1

I. Consideraii introductive

1.

Argumente pentru opiunea tematic

Sfritul secolului XX i nceputul celui de al III-lea mileniu se caracterizeaz printr-un amplu proces de transformri n toate domeniile de activitate ale societii umane, iar ansamblul acestor mutaii trebuie s fie supus unor reglementri specifice, principiul legalitii fiind o cerin esenial a statului de drept. rdinea !uridic naional a fiecrei ri este influenat de sistemele !uridice supranaionale, datorit tendinei de globalizare a lumii, fr a putea fi negat interdependena legislaiilor interne, n condiiile n care statul, n calitate de semnatar al unor convenii internaionale, are de ndeplinit anumite obligaii, inclusiv pe planul adoptrii unor norme !uridice corespunztoare anga!amentelor asumate. "utem afirma c asistm la un proces de convergen ntre dreptul administrativ din statele membre ale #niunii $uropene i dreptul administrativ european, care urmeaz s se dezvolte n continuare. %preciem c, n condiiile n care &omnia i-a asumat acquis-ul comunitar, ea are obligaia de a implementa n legislaia naional principiile generale de procedur administrativ conturate la acest nivel. 'ucrarea de fa este structurat n dou pri, dup cum urmeaz( necesitatea codificrii normelor de procedur administrativ i principiile procedurii administrative n dreptul romn i comparat. "ornind de la realitatea c tema procedurii administrative este deosebit de vast i nu poate fi analizat n mod e)*austiv ntr-o singur lucrare, vom ncerca s prezentm n continuare, fr a intra n detalii, care sunt principalele subiecte supuse cercetrii noastre. %stfel, am considerat c se impune realizarea unor scurte consideraii cu privire la sistemele de drept din #niunea $uropean, precum i la noiunea i caracterele dreptului administrativ, n condiiile n care tendinele doctrinare contemporane converg uneori c*iar n direcia contestrii acestei ramuri a dreptului public. %vnd n vedere caracterul tiinific al lucrrii, am delimitat sfera noiunilor de codificare, procedur administrativ necontencioas i procedur administrativ contencioas, aa cum sunt ele reflectate n doctrina i legislaia statelor europene.

+e asemenea, am realizat o succint analiz a surselor naionale, precum i a surselor europene ale dreptului administrativ. ,n acelai timp, am procedat la prezentarea relaiilor dintre dreptul comunitar i dreptul naional, n cadrul creia am evideniat, n special, efectul direct al ordinii !uridice comunitare n faa instanelor naionale, precum i prioritatea normelor comunitare fa de normele naionale contrare acestora. ,ntr-un alt capitol al lucrrii am analizat principiile ce guverneaz implementarea dreptului comunitar de ctre autoritile naionale i problema responsabilitii statelor n cazul nclcrii dreptului comunitar. "e de alt parte, am prezentat argumentele care susin necesitatea codificrii normelor de procedur administrativ la nivel comunitar, metodele de sistematizare utilizate, precum i demersurile ntreprinse n vederea realizrii acestei activiti. ,n acest conte)t, am artat c realizarea unui jus commune n $uropa n materia procedurii administrative este din ce n ce mai posibil i mai dezirabil. -onsiderm relevant faptul c cea mai nou er n dreptul administrativ european este puternic influenat att de !urisprudena celor dou curi europene, ct i de cea a instanelor naionale. "rin urmare, suntem de prere c i n viitor !urisprudena va continua s reprezinte o garanie esenial pentru realizarea unui drept administrativ european guvernat de domnia legii i de principiile democratice. ,n acelai registru de idei, am afirmat faptul c unul din aspectele ce prezint o importan semnificativ pentru analiza realizat n prezenta lucrare este acela al relaiei dintre dreptul administrativ european i dreptul administrativ naional. .otodat, ntr-un al capitol al lucrrii de fa am cercetat nivelul de codificare a normelor de procedur administrativ n statele membre ale #niunii $uropene, precum i n S.#.%. +e asemenea, am fcut o prezentare detaliat a argumentelor care susin ideea codificrii normelor de procedur administrativ n &omnia, a activitilor desfurate n acest scop, precum i a propunerilor de lege ferenda privind coninutul -odului de procedur administrativ. ,n esen, putem afirma c n sistemul nostru !uridic tema este de mare actualitate i prezint o deosebit importan, n conte)tul ncercrilor fcute de legiuitorul romn, nc din anul /000, n vederea codificrii normelor de procedur administrativ. ,n partea a doua a lucrrii am analizat principiile procedurii administrative n dreptul romnesc i comparat( buna administrare, legalitatea, transparena, contradictorialitatea, egalitatea, imparialitatea, proporionalitatea, motivarea, publicarea, e)ecutarea din oficiu, revocarea, efectul suspensiv al recursului administrativ i efectul nesuspensiv al acestui recurs.

,n ansamblu, lucrarea noastr e)prim idei, opinii i argumente cu privire la o materie care, la ora actual, prezint o importan deosebit att la nivel naional ct i la nivel european, motiv pentru care am utilizat o documentaie variat, bogat, care ne-a permis ca acest demers teoretic s aib i o finalitate practic, e)primat n propuneri de lege ferenda. 2. Metoda de cercetare ,n demersul nostru tiinific am pornit de la realitatea c alegerea metodei de cercetare pentru realizarea temei propuse implic un anumit grad de dificultate. ,n scopul de a prezenta aspectele eseniale, actuale ale procedurii administrative, la nivel naional i european, i de a formula propuneri de lege ferenda am optat pentru utilizarea metodei comparative, ntruct am considerat c aceasta corespunde n cea mai mare msur scopurilor avute n vedere. ,n tratatul su de drept comparat, '.1. -onstantinesco precizeaz c metoda comparativ const n ansamblul demersurilor i procedeelor, nlnuite potrivit unei succesiuni raionale, menite a face spiritul !uridic s constate i s neleag printr-un proces ordonat, metodic i progresiv de confruntare i de comparare 2 asemnrile, diferenele i cauzele acestora, adic n cele din urm s desprind raporturile e)istente ntre structurile i funciile termenilor de comparat ce aparin unor ordini !uridice diferite.3 4uncia fundamental a metodei comparative este aceea de a identifica noi cunotine, capabile de diverse aplicaii./ -u alte cuvinte, metoda comparativ este n primul rnd o metod de cunoatere. %ceste noi informaii pot proveni din ordinile !uridice strine supuse analizei. -ompararea poate folosi la nfptuirea unei mai bune ncadrri sistematice a propriei ordini !uridice5 cunotinele dobndite pot duce la reforme legislative i la modificri !urisprudeniale. %ltfel spus, utilizarea metodei comparative este n msur s determine o rennoire profund, teoretic i practic, a dreptului naional. Suntem de prere c prin utilizarea metodei n discuie se pot desprinde argumentele care pledeaz pentru codificarea procedurii administrative pe plan naional i european i pot fi conturate principiile generale ale acesteia. ,n acest conte)t, considerm c se cuvine a meniona i faptul c, n zilele noastre, dreptul comparat este privit ca un element necesar al tiinei i culturii !uridice. $l poate fi utilizat pentru a cunoate mai bine dreptul naional i pentru a-l
3

