DCAF Backgrounder Politica naional de securitate Ce este politica naional de securitate? De ce au statele nevoie de PNS?

Care este baza legal a PNS? Care este structura PNS? Cum este formulat PNS? Care sunt aspectele critice n elaborarea PNS? Care sunt ntrebrile cheie n formularea unei PNS eficiente? Punerea n aplicare a PNS Concluzie: Principiile unei PNS eficiente i democratice Teme conexe Informaii suplimentare Seria de publicaii DCAF Backgrounders ofer publicului avizat materiale documentare concise, referitoare la o larg gam de aspecte al guvenanei i reformei sectorului de securitate.

Ce este politica naional de securitate ?

Politica naional de securitate (PNS) este cadrul n care este descris modul cum o ar asigur securitatea statului i a cetenilor i se prezint adesea sub forma unui document structurat. n cele ce urmeaz ne vom referi la PNS ca document structurat. Un astfel de document poate fi numit i plan, strategie, concept sau doctrin. PNS se refer att la prezent ct i la viitor, pentru c definete interesele vitale ale naiunii i stabilete liniile de aciune pentru a face fa ameninrilor prezente i viitoare i a gestiona evoluiile favorabile. Ca regul general, PNS este ierarhic superioar altor politici de securitate, cum ar fi doctrina militar, strategia de securitate naional etc., acestea abordnd securitatea naional din perspectiva anumitor organisme sau probleme. PNS se deosebete de aceste politici i prin gama larg de subiecte pe care le abordeaz, n ncercarea de a defini att ameninrile interne ct i externe. In ultim instan, PNS caut s reuneasc i s coordoneze contribuiile actorilor n materie de securitate naional n funcie de interesele i ameninrile considerate ca cele mai importante. Unele state, cum ar fi Marea Britanie, Frana i China, nu au o PNS ca document unic i structurat, ci se bazeaz pe politicile de aprare sau crile albe care se concentreaz doar pe aprarea naional. Alte state nu dau publicitii documentele lor de politic sau nu au politici cuprinztoare privind securitatea sau aprarea sub form de documente.

De ce au statele nevoie de PNS ?

Exist cinci motive principale pentru care statele au nevoie de o PNS coerent i detaliat: . s dea guvernelor posibilitatea de a aborda toate ameninrile ntr-o manier coerent . s creasc eficiena sectorului de securitate prin optimizarea contribuiilor tuturor actorilor din acest domeniu . s vegheze la aplicarea politicii

. s construiasc consensul pe plan intern . s ntreasc ncrederea i cooperarea la nivel regional i internaional n primul rnd, pentru a constitui un cadru cuprinztor, PNS necesit o analiz aprofundat a tuturor ameninrilor la adresa securitii naionale. Ameninrile interne i externe au fost vreme ndelungat tratate separat, dar actualmente politica de securitate tinde din ce n ce mai mult spre o evaluare complex a condiiilor interne i internaionale, n egal msur. Aceste politici ar trebui elaborate cu participarea tuturor structurilor guvernamentale cu rspunderi n domeniul securitii; este de dorit ca structurile internaioale i neguvernamentale relevante s fie de asemenea implicate. n al doilea rnd, PNS poate juca un rol pozitiv n armonizarea contribuiilor aduse de numrul crescnd de actori din domeniul securitii, printre care cei de nivel naional, autoritile locale, comunitatea de afaceri (de exemplu, pentru protejarea infrastructurii vitale), diverse organizaii ale societii civile, precum i instituiile regionale i internaionale. Centralizarea procesului de elaborare a politicii, astfel nct aceasta s includ contribuii venite din surse diferite, poate duce la o nelegere comun a conceptului de securitate. n al treilea rnd, PNS d o orientare politic diverilor actori implicai n securitatea naional. PNS ofer repere pentru alinierea deciziilor operaionale la obiectivele pe termen lung i scurt ale politicii naionale. Centralizarea permite folosirea optim a resurselor i evitarea discrepanelor, redundanelor i deficienelor n procesul de elaborare i punere n practic. n al patrulea rnd, PNS asigur o larg participare la elaborarea politicii de securitate deoarece extinde dialogul i cooperarea dincolo de limitrile profesionale, instituinale sau partinice. n acest fel, dialogul poate duce la un consens cu privire la valorile i interesele naionale fundamentale i la gama de ameninri la adresa acestor valori i interese. n al cincilea rnd, PNS este un instrument de ntrire a ncrederii la nivel regional i internaional. Printr-o politic coerent i transparent, statul mprtete preocuprile sale legate de securitate comunitii internaionale, facilitnd astfel nelegerea i cooperarea internaional.

