coala Na ional de Studii Politice i Administrative

PROBLEMA ABSORB IEI FONDURILOR EUROPENE N

ROMNIA
Abstract
Fiecare extindere a Uniunii Europene
1
a adus n cele din urm o cre tere a
resurselor publice, destinate politicii regionale, dar i vizibile disperit i ntre statele
membre. Obiectivul unei coeziuni sociale i economice mai puternice, al reducerii
diferen elor de dezvoltare economic i social ntre statele membre i regiunile UE,
precum i mbuntirea funcionrii !ieei Unice i promovarea dezvoltrii durabile a
UE, sunt atinse prin intemediul fondurilor structurale, finan area europeana fiind
mentit s serveasc drept p"rg#ie n ceea ce prive te investi iile publice n rile
asociate. $n cazul %om"niei, precum i n cazul rilor recent intrate n spa iul
european, una dintre cele mai mari provocari cu care se confrunt at"t administra ia
public, c"t si mediul de afaceri o reprezint capacitatea de absorb ie a fondurilor
structurale europene alocate pentru perioada de programare &''()&'1*, aceasta din
urm contribuind la convergen a economic i social cu structurile i dezideratul
Uniunii Europene. Unele dintre principalele motive care determin rata sczut de
absorb ie a resurselor financiare sunt generate, n special, de lipsa unei viziuni coerente
pe termen lung a autorit ilor, resursele insuficiente pentru proiectele de co)finan are,
capacitatea administrativ scazut la nivel central i local, lipsa de coordonare
interinstitu ional, e ecurile parteneriatelor public)privat i o calificare insuficient a
resurselor umane.

1
Lejour i Nahuis sunt de prere c extinderea UE aduce mai multe beneficii noilor state
membre i doar o !mbunt ire modest a bunstrii statelor mai vechi aceast conclu"ie fiind
!mprt it i de al i exper i# Pe de alt nu poate fi ne$lijat faptul c !ntr%un $rup economic
inte$rat de ri cu niveluri diferite de de"voltare economic i social cele mai avansate vor
beneficia !n mai mare msur de efectele inte$rrii !n compara ie cu cele mai pu in de"voltate#
&A#'# LE()U* *# NA+U,S - EU +ccession and t#e ,atc#ing Up of t#e ,entral and East European
,ountries- ,n. /eardorff &ed#0 1he Past Present ,nstitute of Economic 2orecastin$ and 2uture
$n lucrarea de fa , ne propunem s facem o analiz a situa iei %omaniei post)
aderare n vederea identificrii cauzelor ce au plasat)o pe locurile coda e n ceea ce
1
coala Na ional de Studii Politice i Administrative
prive te performan ele realizate n atragerea fondurilor europene, nregistrate din &''(
i pan n prezent.
Cuvinte cheie : politica de coeziune, fonduri structurale europene, rata de absorb ie,
factori determinan i ai capacit ii de absorb ie, dezvoltare economic
Intr!ucere
.copul politicii de coeziune i implicit a implementrii fondurilor structurale este
acela de transformare i modernizare a economiilor regiunilor i rilor Uniunii
Europene slab dezvoltate, n vederea pregtirii lor pentru concuren a pe pia a unic i
intrarea n zona euro. ,u un buget de */(./1 miliarde de Euro 0*1,12 din bugetul total
al UE3
&
pentru perioada de programare &''()&'1*, politica de coeziune economic i
social are n vedere trei obiective ma4ore5 convergen a, competitivitatea regional i
ocuparea for ei de munc, precum i cooperarea teritorial european.
'etodolo$ia de alocare a fondurilor europene a introdus un nou concept, acela de
capacitate de absorb ie , care limiteaz astfel transferul fondurilor UE la un maxim de
/2 din !67)ul fiecrei tri. $n compensa ie, pentru a facilita absorb ia fondurilor de
ctre noile state membre, rata maxim de cofinan are din fondurile structurale a crescut
de la 8'2 la 812, fiind u urate, de asemenea, i anumite criterii de eligibilitate.
*
,apacitatea de absorb ie este dat de competen a unui stat membru de a c#eltui
resursele financiare alocate din fondurile structurale, ntr)un mod eficient, viz"nd trei
aspecte5
) capacitatea de absorb ie macroeconomic definit i msurat !n termini de
P,3& limitat la 4506
% capacitatea de absorb ie financiar definit ca abilitatea de co%finan are a pro$ramelor
of the European Union ,EA 7onference 8olume no#19: PAL;*A8E 'acmillan <==4 !n ;heor$he
>A'AN ;eor$e ;E)*;ES7U 9.tructural fund absorption5 a ne: c#allenge for %omania;-, *omanian
(ournal of Economic 2orecastin$ ? 1@<==A 0
<
http.@@ec#europa#eu@re$ionalBpolicC@policC@fonds@indexBen#htm
9
;eor$e ;E)*;ES7U -<eterminants of increasing EU funds absorption capacit= in
%omaniaD

