Fundamentele “ economiei publice 11. Economia publica — consideratii generale Economia publica s-a nascut intr-un context de libertate individuala, in secolul al XVII-lea, asociind liberalismul si individualismul intr-o morald utilitard gio filosofie hedonista. Dupa Jarret si Mahieu (1998), ,acest mod de gindire reprezint&, pana in secolul al XVIl-lea, evolutia radical faya de conservatorismul monarhic si religios" in acceptiunea general, economia publica este 0 ramura a. stiintei economice care are ca obiect analiza economicd a deciziilor publice. Find, mult vreme, confundati cu economia de stat, optica referitoare la economia public s-a manifestat plenar incepand cu anu! 1970, cu teoremele lui Becher, Barro, Buchanan, avand drept trasaturd caracteristicd altruismul, adic’ preocuparea pentru bunistarea celorlalti. Prin aceasta, economia, publica sia descoperit dimensiunea etica, cu referire speciala la etica responsabilitatii, Or le acestei gandiri coboara pana la ,,Teoria sentimentelor morale {ui Adam Smith (1759) $i la consideratiile sale asupra forjelor motivationale ale societitii care determina baza actiunilor economice. ‘Economia public’ nu se poate reduce doar la analizele economice ale altruismului. jntr-o viziune integratoare, obiectu! economiei publice confine problema- tica specified a optimului, bundstarii, alegerii sociale sau justitiei economice, precum si concepte economice privind domeniul social Privité astfel, obiectul economici publice il va constitui studierea acestei pro- blematici specifice, in contextul interactiunii thai multor indivizi, ceeace ne conduce Ja concluzia cf, in esen{4, economia publica este 0 teorie a interacriunii sociale Tyqrreu MF. Mahieu (1998), FR., Economie publique, Elipses, Paris, pag. 4e Economie publica, Analiza economica a decizilor public Trebuie avute, de asemenea, in vedere dimensiunile, descriptivi si analiticd, de abordare a economiei publice. Dintre acestea dimensiunea analitica conduce la infelegerea impactului actiunilor guvernamentale asupra economiei generale a spafiului nafional si intemational Economia publica este, deopotriva, normativa $i pozitivista. in acest sens, pot fi citate teoriile pozitiviste referitoare la ceca ce exista si cele normative legate de ceea ce ar putea exista. in analiza aspectelor normative, fundamentul este oferit de judecatile valorii minime,-potrivit c&rora fiecare individ este privit in raport cu propria bunastare si fiecare politic’ guvemamentala este alcatuita astfel incat si asigure prezervarea stirii de bundstare personalé, ffrd a aduce atingere bunistarit celorlalti actori nationali Integrarea omului in gandirea economica a condus la o teorie economica centrati, in special, pe raporturile dintre individ si bunurile sale. Literatura de specialitate releva interesul economistilor de a utiliza, cercetarea economiei publice, cateva principii pe care le regisim la baza oricdror analize (inclusiv in economia publica) in acest context, trei dintre principii merita sa fie mentionate: 1) exista 0 oferta si 0 cerere de bunuri gi servicii publice cate trebuie si fie puse in corelajie intr-un anumit mod: sarcina economistilor este de a-1 ajuta pe observator pentru determinarea caracteristicilor ofertei si ale cererii cu scopul de a intelege cum interfereazA oferta cu cererea si cum acestea ajung la un nivel de echilibru sau de dezechilibru; 2) pentru orice interventie publicd putem aprecia beneficiile si costurile, dar si beneficiile si costurile mascate (care sunt costuri de ‘oportunitate’), rolul economistilor find acela de a actualiza costurile de oportunitate; 3) economistii igi pun intrebari privind comportamentele agentilor privafi, supundndu-le la cercetari si actiuni practice autovalorizante, Introducerea elementelor de tipul rafionalitate limitata’ $i managementul timpului, alegerea mijloacelor care permit producerea satisfuctiei sau utilitatii (acti- in Costul de oporunitae, unul dintre conceptele fundamentale ale stinjei economice, reprezint pentru o acjune publica valoarea unei actuni publice alternative la care se renunta. In economia able, unde resursele sunt Imitat, costul de oportuniate este Intotdenuna pozitiv Economist’ au folosit aceasthnotiune pentru a explica existenta regulilor, obiceurilor sa unor institut sociale prezente pe mai multe piete, pentru a analiza roll acestra. In esenfa conceptul de Tarionalitate linitara, elaborat de H.A. Simon, sustine , desi oamenii se comport rational, prin faptul c& reducerea preferntlor lor este complet, consistent si pozitiva, capaciaten Yor dl Shrinere si procesare.a informatilor este limitata de posbilitjleresirinse de corelare ale mint Gimane, Ca urmare, pe msurd ce serviciile devin mai complicate, oamenii adopt strategii de simpificare, iar recursul lr la reulile de decizie si la euristicd devine mai comun.‘Fundamentele economiei publice 2 uni egoiste sau altruiste, actiuni individuale sau de grup) imbunitateste analiza fara a face apel la fundamentele sale. Economistii au incercat, din ce in ce mai mult, si studieze comportamentele economice ale tuturor actorilor: politicieni, birocrati, consultanti ete. si explicativ al alegerilor publice. Aceste principii, integrate in exigentele cercetirii economice, conduc la formularea a patru teme de baz a céror explicitare va conduce la injelegerea continutului economiei publice: ,* si le insereze in modelul + sfera activitatilor publice si rolul statuluiin dezvoltarea economici; + analiza principalelor moduri de interventie a statului: productia directa de bunuri si servicii publice, politici publice, reglementiri, subvenfii gi tansferuri financiare; + procesul de decizie teoreticd yi concreti privind cererea yi oferta de bunuri publice; + evolufia economiei publice (noi dimensiuni temporale si spatiale) L2. Sistemul economiei publice 1.2.1. Economia publica — subsistem economic Abordarea sistemic& a proceselor si fenomenelor din economie are deja traditie in literatura