Leontin Jean Constantinesco, Tratat de drept comparat, Vol. 6ucureti, 3778, p. 3/. / "idem, p. 930.

! Metoda comparativ , $ditura %ll $ducational,

mbuntii. +e altfel, nu trebuie uitat faptul c legiuitorul intern a folosit el nsui dreptul comparat pentru elaborarea i perfecionarea operei sale. ,n urma analizrii dreptului procedural i dreptului administrativ, se poate constata e)istena unor mari curente !uridice, precum i concordana numeroaselor dezvoltri legislative n statele membre ale #niunii $uropene.9 ,n acelai timp, legiuitorul nu este singurul care poate utiliza dreptul comparat pentru perfecionarea sistemului !uridic, deoarece aceeai posibilitate este desc*is doctrinei i !urisprudenei. -onsiderm c prezentarea elementelor de drept comparat n cadrul temei noastre a reliefat e)istena unui fond comun de principii generale aplicabile la nivel naional i european, dar i deosebirile aprute n sistemele !uridice, e)plicabile prin nivelul diferit de protecie asigurat ceteanului, n calitate de beneficiar al aciunii administraiei. II. Concluzii i sinteza propunerilor de lege ferenda 1. #inte$a argumentelor privind necesitatea codificrii normelor de procedur administrativ %n &om'nia (pp.1)*-1+1, 'a ora actual, fa de e)istena celor trei ordini !uridice distincte, generate de normele naionale, normele comunitare i cele cuprinse n -onvenia $uropean a +repturilor mului, ntre care se instaleaz o adevrat concuren normativ, precum i fa de rolul fundamental i creator al !urisprudenei n conturarea i dezvoltarea normelor de procedur administrativ, ntrebarea care se ridic este aceea dac o codificare a acestora reprezint un avanta! sau un dezavanta!. ,n opinia noastr, codificarea acestui tip de norme !uridice reprezint un avanta! sau, mai mult, o necesitate pentru sistemul normativ romnesc. ,n urma semnrii .ratatului de aderare la #niunea $uropean, &omnia se confrunt cu problema integrrii n structurile europene, iar pentru realizarea acesteia trebuie s fac eforturi susinute pentru mbuntirea sistemului constituional, legislativ i instituional. 'egiuitorul romn are obligaia s recurg att la unificarea normativ, realizat prin codificare i consolidare, ct i la armonizarea reglementrilor legale. "rimul pas n vederea asigurrii mecanismelor constituionale pentru implementarea dreptului comunitar i european a fost realizat prin revizuirea 'egii fundamentale. #n alt demers care trebuie nfptuit este codificarea procedurii administrative, ce urmeaz s aib ca punct de plecare cunoaterea amnunit a
9

Ren David, Camille Jauffret- pinosi, -es grands s.st/mes de droit contemporains, 33e :dition, ;ditions +alloz, "aris, /00/, pp. /-<.

nevoilor sociale i nelegerea n profunzime a raportului dintre procedur i dreptul substanial. ,n concepia noastr, n acest mod s-ar putea realiza ameliorarea proteciei !uridice a cetenilor i o bun administrare, care ar da posibilitatea oricrei persoane s beneficieze de un tratament imparial, ec*itabil din partea instituiilor publice. ,n &omnia, activitatea de codificare contribuie la realizarea obiectivului de accesibilitate i inteligibilitate a normei de procedur administrativ i, implicit, la mbuntirea calitii sale. +e asemenea, ea permite e)tinderea gradului de protecie acordat cetenilor i posibilitatea acestora de a-i cunoate mai bine drepturile n cadrul raporturilor cu administraia public. ,n acest conte)t, trebuie subliniat faptul c principiul de claritate a legii este o e)igen obiectiv, precum i sursa unei obligaii de rezultat pentru legiuitor, ce ar putea fi ndeplinit prin intermediul codificrii. +up prerea noastr, -odul poate reprezenta un mi!loc de modernizare a dreptului aplicabil procedurii administrative, de corelare cu normele comunitare i europene. +in aceast perspectiv trebuie privit activitatea normativ din &omnia, n condiiile n care obligativitatea legii asigur ordinea de drept, legalitatea fiind de esena cerinelor statului de drept. Statul are obligaia de a respecta legile iar autoritile sale, n e)ercitarea competenelor, trebuie s asigure garaniile !uridice ale egalitii, libertii i securitii cetenilor. 'imitarea puterii statului prin drept trebuie realizat i n privina sistemului administraiei publice, care trebuie ferit n activitatea sa de arbitrariu, incoeren i ineficacitate. %adar, pentru a consolida principiul legalitii, privit ca un adevrat postulat constituional, sunt necesare reguli sistematizate, clare i coerente care s guverneze activitatea autoritilor publice. $ste de necontestat faptul c n orice sistem !uridic naional este recunoscut puterea discreionar a administraiei publice, dar aceasta nu presupune nerespectarea legii, care instituie anumite limite n activitatea autoritilor publice. +e aceea, toate considerentele prezentate anterior pledeaz pentru realizarea activitii de unificare a regulilor procedurii administrative la nivel naional. -odificarea creeaz premise pentru raionalizarea i simplificarea activitii administraiei, ntruct autoritile administrative dispun, n activitatea lor curent, de reglementri clare, precise i uniforme. ,n acelai timp, ea este o activitate i n interesul cetenilor, ale cror drepturi, n cursul procedurii administrative, sunt n mod e)pres stabilite i garantate.

