei de prefect; - primul-ministru, n cazul funciilor de consilier de stat, secretar general i secretar general adjunct al ministerelor i ai celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n cazul funciei de subprefect; - ministrul administraiei publice n cazul funciilor de secretar general al prefecturii, secretar general al judeului i al municipiului Bucureti; - ministrul sau, dup caz, conductorul autoritii sau a instituiei publice n cazul funciei de director general din cadrul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice. b) numirea n funciile publice pentru ocuparea crora concursul se organizeaz de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici se face de ctre conductorii autoritilor sau instituiilor publice din administraia public central i local la propunerea Ageniei Naionale.

126

b) numirea n funciile publice pentru ocuparea crora concursul se organizeaz de ctre autoritile i instituiile publice cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici se face de ctre conductorii acestor autoriti sau instituii publice. Actul administrativ de numire n funcie se emite n form scris i trebuie s ndeplineasc urmtoarele meniuni: temeiul legal al numirii n funcie; numele i prenumele funcionarului public; denumirea funciei publice; data la care urmeaz s exercite funcia public; drepturile salariale; precum i locul de desfurare a activitii. n baza actului de numire n funcie ia natere raportul juridic de serviciu ntre funcionarul public i autoritatea sau instituia public n care acesta a fost numit n funcie. Dup numirea n funcia public, persoana titular a funciei publice este obligat s depun jurmntul de credin n termen de 3 zile de la emiterea actului de numire n funcia public definitiv. Rezult c obligaia depunerii jurmntului de credin revine numai funcionarilor publici definitivi. Refuzul depunerii jurmntului de credin se consemneaz n scris i atrage revocarea actului administrativ de numire n funcia public. 2.6. Proceduri speciale privind recrutarea managerilor publici Managerul public reprezint, aa cum am artat anterior, funcionarul public numit ntr-o funcie public specific de manager public, avnd atribuii de eficientizare i continuare a reformei n administraia public i de implementare a dreptului Uniunii Europene. A fost creat un cadru instituional adecvat prin constituirea Comisiei pentru manageri publici, organism independent care urmrete aplicarea prevederilor referitoare la modalitile de acces la funcia de manager public i la mecanismele de promovare rapid . Comisia ndeplinete atribuii n domeniul evalurii, ncadrrii n trepte, repartizrii, promovrii, soluionrii contestaiilor i al excluderii din categoria managerilor publici, precum i atribuiile conferite de Legea nr.157/2004 referitoare la participanii la programul de burse speciale Guvernul Romniei. Agenia Naional a Funcionarilor Publici are, n acest domeniu, o serie de atribuii, ntre care: colaboreaz cu Comisia i n vederea stabilirii numrului maxim de funcii publice rezervate managerilor publici, conform planului de ocupare a funciilor publice; propune conductorilor autoritilor sau instituiilor publice, numirea managerilor publici; asigur transferul managerilor publici i colaborarea cu autoritile sau instituiile publice. Autoritile i instituiile publice din administraia public central nfiineaz, cu avizul sau la solicitarea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, posturile corespunztoare funciilor specifice de manager public. Asemenea posturi vor fi nfiinate i de autoriti sau instituii publice locale, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Selecia persoanelor pentru programele de formare specializat se realizeaz de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici, n condiiile legii i a hotrrii Guvernului, adoptat anual. Pe ntreaga durat a programelor de formare, participanii la programul cu durata de un an, destinat tinerilor funcionari publici, se numesc stagiari, iar participanii la programul cu durata de 2 ani se numesc cursani Participanii la programele de formare specializat pot fi exclui de la aceste activiti, cu rambursarea cheltuielilor de formare efectuate cu instruirea lor. n funcie de clasamentul final realizat de Comisie i opiunile absolvenilor programelor de specializare cu durata de 2 ani, de un an i de burse speciale Guvernul Romniei, Agenia Naional a Funcionarilor Publici ntocmete, cu contrasemntura Comisiei, n termenul de 3 zile prevzut n normele de aplicare a O.U.G. nr.56/2004, schema de repartizare a absolvenilor pe funciile publice de manager public, prevzute n Planul anual de ocupare a funciilor publice.

127

Evaluarea absolvenilor celor trei tipuri de programe se efectueaz cu respectarea urmtoarelor condiii: elementele supuse evalurii sunt cunotinele dobndite n cadrul formrii, performanele profesionale din cadrul stagiilor din programul de formare, precum i abilitile manageriale ale fiecrei persoane, care este testat pe baza unui cadru de competene pentru manageri publici, elaborat de grupurile de experi; evaluarea fiecrei serii de absolveni trebuie s aib la baz metode i criterii de evaluare echivalente pentru fiecare dintre elementele prevzute la litera a. Evaluarea final const n analizarea i decizia asupra echivalenei metodelor, criteriilor echivalente i n aprobarea rezultatelor obinute n urma calculrii mediei proporionale, potrivit ponderii stabilite de Comisie Rezultatele evalurii abilitilor manageriale, rezultatele evalurii finale, inclusiv ncadrarea n trepte profesionale a absolvenilor programelor prevzute la articolul 10 alineat1 din O.U. i clasamentul final, decise de Comisie, pot fi contestate de persoanele evaluate, n termen de 3 zile de la data aducerii la cunotin public a rezultatelor. La analiza contestaiilor nu pot participa aceiai experi sau ali specialiti care au participat la efectuarea evalurii persoanei respective. Rezultatele contestaiilor se stabilesc i se comunic celor n cauz, n termen de 30 de zile de la depunerea lor, i se aduc la cunotin public. ncadrarea absolvenilor n trepte profesionale i ntocmirea clasamentului final se aprob de Comisie i se aduc la cunotin public, n termen de 3 zile de la data rmnerii definitive a rezultatelor evalurii finale. Opiunile absolvenilor se depun n termen de 10 zile de la data intrrii n vigoare a hotrrii Guvernului pentru aprobarea Planului anual de ocupare a funciilor publice. Aducerea la cunotin a rezultatelor rmase definitive se face prin afiarea la sediul secretariatului Guvernului, respectiv al partenerului de implementare i prin publicarea pe pagina de Internet a Ministerului Administraiei i Internelor sau a Comisiei. Comisia va nainta Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, n termen de 3 zile de la data aducerii la cunotin a rezultatelor rmase definitive, treptele profesionale de ncadrare, clasamentul final i opiunile finale ale absolvenilor n vederea ntocmirii schemei de repartizare a absolvenilor. Numirea n funcia de manager public se face prin actul administrativ al conductorului autoritii sau al instituiei publice n cadrul creia urmeaz s-i desfoare activitatea, la propunerea Agenia Naional a Funcionarilor Publici

