SISTEMUL INSTITUIONAL EUROPEAN EVOLUII CONSACRATE PRIN TRATATUL DE LA LISABONA

DUMITRU MAZILU*

Abstract In this paper we try to answer three questions: a. first, it was appropriate to abandon the promotion of an institutional system integrated in the federal Europe? b. then, ought to answer the question whether the institutional system is the 'confederate more appropriate for progress and prosperity of the peoples of Europe? and, thirdly, c. does come a time when European nations are sacrificing their own identities and accept their identities melt into a common identity, the European one. Keywords: Constitutional Treaty, Europe, the broader.

Construcia Europei Unite presupune un sistem instituional eficient, n msur s rspund exigenelor dezvoltrii democratice a Uniunii, n ansamblul su, i a fiecrui stat membru n parte1. n urma eecurilor rsuntoare ale procesului de ratificare a Tratatului Constituional prin respingerea de ctre francezi i olandezi n cele dou referendumuri i prin amnarea sine die a referendumului programat n Marea Britanie, liderii europeni au reevaluat procesul instituional, gndit naintea elaborrii Tratatului a fi un sistem federativ i au optat pentru un sistem confederativ, pregtind i adoptnd, la Lisabona, la 19 octombrie 2007, un Tratat de Reform2. n aceast comunicare tiinific vom ncerca s rspundem la trei ntrebri: a. mai nti, a fost oportun abandonarea procesului de promovare a unui sistem instituional federativ n Europa integrat?; b. apoi, se cuvine s rspundem la ntrebarea dac sistemul instituional confederativ reprezint opiunea cea mai adecvat pentru progresul i prosperitatea popoarelor europene? i, n al treilea rnd, c. va veni oare o vreme cnd naiunile europene vor renuna la identitile lor
* Profesorul Dumitru Mazilu este membru al Academiei Diplomatice Internaionale, Doctor Honoris Causa al Universitii Internaionale Albert Schweitzer din Geneva. 1 Liderii Uniunii Europene, dar i muli analiti consider Tratatul de Reform un compromis acceptabil n aceast etap a construciei europene (Ion Jinga, Tratatul de la Lisabona: soluie sau etap n reforma instituional a Uniunii Europene? n Revista romn de drept comunitar, 2008, nr. 1, p.15 i urm.; Tiberiu Savu, Obiectivele i competenele Uniunii Europene consacrate de Tratatul de la Lisabona, n Revista romn de drept comunitar, 2008, nr. 1, p. 24 i urm.). 2 Ibidem.

ST. DE DREPT ROMNESC, an 21 (55), nr. 3, p. 227234, BUCURETI, iulieseptembrie 2009

228

Dumitru Mazilu

proprii i vor accepta topirea acestor identiti ntr-o identitate comun, cea european, sau procesul instituional va fi construit astfel nct identitatea comun european va permite meninerea i chiar o mai deplin afirmare a identitii naionale a popoarelor componente ntr-o Uniune conceput ca un sistem de instituii n serviciul naiunilor componente i al tuturor cetenilor europeni i nu drept un mecanism suprastatal prin care statele mai mari i mai puternice din punct de vedere economic s subordoneze naiunile mai mici, crora s le impun anumite decizii care s le defavorizeze? Tratatul de reform adoptat la Lisabona de la 19 octombrie 2007 d rspunsuri adecvate, n acest moment al dezvoltrii instituionale3, la ntrebrile formulate n aceast analiz i la multe altele, care preocup nu numai cetenii celor 27 de state membre n prezent, dar i pe cetenii ai cror state ateapt s dobndeasc acest statut ntr-un viitor mai mult sau mai puin ndeprtat. Aceast concluzie este susinut de cele zece msuri de reform negociate i adoptate prin Tratat: a. Termenii care ar putea induce ideea c Uniunea este o federaie, precum cel de Constituie sau simbolurile drapel, imn, deviz chiar dac aceste simboluri continu s existe au fost eliminate din Tratat; b. Parlamentele naionale pot s cear Comisiei n baza prevederilor Tratatului s revizuiasc o propunere, dac ele consider c aceast propunere impieteaz asupra competenelor lor; c. Se confer un caracter obligatoriu dispoziiilor Cartei Drepturilor Fundamentale ale Omului n statele membre. Menionm c Marea Britanie i Polonia au obinut o derogare de la acest caracter; d. Dup ratificarea Tratatului, Uniunea devine persoan juridic, avnd capaciti de reprezentare pentru toate statele membre; e. Au fost extinse atribuiile Parlamentului European; f. Din anul 2014, Executivul European va avea un numr de comisari egal cu dou treimi din numrul de state, ceea ce nseamn c nu fiecare stat va avea un comisar; g. Din anul 2014 va intra n funciune votul cu dubl majoritate, ceea ce nseamn c 55 la sut din statele membre reprezentnd 65 la sut din populaie vor putea lua decizii valabile pentru toate statele membre. n cazul n care un singur stat se mpotrivete votului cu dubl majoritate, adoptarea acestei msuri poate fi amnat pn n anul 2017; h. Preedintele Consiliului European va fi ales pentru un mandat de doi ani i jumtate, renunndu-se la preedinia semestrial a Uniunii, consacrat n prezent; i. Prin Tratat a fost creat funcia de nalt Oficial pe Probleme de Securitate; s-au instituit politici europene de aprare i securitate, care stabilesc modaliti de ajutor ntre statele membre n caz de agresiune, calamiti etc.; j. Prin Tratat sunt mai bine reglementate drepturile cetenilor europeni, stipulndu-se o mai adecvat reprezentare a lor n instituiile europene. Din msurile de Reform incluse n Tratatul adoptat
Dumitru Mazilu, Tratatul de Reform principalele coordonate convenite de Consiliul European din iunie 2007, n Revista romn de drept comunitar, 2007, nr. 6, p. 13 i urm.; Mario Savino, Between the European Union and the regions: is the state in trap?, n Revista romn de drept comunitar, 2007, nr. 6, p. 26 i urm.
3