%doptarea -odului de procedur administrativ va permite utilizarea unei terminologii unitare pentru aceleai realiti i concepte !uridice i, prin aceasta, va reduce riscul interpretrii lor diferite. -u alte cuvinte, -odul contribuie la asigurarea coerenei redacionale a te)telor i la armonizarea sistemului normativ. ,n plus, el poate determina anga!area responsabilitii autoritilor publice n cazul adoptrii unor acte administrative cu depirea competenelor legale, n situaia n care acestea au provocat un pre!udiciu material sau moral. ,n momentul actual, dificultatea acestui demers se accentueaz pe fondul e)istenei unor surse ale legalitii diverse, numeroase i ierar*izate, n aceste mpre!urri fiind esenial asigurarea domniei legii. -u alte cuvinte, putem afirma c e)ist o mare instabilitate legislativ precum i o e)cesiv comple)itate a normei de drept, care ncalc att principiul securitii !uridice, ct i autoritatea conferit legii. "rin urmare, e)cesul de reglementare poate conduce la devalorizarea regulii de drept. ,n concepia noastr, un factor esenial ce contribuie la creterea inflaiei legislative este impactul din ce n ce mai mare al dreptului comunitar i european, care cuprind dispoziii !uridice specializate. ,n prezent, n mod frecvent, n cadrul aceluiai litigiu, !udectorul este c*emat s aplice reguli ale dreptului comunitar sau european, ale dreptului naional, precum i reglementri ale unor autoriti administrative independente, situaie ce poate conduce la e)istena unor conflicte ntre acestea. "e de alt parte, nu trebuie minimalizat faptul c ambiguitatea, incoerena legislaiei las o larg mar! de apreciere att administraiei publice, la momentul adoptrii actului administrativ, ct i !udectorului de contencios administrativ, la momentul analizrii legalitii acestuia. %preciem c activitatea de codificare ar reprezenta un remediu pentru inflaia i dezordinea legislativ, problem care trebuie s reprezinte o preocupare constant a tuturor factorilor politici i a autoritilor publice cu atribuii n acest domeniu. ,n acelai timp, ea ar permite simplificarea sistemului normativ i prin aceasta prote!area statului de drept i asigurarea securitii !uridice. ,n concluzie, considerm c toate aceste argumente, alturi de celelalte prezentate pe parcursul lucrrii, conduc n mod clar la conturarea ideii c sistematizarea normelor de procedur administrativ ntr-un cod reprezint, pentru &omnia, o necesitate obiectiv. 2. 0ropuneri cu privire la structura 1odului de procedur administrativ (pp.1+2-1+3,

,n opinia noastr, acest cod ar trebui s reglementeze principiile i regulile generale n materia procedurii administrative necontencioase, ntruct 'egea nr. <<=>/00=, modificat i completat prin 'egea nr. /?/>/00@ cuprinde normele referitoare la contenciosul administrativ. -odul ar trebui s prevad procedurile generale, fr a include i reglementrile care n prezent fac obiectul legislaiei sectoriale, cum ar fi, de pild, .A. nr. /@>/009 privind procedura aprobrii tacite. ,n mod concret, -odul de procedur administrativ ar trebui s indice( obiectul legii, scopul legii, s defineasc unele noiuni cu care opereaz administraia,= precum i principiile aplicabile administraiei, respectiv( principiul legalitii, principiul transparenei, principiul egalitii de tratament !uridic, principiul imparialitii, principiul proporionalitii, principiul contradictorialitii Bcu componentele sale( audierea prealabil a prii interesate nainte de emiterea actului administrativ, accesul la dosar, obligaia de motivare a actului administrativC, principiul subsidiaritii, principiul celeritii, principiul cooperrii interinstituionale, principiul ncrederii legitime.< +e asemenea, apreciem c se impune definirea tipurilor de acte administrative, precum i a contractelor administrative, eventual prin reiterarea definiiilor care au fost de!a formulate n 'egea nr. <<=>/00=, modificat. "e de alt parte, considerm c trebuie acordat o atenie deosebit avizelor, respectiv trebuie s se procedeze la indicarea tipurilor de avize, a caracteristicilor lor, precum i a consecinelor ce se vor produce ca urmare a nerespectrii coninutului acestora. ,n plus, trebuie definite i celelalte operaiuni administrative( aprobarea, confirmarea. "ropunem ca n viitorul -od de procedur administrativ s se procedeze la definirea competenei. ,n acest sens, avem n vedere preluarea definiiei aa cum este ea formulat n doctrin, potrivit creia competena evoc ansamblul atribuiilor stabilite de -onstituie sau de lege, ce confer drepturi i obligaii pentru a duce, n nume propriu i n realizarea puterii publice, o anumit activitate administrativ. ,n acelai timp, este necesar stabilirea tipurilor de competen, precum i a regulilor generale referitoare la competen. "artea cea mai substanial a codului ar trebui s cuprind reglementri cu privire la regimul !uridic aplicabil actelor administrative, respectiv( condiiile generale i speciale de legalitate, forma i procedura de emitere a actului
=

%vem n vedere urmtoarele noiuni( procedur administrativ, autoritate public, persoan vtmat, drept vtmat, act administrativ, operaiune administrativ, contract administrativ, interes legitim public, interes legitim privat, serviciu public, regim de putere public, nesoluionare n termenul legal a unei cereri, refuz ne!ustificat de soluionare a unei cereri, e)ces de putere. < -onsiderm c principiile de procedur administrativ definite n -odul de procedur administrativ ar trebui s fie conforme cu ideea de bun administrare.