Annales Universitatis Apulensis Series )economica <==A vol# <
<
coala Na ional de Studii Politice i Administrative
i proiectelor sprijinite de UE de a planifica i $aranta aceste contribu ii !n bu$etele
na ionale multi%anuale i de a colecta contribu ii de la partenerii implica i !n diverse
pro$rame i proiecte6
% capacitate administrativ care reprezint capacitatea i competen a autorit ilor
centrale i locale de a pregti programe i proiecte adecvate i n timp util, precum i
asigurarea coordonrii cu partenerii implica i, conformarea cu cerin ele administrative
i de raportare, finan area i monitorizarea implementrii programelor i proiectelor
i, de asemenea, evitarea apari iei neregularit ilor.
/
AvEnd !n vedere definiFia capacitFii de absorbFie preci"at anterior putem
pre"uma faptul c acesta este influenFat !n principal de capacitFile administrativ%
mana$eriale i de co%finanFare# *elaFia dintre capacitatea de absorbFie a fondurilor
structurale i situaFia economic re$ional repre"int cel pu in un paradox practica
demonstrEnd c re$iunile cele mai defavori"ate se confrunt cu cele mai mari dificultFi
!n absorbFia acestor fonduri cu toate c nevoie pentru sprijinul financiar de restructurare
a economiei este primordial !n ca"ul acestor re$iuni#
G
Principala explicaFie pentru acest
fenomen este dat de doi factori. pe de o parte dificultFile !ntEmpinate de autoritFile
re$ionale din cau"a lipsei de experienF i calificare urmate de procedurile birocratice i
caracterul lent al procesului deci"ional al UE !n circumstan ele !n care procedurile
secvenFiale pentru pro$ramare la nivel central i !n special re$ionale nu sunt destul de
clare# A adar problemele le$ate de capacitatea de absorb ie depinde !n mare msur de
factorii institu ionali atEt de structurile Uniunii Europene cEt i de cele na ionale#
+l i factori determinan i se refer la programarea i construc ia institu ional i
dezoltarea capacit ii administrative n perioada de pre)aderare. ,onform
recomandrilor ,omisiei i a celor mai bune practici din rile UE, o regul de aur
devine evident, i anume5 posibilitatea unei rate mai mari de absorb ie este direct
propor ional cu numrul institu iilor din statele noi membre implicate n diferitele
nivele de management i
4
6bidem
9
G
7orina 3E*,7A -Factors t#at influence t#e lo: rate of .tructural funds absorption in
%omania- 7ES HorIin$ Papers ,, &40 <=1=
9
coala Na ional de Studii Politice i Administrative
pro$rame &sectoriale i re$ionale0#
>
Absrb ia "n!uri#r structura#e $n R%&nia
Pentru perioada de pro$ramare <==J%<=19 *omEniei !i este alocat un bu$et de
1AKJ miliarde de euro
J
plus co%finanFarea naFional &bu$etul de stat bu$etele locale i
sectorul privat0 !n valoare de aproximativ A miliarde de euro# 2ondurile structurale sunt
puse !n aplicare prin intermediul a cinci Pro$rame )peraFional Sectoriale &P)S pentru
1ransporturi % 4G miliarde euro pentru /e"voltarea *esurselor Umane % 94 miliarde
euro pentru 7reterea 7ompetitivitFii Economice % <G miliarde euro pentru
/e"voltarea 7apacit ii Administrative % <=: milioane euro pentru 'ediu % 4G miliarde
euro0 un pro$ram de /e"voltare *e$ional &P)* % 9J miliarde euro6 !n urma
implementrii acestuia se urmre te crearea unor condi ii mai bune pentru echilibrarea
teritorial atEt !n plan economic cEt i social al tuturor re$iunilor din *omEnia0
:

