Politici publice i

administraie public

EMIL BLAN

ELEMENTE DE
DREPT
ADMINISTRATIV

EDITURA TREI

Editori
Marius Chivu
Silviu Dragomir
Vasile Dem. Zamfirescu

Coperta
Dan Stanciu

Tehnoredactarea computerizat
Cristian Claudiu Coban

Lucrare aprut cu sprijinul

Comisiei Europene
Programul Tempus

Copyright Editura TREI, 1999

ISBN 973-9419-42-9

CUPRINS

1. CONCEPTUL DE ADMINISTRAIE PUBLIC ..................9

1.1 Administraia public valoare central n dreptul
administrativ ..................................................................9
1.2 Delimitri conceptuale .................................................16
1.3 Principii de baz ale administraiei publice .................21
1.3.1 Principiul legalitii......................................................21
1.3.2 Principiul permanenei i al continuitii .....................22
1.3.3 Principiul subsidiaritii ...............................................24
2. CADRUL JURIDIC AL ADMINISTRAIE PUBLICE........27
2.1 Aspecte generale............................................................27
2.2 Dreptul administrativ ramur a dreptului public ........28
2.3 Normele juridice de drept administrativ ......................30
2.4 Izvoarele dreptului administrativ .................................33
2.5 Definiia dreptului administrativ..................................33
2.6 Raporturile juridice de drept administrativ ..................34
2.6.1 Subiectele raportului juridic administrativ ........35
2.6.2 Faptul juridic administrativ................................37
2.6.3 Coninutul raportului juridic administrativ........38
3. SISTEMUL ADMINISTRAIE PUBLICE...........................41
3.1 Aspecte generale ..........................................................41
3.2 Construirea sistemului administraie publice pe baza
criteriului functional. Chestiuni doctrinare ..................44
3.2.1 Conceptul de organ al administraie publice .....44
3.2.2 Conceptul de autoritate public i cel de
autoritate administrativ ....................................48
3.2.3 Conceptul de instituie public ..........................53
3.2.4 Conceptul de persoan administrativ ...............55
3.3 Structura sistemului administraiei publice n
Romnia ......................................................................57

3.4

3.5

3.3.1 Componente.......................................................57
3.3.2 Preedintele Romniei .......................................59
3.3.3 Guvernul Romniei............................................63
3.3.4 Administraia public central de specialitate ...69
Constituirea sistemului administraie publice pe baza
criteriului teritorial .......................................................73
3.4.1 Centralizare descentralizare............................73
3.4.2 Descentralizarea administrativ pe baza
principiului autonomiei locale ...........................75
3.4.3 Premize ale descentralizrii administrativteritoriale............................................................80
3.4.4 Administraia public local n sistemul
constituional al Romniei .................................83
3.4.4.1 Consiliul local natur, organizare....87
3.4.4.2 Funcionarea consiliilor locale ...........92
3.4.4.3 Primarul..............................................94
3.4.4.4 Consiliul judeean...............................97
Prefectul i prefectura componente ale sistemului
administraiei publice.................................................100

4. ACTIVITATEA ADMINISTRAIEI PUBLICE .................111

4.1 Decizia administrativ................................................111
4.2 Actul administrativ.....................................................113
4.2.1 Trsturile caracteristice ale actelor
administrative...................................................113
4.2.2 Comparaie ntre actul administrativ i alte acte
juridice .............................................................115
4.2.3 Categorii de acte administrative ......................116
4.2.4 Emiterea i efectele actelor administrative ......118
4.3 Controlul de legalitate al activitaii administraiei
publice ....................................................................122
5. FUNCIA PUBLIC...........................................................126
5.1 Noiunea de funcie public .......................................126
5.2 Trsturile funciei publice ........................................128

5.3
5.4

Natura juridic a funciei publice...............................128

Statutul funcionarilor publici ....................................129

6. RSPUNDEREA ADMINISTRATIV ..............................131

6.1 Concept ....................................................................131
6.2 Rspunderea administrativdisciplinar ....................132
6.3 Raspunderea administrativcontravenional ............133
6.3.1 Trsturile contraveniei ..................................133
6.3.2 Procedura contravenional .............................134
6.4 Rspunderea administrativpatrimonial...................138
6.4.1 Condiiile rspunderii administrativpatrimoniale bazate pe culp........................................139
6.4.2 Regimul juridic procedural al rspunderii
patrimoniale potrivit Legii Contenciosului
administrativ nr.29/1990 ..................................140

1.

CONCEPTUL DE ADMINISTRAIE PUBLIC

1.1 Administraia public valoare central n dreptul administrativ

Administraia se regsete pretutindeni, n toat complexitatea
vieii sociale, constituind una din cele mai utile activiti umane.
Administraia public, n statul de drept, reprezint principala
prghie prin care se realizeaz valorile stabilite la nivelul palierului
politic. Ea trebuie s fie continu, omniprezent, prompt i energic, deoarece reprezint necontenit statul, att n interior ct i n
exterior.
Noiunea de administraie are mai multe accepiuni. n limbajul
curent, a administra nseamn a conduce, a organiza, a dirija activiti publice i particulare.
n orice compartiment al vieii sociale, procesul complex al administrrii administraia const ntr-o activitate raional i eficient de utilizare a resurselor umane, materiale i financiare n scopul obinerii unor rezultate maxime cu eforturi minime.
Complexitatea cerinelor sociale, ridic n faa administraiei o
serie de probleme, care trebuie rezolvate. Societatea cunoate un proces continuu de multiplicare i diversificare a sarcinilor administraiei, care impune necontenite mbuntiri i perfecionri n structura i activitatea administraiei, prin utilizarea unor metode i tehnici moderne. Doctrina consider c n coninutul complex al administraiei se cuprind imperativele: a prevedea, a organiza, a conduce, a coordona, a controla1.
Este imperios necesar ca acest coninut al administraiei s fie pus
n practic pe baze tiinifice. Perfecionarea structurii i activitii
administraiei sunt posibile prin aplicarea principiilor i criteriilor
tiinei administraiei, ramur a tiinei conducerii, care cerceteaz
ntregul coninut al administraiei, n scopul optimizrii, utiliznd in1

Mihai T. Oroveanu, Tratat de Drept administrativ, Editura Universitii Cretine

Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1994, p. 15.

vestigaii sociologice i alte forme moderne de cunoatere2.Pentru

nelegerea complexitii fenomenului cercetat, tiina administraiei
nu se mrginete numai la studierea aspectelor juridice ale administraiei, ci examineaz interferenele subsistemului administraiei cu
mediul social, politic, juridic, cu componentele sistemului social
global.
Noiunea de administraie este mai larg dect aceea de administraie public, ea cuprinznd i administraia particular. Ca orice activitate uman, att administraia public ct i administraia particular urmresc un scop, utiliznd anumite mijloace.
Att sub raportul finalitii, ct i al resurselor folosite, exist
diferene eseniale ntre ele.
Spre deosebire de administraia privat, administraia public urmrete satisfacerea interesului public, a utilitii publice, a binelui comun, n mod dezinteresat, inclusiv prin realizarea de servicii publice.
Mobilul activitii administraiei publice este att satisfacerea, n
mod regulat i continuu, a unor cerine eseniale, comune ntregii
colectiviti umane, care exced prin amploarea lor posibilitile particularilor, ct i satisfacerea unor cerine care, prin natura lor, sunt
nerentabile i nimeni nu s-ar oferi s le asigure.
Sub aspectul mijloacelor pe care le are la dispoziie administraia
public pentru realizarea scopului su, relevm n mod esenial
folosirea prerogativelor de putere public.
Deciziile administraiei publice sunt obligatorii, fr a se cere
acordul acelora crora li se aplic. Administraia public, spre deosebire de cea privat, poate utiliza, atunci cnd este necesar, mijloace de constrngere statal. Administraia public face parte din
sfera activitilor publice, fiind o activitate social, desfurat n interes general i n regim de putere public.
Noiunea de administraie public este susceptibil de a cpta
doua sensuri: unul material i unul formal3. n sens material, ad2
3

Vezi i Al. Negoi, tiina administraiei, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti,

1977, p. 6.
Al. Negoi, Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureti, 1966, p. 5

10

ministraia public reprezint o activitate de organizare a executrii

i de executare n concret a legii, realizat prin aciuni cu caracter de
dispoziie sau aciuni cu caracter de prestaie.
Prin activitile executive cu caracter de dispoziie se organizeaz
executarea legii, stabilindu-se reguli de conduit pentru teri. Aceste activiti se realizeaz prin acte juridice, operaiuni administrative,
fapte materiale nfptuite de titularii funciilor publice din sistemul
organelor administraiei publice.
Admninistraia public n sens material nu se poate reduce la activiti executive de dispoziie, de prescripie, ci ea const i n diferite
prestaii realizate pe baza i n executarea legii, pentru ndeplinirea
interesului general, prin organizarea i asigurarea de servicii publice.n doctrina francez clasic, n coninutul administraiei publice
erau identificate ca principale activiti: ordinea public i serviciul
public.
n sens formal, administraia public poate fi neleas ca un sistem de organe, cuprinznd diverse structuri administrative care realizeaz activitatea de organizare a executrii i de executare n concret a legii.
Administraia public constituie un proces continuu, o activitate
nentrerupt, adaptat permanent la condiiile dinamice ale mediului social.
Pentru cunoaterea complet a fenomenului administrativ este
necesar cercetarea administraiei publice n raport cu mediul social,
care exercit o influen considerabil asupra structurilor, asupra
fenomenelor i n coninutul activitilor organelor administraiei,
asupra psihologiei i comportamentelor individuale i colective ale
personalului administraiei.
Pe de alt parte, administraia comunic cu celelalte structuri prin
relaii de colaborare, de subordonare sau chiar de constrngere, astfel nct, considerat n raport cu mediul soial, administraia ntr-o
societate dat va putea apare, n armonie sau n opoziie cu ntregul
mediu social sau anumite structuri ale acestuia4.
4

Al. Negoi, tiina administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti,

1977.

11

Cercetnd locul subsistemului administraiei publice n cadrul sistemului social global, doctrina relev n mod pregnant c, n statul
de drept, administraia public reprezint principala prghie prin care
se realizez valorile stabilite la nivelul ealonului politic.
Deci, caracteriznd administraia public drept o activitate n principal organizatoric, se desprinde poziia de intermediar pe care o
are aceasta ntre planul conducerii politice i planul unde se realizeaz
deciziile politice5.
Aceast caracteristic nu exclude activitatea de conducere n administraia public, ca activitate creatoare, realizat prin aciuni de
dispoziie. Se poate aprecia c activitatea de conducere realizat de
administraia public se desfoar la un nivel subordonat, inferior
celui realizat de Parlament, dar superior conducerii care se realizeaz
la nivelul serviciilor publice asigurate de administraie.
Analiznd raporturile dintre administraia public i principalele
elemente ale sistemului politic, subliniem faptul c nu putem vorbi
de administraie public n afara societii organizate statal.
Principiul suveranitii naionale presupune c puterea politic
aparine naiunii, poporului, care o exercit prin organele sale reprezentative i prin referendum.
Dac primele dou elemente definitorii ale statului teritoriul
i populaia au un caracter obiectiv, material, cel de al treilea element esenial, i anume suveranitatea naioanal, are un caracter
subiectiv, voliional i nseamn c dreptul de comand aparine naiunii.
Dac n cazul referendumului suntem n prezena unei forme de
comand direct, de guvernare direct de ctre popor, n cazul exercitrii suveranitii naionale prin organele sale reprezentative putem
vorbi de o guvernare indirect sau reprezentativ, ceea ce nseamn
c poporul, naiunea deleag dreptul de comand unor puteri delegate, cum sunt puterea legislativ, puterea executiv i puterea judectoreasc6.
5
6

Charles Debbach, Science administrative, Dalloz, Paris, 1975.

I. Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative, Editura Sylvi,
Bucureti, 1966.

12

n concepia constituional clasic, administraia public reprezint aciunea puterii executive, bazat pe puterea public a statului.
n aceast concepie, adminstraia reprezint o sarcin exclusiv a
executivului, dar nu singura a acestuia.
n argumentarea acestei susineri se arat c executivul are o serie de sarcini extra- administrative, exercitate n raporturile constituionale cu Parlamentul sau n relaiile internaionale. n acelai timp,
administraia este sarcina exclusiv a executivului, ea neputnd fi
exercitat nici de puterea judectoreasc, nici de cea legislativ, n
virtutea principiului separaiei puterilor n stat7.
Astfel administraia public apare ca o modalitate de executare a
puterii executive.
Dr. I Vida apreciaz c executivul sau puterea executiv desemneaz acea funcie a statului care asigur executarea legii. Aceast
funcie statal nglobeaz astzi activiti extrem de diverse. n rndul acestora intr exercitarea funciei de ef al statului, coordonarea
aciunii administraiei publice pentru punerea n aplicare a legii, desfurarea unor aciuni directe de aplicare a legii sau de organizare a
aplicrii legii, exercitarea unor atribuii care privesc impulsionarea
procesului legislativ, ca i conducerea generala a statului.
Din punct de vedere structural, executivul se subordoneaz autoritilor publice care exercit funcia executiv i nu se confund
cu administraia public.
Administraia public nu mai este component a puterii executive, ci un corp profesional destinat realizrii permanente a serviciilor i ordinii publice, aezat sub autoritatea puterii executive, n special a Guvernului8.
Subliniem faptul c acest corp de funcionari publici este specializat, permanent i trebuie s funcioneze pentru a asigura continuitatea serviciilor publice, puse la dispoziia cetenilor rii. Acest
mod de abordare a puterii executive i a administraiei este rezultatul sistemului constituional actual.
7
8

G. Vedel, P. Delolve, Droit administrative, P.U.F., Paris, 1988.

I. Vida, Puterea executiv i administraia public, Ed. R.A. Monitorul Oficial,
Bucureti, 1994.

13

n perioada interbelic administraia public ncepea cu regele i

se termina cu primarul, fiind n totalitate administraie de stat. Dup
intrarea n vigoare a Constituiei din 1991, suntem n faa unei noi
abordri, potrivit creia puterea executiv se situeaz deasupra administraiei publice, avnd rolul de a o conduce, de a-i stabili valorile fundamentale, de a o controla, n limitele stabilite de lege i de
a-i stabili direciile de aciune i prioritile dup care trebuie s se
orienteze administraia public.
Administraia public nu mai este n totalitate administraie de
stat, ea cuprinznd administraia de stat precum i administraia public local.
n doctrina administrativ clasic9 se consider c funciile administraiei publice se pot rezuma la aciune, consultare i deliberare. De aceea, administraia a fost clasificat n activ, consultativ
i deliberativ:
Administraia este activ cnd aplic i execut legea sau cnd
se ia o msur de utilitate public;consultativ cnd d avize administraiei n cadrul crei funcioneaz; deliberativ cnd un organ
colegial ia decizii care oblig administraia activ.
Administraia public, ca activitate execede sfera organelor care
alctuiesc sistemul de organizare respectiv, aceasta putnd fi regsit
i n sistemul puterii legiuitoare sau judectoreti, precum i n cel
al unor organizaii nestatale care organizeaz executarea i execut
n concret legea10.
Referindu-se la principalele funcii ale administraiei publice n
cadrul sistemului social global, prof. I Alexandru11 identific urmtoarele:
funcia de mecanism intermediar de execuie care are menirea
de a organiza i a asigura execuia n ultim instan folosind
autoritatea sa sau chiar constrngerea;
9
10
11

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, ediia a IV-a, Ed. F. Mrvan , Bucureti, 1934, p. 41-42.
Al. Negoi, Drept adminstrativ i tiina administraiei, Ed. AtlasLex, Bucureti,
1993.
Op. cit. p. 136.

14

funcia de instrument de conservare a valorilor materiale i

spirituale ale societii;
funcia de organizare i coordonare a adaptrilor ce se impun
datorit transformrilor care se produc inerent n evoluia
diferitelor componente ale societii, n special n structura
economic a acesteia.
n concluzie, n concepia prezentei lucrri, administraia public, ca activitate reprezint aciunea unor oameni n raport cu ali
oameni, desfaurat n interes general i n regim de putere public,
n scopul organizrii executrii i executrii n concret a legii.
Administraia public are ca obiect realizarea valorilor politice,
care exprim interesele generale ale societii, interese care sunt formulate prin lege.Instituiile sistemului administraei publice au misiuni care in de coninutul activitii administrative, activiti de
gestiune i nu de putere politic.
Ca activitate statal, administraia public este strns legat de
puterea executiv a statului, reprezentnd o modalitate de realizare
a acesteia.
Statul ca form de organizare social ii constituie un sistem de
instituii politice care i permit s comande, s guverneze. n subordinea acestora sunt instituiile administrative, care realizeaz deciziile
instituiilor politice.
Uneori aceeai instituie (autoritate public) poate contopi cele
dou funciuni: - guvernamental (de stabilire a obiectivelor politice,
economice, sociale etc.) i administrativ (de stabilire a mijloacelor
prin care se realizeaz scopurile urmrite de aceasta).
Administraia public este condus de ctre Guvern (art.101 Constituia Romniei), care i stabilete obiectivele, direciile i aciunile, dar n acelai timp este subordonat legii, care stvilete arbitrariul.Puterea discreionar a administraiei reprezint puterea de a
alege ntre mai multe comportamente, decizii legale i nu reprezint o putere arbitrar.
Daca statului i se recunoate dreptul originar de exercitare a administraiei publice, doctrina i practica recunosc c aceasta poate fi
exercitat i de colectivitile locale, prin instituii publice proprii,

15

constituite n acest scop, n acest sens vorbindu-se de un drept derivat, iar activitatea purtnd denumirea de administraie public local.
n sens formal, administraia public reprezint un corp de
funcionari constituii ntr-un sistem de instituii publice, nzestrate
cu mijloace materiale i bneti, cu personalitate juridic i competena de a aciona pentru executarea legii.
1.2 Delimitri conceptuale
Analiznd forma material pe care o mbrac administraia public este necesar s determinm sfera sa de cuprindere. Unii autori
susin teza unei deosebiri ntre sfera administraiei publice i suma
activitilor desfurate de componentele instituionele ale sistemului administraie publice.
Astfel pentru Al. Negoi12 administraia public este o activitate de organizare a executrii i de executare n concret a legii prin
activiti cu caracter dispozitiv i prestator, activiti care se realizeaz n principal prin sistemul organelor administraiei publice i
n subsidiar prin alte organe situate n alte sisteme de organizare a
puterii statului, precum i n cadrul unor organizaii particulare, nestatale, care ndeplinesc n aceste mprejurri calitatea de autoriti
administrative.
Astfel, autorul mai sus citat, identific activitatea administrativ,
ca activitate subsidiar n sistemul puterii legiuitoare i al celei judectoresti.n acest caz subiectele de drept prin care se realizeaz activitatea de organizare a executrii i de executare a legii n acele sisteme de organizare, apar n calitatea lor de autoriti administrative
i nu ca organe ale puterii legislative sau judectoreti. Autoritile
administrative care i manifest voina juridic pe baza i n executarea legii sunt organele de conducere ale instituiilor respective,
Parlamentul i respectiv, instanele judectoreti. Activitatea sub12

Al. Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. AtlasLex, Bucureti,

1933, p. 12.

16

sidiar desfaurat de aceste organe este supus unui regim juridic

de alt natur dect cel care reglementeaz activitatea de baz.
n spiritul celor de mai sus ar putea fi invocat i decizia
nr.97/1997 a Curii Constituionale, care constat c art.1 alin (1) din
Legea contenciosului administrativ, nr.29/1990 este abrogat n ceea
ce privete referirea la autoriti administrative (n calitate de emitent al actelor administrative) urmnd s-i gseasca aplicare direct prevederile art.48 alin (1) din Constituie care se refer la autoritatea public.
n Titlul III din Constituia Romniei, intitulat Autoritile Publice se regsesc:
Parlamentul (cap.I),
Preedintele Romniei (cap.II),
Guvernul (cap.III),
Administraia public central de specialitate (cap.V, sect.1),
Administraia public local (cap.V, sect. a-2-a),
Autoritatea judectoreasc (cap.VI),
aadar instituii din sfera tuturor puterilor statului.
Acelai autor identific o activitate de organizare a executrii legii
i de executare a legii i n cazul unor organe particulare n raport cu
sistemul administraiei publice, organizaii care desfoar o activitate de utilitate public, prevzut de lege i executat n conformitate cu prevederile legii. Exercitarea unor astfel de aciuni d
subiectelor de drept executante calitatea de autoriti administrative
care concur la realizarea administraiei publice, dei nu fac parte
din sistemul de organizare al acesteia.
Spre ilustrare este dat exemplul barourilor de avocai, organizate
pe baza legii i care desfoar o activitate n interes public, dar care
nu fac parte din sistemul de organizare al administraiei publice. n
aceeai situaie se afl i corpul experilor contabili i al contabililor
autorizai, ordinul medicilor, al farmacitilor, Uniunea notarilor publici, i alte instituii de utilitate public precum unitile de nvtmnt
particulare.
n opinia altui autor A.Iorgovan este necesar delimitarea
administraiei scop de administraia mijloc (pentru realizarea com-

17

petenei) pe care o exercit autoritile publice care nu fac parte din

Executiv. A nu face o atare delimitare i a admite c Parlamentul,
Curtea Constituional, Avocatul Poporului, instanele judectoreti
fac i administraie public nseamn a le pune sub comanda Guvernului, deoarece Guvernul, potrivt art. 101 din Constituie exercit
conducerea general a administraiei publice13. Toate aceste autoriti publice arat acelai autor desfoar o activitate administrativ (fiind organe de stat se poate spune c este o anume administraie de stat), dar nu pentru a realiza un program politic, ca in
cazul Guvernului (evident i al efului statului), ci pentru a-i realiza prerogativele prevzute de Constituie i de legile organice.
Aceste aspecte de fond determin ca nici actul administrativ pe
care l emit s nu poat avea trsturile actului administrativ tipic
emis de autorittile executivului pentru realizarea administraiei publice.
Pentru A. Iorgovan, administraia public reprezint ansamblul
activitilor Preedintelui, Guvernului, autoritailor administraiei
autonome centrale, autoritailor administraiei autonome locale i,
dup caz, structurilor subordonate acestora, prin care, n regim de
putere public, se aduc la ndeplinire public legile sau, in limitele
legii,se presteaz servicii publice.
Identificnd notele fundamentale ale acestei definiii, reinem urmtoarele trasturi ale administraiei publice:
activitate realizat numai de autoriti executive si administrative, numite autoriti ale administraiei publice;
activitate de aducere la ndeplinire a legii (ceea ce nseamn
i adoptarea de acte normative cu for juridic inferioar legii)
sau, dup caz, de organizare sau realizare efectiv a serviciilor;
activitate care se realizeaz in regim de putere public, adic
prin intermediul prerogativelor acordate de Constituie i legi,
care fac s prevaleze interesul public general atunci cnd este
n conflict cu interesul particular.
13

A. Iorgovan, Drept administrative. Tratat elementar, vol. I, Ed. Hercules, 1993,

p. 85-86

18

Potrivit autorului mai sus citat, executivul este o activitate public distinct de cea de legiferare i de justiie, realizat de autoriti
cu caracter constituional i cu origine politic preedinte, Guvern
care impulsioneaz administraia la randul ei (specie) form a
activitii publice a vieii publice, formnd de fapt conducerea
acesteia.
Tot n aceast materie este necesar relevarea teoriei interbelice,
al crui strlucit reprezentant a fost prof. Paul Negulescu14.
Examinnd activitatea puterii executive, acesta constat c se
manifest prin dou feluri de acte: Unele caut s aplice dispoziiile constituionale n ceea ce privete raporturile puterii executive cu
Parlamentul, caut s nlture mpiedicrile unei regulate funcionri
a puterilor legislative si judectoreti, puterea executiv avnd direciunea intereselor generale ale statului, att nuntru ct i n afar,
este datoare s vegheze ca sigurana i ordinea s domneasc n ar,
s apere statul de orice pericol ce l-ar amenina fie dinuntru, fie din
afar, s ntrein relaiuni cu puterile strine.
Prin alte acte, puterea executiv, prin numeroasele servicii publice, destinate s satisfac interesele generale, face, n tot momentul,
aplicaiunea legilor, puterea executiv supravegheaz raporturile
cetaenilor cu administraiunea, precum i raporturile dintre diverse
servicii ale statului.
Prof. P. Negulescu ajunge la concluzia c acestor dou categorii de activiti le corespund dou denominaiuni: guvernare, pe
de o parte i administrare, administraiune pe de alt parte. Guvernul, reprezentat prin minitri, exercitnd atribuiile puterii executive, face si actele de Guvern, i actele administrative, cci fiecare
ministru, n departamentul su ministerial, este eful ierarhiei administrative.
Pe baza celor de mai sus putem considera activitatea de guvernare
ca ansamblul aciunilor prin care se stabilesc direciile fundamentale ale statului n domeniul politic, economic, social, cultural, etc.
14

P. Negulescu, Tratat de drept administrativ romn, vol. I, Bucureti, Tipografiile

Romne Unite, 1925, p. 322.