administrativ, fazele procedurii de emitere a actului administrativ Banterioare, concomitente i ulterioareC, intrarea n vigoare, producerea de efecte !uridice, ieirea din vigoare, caracterul e)ecutoriu al actului administrativ. ,n opinia noastr, este necesar ca n coninutul -odului s se regseasc condiiile procedurale referitoare la nc*eierea, e)ecutarea i ncetarea contractelor administrative. alt parte a codului ar trebui s aib ca obiect de reglementare controlul administrativ( intern i e)tern. ,n concepia noastr, !urisdiciile administrative nu ar trebui incluse n -odul de procedur administrativ, pentru urmtoarele motive( ,n primul rnd, avem n vedere faptul c n literatura de specialitate procedura administrativ a fost definit ca fiind ansamblul regulilor care reglementeaz elaborarea i e)ecutarea actelor administrative. ,n al doilea rnd, reamintim c 'egea contenciosului administrativ nr. <<=>/00=, modificat, a formulat dou definiii legale( una pentru actul administrativ, i alta pentru actul administrativ-jurisdicional. +e asemenea, legea n discuie a definit i noiunea de jurisdicie administrativ special. -onsiderm c alegerea fcut de legiuitorul romn de a stabili sediul !urisdiciilor administrative speciale n 'egea contenciosului administrativ este corect. ,n al treilea rnd, avem n vedere faptul c !urisdiciile administrative speciale au un caracter facultativ, aa cum se statueaz n art. /3 alin. B=C din -onstituie i art. ? alin. B3C din 'egea contenciosului administrativ, modificat. ,n plus, reinem i faptul c !urisdiciile administrative sunt stabilite prin legi speciale i c, n prezent, sunt din ce n ce mai puin utilizate. ,n concluzie, pentru toate argumentele anterior e)puse, apreciem c nu este util ca !urisdiciile administrative speciale s fie reglementate ntr-un viitor -od de procedur administrativ. ,n alt ordine de idei, considerm c n acest cod ar trebui s fie incluse numai regulile care privesc emiterea actelor administrative unilaterale cu caracter individual, nu i actele administrative unilaterale cu caracter normativ. 'a formularea acestei propuneri avem n vedere faptul c 'egea nr. /=>/000, republicat, reprezint un veritabil cod care reglementeaz procedura de elaborare a actelor normative, fr a distinge ntre legi 2 ca acte normative 2 i actele administrative normative. &evenind la structura -odului de procedur administrativ, menionm faptul c, n raport cu prioritatea i efectul direct al dreptului european asupra dreptului naional, este necesar ca norma intern de procedur s se coreleze cu acesta.

.otodat, n -odul de procedur administrativ ar trebui s se regseasc toate garaniile coninute n -odul european de bun conduit administrativ i n -arta +repturilor 4undamentale ale #niunii $uropene. 4. 0ropuneri referitoare la principiul legalitii (p.225, "ornind de la realitatea c principiul legalitii este o trstur esenial a statului guvernat de lege, care are menirea de a garanta libertatea ceteanului n faa interveniiei e)cesive, arbitrare a administraiei publice, considerm c se impune codificarea acestuia %n viitorul 1od de procedur administrativ. +omnia legii, n special sub forma respectrii principiilor procedurii administrative, precum i protecia drepturilor fundamentale ale cetenilor, sunt astzi recunoscute de ctre sistemul constituional din &omnia. ,n acest sens, considerm c este important a se prevedea n -odul n discuie faptul c autoritile publice trebuie s asigure respectarea legii, precum i a principiilor generale de drept. +e asemenea, apreciem c este necesar a se meniona faptul c actele administrative se emit>adopt numai pe baza i n e)ecutarea -onstituiei, dreptului european, legilor i a altor acte normative cu for !uridic superioar. ,n plus, reinem c ar fi util inserarea n -od a obligaiei autoritii publice de a meniona, n formula introductiv a actului administrativ pe care l emite>adopt, temeiul legal al competenei sale. ,n acelai timp, considerm c se impune precizarea n -od a faptului c actul administrativ este legal dac autoritatea public l-a emis>adoptat n temeiul competenelor sale, precum i a dispoziiilor legale aplicabile n materia respectiv. .otodat, n opinia noastr, ar fi necesar individualizarea n -odul de procedur administrativ a sanciunilor ce urmeaz a se aplica n cazul nerespectrii principiului legalitii( anularea actului administrativ. 2.0ropuneri cu privire la lrgirea sferei condiiilor generale de legalitate a actului administrativ (p.21), %vnd n vedere elementele constante ale doctrinei romneti, dispoziiile constituionale revizuite, precum i cele ale instrumentelor europene, de lege ferenda, apreciem ca necesar menionarea, ca i condiie general de legalitate, alturi de celelalte condiii anterior prezentate, i aceea ca, n ipoteza n care e)ist neconcordane ntre pactele i tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care &omnia este parte, i legile interne, actul administrativ s fie emis n baza reglementrilor internaionale care au prioritate, cu e)cepia situaiei n care -onstituia sau legile interne conin dispoziii mai favorabile.

10

5.0ropuneri referitoare la principiul transparenei (pp.222-224, ,n &omnia, dreptul persoanei administrate la transparen a cunoscut o consacrare legislativ n diverse reglementri sectoriale precum i n !urisprudena instanelor de contencios administrativ. ,n opinia noastr, n actualul moment de dezvoltare a dreptului administrativ, principiul transparenei ar tre"ui codificat %n viitorul 1od de procedur administrativ. &ealizarea obiectivului de transparen - component a dreptului la buna administrare 2 contribuie la ndeplinirea obligaiilor asumate de &omnia n urma aderrii la #niunea $uropean. propunere de lege ferenda pe care am formulat-o, pornind de la modelul e)istent n legislaia francez, este aceea a constituirii i n ara noastr a unei autoriti administrative independente care s asigure respectarea regulilor privind transparena n administraia public. ,n opinia noastr, recursul la aceast autoritate administrativ ar trebui s precead n mod obligatoriu aciunea n contencios administrativ avnd ca obiect constatarea refuzului unei autoriti publice de comunicare a unor informaii de interes public. %preciem c avanta!ele constituirii unei asemenea autoriti ar fi urmtoarele( ,n primul rnd, e)istena acesteia ar asigura medierea ntre prile interesate i ar permite degrevarea instanelor de !udecat de o parte din litigiile cu obiectul anterior individualizat. ,n al doilea rnd, autoritatea n discuie ar putea ndeplini funcia de consultan, la cererea unei autoriti publice, n ceea ce privete interpretarea legislaiei incidente n materie. ,n al treilea rnd, autoritatea n cauz ar fi n msur s formuleze observaii care s stea la baza unor propuneri legislative privind crearea unor noi reguli de acces la informaiile de interes public n diferite sectoare de activitate ale administraiei publice. ).0ropuneri cu privire la principiul contradictorialitii (p. 25), -onsiderm c este necesar ca viitoarea -ege de procedur administrativ din &om'nia s codifice su"categoriile de drepturi ce intr su" incidena principiului contradictorialitii. %stfel, trebuie s se prevad c, nainte de emiterea unui act administrativ ce poate aduce atingere drepturilor unei pri, aceasta trebuie s aib posibilitatea de a fi audiat i de a-i e)pune punctul de vedere asupra aspectelor relevante din procedur.