128

CAPITOLUL XIV MODIFICAREA, SUSPENDAREA I NCETAREA RAPORTURILOR DE SERVICIU ALE FUNCIONARULUI PUBLIC 1. Modificarea i suspendarea raporturilor de serviciu public 1.1. Noiunea de raport de serviciu. n situaia funcionarilor publici , n baza actului de numire n funcie, ntre acetia i autoritile sau instituiile din care fac parte ia natere un raport juridic de serviciu . Acest raport de serviciu se ntemeiaz pe un act de putere public, deci de autoritate public. Spre deosebire de legislaia muncii, Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare, prevede instituii juridice noi prin intermediul crora se realizeaz mobilitatea n interiorul Corpului funcionarilor publici. Astfel, n afara delegrii i detarii, au fost consacrate dou noi forme de modificare a raportului de serviciu, respectiv: a) mutarea definitiv sau temporar, n cadrul altui compartiment al autoritii sau instituiei publice i b) exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere vacante, respectiv exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere al crei titular este suspendat n condiiile legii, pe perioada suspendrii. Este de observat i transformarea naturii juridice a transferului considerat modalitate de modificare a raporturilor de serviciu, cu scopul de a realiza principiul stabilitii funcionarilor publici dar i pentru a ncuraja mobilitatea n funciile publice..

129

Raportul de serviciu al funcionarului public , cu autoritatea din care acesta face parte, este un raport de drept public (administrativ), ntruct prile nu pot negocia coninutul acestuia iar obiectul su const n realizarea atribuiilor de putere public. Legiuitorul a inut s fac precizri, definind funcia public, cu care este nzestrat un funcionar public, ca fiind ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite de autoritatea sau instituia public, n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public ale acesteia . Coninutul acestui raport de serviciu este reprezentat de totalitatea drepturilor i obligaiilor corelative ale prilor angajate n acest raport , drepturile uneia avnd corespondent n obligaiile celeilalte, i invers. Totui, ele rspund capacitii de a se realiza competena autoritii sau instituiei publice. n virtutea caracterului de act de putere public al raportului de serviciu, fundamentat pe un act de autoritate cu caracter unilateral, modificarea lui se face tot printr-un act unilateral emis de aceeai autoritate sau instituie public. Rezult c acest tip de raport juridic se poate modifica prin delegarea sau detaarea funcionarului public, prin transferarea temporar, prin mutarea ntr-un alt compartiment al autoritii sau instituiei publice sau prin exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere. n cazul raportului de serviciu al funcionarului public, drepturile i obligaiile acestuia nu pot fi negociate, ele fiind prestabilite prin lege. De aceea, drepturile i obligaiile funcionarului public se realizeaz prin fixarea lor n fia postului , de ctre autoritatea sau instituia public, corespunztoare funciei publice ndeplinite i reprezint att obligaii ct i drepturi pentru funcionarul public, stabilite n temeiul legii pentru realizarea scopului pentru care a fost nfiinat funcia public deinut . ntruct competena autoritilor publice i instituiilor publice are un caracter i un temei exclusiv legal, n principiu, funcionarii publici sunt obligai s o exercite, fiind obligatorie pentru acetia. Neacceptarea ab iniio, de ctre funcionarul public, a uneia sau mai multora dintre atribuiile fixate prin fia postului echivaleaz cu desfiinarea retroactiv a actului de numire n funcie i cu ncetarea raportului de serviciu. Atribuiile prevzute n fia postului, alturi de celelalte eventuale drepturi i obligaii prevzute de lege, constituie coninutul obligatoriu al raportului juridic de serviciu. Raportul de serviciu are cteva elemente eseniale: funcia, salariul i locul de munc. Locul de munc al funcionarului public, deci implicit i postul, respectiv funcia public ndeplinit pot fi modificate, n mod temporar, prin actul de voin al autoritii sau instituiei publice, prin: delegare, detaare, transfer, mutare n cadrul altui compartiment al autoritii sau instituiei publice i prin exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere. Potrivit prevederilor Statutului funcionarilor publici, dreptul comun n materia acestor instituii ale dreptului rmne Codul Muncii, astfel nct i n msura n care Statutul funcionarilor publici nu conine suficiente precizri ori nu discerne prin reglementri speciale, se vor aplica prevederile Codului Muncii. 1.2. Delegarea funcionarului public Delegarea funcionarilor publici se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice n care este ncadrat funcionarul public, pe o perioad de cel mult 60 de zile calendaristice ntrun an, care const n schimbarea temporar a locului de munc , n vederea ndeplinirii de ctre acesta a unor activiti n afara autoritii sau instituiei publice, dar n interesul acesteia, n aceeai localitate sau n alt localitate. Ea se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice n care este ncadrat funcionarul public, pentru ndeplinirea unor activiti de aceeai natur cu cele din sfera competenelor sale, nscrise astfel n fia postului. Pe timpul delegrii, funcia i salariul rmn neschimbate. Delegarea se poate face pe o perioad de cel mult 60 de zile calendaristice ntr-un an. Delegarea pe o perioad mai mare de 60 de zile calendaristice n cursul unui an se poate dispune