economic, in preocuparile, mai vechi sau mai noi, ale cercetitorilor si specialistilor in teoria si practica economica. in acest context, economia national are atributele unui sistem cibernetic, deci are capacitatea de a se autoregla, adic ,,de a reactiona la actiunea factorilor Perturbatori interni sau externi si de a-si pistra autocontrolul pe diferite perioade de timp“. La o analiza atent’, constatam cd economia publica ne apare intr-o tripla ipostaz’: + pe de o parte, economia public’ cuprinde multimea taturor faptelor, fenomenelor si proceselor de natura economica, ce au ca rezultat bunurile si serviciile publice; ‘+ pe de alta parte, economia public& cuprinde administratiile si intreprin- derile publice, dar si intreprinderi de drept privat care produc bunuri sau servicii cu caracter colectiv. La acestea se mai adaugi si organizatiile *Paun, M., (1997), Analiza sistemelor economice, Ed, All Educational S.A., Bucuresti, pag. 520 7 Economie publica, Anaiza economicd a deczilor publice private, ffir scop lucrativ, care produc, pe 0 bazi voluntara, servicii ce rispund unor nevoi colective ale unor categorii de populatie™; «inal treilea rand, economia publica este o stiinfé avand ca obiect analiza economic a deciziilor publice. Complexitatea problematicii supuse deci- ziilor publice comporti abordari interdisciplinare utilizand metodologii specifice stiinfelor sociale. Astfel, economia publica ne apare ca , teorie economica a interactiunii sociale’ Ca model sistemic, cele trei interpretari se suprapun, analiza sistemicd evidentiind caracteristicile esentiale ale sistemului economiei publice, ca sub- sistem al economiei nationale. Studiul economiei publice are drept scop evidentierea modalitajilor prin care teoria microeconomic poate fi extinsi si adaptata de analiza economic a interventiilor publice, fie ele de nivel guvernamental (lato sensu) sau al auto- rititilor publice locale (stricto sensu). Pentru facilitarea demersului stiintific ne vom referi, mai intai, la principalele categorii de activitati economice ce fac obiectul actiunilor publice: = Reglementarea: autorititile centrale reglementeazi si adopt acte norma- tive referitoare, printre altele, la objinerea si garantarea dreptului de pro- prietate; + Fixarea prefurilor se realizeazi direct, prin intermediul taxelor, al impo- zitelor sau subventiilor; + Producerea de bunuri si servicii publice, de la lege si ordine pana la edu- catie si aparare. ‘Aceste trei categorii de actiuni au cel putin dou’ consecinfe extrem de importante: modificarea veniturilor si a subventiilor publice, Aceasté constatare este relevati de structura veniturilor, respectiv a cheltuielilor publice: Venituri publice = impozite si taxe + venituri din capital + venituri provenite din bunurile aflate in domeniul privat al statului + imprumuturi; Cheltuielile publice = transferuri + cheltuieli realizate pentru sustinerea politicilor publice + dobanzi + cheltuieli de capital in fig. 1.1 este redati, ca exemplificare, structura cheltuielilor publice in Marea Britanie, 1993. 5 Profiroiu, Alina (2001), Economia sectorului public, Ed. Economica, Bucuresti, pag. 14. ‘ Jarret, M. F., Mahieu, F., R. (1998), op. cit. 4Fundamentele economiei publice 2 1B21,7% chettulet ‘guvernamentale 102,8% choltuiet de capital 102.9% dobanzi 101.2% subventii 14.8% transferuri Sursa: OECD (Historical Statistics, 1996, Table 7.9) ig. L1. Structura cheltuietilor publice (Marea Britanie, 1993) Astfel, exprimate in procente din PIB, transferurile, cuprinzand pensii si alte mijloace de protectie social, precum si cheltuielile salariale pentru politici Publice in domeniul educatiei, sindtatii etc., reprezint& 14,8%, dobanzi pentra imprumuturi atrase de autoritétile publice, 2,9%, cheltuieli de capital pentru lucrari de interes public 2,8%, precum si subventii 1,2%. Detaliind, pentru a vedea defalcarea functional a cheltuielilor publice, de asemenea pentru Marea Britanie, in anul 1996 vom avea situatia din Tabelul 1.1. Defalcarea functionala a cheltuielilor publice (Marea Britanie, 1996) __Cheltuie | Total [Veni TB Tot ‘Servicii publice generale 4,3 Impozite pe venit Aosrare 715 Impozie pe chetiot Orne publica sisgurantnatona’ —_5,0_—_Contbu pentru protec socal Educate 128. Taxa de consi Sanalate 14,1 Surplus al comerjului(valoare brut) Protectie social 34,4 Inchirer 1 | Spatiul locativ 1,5 Dobanai si dividende 1 Cultura $i activi culturale 1,5. Transferuri curente (diverse) Combustibil si aimentare cu céldura. —1,0-—-Consum de capital Agricultura, sivicultura gi pescuit 1,8 Impozit pe capital Minert si resurse minerale 0,2 Impozit pe capital Transport sicomunicati 27 * Sunt incluse aici si serviciile politieniesti, pompierii si sistemul p——Feanomie publ, Arai eoonorici a decir pubes Venituri Chee Tota tent] ‘ile actitaf esonomice 24 | Altele 10,9 Venitur din tranzacti financiare 91,0 | ‘Tranzecfi financiare (valoate neta, mai 87 | putin cele provenite din privatizari) Idem de echiliona os | | Total __100 Total 100_| ‘Sursa: National Income Accounts (Tab. 9.1, 9.4 19.6, 1997) in acest tabel, serviciile publice generale includ costurile pentru administrarea general (statutul functiei publice) si cele generate de colectarea de impozite si taxe. Dupa cum poate fi observat, valorile cheltuielilor prezentate in tabel capata, adeseori, si valori negative (cazul combustibilului si a alimentérii cu caldurd), urmare a tendinfelor guvemelor britanice anterioare de a considera Veniturile provenite din privatizari mai degraba drept cheltuieli negative, dec&t venituri propriu-zise. Marimea capitolului ,Altele este dati, in principal, de valorile dobanzilor pentru datoriile acumulate in anul fiscal anterior. Cinci functiuni. (protectie social’, sinatate, educatie, aparare si ordine publica) defin aproximativ trei Sferturi din totalul cheltuielilor, in vreme ce protecfia social are o treime din puget. Figura 12 araté importanta diferitelor functii in Marea Britanie si