11

.otodat, trebuie s se menioneze i e)cepiile de la dreptul la audiere, cum ar fi( urgena, circumstanele e)cepionale, motivele de ordine public sau adoptarea ori emiterea unui act administrativ favorabil prii. +ecizia autoritii administrative de a renuna la audierea prii interesate trebuie s fie motivat. ,n acelai timp, este necesar s se prevad i sanciunea ce urmeaz a se aplica n cazul nerespectrii acestui drept( nulitatea actului administrativ. +e asemenea, n -odul de procedur administrativ, trebuie menionat faptul c, n cursul derulrii procedurii administrative, partea interesat are dreptul de a fi informat n privina oricrei situaii de natur a-i afecta interesele i de a avea timpul necesar pentru pregtirea aprrii. .otodat, este necesar s se indice i e)cepiile de la dreptul prii la consultarea dosarului. ,n plus, apreciem c este oportun ca n -odul de procedur administrativ s se prevad i obligaia autoritii administrative de a oferi consultan prilor aflate n procedura administrativ. +.0ropuneri cu privire la principiul egalitii (p. 2+6, -onsiderm este necesar ca acest principiu s se regseasc 7i %n viitorul 1od de procedur administrativ, cu urmtoarele elemente de coninut( B3C ,n toate activitile sale, administraia public respect principiul egalitii cetenilor, care beneficiaz de o atenie egal din partea organismelor sale, interzicndu-se distinciile arbitrare ce creeaz privilegii i preferine fr nici un motiv. B/C %dministraia public trebuie s aplice legea n acelai mod pentru toi, astfel c persoanele care se gsesc n aceleai situaii de fapt i de drept beneficiaz de un tratament similar n e)ercitarea puterii publice i are datoria de a adopta msurile necesare pentru realizarea respectrii totale a acestui principiu. B9C "rincipiul egalitii nu este nclcat atunci cnd diferena de tratament este ntemeiat pe motive rezonabile, de natur a !ustifica aceasta n mod obiectiv, n raport cu scopul urmrit. 3.0ropuneri referitoare la principiul imparialitii (p.2+5, ,n opinia noastr, principiul imparialitii trebuie s guverneze activitatea tuturor autoritilor administraiei publice din &omnia, el fiind unul dintre componentele dreptului la buna administrare. +e aceea, propunem ca acest principiu s fie enunat %n viitorul 1od de procedur administrativ n urmtoarea formulare( B3C rice persoan are dreptul s beneficieze de un tratament imparial, obiectiv din partea autoritilor administrative, n ceea ce privete problemele sale.

12

B/C %utoritatea administrativ i va ndeplini atribuiile n mod imparial, indiferent de propriile opinii sau interese ale persoanelor care le reprezint. *.0ropuneri cu privire la principiul proporionalitii (p. 23), 1onsiderm c este necesar ca principiul proporionalitii s fie enunat %n viitorul 1od de procedur administrativ. ,n opinia noastr, n coninutul acestuia ar trebui prevzut faptul c msurile luate de autoritile publice, care afecteaz drepturile sau interesele legitime ale persoanelor, trebuie s fie necesare i proporionale cu scopul urmrit. 16.0ropuneri cu privire la principiul motivrii (pp. 463-416, -onsiderm c motivarea trebuie s reprezinte, n sistemul !uridic romnesc, o obligaie general aplicabil oricrui act administrativ. 0rincipiul motivrii actelor administrative individuale) tre"uie s fie inserat %n viitorul 1od de procedur administrativ, iar p'n la adoptarea acestuia, %n toate actele normative incidente %n materia anali$at, n condiiile n care n doctrin i n !urispruden se susine n mod constant c motivarea este o condiie procedural esenial pentru emiterea actului administrativ. &espectarea obligaiei de motivare asigur transparena n activitatea administraiei publice, ceea ce reprezint un principiu democratic ntr-un stat de drept. $a este un beneficiu pentru cei administrai ntruct le confer posibilitatea s analizeze raionamentele autoritii emitente i s aprecieze dac actul este sau nu legal, cu alte cuvinte, s e)ercite un control eficient asupra puterii discreionare a administraiei. +e asemenea, motivarea formal a actelor administrative ofer i !udectorului o baz solid pentru realizarea controlului de legalitate a actului administrativ. ,n acest conte)t, trebuie amintit faptul c motivarea actului administrativ reprezint un element al Ddreptului la buna administrareE, inserat n -arta +repturilor 4undamentale ale #niunii $uropene, precum i n legislaiile din ma!oritatea statelor europene. ,n opinia noastr, motivarea actului administrativ individual trebuie s fie efectiv, fr ns a se da dovad de un formalism e)cesiv. $a trebuie s fac parte integrant din actul administrativ pentru a putea s-i ndeplineasc funciile.
?

'a formularea acestei propuneri avem n vedere c necesitatea motivrii actelor administrative unilaterale cu caracter normativ este reglementat n mod corespunztor n actele normative individualizate anterior n cadrul lucrrii de fa. +e altfel, semnalm faptul c n art. 308 alin. B/C din tezele "roiectului -odului de procedur administrativ se prevede c n privina iniierii, redactrii i structurii actelor administrative normative se aplic, n completare, dispoziiile 'egii nr. /=>/000, precum i celelalte acte normative subsecvente.