130

numai cu acordul scris al funcionarului public, dar, i n acest caz, ea nu poate depi 90 de zile calendaristice ntr-un an. n toate situaiile n care delegarea funcionarului are loc n alt localitate dect sediul autoritii sau instituie, autoritatea sau instituia public este obligat s suporte costul integral al transportului, cazrii i al indemnizaiei de delegare. Funcionarul public poate refuza delegarea numai dac se afl n una dintre urmtoarele situaii: graviditate; i crete singur copilul minor; starea sntii, dovedit cu certificat medical, face contraindicat delegarea. 1.3. Detaarea funcionarului public Detaarea funcionarului public, la fel ca i delegarea, este o alt msur cu caracter temporar, pe care o poate dispune conductorul autoritii sau instituiei publice din care face parte un funcionar public. Ea este ntotdeauna o msur n interesul autoritii sau instituiei publice n care urmeaz s-i desfoare activitatea funcionarul public, pentru o perioad de cel mult 6 luni. Detaarea produce schimbarea locului de munc al funcionarului public pentru ndeplinirea unor activiti n interesul altei autoriti sau instituii publice, n aceeai localitate sau n alt localitate. Durata detarii este de cel mult 6 luni, ns, cu acordul scris al funcionarului public, acesta poate fi detaat mai mult de 6 luni n cursul unui an calendaristic. Pe perioada detarii, funcionarul public i pstreaz funcia i drepturile salariale . n situaia n care la autoritatea sau instituia public la care se face detaarea salariul pentru funcia public corespunztoare este mai mare, funcionarul public detaat are dreptul la acest salariu. De asemenea, pe timpul detarii ntr-o alt activitate, funcionarul public are i o serie de alte drepturi, i anume: dreptul la plata cheltuielilor de transport dus i ntors, cel puin o dat pe lun; dreptul la plata cheltuielilor de cazare; dreptul la plata unei indemnizaii de detaare. Dispoziiile de detaare, similar celor de delegare, reprezint acte administrative de autoritate cu caracter obligatoriu pentru funcionarii publici, iar refuzul nejustificat de a le exercita poate atrage aplicarea unor sanciuni disciplinare. Detaarea se poate dispune numai n situaia n care pregtirea profesional a funcionarului public corespunde atribuiilor i responsabilitilor funciei publice pe care urmeaz s fie detaat. Numai n cazuri excepionale, expres prevzute de lege, un funcionar public poate refuza detaarea. Unele sunt similare cu cele din cazul delegrii. La acestea, legea a mai adugat alte trei, respectiv: detaarea urmeaz s aib loc ntr-o alt localitate n care nu i se asigur condiii corespunztoare de cazare; este singurul ntreintor de familie; exist motive familiale temeinice care justific refuzul de a da curs detarii. 1.4. Transferul funcionarului public Transferul funcionarului public reprezint o modalitate de modificare definitiv a raportului de serviciu. El are loc numai ntre dou autoriti sau instituii publice i reprezint nlocuirea definitiv a autoritii sau instituiei publice, ca parte a raportului de serviciu. De asemenea, prin schimbarea autoritii sau instituiei publice, se schimb i un alt element esenial al raportului de serviciu: locul de munc al funcionarului public. Condiia esenial a transferului unui funcionar public este ca acesta s se fac ntr-o funcie public pentru care sunt ndeplinite condiiile specifice prevzute n fia postului. Legea reglementeaz dou feluri de transfer a funcionarului public: transferul n interesul serviciului i transferul la cererea funcionarului public. Transferul n interesul serviciului se poate face numai ntre autoriti sau instituii publice i numai cu acordul scris al funcionarului public transferat, precum i ca acesta s se fac ntr-o funcie public echivalent cu funcia public deinut de funcionarul public care urmeaz a fi transferat. n situaia transferului n interesul serviciului ntr-o alt localitate ,

131

funcionarul public transferat are dreptul la o indemnizaie egal cu salariul net calculat la salariul din luna precedent celei n care se realizeaz transferul, la acoperirea tuturor cheltuielilor de transport i la un concediu pltit de 5 zile. Transferul la cerere al funcionarului public se realizeaz tot ntr-o funcie public echivalent, n urma aprobrii cererii de transfer a funcionarului public de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice la care se solicit transferul. Funcionarul public transferat i menine, i dup transfer, calitatea de funcionar public. Acest fapt demonstreaz c instituia transferului nu pericliteaz principiul stabilitii n funcie a funcionarului public, fie c este transferat n interesul serviciului, fie la cerere. Spre deosebire de accepiunea dat transferului n dreptul civil ,, transferul se realizeaz cu data prevzut n dispoziia emis de conductorul autoritii sau instituiei publice din care face parte funcionarul public transferat, cu condiia ca actul administrativ de autoritate s-i fie comunicat funcionarului public n cauz cu cel puin 5 zile mai nainte de aceast dat. 1.5. Mutarea n cadrul altui compartiment a funcionarului public Mutarea funcionarului public n cadrul altui compartiment al autoritii sau instituiei publice poate fi definitiv sau temporar. Mutarea definitiv n cadrul altui compartiment al autoritii sau instituiei publice se dispune de ctre conductorul acesteia, cu acordul scris al funcionarului public interesat i poate fi realizat doar pe o funcie public echivalent i poate avea loc la iniiativa funcionarului public interesat, n acest mod, de modificarea raportului su de serviciu. Mutarea temporar n cadrul altui compartiment se dispune motivat, n interesul autoritii sau instituiei publice, de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, pe o perioad de maximum 6 luni ntr-un an, cu respectarea pregtirii profesionale i meninerea salariului pe care l are funcionarul public. Este o msur obligatorie pentru funcionarul public, ntruct este luat n interesul autoritii sau instituiei. Durata maxim a acestei msuri este de 6 luni ntr-un an. Mutarea temporar are loc ntr-o funcie echivalent, cu respectarea pregtirii profesionale necesare ocuprii funciei publice respective. 1.6. Exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere vacante Exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere vacante reprezint o alt modalitate de modificare a raportului de serviciu i se realizeaz prin promovarea temporar a unui funcionar public, pe o funcie public rmas temporar vacant, pe durata suspendrii raportului de serviciu al titularului acelei funcii publice. Aceast msur se dispune de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, pe o perioad de maximum 6 luni, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Termenul de 6 luni este durata maxim admis de legiuitor, ceea ce nu nseamn, ns, c aceasta nu poate interveni de mai multe ori ntr-un an calendaristic pe perioade mai mici de 6 luni. Exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere se realizeaz prin promovarea pe funcia public rmas vacant a unui funcionar public care ndeplinete condiiile specifice, prevzute pentru postul care urmeaz a fi ocupat. n acest caz, funcionarul public are dreptul la acest salariu. n situaie contrar se menine salariul anterior al funcionarului public. 2. Suspendarea raportului de serviciu al funcionarului public 2.1. Consideraii generale despre suspendarea raportului de serviciu