Sistemul instituional european evoluii consacrate prin Tratatul de la Lisabona

229

la Lisabona rezult c liderii europeni au optat pentru un sistem instituional confederativ i nu pentru unul federativ. Amintim, n acest sens, c atribuiile viitorului Preedinte al Consiliului European au fost reduse, iar ideea instituirii funciei de Ministru al Afacerilor Externe al Uniunii a fost abandonat, optndu-se pentru funcia de nalt Reprezentant al Uniunii Europene pentru Politic Extern i de Securitate. Dup cum observa actualul Preedinte al Comisiei Europene, Jose Manuel Durao Barroso prin dispoziiile Tratatului n mai multe domenii centrul de putere a fost mutat de la instituiile Uniunii spre statele membre. Jean Monnet nc din anii 50 ai secolului trecut atrgea atenia c ncercarea de a promova o structur federativ va ntmpina o rezisten att de puternic din partea statelor, nct orice astfel de iniiativ va fi sortit eecului4, iar Generalul Charles de Gaulle combtnd tezele federalizrii Continentului a demonstrat c se impune s se construiasc o Uniune a statelor independente i suverane, care s-i pstreze i perpetueze identitatea i tradiiile proprii5. Charles de Gaulle aprecia c opiunile federaliste nu sunt realiste, contravenind concepiei europenilor cu privire la modul n care ar dori s convieuiasc n Europa Unit6. 1. Rolul Parlamentului European potrivit Tratatului de Reform 1.1. Valorificnd experiena acumulat pe parcursul anilor, n timpul negocierilor de la Lisabona7 s-au fcut unele precizri privind rolul Parlamentului European8. n Tratatul de Reform se stipuleaz c Parlamentul European exercit mpreun cu Consiliul funciile legislativ i bugetar9. S-a convenit ca Parlamentul European s exercite funcii de control politic i consultative, n conformitate cu condiiile prevzute n tratate10. 1.2. n privina compoziiei Parlamentului European s-a stabilit ca acesta s fie alctuit din reprezentanii cetenilor Uniunii11. Numrul membrilor Parlamentului European nu poate depi apte sute cinci zeci, plus preedintele12. Se precizeaz
4 Jean Monnet era de prere c Europa va prospera, iar bunstarea va deveni o realitate pentru toi, dac europenii vor aciona unit, iar Robert Schumann aprecia c inteligena i capacitatea creatoare a europenilor vor putea fi mai bine valorificate, dac naiunile continentului vor aciona mpreun (Jean Monnet, Declaraie publicat la 9 mai 1950; Robert Schumann, Declaraie fcut la 9 mai 1950). 5 Mai pe larg, a se vedea Dumitru Mazilu, Integrarea European. Drept Comunitar i Instituii Europene, Ediia a V-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007, pp.68-69. 6 Ibidem. 7 Din octombrie 2008. 8 Cruia i s-au conferit competene n exercitarea funciei sale legislative. 9 Alin.1, art. 9A, Titlul III, Dispoziii privind Instituiile. 10 Ibidem. n acelai articol s-a stipulat c Parlamentul European alege preedintele Comisiei Europene. 11 Ceea ce confirm aplicarea principiului democraiei reprezentative. 12 Alin.2, art. 9A.