19

Activitatea de administrare administraie public nseamn a decide mijloacele prin care se realizeaz scopurile urmrite de
Guvern, a pune n lucrare aceste mijloace, pn la obinerea rezultatului, a conduce treburile curente.
n opinia prof. I. Alexandru, administraia public reprezint un
corp intermediar ntre Guvern i public15.
Caracteristicile fundamentale ale acestei activitai publice, n
opinia autorului mai sus citat sunt:
este subordonat ntotdeauna administraia public este subordonat Guvernului, care i stabilete obiectivele,
numete funcionarii publici, i furnizeaz mijloacele
materiale i financiare. De asemenea, administraia public este subordonat legii, care stvilete arbitrariul
n manifestarea puterii ei discreionare.
Subordonarea nu exclude anumite puteri pe care administraia public le exercit, ca aceea de a aprecia
oportunitatea, de rechiziie, de expropriere pentru cauz
de utilitate public, de a percepe impozite, de mobilizare
a rezervitilor etc.
este ierarhizat i ordonat pentru a avea coeziune i a asigura disciplina. n acest cadru ierarhic se exercit puterea
de comand, de instrucie, control i disciplin;
este egalitar furnizeaz sevicii tuturor celor interesai, fr
discriminare;
este remunerat funciile publice prin care se realizeaz
sarcinile si atribuiile sunt salarizate;
este civil i nu militar;
este laic personalul su nu este clerical;
este permanent, necesitnd tehnicitate;
este formalist, scris, birocratic aciunea administraiei
publice se desfsoar dup anumite proceduri;
este compartimentat ierarhic i orizontal.
15

I. Alexandru, Introducere n teoria administraiei publice, vol. I, Ed. Sylvi, Bucureti, p. 45-50.

20

1.3

Principii de baz ale administraiei publice

1.3.1 Principiul legalitaii

Principiile, ca abstractizri sintetice prin care se redau trasturile
comune, generale, proprii unui fenomen sau grupri de fenomene
reprezint un important element de cunoatere a dimensiunilor i caracterelor administraiei publice.
Legalitatea reprezint un principiu fundamental care st la baza
fenomenului administrativ i cruia i se subordoneaz aciunea administraiei publice.
Administraia public, supus rigorilor acestui principiu, att sub
latura ei material ct i si sub cea formal, trebuie s se ntemeieze
pe lege, care reprezint o baz de referin n aprecierea acesteia. Legalitatea este sinonim cu regularitatea juridic i presupune c aciunea administraiei s in seama de dou elemente: obligaia de conformare la lege i obligaia de iniiativ pentru a asigura aplicarea
legii.
Scopul fundamental al administraiei publice este acela de a asigura realizarea interesului general, public, exprimat de voina suveran
a poporului transpus n lege.
Legiuitorul constituant a definit statul romn ca stat de drept (art.1
alin.(3) din Constituie), dndu-i acestui concept valoare de principiu constituional.
Exigenele statului de drept presupun ca, n activitatea sa, administraia public s respecte strict legalitatea, iar, n cazul nclcrii ei, s fie constituite mecanismele care s asigure restabilirea
acesteia. Principiul legalitaii, apreciaz E.D. Tarangul16, consist
n regula ca toate dispoziiile pe care le ia statul, trebuie s fie date
pe cale general i impersonal i c toate actele individuale ale
statului trebuie fcute n baza i n conformitate cu dispoziiile luate
mai nainte pe cale general i impersonal. n consecin, actele
administrative, care sunt acte individuale, trebuie fcute numai n
16

E.D.Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Tipografia Glasul Bucovinei,

Cernui, 1944, p. 4-5

21

baza i n cadrele dispoziiilor stabilite mai nainte pe cale general

i impersonal de ctre legiuitor.
Actul administrativ, ca principal instrument prin care se realizeaz
administraia public, este un act unilateral, n sensul c autoritaile
de execuie adopt acte obligatorii i executorii, fr concursul sau
acordul de voin al celor crora actele respective le reglementeaz
conduita.
n realizarea activitii lor, autoritaile administraiei publice exercit atribuii de putere public, astfel putndu-i impune voina pe
cale unilateral.
Dac legalitatea activitii administraiei publice este supus controlului jurisdicional, oportunitatea, dimpotriv, este exclus de la
acest control. Sfera oportunitii, a puterii discreionare, a administraiei este foarte larg si, ca atare, exist posibilitatea de a se confunda uneori cu abuzul.
Prin puterea discreionar a administraiei se ntelege puterea de
a alege ntre mai multe decizii sau mai multe comportamente conforme cu legea.
n exercitarea competenei sale de alegere, decidentul se nscrie
n coordonatele dreptului, astfel c nu poate face dect ceea ce i permite legea17.
Aceasta, spre deosebire de arbitrariu, care se afl dincolo de
graniele dreptului, reprezentnd ignorarea legii.
1.3.2 Principiul permanenei i al continuitii
Acest principiu exprim perenitatea activitilor de organizare a
executrii i de executare n concret a legii, realizat de ctre administraia public.
Meninerea echilibrului social i a ordinii publice impun satisfacerea anumitor interese generale, publice. Raiunea existenei societaii organizate statal nu poate fi neleas fr satisfacerea unor
17

Vezi i I. Teodoroiu, Legalitatea oportunitii i principiul constituional al proporionalitii, n revista Dreptul, nr. 3/1997, p.39.

22

nevoi comune printr-o colaborare n comun a membrilor corpului social.

Guvernanii sunt obligai s organizeze aciuni de meninere a ordinii publice i s gireze servicii publice fr de care societatea nu
ar putea exista.
n societatea omeneasc, constat E.D. Tarangul18, exist anumite nevoi, de interes general, adic nevoia de linite i siguran,
nevoia de asisten medical, nevoia de cultur etc. Aceste nevoi,
dac nu ar fi satisfcute, toat viaa social ar suferi i s-ar dezechilibra. Ele trebuie satisfcute n mod regulat i continuu. Statul trebuie
s intervin i s organizeze aceste activiti pentru a asigura pacea
i echilibrul social.
Tocmai pentru a asigura desfurarea regulat i continu a aciunii sale, administraia public se bucur de un regim juridic special,
regimul administrativ care i permite s efectueze acte unilaterale, n
regim derogatoriu de la dreptul comun.
n principiu, constat profesorul E.D. Tarangul19,orice fel de
activitate, deci i cea n interesul general este lsat pe seama iniiativei particulare.De exemplu aprovizionarea populaiei cu alimente, cu lemne, cu mbrcminte sau cu medicamente sunt, fr ndoial, activitai de o importan covritoare pentru interesul general.Totui ele sunt,de regul, lsate pe seama particularilor.
Dac, ns, statul constat c iniiativa particular nu mai ofer
destule garanii pentru o bun i regulat satisfacere a intereselor
i nevoilor generale [] atunci el ia aceast activitate asupra sa i
o transform ntr-un serviciu public.
Desigur, n viziunea actual asupra administraiei publice, caracterul regulat i continuu vizeaz toate aciunile acesteia prin care se
organizeaz executarea i se execut n concret legea, nu numai serviciul public.
n sistemul constituional actual, continuitatea aciunii guvernamentale este reglementat prin art.109 alin.(4), care prorog atribui18
19

Op. cit., p. 14
Op. cit., p. 16

23

ile Guvernului al crui mandat a ncetat pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern, dat la care ncepe exerciiul noului mandat. n aceste circumstane, Constituia limiteaz
exercitarea atribuiilor de ctre Guvernul al crui mandat a ncetat,
la administrarea treburilor publice, deci ndeosebi la activitatea de
conducere general a administraiei publice, pentru asigurarea continuitaii acesteia.
Fa de un peisaj politic schimbtor, administraia public reprezint continuitatea, permanena i stabilitatea, ceea ce i sporete influena asupra societii.
1.3.3 Principiul subsidiaritii
Tot mai frecvent, n limbajul analitilor politici din Romnia este
utilizat noiunea de subsidiaritate ca deziderat al unei aciuni publice eficiente i ca mijloc de repartizare eficient a competenelor
ntre puterea central i activitaile administraiei publice locale.
Subsidiaritatea are la baz ideea fundamental n conformitate cu
care decizia n ceea ce privete realizarea propriilor interese trebuie
s aparin persoanei, comunitaii, care sunt cele mai apropiate de
nivelul de aplicare a deciziei.
Acest principiu ncearc s rspund unor nevoi de reaezare instituional i de evoluie social i pe de alt parte unei nevoi de participare mai activ a cetenilor la luarea unor decizii prin coborrea
nivelului de luare a acestora ct mai aproape de problemele concrete.
Principiul subsidiaritii i geste o definiie n Carta European
a Autonomiei Locale care stipuleaz n art.4, intitulat: ntinderea
autonomiei locale:
Exercitarea responsabilitilor publice trebuie, de o manier general s revin, de preferin, autoritilor cele mai apropiate de
ceteni. Atribuirea unei responsabiliti unei alte autoriti trebuie
s in seama de amploarea i de natura sarcinii precum i de cerinele de eficacitate i de economie.
Expunndu-i filozofia care const n alegerea ealonului local
sau regional ca nivel privilegiat de exercitare a competenelor publice administrative, aceasta fiind conform cu idealurile democra-

24

tice care stau la baza modului su de aciune, Consiliul Europei i-a

definit aceast alegere pe termen lung, trasndu-i o serie de orientri
cum sunt20:
principiul subsidiaritii este un principiu permanent de aciune
care trebuie s fie luat n consideraie de legislatori i guverne
mai ales n momentele de realizare a reformelor sectoriale;
principiul subsidiaritii este un principiu esenial politic pentru
c el are n vedere apropierea ct mai mult posibil a deciziei de
ceteni. n acest context trebuie s distingem caracterul necesar
politic al descentralizrii care nu se poate extinde dect n favoarea
autoritilor alese ce au competene proprii, de preferat compeentele delegate;
dincolo de enunarea principiului, aplicabilitatea sa la nivelul
repartiiei de competene cere unele eforturi de stabilire prin lege,
pentru fiecare nivel, a unui nucleu dur de competene proprii chiar
i cu riscul de a repune n discuie modalitile de cooperare ntre niveluri;
colectivitile, chiar cele de acelai nivel, nu pot s pretind exercitarea acelorai competene datorit inegalitilor de resurse i
de talie.
Statul trebuie s reduc inegalitile cele mai mari prin redistribuiri
bugetare. Chemat s se pronune asupra unei reforme structurale prin
coborrea la nivelele inferioare a competenelor, statul poate n acelai
timp s acorde autoritilor locale libertatea de a revendica sau de a
renuna la anumite competene, toate acestea putnd avea un caracter experimental. Principiul subsidiaritii cere n acelai timp accesul colectivitilor locale i regionale la definirea propriilor lor puteri, invitndu-le s recurg la metoda contractual n funcionarea
lor. Pe de alt parte trebuie alctuite proceduri speciale adaptate pentru a veghea la aplicarea acestui principiu, astfel ca aceasta s fie supus unui control permanent, exercitat de stat care este chemat s interpreteze i s vegheze la corecta sa aplicare.
20

A se vedea C. Bdescu, I. Alexandru, Introducere n studiul procesului de cooperare interregional, Ed. Sylvi, Bucureti 1997, p. 78-79.

25

Descentralizarea realizat prin aplicarea principiului subsidiaritii se nscrie ntr-o politic general, n care, n paralel cu tendina
de reducere a sferei de intervenie statal, individul i nevoile sale,
mai ales n ceea ce privete echilibrul ntre furnizarea de servicii i
obligaiunile financiare ce le corespund, reprezint finalitatea aciunii administraiei publice.

2.

CADRUL JURIDIC AL ADMINISTRAIEI PUBLICE

2.1. Aspecte generale

Administraia public este organizat i funcioneaz pe baza
prevederilor unor norme juridice.
Administraia, ca fenomen social, corespunde unei ordonri a societii organizate n stat. De aceea, consider J.M. Auby21, este foarte
greu, dac nu imposibil, ca administraia s fie separat de drept.
Activitatea i organizarea administraiei publice sunt reglementate de normele de drept.
Pe de alt parte, administraiei i revine sarcina de a pune n executare prevederile diferitelor reglementri elaborate de puterea
legiuitoare sau de adminstraia nsi, ca norme subsidiare legii.
n acest fel se poate observa c administraia public reprezint
ea nsi un mediu juridic, pentru c este expresie a normelor juridice care i reglementeaz organizarea i activitatea i este i instrument al normelor juridice pe care le execut sau le emite chiar22.
Complexitatea i diversitatea sarcinilor care revin administraiei
publice, varietatea aciunilor acesteia presupun aplicarea unor reglementri juridice difereniate, aparinnd mai multor ramuri de
drept, ba chiar unor regimuri juridice diferite, pentru diverse categorii de aciuni.
Astfel, aciunile administraiei publice pot fi guvernate de la
normele dreptului public, pn la normele dreptului privat. Atunci
cnd pune n valoare bunurile domeniului privat, administraia public se va alinia normelor dreptului civil sau comercial, aplicndu-i-se regimul juridic comun, bazat pe autonomia de voin i egalitatea prilor n raportul juridic. n majoritatea aciunilor sale, ns,
administraia public se supune regimului de drept public. Astfel,
eliberarea unei autorizaii sau prestarea unui serviciu public presupun
21
22

J.M. Auby, Le milieu juridique, Traite de science administrative, Mouton, Paris,

1966, P. 177 i urm.
Al. Negoi, tiina administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti,
1977, p. 41.

27

aplicarea normelor dreptului administrativ, regim juridic care permite administraiei publice s emit acte unilaterale, obligatorii pentru teri.
Se poate constata faptul c nu exist identitate ntre sfera normelor
juridice aplicabile administraiei publice i sfera dreptului administrativ, nefiind valabil teza care calific dreptul administrativ ca totalitate a normelor juridice aplicabile administraiei publice. Numai
reglementrile juridice care guverneaz aciunea administraiei publice n regim juridic administrativ formeaz ramura dreptului administrativ, administraiei publice aplicndu-i-se ns norme juridice
aparinnd mai multor ramuri de drept.
2.2. Dreptul administrativ ramur a dreptului public
Relaiile sociale, n aplicarea i dezvoltarea lor, sunt reglementate de o varietate de norme (politice, morale, religioase, juridice).
Dintre acestea, obiect al cercetrii noastre l fac normele juridice i
sistemul acestora, din categoria crora vom analiza normele dreptului administrativ.
Criteriul fundamental utilizat n sistematizarea normelor juridice
i constituirea acestora n sistem l reprezint obiectul reglementrii
juridice, ca atare categoria de relaii sociale care cad sub incidena
unei grupri unitare de norme juridice.
Studierea sistemului dreptului are o mare importan teoretic i
practic. Cunoaterea sistemului dreptului contribuie la perfecionarea
aplicrii i interpretrii acestuia, evideniindu-se legturile i interdependenele dintre diferitele norme i instituii juridice.
Acest sistem permite distinia dintre ramurile de drept. Caracterul
propriu i unitar, precum i specificitatea relaiilor sociale dintr-un
anumit domeniu sau sector de activitate impun reglementarea acestora de o categorie aparte de norme. Aa este situaia i n cazul dreptului administrativ, care cuprinde normele juridice fundamentale,
care reglementeaz administraia public: organizarea sistemului organelor administraiei publice, relaiile dintre aceste organe sau din-

28

tre ele i alte organe ale statului, precum i modalitile de exercitare

a competenei cu care sunt nzestrate organele administraiei publice.
Metoda de reglementare a raporturilor juridice de ctre normele
dreptului administrativ este aceea a deciziei unilaterale, avnd un
caracter imperativ.
n doctrin, se consider c obiectul reglementrii reprezint criteriul obiectiv de formare a ramurii de drept, iar metoda criteriul
subiectiv, determinat de voina legiuitorului, respectiv interesul forelor
politice care conduc societatea. Prin mbinarea acestor dou criterii,
se explic de ce n unele cazuri relaiile sociale de acelai tip sunt reglementate de ramuri de drept distincte sau de ce aceeai metod de
reglementare se folosete de ctre mai multe ramuri de drept ori de
ce n cadrul aceleai ramuri de drept se folosesc mai multe metode23.
Dintre diviziunile dreptului cunoscute n doctrin, cea mai nsemnat este aceea care mparte dreptul n public i privat. Aa cum arat
M. Djuvara24, deosebirea ntre dreptul public i privat este foarte
veche. Ea se gsete formulat n dreptul roman, ntre alii de ctre
jurisconsultul Ulpian. Dup cum interesul normei privete statul sau
un particular, ne vom afla n faa unei norme de drept public sau n
faa uneia de drept privat. Organizarea puterilor publice sau a serviciilor publice ar interesa mai ales statul, pe cnd normele referitoare la familie, la contracte i la responsabilitatea obinuit ntre
particulari ar fi de drept privat. Potrivit acestei diviziuni, din prima
grup fac parte: dreptul constituional, dreptul administrativ, dreptul
financiar, dreptul penal, dreptul procesual (penal i civil), dreptul internaional public, iar din ramura dreptului privat celelalte ramuri:
dreptul civil, dreptul comercial, dreptul internaional privat etc. Dar
o asemenea concepie, aa cum remarca M. Djuvara, nu este cu
desvrire exact, deoarece interesul individului este nemsurat de
mare n toate normele privitoare la stat. Respectarea dreptului sub
23
24

A se vedea i I. Ceterchi, I. Craiovan, Introducere n teoria general a dreptului, Editura ALL, Bucureti, 1993, p. 77.
M. Djuvara, Teoria general a dreptului, Editura All, 1995, vol. I, P. 155 i urm.

29

toate formele sale intereseaz, n primul rnd, ntreaga societate, cci

aceasta nu ar putea exista, dac respectul dreptului nu ar exista.
Doctrina clasic relev interdependenele existente ntre cele dou
diviziuni ale dreptului. Astfel, M. Djuvara arat c dreptul public
domin tot mai mult dreptul privat. La rndul su, dreptul privat exercit o influen mare asupra dreptului public.
Tot astfel, dei exist norme juridice aparinnd unor ramuri distincte aplicabile administraiei publice, ntre acestea exist strnse
legturi, aplicarea unora implicnd conexarea cu aplicarea altora, din
diferite ramuri ale dreptului.
Obiectul i metoda de reglementare impun dreptul administrativ
ca ramur a dreptului public care cuprinde norme juridice ce privesc
procesul de aplicare a legii i a celorlalte acte normative cu putere
de lege.

ercitare a competenei actului administrativ, contractul administrativ, operaiunile administrative. Alte categorii de norme juridice
de drept administrativ cuprind dispoziii referitoare la reglementarea
relaiilor sociale privind organizarea i efectuarea controlului pentru exercitarea competenei n regim administrativ, precum i cele
referitoare la rspunderea juridic atras de nclcarea lor.
Prof. A. Iorgovan26 consider ca fiind un criteriu necesar de luat
n seam n clasificarea normelor juridice ale dreptului administrativ i criteriul funciei acestei ramuri de drept, care se realizeaz prin
norma respectiv. Astfel, autorul citat distinge:
a) norme organice;
b) norme de structurare n sistem a altor categorii de norme juridice;
c) norme de garantare a aplicaiei altor categorii de norme juridice;
d) norme de aprare a valorilor sociale cu caracter generic (dar
neeseniale) pentru societate normele contravenionale;
e) norme de contencios administrativ.

2.3. Normele juridice de drept administrativ

Potrivit prof. Al. Negoi25, elementul central al relaiilor sociale
reglementate de normele dreptului administrativ este alctuit de organizarea i exercitarea competenei, pe baza i n executarea legii,
de organele administraiei publice.
O prim categorie de norme juridice care compun ramura dreptului administrativ se refer la relaiile sociale care privesc alctuirea organelor administraiei publice, legturile dintre acestea i
constituirea lor n sistem, organizarea exercitrii competenelor
administraiei publice prin diferitele organe ale acestora. De asemenea, n aceast categorie se includ i normele care reglementeaz
accesul la funcia public precum i rspunderea funcionarilor
publici.
Aciunea administraiei publice n exercitarea competenei i
modalitile de exercitare a acesteia fac obiectul altei categorii de
norme juridice ale dreptului administrativ. Procedura activitii
structurilor administraiei publice cuprinde, ca modaliti de ex25

Al. Negoi, Drept administrative, Ed. Sylvi, Bucureti, 1996, p. 35.

30

Ca orice norm de drept, i normele dreptului administrativ au o

structur logico-juridic, cuprinznd ca elemente: ipoteza, dispoziia
i sanciunea.
Ipoteza normei de drept administrativ este de obicei mai dezvoltat, pentru a oferi subiectelor raporturilor juridice elemente suficiente n vederea identificrii cadrului legal al aciunii lor, ct i
asupra interesului general ce trebuie prezentat.
Dup modul de determinare, ipoteza normei juridice administrative poate fi absolut determinat sau relativ determinat.
Teoria general a dreptului consider c ipoteza este absolut determinat atunci cnd aceasta relev cu exactitate mprejurrile n
care se va aplica dispoziia normei, situaie n care subiectul activ al
26

A. Iorgovan, Tratat de drept administrative, Editura Nemira, Bucureti, 1996,

vol. I, p. 150.