13

%preciem c actul administrativ trebuie s prezinte n scris, n mod complet, precis, clar i neec*ivoc raionamentul autoritii administrative emitente, s enune considerentele de fapt i de drept care constituie fundamentul actului. %ltfel spus, trebuie menionate faptele care au fost relevante pentru adoptarea actului administrativ, concluziile rezultate n urma evalurii probelor, precum i reglementrile !uridice avute n vedere de autoritatea administrativ. ,n cuprinsul actului administrativ trebuie s fie individualizat calea de atac mpotriva acestuia, autoritatea n faa creia poate fi promovat, termenul de contestare, ntruct toate acestea reprezint garanii ale respectrii dreptului la un proces ec*itabil. ,n plus, pentru a se asigura eficiena acestui principiu, considerm c se impune i menionarea sanciunii n cazul nemotivrii corespunztoare a actului administrativ, respectiv anularea acestuia, ntruct motivarea, n concepia noastr, reprezint o condiie de legalitate a actului administrativ. ,n acelai timp, apreciem c este util s se confere posibilitatea ca motivarea actului administrativ s poat fi completat de ctre autoritatea emitent cu ocazia promovrii recursului administrativ sau aciunii n contencios administrativ n scopul de a nltura viciul de ilegalitate al actului i de a asigura economia procedurii. ,n opinia noastr, ntr-o atare situaie, !udectorul investit cu analizarea legalitii actului trebuie s verifice i s stabileasc dac noile motive prezentate de autoritatea administrativ prt !ustific emiterea actului, respectiv dac sunt ndestultoare. ,n plus, !udectorul are misiunea de a stabili dac autoritatea administrativ ar fi emis acelai act n situaia n care ar fi avut n vedere toate motivele pe care le-a prezentat n faa instanei. +e asemenea, considerm c este necesar s se prevad i faptul c nclcarea obligaiei de motivare antreneaz rspunderea autoritii administrative emitente i, pe cale de consecin, poate desc*ide calea promovrii unei aciuni n daune pentru repararea pre!udiciului cauzat persoanei vtmate de e)istena actului n aceast form. ,n acelai timp, apreciem c este necesar i individualizarea posibilelor e)cepii de la principiul motivrii, ca de pild( emiterea actului n situaii de urgen, cnd nu e)ist timpul necesar pentru formularea motivelor actului5 atunci cnd prin actul administrativ autoritatea soluioneaz o cerere a petentului, iar actul administrativ nu aduce atingere drepturilor altor persoane5 n cazul e)istenei unor motive legate de securitatea naional. ,n consecin, apreciem c se impune reformularea principiului motivrii, menionat n tezele proiectului -odului de procedur administrativ. %stfel, propunem a se prevedea ca actele administrative unilaterale cu caracter individual s fie emise n scris i s cuprind urmtoarele elemente( aC denumirea i sediul

14

autoritii administrative emitente5 bC data la care a fost emis, data de la care i produce efectele5 cC destinatarul actului5 dC obiectul actului administrativ5 eC opiniile i argumentele participanilor n procedura administrativ, dac asemenea opinii au fost e)primate5 fC evaluarea faptelor, aprecieri n legtur cu utilitatea actului5 gC temeiurile de fapt i de drept ale actului administrativ5 *C posibilitatea de a fi contestat, termenul de formulare a contestaiei i autoritatea competent s o soluioneze. 11.0ropuneri cu privire la principiul pu"licitii (pp. 446-441, 8n primul r'nd, considerm c se impune codificarea principiului pu"licitii actelor administrative %n viitorul 1od de procedur administrativ. ,n acest sens, este necesar s se prevad faptul c actele administrative unilaterale cu caracter individual se comunic persoanelor crora li se adreseaz i s se stabileasc termenul n care aceast obligaie trebuie ndeplinit de ctre autoritatea public emitent.@ -omunicarea trebuie s conin te)tul integral al actului administrativ i s prevad calea de atac mpotriva acestuia. ,n opinia noastr, comunicarea actului administrativ individual poate fi fcut att pe cale oral, ct i n scris, cu condiia ca autoritatea administrativ s fac dovada respectrii acestei obligaii. .otodat, trebuie s se indice mi!loacele te*nice prin care se poate realiza comunicarea actului administrativ individual.8 +e asemenea, apreciem c notificarea actului administrativ individual trebuie efectuat i ctre teri dac drepturile sau interesele legitime ale acestora sunt afectate prin acest act. "e de alt parte, considerm c n legea de procedur ar trebui s se prevad c actele administrative cu caracter normativ se aduc la cunotin public, n termen de ma)im 30 zile de la data adoptrii>emiterii, prin publicare n Fonitorul ficial, n presa local, prin afiare la sediul autoritii publice emitente, precum i pe pagina de internet a acesteia. ,n plus, ar fi necesar ca n -odul de procedur s se stabileasc i sanciunea n cazul nerespectrii cerinei de publicitate, respectiv ine)istena actului administrativ. ,n al doilea rnd, suntem de prere c viitorul -od de procedur administrativ ar trebui s reglementeze i principiul neretroactivitii actelor
@

,n acest sens, propunem un termen de 30 zile calendaristice de la data adoptrii, emiterii sau aprobrii lor. %preciem c termenul de < zile menionat n proiectul -odului de procedur administrativ nu este adecvat, avnd n vedere posibilitile de care dispune n prezent administraia. 8 ,n opinia noastr, modalitile de comunicare a actelor administrative individuale precizate n art. ?7 din "roiectul -odului de procedur administrativ sunt corespunztoare.