Care este baza legal a PNS ?

Uneori, PNS face obiectul unei legislaii specifice. De exemplu, n Statele Unite preedintele trebuie s prezinte anual Congresului o strategie naional de securitate, dei n practic acest lucru nu se ntmpl chiar n fiecare an. n Letonia, Parlamentul trebuie s aprobe o PNS scris de Cabinet i aprobat de Consiliul Naional al Securitii n fiecare an. n alte cazuri, iniiativa elaborrii unei strategii de securitate aparine executivului. n Federaia Rus, de exemplu, Consiliul Naional al Securitii elaboreaz strategii de securitate care sunt aprobate de executiv. n Austria, Parlamentul a creat n 2001 un Consiliu Naional al Securitii care are sarcina de a stabili orientarea politicii

naionale de securitate, dar nu i neaprat de a prezenta un document complet privind PNS (dei n practic aa s-a procedat).

Care este structura PNS?

Dei PNS difer de la un stat la altul, tendina general este ca aceasta s constituie un document unic care abordeaz cel puin trei teme/aspecte/capitole fundamentale: rolul statului n sistemul internaional, situaiile percepute ca favorabile sau defavorabile la nivel naional i internaional, rspunderile care revin celor ce aplic PNS n situaiile menionate. La prima tem se definete concepia statului despre sistemul internaional i despre rolul pe care statul l joac n acest sistem. Aceasta implic luarea n considerare a intereselor i valorilor acelui stat, a structurilor de guvernan i a proceselor de luare a deciziilor. Rezultatul este o concepie pe termen lung cu privire la rolul i locul statului i societii n viitor. La a doua tem se evalueaz ameninrile i circumstanele favorabile prezente i viitoare. Teoretic, aici ar trebui incluse att ameninrile interne ct i cele externe, dar, n practic, multe PNS se axeaz pe ameninrile venite din afar i evoluiile favorabile pe plan extern. Tot aici sunt abordate atitudinile politice i preferinele referitoare la partenerii internaionali n materie de securitate, ceea ce ar putea avea ca rezultat crearea de oportuniti de cooperare. La a treia tem se stabilete zona de responsabilitate a fiecrui actor care aplic PNS. Sunt incluse aici tipul de activitate legat de securitate (aprarea teritoriului, serviciile de informaii etc.) i domeniile n care fiecare este mputernicit sa acioneze. Deoarece n unele ri termenul de securitate naional este istoric asociat cu amestecul excesiv al forelor de securitate n afacerile interne, el poate da natere la controverse. Contribuiile fiecrui actor sunt adesea descrise n amnunime, dar informaiile foarte specializate, cum ar fi structura de fore, sunt de obicei omise i incluse n documente anexe.

Cum este formulat PNS ?

PNS este formulat conform unei structuri standard, care include iniierea, elaborarea, reconcilierea i aprobarea. Revizuirea este aproape ntotdeauna iniiat de executiv. n unele cazuri, legislativul sau diferite structuri permanente cu rspunderi n domeniul securitii pot recomanda o revizuire a PNS. Revizuirea se poate face n mod regulat, uneori chiar anual, dar poate fi i ocazional, ca n cazul Elveiei. Organul care se ocup de elaborare este de obicei desemnat de executiv i poate fi o comisie permanent, un organ deja existent sau unul constituit ad hoc. n multe ri exist un consiliu de securitate special pe lng preedinte (n Statele Unite, Austria, Federaia Rus), dar n altele este chiar cabinetul (n Letonia sau Canada) sau o comisie ad hoc. Aceast comisie se consult cu toi actorii guvernamentali din domeniul securitii ministerul aprrii, agenii de informaii, reprezentani ai forelor armate, comisii