31

raportului juridic de drept administrativ nu poate dect s verifice i

s ateste, ori s ia act i s confirme.
n aceast situaie se consider c suntem n faa unei competene
legate a subiectului activ.
Ipoteza relativ determinat este aceea care prevede numai mprejurrile generale n care se aplic norma juridic, situaia lor urmnd a fi stabilit de ctre organul care o aplic. n doctrin se consider c n aceste cazuri suntem n situaia unei competene de
apreciere, atunci cnd se manifest puterea discreionar a administraiei. Aceast situaie se poate conjuga cu o dispoziie permisiv, care s prevad numai facultatea de a aciona sau lsnd la latitudinea subiectelor de drept s fac sau s nu fac anumite aciuni.
Subliniem, ns, faptul c specific pentru normele dreptului administrativ este caracterul imperativ al dispoziiei, determinat de relaile sociale care fac obiect de reglementare a acestor norme, relaii
de realizare a voinei poporului transpus n lege.
Sanciunea normei de drept administrativ poate fi determinat,
relativ determinat, alternativ sau cumulativ.
A.Iorgovan27 identific urmtoarele forme principale ale sanciunii normei de drept administrativ: a) sanciuni administrativ-disciplinare (ex. destituirea din funcie, revocarea alegerii, dizolvarea,
mutarea disciplinar etc.); b) sanciuni administrativ-contravenionale
(amenda, avertismentul, nchisoarea contravenional, confiscarea
etc.); c) sanciuni administrativ-patrimoniale (obligarea la repararea
prejudiciului produs printr-o daun material sau moral; d) msuri
de constrngere cu caracter nesancionator: de protecie a unor interese personale sau publice, de prevenire sau de combatere a unor
fapte antisociale (ex. reinerea unei persoane, stocarea unor bunuri,
obligarea la tratament medical etc); e) msuri de executare silit,
adic de nfrngere a unei rezistene fizice (diferite aciuni n for
ale poliiei, imobilizarea unor persoane, demolarea sau desfiinarea
unor construcii etc.); f) msuri cu privire la actele juridice (anulri,
suspendri, ci de atac etc).
27

Ibidem, p. 144

2.4

Normele juridice sunt cuprinse n acte juridice cu caracter normativ, care devin astfel izvoare formale ale dreptului. Izvoarele dreptului administrativ sunt considerate de doctrin a fi urmtoarele:
a) Constituia legea fundamental st la baza reglementrilor din toate ramurile de drept;
Pentru dreptul administrativ, Constituia reprezint izvorul
normelor care stabilesc i prerogativele fundamentale ale administraiei publice, finalitatea demersului administrativ;
b) Legea. Att legile organice ct i cele ordinare pot fi izvoare
ale dreptului administrative, atunci cnd cuprind norme juridice care reglementeaz relaii sociale care fac obiectul administraiei publice;
c) Ordonanele guvernului sunt acte administrative i ca atare
cuprind norme juridice aparinnd acestei ramuri de drept;
d) Hotrrile guvernului cu caracter normativ;
e) Ordinele i instruciunile administraiei ministeriale;
f) Ordinele cu coninut normativ emise de ctre prefecii judeelor;
g) Hotrrile consiliilor judeene, municipale, oreneti i comunale.
Caracterul de act normativ i implicit de izvor de drept al decretului preedintelui Romniei i al dispoziiei primarului a generat
controverse n literatura de specialitate28.
n prezent, sistemul izvoarelor formale cuprinde i acte normative adoptate anterior Constituiei legi, decrete ale Consiliului de
Stat, H.C.M. ale cror norme nu contravin Constituiei, acte ce urmeaz
a fi nlocuite pe msura edificrii procesului de analizare i nnoire
a legislaiei.
2.5. Definiia dreptului administrativ
n definirea dreptului administrativ, ca ramur a sistemului de drept,
teoreticienii acestei discipline nu au un punct de vedere unitar.
28

32

Izvoarele dreptului administrativ

Vezi A. Iorgovan, op. cit., p. 136-137.

33

Redm n continuare dou dintre definiiile propuse de lucrri de

drept administrativ n aceast materie:
Prof. univ. dr. Al. Negoi29: Dreptul administrativ este ramura
dreptului care cuprinde normele juridice ce reglementeaz relaii sociale, care se formeaz n legtur cu organizarea i exercitarea competenei n sistemul administraiei publice, n regim de drept administrativ, n activitatea de organizare a executrii i de executare a
legii.
Prof. univ. dr. A. Iorgovan30 definete dreptul administrativ ca fiind ramura dreptului public care reglementeaz relaiile sociale din
sfera administraiei publice, precum i pe cele de natur conflictual
dintre activitile administraiei publice sau alte autoriti statale, pe
de o parte, i cei vtmai n drepturile lor prin actele administrative
ale acestor autoriti, pe de alt parte.
Observm c dei deosebite, ambele definiii circumscriu obiectului de reglementare al dreptului administrativ relaii din sfera administraiei publice.
n opinia noastr, fac obiectul reglementrii normelor dreptului
administrativ cele mai importante relaii sociale constituite n sfera
administraiei publice n legtur cu punerea n executare a voinei
suverane a poporului exprimat prin lege.
2.6. Raporturile juridice de drept administrativ
Normele juridice nu reprezint un scop n sine ci au menirea de
a modela comportamentul oamenilor i relaiile sociale. Relaiile sociale capt caracter juridic atunci cnd intr sub incidena normelor
de drept, devenind raporturi juridice.
Pe de alt parte, normele juridice depesc planul abstract, se realizeaz n via prin raporturile juridice.
n teoria general a dreptului31, raportul juridic este definit ca un
raport social, concret istoric, voliional, reglementat de norma ju29
30
31

Al. Negoi, op. cit., p. 36.

A. Iorgovan, op. cit., p. 130.
A se vedea I. Ceterchi, I. Craiova, op. cit., p. 98.

34

ridic n cadrul creia participanii se manifest ca titulari de drepturi i obligaii, prin exercitarea crora se realizeaz finalitatea normei
juridice.
Raporturile juridice de drept administrativ reprezint relaii sociale care se formeaz n legtur cu organizarea executrii i executarea n concret a legii, relaii sociale supuse reglementrilor
normelor dreptului administrativ.
Premisele fundamentale ale naterii unui raport juridic sunt: existena normei juridice, subiectele de drept i faptele juridice.
Dac chestiunea normelor juridice de drept administrativ a fost
abordat n capitolul precedent, n continuare ne vom ocupa de celelalte premise ale raportului juridic de drept administrativ i de coninutul acestuia.
2.6.1. Subiectele raportului juridic administrativ
Subiectele unui raport juridic n general, pot fi oamenii, fie n mod
individual ca persoane fizice, fie organizai n diverse grupuri, ca
subiecte colective de drept.
Subiectele active ale raporturilor juridice de drept administrativ
sunt organe ale administraiei publice, instituii publice, subiecte
colective de drept investite cu capacitate juridic de drept administrativ, identificat de unii autori cu competena32.
Caracteristica esenial a raporturilor de drept administrativ const n faptul c, ntotdeauna, subiectul activ participant la acest raport juridic, trebuie s fie un subiect investit cu competen, cu prerogative de putere public.
Competena reprezint aptitudinea subiectelor de drept active de
a putea aciona pe baza i n executarea legii.
Categoria juridic a competenei este esenial deosebit de capacitatea juridic civil.
Competena apare sub forma unor atribuii cu care sunt investite
aceste subiecte de drept i potrivit crora pot face acte administrative,
operaiuni administrative sau materiale, n regim de drept public.
32

Al. Negoi, op. cit., p. 41.

35

Competena reprezint calitatea juridic n care intervin subiectele

active n raporturile de drept administrativ.
Capacitatea juridic civil este legat de personalitatea individului cruia i confer aptitudinea juridic de a-i exercita drepturile sau
de a se folosi de acestea ncheind acte juridice, asumndu-i obligaii.
Competena se exercit ntr-o anumit ierarhie, organizare, n care
subiectele participante desfoar un anumit gen de activitate, ntr-un
cadru oficial.
Titularul competenei are dreptul, dar i obligaia, de a exercita
atribuiile oficiale cu care a fost investit, spre deosebire de persoana
civil care are posibilitatea de a opta pentru exercitarea sau nu a drepturilor subiective.
Principiul legalitii stabilete limitele activitii administrative
i implicit ale competenei autoritilor administrative.
Uneori, prin lege, activitatea administraiei este limitat i strict
determinat, fr a i se lua libertatea de iniiativ. Suntem n faa aa
numitei competene legate. Astfel, n faa unei cereri privind eliberarea unui act de stare civil, cnd sunt ndeplinite cerinele legale,
administraia nu poate decide dect ntr-un singur mod, neavnd la
dispoziie alte variante decizionale. Absena unor opiuni face ca
aceast competen s fie considerat legat.
n unele domenii sociale, legea las administraiei o libertate de
iniiativ i apreciere mai mult sau mai puin ntins. Dac exigenele
legalitii ar include toate elementele aciunii administrative, activitatea administraiei ar fi pur pasiv. Rolul administraiei s-ar reduce la elaborarea mecanic a actelor individuale care i sunt prescrise prin reguli generale. n realitate, pe lng competena legat,
n sfera administraiei ntlnim i competene cu drept de apreciere,
n care se manifest puterea discreionar a administraiei. Aceasta
din urm are libertatea de a aprecia oportunitatea interveniei sale,
dispunnd prin lege de o limit de a alege ntre mai multe soluii. Administraia poate aciona sau nu i atunci cnd acioneaz are mai
multe variante de aciune. n legtur cu exercitarea unor astfel de
competene se poate manifesta excesul de putere.

36

Subiectul activ al raporturilor juridice de drept administrativ este

ntotdeauna un organ al administraiei publice. n literatura de specialitate i n practica judectoreasc denumirea acestuia a cunoscut
diferite forme, fr a se aduce argumente solide n favoarea vreunea
dintre ele: organ, autoritate administrativ, autoritate public, persoan administrativ, instituie public.
Cellalt subiect al raportului juridic administrativ poate face parte
din sistemul administraiei publice sau poate fi o persoan fizic sau
subiect colectiv de drept din afara sistemului.
2.6.2 Faptul juridic administrativ
ntre normele de drept i faptele sociale exist relaii complexe.
Dreptul se nate din viaa social i se aplic acesteia.
Teoria general a dreptului definete faptele juridice ca fiind acele
mprejurri care potrivit normelor juridice atrag dup ele apariia,
modificarea sau stingerea de raporturi juridice i provoac prin aceasta anumite raporturi juridice33.
Faptele juridice sunt considerate izvoare ale raporturilor juridice.
n literatura juridic, aplicnd criteriul voliional, faptele juridice se
clasific n evenimente i aciuni.
Evenimentele sunt fapte juridice care se petrec independent de
voina oamenilor, iar aciunile umane reprezint manifestri de voin
ale oamenilor, care nasc, modific sau sting raporturi juridice.
Aciunile umane pot fi licite cnd respect normele juridice, sau
ilicite. Principalele aciuni licite sunt actele juridice ce reprezint
manifestri de voin avnd drept scop modificarea unor situaii juridice.
Particulariznd elementele de teoria general a dreptului la ramura dreptului administrativ, trebuie s analizm mai nti conceptul de fapt administrativ.
Ca o component a faptelor sociale, faptul administrativ nu poate
exista dect n cadrul unei grupri sociale determinate, constituit
dup criterii politice.
33

I. Ceterchi, I. Craiovan, op. cit., p. 103.

37

Administraia public, ca activitate, poate fi imaginat ca o sum

de fapte administrative, de aciuni, pentru organizarea executrii i
executarea n concret a legii. Aceast activitate organizatoare, prin
combinarea de mijloace materiale, umane i financiare pentru realizarea unor scopuri i a unor interese, pe care administraia le slujete, reprezint o alt trstur a faptului administrativ.
Potrivit prof. Al. Negoi, oamenii care realizeaz faptul administrativ nu au o autoritate proprie n ndeplinirea misiunilor care le
revin. Autoritatea lor este derivat i se ntemeiaz pe aceea care
provine de la cei ale cror interese le slujesc. Aceast autoritate legitimeaz autoritatea celor care ndeplinesc faptul administrativ.
n cazul administraiei publice, autoritatea pe care se sprijin aciunea de organizare a realizrii interesului general este de natur
politic i se exprim prin lege34.
Faptul administrativ include faptul juridic administrativ, ca mprejurri de care legea leag apariia, modificarea sau stingerea de
raporturi juridice administrative, dar i alte operaiuni, fapte materiale, acte prin care se realizeaz administraia public, ca activitate.
Faptul administrativ poate avea caracter statal sau nestatal, dup
cum interesele publice pe care le slujete presupun intervenia instituiilor puterii executive a statului sau a celor aparinnd colectivitilor constituite n unitile administrative-teritoriale.
2.6.3 Coninutul raportului juridic administrativ
Coninutul raportului juridic este reprezentat de drepturile i obligaiile subiectelor ntre care se desfoar relaia social reglementat de norma juridic.
Ca o caracteristic definitorie a coninutului raportului juridic este
faptul c drepturile i obligaiile nu sunt rupte unele de altele ci se
presupun i se coordoneaz reciproc, deci sunt corelative.
O mare parte a raporturilor de drept administrativ se formeaz n
cadrul sistemului administraiei publice, privind organizarea i
funcionarea acestuia.
34

Dup coninutul raporturilor juridice de drept administrativ, deci

al drepturilor i obligaiilor pe care le au subiectele participante,
putem distinge n cadrul raporturilor mai sus amintite urmtoarele
categorii:
raporturi de subordonare ierarhic. Sunt raporturi de autoritate
care se stabilesc ntre structuri ale sistemului administraiei publice
aflate ntr-o ierarhie administrativ. Subiectul activ al acestui raport
are n competen dreptul de a conduce, ndruma, controla activitatea
subiectului pasiv, cruia i incumb obligaia de subordonare. De asemenea subiectul activ are putere disciplinar asupra subiectului pasiv.
Aceste raporturi juridice de drept administrativ asigur unitatea
i funcionalitatea sistemului administraiei publice;
raporturi de colaborare i participare, care se realizeaz ntre
subiecte ntre care nu exist subordonare ierarhic. Titularii diferitelor
competene pot colabora sau participa la realizarea unor sarcini ale
administraiei publice.
Alt categorie de raporturi juridice de drept administrativ sunt
cele care se stabilesc ntre subiectele de drept care aparin sistemului de administraie public i subiecte de drept care se situeaz n
afara acestui sistem35.
n aceast categorie se includ:
raporturi juridice de subordonare. Sunt raporturi juridice n care
subiectele active n baza competenei legale, pot stabili unilateral
drepturi i obligaii pentru persoane fizice sau juridice aflate n afara
sistemului administraiei publice. Acestea din urm sunt obligate s
se conformeze exigenelor stabilite n mod unilateral de ctre organele administraiei publice;
raporturi juridice de supraveghere i control al respectrii legii
de ctre subiecte de drept din afara sistemului administraiei publice;
Spre exemplu: prin Ordinul ministrului finanelor nr.2165/1998
s-a reglementat activitatea Oficiului de supraveghere a activitaii de
asigurare;
35

Al. Negoi, op. cit., p. 5.

38

Al. Negoi, op. cit., p. 45-49

39

 raporturi juridice de colaborare i participare a unor persoane

fizice sau subiecte colective de drept la realizarea sarcinilor administraiei publice.
Este cazul organizaiilor nestatale care realizeaz activitai de interes public, contribuind la ndeplinirea sarcinilor administraiei publice: Baroul de avocai, Corpul experilor contabili i al contabililor
autorizai, uniti de nvmnt particulare .a.;
raporturi juridice de utilizare a serviciilor publice, n care
subiectele active acioneaz pentru a realiza activiti cu caracter
prestator pentru satisfacerea unor nevoi de interes public.

3. SISTEMUL ADMINISTRAIEI PUBLICE

3.1 Aspecte generale
Administraia public, din punct de vedere material, se realizeaz
printr-o multitudine de forme organizatorice, care alctuiesc sistemul
administraiei publice. Acest angrenaj este, la rndul su, subsistem
al sistemului organizrii sociale a societii globale.
Avnd rolul de realizare a valorilor politice, prin care se exprim
interesele generale ale societii, administraia public, privit ca activitate, este legat de puterea n stat.
Sistemul administraiei publice este legat, organizatoric i funcional, de puterea legiuitoare i de puterea executiv.
Puterea executiv este cea care asigur conducerea i controlul
ntregului sistem al administraiei publice, pentru realizarea puterii
statului.
n structura sistemului administraiei publice, exist importante
funcii cu caracter politic, prin care se coordoneaz activitatea sistemului administraiei publice.
Pe lng aceste funcii cu caracter politic, sistemul administraiei
publice cuprinde i funcii cu pronunat caracter tehnic, care relev
tehnicitatea administraiei publice ca activitate de dispoziie sau de
prestaie.
La confluena dintre politic i tehnic se situeaz, de exemplu,
funcia public a prefectului, aspect asupra cruia vom reveni pe parcursul lucrrii.
Ca activitate, administraia public reprezint organizarea executrii i executarea legii n cele mai variate domenii de activitate
social i n raport cu anumite colectiviti umane care alctuiesc sistemul social global n legtur cu care se realizeaz administraia
public.
Gruparea colectivitilor sociale, n raport cu care se construieste
sistemul administraiei publice, se face pe criteriul teritorial, care este
un criteriu de organizare a societii. Colectivitile sociale n raport
cu care se construiete sistemul administraiei publice alctuiesc populaia rii, element definitoriu al statului.

41

Astfel, asa cum reine docrina, sistemul administraiei publice

se construiete pentru realizarea unor activiti de organizare a executrii i de executare a legii, care se refer la ntreaga populaie a
rii i se aplic pe ntreg teritoriul statului i n unitile teritorialadministrative ale acestuia. n acest sens, sistemul administraiei publice se va construi pentru a realiza activiti care intereseaza ntreaga
populaie, municipiul i judeul, pentru realizarea unor activiti care
privesc colectivitile sociale constituite n respectivele uniti teritorial-administrative36.
Felul n care se organizeaz realizarea administraiei publice ca
activitate se reflect n structura sistemului administraiei publice.
Termenul de structur (struere - n limba latina nseamn a construi) n dreptul administrativ a avut i are aceeai semnificaie cu
cel de organizare administrativ. n filosofie, conceptul de structur
desemneaz ordonarea unor pri care formeaz o activitate de sine
stttoare. Cu alte cuvinte organizarea ne apare ca un mod de a vedea
o instituie n aezarea componenetelor sale, n timp ce structura ne
duce cu un pas mai departe, urmnd sa vedem i realitile din interiorul acesteia, ca i pe cele care apar n mediul n care exist i care
confirm ceea ce este stabil i esenial n organizarea administraiei
publice, prin Constituie i legi, stabilind, pe de o parte, organizarea
administrativ a teritoriului, iar pe de alt parte implantarea i rolul
autoritilor publice n aceste uniti administrativ-teritoriale.
n opinia autorului I. Vida37, administraia public se poate mpri n administraie central i administraie teritorial, n administraie de stat i administraie local, n administraie central i
administraie specializat.
Administraia public central cuprinde autoritile puterii executive, n msura n care aceste autoriti exercit atribuii administrative i administraia public centrala de specialitate.
Administraia public central de specialitate se compune din
administraia ministerial i cea extraministerial, care la rndul
36
37

Al. Negoi, Drept administrative i tiina administraiei, Ed. Atlas Lex, Bucureti, 1993.
I. Vida, op. cit., p. 15.

42

ei nglobeaz autoriti administrative autonome i autoriti administrative subordonate guvernului i servicii publice corespunztoare.
Administraia teritorial de stat desemneaz autoritile deconcentrate ale administraiei publice de stat n unitile administrativteritoriale. n rndul acestora intr toate serviciile exterioare, teritoriale, ale organelor centrale ale administraiei centrale de stat, inclusiv prefectul.
Administraia public local cuprinde autoritile comunale i
oreneti consiliile locale i primarii consiliile judeene i serviciile publice organizate n subordinea ori sub autoritatea acestora.
Administraia public local nu este o administraie de stat, ci o structur administrativ care permite colectivitilor locale s-i soluioneze
problemele locale prin autoriti administrative proprii, sub controlul
autoritilor statale.
Administraia de stat i administraia local sunt categorii complementare, n sensul c administrarea rii este ncredinat unor autoriti statale i unor autoriti locale care, fr a fi statale, ndeplinesc
sarcina de a administra interesele colectivitilor locale, chiar i n
cazul n care unele dintre acestea ndeplinesc i atribute delegate de
stat. Din aceast perspectiv, statul, dei coincide cu teritoriul su,
admite c n interiorul acestuia pot exista colectiviti locale care se
administreaz prin fore proprii, sub controlul administrativ al autoritilor statale.
Administraia general i administraiile de specialitate se deosebesc dup natura competenei acestora. Administraia general,
fie ea central sau local, se caracterizeaz prin aptitudinea general
i abstract a acesteia de a interveni n orice domeniu ce revine administraiei publice. Astfel, Guvernul, prefectul sau primarul sunt
autoriti ale administraiei generale sau autoriti cu competen
general n spaiul teritorial al rii sau, dup caz, n cel al unitii
administrativ-teritoriale.
Spre deosebire de acestea, administraiile specializate sunt abilitate s exercite atribuiuni numai ntr-un anumit domeniu sau ramur
de activitate.

43

n randul acestora intr ministerele, celelalte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate, precum si ramificaiile
teritoriale ale acestora, ca i serviciile specializate ale administraiei
locale.
n toate cazurile ns, raporturile dintre autoritile centrale i cele
teritoriale se caracterizeaz prin grade diferite de dependent fa de
centru, respectiv, fie prin centralizare, fie prin deconcentrare sau descentralizare administrativ, principii care domin organizarea administraiei publice.
3.2 Constituirea sistemului administraiei publice pe baza criteriului funcional
3.2.1 Chestiuni doctrinare
n literatura de specialitate este des ntlnit ideea c administraia public, ca activitate, se realizeaz prin organe care alctuiesc,
conform legii, sistemul organelor administraiei publice.
Organul administraiei publice reprezint o formaiune, care
grupeaz una sau mai multe persoane, alctuind personalul organizaiei respective, dotat cu mijloace materiale i financiare, cu
o anumit competen i personalitate juridic, care s-i permit
s acioneze n scopul pentru care a fost creat38.
Primul element constitutiv al unui organ al administraiei publice este personalul.
Fiecare angajat ntr-o unitate a administraiei publice are o anumit funcie, care grupeaz o serie de atribuii prin care se ndeplinesc sarcinile organului respectiv.
Exercitarea unor atribuii pe baza unor nsrcinri n cadrul organelor administraiei publice reprezint funcii n cadrul acestor
organe, iar cei care le realizeaz au calitatea de funcionari ai organelor administraiei publice.
Sub aspectul numrului persoanelor care alctuiesc organele
administraiei publice, este de remarcat faptul ca acesta poate
38

Vezi i Al. Negoi, op. cit., p. 71.