evolutia lor in ultimii 35 de ani: cheltuielile in termeni reali (in 1985) s-au mérit de patru ori in domeniul ordinii publice si protectiei sociale, de trei ori pentru sanatate, dublandu-se in cazul spajiului locativ. Pentru multe dintre funetiuni, anit 1976 ~ 1977 sunt ani critici, influentele FMI din acea perioad’ neusurdnd situafia financiara a guvernelor laburiste. fn ceea ce priveste veniturile, acestea s-au marit constant in domeniul impozitelor, contributia substantiala aici avand-o protectia sociald (contributiile pentru asiguririle nationale).Fundamentele economiei publice 40 > Ordine si sigurania publica si! eae esas | mil - Agu | ri PEEERP SEER ER EES Sursa: National Income Accounts (Tab. 9.4 So) Fig. 1.2. Evolutia cheltuielilor publice in Marea Britanie 1.2.2. Principiul economiei publice: Relatia dintre o persoana ‘simediul s Acest principiu, ce fundamenteaza teoria si practica economiei publice, situeaza analiza economica pe coordonatele analizei sistemice. Din aceasta perspectiva, orice analizi economic incepe prin alegerea mediului inconjurator, fizic si social, in raport cu constrangerile privind resursele (timp, bunuri, afectiune, recunostinta, etc... 1.2.2.1. Analiza economica extinsa si condi le logice Pentru simplificare vom considera relatia dintre indivizi si situatiile reale sub forma altemativelor. Ideea este ci exist o relatie simpla intre nevoi, utilitate si preferinta. Modelul expus este prezentat pe larg de Jarret si Mahieu’ (1998). Considerim n indivizi care constituie comunitatea H ale cdrei grupuri sau subgrupuri G sau D apar prin reducerea acestora la un singur individ i sau j Bunurile se prezintd, in general, sub forma altemativelor: x # y # z. Existi 0 “sarret, M., F., Mahieu, FR., (1998), op, cit, pag. 5.‘Economie publica, Analiza economic a decizitorpublice infinitate de alternative posibile. Analiza poate fi extins’ prin faptul c& alterna tivele pot reprezenta bunuri, persoane, reguli, societal Alternativele se prezinta sub forma unei mulfimi, X, care nu este, in mod necesar, finitd. Se spune c& indivizii au, fajai de ansamblul $ de alternative pertinente, relatii de ordine de tip binar, fie de exemplu R (ordine sau preordine complet care exprima modalitatea cel putin la fel de bun ca) P (ordine partial’ strictd care exprima stricta preferinja) sau I (preordine sau cvasiordine care exprima indiferenfa). Alegereh uneia dintre aceste relatii conduce la respectarea unei relafii de ordine si a uneia sau mai multor proprietiti logice asociate (reflexivitate, completitudine, tranzitivitate, antisimetric, asimettie, simetrie). ‘Analiza economic& are la baz un calcul individual; insumarea de n calcule individuale nu conduce, implicit, la un calcul colectiv. Legitura dintre optiunea individuala si optitinea colectiva este 0 problemi de trecere sau de agregare intre alegerile individuale si cele colective. Calculul se complica 0 data cu trecerea de la individual la colectiv si la unele condi care pot fi emise fie asupra modalititilor de trecere, fie la partenerii vizat Descoperim aici un aspect esential, de natura sistemic’, care devine o reflectare in planul teoriei alegerii publice a principiului sinergici Kenneth H. Arrow in Social Choice and Individual Values (1951) 4 formulat un anumit numar de conditii morale privind agregarea preferinjelor: Pra restrictia domeniului alegerii, non tabu (U), unanimitatea Pareto (P), independenta in raport cu alternativele non pertinente (1), non dictatura (D). Acest edificiu (UPID) este completat de conditii de comportament: partenerii economiei publice au comportament hedonist si utilitarist. Comportamentul poate fi precizat incepind cu dualismul, de_exemplu: altruism/egoism, bundvointi/rea-vointé, toleranti/intolerant’, lojalitate/viclenie Dualismul poate integra reactii strategice: maximin, leximin, simulri etc. 1.2.3. Utilitate si preferinta 0 functie de utilitate poate reprezenta preferinjele unei persoune fata de alti persoand, Aceasti persoand, fie ci este mai tandra sau mai in varsti, se supune teoriei economice avand trasituri altruiste, fie ascendente (Becker (1974), fie descendente (Barro (1974)). ‘Abordarea de fata se inscrie in traditia economica a cererii de caracteristich (Lancaster), in care cererea poate fi considerati ca o productie de caracteristict im timp, aplicate atat bunurilor materiale, cat si persoanelor.publics Fata de analiza traditionala, conform careia bunurile reprezinta, pentru un consumator oarecare, sursa utilititii, demersul lui Kelvin Lancaster* (1966) prezintd trei diferente importante © utilitatea este data de caracteristicile bunurilor si nu de bunurile insesi + un bun prezinti mai multe caracteristici, dintre care numeroase. sunt comune mai multor bunuri; * indivizii diferd in reactiile lor fayi de caracteristicile bunurilor si nu in evaluarea caracteristicilor diferitelor bunuri. Teoria interactiunii sociale pune in evident modalitatea in care individul se adapteazi in permanent la constrangerile sociale: cel mai elocvent exemplu este al copilului rasfafat. Copilul este egocentric, dar daci apare ca altruist, intreaga ipotezd se indreapta spre un calcul, mai precis spre o simulare, cu scopul de a maximiza cAstigurile. in mod general problema este de a sti daca, intr-o societate evolutiva, altruistul este cel care pierde si tinde si fie eliminat (cf Bergstrom si Stork (1993)). Teorema ,rotten kid generalizata (Koulibaly (1992)), conduce la ideca ca beneficiarii altruismului lui A vor pune in opera tot (curajul si motivarea) pentru a actiona ca si cum ar fi altruisti intre ei in raport cu A. Ei vor actiona datorita anticiparii efectelor actiunilor lor egoiste asupra reactiei persoanei A. Asa cum un egoist poate sa simuleze perfect comportamentul altruistului pentru interesul su, tot asa numarul de altruisti pe care fi putem intalni creste pe misurd ce se ridic& si consumul personal al altruistilor. Astfel, consumul unui adevarat altruist va fi asemandtor