132

Suspendarea raportului de serviciu al unui funcionar public se poate face n dou modaliti: suspendarea de drept i suspendarea din iniiativa funcionarului public n cauz. Distincia i diferenierile dintre cele dou instituii juridice in de motivele i mprejurrile care stau la baza iniierii i realizrii uneia sau alteia dintre modalitile de suspendare a raportului de serviciu. Dac suspendarea de drept a raportului de serviciu este motivat de o mprejurare sau situaii care in de motive independente de dorina i voina funcionarului public, suspendarea din iniiativa funcionarului public ine de motive i mprejurri care sunt legate mai mult de situaia individual a acestuia i/sau a familiei sale. Observm c, n prima situaie analizat, funcionarul public este desemnat de autoritatea sau instituia public din care fac parte ori de autoritatea sau instituia public ierarhic superioar, iar n cea de a doua situaie, iniiativa de a desfura o asemenea activitate, alta dect una dintre cele menionate n art. 94 alineat 1 litera c, ar aparine funcionarului public care solicit suspendarea raportului de serviciu. 2.2. Suspendarea de drept a raportului de serviciu al funcionarului public Suspendarea de drept a raportului de serviciu intervine la iniiativa i prin dispoziia scris a conductorului autoritii sau instituiei publice din care face parte funcionarul public n cauz i poate fi efectuat atunci cnd acestea se afl n una dintre urmtoarele situaii: este numit sau ales ntr-o funcie de demnitate public, pentru perioada respectiv; este ncadrat la cabinetul unui demnitar; este desemnat de ctre autoritatea sau instituia public s desfoare activiti n cadrul unor misiuni diplomatice ale Romniei ori n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, pentru perioada respectiv; desfoar activitate sindical pentru care este prevzut suspendarea, n condiiile lefii; efectueaz stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat; este arestat preventiv; efectueaz tratament medical n strintate, dac funcionarul public nu se afl n concediu medical pentru incapacitate temporar de munc, precum i pentru nsoirea soului sau, dup caz, a soiei ori a unei rude pn la gradul I inclusiv, n condiiile legii; se afl n concediu pentru incapacitate temporar de munc, n condiiile legii; carantin, n condiiile legii; concediu de maternitate, n condiiile legii; este disprut, iar dispariia a fost constatat prin hotrre judectoreasc irevocabil; fora major; n alte cazuri expres prevzute de lege. Pentru dispunerea revocrii acestei msuri n termen util, funcionarul public este obligat ca, n termen de 5 zile de la data ncetrii motivului suspendrii de drept, s informeze, n scris, pe conductorul autoritii sau instituiei publice despre acest fapt. Conductorul autoritii sau instituiei publice are, la rndul su, obligaia de a asigura, n termen de 5 zile, condiiile necesare relurii activitii de ctre funcionarul public pe funcia public din care a fost suspendat. Reluarea activitii se dispune prin actul administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice din care face parte funcionarul public ce a avut suspendat raportul de serviciu. 2.3. Suspendarea la cerere a raportului de serviciu al funcionarului public Suspendarea la cerere a raportului de serviciu , care intervine din interesul particular al funcionarului public n cauz, se poate realiza n situaiile strict prevzute de art. 95 alineat 1 din Statutul funcionarilor publici, i anume: concediu pentru creterea copilului n vrst de pn la 2 ani sau, n cazul copilului cu handicap, pn la mplinirea vrstei de 3 ani, n condiiile legii; concediu pentru ngrijirea copilului bolnav n vrst de pn la 7 ani sau, n cazul copilului cu handicap pentru afeciunile intercurente, pn la mplinirea vrstei de 18 ani; desfurarea unei activiti n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, n alte situaii