230

Dumitru Mazilu

c reprezentarea cetenilor este asigurat n mod proporional descresctor, cu un prag minim de ase membri pentru fiecare stat membru13. 1.3. Cu privire la modul n care sunt alei membrii, n Tratatul de la Lisabona se consacr alegerea prin vot universal direct, liber i secret, mandatul avnd o durat de cinci ani14. 1.4. n cursul negocierilor s-a convenit c Parlamentul European i alege Preedintele i biroul dintre membrii si15. Potrivit punctelor de vedere exprimate n dezbateri, liderii statelor membre au decis c Preedintele Parlamentului European nu va mai avea drept de vot16, decizie contestat de Hans-Gert Pttering, actualul Preedinte al Parlamentului European17. Argumentele prezentate de Preedintele n funciune al Parlamentului European s-au dovedit ntemeiate, iar la definitivarea textului s-a recunoscut c i va pstra dreptul de vot18. 2. Consiliul European ofer Uniunii impulsurile necesare dezvoltrii acesteia i i definete orientrile i prioritile politice generale19 2.1. Tratatul de Reform debuteaz n precizarea rolului Consiliului European prin introducerea articolului 9B. Este de apreciat modul explicit n care Tratatul stipuleaz poziia Consiliului European n sistemul instituional20. 2.2. Textul convenit n Tratatul de la Lisabona este de natur s clarifice att locul, ct i rolul Consiliului European n relaia cu celelalte instituii ale Uniunii, dar i n procesul general al construciei Europei Unite21. Preciznd c nu exercit funcii legislative22, ci ofer impulsurile necesare dezvoltrii Uniunii, definindu-i
13 Ibidem. S-a convenit ca niciunui stat membru s nu i se atribuie mai mult de nouzeci i ase de locuri. Tratatul de la Lisabona stipuleaz modalitatea stabilirii componenei Parlamentului European. Consiliul European se precizeaz n Tratat adopt n unanimitate, la iniiativa Parlamentului European i cu aprobarea acestuia, o decizie de stabilire a componenei Parlamentului European, cu respectarea principiilor convenite (a se vedea alin. 2, art. 9A, paragraful 1). 14 Alin.3, art. 9A. 15 Ibidem, alin. 4. 16 Ion Jinga, Compromisul salvator, n op. cit., p. 23. 17 Hans-Gert Pttering a declarat c o asemenea decizie este cel puin discutabil. n primul rnd pentru c Preedintele Parlamentului este ales dintre membrii si, iar Consiliul European nu poate decide cine are drept de vot n Parlament. Preedintele Parlamentului nu voteaz n general, deoarece se concentreaz asupra modului de desfurare a votului. Dar nu poate s accepte s i fie retras dreptul de vot. Drepturile deputatului care este Preedinte al Parlamentului nu pot fi limitate (Declaraia Preedintelui Parlamentului European, n Welt am Sonntag din 21 octombrie 2007). 18 Ion Jinga, op. cit., p. 23. 19 Alin.1, art.9B, Tratatul de Reform. 20 n felul acesta ambiguitile au fost eliminate, iar competenele Consiliului European au fost clarificate. 21 Tratatul de la Lisabona a pstrat i completat reglementrile anterioare privind Consiliul European. 22 Neavnd funcii legislative, Consiliul European d orientrile care se impun adoptrii reglementrilor juridice la nivelul Uniunii.