cu cel al unui egoist atunci cand egoistul va simula altruismul, deoarece consumul unui adevarat altruist nu-l depaseste pe cel al unui adevarat egoist. Comportamentul aparent de altruist, chiar dac adevarat sau simulat, creste cererea de consum personal este 1.2.3.1. Functia de utilitate intergenerationala Aceasta este construita pe ipoteza altruismului si a unei utilitati legate de o parte a generatiei vechi. in modelul Barro (1974), fiecare individ traieste doua keneratii: y (tana) si o (batran). Vechea generatie este 1, descendentii ficdnd parte din generatia 2. Se presupune o ipotezi de altruism al oricarui individ al generatiei i pentru un individ al generatiei i++ 1. Utilitatea bitrinilor este Teprezentatii de o functie altruisti a averii nete, a consumului de tinerete, a activelor pe care Je-au construil, pe care Ie-au objinut pe toatd durata maturitatii, a venitului lor si a ratei de interes. Pentru valorile date, in aceste ultime expresii, membrii generatiei i au grijé ca averea lor si fie asigurata Daci averea neta este amenintati de citre politicile fiscale, parafiscale sau financiare ale statului, atunci ei vor actiona asupra averii brute: astfel toate *Lancaster, K.,A New Approach to Consumer Theory; Journal of Political Economy, 6, pag, 31-35.Economie publica. Analiza economic’ a celelalte variabile nu vor fi atinse, iar functiile de utilitate ale membrilor generatiei 1, 2 ete. vor fi protejate, Acest rezultat este util in societatile in care sunt importante transferurile si poate fi generalizati ideea ci o persoand este responsabilé de alta. 1.2.3.2. Cei ,patru piloni* ai economiei publice Chiar daca nu se incadreaza in terminologia economica specifica, sintagma patru piloni este sugestiva pentru continutul si sfera economiei publice. Intr-un sistem teoretic al economiei publice ca stiinfa, cei patra piloni ~ optimul, bunurile publice, opfiunile (alegerile) colective si justitia — reprezinta subsisteme a caror emergenta fundamenteaz analiza economic a deciziilor publice, deci economia publica. Optimul in economia publicd reprezinté 0 situatie de echilibru preferaté de tofi, fiind atins, prin prezenta altor persoane care produc externalitati pozitive sau negative. ‘Aceste externalititi pot fie compensate fie prin impozite, fie prin piaté. Discutiile privind principiile de compensare reprezinti un preambul in economia bunurilor. Care sunt bazele de compensare? Cum se stabileste dreptul de proprietate? ‘A doua dezbatere are legitur’ cu bunurile publice. Ea opune doua teorii, pe cea a schimbului voluntar (numit al bunului public), care este cea mai teoretica, si pe cea a constrdngerii (numit& a serviciului public), cea mai aplicaté. Mai multe sinteze au fost propuse prin intermediul unei tipologii a statului (Musgrave, 1959), a impozitarii sau, mai recent, a unei comunitati. Dar principala problemi este cea care are legiturd cu relevarea preferintelor. Au fost propuse numeroase sisteme (votul uninominal, asigurarile ete.) Clubul (Buchanan (1965)) este expresia teoretic’ a. comunitatii_ in economic, Diferenfa intre aceste proceduri consti in riscul comportamentelor strategice fata de bunurile indivizibile si fata de problemele de informare privind calitatea prestatorului public gi cea a prestatiei sale. ‘Al treilea pilon al economici publice se refer la problema alegerii colective (social choice). Putem justifica si identifica statul prin rationalitatea colectiva? Raspunsul dat, de la Condorcet pana la Kenneth Arrow, este negativ: nu se pot concilia rafionalitatea si morala cu o procedura de agregare a alegerii ‘Teorema imposibilitatii a lui Arrow (1951 ~ 1963) si paradoxul liberal paratien al lui Sen se inrudesc, intr-un joc logic, asupra normelor prestabilite ,scoténd i relief rafionalitatea pietei, votului sau a planului‘"°. ° Jarret, M., F., Mahieu, F., R., (1998), op. cit, pag. 7 "°Tbidem, pag. 9.Fundamentele economiei publice Piata redevine un instrument pozitiv de anulizi la 0 scoald numita a valegerii publice* (Buchannan si Tullock (1962). Aceasti scoala analizeazd alegerca social, in special votul in termeni de piati, ajungénd la paradoxuri interesante cum ar fi cel al lui Antony Downs referitor la alegdtorul median (1957). Aceasti din urma ycoald se concentreaza, din ce in ¢e mai mult, pe analiza fenomenelor de acumulare a veniturilor, coruptiei gi birocratici, localizate in con- figurarea organizatiilor $1 institutiilor. Astfel, economia publica apare in aceasta opticd, centrata pe rationalitated alegerii Dar o proceduri de alegere satisficatoare nu t Participantii la economia publica au acces inegal la resurse. Cum faci economia publica mai justa? Se poate concilia echitatea cu libertates si eficacitatea? Aceast’ problema a:fost complet reinnoiti plecind de la Théorie de la justice a tui Rawls (1971). Problema justitiei face parte din economia publica si constituie cel de-al patrulea pilon al acesteia, Se pune totusi problema misurarii inegalitafii si a sardciei. Evidenta statistica a liniei de sdrdcie nu este confirmata finandu-se cont de. redistribuire, iar .costul. sau statistic epuizeaza posibilitatea de a ajuta in mod direct sdracii. Ce criterii ale justitiei ar permite transcenderea dificultatilor, de ordin. social? Orice persoand este Tespectabild si merit s4 fie ajutaté. Astfel, justitia este conciliabila cu libertatea? Doua curente se opun acestui tip de gndire: anarhismul liberal (Nozick (1974)) si gandirea comunitara (Etzioni (1995)). Ulimul tip de gandire a fost impregnat de filosofia politica de mai bine de doua decenii, economia publica si-a pastrat insa personalitatea socioeconomica, az problema justiiet L3. Statul - unui dintre actorii economiei publice Temele de baz, menite si conduc’ la intelegerea continutului economiei Publice, la care vom reveni mai tarziu, presupun infelegerea noilor dimensiuni economice ale actiunilor publice si a modului de actiune a omului ca actor al economiei publice. Aceste probleme