44

varia de la o singur persoan, ca n cazul organelor unipersonale

(ex. primarul) la mai multe persoane (ex. consiliul local, judeean
etc.).
Pentru ndeplinirea atribuiilor legale, organele administraiei
publice sunt nzestrate cu bunuri materiale i mijloace bneti,care
alctuiesc patrimoniul acestora.
Regimul juridic al bunurilor care alctuiesc patrimoniul unui
organ al administraiei publice poate diferi n funcie de apartenena la domeniul public sau privat a lor.
Din alt perspectiv, mijloacele materiale, bunurile de care
dispun organele administraiei publice, trebuie privite n corelaie
cu sarcinile pe care administraia trebuie s le realizeze la un moment dat, urmrindu-se n acest scop, funcionarea acestora.
Dotate cu patrimoniu, avnd o organizare de sine stttoare i
un scop stabilit prin lege, organelor administraiei publice le este
recunoscut personalitatea juridic civil, putnd intra n diferite
raporturi juridice.
Totodat, ns, organelor administraiei publice le este necesar
o anumit competen care le confer dreptul de a aciona pe baza i
n exercitarea legii n regim de drept administrativ.
n realizarea competenei capacitate de drept administrativ
organele administraiei publice fac acte administrative, operaiuni
administrative i fapte materiale.
Capacitatea juridic civil i competena sunt fundamental deosebite.
Capacitatea juridic civil este legat de personalitatea individului fiind determinat de anumite criterii obiective potrivit crora individul poate s aprecieze n mod contient nsemntatea i urmrile
aciunilor sale.
Cu totul diferit este situaia competenei. Aceasta relev organizarea unei anumite activiti la care particip o pluralitate de persoane.
Calitatea juridic pe care o confer competena subiectelor
participante la raporturile juridice are la baza o anumit organizare i, potrivit diviziunii sociale a muncii, n cadrul acestei orga-

45

nizri, subiectele participante desfoar un anumit gen de activitate.

Activitatea subiectelor nzestrate cu capacitate de drept administrativ competen, confer acestor subiecte o calitate oficial, pe
care o desfoar, n principiu, din oficiu, datorit naturii i scopului organizrii n cadrul creia exercit competena. Titularul competenei are dreptul dar i obligaia de a exercita competena conferit de lege. Nerespectarea regulilor cu privire la constituirea i exercitarea competenei atrage dup sine sanciuni speciale, cu totul diferite
n comparaie cu nerespectarea regulilor juridice care privesc capacitatea juridic civil.
n cadrul competenei generale, complexitatea i infinita varietate
a activitilor administrative a determinat crearea a numeroase organe ale administraiei publice, cu atribuii proprii, specifice. Organizarea i funcionarea fiecrui organ este stabilit n actul normativ
de nfiinare, iar ansamblul atribuiilor specifice organului alctuiete
competena sa. O asemenea competen special poate fi stabilit,
fie pentru unele domenii de activitate ale organelor administraiei
publice, fie pentru fiecare organ.
n limita competenei speciale a organelor administrative se disting:
competena material, n raport cu natura domeniilor n care
acioneaz organele administraiei publice, spre exemplu organe competente n domeniul sntii, culturii, etc;
competena teritorial, n raport cu aria teritorial, n care
acioneaz organele administraiei publice, fie pe ntreg teritoriul rii, fie numai ntr-o anumit circumscripie administrativ-teritorial;
competena temporal, n raport cu perioada de timp, cu termenul n care, potrivit legii, se poate desfura activitatea
unui organ al administraiei publice. n principiu, organele
administraiei publice sunt nfiinate prin lege pe o durat
nedeterminat, cu o competen temporal nelimitat n
timp.Dar, unele organe ale administraiei publice pot fi create numai pentru o period de timp sau pentru realizarea unei

activiti stabilite n cadrul normativ, astfel nct, la expirarea termenului sau la ndeplinirea misiunilor lor existena
acestora nceteaz.
n definiia dat organelor administraiei publice n lucrarea Drept
administrativ i tiina administraiei39, prof. univ. dr. Al. Negoi
reine urmtoarele caractere:
Colectiviti umane constituite pe baza i n executarea legii,
nzestrate cu mijloace materiale i financiare potrivit legii, precum
i personalitate juridic, cu competena necesar pentru a putea aciona
n vederea organizrii executrii i executrii legii i care se ncadreaz
n sistemul administraiei publice.
Acelai autor definete administraia public ca fiind o activitate de organizare i de executare n concret a legii, cu caracter dispozitiv i prestator, activitate care se realizeaz n principal n sistemul organelor administraiei publice, dar n subsidiar i prin alte
organe situate n alte sisteme de organizare a puterii statului sistemul puterii legislative i sistemul puterii judectoreti- precum i
n cadrul unor organizaii particulare care ndeplinesc activiti de
interes public i care dobndesc, n aceste mprejurri, calitatea de
autoriti administrative.
Subiectele de drept prin care se realizeaz activitatea de organizare a executrii si de executare a legii, n aceste alte sisteme de organizare apar n calitatea lor de autoriti administrative i nu ca organe legiuitoare i judectoreti.
Autoritile administrative care i manifest voina juridic pe
baza i n executarea legii, n aceste cazuri sunt organele de conducere ale instituiilor respective, Parlamentul sau instanele judectoreti.Activitatea de organizare a executrii i de executare a legii
este n aceste cazuri subsidiar celei principale sistemului n care se
realizeaz puterea legiuitoare i respectiv judectoreasc.
Aceast activitate subsidiar este supus unui regim juridic diferit de cel la care se refer activitatea principal, parlamentar sau judiciar.

46

47

39

Op. cit., p.40.

Competena de a aciona n regim de drept administrativ relev

calitatea de autoritate administrativ care acioneaz pe baza i n
executarea legii.
Dar, sarcini ale administraiei publice pot fi realizate i de organizaii nestatale, ale societii civile, aflate n raporturi juridice de
colaborare i de participare cu organele administraiei publice.
Aa, spre exemplu, unor organizaii profesionale, alctuite conform legii, li se ncredineaz realizarea unor prestaii de interes
public, legate de nfptuirea unui serviciu public, organizat de administraia public. Este cazul barourilor de avocai sau Corpului experilor contabili i contabililor autorizai, care colaboreaz
i contribuie, printr-o prestare specific, la funcionarea serviciului public organizat de Ministerul Justiiei pentru nfptuirea
justiiei.
Alteori, organizaii particulare ndeplinesc sarcini ale administraiei publice n temeiul unor autorizaii date de organele administraiei publice competente, cum este cazul instituiilor particulare de
nvmnt.
Subiectele de drept care concur la realizarea sarcinilor administraiei publice, nefcnd parte din sistemul organelor administraiei
publice au calitatea de autoriti administrative.
3.2.2 Conceptul de autoritate public si cel de autoritate administrativ
Termenul de autoritate provine de la latinescul auctoritas care
deriv de la augere ce nseamn a crete , a spori, a consolida40.
n dreptul roman, se fcea distincie ntre autoritate i putere, n
sensul c puterea aparinea poporului, iar autoritatea era exercitat
de Senat.
Senatul nu avea dect posibilitatea confirmrii legilor votate de
Adunarea Poporului, n timp ce puterea efectiv aparinea magis40

A se vedea i S. Cristea, Noiunea de autoritate public, n Revista Studii de Drept

Romnesc, Ed. Academiei Romne, nr. 1-2/1997, p. 19 i urm.

48

trailor. Magistraii dispuneau de imperium, adic dreptul de a convoca o armat, de a convoca Adunarea Poporului i potestas, adic
dreptul de a administra, magistratura fiind conceput ca o instituie
ce trebuia s fie o replic la regalitate.
Constituia Romniei, adoptat prin referendum n anul 1991,
cuprinde n titlul III, autoritile publice. Astfel, sunt cuprinse n acest
titlu urmtoarele organisme, calificate de constituant drept autoriti
publice:
Parlamentul (capitolul I);
Preedintele Romniei (capitolul II);
Guvernul (capitolul III);
Administraia public central de specialitate (capitolul V,
seciune 1);
Administraia public local (capitolul, seciunea a 2-a);
Autoritatea judectoreasc (capitolul VI).
Se observ c fiecrei puteri n stat i corespund organe (autoriti)
care realizeaz sarcinile acesteia.
Astfel, sarcinile puterii legislative, de adoptare a legilor, se realizeaz de ctre cele dou Camere ale Parlamentului Camera Deputailor i Senatul sarcinile puterii judectoreti, de a soluiona
cu putere de adevr legal, conflictele juridice care apar n societate,
se realizeaz de ctre instanele judectoreti, tribunale judeene i al
municipiului Bucureti, curi de apel i Curtea Suprem de Justiie,
iar sarcinile puterii executive sunt realizate de Preedinte i de organele administraiei publice sub conducerea general a Guvernului.
Considerm c ntre noiunea de autoritate public i cea de organ nu exist deosebiri de coninut, ambele exprimnd, n forme
diferite, aceeai realitate i realizndu-i activitatea cu folosirea autoritii de stat.
Dimpotriv, unii autori consider c ntre cele dou noiuni sunt
deosebiri eseniale41.
Astfel, se apreciaz c noiunea de organ este specific structurilor organizationale constituite n sistem, bazate pe subordonare
41

M. Preda, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, 1997, p. 18-22.

49

ierarhic. Sunt organe: Guvernul, ministerele, alte organe de specialitate ale administraiei publice.
Spre deosebire de organe, autoritile publice sunt organizate pe
principiul autonomiei i nu al subordonrii ierarhice. Sunt considerate autoriti publice: Consiliul Local, Consiliul Judeean, primarul,Curtea de Conturi, Consiliul Suprem de Aprare a rii etc.
n sensul dispoziiilor Legii 29/1990, emitenii actelor administrative sunt considerai autoriti administrative.
Se apreciaz c toate organele sistemului administraiei publice
sunt i autoriti administrative care emit acte supuse controlului de
legalitate pe calea aciunii n contencios administrativ.
Avnd n vedere situaia participanilor la realizarea sarcinilor
administraiei publice sau a organelor sistemului puterii legislative
sau judectoresti, se poate considera c nu toate autoritile administrative sunt i organe ale sistemului administraiei publice.
Sistemul autoritilor administrative, n sensul dispoziiilor art.1
din Legea 29/1990 cuprinde:
sistemul administraiei publice;
organele sistemului puterii judectoreti i legiuitoare;
structurile nestatale care particip la realizarea sarcinilor administraiei publice;
autoritile administrative autonome.
Curtea Constituional a Romniei a fost sesizat cu excepia de
neconstituionalitate a dispoziiilor legii nr.29/1990 referitoare la autoriti administrative.
n soluionarea cauzei, Curtea a avut n vedere un coninut restrns al conceptului de autoritate administrativ, sinonim, credem
noi, cu cel de autoritate (organ) a administraiei publice.
Astfel, s-a reinut faptul c ntre noiunea de autoriti administrative, folosit de lege i cea de autoriti publice pe care o utilizeaz
Constituia exist o deosebire de coninut. Este evident c noiunea
constituional este mai larg dect cea folosit n legea menionat,
ea incluznd-o pe aceasta.

50

n felul acesta se vdete o contradicie ntre legea atacat i Constituie. Potrivit art.150 alin. (1) din Constituie, legile i toate celelalte acte normative rmn n vigoare n msura n care ele nu contravin dispoziiilor legii fundamentale.
n cazul de fa, textul de lege fiind mai restrns dect formularea constituional este evident c el trebuie considerat modificat n
sensul c expresia autoriti administrative este abrogat, ea fiind
nlocuit cu cea de autoriti publice42 (conform art.48 alin.(1) din
Constituie n.n.).
De-a lungul timpului, practica democratic a impus necesitatea
unor autoriti (organe) la nivel central, cu sarcini de coordonare sau
de control, inclusiv jurisdictional, care s fie independente fa de
Guvern, uneori chiar fa de eful statului.
Dintre acestea, unele, fie prin constituii, fie prin legi speciale au
fost instituite ca autoriti (de natur administrativ) dependente de
Parlament, altele nu.
n opinia noastr, organele de stat care prin atribuiile lor nu
pot fi ncadrate nici n categoria organelor legislative i nici n
aceea a instanelor judectoresti, trebuie s fie ncadrate, cu tot
specificul lor, n categoria organelor executive, administrative,
pentru c ceea ce este esenial la aceste organe este faptul c ntreaga lor activitate se desfoar pe baza legii i n vederea executrii legii. Faptul c unele din aceste organe prezint anual Parlamentului rapoarte asupra activitii desfurate sau c organele
lor de conducere sunt desemnate de ctre Parlament, nu sunt argumente care s le schimbe natura lor juridic: organe ale administraiei publice autonome sau, cum le numete Constituia
art.115 (2), autoriti administrative autonome.
Pe lng faptul c aceste organe au atribuii administrative, ele
sunt organizate i funcioneaz i ca organe ale administraiei publice centrale, cu deosebirea c ele funcioneaz autonom i nu au
organe ierarhic superioare. Aceste organe autoriti administrative autonome se nfiineaz numai prin lege organic; ele
42

A se vedea i I. Vida, op. cit., p. 68.

51

au organe proprii de conducere, stabilite prin actul de nfiinare,

au o structur organizatoric proprie i atribuii de specialitate,
care le fac s se deosebeasc de celelalte organe de specialitate ale
administraiei publice centrale. Cheltuielile necesare funcionrii
lor sunt prevzute distinct n bugetul administraiei centrale de
stat.
Raportndu-ne la autoritile publice consacrate de Constituia
Romniei, se pot reine ca autoriti administrative autonome: Consiliul Suprem de Aprare a rii, Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, Consiliul Legislativ.
Mai pot fi incluse n categoria acestor organe, avnd un statut legal: Serviciul Romn de Informaii, Banca Naional a Romniei,
Consiliul Naional al Audiovizualului, Consiliul Naional al Cinematografiei, .a.
ntre autoritile autonome ale administraiei publice cu statut
constituional i cele cu statut legal (n sensul c sunt create prin lege
organic n temeiul art.116 alin.3 din Constituie) exist deosebiri
eseniale, n special cu privire la gradul de dependen fa de guvern. Astfel, autoritile autonome instituite de Constituie se supun
guvernului numai n msura n care acesta emite ordonane sau hotrri
normative sub incidenta crora cad i aceste subiecte de drept (exemplu: ordonanele sau hotrrile care se refer la limitarea consumului de carburani). Cu privire la celelalte autoriti autonome ale administraiei publice, regula cuprins n art.101 alin.2 din Constituie,
potrivit creia guvernul exercit conducerea general a administraiei
publice, are un grad mai mare de cuprindere. Activitatea acestora din
urm nu poate face abstracie de activitatea guvernului, astfel c ele,
exercitnd atribuii legale n complementaritate cu guvernul, nici nu
se pot substitui acestuia i nici nu pot decide fr a ine seama de ce
s-a decis la acest nivel. Ca atare, n realizarea atribuiilor stabilite
prin lege, aceste autoriti autonome trebuie s acioneze n cadrul
limitelor stabilite de guvern prin ordonane sau hotrri pentru realizarea anumitor servicii publice.
Aceste autoriti sunt supuse tutelei administrative, dar nu pot
aciona n contradicie cu hotrrile sau ordonanele guvernului.

52

3.2.3 Conceptul de instituie public

Prin instituii publice prof. univ. dr. Liviu Pop nelege toate persoanele juridice nfiinate prin acte de putere sau de dispoziie ale
administraiei publice centrale sau locale n scopul realizrii unor activiti fr caracter comercial sau pentru ndeplinirea unui serviciu
public nepatrimonial43.
Ali autori consider instituia public o form de organizare a
serviciilor publice, alturi de organele administraiei publice i regiile autonome de interes public44.
n opinia lui V. Priscaru instituiile publice se caracterizeaz prin
aceea c:
se nfiineaz, reorganizeaz i desfiineaz prin lege, sau potrivit legii, de ctre Parlament, Guvern, ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i de ctre consiliile judeene locale. Astfel, prin Legea
nr.9/1991 a fost nfiinat Institutul Romn pentru Drepturile
Omului, iar prin Hotrrea Guvernului nr. 369/1992 s-a nfiinat Universitatea Eftimie Murgu din Reia;
sunt nfiinate pentru satisfacerea unor interese generale de
specialitate ale membrilor societii. Astfel, pentru instruirea
tineretului funcioneaz, ca servicii publice sub forma de instituie public, coli generale, gimnazii, licee, colegii i universiti; pentru asigurarea sntii populaiei funcioneaz
dispensare, policlinici, spitale, sanatorii s.a.; pentru informarea
membrilor societii noastre funcioneaz, ca servicii publice,
Societatea Naional de Radiodifuziune i Societatea Naional de Televiziune instituii publice de interes naional;
mijloacele financiare necesare desfurarii activitii lor sunt
asigurate, de regul, de la bugetul administraiei centrale de
stat sau de la bugetele locale. Sunt unele instituii publice care
realizeaz venituri din activitatea ce o desfoar, astfel nct
43
44

Liviu Pop, Dreptul de proprietate i dezmembrmintele sale, Bucureti, 1996.

V. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, partea general, Bucureti,
1993.

53

ele primesc de la bugetul administraiei centrale de stat sau de

la bugetele locale numai diferena de resurse. Din categoria
instituiilor care realizeaz venituri din activitatea proprie fac
parte teatrele, filarmonicile, institutele de cercetri, universitile de stat .a.;
i desfoar activitatea fie gratuit, fie cu plat. Astfel activitatea unitilor nvmntului de stat, se desfoar, potrivit art. 32 (4) din Constituie, gratuit; la fel i aceea a dispensarelor, policlinicilor i, n condiiile legii, a spitalelor. n
schimb, activitatea unitilor de cultur ca: teatre, cinematografe
.a. se desfoar contra cost;
sunt ncadrate cu personal de specialitatea serviciului public
n care activeaz, cum sunt: cadre didactice, cercettori, artiti
.a.;
unele dintre ele emit acte administrative. Determinat de faptul c, n principal, instituiile publice desfoar activiti de
nvmnt, cercetare tiinific, cultur, art, sntate, ocrotiri
sociale, .a. asemenea, numai unele dintre ele emit acte administrative, cum ar fi diplome de absolvire a unei forme de
nvmnt, certificate medicale, atestate s.a. Actele administrative emise de instituiile publice produc efecte juridice pentru c ele sunt emise de serviciile publice ale statului, judeului i comunei, care i desfoar activitatea sub forma instituiilor publice;
desfoar o activitate continu i n mod ritmic, dup un program adus la cunotina celor interesai, cum ar fi programul
teatrelor, al dispensarelor i policlinicilor, programul zilnic al
unitilor colare i al celor de cultur .a.

Prin prisma Legii privind finanele publice, nr.72/1996, art.1

alin. (6) instituiile publice cuprind: Parlamentul, Preedinia
Romniei, Guvernul, ministerele, celelalte organe de specialitate
ale administraiei publice centrale i locale ale autoritilor publice, autoritatea judectoreasc, precum i instituiilor de stat de

54

subordonare central sau local, indiferent de modul de finanare

a activitii acestora.
Constatm, din cele expuse anterior c doctrina i dreptul pozitiv dau caracterizri multiple noiunii de instituie public care, fr
a fi antagonice, nu sunt identice.
3.2.4 Conceptul de persoan administrativ
In teoria dreptului se recunoate c n calitate de titulari de drepturi i obligaii pot fi att persoane fzice, considerate individual ct
i colectiviti, subiecte colective de drept, care au de asemenea calitatea de persoane.
Etimologic, cuvntul persona provine din limba latin unde desemna masca pe care i-o puneau actorii cnd jucau diverse roluri pe
scen. Jurisconsulii romani au ntrebuinat cuvntul persona pentru
a desemna personajul juridic, pe cel care joac un rol pe scena juridic45.
Dup P. Negulescu posibilitatea, facultatea, capacitatea de a avea
drepturi cnd se aplic la un individ se numete personalitate iar individul, care are aceast calitate, se numete persoan; cnd ns se
vorbete de capacitatea de a avea drepturi a statului, judeului sau
comunei se ntrebuineaz expresia de personalitate moral, civil
sau juridic i,cnd aceste organisme lucreaz ca subiecte, ca titulare de drepturi, se zice ca sunt persoane juridice, civile sau morale.
Alturi de stat, judee i comuna, legea recunoate i alte persoane
morale
Potrivit prof. E.D.Tarangul46 persoanele juridice se pot mpri,
dup autorul lor, n persoane juridice de drept public i persoane juridice de drept privat. Persoanele juridice de drept public au ca obiect
girarea unui serviciu public i urmresc satisfacerea unui interes general. Ele sunt n consecin nfiinate de puterea public. Persoane
45
46

A se vedea i P. Negulescu, Tratat de drept administrativ romn, Tipografiile

Romne Unite, Bucureti, 1925, p. 254 i urm.
E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Tipografia Glasul Bucovinei,
Cernui, 1944, p. 103.

55

juridice de drept public sunt statul, judeul, comuna i stabilimentele

publice.
Acelai autor consider c stabilimentele publice sunt servicii
speciale dotate cu personalitate juridic, crora li s-a afectat un patrimoniu separat din patrimoniul autoritilor de care depind ele. Statul, judeul sau comuna detaeaz din competena lor un serviciu public cu caracter special i-l organizeaz pentru sine n baza principiului descentralizrii pe servicii, dndu-i organe proprii i afectndu-i un patrimoniu.
Stabilimentul public este deci o persoan juridic de drept public,
care gireaz un serviciu public, cu caracter special. Dupa autoritatea
de care depind ele, noi putem distinge stabilimente publice ale statului, judeelor i comunelor.
Stabilimentele de utilitate public sunt considerate acele persoane
juridice de drept privat, care urmresc un scop de interes general.
Pe baza teoriei personalitii juridice, expus anterior, considerm
c subiectul activ al raportului juridic de drept administrativ i element component al sistemului administraiei publice, poate fi denumit persoan administrativ sau persoan juridic de drept public.
Persoan administrativ poate fi un subiect colectiv de drept,
nzestrat cu competen, care este exercitat prin organele (organul)
acesteia. Organul, apreciaz prof. P. Negulescu, este funciunea creat de lege sau de statut.47
De asemenea, calitatea de persoan administrativ o poate avea
i un subiect individual de drept, atunci cnd ndeplinete o funcie
pentru care legea prevede expres competene, n mod distinct fa de
cele cu care este nzestrat instituia public pe lng care funcioneaz.
Este cazul funciei publice a prefectului, care fiineaz pe lng
instituia public a prefecturii. Att prefectul ct i prefectura sunt
persoane administrative, au competene prevzute de lege. Competenele prevzute de lege pentru funcia de prefect sunt exercitate de ctre persoana care ocup legal aceast funcie, n numele
acesteia. Tot prefectul va exercita i competenele prefecturii, dar
47

P. Negulescu, op. cit., p. 319.

n numele acesteia, n aceast situaie actionnd ca organ al prefecturii.

n situaia expus mai sus, personalitate juridic civil are numai
prefectura, ca instituie public. De aceea, ori de cte ori prefectul
este chemat n judecat, acesta st alturi de prefectur instituia
pe lng care funcioneaz, nzestrat cu patrimoniu i personalitate
juridic civil.
O situaie similar o au: Preedintele Romniei i instituia public a Preediniei, Guvernul (primul ministru i minitrii) i instituia public a Guvernului (care cuprinde primul ministru, minitrii
i administraia guvernamental), consiliul local i primria, primarul
i primria.
3.3 Structura sistemului administraiei publice n Romnia
3.3.1 Componente
n temeiul Constituiei Romniei, adoptat n anul 1991, conducerea general a administraiei publice este ncredinat Guvernului (art.101), care alturi de Preedintele Romniei alctuiesc autoritile puterii executive48.
Alturi de funcia de guvernare, puterea executiv exercit i
funcia de administrare.
Componentele sistemului administraiei publice se pot grupa, dup
raportul acestora fa de stat n dou subsisteme:
A. Subsistemul administraiei publice statale.
B. Subsistemul administraiei publice locale.
A. Subsistemul administraiei publice statale se organizeaz, n raport cu teritoriul, pe dou paliere:
a) palierul central;
b) palierul teritorial.
48

56

A se vedea i I. Vida, op. cit., p. 127.