precum i un pro$ram de asistenF tehnic &1J= de milioane euro0# 2cEnd o anali"
empiric a situa iei actuale i judecEnd dupa sumele alocate celor apte pro$rame
opera ionale putem evalua faptul c ele sunt semnificative comparativ cu fondurile de
pre%aderare# 7eea ce putem observa este $radul mai mare de concentrare pentru P)*
P)S' i P)S1 care vi"ea" reabilitarea infrastructurii urmate de P)S77E i
P)S/*U i !ntr%o mai mic msur P)S pentru /e"voltarea 7apacit ii
Administrative#
A

7onform 7adrului Strate$ic Na ional de *eferin pentru *omEnia fondurile
Uniunii Europene vor fi investite a a cum am mai men ionat !n vederea reducerii
K
A# +)*8A1 9+bsorption problems in t#e EU .tructural Funds- NA*; Ljubljana <==4 !n
;eor$e ;E)*;ES7U -<eterminants of increasing EU funds absorption capacit= in %omania

D
Annales Universitatis Apulensis Series )economica <==A vol# <
J -
?uvernul %om"niei, %aportul .trategic @aional &''A privind implementarea Fondurilor
.tructurale i de ,oeziune- ianuarie <=1=
:
Laurentiu /*)( 9B#e anal=sis of absorption capacit= of European funding in t#e nort#
:estern region of %omania-,http.@@anale#steconomiceuoradea#ro@volume@<=1=@n<@=:4#pdf
4
coala Na ional de Studii Politice i Administrative
A
)ana ;+E*;+,NES7U Paul *,N/E*U 7risti SPUL3L* -+nal=sis of .tructural and
,o#esion Funds absorption in %omania-, 2inance ? 7hallen$es of the 2uture Mear 8,,,
No#A@<==A
disparit ilor de de"voltare economic i social prin $enerarea unei cre teri de 1G%<=5
a P,3%ului pEn !n <=1G# Pentru !ndeplinirea acestui obiectiv au fost stabilite cinci
priorit i tematice. de"voltarea infrastructurii de ba" conform standardelor UE %
condiFie esenFial pentru lansarea creterii economice i !mbuntFirea coe"iunii sociale6
cre terea competitivitFii pe termen lun$ a economiei romEneti6 de"voltarea i utili"area
mai eficient a capitalului uman6 construirea unei capacitFi administrative eficiente i
promovarea de"voltrii teritoriale echilibrate#
1=
7u toate acestea de i au trecut mai bine de 9 ani de la aderare *omEnia !nc se
confrunt cu o mare provocare !n absorb ia fondurilor structurale ale Uniunii Europene#
*ata de absorb ie este !n continuare sc"ut atEt !n raport cu fondurile alocate cEt i cu
venitul na ional $eneral i avEnd !n vedere contextul economic !n curs de derulare i
contractarea creditelor autorit ile na ionale s%au an$ajat s ia masuri !n vederea
cre terii absorb iei luEnd !n considera ie inclusiv o implicare mai strEns a bncilor
comerciale#
11
7onform datelor furni"ate de Autoritatea pentru 7oordonarea
,nstrumentelor Structurale &A7,S0 !n <=1= $radul de absorbFie !n *omEnia ajunsese la
1<415 la sfEritul lunii septembrie !n raport cu alocarea pentru perioada <==J%<=1=#
1<
Potrivit statisticii elaborate de 7omisia European &7E0 !n ba"a rapoartelor naFionale
transmise de fiecare stat membru pentru a remarca pro$resele !nre$istrate !n absorbFia
fondurilor comunitare *omEnia se plasea" pe penultimul loc cu o rat de doar 1415
urmat de ;recia cu o rat de absorb ie de aproximativ 1<5#
19
Nn -*aportul strate$ic
naFional pe <==A privind implementarea 2ondurilor Structurale si de 7oe"iuneD elaborat
de autoritFile romEne !n luna ianuarie a anului <=1= i transmis 7omisiei Europene este
men ionat faptul c -dei