pot fi solutionate de cdtre fiecare individ prin intermediul organizatiilor sau comunitatilor, mai mult sau mai putin vaste, si care realizeaz3 constrangeri Statul nu este decét unul dintre actorii economiei publice. Totusi, experienta demonstreaza ca puterea public’, reprezentatd de stat, joact un rol important in economie. in tarile OECD cota cheltuielilor publice din PIB (produs inten brut) a crescut de la 8% la inceputul secolului XIX la 40% in prezent. De altfel, trebuie si subliniem faptul ca indicatorii de cheltuieli publice nu reflecta decit partial ponderea interventiilor publice: un stat poate interveni mai mult decdt un alt stat cu cheltuicli publice mai mici daca se alege reglementarca in loc de productie, scutirea de datorii in loc de subventie, impozitul in loc de imprumut!! " Foitry, JoP, Economie publique, Ed. Hachette, Paris, pag, 7x — —___ Economie publica ‘Analiza economica a decizilor publice Raman in discutie cateva probleme. ‘Acest rol jucat de puterea publicd se justifica? Alegerea publica si activitatile publice sunt pertinente? Cum percep economistit, in prezent, actrune® statului si eum permit analizele lor evaluarea actiunilor publice si imbundtstirca randamentului acestora? Raspunsurile la aceste intrebari sunt importante din diverse motive Mai intai, anumite capitole ale economiei publice aplicate (de ex. me todele de stabilire a preferintelor sau de evaluare a acfiunilor publice) sunt. putin cunoscute gi putin utilizate de citre decidenti si manageri de proiecte publice. Pe de alta parte, diseminarea solutilor si a recomandarilor poate juea un rol, deloc neglijabil, pentru stabilizarea climatului sociopolitio in yarle in care. decidenti politici si-au pierdut o parte din credibilitate. in sfargit, aceste intrebt au aparut Fe sfargitul ultimului deceniu al secolului XX, care a fost marcat de o critich generalizata privind interventionismul public. Exist trei mari caracteristici in functie de care devine posibilé, dac& mv chiar oportund, clasificarea actorului considerat, pnd nu demult, unicul important in sfera relatiilor economice $i internationale! S Putere de coercifie: statul este unica institujie ce define monopolul activititilor de legiferare, apirare nationali, gestionare a rezervelor militare in cad de rizboi, Puterea de coercifie este esentiall pentru injelegerea rolului jucat de stat in procesul de furnizare a bunutilor si serviciilor publice; e Responsabilitate: desi define monopolul puterit, statul este limitat fn actiunile sale de constitusii (scrise ori meserise), acte normative ce reprezint&, in fapt, vointa nafionalé. in plus, principalul mecanism de responsabilizare @ gguvernantilor este votul, ia acest sens, alegerile ajutind nu numai a reprezeTitscd intereselor beneficiarilor de servicii publice, dar si la sanctionarea practical comportamentelor publice inoportune; pe orivare: reprezinta, in fapt, motivul pentru care actorii pusi in slujbit statului actioneaza. fn general, rispunsul la aceasté intrebare este ,interesill public", rolul profitului, find Iuat, in aceast& perspectiv’, de dorinia de a servi farii gi Getifenilor acesteia. Exist, fireste, mumerosi crtici al acestel interpret Prchunan, de pildd, considera cl motivatia in sectorul public si cea din sector privat sunt similare, contraargumentele la aceasta pozitie find date de faptul ell eval de sanctiuni si recompense, specific sectorului public, poate conduce I trearea unei culturi organizationale distincte de cea existent in sectorul privily cur ce valorizeazi: a) spiritul public si'b) cariera dedicatd serviciului publi Fireste, caracteristici asemanatoare pot fi intalnite in numeroase organiza 9 institufii, precum cele caritabile. Totusi, presiunea reprezentaté de alegeri $1 ¥ este mult mai semnificativa in sectorul public, la nivel guvernamental T Connolly. S.. Munro, A. (1999), Economics ofthe Public Secor, Prentice Hall Europe, London.Fundamentele economie publce a inca de la inceputul anilor 1980, 0 miscare de dezangajare a puterii cen trale (dereglementare, privatizare si descentralizare) a afectat si/sau afecteaza (iri industrializate (neoliberalism), {ari in curs de dezvoltare (ajustare structurala) gi foste {ari socialiste (tranzitia catre 0 economie de piata), Desi aceasta nu a avut intotdeauna efectele scontate, a avut totusi meritul de a-i forta pe analisti si se gandeasca la un nivel de stat satis/dedtor, nivel ce se afla intre statul minimal al unora (care asigurd cadrul legal si teglementar al_pietelor, si statul maximal al altora (producator, inclusiv, de buinuri private). Specialistii in economie public’ nu mai cred in existenta, unui. stat planificator, binevoitor si omnipotent. Mai mult, abandonarea celor doua ipoteze privind bunavointa agentilor publici si perfectiunea.informatici sti la baza reinnoirii analizei decizitlor publice din. ultimii ani. Specialistii in. economie publica pot astfel studia conditiile reusitei descentralizarii deciziilor. Totodata, acestia inyestigheaza domenii cum ar fi cel al economiei coruptici. Ei nu mai pot fi satisficuti de abordari univoce si inceare’ abordari ale dimensiunii spatiale si ale dimensiunii temporale ale problemelor. Astfel, infeleg de. ce actorii vietii economice ajung la solutit nonoptimale. De asemenea, ci admit si integreaza oportunititile stiinjelor sociale si politice. 1.3.1. Evol ‘gandirii asupra rolului statului In istoria gandirii cconomice se observa 0 veritabild migcare privind importanfa pe care autorii vor sa o dea statului intr-o economie de piata!