COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE

FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC

COALA DOCTORAL
DOMENIUL TIINE ADMINISTRATIVE

TEZ DE DOCTORAT
- Rezumat -

Coordonator tiinific:
Prof.univ.dr. Emil Blan

Doctorand:
Mihaela Olteanu

BUCURETI
2013

COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE

FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC
COALA DOCTORAL
DOMENIUL TIINE ADMINISTRATIVE

TEZ DE DOCTORAT
- Rezumat -

Constituirea domeniului public

n
contextul integrrii europene

Coordonator tiinific:
Prof.univ.dr. Emil Blan
Doctorand:
Mihaela Olteanu1
BUCURETI
2013

1

Beneficiar al proiectului Burse doctorale pentru dezvoltarea societii bazate pe cunoatere, proiect cofinanat
de Uniunea European prin Fondul Social European, Programul Operaional Sectorial Dezvoltarea Resurselor
Umane 2007-2013.

I. CONSIDERAII INTRODUCTIVE. ARGUMENTE PENTRU OPIUNEA

TEMATIC
Existena unui drept de proprietate a statului sau colectivitilor locale asupra unui bun nu
reprezint un criteriu suficient pentru a considera respectivul bun ca fcnd parte din domeniul
public.
Necesitatea apariiei unui astfel de studiu rezid din importana pe care domeniul public o
are n cadrul unei societi, pornind de la intenia autorului de a formula unele clarificri n ceea
ce privete noiunile de domeniu public, domeniu privat, proprietate public, respectiv
proprietate privat, i de a realiza o distincie clar ntre bunurile domeniale datorit faptului
c, fiecruia dintre aceste domenii, se aplic un regim juridic diferit.
Avnd n vedere faptul c proprietatea i raporturile patrimoniale constituie o instituie
complex a dreptului, la cercetarea i dezvoltarea diferitelor concepte din cadrul acestei instituii
au adus contribuii valoroase att reprezentanii doctrinei de drept public, ct i de drept privat,
domeniul public constituind astfel obiectul unui important numr de studii, monografii i tratate.
Cu toate acestea, apreciem c aceast tem nu este epuizat, dimpotriv, actualitatea temei este
justificat de contextul legislativ aflat n continu modificare i transformare.
Prin titlul ales, s-a urmrit ca, in cuprinsul unei singure lucrri, domeniul public s fie
abordat din perspectiva modalitilor legale de constituire raportat la influenele integrrii n
spaiul european, analizat n raport de legislaia aplicabil, doctrina i jurispruden. Astfel,
cercetarea de fa nu i propune s studieze toate aspectele ce in de instituia domeniului public,
ci doar cele ce sunt specifice constituirii domeniului public, fr ns a face abstracie de
prezentarea pe scurt a reperelor istorice n care a aparut i s-a dezvoltat teoria domeniului public;
prezentarea fundamentelor constituionale n domeniul proprietii; definirea noiunii de
proprietate public i delimitarea acesteia de proprietatea privat; prezentarea regimului juridic
aplicabil proprietii publice; identificarea titularilor domeniului public i clasificarea bunurilor
ce constituie domeniul public.
Modalitile de constituire a bunurilor domeniului public sunt prezentate detaliat pornind
de la prevederile legale n vigoare la acest moment. Este analizat sfera bunurilor domeniului
3