133

dect cele prevzute la art. 94 alineat 1 litera c; pentru participare la campania electoral; pentru participarea la grev, n condiiile legii. Aceast msur se ia doar la cererea motivat a funcionarului public , pentru mprejurri care in de situaii sau motive individuale personale ale acestuia. Cererea de suspendare a raportului de serviciu se face n scris, cu cel puin 15 zile calendaristice mai nainte de data cnd se solicit suspendarea efectiv a raportului de serviciu. n situaia ncetrii motivului care a justificat instituirea suspendrii a raportului de serviciu, n termen de 5 zile calendaristice de la data ncetrii motivului de suspendare la cerere a raportului de serviciu, funcionarul public este obligat s informeze n scris conductorul autoritii sau instituiei publice despre acest fapt. Conductorul autoritii sau instituiei publice are, la rndul su, obligaia legal de a asigura, n termen de 5 zile de la data primirii informrii scrise a funcionarului public, condiiile necesare relurii activitii de ctre acesta. 2.4. Comentarii pe marginea instituiei suspendrii raportului de serviciu al funcionarului public Legea a prevzut, pentru instituia suspendrii de drept a raportului de serviciu, posibilitatea ca acesta s fie suspendat i n alte cazuri, utiliznd sintagma: n alte cazuri expres prevzute de lege. Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare, prevede c, n anumite situaii, suspendarea raportului de serviciu se constat iar n altele se aprob prin actul administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice. Aproape n toate situaiile, conductorul autoritii sau instituiei publice din care face parte funcionarul public n cauz trebuie s constate intervenia i/sau apariia uneia dintre situaiile de suspendare de drept (n toate ipostazele) sau la cerere (unele dintre ele). Legea prevede expres c, la ncetarea suspendrii raportului de serviciu, funcionarul public i va relua activitatea avut anterior suspendrii de drept sau la cerere a raportului de serviciu. Reluarea activitii se dispune prin actul administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice la care este angajat funcionarul public respectiv. Pe perioada suspendrii raportului de serviciu, autoritatea sau instituia public are obligaia de a rezerva postul aferent funciei publice Actul administrativ prin care se constat, respectiv se aprob una sau alta dintre modalitile de suspendare a raportului de serviciu, precum i cel prin care se dispune reluarea activitii de ctre funcionarul public respectiv se comunic obligatoriu Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, n termen de 10 zile lucrtoare de la data emiterii acestora. 3. ncetarea raportului juridic de serviciu 3.1. Consideraii generale despre ncetarea raportului de serviciu al funcionarului public Remarcm faptul c, i n privina ncetrii raportului de serviciu al funcionarului public, s-a realizat o considerabil modificare a regimului juridic , ndeosebi dup intrarea n vigoare a Legii nr.161/2003. Concomitent, trebuie remarcate progresele ultimelor reglementri care au inut cont de situaiile ntlnite n practic i care nu aveau o consacrare legal, expres , cum sunt: constatarea nulitii absolute a actului administrativ de numire n funcia public; admiterea cererii de reintegrare n funcia public ocupat de un funcionar public a unui funcionar public eliberat sau destituit ilegal ori pentru motive nentemeiate .a.. O noutate o constituie i utilizarea instituiei juridice a ncetrii raportului de serviciu prin acordul prilor , mprumutat din legislaia muncii, unde temeiul legal al desfurrii activitii este contractul individual de munc.

134

n privina cazurilor de destituire din funcia public, rezult c acestea sunt legate de rspunderea disciplinar a funcionarului public . Valoarea social ocrotit n dreptul administrativ este alta dect n dreptul muncii: proteguirea importantelor relaii sociale prin care sunt satisfcute interesele publice, cele ce in de ordinea public. Am analizat i constatat, ntr-un capitol precedent, natura raportului juridic de serviciu al funcionarului public cu autoritatea sau instituia public la care a fost numit s ndeplineasc o funcie public. Acest raport juridic nu are, de regul, o determinare n timp, precis prestabilit, dect n cazul funcionarilor publici care sunt alei i/sau numii, potrivit legii, pe un anumit termen. Pentru ncetarea raportului de serviciu al unui funcionar public numit pe durat nedeterminat, trebuie s intervin, s apar sau s se produc un fapt material sau un act juridic (de voin) de care legea s lege ncetarea raportului de serviciu . Unele mprejurri au un caracter i o determinare obiectiv, n timp ce altele depind de voina uneia sau alteia dintre prile participante la un raport juridic sau altul. Drept urmare, ncetarea raportului de serviciu poate s intervin din iniiativa funcionarului public ori din iniiativa autoritii sau instituiei publice n care este numit funcionarul public. Raportul de serviciu este un raport de drept public iar, n principiu, pentru ncetarea acestuia, este suficient manifestarea de voin a unei singure pri a raportului de serviciu. n acest sens, legea a prevzut i a instituit i o serie de condiii n care o parte sau alta sau ambele trebuie s-i exprime intenia i dorina de ncetare a raportului de serviciu. Statutul funcionarilor publici, n forma actual, reglementeaz cinci modaliti prin care pot nceta raporturile de serviciu ale funcionarilor publici i acestea sunt: - ncetarea de drept; - ncetarea prin acordul prilor, consemnate n scris; - prin eliberarea din funcia public; - prin destituirea din funcia public; - prin demisie. 3.2. ncetarea de drept a raportului juridic de serviciu ncetarea de drept a raportului juridic de serviciu al unui funcionar public, aa cum este reglementat de Statutul funcionarilor publici, va putea avea loc n urmtoarele opt situaii: la data decesului funcionarului public; la data rmnerii irevocabile a hotrrii judectoreti de declarare a morii funcionarului public; dac funcionarul public nu mai ndeplinete una dintre condiiile prevzute la art. 54 literele a, d i f; la data ndeplinirii cumulative a condiiilor de vrst standard i a stagiului minim de cotizare pentru pensionare sau, dup caz, la data comunicrii deciziei de pensionare pentru limit de vrst ori invaliditate a funcionarului public, potrivit legii; ca urmare a constatrii nulitii absolute a actului administrativ de numire n funcia public, de la data la care nulitatea a fost constatat prin hotrre judectoreasc definitiv; cnd funcionarul public a fost condamnat printr-o hotrre judectoreasc definitiv pentru o fapt prevzut la art. 54 litera h sau prin care s-a dispus aplicarea unei sanciuni privative de libertate, la data rmnerii definitive a hotrrii de condamnare; ca urmare a interzicerii exercitrii profesiei sau a funciei, ca msur de siguran ori ca pedeaps complementar, de la data rmnerii definitive a hotrrii judectoreti prin care s-a dispus interdicia; la data expirrii termenului pe care a fost exercitat, cu caracter temporar, funcia public. Constatarea fiecrei situaii, mprejurri, fapt material .a. de ncetare de drept a raportului de serviciu se va face n termen de 5 zile lucrtoare de la intervenia acestora, prin actul administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice. Acest act administrativ, prin care s-a constatat intervenia unui caz de ncetare de drept a raporturilor de serviciu, se