® a) Mercantilistii, Autorii care evocd evolutia statului in gandirea economicd pleaci, in general, de la opera lui Adam Smith, Acest fapt nu este o consecintd a hazardului, caci acestia pomesc de la perspectiva miini invizibile, ceca ce inseamna o ordine garantata a pietei si cercetarea interesului privat Dar, duc&ndu-ne mai departe in timp sau privind abordarile economice la care Adam Smith s-a opus, ajungem la 0 viziune cvasiapologica a interventiilor public Pentru, mercantilisti, gi pentru toti ceilalti care s-au regrupat apoi ‘sub stindardul acestei filosofii economice a negustorilor si oamenilor de stat din secolele XVI si XVII, fundamentul bogatiei este rezerva de aur acumulati de 0 deci capacitatea acesteia de a obtine, de la veeinii sai, mai mult deedt le-a dat a descoperi sau a utiliza alte mine de aur, Aceasta este 0 viziune a unui rizboi comercial permanent, iar rolul statului ya fi de a pune maximum de bariere a importuri, descoperind si cucerind, in acelasi timp, maximum de noi posibilitati pentru exportatori " Foirry J, Ps (1997), Economie publique, Ed. Hachette, Paris, Cap 1, pag. 11-17 " Blaug, M., (1981), La pensée économique: Origine et developpment, Economica, Patis, pag. 11-20.eonamie publi. Arla eoonomic a den pblee Lingourile de aur sau tezaurizarea erau privite deci drept cheia avutiei statului, astfel incat comerful exterior era reglementat in scopul obfinerii_ unui excedent de exporturi in raport cu imprumuturile yi a unui influx de moneda prin mijloace cum ar fi legile navigatiei (asupra transportului pe mare al bunurilor), care incredinjau comertul din colonii tarilor-metropola, subventionand exporturile si impozitind bunurile industriale importate"* Dincolo de aceasta prima viziune, este o alta: capacitatea economiilor de a se organiza pentru a produce, de o maniera competitiva, si a trage parti din pietele externe spre cele interne.” De asemenea, gandirea mercantilista, sub multiplele sale fatete, scoate in relief rolul statului. Doctrina a fost atacati de Smith in ,,Bogdfia natiunilor” (1776) deoarece avantajul producitorului pe seama consumatorului duce a ineficienfd in sectoral economic. b) Fiziocragii. Reprezentanti ai unei scoli de teorie economicd, asociat’, in principal, cu numele lui F. Quesnay si dezvoltata in Franfa in secolul al XVIII-lea, fiziocrafii au vorbit putin despre stat sau in termeni care riman departe de preocupirile contemporane. Dar opera lor nu va fi fri consecinje asupra traditiilor clasice si neoclasice in materie de perceptie a interventiilor publice. Fiziocratii au criticat opinia mercantilista conform cdreia bogatia este creat de schimb si c& productia define rolul cel mai de seama in crearea bogitiei Fi au identificat, ca sursi a acumularii, surplusul de productie realizat peste resursele folosite in productie. Surplusul, sau produsul ner, era un surplus de bogatie material produs de factorul munca in conjunctie cu factorul pamdnt. Analiza fiziocratilor a fost limitata datorit& concentririi lor asupra agriculturii, pe care au identificat-o ca sursa intregii avutii. Ei au sustinut ideea de laissez-faire gi s-au opus oricarei interventii a statului in activitati economice, in special impotriva impozitarii, pe care o considerau un impozit indirect (si de aceea ineficient) pe pamént. Recomandarea practic, de conduita politica a acestei scoli, era un singur impozit pe pimant. Conceptia major a fiziocratilor era credinja in ordinea natural care incorpora legile naturii, intruchipand dreptul de a se bucura de avantajele libertitit si de a-si urmari propriul interes. Prin critica mercantilistilor si prin utilitarism, fiziocratii au influentat, fara indoiala, economia clasica si, in special, pe Adam Smith'®. in concluzie, mercantilistii sunt adeptii interventiilor masive ale statului, care trebuie si conduci rizboiul comercial permanent cu celelalte fri, iat fiziocratii reduc statul la notiunea de garant de ordin natural, care este sinonim®, pentru acea perioad’, cu cea de proprietari funciari, Mai tarziu, Adam Smith °S Dictionar MacMillan de Economie Moderna (999), Bucuresti, Editura Codecs, pag. 47. "© Thidem, pag. 160.Fundamentele economiei publice bulverseazi piata, el aflandu-se la originea economiei publice traditionale, enumerind motivele interventiilor publice: armata, politic, justitie si productia tuturor bunurilor utile, dar nu neaparat rentabile, in termeni privati. c) Adam Smith. Chiar daca opera lui Adam Smith nu este prima care si se intereseze de rolul statului in economie, ea este considerata fundamentala'’. In totalitate integrata intr-o justificare a piefei, analiza sa asupra interventiei publice traseaza cdile unei traditii care va fi mai degraba reinnoita decat modificata. in momentul in care traditiile mercantiliste incepeau si priveasci cu bunavoint& incheierea obstacoletor de circulatie a oamenilor si comerciantilor, Adam Smith vede in cercetarea interesului individual, in conditile piefei, cel mai bun mijloc de asigurare a bunistarii tuturor. Urmare a legendarei ,Fable de Mandeville", unde viciile private se transform in virtuti publice, piaya va deveni cea ménd invizibila care stie si facd din cercetarea interesului propriu al fiecdruia garantia bundstdrii tuturor. A priori, el nu a retinut, in argumentarea sa, nici un loc pentru stat. Dar functiile certe, necesare pentru functionarea economiei de piat nu pot fi asumate in manier& spontana si el convine atunci sa ia in considerare interventia statului, Pentru a avansa in aceasta directie, Adam Smith distinge doud tipuri de cheltuieli: + primele sunt cunoscute, traditional, drept functiile regaliene: prima datorie a suveranului, care consti in protectia societafii de violenfa si agresiunile dior societati independente, poate fi realizatd prin singurul mijloc al unei forte militare ... a doua datorie a suveranului, care consti in protectia pe cat posibil de ficace a fiecdrui membru al societapit impotriva opresiunii sau injustitie’ din partea altor membri“"*... Regisim deci aici securitatea externa si apararea nationala, politia si justitia; ‘* urmtoarele sunt mai complexe, dar si mai interesante din punctul de Yedere al economiei publice: A treia datorie a suveranului consta in asumarea $i susfinerea treburilor publice care, reprezentdnd un inalt interes pentru societate, neavind profit, nu pot fi niciodaté acoperite prin cheltuielile unui individ sau unui grup mic de indivizi*'”. in contextul epocii, se gindeau la poduri, sosele sau ii ferate. Investitiile initiale sunt atat de importante gi, in termeni moderni, Costurile pentru utilizatori care trebuie s& pliteascd pentru acces sunt ridicate, neat este imposibil de a obtine un randament satisf¥cator pe capitalurile angajate. fe, X., (1997), Economie des politiques publiques, Ed. Dalloz, Paris, pag. 21 M Smith, A., (2000), Richesse des nations, Economica, Paris, pag. 342 " thidem, pag,Economie public, Anaiza economica a decizifor publice in consecinta, intrep1 tori privati nu vor fi interesati sé producd un bun sau un serviciu indispensabil totusi din punct de vedere general. Singurul antreprenor in acest caz va fi statul. in aceste conditii, doua situatii sunt luate in considerare de Adam Smith: bunurile si serviciile care sunt imposibil de a fi produse in conditiile pietei: bunurile colective; acea situatie sau productie este tehnic de conceput, dar indivizii nu vor accepta si obfina aceleasi rezultate daca aceasta nu corespunde intereselor lor. f Astfel economia interventiilor publice giseste in Adam Smith doud dintre fundamentele sale: situatiile in care, din ratiuni economice, nici un agent nu este dispus sa investeasca in activitati utile din punctul de vedere al colectivitatii (acesta este cazul lucrarilor publice); situafiile in care indivizii nu infeleg sd ridice consumul lor la nivelul cerut, dovedind lips’ de prevedere a efectelor pozitive pe termen lung a unor servicii publice (este cazul, expres vizat de Adam Smith, al educatiei). in acest scop trebuie mentionat principiul conform caruia ,serviciile publice nu se realizeaz niciodat mai bine decat atunci cand recompensa lor este numai 0 consecinti a ceea ce au realizat si este proportional cu osteneala angajata in realizarea lor’ Aportul lui Adam Smith se extinde si asupra impozitelor. Constient fiind 4 exist dou modalit3ti alternative pentru impozite, beneficiul refinut de agenti cheltuielilor publice sau capacitatile lor contributive, Adam Smith pare si opteze dati pentru una si alta. Adam Smith nu va ezita apoi de a extinde rafionamentele sale asupra cvasitotalititii cheltuielilor publice. Sunt, de asemenea, de mentionat, insistentele lui Adam Smith in favoarea echilibrului bugetar. Smith a recunoscut necesitatea interventiei statului, de exemplu, prin tarife {in industriile aflate in fazele incipiente, ca si pentru realizarea celor trei funcfii ale statului: apararea, justitia si unele lucrari publice. Examinand diferite sisteme de economie politic’, i-a atacat pe mercans tilisti si pe fiziocrati si a acordat multd atentie comertului exterior. in lucrarea sa Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations (1776), mai mult de un sfert din continut este dedicat finantelor publice, referindu la faimoasele sale canoane ale fiscalitatii”” ® Blaug, M, (1981), 0p. cit, pag. 96 2" Sava, Sorica (coordonator), (1999), Dicfionar MacMillan de Economie Moderna, Ed. Cox Bucuresti, pag, 371Fundamentele economiel publice 33 4) Scoala istoricé germané. Cu toate cA influenta acesteia a fost mult diminuata in ultimele decenii, aceasta scoala riméne un simbol al unei abordari organice a statului si a sustinerii a numeroase pledoarii in favoarea interventio- nismului sau. Pentru aceasta scoala, reprezentat prin List, Ritschl si Wagner, statul personified societatea si va trebui sa satisfacd nevoile pe care aceasta le resimte. incepind cu cele ale dezvoltatii. Statul va trebui deci si.fie antreprenor al dezvoltarii in intreaga sa complexitate si, in aceasta calitate, si pund barierele care si protejeze industria national, caile de comunicatie necesare industrializarii, serviciile locale etc. Din aceasta perspectiva este important contributia lui F. List in Tucrarea sa Sistemul national de economie politica”. in conceptia lui F. List, dezvoltarea este constituita din cinci faze succesive (primitiva; agricola; agricoli-comerciala; agricolé-manufacturiera-comerciala; industriala). Trecerea la aceasta ultima faza, problema intalnita pentru multe natiuni la mijlocul secolului al XLX-lea, implica necesitatea nasterii gi consolidarii acesteia. Dar, supusa la concurenta preturilor industriale ale arilor deja dezvoltate, faza de dezvoltare industrial nu va putea fi atinsi. in aceste conditii, economia acestor ari nu va putea rezista concurentei si cle vor trebui sa fie protejate o perioada lunga si ne Protectionismul, in acceptiunea lui F. List, nu este 0 necesitate intrinsecd a dezvoltarii, dar este necesar intr-o prima faz&, iar statul va deveni garantul eresterii economice. Acest argument, utilizat intens de Germania si Statele Unite in decursul secolului al XIX-lea si inceputul celui de-al XX-lea secol, a fost preluat de un numar important de fri in curs dezvoltare, vechii apardtori trecdnd Ia alt nivel al barierelor protectioniste. Acest tip de rationament va fi preluat de o maniera mai empirica de Ad. Wagner” in tentativele sale de justificare a cresterii cheltuielilor publice in tarile industrializate, tema asupra cdreia vom reveni mai tarziu. Pentru Ad. Wagner, folul statului nu trebuie s& se opreascd la protejarea noilor industrii, ci el trebuie sa 8c extinda la producerea de servicii in folosul colectivitifii: cli ferate, transporturi, Sinatate etc. ajungand pana la ,producerea de bunuri nemateriale indispensabile Yictii comunittii*. Aceasti pozitie o regisim si la Ritschl: ,.Forta nu este’ mijlocul pentru a Usigura eficacitate deplind a spiritului comunitar daca nu este repartizati la tofi membrii comunitatii**, sara 111 ist, F., (1973), Sistemnul national de economie politica, Bditura Academiei, pag, 23-25, Bucuresti Y Wagner, Ad., (1966), The Nature of Fiscal Economy in Musgrave, R.A. et Peacock, A. T {assis in the Theory of Public Finance, New Work, St. Martin's Press, pag. 8-10. 