legislative i, n ultima vreme, i cu ministere care nainte nu erau asociate cu sectorul de securitate, precum agricultura, transporturile, sntatea, imigraia i organismele de conducere din domeniul financiar. Comisia poate avea consultri i cu actori neguvernamentali, precum partidele politice, mijloacele de informare n mas, societatea civil i mediile academice. Uneori, aceste grupuri ofer doar comentarii, dar, n multe cazuri, comisia ncearc s sintetizeze diferitele puncte de vedere prezentate ntr-o concepie unitar privind securitatea statului. Cu ct participanii la formularea PNS sunt mai numeroi, cu att asumarea acestei politici este mai ampl i, ca atare, punerea n aplicare este mai eficient. n Elveia s-a recurs la o abordare n dou etape pentru elaborarea ultimei PNS: mai nti s-a organizat o ampl consultare a tuturor factorilor socio-politici, n urma creia a fost redactat i naintat guvernului un raport cu caracter neangajant, cuprinznd sugestii pentru PNS; apoi, un organism guvernamental a redactat un raport propriu, lund n considerare coninutul primului raport. Reconcilierea se realizeaz prin reunirea contribuiilor diferiilor actori implicai n sectorul de securitate n faza de redactare i prin difuzarea proiectelor iniiale ale legislaiei nc din aceast faz, fie intern sau public, fie n ambele moduri simultan. Aprobarea de ctre legislativ sau executiv poate fi necesar. Dac procesul de revizuire a fost iniiat de ctre executiv, este puin probabil c va avea nevoie de aprobarea legislativului, dar executivul poate opta pentru prezentarea PNS legislativului rii respective, pentru a fi sigur c documentul va fi susinut. Unele parlamente pot doar lua not de PNS, aa cum se ntmpl n Elveia, altele pot avea dreptul de a opera modificri substaniale ale textului.

Care sunt aspectele critice n elaborarea PNS ?

Mai nti, PNS trebuie s realizeze un echilibru ntre deschidere i secretizare. Unele ri ncearc s evite aceast problem folosind termeni vagi (aa-zisa ambiguitate strategic), dar consecina poate fi diminuarea eficacitii documentului. n alte ri exist att versiuni publice ct i versiuni secretizate ale Strategiei naionale de securitate. Totui, dac PNS face obiectul unei dezbateri publice, coninutul su va reflecta probabil obiectivele generale de securitate naional, iar punerea n practic a acestora va fi abordat n doctrinele subsumate sau alte mecanisme de planificare. n al doilea rnd, se crede uneori c exist un conflict ntre necesitatea de a menine libertatea de aciune i limitrile impuse aciunii conductorilor. Din acest motiv, n PNS multe ri prefer s se refere la probleme anume, mai degrab dect la ri anume, dei, n cazul n care PNS are menirea de a trimite un semnal clar unei alte puteri, aceasta poate fi numit. n al treilea rnd, necesitatea de a proceda la revizuirea PNS trebuie evaluat n funcie de costuri, att umane ct i materiale. ntr-adevr, revizuirile sunt necesare atunci cnd se produc schimbri semnificative ale mediului strategic sau cnd se apreciaz c politica de securitate nu mai este adecvat. Totui, dac sunt fcute prea frecvent, pot solicita excesiv resursele, mai ales pentru c o bun PNS necesit participarea acelor autoriti care sunt angajate n aplicarea politicii.

n al patrulea rnd, PNS trebuie s realizeze un echilibru ntre dezbaterea public i contribuia experilor. Dezbaterea public poate asigura aderena la PNS, dar, dac aceasta este perceput ca expresia a unor interese politice, eficiena ei va avea de suferit.

Care sunt ntrebrile cheie n formularea unei PNS eficiente?

. Cnd ar trebui iniiat revizuirea? . Ce actori ar trebui s participe la procesul de revizuire? . Exist o organizaie coordonatoare independent ncurajeaz i compileaz contribuiile diferitelor grupuri de lucru privind PNS? . Cum este definit securitatea naional? Care sunt problemele cu care se confrunt n prezent securitatea naional i cele cu care se va confrunta probabil pe viitor? . De ce instrumente dispune securitatea naional i ce instrumente noi vor mai fi necesare? . Cum este tratat n cadrul PNS problema echilibrului ntre transparen i nevoia de a pstra confidenialitatea n domenii vitale pentru securitatea naional? . A fost constituit un organism de monitorizare pentru revizuirea PNS? Este acesta un organism reprezentativ i cuprinztor? . Ce msuri ar trebui luate pentru a face cunoscut PNS i a informa publicul despre coninutul su?