57

a) la palierul central pot fi identificate urmtoarele componente ale

sistemului administraiei publice:
administraia prezidenial (Preedintele Romniei ca ef
al executivului i instituia preediniei);
administraia guvernamental (alctuit din Guvern ca ef
al executivului i instituia public a Guvernului);
administraia public central de specialitate (art.115 Constituie);
autoritile administrative autonome:
cu statut constituional: Consiliul Suprem de Aprare a
rii, Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, Consiliul
Legislativ;
cu statut legal: Serviciul Romn de Informaii Externe,
Banca Naional, Consiliul Naional de Evaluare i
Acreditare Academic, Comisia Naioanal de Valori
Mobiliare, Consiliul Concurenei, Consiliul Naional al
Audiovizualului, Consiliul Economic i Social, Academia Romna etc.;
administraia public subordonat Guvernului:
ministere i alte organe de specialitate organizate n subordinea Guvernului;
organe de specialitate nfiinate n subordinea ministerelor;
b) La palierul teritorial al administraiei publice statale (n unitile
administrativ-teritoriale) se constituie, pe baza deconcentrrii administrative, urmtoarele componente ale sistemului administraiei publice:
prefectul, ca reprezentant al Guvernului n judee, care
funcioneaz pe lng instituia public a prefecturii;

58

serviciile ministeriale exterioare, deconcentrate n judee, aflate

n raporturi de subordonare fa de ministerele care le-au constituit i sub coordonarea prefecturii judeului.
B. Sistemul administraiei publice locale este alctuit din autoriti
ale colectivitilor locale, deliberative i executive, dup cum
urmeaz:
DELIBERATIVE

EXECUTIVE

la jude

consiliul judeean

preedinte

la municipiu

consiliul municipal

primar

la ora

consiliul oraenesc

primar

la comun

consiliul comunal

primar

3.3.2

Preedintele Romniei

Potrivit Contituiei, Preedintele Romniei ndeplinete funcia

de ef al statului, el fiind investit cu exercitarea unor atribuii constituionale n acest sens. Aa cum subliniaz I.Vida49 ceea ce este
important pentru definirea funciei de Preedinte al Romniei, este
faptul c el nu dispune de o putere absolut n exercitarea funciilor
sale, acestea fiind funcii proprii puterii executive i exercitarea lor
este partajat ntre Preedintele Romniei i Guvern, ambele autoriti
aflndu-se sub control parlamentar.
De asemenea, exercitarea funciilor preedintelui Romniei se
poate face prin realizarea unor atribuii strict determinate de Constituie, marea lor majoritate fiind supuse acordului Guvernului sau al
Parlamentului ori controlului posterior al Camerei Deputailor i Senatului.
49

I. Vida, op. cit., p. 38.

59

Constituia Romniei investete Preedintele cu exercitarea anumitor prerogative politice n legatur cu numirea Guvernului. Astfel, potrivit art.85, Preedintele Romniei desemneaz un candidat
pentru funcia de prim ministru i numete Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de Parlament. De asemenea, n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a postului, Preedintele revoc i numete, la propunerea primului-ministru, pe unii membri
ai Guvernului.
Definind rolul Preedintelui, Constituia Romniei relev faptul
c acesta reprezint statul romn (art.80 teza I). n realizarea acestei
funcii, Preedintele exercit atribuiile reglementate la art.31 din
Constituie:

Reprezentanii diplomatici ai altor state sunt acreditai pe lng

Preedintele Romniei.
Alt rol al Preedintelui vizeaz calitatea acestuia de garant al independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii
(art.80, teza a-II a).Astfel, Preedintele Romniei este comandantul
forelor armate i ndeplinete funcia de Preedinte al Consiliului
Suprem de Aprare a rii. El poate declara, cu aprobarea prealabil
a Parlamentului, mobilizarea parial sau general a forelor armate.
Numai n cazuri excepionale, hotrrea Preedintelui se supune ulterior aprobrii Parlamentului, n cel mult 5 zile de la adoptare.
n caz de agresiune armat ndreptat mpotriva rii, Preedintele Romniei ia msuri pentru respingerea agresiunii i le aduce
nentrziat la cunotina Parlamentului, printr-un mesaj. Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept n 24 ore de
la declanarea agresiunii (art.92).
Tot n situaii de criz, Preedintele Romniei poate institui, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgen, n ntreaga ar ori n

unele localiti, caz n care este obligat s solicite Parlamentului ncuviinarea msurii adoptate n cel mult 5 zile de la luarea acesteia
(art.94).
Constituia reglementeaz pentru Preedinte o serie de atribuii
n cazul crora actele juridice pe care le emite trebuie s fie contrasemnate de primul-ministru.Contrasemnarea semnific, n esen,
angajarea rspunderii conductorului Guvernului pentru coninutul
actului, atestnd conformitatea acestuia cu prevederile legale, ct i
cu voina organului pe care primul-ministru l reprezint.
Analiza situaiilor n care Constituia impune contrasemnarea decretelor prezideniale de ctre primul-ministru ne face s constatm
c este vorba de cazuri n care Guvernul sau structuri subordonate
acestuia sunt implicate n operaiunile premergtoare sau n cele de
punere n aplicare a lor.
Astfel, sunt supuse contrasemnrii decretele Preedintelui
Romniei prin care acesta nainteaz spre ratificarea Parlamentului, tratatele internaionale ncheiate, pe care Guvernul le-a negociat (art.91, alin.(1)). Tot n domeniul extern se supun acestei prevederi decretele prin care eful statului acrediteaz i recheam
reprezentanii diplomatici ai Romniei i aprob nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice, chestiune
n care Ministerul Afacerilor Externe, aflat n subordinea Guvernului are atribuii concrete.
Alte cazuri n care Constituia solicit aceast form legal sunt
cele prevzute la art.92 alin.(2) si (3), art.93 alin.(1), art.94 precum
i cele de la art.94 lit. a, b si d din Constituie.
Constituia Romniei nu se refer, n mod expres, la alte atribuii
prezideniale care se exercit n raporturile cu administraia public,
dar potrivit art.94 lit.c, Preedintele Romniei numete n funcii publice, n condiiile prevzute de lege. Numirile vizeaz i funcii din
administraia public.
Astfel, Preedintele Romniei numete n funcii pe prim-adjunctul
directorului Serviciului Romn de Informaii i pe cei trei adjuncti
ai acestuia, la propunerea directorului Serviciului Romn de Informaii.

60

61

ncheie tratate internaionale n numele Romniei, negociate de

Guvern i supuse spre ratificare Parlamentului;
la propunerea Guvernului, acrediteaz i recheam reprezentanii
diplomatici ai Romniei i aprob nfiinarea, desfiinarea sau
schimbarea rangului misiunilor diplomatice;

n temeiul Legii nr.94/1992 privind organizarea i funcionarea

Curii de Conturi, judectorii financiari sunt numii pe o perioad de
ase ani de Preedintele Romniei (art.105 alin(1)), iar procurorul
general financiar i procurorii financiari sunt numii pe termen de
ase ani prin decret al Preedintelui Romniei, n ambele situaii numirile fcndu-se la propunerea Plenului Curii de Conturi.
Exercitarea prerogativelor funciei de ctre Preedintele Romniei
presupune svrirea unor acte, aciuni. Unele dintre acestea au caracter politic (mesajele), iar altele caracter juridic.
Actele cu caracter juridic svrite de Preedinte, n exercitarea
atribuiilor sale poart numele de decrete (art.99). Unele dintre acestea sunt supuse contrasemnrii din partea primului-ministru.
Aceast regul deriv din iresponsabilitatea Preedintelui Romniei
pentru actele emise, n faa Parlamentului50. Pentru a se asigura un
control parlamentar i asupra modului n care Preedintele Romniei
exercit aceste atribuii a fost necesar introducerea n cauz a primului-ministru, care, prin contrasemnarea decretelor devine, responsabil n faa supremei autoriti reprezentative a statului, n conformitate cu regulile democraiei parlamentare.
Sunt exceptate de la regula contrasemnrii decretele de promulgare a legii, cele care au ca obiect numirea n funcii publice, inclusiv cele privitoare la numirea Guvernului sau a unor membri ai acestuia, n caz de remaniere sau de interimat n exercitarea funciilor. n
aceeai situaie se afl i decretele de dizolvare a Parlamentului, cele
care au ca obiect consultarea poporului prin referendum cu privire
la probleme de interes naional sau cele prin care sunt ndeplinite
atribuiile de comandament al forelor armate ori de preedinte al
Consiliului Suprem de Aprare a rii.
Decretele Preedintelui Romniei, pentru a avea valoare juridic
trebuie s fie publicate n Monitorul Oficial al Romniei, nepublicarea atrgnd inexistena actului (art.99).
50

A se vedea i I. Vida, op. cit., p. 68.

Cu privire la natura juridic a decretelor Preedintelui, remarcm

c aceasta este diferit n funcie de atribuiile n exercitarea crora
acestea au fost emise.
Decretele cum ar fi cele privitoare la acordarea gradelor de mareal,
de general i de amiral, conferirea de decoraii i de titluri de onoare,
numirile n funcii publice s.a. sunt acte administrative i sunt supuse
controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ.
Aceleiai reguli i sunt supuse potrivit lui I. Vida i tcerea
sau tardivitatea instituiei prezideniale atunci cnd acestea vatm
un drept al unei persoane, n msura n care exercitarea atribuiilor
privitoare la acest drept intr n competena Preedintelui Romniei51.
Rspunderea Preedintelui pentru fapte svrite n exercitarea
mandatului poate mbrca forma unei rspunderi politice i a uneia juridice. Rspunderea juridic a Preedintelui Romniei poate
fi atras pentru nalt trdare, n condiiile art. 84 din Constituia
Romniei.
n cazul svririi unor fapte grave prin care ncalc prevederile
Constituiei, Preedintele Romniei poate fi suspendat din funcie de
Camera Deputailor i de Senat, n edina comun, cu votul majoritii deputailor i senatorilor, dup consultarea Curii Constituionale (art.95 Constitutie). Apreciem c ne aflm n faa unei veritabile forme de rspundere disciplinar.
3.3.3

Constituia Romniei consacr rolul politic i administrativ al Guvernului:

Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit
conducerea general a administraiei publice.(art.101).
n literatura de specialitate este rspndita butada: Guvernul este
parlamentar prin origine i guvernamental prin funcie.
51

62

Guvernul Romniei

A se vedea i I. Vida, op. cit., p. 69.

63

Rolul administrativ al Guvernului se realizeaz n strns legtur cu cel politic, realizarea politicii interne i externe a rii fcndu-se prin iniierea de proiecte de lege, adoptarea de hotrri pentru aplicarea acestora, orientarea activitii administraiei publice
pentru a asigura respectarea Constituiei, legii, programului de guvernare.
n ndeplinirea competenelor sale de organ conductor al puterii
executive, alturi de Preedintele Romniei, Guvernul exercit atribuii
guvernamentale (politice) i administrative.
Pentru realizarea competenelor administrative, Guvernul intr n
raporturi de drept administrativ cu diverse persoane administrative,
raporturi juridice care pot fi clasificate astfel:
de subordonare fa de ministere, alte organe ale administraiei
publice de specialitate;
de colaborare faa de autoritile administrative autonome,
fa de Preedintele Romniei;
de tutela administrativ - fa de autoritile administraiei publice locale.
Potrivit art.72 alin.(3) lit.d din Constituia Romniei organizarea
guvernului face obiect de reglementare al legii organice.
Principalele atribuii ale Guvernului, potrivit Legii nr.37/1990 se
exercit n urmtoarele domenii52:
A. n domeniul politico-administrativ:
a) atribuii generale:
asigur executarea de ctre administraia public a legilor
i a celorlalte dispoziii normative date n aplicarea acestora;
52

A se vedea i M. T. Oroveanu, Tratat de drept administrative, Universitatea

cretin Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1994, p. 381 i urm.

64

conduce i controleaz activitatea ministerelor i a celorlalte structuri centrale i teritoriale ale administraiei statului;
b) iniiativa legislativ, elaborarea i transmiterea ctre Parlament a proiectelor de lege adoptate.
asigurarea ordinii de drept i a linitii publice;
aprarea rii, prin organizarea, nzestrarea i pregtirea
forelor armate;
politica extern negocierea tratatelor, acordurilor i conveniilor internaionale
B. n domeniul economiei naionale:
aprob programe de dezvoltare pe domenii de activitate, precum i n profil regional;
aprob balana comercial i de pli externe;
aplic reglementri pentru implementarea mecanismelor
economiei de pia.
C. n domeniul social:
stabilete programe de protecie a mediului, de utilizare a forei
de munc, de cretere a calitii vieii etc.
Primul ministru conduce Guvernul i coordoneaz activitatea
membrilor acestuia, respectnd atribuiile ce le revin. De asemenea,
prezint Camerei Deputailor sau Senatului rapoarte i declaraii cu
privire la politica Guvernului (art. 106 Constituie).
Prin Legea nr. 37/1990, primului-ministru i se stabilesc i alte
competene:
reprezint Guvernul n relaiile acestuia cu Parlamentul, Preedintele Romniei, Curtea Suprem de Justiie, organizaiile politice
i ale societii civile, precum i n relaii internaionale;
convoac i conduce edinele Guvernului i ale biroului executiv al acestuia. n timpul absenei sale, primul-ministru poate de-

65

semna pe unul dintre minitrii de stat, s conduc edinele Guvernului, precum i pe cele ale biroului executiv;
semneaz actele adoptate de Guvern;
numete i elibereaz din funcie pe secretarul general al Guvernului, consilierii, efii compartimentelor administraiei guvernamentale, conductorii structurilor administraiei publice subordonate Guvernului etc.
n ndeplinirea atribuiilor care i revin, primul-ministru emite decizii ca acte administrative.
i Guvernul, la fel ca i Preedintele Romniei, poate emite
acte cu caracter politic i acte juridice.
Actele juridice emise de guvern sunt, potrivit art.107 din Constituie, hotrrile i ordonanele.
Hotrrile se emit pentru organizarea executrii legilor, ceea
ce nseamn c acestea nu pot cuprinde reglementri primare ale
relaiilor sociale, avnd un caracter secundum legem.
Hotrrile Guvernului, ca i ordonanele de altfel, se semneaz
de primul-ministru i se contrasemneaz de ctre minitrii care au
obligaia punerii lor n executare.
Att hotrrile, ct i ordonanele sunt supuse obligaiei de publicare n Monitorul Oficial, cu excepia celor cu caracter militar,
care se comunic numai instituiilor interesate. Sanciunea nclcrii obligaiei de publicare este existena actului.
Deci, publicarea constituie o condiie de validitate a actului, n
sensul c hotrrea sau ordonana, chiar legal adoptate sunt valabile i pot fi aplicate numai de la ndeplinirea procedurii publicrii.
Parlamentul poate adopta o lege special de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul
legilor organice, procednd la ceea ce se numete delegarea legislativ (art.114 Constituie).
Legea de abilitare trebuie s stabileasc n mod obligatoriu,
domeniul i data pn la care se pot emite ordonane. Dac legea
de abilitare o cere, ordonanele se supun aprobrii Parlamentului,

potrivit procedurii legislative, pn la mplinirea termenului de

abilitare. Nerespectarea termenului atrage caducitatea i ncetarea
efectelor ordonanei.
Hotararea Guvernului i ordonana reprezint acte administrative care pot face obiectul controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ. n cazul ordonanei, acest lucru este posibil numai pe perioada de abilitare a Guvernului, deoarece, dup
aceea intr n sfera actelor care privesc raporturile dintre Parlament i Guvern, fiind execeptate, potrivit art.2 lit.a din Legea
nr.29/1990, de la competena instanelor de contencios administrativ.
Alturi de delegarea legislativ de ordin legal, Constituia
Romniei reglementeaz, la art.114 alin.(4) i delegarea de ordin
constituional, care opereaz n cazul unor situaii excepionale,
n care Guvernul poate adopta ordonane de urgen.
Acestea intr n vigoare numai dup depunerea lor spre aprobare la Parlament. Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se
covoac n mod obligatoriu.
Condiia publicitii, prevzut de art.107 din Constituie se
aplic i n cazul ordonanelor de urgen.
Aa cum s-a artat prin Decizia Curii Constituionale nr.65/1995,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I nr.129 din data
de 28.06.1995, cazul excepional de care depinde legitimitatea constituional a ordonanei de urgen se justific pe necesitatea i
urgena reglementrii unei situaii care, datorit circumstanelor
sale execepionale, impune adoptarea de soluii imediate n vederea evitrii unei grave atingeri aduse interesului public.
Guvernul, n ntregul su, i fiecare dintre membrii acestuia
sunt obligai s-i ndeplineasc mandatul cu respectarea Constituiei i a legilor rii, precum i a programului de guvernare acceptat de Parlament.
Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului ca urmare a votului de ncredere acordat de ctre acesta cu prilejul investiturii.

66

67

Fiecare membru al Guvernului rspunde politic n mod solidar

cu ceilali membri pentru activitatea Guvernului i pentru actele
acestuia.
Rspunderea politic a Guvernului const n demiterea sa ca
urmare a retragerii ncrederii acordate de ctre Parlament, prin
adoptarea unei moiuni de cenzur n condiiile prevederilor art. 112
i 113 din Constituie.
Pe lng rspunderea politic, membrii Guvernului pot rspunde
i civil, contravenional, disciplinar sau penal, dup caz, potrivit
dreptului comun din aceste materii sau a dispoziiilor derogatorii
din Legea privind responsabilitatea ministerial53.
Rspunderea penal a membrilor Guvernului este atras de
svrirea de infraciuni n exerciiul funciei lor.
Potrivit Legii nr.115/1999, constituie infraciuni urmtoarele fapte
svrite de membrii Guvernului n exerciiul funciilor lor:
a) mpiedicarea, prin ameninare, violen ori prin folosirea de mijloace frauduloase, a exercitrii cu bun-credina a drepturilor i
libertilor vreunui cetean;
b) prezentarea cu rea-credin a unor date inexacte Parlamentului
sau Preedintelui Romniei cu privire la activitatea Guvernului
sau a unui minister pentru a ascunde svrirea unor fapte de
natur s aduc atingere intereselor statului.
n cazul svririi de ctre membrii Guvernului de infraciuni
n exerciiul funciilor lor, Legea nr.115/1999 prevede c pe lng
pedeapsa principal se va aplica i pedeapsa complementar a interzicerii dreptului de a mai ocupa o funcie de demnitate public
sau o funcie public de conducere pe o perioad de la trei la zece
ani.
Procedura de urmrire penal i de judecare a membrilor Guvernului este reglementat prin dispoziiile Legii privind responsabilitatea ministerial, nr.115/1999.
53

Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerial, publicat n M. Of. Al

Romniei, Partea I, nr. 300/28 iunie 1999, completat prin O.U.G. nr. 130/1999
publicat n M. Of. Nr. 454/20 septembrie 1999.

68

Membrul Guvernului, condamnat printr-o hotrre judectoreasc

definitiv, va fi demis din funcie de ctre Preedintele Romniei, la
propunerea primului-ministru.
3.3.4.

Administraia public central de specialitate:

Constituia Romniei reglementeaz aceast materie n seciunea

I a cap.V - Administraia public din cadrul Titlului III - Autoritile
publice, art.115-118.
n sistemul constituional actual, administraia public central
de specialitate are dou componente, i anume:
autoritile administrative autonome, constituite conform
art. 116 alin. 3 din Constituie;
administraia public subordonat Guvernului, alctuit din
structuri administrative subordonate direct acestuia sau aflate
n subordinea ministerelor.
n doctrina dreptului public administraia ministerial desemneaz
structurile (persoanele) administrative subordonate direct Guvernului, numite ministere sau purtnd alte denumiri: agenii, departamente, oficii, comitete, consilii etc., indiferent dac conductorul
acestora face sau nu parte din Guvern (potrivit art.101, alin.(3) Guvernul este alctuit din prim-ministru, minitrii i ali membri stabilii prin Lege organic).
n cap.V al Titlului III din Constituie sunt avute n vedere autoriti publice care desfoar exclusiv o activitate de natura administrativ. n capitolele anterioare ale acestui curs s-a artat
c i Preedintele Romniei ca i Guvernul, emit pe lng acte
de guvernare specifice executivului, i acte administrative, realiznd administraia statal, ca dimensiune a administraiei publice54.
54

A se vedea i Colectiv de autori, Constituia Romniei, comentat i adnotat,

R.A. Monitorul Oficial, 1992, p. 259-261.

69

Administraia public central de specialitate se realizeaz numai

ca administraie statal, iar structura acesteia cuprinde autoriti guvernamentale i autoriti autonome. Cele guvernamentale, la rndul
lor, se mpart n dou categorii, dup cum raporturile de subordonare
fa de Guvern sunt directe sau indirecte (prin intermediul unui minister).
Orict de mult autonomie ar avea o asemenea autoritate, ea nu
poate fi dect o autoritate de stat, iar actele sale fac obiectul aciunii
n justiie, conform dispoziiilor art.48 din Constituie i ale Legii
nr.29/1990 privind contenciosul administrativ.
Structura administrativ specializat a executivului prin care se
asigur rezolvarea sarcinilor guvernrii ntr-un domeniu sau altul
poart denumirea de minister.
Art.115 alin.1 din Constituie consacr principiul dup care ministerele se organizeaz numai n subordinea Guvernului. Astfel, nu
este de conceput organizarea n mod autonom a acestora.
Ministerele se nfiineaz, organizeaz i funcioneaz potrivit
legii (art.116 alin.1). Dup cum se observ, legiuitorul constituant
nu a prevzut ca instrument juridic legea organic, ceea ce presupune
c nfiinarea i organizarea unui minister se poate face i prin ordonan.
Pornind de la prevederile textului constituional rezult c se poate
adopta o lege cadru, urmat de legi speciale, cte una pentru fiecare
minister sau o lege general pentru toate ministerele, sau numai legi
speciale pentru fiecare minister.
n prezent, majoritatea ministerelor sunt organizate prin hotrre
a Guvernului, practic contrar Constituiei.
Guvernul i ministerele, cu avizul Curii de Conturi, pot nfiina
organe de specialitate, n subordinea lor, numai dac legea le recunoate aceasta competen.
Ministerele sunt considerate organe administrative de specialitate
dac nfptuiesc administraia statului ntr-un anumit domeniu de activitate.