Sistemul instituional european evoluii consacrate prin Tratatul de la Lisabona

231

orientrile i prioritile politice generale23, Tratatul de Reform recunoate rolul important care revine efilor de stat i/sau de guvern ai statelor membre care compun Consiliul European24. 2.3. n privina deciziilor pe care le adopt, Tratatul a consacrat procedura consensului cu excepia cazului n care tratatele dispun altfel25. 2.4. Reglementri explicite au fost incluse n Tratat cu privire la Preedintele Consiliului European. Consiliul European i alege preedintele cu majoritate calificat, pentru o durat de doi ani i jumtate, cu posibilitatea rennoirii mandatului o singur dat26. 2.5. Negocieri laborioase au avut loc cu privire la mandatul Preedintelui Consiliului European27. Astfel, s-a convenit ca Preedintele Consiliului European: s prezideze i impulsioneze lucrrile Consiliului European; s asigure pregtirea i continuitatea lucrrilor Consiliului European, n cooperare cu preedintele Comisiei i pe baza lucrrilor Consiliului Afaceri Generale; s acioneze pentru facilitarea coeziunii i a consensului n cadrul Consiliului European; s prezinte Parlamentului European un Raport dup fiecare reuniune a Consiliului European28. 3. Consiliul exercit, mpreun cu Parlamentul European, funciile legislativ i bugetar29 3.1. Tratatul de la Lisabona a fcut precizri i cu privire la rolul Consiliului n sistemul instituional al Uniunii Europene30. Stipulndu-se c exercit mpreun cu Parlamentul European funciile legislativ i bugetar, se stabilete c revine Consiliului misiunea de a exercita funcii de definire a politicilor i de coordonare, n conformitate cu condiiile prevzute n tratate31. 3.2. n privina compoziiei Consiliului, Tratatul precizeaz c n alctuirea sa intr cte un reprezentant la nivel ministerial al fiecrui stat membru, mputernicit
Considerndu-se c la nivelul Consiliului European trebuie convenite orientrile i prioritile politice generale. 24 Consiliul European este compus din efii de stat sau de guvern ai statelor membre, precum i din preedintele su i Preedintele Comisiei. naltul Reprezentant al Uniunii pentru Afaceri Externe i Politica de Securitate particip la lucrrile Consiliului European (Alin. 2, art. 9B). 25 Alin. 4, art. 9B. 26 n caz de mpiedicare sau de culp grav, Consiliul European poate pune capt mandatului preedintelui n conformitate cu aceeai procedur (Alin. 5). 27 Aliniatele a-d, art. 9B. 28 Ibidem. Preedintele Consiliului European are i competene de reprezentare extern la nivelul su fr a aduce atingere atribuiilor naltului Reprezentant al Uniunii pentru Afaceri Externe i Politica de Securitate (Art. 6, paragraful 2). Preedintele Consiliului European nu poate exercita un mandat naional (Ibidem, paragraful 3). 29 Art. 9C, Tratatul de Reform. 30 Ibidem, aliniatele 19. 31 Alin. 1, paragraful 2, art. 9C.
23

232

Dumitru Mazilu

s angajeze guvernul statului membru pe care l reprezint i s exercite dreptul de vot32. 3.3. Deciziile n Consiliu sunt adoptate cu majoritate calificat, cu excepia cazului n care tratatele dispun altfel33. Se precizeaz c, ncepnd cu 1 noiembrie 2014, majoritatea calificat se definete ca fiind egal cu cel puin 55 la sut din membrii Consiliului, cuprinznd cel puin cincisprezece dintre acetia i reprezentnd state membre care ntrunesc cel puin 65 la sut din populaia Uniunii34. 4. Comisia promoveaz interesul general al Uniunii i ia iniiativele corespunztoare n acest scop35 4.1. Tratatul de la Lisabona definete pe baza experienei acumulate n decursul anilor rolul Comisiei Europene, ndrituit s asigure aplicarea tratatelor, precum i a msurilor adoptate de instituii n temeiul acestora36. 4.2. Comisia se stipuleaz n Tratat supravegheaz aplicarea dreptului Uniunii sub controlul Curii de Justiie a Uniunii Europene37. 4.3. Comisia execut bugetul i gestioneaz programele. Ea exercit funcii de coordonare, de executare i administrare, n conformitate cu condiiile prevzute n tratate38. 4.4. O competen important a Comisiei este aceea de a propune actele legislative. Tratatul stipuleaz n mod expres c actele legislative ale Uniunii pot fi adoptate numai la propunerea Comisiei, cu excepia cazului n care tratatele prevd altfel39.
Alin.2, art. 9C. n mod expres, Tratatul de Reform n urma unor negocieri ndelungate i dificile a definit majoritatea calificat. Totodat, Tratatul a definit minoritatea de blocare, preciznd c aceasta trebuie s cuprind cel puin patru membri ai Consiliului, n caz contrar se consider a fi ntrunit majoritatea calificat (Alin.4, paragraful 2). Tratatul stipuleaz c celelalte condiii privind votul cu majoritate calificat sunt stabilite n art. 205, alin. 2 din Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene (Ibidem, paragraful 3). 34 Avndu-se n vedere importana sistemului decizional n cadrul Consiliului, s-a convenit ca dispoziiile tranzitorii privind definiia majoritii calificate care se aplic pn la 31 octombrie 2014, precum i cele care se vor aplica n perioada 1 noiembrie 2014 31 martie 2017 s fie incluse n Protocolul privind dispoziiile tranzitorii (Alin.5, art. 9C). 35 Alin.1, art.9D, Tratatul de Reform. 36 Ibidem. 37 A se vedea i dispoziiile art. 9F. 38 Alin. 1, art. 9D. Se precizeaz c revine Comisiei dreptul de a asigura reprezentarea extern a Uniunii, cu excepia politicii externe i de securitate comune i a altor cazuri prevzute n tratate (Ibidem). Comisia adopt iniiativele de programare anual i multianual a Uniunii, n vederea ncheierii unor acorduri interinstituionale (Ibidem). 39 Tratatul stipuleaz c celelalte acte se adopt la propunerea Comisiei, n cazul n care tratatele prevd acest lucru (Alin. 2, art. 9D).
33 32