public, prin identificarea categoriilor de bunuri care alctuiesc domeniul public si a criteriilor de
domenialitate public. Totodat, sunt analizate modalittile de dobandire a dreptului de
proprietate public, cu precizarea att a aspectelor teroretice i ct i practice ce se impun. Avem
n vedere dobndirea dreptului de proprietate public pe cale natural, procedura achiziiilor
publice, exproprierea pentru cauz de utilitate public, ncheierea de contracte cu titlu oneros,
donaii i legate n favoarea statului, transferul unui bun din domeniul privat n domeniul public
al statului i al unitilor administrative-teritoriale.
Avnd n vedere faptul c cercetrile anterioare ce au fost efectuate cu privire la
domeniul public, la modalitile de constituire sau de administrare a acestuia nu au avut n vedere
toate aspectele teoretice i practice ce se impun, prin lucrarea de fa se dorete cercetarea
aprofundat a principalelor probleme de ordin teoretic i practic relaionate cu domeniul public i
modalitile de constituire ale acestuia.
Sub aspectul aplicabilitii, cercetarea poate servi n calitate de surs de informare att
pentru actorii implicai n procesul de studiere a modului de constituire i administrare a
domeniului public ct i pentru cei implicai n procesul de elaborare i adoptare a
reglementrilor normative din domeniul dat.
Metodologia cercetrii cadrului juridic si institutional in care se constituie domuniul
public este reprezentat de:
Metoda istoric - a fost utilizat pentru a prezenta apariia noiunii de domeniu public i
evoluia istoric a acesteia.
Metoda analitic - a fost utilizat pentru colectarea datelor necesare din materialul
bibliografic avut n vedere: legislaie, doctrin i jurispruden, avnd ca principal scop
identificarea curentelor teoretice si practice privind fiecare dintre temele abordate n cuprinsul
tezei.
Metoda comparativ - este utilizat pe tot parcursul cercetrii, cu rol n stabilirea
principalelor aspecte i prezentarea lor prin comparaie.
Analiza predictiv a evolutiei realittilor administrative i juridice ofer posibilitatea
formulrii unor observatii critice asupra cadrului juridic existent de lege lata si a formulrii unor
propuneri de lege ferenda.

II. STRUCTURA LUCRRII

Lucrarea de cercetare tiinific elaborat este structurat pe trei pri, fiecare parte
cuprinde mai multe capitole, seciuni i subseciuni, 283 de pagini i 336 de referine.
Partea I - Apariia i dezvoltarea teoriei domeniului public. Evoluie legislativ.
Pentru o mai bun nelegere a temei cercetate, analiza apariiei i dezvoltrii teoriei domeniului
public are n vedere prezentarea fundamentelor constituionale ale proprietii publice n
Romnia (din perioada interbelic i pn n prezent), definind noiunile de domeniu public i
domeniu privat att din perspectiva legislaiei ct i a doctrinei. De asemenea, noiunea de
domeniu public este prezentat din perspectiv comparat (a dreptului roman, a dreptului francez
i a dreptului german).
Importana cercetrii apariiei noiunii de domeniu public i a evoluiei legislative este
dat de faptul c doctrina administrativ contemporan acord o atenie deosebit domeniului
public, chiar dac opiniile, att sub aspect terminologic, ct i sub aspectul notelor de coninut,
difer de la o coala la alta.
Influene majore asupra teoriilor formulate de doctrinarii romni o au teoriile franceze, n
special n perioada interbelic. Ulterior instaurrii regimului comunist i intrrii n vigoare a
Constituiei din 1948 influenele dreptului administrativ francez a cunoscut un declin lsnd loc
legislaiei de inspitaie sovietic. Principalele modificri n materia proprietii au vizat
eliminarea noiunilor de domeniu public, proprietate public i proprietate privat, i nlocuirea
acestora cu noiunile de proprietate socialist de stat, proprietate socialist cooperatist i,
respectiv, proprietate personal. Treptat, dup anul 1990, s-a revenit la tematica tradiional,
fiind adopate noi acte normative care au reglementat dreptul de proprietate public i privat.
Raportndu-ne la definiiile formulate n doctrin pn la acest moment, domeniul public
este definit ca fiind totalitatea bunurilor mobile sau imobile aflate n proprietatea statului sau
unitilor administrativ teritoriale, care, prin natura lor ori prin dispoziia expres a legii, trebuie
pstrate i transmise generaiilor viitoare, reprezentnd valori destinate a fi folosite n interes
public, direct sau prin intermediul unui serviciu public i supuse unui regim de drept
administrativ sau unui regim mixt, n care regimul de putere este determinant, aflndu-se n
proprietatea sau n paza persoanelor juridice de drept public, dup caz.

Partea II Consideraii asupra proprietii publice la nivelul uniunii europene.

Tratatul de la Lisabona marcheaz o nou etap n procesul de creare a unei uniuni tot mai
profunde ntre popoarele Europei, organizeaz funcionarea Uniunii i stabilete domeniile,
limitele i condiiile exercitrii competenelor sale i reprezint unul dintre documentele cheie ale
Uniunii Europene2.
n cuprinsul acestei pri ne propunem s analizm pe scurt instituia proprietii n cteva
state europene, prin prezentarea cadrului legislativ i a principalelor particulariti n ncercarea
de a confirma faptul c proprietile autoritilor locale sau naionale sunt diferite pentru fiecare
ar. Cercetarea are ca punct de pornire consacrarea aprrii dreptului de proprietate de ctre
fiecare stat, prin legea sa fundamental.
Partea III Analiz asupra managementului proprietii publice n Romnia. Prin
analiza efectuat asupra managementului proprietii publice n Romnia se stabilete sfera
bunurilor domneiului public, prin identificarea categoriilor de bunuri care alctuiesc domeniul
public; regimul juridic aplicabil proprietii publice i criteriile de domenialitate public; sunt
identificai titularii domeniului public i al dreptului de administrare a bunurilor domeniului
public. Sunt analizate pe larg, din punct de vedere al legislaiei, doctrinei i jurisprudenei
modurile de constituire a bunurilor proprietate public.
Aspectul esenial care intereseaz sfera proprietii publice rezid n cerina obligatorie
pe care trebuie s o ntruneasc orice bun pentru a putea deveni obiect al proprietii publice. n
acest sens, att fosta, ct i actuala reglementare prevd c pot constitui obiect al proprietii
publice doar bunurile care sunt afectate uzului public sau care sunt de interes public.
Titularii domeniului public sunt: statul, judeul, municipiul, oraul i comuna.
n ceea ce privete clasificarea bunurilor domeniului public, dup cum remarca i prof. A
Iorgovan, criteriile de clasificare au variat de-a lungul timpului, att datorit modificrilor
legislative, ct i datorit concepiilor diferite exprimate cu privire la coninutul i sfera
domeniului public.
Din analiza legislaiei i doctrinei n materie se poate constata faptul c, att n perioada
interbelic ct i n perioada actual, ideea de domenialitate public a fost legat de domeniul
transporturilor cu diversele domenii sectoriale ale acestuia: rutier, feroviar, maritim i aerian.

2

Nedelcu Adrian, Surdescu Oana. Privire general asupra modificrilor terminologice i conceptuale aduse prin
Tratatul de la Lisabona, Sfera politicii, volumul XVIII, nr. 5/2010, pg. 46.

n acest sens, prof. P. Negulescu face distincie ntre urmtoarele dependine ale
domeniului public: domeniului public maritim format din marea teritorial, rmurile mrii i
porturile maritime; domeniul public aerian format din spaiul atmosferic mrginit ntre graniele
statului; domeniul public al rurilor navigabile i flotabile; domeniul public terestru format din
osele, ci ferate etc., pori, ziduri, anuri, fortificaiile oraelor ntrite, imobilele afectate n
mod direct i special unui serviciu public pentru a fi utilizate n vederea satisfacerii unui interes
general; bunurile mobile pentru a fi folosite pentru un interes general.
Pe de alt parte, E.D. Tarangul delimiteaz urmtoarele dependine ale domeniului
public: domeniul public maritim; domeniul public terestru; domeniul public fluvial; domeniul
public aerian; cldirile afectate unui serviciu public; domeniul sacru.
Sediul materiei n ceea ce privete modurile de constituire a bunurilor aparinnd
domeniului public era, iniial, Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic
aplicabil acesteia.
Ulterior adoptrii Legii nr. 71/2011 din 03/06/2011 pentru punerea in aplicare a Legii nr.
287/2009 privind Codul civil, prin art. 89 se abrog art. 7 din Legea nr. 213/1998, menionat mai
sus. Pe cale de consecin, de la acest moment, prevederile privind proprietatea public sunt
cuprinse n noul Cod Civil.
Reglementarea actual prevede faptul c bunurile statului i ale unitilor administrativteritoriale care, prin natura lor sau prin declaraia legii, sunt de uz sau de interes public formeaz
obiectul proprietii publice, ns numai dac au fost legal dobndite de ctre acestea. De
asemenea, dac prin lege nu se prevede altfel, dispoziiile aplicabile dreptului de proprietate
privat se aplic i dreptului de proprietate public, ns numai n masura n care sunt
compatibile cu acesta din urm (art. 554 NCC).
n ceea ce privete cazurile de dobndire a bunurilor proprietate public, prelund o parte
din dispoziiile art. 7 din Legea nr. 213/1998, art. 863 din NCC enumer modalitile de
dobndire a dreptului de proprietate public, respectiv:

prin achiziie public, efectuat n condiiile legii;

prin expropriere pentru cauz de utilitate public, n condiiile legii;

prin donaie sau legat, acceptat n condiiile legii, dac bunul, prin natura lui sau
prin voina dispuntorului, devine de uz ori de interes public;
7

prin convenie cu titlu oneros, dac bunul, prin natura lui sau prin voina
dobnditorului, devine de uz ori de interes public;

prin transferul unui bun din domeniul privat al statului n domeniul public al
acestuia sau din domeniul privat al unei uniti administrativ-teritoriale n domeniul
public al acesteia, n condiiile legii;

prin alte moduri stabilite de lege.

Analiznd, prin comparaie, se poate observa faptul c NCC nu a preluat n totalitate

coninutul art. 7 din Legea privind proprietatea public, ci a renunat la legiferarea uneia dintre
modalitile tradiionale de dobndire a dreptului de proprietate public, respectiv dobndirea pe
cale natural. Astfel, NCC pstreaz doar modurile uzuale de dobndire a proprietii publice,
mai exact: prin achiziii publice, expropriere pentru cauz de utilitate public, acte de donaie,
trecerea bunurilor din domeniul privat n domeniul public. Noutatea, dac i putem spune aa,
adus de noul Cod Civil n acest domeniu este i modalitatea de dobndire a proprietii publice
prin convenie cu titlu oneros, dac bunul, prin natura lui sau prin voina dobnditorului, devine
de uz ori de interes public (art. 863 lit. d).
III. CONCLUZII FINALE I PROPUNERI DE LEGE FERENDA
I. Studiul ntreprins asupra constituirea domeniului public n contextul integrrii
europene a fost proiectat i efectuat pe mai multe coordonate eseniale, cu rol n asigurarea
unitii i coerenei ideatice a lucrrii.
Astfel, n elaborarea acestui text autorul a urmrit:
1. Raportarea la istorie, prin care s-a realizat (n limitele spaiului disponibil) analiza
evolutiv a noiunilor de domeniu / domenialitate, n special pe teritoriul statului romn, n
cadrul diferitelor regimuri politice, prin raportare i la sistemul roman, sistemul german i
sistemul francez.
2. Raportarea le prevederile Constituiei, la teoria dreptului constituional, administrativ
i civil, pe baza unor lucrri de renume n domeniu, i evidenierea, n baza acestora, a rolului
jucat de instituia dreptului de proprietate n activitatea curent, dar i din timpul unor
circumstane excepionale a administraiei publice.
8

3. Analizarea principalelor cate normative n cuprinsul crora identificm noiunile de

domeniu public i proprietate public.
4. Prezentarea noii reglementri pe care o ofer n materia proprietii publice i private a
statului noul Cod civil.
5. Clarificarea unei serii de concepte, termeni i instituii n cadrul regimului juridic
domenial.
6. Identificarea unora dintre problemele subsecvente intrrii n vigoare a Tratatului de la
Lisabona, referitoare la calitatea de subiect de drept al UE ntocmai unui stat i care sunt
consecinele acestuia sub aspectul proprietii naionale.
7. Prezentarea unor sisteme administrative europene, cu artarea particularitilor
proprietii n cadrul acestora.
8. Evidenierea formelor de proprietate exercitate de ctre titularii puterii publice i
regimurile domeniale specifice aplicabile unor categorii de bunuri ale statului i colectivitilor
locale.
9. Identificarea criteriilor domenialitii, sfera bunurilor domeniale, delimitarea de
domeniul privat.
10. Prezentarea fiecrui mod legal de constituire a bunurilor din domeniul public al
statului i al colectivitilor locale.
11. Crearea unui inventar al bunurilor din domeniul public i importana acestuia.
II. Concluzia desprins din analiza principalelor dispoziii n materie, precum i a
elementelor de practic judiciar este aceea c n acest domeniu sensibil au fost elaborate o
multitudine de acte normative, asupra crora s-a intervenit cu modificri i completri, n mai
multe rnduri. Multe dintre actele normative revizuite pornesc de la ideea crerii unui cadru
unitar cu cel al Uniunii Europene dat fiind obligativitatea de a aplica normele europene n
detrimentul celor naionale n situaia n care acestea din urm contravin primelor.
Din punct de vedere al autorului, aplicarea imediat a legislaiei europene fr existena
unui suport (de exemplu, logistic, proceduri de punere n aplicare, norme metodologice etc.), nu
face dect s ngreuneze activitatea instituiilor publice, s creeze haos la momentul desfurrii