Structura ministerelor, ca i a celorlalte organe centrale ale administraiei statului se supune legii specializrii, ca raiune a existenei acestora, n funcie de diversitatea sarcinilor administraiei.
Repartizarea sarcinilor ntre ministere poate fi:
vertical, cnd fiecare minister este competent s soluioneze
problemele privind un compartiment, sector al administraiei
publice (economie, nvmnt, sntate, cultur etc.).
Acest sistem permite specializarea tehnic, dar creeaz unele dificulti pe linia coordonrii inter-sectoriale;
orizontal, cnd fiecare minister este competent s rezolve una
sau mai multe probleme comune tuturor compartimentelor de
activitate ale administraiei publice (ex. finane).
Ca element al structurii administraiei publice, ministerul poate
fi calificat ca persoan administrativ, instituie public alctuit din
personal, mijloace materiale i financiare i avnd o competen recunoscut de lege.
Din categoria personalului ministerului face parte ministrul, organ investit cu drept de decizie i reprezentare i personalul din aparatul propriu al ministerului, care pregtesc deciziile ministerului, alctuind administraia consultativ, structurat pe departamente, direcii, birouri etc.
Compartimentele structurii interne a ministerului sunt alctuite
din funcionari de carier, care au rolul de a pregti i fundamenta
deciziile ministeriale.
Temeiul continuitii funciei administraiei publice centrale este
dat de stabilitatea i tehnicitatea i nu de partizanatul funcionarilor
ministeriali. Numrul mare al deciziilor pe care ministrul trebuie s
le ia nu-i permite studierea n detaliu a fiecrui dosar, fiind de multe
ori obligat s se rezume la avizul dat de colaboratorii si.
Potrivit Constituiei, minitrii asigur aplicarea, n condiiile legii
a politicii Guvernului n ramura sau domeniul de activitate al ministerului pe care l conduc i rspund de activitate acestuia n faa
Guvernului.

70

71

Conducerea realizat de ctre ministru presupune exercitarea puterii ierarhice asupra tuturor funcionarilor din minister pe care i i
elibereaz din funcie. Aceasta implic:
puterea de instrucie - de a da instruciuni obligatorii, de a suspenda sau anula actele subordonailor;
puterea de control asupra funcionarilor din aparat, asupra activitii lor, inclusiv aciunea disciplinar.
Minitrii pot delega unele din atribuiile lor unor subalterni-secretarii de stat.
Pentru mai buna coordonare i asigurarea activitii funcionarilor publici din aparatul ministerelor, a fost nfiinat funcia de secretar general al ministerului.Rolul acestuia este reprezentat i de
asigurarea continuitii activitii administrative n condiiile schimbrilor politice intervenite n executiv.
Pentru realizarea competenei lor teritoriale generale, ministerele
i pot constitui structuri exterioare, deconcentrate n teritoriu, n
unitile administrativ-teritoriale, sub forma serviciilor judeene (finane publice, sntate, nvmnt, etc).
Aceste servicii ministeriale acioneaz n subordinea ministerelor
crora le aparin i n coordonarea prefecilor judeelor, avnd o competen material din sfera specialitii ministerului lor i o competen teritorial limitat la o unitate administrativ-teritorial (de obicei jude).
Pentru a-i ndeplini competenele legale ministeriale, ca i alte
structuri administrative aflate n subordinea Guvernului, folosesc ca
instrument juridic actul administrativ, care n practic capt denumiri diverse: ordin, instruciune, decizie, regulament, norme etc. Este,
n mod evident, necesar unificarea denumirii acestor acte n perspectiva elaborrii unei proceduri administrative unitare.
Actele juridice mai sus evocate pot avea un caracter individual,
dar i normativ n temeiul legii sau a hotrrii de Guvern, pe care o
pun n aplicare. Ca orice act administrativ, acestea trebuie s fie motivate n fapt i n drept i sunt supuse obligaiei de publicitate. Actele
normative trebuie publicate n Monitorul Oficial, sub sanciunea inexistenei lor.

Actele cu caracter individual se notific persoanelor interesate.

Ca acte administrative emannd de la autoriti publice, aceste
acte juridice pot fi supuse controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ.

72

73

3.4 Constituirea sistemului administraiei publice pe baza criteriului teritorial

3.4.1 Centralizaredescentralizare
Organizarea administraiei publice se realizeaz n scopul ndeplinirii sarcinilor sistemului, cu mijloacele de care dispune, pentru satisfacerea intereselor generale i locale ale colectivitilor, interese care sunt de o mare complexitate i diversitate.
Pentru organizarea sistemului administraiei publice pot fi folosite
dou modaliti, principii de organizare: centralizarea i descentralizarea.
Centralizarea concentreaz ansamblul sarcinilor administrative
din teritoriul naional n persoana statului, sarcini a cror ndeplinire
o asigur printr-o administraie ierarhizat i unificat. Prin descentralizare se acord colectivitilor locale sarcina de a satisface interesele lor specifice.
Cnd ntr-un stat toate normele juridice se aplic pe ntregul teritoriu dintr-un centru unic, se realizeaz o centralizare complet, iar
dac toate normele juridice se aplic numai n anumite circumscripii
administrativ-teritoriale se nfptuiete o descentralizare complet.
Asemenea regimuri, ns, nu exist n realitate, statele utiliznd
un regim centralizat sau descentralizat doar parial. Astfel, n practic, reglementarea satisfacerii intereselor generale se face prin legi
aplicabile pe tot teritoriul lor, iar reglementarea satisfacerii intereselor locale se face prin norme juridice locale, aplicabile numai n
anumite uniti (circumscripii) administrativ-teritoriale.
Prin centralizare se definete att problema raportului statului cu
colectiviti umane locale, ct i o metoda de organizare a administraiei statului.

Dac un stat este astfel organizat nct satisfacerea intereselor locale sau sociale se face prin servicii publice, depinznd direct de autoritatea public central i ai cror titulari sunt numii de ctre aceasta, acel stat este centralizat. Prin centralizare se ntelege regimul administrativ n care autoritile publice de specialitate i cele locale
sunt numite de autoritatea public central, fiind subordonate acesteia.
n sistemul centralizrii, autoritatea public central ia deciziile
i exercit conducerea, iar autoritile locale raporteaz i execut
deciziile primite de la centru55.
Sub forma sa cea mai riguroas, centralizarea nu recunoate colectivitilor umane locale dreptul de a se administra; numai statul, prin
funcionarii si publici i prin bugetul su, i asum, pentru ntreg
teritoriul naional satisfacerea cerinelor de interes general. Acest sistem nu exclude organizarea teritoriului statal n circumscripii administrative. Nu trebuie s se confunde circumscripiile administrative, delimitri teritoriale destinate s permit o organizare raional
a serviciilor publice ale statului pe ansamblul teritoriului, cu colectivitile locale, care sunt comuniti umane preexistente. ntr-un
regim centralizat pur se organizeaz circumscripii teritoriale dar nu
se acord autonomie administrativ colectivitilor locale.
n practic, n sistemul centralizat trebuie s se in seama de relaiile sociale: comune, orae, centre de via natural rezultate ale
istoriei pe care regimul administrativ urmeaz s le serveasc. Statul centralizat recunoate existena colectivitilor umane ca avnd
cerine specifice, dar el numete i conduce funcionarii publici i instituiile care administreaz colectiviti locale.
n cadrul sistemului centralizat, administraia statului este riguros
ierarhizat. Dreptul de decizie este concentrat la vrful ierarhiei administrative. Nivelele subordonate nu fac dect s transmit problemele circumscripiilor administrativ-teritoriale la organul com55

C.L. Popescu, Principiul autonomiei reflectat n documentele internaionale

adoptate n cadrul Consiliului Europei, Comunicare Congres Jubiliar ISAR,
Sibiu, 1995.

74

petent s le soluioneze i s transmit, n sens invers, decizia luat

i s execute ordinele primite. Astfel, prin centralizare, o voina unic,
pornind de la centrul statal, se transmite pn la cele mai ndeprtate
circumscripii administrativ-teritoriale ale rii.
Uneori, cerinele practice au determinat o atenuare a sistemului
centralizat acordndu-se unor servicii i unor funcionari publici ai
statului dreptul de a soluiona ei nii, n cadrul circumscripiilor administrativ-teritoriale, problemele, care nu mai sunt naintate centrului spre rezolvare.
Prin deconcentrare administrativ se nelege transferul unor
atribuii care revin organelor centrale, unor organe din subordine, ce
funcioneaz n teritoriu. Deconcentrarea administrativ este deplasarea n teritoriu a unei pri importante a activitii administraiei
publice centrale. Suntem n faa unei forme diminuate a sistemului
de centralizare.
n cazul unui regim centralizat, n teritoriu acioneaz numai ageni
ai organelor centrale ale statului. Acetia sunt numii, revocai i
rspund exclusiv n faa acestora. Ei sunt simpli ageni administrativi, nu au nici un fel de competen proprie de decizie, avnd doar
dou obligaii: s informeze centrul cu privire la situaia local i s
execute n teritoriu deciziile centrului.
n cazul deconcentrrii administrative pe baze teritoriale, n teritoriu exist nu doar simpli ageni, ci organe (instituii) administrative. Acestea sunt organe ale administraiei statului, numite, revocabile i rspunztoare n faa autoritilor administraiei centrale de
stat. Ele sunt nzestrate cu competen proprie de decizie. Organele
administrative deconcentrate teritorial rmn organe ale statului, subordonate ierarhic, chiar dac au dobndit competen proprie.
3.4.2 Descentralizarea administrativ pe baza principiului
autonomiei locale
Satisfacerea intereselor generale ale comunitii naionale nu poate
fi ncredinat dect administraiei statelor. Astfel, unitatea statului
este asigurat de administraia sa, ce desfoara o activitate raional

75

i eficient, care descurajeaz orice tendin ostil n interiorul sau

exteriorul rii.
n acelai timp, regimul descentralizrii administrative coexist
cu regimul centralizrii, permind colectivitilor locale s se administreze singure.
Descentralizarea este acel sistem potrivit cruia administrarea intereselor locale, comunale, oraeneti sau judeene se realizeaz de
ctre autoriti liber alese de ctre cetenii colectivitii respective.
Avnd la dispoziie, conform prevederilor constituionale, mijloace
financiare proprii i beneficiind de putere autonom de decizie, acest
sistem rspunde ideii de libertate.
n schimb, centralizarea administrativ este acel sistem care, n
general, implic o strns dependen a administraiei locale faa de
autoritatea central (executiv), prin numirea de ctre aceasta a autoritilor administraiei locale, sistem care este determinat de ideea
de autoritate; sau dup cum subliniaz prof. Marcel Prelot puterea
administrativ imprim n toate prile rii o direcie uniform,
nelsnd nici o parte din decizie cetenilor56.
De menionat, c n acelai timp, regimul administrativ mai cunoate
i nuanri ale fiecruia din sistemele prezentate i anume: descentralizarea administrativ i autonomia local.
Autonomia local se imbin cu descentralizarea administrativ,
n sensul c n unitile administrativ-teritoriale exist i autoritile
administrative locale autonome, alese de colectivitile locale, care
satisfac interesele publice locale, precum i autoritile administraiei
teritoriale de stat deconcentrate la nivelul circumscripiilor teritoriale, care servesc interesele publice locale i exercit, prin delegare,
unele atribuii statale, ct i faptul c organele administraiei statului n teritoriu satisfac i interese ale colectivitilor locale.
Dac centralizarea corespunde imperativelor de unitate, descentralizarea administrativ corespunde celor de diversitate. Organizarea
administrativ nu s-a realizat niciodat, ntr-o manier categoric, pe
56

Marcel Prelot, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, Ed. Dalloz, Paris,

1972.

76

o singur dimensiune. Att centralizarea excesiv ct i autonomia

absolut sunt de condamnat, eforturile ndreptndu-se spre a doza
corect, spre a realiza un echilibru ntre cele dou extreme.
Deconcentrarea administrativ const n lrgirea sferei de atribuii
a serviciilor i a agenilor autoriti centrale (executive) de la nivel
local, adic n transferarea puterii de deciziune a puterii centrale
ctre reprezentanii si locali, meninndu-se, totodat, strnsa dependen de subordonare a acestuia din urm,57 i ea nu poate fi de
fapt dect o centralizare administrativ atenuat sau o varietate a centralizrii.
n acelai fel, autonomia local, privit exclusiv din punct de
vedere administrativ, nu apare dect ca o ultim treapt de dezvoltare
a descentralizrii administrative; n esen, aceasta reprezint transferarea unor competene administrative de la nivel central ctre diverse organe sau autoriti administrative, care funcioneaz autonom
n unitile administrativ-teritoriale, fiind alese de ctre colectivitile
locale respective.
Satisfacerea intereselor generale ale comunitii naionale nu poate
fi ncredinat dect administraiei statului. Astfel, unitatea statului
este asigurat de administraia sa, ce desfoar o activitate raional
i eficient, care descurajaz orice tendin ostil din interiorul sau
exteriorul rii.
Descentralizarea prezint certe avantaje pentru prosperitatea unei
ri 58:
a) asigur climatul prielnic ca intersele locale s se dezvolte n
mod natural, n conformitate cu obiceiurile localnicilor i n
concordan cu cerinele reale ale acestora, care nu pot fi cunoscute mai bine de nimeni alii dect ei nii;
b) genereaz spiritul de iniiativ individual, pe cnd centralizarea
reduce rolul locuitorilor la acela doar de administrai, intreinnd
n colectivitile locale o indiferen fa de administraia local, incompatibil cu progresul localitilor;
57
58

R.Bonard, Precis de Droit Administratif, Paris, 1943.

Mihai T. Oroveanu, op. cit.

77

c) genereaz sistemul de libertate local, interesul pentru binele

obtesc, care determin dezvoltarea multilateral a colectivitilor umane i valoarea ntregii naiuni.
Autonomia local este forma modern de exprimare a principiului descentralizrii administrative. Aceasta este asociat cu stabilirea
unui statut distinct al colectivitilor locale, al autoritilor acestora,
n raport cu administraia de stat i cu autoritile care exercit funciile acestuia n unitile administrativ-teritoriale.
Esena acestui principiu este legat de colectivitile locale care,
n Carta European: Exerciiul autonom al puterii locale, adoptat
de Consiliul Europei la 15.10.1985, sunt definite, inndu-se cont de
reglementrile naionale, ca fiind colectiviti locale de baz (comune, districte, departamente), dar i colectiviti regionale, n msura n care statele pri la aceast convenie nu recurg la rezervele
pe care Carta le permite.
Prin art.2 al Legii nr.199/1997 pentru ratificarea Cartei Europene
a Autonomiei Locale, (Monitorul Oficial al Romniei, partea I,
nr. 331/26.11.1997), Romnia declar c prin noiunea de autoritate regional, prevzut la art. 4 si 5 din Carta European, se nelege,
potrivit legislaiei sale n vigoare, autoritatea judeean a administraiei publice locale.
Problema autonomiei locale se pune numai n statele unitare sau
n statele din componena unei federaii. n toate cazurile, autonomia
local relev gradul de independena a colectivitilor locale n raport cu statul din care fac parte. Ca atare, autonomia local nu poate
fi confundat cu organizarea raportului dintre statul federal i componentele acestuia. n statele federale, relaiile dintre statul federal
i componentele acestuia exclud orice putere a autoritilor federale
asupra colectivitilor locale din statele componente, controlul se
manifest numai la nivelul statelor, fiind excluse imixtiunile acestora n problemele colectivitilor locale care dispun de autoriti proprii ce se afl sub controlul exclusiv al autoritilor statului din care
fac parte.

Problemele locale sunt numai de ordin administrativ, n timp ce

statul component al statului federal dispune de putere constituant,
avnd posibilitatea s-i elaboreze propria sa Constituie, de putere
legislativ, administrativ i judectoreasc.
n cazul unei comune, de exemplu, aceasta nu poate recurge la
modificarea structurii administrative, care este stabilit prin lege i
nici nu poate crea alte autoriti administrative n locul sau pe lng
cele stabilite prin lege.
n acelai timp, n fruntea statului component al statului federal
nu se afla simple autoriti locale ci o veritabil structur proprie
oricrui stat-legislativ, executiv i judectoreasc. n felul acesta,
federalismul apare ca un fenomen politic.
Deosebirile dintre federalism i descentralizare mbrac cea mai
autentic separare prin faptul c elementul esenial al descentralizrii
l constituie tutela administrativ, fenomen necunoscut n raporturile
dintre statul federal i statele componente ale federaiei.
Autonomia local nseamn dreptul la auto-administrare, deci ne
aflm pe trmul administrativ. Federalism nseamn dreptul la autoguvernare, suveranitate intern, dar nu i independen, deci ne
gsim pe cmpul de reglementare al dreptului constituional.
Descentralizarea administrativ n Europa distinge urmtoarele
situaii:
descentralizarea administrativ clasic;
regionalismul, care este tot descentralizarea dministrativ, dar
la nivelul unor comuniti locale mai mari (regiunile), n statele
cu dou nivele intermediare ntre cel de baz i cel statal (ex.
Frana);
uniunea ncorporat, caz n care exist statul unitar, dar exist
mai multe legislaii locale, emannd de la acelai legiuitor (ex.
Marea Britanie);
regionalismul politic, sistem n care competenele regiunilor
depesc limitele unei simple descentralizri administrative,
apropiindu-se practic de federalism (ex. Italia, Spania);
regionalismul diversificat, att pe criterii teritoriale, ct i
lingvistice i culturale (ex. Belgia).

78

79

Prin art. 4 din Carta european: Exerciiul autonom al puterii locale, se instituie i principiul subsidiaritii, stipulndu-se c aceste colectiviti locale dispun, n cadrul legii, de ntreaga competen
de a lua iniiativa pentru orice chestiune care nu este exclus din
domeniul competenelor lor sau care este atribuit unei alte autoriti,
c exerciiul puterii publice trebuie, de o manier general, s revin
acelor autoriti care sunt cele mai apropiate de ceteni, c puterile,
competenele ncredinate colectivitilor locale trebuie s fie n mod
normal depline i ntregi.
Iat deci c, n afar de conceptul de de autonomie local, dreptul public contemporan opereaz i cu principiul subsidiaritii. Acesta presupune c accentul, greutatea n luarea deciziilor de interes public s coboare ct mai spre nivelul de baz, s nu mai constituie numai un monopol sau o regul pentru administraia de stat. De aceea,
regul n materie de competen pentru satisfacerea interesului public trebuie s o constituie autoritile locale autonome la nivelul de
baz (comuna i ora), care sunt cele mai apropiate de nevoile cetenilor i sunt alese de acetia, iar excepiile trebuie s le reprezinte
autoritile administraiei publice autonome de la nivelul intermediar i autoritile administraiei de stat.
Principiul subsidiaritii, aplicat n administraia public, nu
nseamn, ntr-un stat unitar, o delegare sau o diminuare de suveranitate, ntruct autonomia local este prevazut de Constituie i
de legile statului unitar i se exercit n condiiile i n limitele prevzute de acestea.

ministra. Descentralizarea administrativ privete numai rezolvarea

unor probleme locale de ctre autoriti administraive locale.
Aceasta reprezint un fenomen pur administrativ, nu politic, care
s implice exerciiul puterii de stat.
Elementele componente ale descentralizrii administrative, pe
baza principiului autonomiei locale sunt:

3.4.3 Premise ale descentralizrii administrativ-teritoriale

b) Recunoaterea responsabilitii colectivitilor locale n gestionarea nevoilor specifice, precum i a personalitii juridice a
colectivitilor locale:

Descentralizarea reprezint un sistem de organizare administrativ care permite colectivitilor umane teritoriale s se administreze
ele nsele, sub controlul statului, care le confer personalitate juridic,
le permite constituirea unor autoriti proprii i le doteaz cu resursele necesare.
Descentralizarea administrativ teritorial este legat de recunoaterea colectivitilor locale i a dreptului acestora de a se ad-

80

a) Existenta unei colectiviti teritoriale locale:

Descentralizarea administrativ pe baza autonomiei locale se face
n legtur cu existena unor colectiviti sociale locale, constituite
n circumscripii administrative care coincid sau difer de unitile
administrativ-teritoriale ale statului.
Aceste colectiviti sociale locale, componente ale colectivitii
naionale, au nevoi specifice care i solidarizeaz pe membrii lor.
Nevoile i interesele locale sunt legate de specificul colectivitii
respective i se disting de nevoile generale ale colectivitii naionale.
Aa de exemplu, sunt considerate servicii locale: aprovizionarea cu
ap, cldur, salubritatea, iluminatul public, construcia i ntreinerea
unor drumuri etc.
Pe de alt parte, statul nu poate s soluioneze, prin mijloacele de
care dispune i n condiii de operativitate i eficien, ansamblul
acestor nevoi i interese. De aceea, statul este cel care stabilete care
dintre probleme vor fi de competena serviciilor publice statale i
care vor intra n sfera de competen a autoritilor locale. De regul,
sfera problemelor locale este stabilit sau delimitat prin Constituie
sau prin lege.

Pentru existena autonomiei locale este necesar ca problemele

specifice colectivitilor locale, recunoscute ca atare de lege, s fie
rezolvate de aceste colectiviti. Existena nevoilor i intereselor locale presupune i existena unor mijloace materiale de realizare a
acestora, cum ar fi patrimoniul propriu, un corp de funcionari, care

81

s gestioneze treburile publice, o anumit autonomie financiar care

se bazeaz pe existena unui buget propriu.
Colectivitilor teritoriale locale li se recunoate personalitatea
juridic, asigurndu-li-se posibilitatea de a participa la circuitul juridic n nume propriu.
Exercitarea atribuiilor acestor persoane juridice este ncredinat
autoritilor proprii ale acestora.
c) Colectivitatea local s dispun de autoriti administrative proprii, autonome faa de stat
Autoritile locale, organe de conducere administrativ ale colectivitilor locale, sunt cele care soluioneaz problemele specifice.
Pentru a ne gsi n situaia descentralizrii administrative este
necesar ca aceste autoriti locale s fie reprezentantele colectivitilor
locale i nu reprezentani ai statului plasai n fruntea colectivitii.
Aceasta presupune ca autoritile locale s rezulte din alegeri libere,
desfurate n circumscripia colectivitii teritoriale.
Pentru rezolvarea operativ a treburilor locale este necesar ca
aceste autoriti s dispun de o competen care s le confere autonomia fa de organele administraiei publice a statului.
Aceast autonomie nu nseamn independena organelor administraiei publice locale fa de organele centrale ale puterii executive.
d) Supravegherea activitii colectivitii locale de ctre organele
puterii executive
n virtutea dependenei colectivitii locale fa de statul n care
sunt organizate, autoritile publice centrale i rezerv dreptul de a
supraveghea activitatea colectivitilor locale, exercitnd asupra acestora un anumit tip de control, care poart numele de tutel administrativ.
Acest tip de control privete numai legalitatea actelor, nu i oportunitatea acestora. Tutela administrativ are caracter exceptional, n
sensul c trebuie prevzute de lege cazurile n care se exercit, fiind
deosebit fundamental de controlul ierarhic.