Sistemul instituional european evoluii consacrate prin Tratatul de la Lisabona

233

4.5. Mandatul Comisiei este stabilit pentru o perioad de cinci ani, iar membrii Comisiei sunt alei pe baza competenelor lor generale i a angajamentului lor fa de ideea european, dintre personalitile care prezint toate garaniile de independen40. 5. Curtea de Justiie a Uniunii Europene asigur respectareadreptului n interpretarea i aplicarea tratatelor41 5.1. Tratatul de la Lisabona precizeaz c principala instan a Uniunii este Curtea de Justiie care cuprinde Curtea de Justiie, Tribunalul i tribunalele speciale42. 5.2. Curtea de Justiie a Uniunii Europene este compus din cte un judector pentru fiecare stat membru43. Judectorii trebuie s ntruneasc criteriile de competen i imparialitate stipulate n tratate. Curtea este asistat de avocai generali44. 5.3. Potrivit dispoziiilor Tratatului de la Lisabona, Curtea de Justiie a Uniunii Europene hotrte n conformitate cu tratatele: cu privire la aciunile introduse de un stat membru, de o instituie ori de persoane fizice sau juridice; cu titlu preliminar la solicitarea instanelor judectoreti naionale cu privire la interpretarea dreptului Uniunii sau la validitatea actelor adoptate de instituii; n celelalte cazuri prevzute de tratate45. n concluzie, la Bruxelles, n iunie 2007 i la Lisabona, n octombrie 2007 n confruntarea dintre federaliti i suveraniti a triumfat raiunea, optndu-se pentru un sistem instituional n care toate popoarele s-i vad garantate interesele legitime, deoarece europenii doresc o Uniune a statelor n care identitile lor naionale s nu fie abandonate ...Liderii europeni i-au declarat satisfacia pentru soluiile convenite prin Tratatul de la Lisabona46. Rmne ca n cazul n care Tratatul va fi ratificat de toate statele membre pn la finele anului 2008
Alin. 3, paragrafele 1 i 2, art. 9D. Alin. 1, art. 9F, Tratatul de Reform. 42 Ibidem. 43 Ibidem, alin. 2. 44 Alin. 2, paragraful 2. 45 Alin. 3, literele a, b i c, art. 9F. n conformitate cu Tratatul de la Lisabona, judectorii i avocaii generali ai Curii de Justiie, precum i judectorii Tribunalului sunt alei dintre personalitile care prezint toate garaniile de independen i care ntrunesc condiiile prevzute la articolele 223 i 224 din Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene. S-a convenit ca acetia s fie numii de comun acord de ctre guvernele statelor membre pentru ase ani. Se precizeaz c judectorii i avocaii generali care i ncheie mandatul pot fi numii din nou (Alin. 2, paragraful 4). 46 Premierul britanic, Gordon Brown, declara la 19 octombrie 2007 c interesele britanice au fost protejate; Cancelarul german Angela Merkel constata c s-a realizat un progres politic decisiv, iar Nicolas Sarkozy nota c s-au depit momente dificile n procesul instituional (a se vedea i Ion Jinga, Compromisul salvator, n op. cit., p. 2223).
41 40

234

Dumitru Mazilu

dispoziiile sale s fie aplicate, aa nct procesul construciei Europei Unite s continue n conformitate cu voina i interesele tuturor statelor membre, mari, mijlocii sau mici, n spiritul cooperrii i respectului reciproc47.

47 Tratatul de reform a adoptat modificrile necesare tratatelor existente n vederea consolidrii eficienei i legitimitii democratice a Uniunii extinse, precum i a coerenei aciunii sale externe (Dumitru Mazilu, op. cit., n Revista romn de drept comunitar, 2007, nr. 6, p. 25).