Punerea n aplicare a PNS

PNS nu ofer dect rareori soluii pentru probleme de securitate bine precizate, deoarece acest document nu este rigid sau ndeajuns de detaliat ca s se refere la orice circumstan. Prin urmare, dup obinerea aprobrii, fiecare actor din domeniul securitii este rspunztor pentru punerea n aplicare a PNS, ceea ce va implica probabil evaluri amnunite ale capacitilor i revizuiri ale politicii n fiecare instituie. Acestea pot recomanda urmtoarele schimbri structurale: Adaptarea instrumentelor de politic existente. Aceast msur poate avea consecine asupra ncadrrii personalului, distribuiei geografice a resurselor, politicilor de achiziii i a multor altor instrumente. Orice politici subordonate, cum ar fi aprarea naional sau strategiile militare, ar trebui modificate pentru a corespunde PNS. Crearea de noi instrumente de politic. n aceast categorie pot intra comisiile de control, grupurile de lucru interdepartamentale i alte mecanisme. La nivel naional, aplicarea PNS poate fi susinut prin crearea unor grupuri permanente care s supravegheze modul n care este pus n practic politica naional de securitate, dei unii pot considera c acesta diminueaz eficiena deciziei n domeniul securitii. Aceste grupuri evalueaz PNS innd seama de capacitile actuale i de riscurile estimate. n unele ri aceast sarcin revine unui organism instituionalizat ca, de exemplu, Consiliul Securitii Naionale; n altele sunt stipulate reuniuni regulate ale unui grup interdepartamental ad hoc de revizuire. Compoziia organelor de monitorizare i activitatea acestora ar trebui s urmreasc aceleai principii de reprezentativitate, transparen, dialog i consens care sunt valabile pentru comisiile de revizuire a PNS.

Unele organisme de monitorizare pot propune executivului revizuirea PNS atunci cnd apreciaz c aceasta este necesar.

Concluzie: Principiile unei PNS eficiente i democratice

Comisia sau organismul nsrcinat cu elaborarea PNS trebuie s respecte urmtoarele principii: Reprezentativitate i receptivitate: Formularea politicii cu o ct mai larg participare este cea mai bun cale de a aborda din toate punctele de vedere preocuprile de securitate ale partenerilor statali i de a pune de acord aceste preocupri cu mijloacele i capacitile disponibile. PNS trebuie s includ i contribuii de la partenerii neguvernamentali i s rspund preocuprilor acestora. Dialog i consens: Dialogul i cutarea consensului sunt eseniale pentru elaborarea unei PNS care s se bucure de o larg susinere i s fie eficient aplicat. Analizarea tuturor ameninrilor: n mod normal este necesar s se ia n considerare o gam larg de ameninri, inclusiv cele menionate n Raportul Grupului la nivel nalt privind ameninrile, provocrile i schimbrile : ameninrile economice i sociale (inclusiv pandemiile i dezastrele naturale i accidentale), conflictele interstatale, conflictele interne, terorismul, armele de distrugere n mas i crima transnaional. Evaluarea corect a mijloacelor: PNS trebuie s evalueze atribuiile diverselor organisme guvernamentale n raport cu ameninrile identificate, precum i politicile curente privind probleme ca alianele, folosirea forei militare, proliferarea armelor de distrugere n mas i rolul democraiei i dezvoltrii economice n concepia despre securitate a rii. Transparena: Dac se asigur transparena n procesul de elaborare a PNS, interesele particulare, cum ar fi cele ale unor ministere sau organisme individuale, nu pot fi predominante n forma final a documentului. Monitorizarea sistematic i evaluarea ameninrilor : Compatibilitatea ntre PNS existent i contextul naional i internaional n evoluie trebuie s fie constant monitorizat de un grup cu caracter permanent. Organele de monitorizare ar trebui s respecte aceleai principii ca i comisiile de revizuire. Considerente internaionale: De vreme ce statele nu triesc izolate, nici unul nu poate formula o politic de securitate pur naional . Faptul c un stat este membru al unor organizaii sau grupri multinaionale care se ocup de probleme economice sau de securitate va influena modul n care este formulat PNS. Respectarea dreptului internaional: PNS trebuie s ia n considerare prevederile acelor instrumente legale internaionale la care ader statul, ca i dreptul cutumiar cu valoare obligatorie general.