82

De asemenea, mpotriva actelor de control de tutel administrativ exist posibilitatea aciunii n contencios administrativ, n timp
ce mpotriva actelor de control ierarhic nu exist o astfel de aciune.
n dreptul administrativ, noiunea de tutel are n vedere att protejarea intereselor colectivitilor locale, ct mai ales ocrotirea interesului general cu care aceste colectiviti locale pot veni n contradicie, n special prin emiterea unor acte administrative neconforme cu legea.
3.4.4. Administraia public local n sistemul constituional actual al Romniei
Sistemul actual al administraiei publice din Romnia i instituiile sale caracteristice, autonomia i descentralizarea, nu sunt o
noutate n sistemul constituional romnesc, ele au, de fapt, o ndelungat tradiie n viaa administrativ a societii romneti, cu
sorginte n a doua jumtate a secolului al-XIX-lea.
Apariia acestei viei administrative locale, spunea prof. Anibal
Teodorescu, a precedat cu mult pe aceea a celei generale, pentru c
n ordine istoric a lucrurilor, comuna, cu nevoile ei proprii, a aprut
nainte de naterea statului cu marile lui interese i probleme59.
Cu alte cuvinte, interesele publice nu au ntotdeauna aceeai ntindere, ntruct pot exista, aa cum s-a vzut, interese generale ale
statului, dar i interese ale unor judee, dup cum pot exista i interese ale unor comune sau ale unei singure comune. Rezult c, n
stat, exist interese centrale alturi de interesele judeene i de cele
locale, ntre ele fiind o interdependen reciproc.
Administrarea intereselor locale i judeene, n primele noastre sisteme constituionale, s-a ncredinat judeului i comunei, care erau
circumscripii teritoriale ale statului investite cu personalitate juridic.
Baza acestui sistem de organizare a vieii locale a fost Regulamentul Organic, care, pentru nceput, recunoate numai oraelor un
drept de autonomie prin sfaturi oreneti alese de ctre locuitorii
acestor orae.
59

Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrative, Bucureti, 1943.

83

Ideea autonomiei, n fapt, a unei administraii publice locale

autonome, a devenit apoi un punct programatic n revendicrile
Revoluiei de la 1848 din cele dou principate, care cerea dreptul pentru fiecare jude de a-i alege dregtorii si.
Convenia de la Paris din 1856, a reluat aceste deziderate, iar
statutul lui Cuza din 1864 le recunoate ca principii de organizare
ale statului modern romn. Drept urmare, Legea Comunala din
1.04.1864 i cea de nfiinare a Consiliilor judeene din 2.04.1864
le realizeaz, recunoscndu-le personalitatea juridic comunelor
i judeelor, le doteaz, totodat, cu organe deliberative i executive alese ce reprezentau interesele locale ale colectivitilor respective.
Constituia din 1 iulie 1866 proclama c administrarea intereselor colectivitilor locale se realizeaz prin instituiile judeene
i comunale (art.4), reglementate prin legi, care au la baz descentralizarea administraiunei mai complet i independena comunal (art.107 si 108) declarndu-se principial autonomia local.
Constituia din 1923 statueaz despre instituiile judeene i comunale, n art.41 si 108, stabilind c acestea sunt reglementate prin
legi ce vor avea la baz descentralizarea administrativ, iar membrii consiliilor judeene i consiliilor comunale sunt alei de ctre
cetenii romni prin vot universal, egal, direct, secret, obligatoriu i cu reprezentarea minoritilor la care se putea aduga prin
lege i membrii de drept i membrii cooptai60.
Potrivit prevederilor Constituiei din 1991, la nivelul unitilor
administrativ teritoriale, exist o administraie local format din
serviciile publice descentralizate ale autoritilor administraiei
publice centrale de specialitate, inclusiv prefectul, ca serviciu desconcentrat al Guvernului (reprezentant), reprezentnd o administraie local a statului, numit; i autoriti administrative autonome ale comunelor i oraelor, constituind primul nivel al ad60

Ioan Muraru, Gheorghe Iancu, Mona-Lisa Pucheanu, Corneliu Popescu, Constituiile Romniei, Texte, Note. Prezentarea comparativ, Bucureti, 1993.

84

ministraiei publice locale i autoriti judeene, cel de-al doilea

nivel al administraiei publice autonome, ele reprezentnd administraia public local aleas.
Delimitarea dintre cele dou componente ale administraiei locale se realizeaz prin regimurile diferite care se aplic fiecreia
dintre componente. Primeia, constituind ansamblul serviciilor statului, i se aplic un regim desconcentrat, iar celei de a doua, reprezentat de autoriti alese de colectivitile locale, un regim descentralizat, autonom.
Cele doua subsisteme ale administraiei publice, se poate observa c nu sunt izolate, ci, dimpotriv, c activitatea lor se interfereaz, fiind chiar ntr-o relaie de interdependen.
Art.120 (1) din Constituia Romniei arat c autonomia local
n comune i orae se realizeaz prin dou autoriti, Consiliul Local i respectiv Primarul, ambele alese n condiiile legii.
De asemenea, textul scoate n eviden c aceste autoriti, desemnate prin vot de comunitatea local, sunt i autoriti care realizeaz administraia public. n acest fel legiuitorul nostru constituant a consacrat dubla natur a autoritilor comunale i
oreneti alese, ceea ce reflect dubla natur a comunei i oraului:
colectivitatea i unitatea administrativ-teritorial. n acest sens,
comuna i oraul reprezint, n principal, o colectivitate local; n
mod secundar, ele constituie i o circumscripie teritorial pentru
gestionarea anumitor servicii de stat.
Deci, n comune i orae funcioneaz, ca autoriti ale administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local, consiliile locale i primarii. n cazul minicipiilor funcioneaz aceleai autoriti, ele putndu-se organiza i la nivelul subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale acestora.
Statutul consiliilor locale i al primarilor, n ceea ce privete
autonomia local, este definit de Constituie i de lege, ambele autoriti fiind supuse rolului de autoriti administrative autonome
n rezolvarea treburilor publice din comune i orae. Din acest
punct de vedere se cere a se face o distincie ntre treburile publice
din comune i orae i treburile publice care depesc sfera local,

85

intrnd n interesul general, asupra cruia pot opera alte servicii

ale administraiei publice sau, n virtutea legii, astfel de atribuii
pot fi ncredinate autoritilor administraiei locale.
O problem distinct o constituie organizarea autoritilor administrative autonome n subdiviziunile municipiilor. n prezent,
o astfel de organizare este realizat numai n municipiul Bucureti,
n viitor fiind posibil organizarea unor astfel de servicii publice
i n alte municipii. Sensul textului constituional are n vedere c,
n marile aglomerri urbane serviciile publice s fie ct mai aproape
de beneficiarul acestora.
Se asigur n acest mod mai buna satisfacere a intereselor locale ncredinate autoritilor administraiei publice locale n temeiul
descentralizrii administrative.
Legea nr. 69/1991 reglementeaz c aceste autoriti se stabilesc prin lege, ceea ce a fost realizat la nivelul municipiului Bucureti, i ele sunt subordonate autoritilor administrative ale municipiilor. Din acest punct de vedere considerm c subordonarea
se face numai pe linia ierarhic specific, n virtutea creia consiliile sectoarelor se supun Consiliului General al municipiului Bucureti, iar primarii de sector primarului general al municipiului
Bucureti.
Din acest punct de vedere, nu considerm c subordonarea autoritilor publice n cadrul unui municipiu ncalc principiul autonomiei locale, ci dimpotriv, contribuie la dezvoltarea acesteia.
Autonomia local nu privete autoritile constituite la nivelul sectoarelor municipiului Bucureti, ci colectivitatea local n integralitatea sa. n aceste condiii, organizarea unor autoriti ale administraiei publice n subdiviziuni ale municipiilor este generat
de nevoia implantrii unor servicii publice specifice administratiei
de stat (autoritatea tutelar, starea civil etc.) n spaii teritoriale
ale municipiilor, pentru a evita aglomerarea cetenilor la sediul
primarului municipiului.

86

3.4.4.1 Consiliul local natur, organizare

Consiliul local este o autoritate colegial a administraiei publice
locale, aleas n vederea soluionrii problemelor de interes local ale
comunei, oraului sau municipiului.
Aceast autoritate, n temeiul art.5 al Legii nr.69/1991, se bucur
de un statut autonom, n sensul c ea delibereaz asupra intereselor
specifice ale colectivitilor locale i hotrrte cu privire la modul
de realizarea a acestora, far vreun amestec din partea autoritilor
administraiei publice judeene. Consiliile locale, aa cum au rezultat ele din alegeri, sunt autoriti administrative autonome care delibereaz i hotrsc asupra modului de soluionare a intereselor locale, fiind responsabile, n exclusivitate de modul de gestionare a
acestor interese. Rspunderea lor politic este numai de ordin electoral, n sensul c ele sunt nzestrate cu competena specific administraiei locale, pentru a decide asupra modului de soluionare a
problemelor administrative ale colectivitii locale. Autonomia acestor organe colegiale rezid n autoorganizarea acestora, sub toate aspectele, ele fiind organe colegiale ale administraiei locale care recepioneaz cererile i informaiile din mediul local i adopt hotrri
privitoare la administrarea treburilor publice locale.
Unele informaii privitoare la colectivitatea local, la organizarea
i funcionarea consiliului local pot proveni de la primar, dar aceast
competen nu transform organul executiv al consiliului local n
conductorul acestuia, tiut fiind faptul c edinele consiliilor comunale sunt conduse de un preedinte ales de fiecare dat cnd are
loc edina acestuia.
n privina raportului dintre consiliile locale i primari, este necesar s subliniem c Legea nr.69/1991 a adoptat soluia alegerii prin
vot direct a ambelor autoriti ale administraiei locale. Formula cea
mai utilizat, n plan european, o constituie alegerea direct a consilierilor municipali, din rndul acestora fiind desemnat primarul.
Aa cum se poate observa aceast formul nu a fost acceptat de
legiuitorul romn, i n aceste condiii, a fost necesar stabilirea prin
lege, a raportului dintre organul colegial i primar. Soluia la care s-a

87

oprit legiuitorul, petru evitarea unui eventual blocaj instituional, a

fost aceea de a asigura supremaia consiliului local n realizarea administraiei locale fa de primar.
n condiiile n care legitimitatea consiliului local i a primarului
este aceeai, neacceptndu-se formula alegerii indirecte a primarului, este firesc ca legiuitorul s stabileasc relaiile dintre cele dou
autoriti. Pe aceast baz, n Legea nr.69/1991 se precizeaz c organul deliberativ l constituie consiliul local, iar cel executiv este primarul. Calitatea primarului de organ executiv deriv att din faptul
c el este cel care rspunde de ducerea la ndeplinire a hotrrilor
consiliului local, ct i din faptul c el este cel care trebuie s pun
n practic dispoziiile privitoare la realizarea n colectivitile umane
de baz a legii i a celorlalte acte normative.
Consiliile locale sunt compuse din consilieri alei prin vot universal, direct, egal, secret i liber exprimat. Numrul consilierilor
variaz ntre 11 si 35, n funcie de populaia comunei, oraului sau
municipiului, excepie fcnd municipiul Bucureti, unde numrul
consilierilor este de 65.
Consiliile locale sunt alese pe baza reprezentrii proporionale,
n cadrul unui scrutin de list.
Pentru a fi ales n consiliul local, candidatul trebuie s ndeplineasc unele condiii stabilite de Constituie i de lege. Condiiile de
eligibilitate sunt cumulative i privesc:
a) calitatea de alegtor;
b) vrsta de cel puin 23 ani;
c) domiciliul n unitatea administrativ pentru al crui consiliu
local candideaz;
d) s nu fie militar activ, judector sau procuror;
e) s nu fie condamnat prin hotrre judectoreasc definitiv
pentru abuzuri n funcii politice, juridice sau administrative,
pentru ncalcarea drepturilor fundamentale ale omului, pentru
alte infraciuni intenionate, dac nu a fost reabilitat.
Pentru candidaii independeni, depunerea candidaturii este
condiionat i de prezentarea unei liste de susintori. Numrul
susintorilor se determin prin mprirea numrului ce reprezint

unu la suta din totalul alegtorilor la numrul de consilieri ce urmeaz

a fi alei n consiliul local respectiv. Acest numr nu poate fi mai mic
de 50.
Condiiile de eligibilitate trebuie ndeplinite la data depunerii candidaturii n alegeri.
n cazul n care un candidat ndeplinete condiiile de eligibilitate
i devine consilier, el trebuie s se supun i regulilor privitoare la
incompatibiliti, pentru exercitarea mandatului n consiliul local.
Potrivit Legii administraiei publice locale, calitatea de consilier
este incompatibil cu:
funcia de prefect i subprefect;
calitatea de funcionar n aparatul propriu al consiliilor comunale, oreneti i judeene respective i a prefecturilor, precum i de conductor al regiei autonome de interes local sau
judeean i al serviciului public de specialitate al consiliului
local sau judeean;
funcia de primar;
calitatea de deputat, secretar, consilier al Preedintelui Romniei
sau membru al Guvernului;
Alte incompatibiliti se pot stabili prin lege.
Persoana care a obinut n alegeri calitatea de consilier i afl
ntr-o stare de incompatibilitate poate opta ntre a fi consilier sau a-i
pstra calitatea care l face incompatibil cu exercitarea madatului de
consilier. n cazul n care consilierul nu renun la funcia sau calitatea care l face incompatibil cu exercitarea acestui mandat, el i
poate pierde aceast calitate n urma hotrrii luate de majoritatea
consilierilor.
n urma alegerilor, prefectul procedeaz la convocarea consiliului n edin de constituire, n termen de 20 zile de la alegeri. Acest
termen este un termen de recomandare, constituirea consiliilor putnd
avea loc i dup mplinirea acestuia. Prima edin este legal constituit dac sunt prezeni consilierii n proporie de cel puin dou treimi. Atunci cnd aceast majoritate nu este ntrunit la prima convocare, va avea loc o nou edin care se va ine, de drept, 3 zile
mai trziu. edina de constituire are ca scop validarea mandatelor

88

89

consilierilor, de fapt o autovalidare, la care particip cei alei, pentru a constata legalitatea alegerii fiecrui consilier i inexistena unor
incompatibiliti. O comisie constituit n acest sens- comisia de validare- propune consiliului validarea sau invalidarea mandatelor n
funcie de ndeplinirea condiiilor de eligibilitate, de existena sau
inexistena unor incompatibiliti i de confirmarea faptului c alegerea
nu s-a produs prin fraud electoral. Mandatele de consilier sunt validate cu votul a dou treimi din numrul membrilor consiliului i
ele sunt supuse controlului judectoresc, n regimul contenciosului
administrativ, sub condiia justificrii unui interes de ctre cel care
contest legalitatea hotrrii.
Consiliile locale sunt legal constituite dup validarea mandatelor
a cel puin dou treimi din membrii acestora.
Durata mandatului consiliului local este de 4 ani, dar acesta poate
nceta naintea mplinirii acestui termen.
Termenul de 4 ani, n condiiile n care legea nu prevede data la
care acesta ncepe s curg, considerm c poate fi dedus din interpretarea sistematic a legii.
Astfel, potrivit art.16 al Legii nr.69/1991, constituirea consiliilor
locale se face n termen de 20 zile de la data alegerilor. Cu toate acestea chiar legea admite, n cazul nentrunirii cvorumului de dou treimi, convocarea de drept a unei noi edine, 3 zile mai trziu, pentru
a crei constituire legal este necesar aceeai majoritate calificat.
n aceste condiii, consiliile locale se pot constitui la date diferite,
care nu pot fi luate n calcul ca termene de referin pentru determinarea mandatului de 4 ani. Pe de alt parte, art.7 al Legii nr. 70/1991,
privind alegerile locale precizeaz c data alegerilor se stabilete cu
cel putin 45 zile naintea votrii. Din coroborarea acestor texte legale,
rezult c legiuitorul a neles s stabileasc ca dat care se ia n calcul pentru determinarea mandatului consiliului local cea de a 20-a zi
care urmeaz alegerilor locale generale i nu o dat ulterioar rezultat din ntrzierile ce se pot nate n procesul constituirii consiliilor
locale. De altfel, consiliile locale pot fi dizolvate dac ele nu pot
funciona datorit absenei membrilor acestora, dup 3 convocri succesive, ceea ce presupune organizarea de noi alegeri, chiar n cursul

madatului de 4 ani. n aceste condiii, considerm ca mandatul consiliilor locale nu este dependent de data efectiv a nceperii mandatului unui consiliu local, care la rndul su este legat de data validrii
mandatelor a cel puin dou treimi dintre membrii consiliului, ci de
data stabilit de lege pentru constituirea consiliilor locale.
Spre deosebire de mandatul consiliului local, mandatul consilierului
se exercit dup constituirea legal a consiliului, respectiv la data
depunerii jurmntului. ncetarea mandatului de consilier poate avea
loc la data ncheierii mandatului consiliului, de 4 ani, sau naintea
ncheierii acestui termen, n caz de dizolvare, ori la data demiterii
acestuia la propunerea prefectului, prin hotrre a guvernului. De
asemenea, mandatul de consilier nceteaz nainte de termen n caz
de demisie, incompatibilitate, pierdere a drepturilor electorale, schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial, n caz
de deces .a.
Hotrrea guvernului privind demiterea consilierului este supus
procedurii contenciosului administrativ, inclusiv recursului graios
sau recursului ierarhic.
Legea nr.69/1991 este consecvent n principiul potrivit cruia
consiliile locale pot decide n orice problem de interes local, cu excepia celor date prin lege n competena altor autoriti publice.
Dincolo de aceast regul general, nscris n Legea administraiei publice locale, legiuitorul a inut s precizeze cteva atribuii
care in n exclusivitate de autonomia local, ele neputnd fi transmise altor autoriti ale administraiei publice. Astfel, legea prevede
printre atribuiile consiliului local dreptul acestuia de a alege viceprimarii, aprobarea statutului comunei sau al oraului i a regulamentului de funcionare a consiliului, pe baza unor norme orientative emise de Guvern. Fidel principiului autonomiei locale, legea
prevede c autoritatea deliberativ a comunei sau a oraului asigur
autogestionarea acestuia prin buget, prin gestionarea personalului i
administrarea domeniului public sau privat al comunei sau oraului.
Consiliul local, exercitnd conducerea prin buget a treburilor publice locale, este cel care aprob bugetul local, corelnd veniturile i
cheltuielile acestuia, n funcie de posibilitile pe care le are la dis-

90

91

poziie. Ca atare, fiecare consiliu local este ndreptit s stabileasc

dimensiunile serviciilor i structura acestora, numrul de personal i
statutul acestuia, n funcie de complexitatea sarcinilor administrative i de posibilitile financiare de care dispune.
Att soluionarea treburilor publice, ct i nivelul veniturilor
bugetare sunt, ns, dependente de modul n care consiliul local
acioneaz n domeniul administrrii patrimoniului comunei sau
oraului. n aceast direcie, consiliile locale sunt titulare ale dreptului de a administra domeniul public i domeniul privat al comunei
sau al oraului, ele gestioneaz serviciile publice locale prin regii autonome, instituii i ageni economici de interes local, nfiinate prin
hotrri proprii, exercitnd n condiiile legii i controlul asupra activitii acestora.
n acumularea unor noi surse de venituri pentru bugetele locale,
consiliile comunelor i ale oraelor sunt abilitate de lege s decid
asupra asocierii cu alte consilii locale, precum i cu ageni economici
din ar sau din strintate, n scopul realizrii i exploatrii unor lucrri de interes comun.
Aceste atribuii ale consiliului local urmeaz a fi coroborate cu
dispoziiile legale privitoare la atribuiile primarului, care exercit
drepturile i asigura ndeplinirea obligaiilor ce revin comunei sau
oraului n calitate de persoan juridic.
Alturi de aceste funcii economice i financiare exercitate n administrarea treburilor publice locale, consiliile comunelor i oraelor
sunt responsabile pentru respectarea regulilor economice de pia n
unitile administrativ-teritoriale, asigurnd liberatea comerului i
a concurenei loiale, fiind implicate, n egal msur, n aprarea ordinii publice, n respectarea drepturilor i libertilor fundamentale
ale cetenilor, dnd expresie calitii colectivitilor locale de persoane juridice de drept public i care exercit, totodat, autoritatea
public n limitele teritoriale ale unitilor administrativ-teritoriale.
Consiliile locale lucreaz n edine lunare, convocate de primar,
sub conducerea unui preedinte ales pentru fiecare sedin. Primarul,

sau cel puin o treime din numrul membrilor consiliului pot cere
convocarea unei sedine extraordinare. edinele ordinare se convoac cu cel putin 5 zile nainte de data inerii acestora, iar cele extraordinare cu cel puin 3 zile nainte de aceeai dat. Consilierii sunt
invitai la edin n scris, precizndu-se ordinea de zi, ora i locul
de desfurare a edintei. Concomitent, ordinea de zi se aduce la
cunotina populaiei, asigurndu-se exercitarea dreptului persoanelor
interesate de a participa la aceste edinte.
edinele consiliilor locale sunt publice, cu excepia cazurilor
n care consilierii decid, cu majoritatea absolut a voturilor celor
prezeni, ca acestea s se desfoare cu uile nchise. Ca atare, la
edintele consiliilor locale pot lua parte persoanele interesate. Potrivit legii, la aceste edinte pot participa, fr drept de vot, prefectul, preedintele consiliului judeean, reprezentanii acestora, parlamentari precum i ali invitai.
Cvorumul cerut de lege pentru desfurarea legal a edinei
este ntrunit dac este prezent majoritatea consilierilor. Nentrunirea
consiliului, datorit absenei membrilor si, dup trei convocri
consecutive, atrage dizolvarea de drept a acestuia i are ca urmare
organizarea unor noi alegeri.
n exercitarea atribuiilor sale, consiliul adopt hotrri la propunerea primarului sau a consilierilor. Adoptarea hotrrilor se face
prin vot deschis sau prin vot secret, dup cum decide consiliul.
Hotrrile privitoare la bugetul local, stabilirea de impozite i taxe
locale, administrarea bugetului public i privat al comunei sau
oraului, organizarea urbanistic a localitilor, amenajarea teritoriului, asocierea cu alte persoane juridice se adopt cu votul majoritii calificate de dou treimi, iar celelalte hotrri depind de
votul majoritii absolute a membrilor prezeni.
Hotrrile consiliului local se semneaz de ctre preedintele
edintei, cele individuale se comunic persoanelor interesate, iar
cele normative devin obligatorii numai dup aducerea lor la
cunotin public.
n vederea asigurrii reprezentrii autentice a intereselor colectivitilor locale, sunt exclui de la deliberarea i adoptarea hotrrilor

92

93

3.4.4.2. Funcionarea consiliilor locale:

consilierii care, fie direct, fie prin so, soie sau rude pn la gradul
IV inclusiv, au un interes patrimonial n problema supus dezbaterii. Legea asimileaz persoanelor interesate i membrii organelor
de conducere ale regiilor autonome sau ale societilor comerciale
n legatur cu care are loc deliberarea.
Dizolvarea consiliului local poate avea loc prin hotrre a guvernului, la propunerea motivat a prefectului, bazat pe hotrrile
definitive ale instanei de judecat.
Dizolvarea consiliului poate fi contestat de cei interesai n faa
instanei de contencios administrativ, fr a se recurge la procedura prealabil cerut de Legea nr.29/1990. n msura n care hotrrea
guvernului nu este anulat, se trece la organizarea de noi alegeri,
dar fr a se depi 30 zile de la rmnerea definitiv a hotrrii,
n afara unor situaii excepionale. Dup prerea noastr, situaiile
exceptionale nu vizeaz att emiterea hotrrii judectoreti, ct
mai ales intervenia unor evenimente care fac imposibil desfurarea
alegerilor.