vreunei proceduri legale n vederea constituirii de bunuri n domeniu public (a se vedea evoluia
contestaiilor naintate la C.N.C.S. i factorii determinani n acest sens).
Reglementrile adoptate au reliefat de multe ori lipsa unei viziuni coerente i corecte a
legislatorului asupra domenialitii. De exemplu, noiunea de domeniu public nu este nc
consacrat n mod clar n legislaie. Astfel, n Constituia Romniei se utilizeaz nc noiunea de
proprietate public iar un cea de domeniu public (art. 136). Totodat, n cuprinsul Legii nr.
213/1998 privind bunurile proprietate public noiunile de proprietate public i domeniu public
sunt folosite alternativ, crend o situaie de incertitudine n legtur cu regimul juridic special
aplicabil bunurilor aparinnd domeniului public.
n ceea ce privete noul Cod civil i modificrile coninute de acesta, autorul i-a
exprimat prerea n sensul c nu este de acord acord cu includerea elementelor privind
proprietatea public n cuprinsul acestui document. Primul argument ar fi acela c, proprietii
publice se aplic un regim juridic special, diferit fa de cel aplicabil proprietii private, iar prin
includerea noiunii de proprietate public printre dispoziiile civile creaz confuzii legate de
regimul juridic.
Administraia public, sfera domeniului public, al bunurilor aparinnd statului i
colectivitilor locale, sunt n sfera dreptului public. Domeniul public nu poate fi cercetat n afara
dreptului administrativ, sens n care abrogarea textelor privind dreptul de proprietate public din
noul Cod civil i reglementarea lor de ctre Legea nr. 213/1998 este o msur necesar i util.
III. Crearea unui management al proprietii, fapt ce const ntr-o serie de activiti
legate de adoptarea i implementarea deciziilor referitoarela achiziia, folosirea i cedarea
proprietilor guvernamentale n scopul executrii funciilor guvernamentale i a furnizrii de
servicii publice.
Proprietatea public are rol determinant n activitatea administraiei publice, iar
managementul proprietii publice ar trebui s asigure un echilibru ntre spaiul public i cel
privat, mobilizarea veniturilor anuale i reducerea costurilor suplimentare etc.
Din analiza ntreprins asupra legislaiei ce reglementeaz att constituirea unui inventar
centralizat al bunurilor domeniului public ct i actualizarea permananent a acestuia ca urmare a
schimbrii de regim juridic a bunurilor aparinnd statului i colectivitilor locale, pe de o parte,
10

ct i efectuarea unei evaluri/reevaluri a bunurilor domeniului public n vederea cunoterii

valorii bunului n raport de valoarea de pia n vederea valorificrii acestuia, pe de alt parte,
concluzi aeste aceea c instituiile publice ce au atribuii n acest sens un respect aceste
prevederi legale. Din rapoartele Curii de Conturi se poate lesne constatat faptul ca neefectuarea
inventarului i a reevalurii sunt cuprinse n lista abaterilor constatate chiar i la acest moment.
Aceast situaie este de neacceptat avnd n vedere faptul ca bunurile domeniului public sunt
utilizate i pentru realizarea serviciilor publice i este important de tiut ce bunuri pot fi/sunt
folosite n interesul public.
Considerm faptul c una dintre cauzele care favorizeaz meninerea acestei incertitudini
este dat de lipsa unor sanciuni, sau acolo unde sunt valoarea acestora este foarte mic n raport
cu prejudiciul creat pe termen mediu i lung bugetului instituiei/administraiei locale, pentru
lipsa de interes manifestat n acest domeniu. n acest sens, este oportun revizuirea legislaiei n
sensul modificrii articolelor ce conin dispoziii sancionatorii prin mrirea cuantumului
amenzilor. Considerm echitabil stabilirea cuantumului amenzii ca fiind un procent (15%-20%),
din valoarea bunului reevaluat i care un a fost cuprins n inventar.

11