15

administrative, precum i e)cepiile de la acesta, 7 pentru a se putea da eficien principiului securitii !uridice. ,n al treilea rnd, n -odul de procedur n discuie ar trebui menionat faptul c actele administrative intr n vigoare i, prin urmare, devin obligatorii i produc efecte !uridice n termen de 9 zile de la data comunicrii, respectiv aducerii lor la cunotin public sau la o dat ulterioar indicat n cuprinsul lor.30 12.0ropuneri referitoare la principiul e9ecutrii din oficiu a actului administrativ (pp. 42+-423, ,n primul rnd, propunem ca n viitorul -od de procedur administrativ s fie inclus principiul e9ecutrii din oficiu a actului administrativ, pornind de la realitatea c, la ora actual, e)istena lui este unanim recunoscut n doctrina romneasc i c acesta este reglementat n legislaiile ma!oritii statelor europene. ,n al doilea rnd, considerm c se impune menionarea, n viitorul -od de procedur administrativ, a faptului c actul administrativ unilateral constituie titlu e9ecutoriu, prin raportare la mpre!urarea c acesta reprezint o constant att n literatura de drept administrativ din &omnia, ct i din alte state membre ale #niunii $uropene i la faptul c legile de procedur administrativ din aceste state l consacr n mod e)pres. ,n al treilea rnd, considerm c se impune reglementarea procedurii de e9ecutare silit a actelor administrative, fie ntr-o seciune separat din viitorul -od de procedur administrativ, fie ntr-o lege special. ,n cadrul acesteia, apreciem c trebuie s e)iste urmtoarele meniuni( s se defineasc aciunea n e)ecutare silit i s se stabileasc termenul n care aceasta poate fi realizat5 s se indice faptul c e)ecutarea silit se poate face la cererea autoritii administrative care a emis actul ce constituie titlu e)ecutoriu sau la cererea creditorului obligaiei de e)ecutat5 s se precizeze condiiile necesare pentru a se putea trece la e)ecutarea silit a actului administrativ, respectiv( aC e)istena titlului e)ecutoriu n form scris5 bC dovada comunicrii actului administrativ ce constituie titlu e)ecutoriu ctre persoana interesat5 cC autoritatea administrativ competent s constate refuzul de a se proceda la e)ecutarea voluntar din partea debitorului obligaiei de e)ecutat, precum i lipsa unei !ustificri obiective n privina acestei

,n privina e)cepiilor, apreciem c ar trebui s fie menionate cele prezentate n doctrina romneasc, la care ar trebui s se adauge i e)istena unui interes public. 30 "recizm c o dispoziie similar se regsete i n art. 3/= alin. B3C din proiectul -odului de procedur administrativ.

16

situaii5 dC s nu e)iste o e)cepie de la regula e)ecutrii imediate a actului administrativ. s se stabileasc sanciunile administrative ce pot fi aplicate de autoritile administrative Bprincipiul legalitii sanciunii administrativeC5 s se prevad principiul neretroactivitii sanciunilor. +e asemenea, susinem c procedura de aplicare a sanciunilor administrative trebuie s asigure respectarea garaniilor impuse de art. ? din -onvenia $uropean a +repturilor mului. %stfel avem n vedere c n cadrul acesteia trebuie s fie precizate urmtoarele( principiul necesitii, precum i principiul de proporionalitate ntre sanciunea administrativ aplicat i fapta svrit de debitorul obligaiei de e)ecutat5 principiul contradictorialitii, care include dreptul la aprare, posibilitatea audierii prii, dreptul acesteia de a-i prezenta motivele pentru care nu a procedat la e)ecutarea voluntar a actului administrativ, motivarea corespunztoare a sanciunii administrative aplicate, dreptul prii de a contesta legalitatea sanciunii administrative aplicate i de a solicita suspendarea aplicrii acesteia pn la soluionarea contestaiei5 posibilitatea anga!rii rspunderii materiale a autoritii administrative care se face vinovat de e)ecutarea silit nelegal a actului administrativ. ,n alt ordine de idei, considerm c este necesar s se prevad posibilitatea, pentru partea obligat la e)ecutarea unui act administrativ, de a face contestaie la e)ecutare, n condiiile dreptului comun. 14. 0ropuneri referitoare la principiul revocrii (pp.4+3-4+*, "ropunem ca n 1odul de procedur administrativ s se prevad posi"ilitatea revocrii unui act administrativ pentru motive de nelegalitate 7i:sau de oportunitate. "e de alt parte, n -odul n discuie ar trebui s fie nominalizate e)pres e)cepiile de la principiul revocrii actelor administrative, prin valorificarea opiniilor e)primate n literatura administrativ recent. +e altfel, semnalm faptul c n tezele "roiectului de -od a fost definit, n art. 397 alin. B3C, noiunea de revocare ca reprezentnd desfiinarea pentru trecut i viitor a unui act administrativ ilegal de ctre autoritatea public emitent sau care la adoptat.

17

+e asemenea, n alin. B/C al articolului n discuie se precizeaz c revocarea poate avea ca temei cauze anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii>adoptrii actului.33 %lin. B9C din articolul 397 arat c revocarea actelor administrative este posibil oricnd n termenul de introducere a aciunii n contencios administrativ. -onstatm c aceast propunere legislativ nu se coreleaz cu prevederile art. 3 alin. B?C din 'egea contenciosului administrativ, modificat, care, aa cum s-a mai artat, stabilete momentul pn n care actul administrativ poate fi revocat de autoritatea administrativ, respectiv, pn cnd acesta a intrat n circuitul civil i a produs efecte !uridice. %a cum am precizat i n cadrul propunerilor de lege ferenda cu privire la principiul motivrii, n opinia noastr, n cuprinsul actului administrativ trebuie indicat n mod e)pres calea de atac ce poate fi formulat mpotriva acestuia Brespectiv posibilitatea formulrii recursului administrativC, autoritatea administrativ competent s o soluioneze, precum i termenul de formulare a acesteia. "entru respectarea principiului disponibilitii, n plngerea administrativ prealabil trebuie s fie precizate obiectul i motivele n fapt i n drept ale acesteia. +up prerea noastr, n -odul de procedur administrativ ar trebui s se prevad posibilitatea oricrei persoane, ale crei drepturi sau interese legitime au fost lezate prin actul administrativ, de a formula un recurs administrativ mpotriva acestuia. ,n acest caz, termenul de recurs ar trebui s curg de la momentul n care tera persoan a luat cunotin de coninutul actului vtmtor. ,n acelai timp, n -odul de procedur administrativ ar trebui s fie inserat obligaia autoritii administrative investite cu soluionarea recursului administrativ de a analiza situaia factual i problema de drept, pentru a fi n msur s se pronune n mod corespunztor asupra legalitii i oportunitii actului administrativ aflat n discuie. ,n opinia noastr, ar fi necesar ca n -od s fie menionat i faptul c autoritatea administrativ anterior individualizat este competent s se pronune, din oficiu, asupra oricror probleme de fapt i de drept, mai ales atunci cnd se poate pune problema nclcrii unor norme comunitare sau ale -onveniei $uropene a +repturilor mului. ,ntr-o atare situaie, considerm c trebuie s se
33

&einem c autorii tezelor proiectului -odului de procedur administrativ au valorificat prin aceast reglementare constantele din doctrina romneasc, att n ceea ce privete necesitatea definirii noiunii de revocare, ct i n ceea ce privete efectele produse n urma revocrii unui act administrativ. -u toate acestea, apreciem c e)primarea acestora nu este suficient de clar. ,n opinia noastr, ar fi trebuit s se menioneaze c, n situaia n care revocarea intervine pentru cauze anterioare sau concomitente emiterii actului administrativ, ea va produce efecte e9 tunc, iar cnd revocarea intervine pentru cauze ulterioare emiterii actului administrativ, ea va produce efecte e9 nunc.