7 Ritschl, P., (1966), Communal Economy and Market Economy in Musgrave, R. A., et Peacock, A\N\, op. cit, pag. 233-241ri i rt iri a ‘Autorii clasici, care i-au succedat Iui Smith, in mod special David Ricardo, au fost preocupati de separitia sarcinii fiscale; ei considerau, cu toate acest, determinarea impozitelor era, intr-o mare mésura, independents de stabilirea cheltuielilor. In ceea ce priveste cheltuielile, acestia estimau ef interventia statului trebule sd fe limitatd la cdteva responsabilitgi specifice (aprare, justife, educatie) Cel mai extremist dintre acesti autori clasici, Jean-Baptiste Say considera cheltuielile publice drept surs de risipa si, ca urmare, cel mai bun plan financiar sr fide a cheltui pufin, actiunea statului find limitat la protectia individulot © Statul lx Marx. Caracterizata printr-un continut radical al abordir rolului statului, opera lui K. Mart atribuie staralui un dublw rol, represiv si ideologie, to servicit) clasei dominante, Societatea capitalist fiind traversaté de antagonisi Fandamentale, statul este determinat si organizeze afacerile interne si el se 0 vranifesta ca un mecanism de represiune. Analiza: marxisti va ardta cd interventia statului se-va reduce la forme de represiune, mai mult sau mai putin, directe in scelasi timp, roll statului trebuie si confink si producerea unui anumit numir de servieii care vor lirgi baza de acumulare capitalist, servicti restiulle direct capitalistlor (investitile in c&i de comunicafie) sau tuerStorilor indirect capitaligilor (investtii in formare, subvenfii pentru lupta imporrive formelor extreme de siracie etc.) ‘Marx a pomit dela critica birocrafiei pentra a debusa intr-o viziant radicala si negativa, De asemenea, in multe situafil, Marx a fcut apologia| vMatizarii economiei, Pentru el, trecerea de la societatea capitalist la societated sovialista se asociaza cu mentinerea unui aparat de decizie centralizata 1) Scolile italiand si suedezd. La sfarsitul secolului al X1X-lea st inceputul] secolatai al XX-lea au apérut numeroase contributii in aia si in Suedia, care al conduce a o alta viziune asupra interventiilor publice. Dar, respinsi de criticile traditionale care ficeau apologia interventiilo publice, aceasti viziune va legitima o interventie rezonabilii care sii precizea avantajele, costurile i greutatile Pentre Mazzola, exist o categorie de bunuri utile consumatorilor, das céror productie. nu se va realiza intr-o intreprindere privat si care i producdtorilor lor posibilitatea realizarii de benefiei: statul, care poate aco} pierderile prin impozite, este deci cel mai bun loc pentru realizarea aces produse utile ‘in studiul su, analiza nu este sensibil diferita de cea a lui Smith, Mazzola va reinnoi si adiuga o abordare marginalistd. Aceste bunuri mu numai publice, ci, mai-degrabé, private, ele corespund unei noi caitgeit bunuri, neanalizate, la acea dati, in teoria economica: bunurile indivizibile Profiroiu, Alina, (2001), Economia sectorului public, Ed. Economica, Bucuresti Pag 1718.‘Fundamentele economiei publice S efect, modalitatea de fixare a prefului nu mai poate fi ca la alte bunuri, multi consumatori puténd si utilizeze, in acelasi timp, acceasi cantitate. Pretul obtinut va fi suma prefurilor maxime plitite pentru fiecare de consumatori pentru a acoperi costul global de producti si surplusurile de consumatori ce vor disparea, apoi accle surplusuri ce provin din diferente intre preful pe care erau dispusi pliteasca si costul pietei In aceeasi epoci, Wicksell isi propune si determine cantitatea optimala din aceste bunuri indivizibile. intalnim deci pentru prima dati, problema determi- hirii unui optim de productie in térmenii unei alegeri colective. Unanimitatea este, Pentru Wicksell, regula de decizie cea mai buna, cdci garanteaz un nivel optimal de productie: nivelul de producti dorit care nu se realizeazi in detrimentul bundstirii unui alt individ, iar toate posibilititile de crestere a bundst gent sunt asigurate fird a diminua eatusi de putin sansele unui alt agent. De asemenea, la Wicksell, unanimitatea, lipsa exploatirii si eficacitatea Sunt asociate intr-o misurd indisolubild. Acest fapt consolideazi abordarea fconomicd a interventiei statului, dar lasa in umbri problemele redistribuiri intémpinand dificultati practice de a pune in aplicare principiul echilibru — Unanimitate, Wicksell va propune regula cvasiunanimitiii pentru a da un confinut mai operativ recomandiarilor sale. in anii de dupa 1929 gi pand dupa Al Doilea Razboi Mondial, autori Precum Keynes si Beveridge combina rationamentele economice si sociale pentru 4 justifica o extindere a functiilor statului (alocare, stabilizare si redistribuire) $i Fidiei probleme de actualitate: pind unde existd reglementare intre cerere si oferti; cum se integreazi preocuparile privind redistribuirea? (desi vechea economie a bunistirii este gata si modifice, din punct de vedere structural, repartitia venitu- filor si a bogatiilor, noua economic a bunistarii urmareste strict criteriul lui Pareto). Analiza macroeconomic keynesista introduce in teoria si practica econo- Mhiei de piatd un nou agent economic, statul, si dezvolté teoria multiplicatorului {de investitii, de consum, de economii, de cheltuieli bugetare). Teoria keynesisti Std la baza unor noi politici macroeconomice, care au ca obiectiv prevenirea sau Menuarea crizelor economice, combaterea somajului, infiptuirea cresterii €conomice, respectiv asigurarea sporirii produsului social si a venitului national {i 0 tendinta ferma si de perspectiva?® g) John Maynard Keynes: spre Statul-Providenjd. Keynes” si-a concentrat Mentia si eforturile asupra rolului stabilizarii cheltuiclilor publice, mai precis supra functiilor de redistribuire gi alocare a acestora. Pana la Keynes, gestiunea finanfelor publice nu era legata de analiza Economica generala; se aprecia ci statul trebuie si se comporte ca un particular gi ii unui ahoveanu, E., (1999), Fundamente de teorie economicd, Ed, Sylvi, Bucuresti, pag, 38. wart, M., (1969), Keynes, Editions du Seuil, Paris, pag. 86-100, 126-138.