135

comunic Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici n termen de 10 zile lucrtoare de la data emiterii lui. 3.3. ncetarea raportului de serviciu din iniiativa uneia dintre pri ncetarea raportului de serviciu din iniiativa uneia din pri mbrac dou forme: eliberarea din funcia public a funcionarului public; destituirea din funcia public. Eliberarea din funcia public a funcionarului public intervine, de cele mai multe ori, pentru motive neimputabile funcionarului public, n urmtoarele situaii: autoritatea sau instituia public i-a ncetat activitatea ori a fost mutat ntr-o alt localitate, iar funcionarul public nu este de acord s o urmeze; autoritatea sau instituia public i reduce personalul ca urmare a reorganizrii activitii, prin reducerea postului ocupat de funcionarul public; ca urmare a admiterii cererii de reintegrare n funcia public ocupat de ctre funcionarul public a unui funcionar public eliberat sau destituit nelegal ori pentru motive nentemeiate, de la data rmnerii definitive a hotrrii judectoreti de reintegrare; pentru incompeten profesional n cazul obinerii calificativului necorespunztor la evaluarea performanelor profesionale individuale; funcionarul public nu mai ndeplinete condiia prevzut la art. 54 litera g; starea sntii fizice sau psihice a funcionarului public, constatat prin decizie a organelor competente de expertiz medical, nu i permite acestuia s i ndeplineasc atribuiile corespunztoare funciei publice deinute. Trebuie observat c, eliberarea din funcia public se dispune necesarmente pentru motive neimputabile, exceptnd, totui, situaia invocat la art. 99 alineat 1 litera a: pentru incompeten profesional n cazul obinerii calificativului nesatisfctor la evaluarea performanelor profesionale individuale, n situaiile n care acesta nu reuete sau nu mai dorete s-i exercite atribuiile prevzute n fia postului la nivelele de randament i de calitate fixate de conducerea autoritii sau instituiei publice. n legtur cu situaiile pentru care se poate dispune eliberarea din funcia public vom face unele comentarii suplimentare: ipoteza ncetrii activitii autoritii sau instituiei publice: n eventualitatea mutrii autoritii sau instituiei publice n alt localitate ; reorganizare a activitii autoritii sau instituiei publice n practica administrativ, actele normative de nivel superior i cele interne au reglementat i problema personalului, inclusiv a funcionarului public. nelesul expresiei posturi de natura celui ocupat de funcionarul public au primit explicaii n sensul c sunt posturi de aceeai natur cu cele care presupun aceleai condiii de studii i de pregtire profesional necesare pentru ocuparea lor. Instana suprem a decis, de altfel, c posturile nu trebuie s fie identice ci doar asemntoare sub aspectul atribuiilor, al studiilor i al vechimii n munc. n situaia unor posturi identice, este firesc i chiar recomandat s rmn la latitudinea autoritii sau instituiei publice de a hotr care dintre posturi i dintre deintorii lor urmeaz a fi eliberai din funcii, printr-o selecie n raport de competena profesional a celor n cauz i de nevoile reale de personal n situaia nou creat; Statutul funcionarilor publici condiioneaz eliberarea din funcie, n ipoteza de mai sus, i pe existena refuzului din partea funcionarului public de a accepta oferta de a fi trecut pe o funcie public vacant din cadrul aceleai autoriti sau instituii publice. Dac oferta este acceptat, n mod logic, funcionarul public nu va fi eliberat din funcia public, ci se va proceda la ncadrarea la entitatea n al crei stat de funcii fiineaz postul acceptat prin transfer n interesul serviciului sau prin transfer la cerere; Autoritatea sau instituia public este obligat s acorde funcionarului public un preaviz de 30 de zile calendaristice , n toate situaiile n care se pune problema eliberrii din funcia public pentru cazurile neimputabile, prevzute de articolul 84 alineat 4 din Statutul funcionarilor publici. n perioada de preaviz, conductorul autoritii sau instituiei publice