1=
Li$ia *)'AN 9.tructural Funds in %omania-,
http.@@conference#ubbcluj#ro@mccs@*ePEc@bbu@Opaper@1JA%1:<#pdf
11
9B#e %ole of ,ommercial 7anCs in t#e +bsorption of EU Funds- *eport bC the HorIin$
;roup approved bC the E37, 2ull 2orum 'eetin$ 1K%1J 'arch <=11 3russels
G
coala Na ional de Studii Politice i Administrative
1<
Autoritatea pentru 7oordonarea ,nstrumentelor Structurale % A7,S septembrie <=1=
19
http.@@OOO#europuls#ro@index#phpPoptionQcomBcontentRvieOQarticleRidQ4KA.deficiente%
fonduriRcatidQ11<.de"voltare%re$ionalR,temidQ1<4G
*omEnia a fost printre primele state membre ale cror pro$rame operaFionale au fost
aprobate de ctre 7E demararea efectiv a implementrii strate$iei aprobate prin 7adrul
Strate$ic NaFional de *eferinF &7SN*0 i pro$ramele operaFionale nu a fost facilD
!nre$istrandu%se numeroase i complexe probleme !n procesul de demarare a
implementrii pro$ramelor operaFionale i a proiectelor#
,ncapacitatea *omEniei de a utili"e fondurile Uniunii Europene este endemic chiar dac
poate fi explicat de diver i factori# 2aptul c aceasta nu reu e te s atra$ fondurile
europene !nc din primii ani post%aderare cel pu in !n aceia i msur cu contibu ia
na ional la bu$etul comunitar !nre$istrEnd cheltuieli nete ca stat membru UE este o
situa ie nu doar paradoxal dar i cu efecte dramatice !n ceea ce prive te recuperarea
discrepan elor de de"voltare i conver$en a real cu rile UE#
1indem s credem c de"baterea privind absorb ia fondurilor structurale de ctre
*omEnia este cel pu in confu" principalul motiv fiind le$at de lipsa de transparen a
$uvernului central !n special la nivel de $estionare a pro$ramelor opera ionale i de
asemenea ne$area vulnerabilit ilor existente !n aceast privin care impiedic
identificarea poten ialelor probleme# Nn locul unei ima$ini analitice este pre"entat o
ima$ine incomplet a absorb iei fondurilor subliniind doar aspectele positive care !n
cele din urm fac o eventual abordare tiin ific dificil#
/e re inut este faptul c !n timpul procesului de implementare al unui proiect
absorb ia poate fi influen at de vulnerabilit ile care decur$ din cadrul macroeconomic
atEt intern cEt i extern al *omEniei#
14
Una dintre vulnerabilit ile majore care ar putea
afecta rata de absorb ie a fondurilor europene este ri$iditatea sistemului bancar !n ceea ce
prive te !mprumuturile pentru co%finan area proiectelor# Nn contextual consolidrii
condi iilor de creditare impuse de 3N* dobEn"ile i comisioanele practicate de bncile
comerciale au crescut iar solicitan ii trebuie s depun un procent din suma finan at
&pEn la <=%<G50 ca $aran ie care rmEne blocat pEn ce !mprumutul prime te
aprobarea bncii ceea ce !nseamn o !ntEr"iere de cEteva luni#
K
coala Na ional de Studii Politice i Administrative
14
;heor$he >A'AN ;eor$e ;E)*;ES7U -Structural fund absorption. a neO challen$e for
*omaniaPD *omanian (ournal of Economic 2orecastin$ ? 1@<==A
Cnc#u'ii (rivin! "actrii !eter%inan i $n absrb ia "n!uri#r structura#e
eur(ene !e c)tre R%&nia
Sinteti"End toate cele men ionate anterior putem tra$e conclu"ia asupra unor
aspecte care determin rata sc"ut a absorb iei fondurilor europene !n *omEnia i
anume
1G
.
% !ntEr"ierile nejustificate !n elaborarea pro$ramelor operaFionale de ctre autoritFile de
mana$ement din diferite ministere i vite"a redus de reacFie la comentariile formulate
de 7omisia European6 aceste !ntEr"ieri au fost cau"ate !n principal de persistenFa
mentalitFilor din perioada de preaderare cEnd planificarea strate$ic era reali"at !n cea
mai mare parte de ctre 7omisia European i nu de ;uvernul *omEniei6
% !ntEr"ieri !n asi$urarea unei construcFii instituFionale solide pentru reFelele de or$anisme
intermediare i unitFile re$ionale !n ale cror atribuFii intr $estionarea fondurilor
structurale la nivel re$ional i local6
% cultura redus !n domeniul mana$ementului de proiect atEt pentru or$anismele publice
cEt i pentru cele private6
% implicarea slab a autoritFilor publice !n de"voltarea capacitFii potenFialilor beneficiari
de proiecte6
% reticenFa beneficiarilor $enerat de nivelul redus de pre%finanFare acordat de pro$ramele
operaFionale i de nivelul ridicat de cofinanFare privat6
% !ntEr"ieri !n definitivarea listelor de cheltuieli eli$ibile i a procedurilor de plFi i
rambursare6
% anumite ne!nFele$eri !ntre or$anismele existente i cele nou !nfiinFate implicate !n
mana$ementul fondurilor structurale i un nivel insuficient de pre$tire i calificare
pentru personalul din anumite or$anisme intermediare#