18

prevad obligaia autoritii administrative de a aduce la cunotina persoanei care a formulat recursul administrativ i, eventual, a terului interesat de noile aspecte, pe care le are n vedere pentru soluionarea acestuia, n scopul respectrii dreptului la aprare. Fai mult, autoritatea administrativ trebuie s se pronune asupra recursului administrativ doar dup ce e)ist dovada c i-a ndeplinit aceast obligaie. ,n egal msur, n -odul de procedur administrativ se impune precizarea c n cadrul procedurii de soluionare a recursului administrativ se va aplica principiul contradictorialitii, ceea ce prespune dreptul petentului, dar i a terilor interesai, de a fi informai despre actele aflate la dosarul cauzei, de a fi c*emai s dea lmuririle necesare i de a propune probe n susinerea punctului lor de vedere. $ste necesar ca n -od s fie prevzut termenul de soluionare a recursului administrativ, precum i respectarea principiului celeritii.3/ -onsiderm c se impune consacrarea, n -odul de procedur administrativ, a principiului non reformatio in pejus n privina autorului plngerii adminstrative prealabile, aa cum se indic i n intrumentele europene incidente n aceast materie. +e asemenea, apreciem c este necesar ca n -od s se prevad faptul c terele persoane, ale cror drepturi sau interese legitime ar fi afectate n urma revocrii actului administrativ, urmeaz a fi notificate n legtur acesta i au posibilitatea de a-i e)prima poziia. "e de alt parte, n opinia noastr, este necesar s se menioneze i n -odul de procedur administrativ din &omnia principiul paralelismului formelor !uridice5 este vorba despre faptul c revocarea actului administrativ trebuie realizat cu respectarea regulilor de procedur care se aplic i la momentul emiterii>adoptrii sale. .otodat, trebuie s fie prevzut i obligaia de a se motiva i de a se ndeplini formele de publicitate i n privina deciziei administrative prin care se revoc actul administrativ supus controlului autoritii administrative. 12. 0ropuneri cu privire la principiul efectului nesuspensiv al recursului administrativ (pp. 43+-433, ,n primul rnd, considerm c este necesar ca %n viitorul 1od de procedur administrativ s se instituie principiul efectului nesuspensiv al recursului administrativ. Fenionm c acest punct de vedere a fost mprtit i de iniiatorii tezelor proiectului de -od de procedur administrativ. %stfel, n art. 3<8 alin. B<C din
3/

+e menionat faptul c actuala 'ege a contenciosului administrativ prevede, la art. @ alin. B=C, c plngerea prealabil se soluioneaz n termen de 90 de zile.

19

acest proiect se precizeaz c persoana care e)ercit recursul administrativ poate solicita instanei de contencios administrativ competente suspendarea actului administrativ. "e de alt parte, din interpretarea legislaiei anterior prezentate n cadrul lucrrii, rezult c aceast regul este instituit n mod predominant n sistemul !uridic romnesc. 'a formularea acestei propuneri avem n vedere i faptul c pentru satisfacerea interesului public este necesar ca aplicarea eficient a principiului celeritii s fie asigurat cu ocazia soluionrii recursurilor administrative. ,n privina acestui aspect, avem n vedere i dispoziiile art. @ din &ecomandarea 1M:&ec (266+, +, intitulat D"rincipiul termenului rezonabil pentru aciuneE, care precizeaz faptul c administraiile publice trebuie s acioneaze i s e)ecute obligaiile care le incumb ntr-un termen rezonabil, acesta fiind un aspect al principiului bunei-administrri. ,n acelai timp considerm c este necesar ca n dispozitivul actului administrativ s fie menionat faptul c promovarea recursului administrativ nu suspend e)ecutarea actului administrativ. ,n al doilea rnd, considerm c este util ca n viitorul -od de procedur administrativ s fie inclus o definiie a instituiei suspendrii, pornind de la elementele relevate n doctrin. ,n al treilea rnd, fa de mpre!urarea c att n -onstituie, ct i n unele legi sectoriale este consacrat suspendarea de drept a unor acte administrative n anumite mpre!urri date, dup cum am relevat anterior, apreciem c se impune ca n cuprinsul -odului de procedur administrativ s fie prevzut i posibilitatea suspendrii ope legis, n temeiul unei prevederi legale e)prese. ,n al patrulea rnd, n opinia noastr n cuprinsul legii de procedur administrativ trebuie s fie fcut meniunea c suspendarea efectelor actului administrativ poate interveni din oficiu sau la cererea prii interesate. -a argument, amintim faptul c autoritatea administrativ poate dispune revocarea actului administrativ din oficiu atunci cnd consider c sunt motive de nelegalitate ale acestuia. "e cale de consecin, este normal ca autoritatea administrativ n discuie s aib i competena de a suspenda actul administrativ din oficiu n situaia n care procedeaz la evaluarea legalitii sale. ,n al cincilea rnd, suntem de prere c n -odul de procedur administrativ este necesar s se prevad i condiiile ce tre"uie %ntrunite pentru a se putea dispune suspendarea efectelor actului administrativ. &eferitor la acest aspect, apreciem c pot fi impuse aceleai condiii care se regsesc n art. 3= din 'egea contenciosului administrativ, respectiv( e)istena cazului bine !ustificat i prevenirea unei pagube iminente.

20

,n acelai timp, considerm c este absolut necesar ca n cuprinsul actului administrativ prin care se dispune suspendarea s fie menionat %n mod concret intervalul de timp %n care operea$ aceast msur provi$orie. +e asemenea, reinem c este important ca n -odul de procedur s fie %n mod e9pres individuali$ate autoritile administrative care pot lua aceast msur de %ncetare provi$orie a efectelor actului administrativ.

21

22