136

poate acorda funcionarului reducerea programului de lucru, pn la 4 ore zilnic, fr afectarea drepturilor salariale cuvenite; Statutul funcionarilor publici stipuleaz c funcionarii publici pot fi eliberai din funcia public n situaiile de reducere de personal ca urmare a reorganizrii activitii, urmare admiterii cererii de reintegrare n funcia public de ctre un funcionar public eliberat sau destituit nelegal anterior ori pentru motive nentemeiate constatate prin hotrre judectoreasc rmas definitiv i n situaia n care au intervenit msuri de siguran de interzicere a exercitrii profesiei sau a funciei dispus prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, atunci cnd nu exist funcii publice vacante corespunztoare n cadrul autoritii sau instituiei publice; Cu privire la eliberarea din funcia public pe considerente de incompeten profesional, n literatura de specialitate i chiar n practica administrativ s-a subliniat condiia ca incompetena s nu fi aprut n momentul ocuprii funciei, ci pe parcurs , c aceasta trebuie s se manifeste de-a lungul unei mai lungi perioade de timp i c ea trebuie raportat la atribuiile exclusive ale funcionarului n cauz. Se induce, astfel, fie ideea scderii pe parcurs a capacitii subiectului de a-i ndeplini atribuiile, fie pe cea a creterii progresive a nivelului criteriilor de performan impuse. 3.4. Destituirea din funcia public a funcionarului public Destituirea din funcia public a funcionarului public se dispune, n toate mprejurrile, numai din motive imputabile acestuia, n urmtoarele situaii : ca sanciune disciplinar aplicat pentru svrirea repetat a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecine grave; dac s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate iar funcionarul public nu acioneaz pentru ncetarea acestuia ntr-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate. Destituirea din funcia public este cea mai aspr msur de sancionare disciplinar a funcionarului public, ea fiind prevzut nu numai ca situaie de ncetare a raporturilor de serviciu ci i ca sanciune i se poate dispune n eventualitatea svririi unor abateri disciplinare, n mod repetat. Cu privire la cerina repetrii unor abateri disciplinare, apreciem c n privina abaterilor uoare s-ar impune o frecven mai mare i o prelungire n timp a acestora, pe cnd, n cazul unor abateri grave, cu consecine asupra bunului mers al activitii, poate fi suficient doar i o singur repetare a aceleai abateri. n cea de a doua ipotez, msura destituirii din funcia public se poate dispune dac s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate , iar funcionarul public nu acioneaz pentru ncetarea acestuia ntr-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate. Situaiile de incompatibilitate sunt prevzute i definite de Legea nr.161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitii publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei. Msura destituirii din funcia public se dispune prin actul administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice, act ce trebuie comunicat funcionarului public n termen de 5 zile lucrtoare din momentul emiterii acestuia. Funcionarul public se poate adresa instanei de contencios administrativ cu cerere de anulare a actului administrativ, n termen de 30 de zile calendaristice de la comunicare i plata de ctre autoritatea sau instituia public emitent a actului administrativ a unei despgubiri egale cu salariile indexate, majorate i recalculate, i cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcionarul public, respectiv reintegrarea acestuia n funcia public deinut. 3.5. Demisia din funcia public a funcionarului public Demisia reprezint un act de voin unilateral al funcionarului public prin care acesta aduce la cunotina conductorului autoritii sau instituiei publice intenia sa de a nceta

137

raporturile de serviciu cu autoritatea sau instituia public respectiv. Legislaia n domeniu ca i doctrina i jurisprudena au subliniat c manifestarea de voin cuprins n actul de demisie, trebuie s fie expres i manifestat n scris. Funcionarul public poate comunica dorina de ncetare a raporturilor de serviciu, notificat n scris, conductorului autoritii sau instituiei publice, fr a fi motivat, i c ea va produce efecte juridice n termen de 30 de zile calendaristice de la nregistrare. n legtur cu termenul de 30 de zile de la care aceasta ncepe s produc efecte juridice, apreciem c, n primul rnd, legiuitorul a avut n vedere o perioad de timp rezonabil la dispoziia autoritii sau instituiei publice pentru a-i lua toate msurile de precauie necesare cu privire la exercitarea acelor atribuii pe care le avea cel ce demisioneaz, pentru ca absena sa s nu afecteze negativ continuitatea exercitrii funciei respective. Este de menionat c, nluntrul celor 30 de zile autoritatea sau instituia public este acoperit de faptul c funcionarul public n cauz are obligaia de a-i exercita atribuiile de serviciu i s respecte normele cuprinse n regulamentul de organizare i funcionare al instituiei respective. La expirarea termenului de 30 de zile de la data depunerii cererii de demisie, raporturile juridice de serviciu nceteaz, cu toate efectele care decurg din aceasta. Statutul funcionarilor publici mai prevede c, la ncetarea raporturilor de serviciu, prin oricare dintre modalitile analizate anterior, funcionarul public are ndatorirea de a preda lucrrile i bunurile care i-au fost ncredinate pentru exercitarea funciei. Funcionarul public i pstreaz drepturile pe care le-a dobndit n timpul carierei , cu excepia cazului n care raportul de serviciu a ncetat din motive imputabile acestuia . Funcionarii publici beneficiaz i de drepturi din bugetul asigurrilor pentru omaj, n situaiile n care raporturile de serviciu ar nceta. 3.6. Redistribuirea funcionarilor publici Instituia redistribuirii funcionarilor publici a fost introdus n virtutea principiului stabilitii n funciile publice i ca o confirmare a acestuia Sarcina de a proceda, n condiiile precizate de lege, la redistribuirea unor funcionari publici a fost conferit Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici . n acest sens, distribuirea se face astfel: n cadrul autoritilor sau instituiilor publice din aceeai localitate sau dintr-o alt localitate aflat la o distan de pn la 50 km de localitatea de domiciliu; n cadrul autoritilor sau instituiilor publice din alt jude sau aflate la o distan mai mare de 50 km de localitatea de domiciliu, la cererea funcionarului public. Redistribuirea funcionarilor publici se face fie pe o funcie public echivalent cu funcia public deinut, fie pe o funcie public inferioar , dar numai cu acordul scris al funcionarului public n cauz. Msura redistribuirii funcionarilor publici din corpul de rezerv se dispune prin ordinul preedintelui Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici , iar conductorii autoritilor sau instituiilor publice au obligaia de a numi n funcii funcionarii publici redistribuii cu caracter permanent sau temporar, n caz contrar funcionarul public afectat avnd dreptul de a se adresa cu plngere instanei de contencios administrativ competente. Corpul de rezerv al funcionarilor publici este format din funcionari publici eliberai din funciile publice n condiiile art. 105 alineat 1 din Statutul funcionarilor publici, exceptndu-i pe cei eliberai pentru incompeten i/sau pentru motive care privesc starea lor de sntate fizic i psihic, i este gestionat de Agenia Naional a Funcionarilor Publici. Funcionarii publici prsesc corpul de rezerv i pierd calitatea de funcionar public, n urmtoarele situaii: dup ndeplinirea termenului de 2 ani de la data trecerii n corpul de rezerv; n cazul n care Agenia Naional a Funcionarilor Publici l redistribuie ntr-o funcie public vacant corespunztoare studiilor absolvite i pregtirii profesionale, iar

138

funcionarul public o refuz; angajarea n baza unui contract de munc pe o perioad mai mare de 12 luni; la cererea funcionarului public.