Teme conexe
. Politica de aprare . Angajamentele internaionale privind securitatea . Instituiile de securitate intern . Interesele naionale . Structura militar de comand . Alte ministere dect cel al aprrii i sectorul de securitate . Controlul parlamentar . Grupurile permanente privind sectorul de securitate . Starea de urgen

Alte informaii
Politici naionale de securitate pe web: Austria: Security and Defense Doctrine (2002) (Doctrina de securitate i aprare, 2002) www.am.gov.lv/en/nato/basic/4534/ Canada: Securing an Open Society: The National Security Policy of Canada (2004) (Crearea unei societi deschise: Politica de securitate naional Canadei, 2004) www.pco-bcp.gc.ca/docs/Publications/ NatSecurnat/natsecurnat_e.pdf Elveia: Security through Cooperation: Report of the Federal Council to the Federal Assembly on the Security Policy of Switzerland (1999) (Securitate prin cooperare: Raport al Consiliului Federal ctre Adunarea Federal privind Politica de securitate a Elveiei, 1999) www.vbs-ddps.ch/internet/vbs/en/home.html Letonia: National Security Concept (2002) (Concepia privind securitatea naional, 2002) www.am.gov.lv/en/nato/basic/4534/ Statele Unite ale Americii: The National Security Strategy of the United States (2002) (Strategia naional de securitate a Statelor Unite) www.whitehouse.gov.nsc/nss.pdf Printre rile care au elaborat politici naionale de securitate se mai numr Estonia, Lituania, Polonia, Rusia, Sierra Leone i Turcia. Att UE ct i NATO i-au elaborat strategii sau concepii privind securitatea. Alte surse: Civilian Control or Civilian Command?DCAF Conference Paper (Control civil sau comand civil? DCAF, document de

conferin) www.dcaf.ch.publications/Working_Papers/121/pdf Managing National Security Policy: The President and the Process (Gestionarea politicii de securitate naional: Preedintele i procesul). Pittsburgh: University of Pittsburg Press The National Security Strategy: Documenting Strategic Vision (Strategia de securitate naional: Fundamentarea concepiei strategice). Monografii, Strategic Studies Institute (SSI), US Army War College www.carlisle.army.mil/ssi/pdffiles/PUB332.pdf A More Secure World: Our Shared Responsibility. Report of the Secretary Generals High Level Panel on Threats, Challenges, and Change (O lume mai sigur: Rspunderea noastr comun. Raport al Grupului la nivel nalt privind ameninrile, provocrile i schimbrile) www.un.org/secureworld/report2.pdf
Publicaiile din seria DCAF Backgrounders sunt elaborate de Grupul de lucru privind reforma sectorului de securitate din cadrul Centrului, mpreun cu cercettori DCAF i experi independeni. Jonas Hagman i James Stocker, cercettori asisteni la DCAF, au ntocmit documentaia necesar pentru acest Backgrounder. James Stocker a oferit i asisten redacional. David Law, cercettor principal al DCAF pentru reforma sectorului de securitate, este redactorul acestei serii. Alte publicaii din aceast serie pot fi consultate la www.dcaf.ch/publications/backgrounders Centrul de la Geneva pentru controlul democratic al forelor armate (DCAF) coopereaz cu instituiile statului i societatea civil pentru a promova i ntri controlul democratic i civil asupra structurilor din sectorul de securitate cum ar fi poliia, ageniile de informaii, poliia de frontier, forele paramilitare i forele armate. Centrul ntreprinde cercetri pentru a identifica provocrile majore la adresa guvernanei democratice n sectorul de securitate i a consemna practicile cele mai potrivite pentru a face fa acestor provocri. DCAF ofer programe de consiliere i asisten practic tuturor celor interesai, ndeobte guvernelor, parlamentelor, autoritilor militare i organizaiilor internaionale. Vizitai-ne la www.dcaf.ch