J
coala Na ional de Studii Politice i Administrative
1G
)ana ;+E*;+,NES7U Paul *,N/E*U /aniel NEA;)E 3L7ANU -1he development
potential of the *omanian economC under the structural funds frameOorID
http.@@OOO#upm#ro@proiecte@EEE@7onferences@papers@S9<<#pdf
Bib#i*ra"ie
1# 3E*,7A 7orina -Factors t#at influence t#e lo: rate of .tructural funds absorption in
%omania- 7ES HorIin$ Papers ,, &40 <=1=
<# /*)( Laurentiu 9B#e anal=sis of absorption capacit= of European funding in t#e nort#
:estern region of %omania-,http.@@anale#steconomiceuoradea#ro@volume@<=1=@n<@=:4#pdf
9# ;E)*;ES7U ;eor$e -<eterminants of increasing EU funds absorption capacit= in
%omania

D

Annales Universitatis Apulensis Series Oeconomica, 2009, vol. 2
4# ;+E*;+,NES7U )ana *,N/E*U Paul NEA;)E 3L7ANU /aniel -1he development
potential of the *omanian economC under the structural funds frameOorID
http.@@OOO#upm#ro@proiecte@EEE@7onferences@papers@S9<<#pdf
G# ;+E*;+,NES7U )ana *,N/E*U Paul SPUL3L* 7risti -+nal=sis of .tructural and
,o#esion Funds absorption in %omania-, 2inance ? 7hallen$es of the 2uture Mear 8,,,
No#A@<==A
K# *)'AN Li$ia 9.tructural Funds in %omania-,
http.@@conference#ubbcluj#ro@mccs@*ePEc@bbu@Opaper@1JA%1:<#pdf
J# >A'AN ;heor$he ;E)*;ES7U ;eor$e -Structural fund absorption. a neO challen$e for
*omaniaPD *omanian (ournal of Economic 2orecastin$ ? 1@<==A
:# 9B#e %ole of ,ommercial 7anCs in t#e +bsorption of EU Funds- *eport bC the
HorIin$ ;roup approved bC the E37, 2ull 2orum 'eetin$ 1K%1J 'arch <=11 3russels
A# *aportul Strate$ic NaFional <==A privind implementarea 2ondurilor Structurale i de
7oe"iune ;uvernul *omEniei ianuarie <=1=
1=# Autoritatea pentru 7oordonarea ,nstrumentelor Structurale % A7,S septembrie <=1=
:
coala Na ional de Studii Politice i Administrative
http.@@OOO#europuls#ro@index#phpP
optionQcomBcontentRvieOQarticleRidQ4KA.deficiente%fonduriRcatidQ11<.de"voltare%
re$ionalR,temidQ1<4G
http.@@ec#europa#eu@re$ionalBpolicC@policC@fonds@indexBen#htm
A