BIBLIOGRAFIE Bibliografie minimal obligatorie: 1. 2. Neagu Niculae, Drept administrativ. Vol. I, Editura Fundaiei Andrei aguna Constana, Constana, 2010. Neagu Niculae, Drept administrativ. I, Suport de curs, Universitatea Andrei aguna Constana, Constana, 2010. Bibliografie suplimentar recomandat Cri, cursuri, manuale: 1. 2. 3. Ion Alexandru Tratat de administraie public, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2008. Ion Alexandru, Dreptul administrativ european, Ediia a II-a revzut i adugit, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2010. tefan Belingrdeanu, Examen de ansamblul asupra Legii nr.168/1999, privind soluionarea conflictelor de munc, n Dreptul nr.1/2000.

139

4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. *** *** ***

tefan Belingrdeanu, Consideraii teoretice i practice n legtur cu Legea nr.188/1999, privind Statutul funcionarilor publici, n Dreptul nr.2/2000. Ion Corbeanu, Drept administrativ - curs universitar, Ediia a II-a revzut i completat, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2010. Drago Cosmin Dacian, Legea contenciosului administrativ, Ediia a II-a, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2009. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediia a 4-a, vol. I, Editura All Beck, Bucureti, 2005. Rozalia Ana Lazr, Relaia legalitate-oportunitate n statul de drept, n Curierul judiciar nr.9/2003. Corneliu Manda, Drept administrativ, Ediia a IV-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007. Emil Ioan Moiu, Autoritile administraiei autonome din domeniul siguranei naionale i al mediatizrii informaiilor, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010. Niculae Neagu, Natura juridic i etica funciei publice, Editura Bren, Bucureti, 2006. Mircea Preda, Manual de Administraie Public i de Drept Administrativ, Editura Total, Bucureti, 2009. Angelica Rusu, Ramona Valentina Necula, Relaiile publice n administraia public local, Editura Rovimed, Bucureti, 2010. Anton Trilescu, Drept administrativ, Ediia a 4-a, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010. Verginia Vedina, Consideraii referitoare la modificrile i completrile aduse Statutului funcionarilor publici prin Legea nr.161/2003, n Dreptul nr.10/2003. Verginia Vedina, Drept administrativ, Ediia a V-a revzut i actualizat, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007. Contenciosul administrativ. Legislaie, Editura Moroan, Bucureti, 2010. Administraia public local. Instituia Prefectului , Vol. I., Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005. Administraia public local. Instituia Prefectului , Vol. II., Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006. Acte normative:

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Constituia Romniei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003. Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, consolidat n 2009, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 365 din 29.05.2007. Legea nr. 215/2001 privind Administraia public local, modificat, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, nr. 123 din 20 februarie 2007. Legea nr. 544/2001 privind Liberul acces la informaii de interes public, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 668 din 23 octombrie 2001. Legea nr.161/2003 (extras), Conflicte de interese i regimul incompatibilitii n exercitarea demnitilor publice i funciile publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 279 din 19 aprilie 2003. Legea nr.7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 157 din 23 februarie 2004. Legea nr. 340/2004 privind Instituia prefectului, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 658 din 21 iulie 2004, aprobat prin Legea nr. 340 privind prefectul i instituia prefectului, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 225 din 24 martie 2008.

140

8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15.

16. 17. 18. 19.

Legea nr. 477/2004 privind Codul de conduit a personalului contractual din autoritile i instituiile publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 1105 din 26 noiembrie 2004. Legea nr.571/2004 privind Protecia personalului din autoritile publice, instituiile publice i din alte uniti care semnaleaz nclcri ale legii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 1214 din 17 decembrie 2004. Legea nr. 15/1990 privind Reorganizarea unitilor economice de stat ca regii autonome i societi comerciale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 98 din 8 august 1990. Ordonana nr. 13 din 26 iulie 2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea serviciilor publice comunitare pentru cadastru i agricultur, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.461 din 13 august 2001. H.G. nr.432/2004 privind Dosarul profesional al funcionarilor publici, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 341 din 19 aprilie 2004. H.G. nr.1209/2003 privind Organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 757 din 29 octombrie 2003. H.G. nr.1210/2003 privind Organizarea i funcionarea comisiilor de disciplin i a comisiilor paritare din cadrul autoritilor i instituiilor publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 757 din 29 octombrie 2003. Ordonana de Urgen nr. 71 din 29 iunie 2005 pentru Modificarea i completarea unor acte normative n vederea stabilirii cadrului organizatoric i funcional corespunztor desfurrii activitilor de eliberare i eviden a crilor de identitate, a actelor de stare civil, a paapoartelor simple, a permiselor de conducere i a certificatelor de nmatriculare a autovehiculelor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 573 din 4 iulie 2005. O.U.G. nr.56/2004 privind Crearea statutului special al funcionarului public denumit manager public, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 590 din 1 iulie 2004. O.U.G. nr.82/2004 privind unele Msuri n domeniul funciei publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 975 din 22 octombrie 2004. O.U.G. nr.92/2004 privind Reglementarea drepturilor salariale i a altor drepturi ale funcionarilor publici pentru anul 2005, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 1091 din 23 noiembrie 2004. Ordinul Preedintelui Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici nr.1012/2005 privind aprobarea Regulamentului-cadru pentru organizarea examenului de promovare n clas a funcionarilor publici, ncadrai pe funcii publice cu nivel de studii inferior, care absolvesc o form de nvmnt superior de lung durat sau de scurt durat n specialitatea n care i desfoar activitatea.

141