Primarul este autoritatea executiv a colectivitilor locale de baz

care ndeplinete, n acelai timp, i rolul de reprezentant al statului
n unitatea administrativ-teritorial n care este ales. n fiecare comun, ora i municipiu se alege prin vot direct un primar, iar n municipiul Bucureti un primar general. Se aleg primari i n sectoarele
urbane ale municipiului Bucureti, care se afl n relaii de subordonare fa de primarul general al municipiului Bucureti. n activitatea sa, primarul este ajutat de unul sau mai muli viceprimari care
sunt alei de consiliul local pentru un mandat de 4 ani, mandat care
este egal cu cel al consiliului local.
Alegerea primarului are loc n condiiile stabilite de Legea
nr.70/1991 privind alegerile locale. Pentru funcia de primar, alegerile
se desfoar n circumscripiile electorale organizate pentru alegerea
consiliilor locale, la seciile de votare ale acestora i sub conducerea
acelorai instane electorale.

Alegerea primarului se face n cadrul unui scrutin uninominal,

n dou tururi de scrutin.
Condiiile de eligibilitate pentru funcia de primar sunt circumscrise calitii de cetean romn cu domiciliul n ar, pe teritoriul circumscripiei electorale respective, excluzndu-se dubla
cetenie, vrsta de 23 ani, fiind exceptai de la dreptul de a candida n alegeri militarii activi, judectorii i procurorii, persoanele
condamnate prin hotrre judectoreasc definitiv pentru abuzuri
n funcii politice, juridice sau administrative, pentru nclcarea
drepturilor fundamentale ale omului, pentru alte infraciuni intenionate, n msura n care nu au fost reabilitate, precum i persoanele care au ncheiat contracte cu administraia local pentru
executarea de lucrri, prestri de servicii ori de furnizare.
Funcia de primar este incompatibil cu funcia de consilier local, de prefect sau subprefect, cu alte funcii publice ale consiliilor locale si judeene i din aparatul prefecturilor, ministerelor,
ale celorlalte autoriti guvernamentale, inclusiv cu calitatea de
senator.
Mandatul primarului poate nceta nainte de termen n caz de
demisie, pierdere a drepturilor electorale, apariia unei stri de incompatibilitate, demitere sau deces. Demiterea primarului se poate
face prin hotrrea guvernului, la propunerea prefectului, n condiiile legii. Ca i n cazurile de dizolvare a consiliului local, demiterea
primarului se poate face prin hotrre a guvernului, la propunerea
prefectului, n condiiile legii. Ca i n cazurile de dizolvare a consiliului local, demiterea primarului este supus controlului judectoresc, hotrrea guvernului putnd fi atacat n faa instanei de
contencios administrativ, far a fi necesar efectuarea procedurii
prealabile cerut de lege. Pn la alegerea unui nou primar sau pe
timpul suspendrii din funcie a acestuia, n virtutea ordinului prefectului, ca urmare a unei anchete judiciare, atribuiile acestuia se
ndeplinesc de ctre un viceprimar desemnat de consiliu.
Suspendarea din funcie a primarului poate fi dispus de ctre
prefect numai la cererea motivat a instanei de judecat sau a Parchetului.

94

95

3.4.4.3. Primarul

Atribuiile primarului sunt dependente de calitatea acestuia de

reprezentant al statului. n unitatea administrativ-teritorial n care
este ales, primarul asigur respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, a prevederilor Constituiei, ale legilor i
ale celorlalte acte normative emise de autoritile statale. n aceeai
calitate, primarul ndeplinete funcia de ofier de stare civil i conduce serviciile de stare civil i de autoritate tutelar.
Atunci cnd acioneaz ca autoritate executiv a administraiei
locale, primarul trebuie s asigure executarea hotrrilor consiliului
local. Totodat, primarul este abilitat de lege s fac propuneri consiliului local privind organizarea referendumului local, reglementrile locale privitoare la urbanism i amenajarea teritoriului, proiectul de statut al personalului, numrul de personal i salarizarea acestuia. n aceeai calitate, primarul este abilitat de lege s exercite
atribuii specifice n materie de buget local, ordine i linite public,
salubritate, drumuri publice i circulaie rutier, conducere a serviciilor publice locale i administrare a bunurilor comune sau ale
oraului, prevenire i limitare a urmrilor unor situaii exceptionale.
n exercitarea atribuiilor sale, primarul emite dispoziii, care sunt
acte administrative supuse contenciosului administrativ. Unele din
actele sale nu mbrac ns acest caracter i sunt supuse fie regulilor
dreptului muncii (actele privitoare la numiri, statutul personalului,
etc.), fie celor specifice altor ramuri ale dreptului privat.
De asemenea, primarul, n calitatea sa de reprezentant al persoanei
juridice (comuna sau oraul), ncheie acte juridice supuse regulilor
dreptului civil sau comercial, care nu intr sub incidena contenciosului administrativ.
n toate cazurile de invalidare sau de ncetare a funciei primarului nainte de termen se organizeaz noi alegeri, n termen de cel mult
60 zile de la apariia situaiei respective, acest termen putnd fi prelungit numai n situaii excepionale.
Seciunea a 2-a a Capitolului IV a Legii nr.69/1991 este intitulat: Serviciile publice ale consiliului local , dar n cuprinsul articolelor, n aceast seciune, sunt utilizate sintagmele servicii publice ale comunei sau oraului. Precizarea din titlul seciunii, n care

se vorbete de servicii publice ale consiliului local, ne determin s

considerm c n realitate, este vorba despre dou categorii de servicii publice locale:
servicii publice subordonate consiliului local;
servicii publice organizate de consiliul local.
n prima categorie intr numai acele servicii publice locale care
sunt cuprinse n organigrama consiliului local. Numai n aceast situaie, consiliul local aprob regulamentele de organizare i funcionare
a serviciilor publice, stabilete competena i salarizarea personalului, n condiiile prevzute de lege.
n cea de-a doua categorie intr serviciile publice organizate
ca regii autonome, societi comerciale sau alte structuri publice
sau private care realizeaz un serviciu public pentru comun sau
ora.

96

97

3.4.4.4. Consiliul judeean

n terminologia Constituiei, consiliul judeean reprezint o autoritate a administraiei publice pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Legea nr.69/1991 definete consiliul judeean
ca autoritate a administraiei publice judeene, consacrnd n mod
implicit, regula potrivit creia judeul este o colectivitate local, intermediar ntre orae i comune, pe de o parte, i stat, pe de alt
parte. Aceast colectivitate local dispune de propria sa administraie,
aleas n condiiile legii.
Consiliile judeene sunt compuse din consilieri, numrul acestora fiind determinat de lege, n funcie de numrul populaiei:
37 n cazul judeelor cu o populaie de pn la 350 000 locuitori,
39 n cel al judeelor al cror numr de locuitori se situeaz ntre 350 000 i 500 000, 41 n cel al cror numr de locuitori se
situeaz ntre 500 000 i 650 000 i 45 in judeele cu peste 650 000
locuitori.
Alegerea consilierilor judeeni are loc n condiiile Legii nr.70/1991,
republicat, prin vot direct.

Atribuiile consiliului judeean sunt legate de exercitarea funciei

de coordonare a activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean.
Pentru realizarea acestei funcii, consiliul judeean are atribuii
privitoare la organizarea i conducerea serviciilor publice judeene,
adoptarea de programe i prognoze de dezvoltare economico-social
a judeului, stabilirea orientrilor generale n domeniul urbanismului i amenajrii teritoriale, administrrii domeniului public i privat
al judeului, asigurarea construirii, ntreinerii i modernizrii drumurilor de interes judeean i drumurilor de legtur cu judeele
vecine.
Consiliul judeean alege, dintre consilieri, preedintele, vicepreedintele i delegaia permanent a consiliului judeean, adopt regulamentul consiliului, aprob statutul personalului din serviciile publice judeene, organigramele i numrul de personal al acestora.
De asemenea, consiliul judeean adopt bugetul judeean i stabilete impozite i taxe judeene, precum i taxe speciale pe timp limitat, n condiiile legii.
Atribuiile economice ale consiliului judeean se completeaz cu
dreptul acestuia de a hotr asupra nfiinrii de instituii i ageni
economici de interes judeean, precum i asupra concesionrii sau
nchirierii de servicii publice judeene, de a aproba participarea la
societi comerciale, locaia de gestiune sau servicii ale administraiei
publice judeene.
Consiliile judeene numesc i elibereaz din funcie pe membrii
consiliilor imputerniciilor agenilor economici care gestioneaz
bunurile domeniului public de interes judeean, le controleaz activitatea i instituie norme orientative pentru regiile autonome sau
pentru societile comerciale pe care le nfiineaza.
Atribuiile consiliilor judeene se extind i n domeniul social, tiinific, cultural-artistic, sportiv i n probleme referitoare la tineret,
asigurnd condiii instituionale sau materiale n aceste domenii. Ele
exercit i alte atribuii stabilite de lege, cum ar fi atribuirea de denumiri de strzi, piee i pentru alte obiective de interes local.

n principiu, mandatul consiliului judeean este de 4 ani, consilierii

exercitndu-i atribuiile de la data depunerii jurmntului pn la
ntrunirea noului consiliu judeean desemnat n urma alegerilor generale pentru consiliile locale.
Consiliul judeean se ntrunete o dat la dou luni, n edine ordinare, i ori de cte ori este necesar n edinte extraordinare. Convocarea consiliului se face de ctre preedintele acestuia, cu cel puin
zece zile naintea edinelor ordinare i cu cel puin trei zile naintea
edinelor extraordinare. edinele extraordinare se convoac la cererea preedintelui, a cel puin o treime din numrul membrilor si
sau a delegaiei permanente.
Convocarea se face n scris la domiciliul consilierului, se consemneaz n procesul-verbal al edinei i va preciza ordinea de zi
a edinei i locul desfurrii acesteia.
n exercitarea atribuiilor sale, consiliul judeean emite anumite
hotrri, care pot fi i acte administrative supuse contenciosului administrativ, fie de ctre prefect, fie de ctre persoanele interesate.
Delegaia permanent se compune din 4-6 consilieri alei de consiliul judeean, preedintele i vicepreedintele consiliului.
Delegaia permanent a consiliului judeean este o simpl structur intern a consiliului i nu o autoritate administrativ, nfiinat
prin lege, care s emit acte juridice ce sunt supuse controlului instanelor judectoreti, fie pe calea contenciosului administrativ, fie
pe baza regulilor de drept comun.
Preedintele consiliului judeean este, n virtutea legii, o autoritate administrativ distinct, care, pe lng sarcinile fireti de conducere a lucrrilor consiliului judeean sau ale delegaiei permanente, dispune i de alte atribuii proprii. Astfel, n virtutea legii,
preedintele consiliului judeean asigur executarea hotrrilor consiliului i a deciziilor delegaiei permanente, exercit atribuiile ce
revin judeului n calitate de persoan juridic, sprijin activitatea instituiilor i a regiilor autonome de interes judeean, precum i alte
atribuii stabilite de lege sau de consiliul judeean. Atribuiile fireti
ale preedintelui consiliului judeean sunt legate de calitatea sa de
ordonator principal de credite: ntocmirea proiectului de buget i a

98

99

contului de nchidere a exerciiului bugetar, numirea i eliberarea din

funcie a personalului administraiei publice judeene, cu excepia
secretarului, precum i prezentarea de rapoarte consiliului cu privire
la starea i activitatea administraiei judeului sau cu privire la starea
economica a judeului.
n exercitarea atribuiilor prevzute de lege, preedintele consiliului judeean emite dispozitii cu caracter individual, ele fiind supuse controlului judectoresc, fie n baza Legii contenciosului administrativ, fie n baza normelor dreptului comun.

Ineditul temei cercetate l-ar putea constitui introducerea conceptului de prefectur, a crui lmurire vom ncerca s o realizm la nceputul acestui capitol.
Constituia Romniei din anul 1991 vorbete de prefect fr s
cunoasc un organ cu denumirea de prefectur.
Potrivit acestei Constituii (art.122), prefectul este un organ unipersonal, competent s emit, n exercitarea prerogativelor sale i n
condiiile prevzute de lege, pe calea unor manifestri de voin unilaterale, acte juridice obligatorii.
Dei organ unipersonal, aa cum se ntmpl n cazul celor mai
multe organe de acest fel, n practic, i prefectul, pentru a-i ndeplini atribuiile, este ncadrat ntr-o structur organizatoric, format din funcionari publici, dotat cu mijloace financiare i materiale, a crei sarcin este s desfoare o activitate de pregtire a msurilor luate de el sau s contribuie la punerea lor n executare, fr
ca aceti funcionari s fie investii cu competena de a emite ei nii,
pe cale unilateral, acte obligatorii, n numele organului pe lnga care
funcioneaz. Aceast structur organizatoric format dintr-un numr
de servicii funcionale, avnd n frunte pe prefect, creia i revine
sarcina de a sta la dispoziia prefectului, n vederea ndeplinirii atribuiilor care i revin conform Constituiei i legii organice, formeaz instituia prefecturii.

Prefectura nu poate fi conceput ca ceva separat de prefect (ar fi

ca o decapitare a instituiei). Ceea ce a determinat formarea, pe lng
prefect i sub directa lui conducere, a unui colectiv de funcionari, a
fost o nevoie de ordin practic: aceea de a-i facilita ndeplinirea atribuiilor. Procedndu-se astfel nu s-a urmrit crearea unei instituii noi,
distinct de cea consacrat de Constituie, ci doar s se prevad armtur organizatoric chemat s asigure buna funcionare a acesteia din urm.
Pentru a asigura buna funcionare a acestui organ unipersonal,
art.115 din Legea nr.69/1991 republicat, a prevzut c pe lng prefect se instituie un aparat de specialitate. Structura acestui aparat a
fost stabilit mai nti prin H.G. 118/1992, iar apoi prin H.G. 935/1996
i H.G. 383/1997.
Acest aparat are sarcina de a asigura ndeplinirea atribuiilor
prefectului avnd ca obiect controlul actelor autoritilor publice
locale, precum i coordonarea serviciilor publice deconcentrate
ale administraiei publice centrale. Organizarea sa pe lng prefect a fcut posibil ca art.115 (2) al Legii nr.69/1991 s vorbeasc
de prefectur, iar H.G. 935/1996 i H.G. 383/1997 s atribuie acesteia personalitate juridic. Aceast imprejurare nu schimb ns
caracterul de organ unipersonal al prefectului, dat fiind c, n cadrul
structurii organizatorice a prefecturii, numai manifestrile de voina
ale prefectului, concretizate n diferitele lui acte, sunt generatoare
de efecte juridice.
Reinem, pentru cursul nostru, ca element de baz al sistemului
administraiei publice, noiunea de instituie public, entitate pe
care prof. Al. Negoi o caracterizeaz drept colectivitate uman
constituit pe baza i n executarea legii, nzestrat cu mijloace materiale i financiare, precum i cu personalitate juridic i competen necesar pentru a putea aciona n vederea organizrii exercitrii legii.
n consonan cu aceast definiie apreciem c organul reprezint instrumentul de exprimare a voinei juridice a instituiei publice.

100

101

3.5 Prefectul i prefectura componente ale sistemului administraiei publice

Astfel, considerm instituia public ca fiind autoritatea public

chemat s execute legea, sau n limitele legii, s presteze servicii
publice, uznd n acest scop de prerogative de putere public.
Circumscris temei prezentului curs, apreciem prefectura ca fiind o instituie public, iar prefectul organ al acesteia, prin care se
manifest autoritatea public.
Regimul juridic aplicabil prefecturii este cel de drept administrativ, ca parte a dreptului public, regim care asigur coerena sistemului administraiei publice n funcionalitatea sa.
Apreciem c prefecturile sunt instituii publice, conduse de
prefeci, alctuite din colective de oameni, mijloace materiale i financiare i avnd competena recunoscut de lege i personalitatea
juridic corespunztoare. Organizarea i rolul prefecturilor se dezvolt pornind de la un personaj central, situat la confluena aciunii politice cu cea administrativ prefectul.
Acesta conduce serviciile prefecturii, alctuite din funcionari
de carier, ce acioneaz pentru executarea organizrii legii n realizarea competenelor prefectului, competene date pentru ndeplinirea sarcinilor sistemului administraiei publice.
Prefectura reprezint o component a administraiei statale,
deconcentrat n circumscripia administrativ a statului cu gradul
cel mai mare de extensie judeul.
Exercitarea drepturilor i asumarea obligaiilor civile ale prefecturii se realizeaz de ctre prefect sau de ctre persoana desemnat de acesta. Prefectul este ordonator teriar de credite (i nu secundar cum eronat prevedea H.G. nr.935/1996).
n judeele cu suprafa ntins, cu localiti amplasate la mari
distane de reedina judeului, prefectul poate organiza, cu aprobarea Departamentului pentru Administraie Public Local, oficii
prefecturale, care funcioneaz n subordinea direct a prefectului.
Acestea, n viziunea legiuitorului, sunt componente ale structurii aparatului propriu al prefecturii.
Oficiile prefecturale asigur ndeplinirea atribuiilor specifice
aparatului tehnic de specialitate al prefecturii n localitile situate n zona teritorial aferent. Modul de organizare a oficiului i

nominalizarea localitilor arondate acestuia se stabilesc prin ordin

al prefectului.
Conducerea operativ a aparatului tehnic de specialitate al prefecturii se exercit de ctre un secretar general avnd studii superioare, de regul, juridice sau administrative. Secretarul general este
numit sau eliberat din funcie prin dispoziia efului Departamentului pentru Administraia Public Local, la iniiativa prefectului.
Considerm c integrarea prefectului n sistemul administraiei
statului trebuie fcut prin intermediul administraiei ministeriale
i nu al administraiei ncorporate Guvernului.
Daca voina actual a legiuitorului consider c pentru reuita
aciunii lor este necesar ncorporarea prefecilor la serviciile primului ministru, care propune guvernului numirea sau revocarea acestora i le controleaz activitile prin intermediul unui serviciu propriu Departamentul pentru Administraia Public Local, nu lipsit de interes este practica altor state i a Romniei interbelice, de
ncorporare a prefecilor la administraia unui minister, de regul
cel al afacerilor interne.
Sarcinile administraiei publice statale, n raport cu colectivitile
judeene i locale, pot constitui domeniul unui minister distinct. Desigur, voina politic este cea care decide.
Ministerul respectiv ar urma s ndeplineasc sarcini de conducere i organizare, n condiiile stabilite de lege, prefecturile
reprezentnd servicii deconcentrate n judee.
Avnd n vedere rolul important de supraveghetor al respectrii
legii n activitatea autoritilor locale, putem reliefa relaiile de control n care se afl prefectul cu consiliile locale, primarii i consiliul judeean. Este vorba de un control stabilit de lege i nu de unul
izvort din relaiile de subordonare ierarhic.
innd seama de competena general pe care o are Guvernul de
a conduce ntreaga administraie public la nivel naional, putem
aprecia dreptul de control de legalitate al prefectului ca expresie a
relaiilor de autoritate existente ntre organul central al administraiei
publice i autoritile locale, consilii i primari. Trebuie remarcat
ns ca autoritatea Guvernului asupra consiliilor locale trebuie exer-

102

103

citat strict n limitele legii i cu respectarea autonomiei funcionale

a acestora.
Aadar, la nivelul judeului ca circumscripie administrativ a
statului, se ntlnesc componentele subsistemului administraiei publice statale prefect, serviciile exterioare ale ministerelor cu
cele ale subsistemului administraiei publice locale, care realizeaz
activiti de interes public local.
Pentru ndeplinirea sarcinilor administraiei, la nivelul judeului
coexist dou categorii de servicii publice unele grupate n jurul
consiliului judeean i altele n jurul prefectului i al prefecturii.
Considerm c o astfel de structur a serviciilor administraiei
publice la nivelul judeului este perfectibil.
Astfel, s-ar putea lua n discuie gruparea serviciilor consiliului
judeean i ale prefectului n jurul unei singure instituii prefectura, a crei conducere s fie realizat de ctre prefect. n acest fel
prefectului i s-ar putea atribui competene de reprezentare a administraiei statale i de executare a deciziilor consiliului judeean,
asigurndu-se att o mai mare unitate de aciuni, ct i o mai mare
eficacitate a activitii acestuia.
Prefectul i consiliul judeean ar realiza un control reciproc viznd
att legalitatea ct i operativitatea executrii deciziilor, putndu-se
recunoate consiliului judeean un rol important n numirea i revocarea din funcie a prefecilor.
Colaboratorii prefectului, reunii n cabinetul i birourile prefecturii, colaboratori cu ajutorul crora acesta realizeaz competenele prefecturii, alctuiesc serviciile administrative ale prefecturii.
Cabinetul reunete oamenii de ncredere ai prefectului, care au
atribuia de a se ocupa de problemele avnd o inciden politic sau
reprezentnd un caracter special sau confidenial. Alegerea acestor
colaboratori este intuitu personae.
n general, se admite c exercitarea unor atribuii, pe baza unei
investituri legale, n cadrul unor instituii publice (organe ale administraiei publice), constituie funcii publice, iar cei care le realizeaz au calitatea de funcionari publici.

Structurarea sistemului administraiei publice poate fi privit i

ca un ansamblu de funcii pe care le ocup cei care le exercit n instituiile componente ale sistemului. Atribuiile stabilite prin lege sau
pe baza i n executarea legii, stau la baza competenelor celor care
ndeplinesc funciile respective, fiind mijloace de executare a legii
i reprezentnd drepturi i obligaii pe care le au titularii funciilor
publice, izvorte din lege i nu simple drepturi i obligaii subiective, civile ale persoanelor fizice.
Legalitatea funciei de prefect rezult din dispoziiile art.106 (1)
din Legea nr.69/1991, republicat, care, n baza prevederilor art.122
din Constituia Romniei dispune: Guvernul numete cte un prefect, ca reprezentant al su, n fiecare jude, i n municipiul Bucureti.
Rezult, deci, c prefectul este numit n funcie printr-un act de
autoritate, i nu ales. Singura autoritate public abilitat s numeasc
prefectul este guvernul i nu primul ministru, preedintele sau Parlamentul.
Actul juridic prin care este numit prefectul este hotrrea de guvern, act administrativ, instrument juridic de realizare a competenelor
Guvernului.
Potrivit principiului simetriei, att numirea ct i eliberarea din
funcie a prefectului se efectueaz prin hotrre de Guvern, acelai
organ apreciind asupra condiiilor cerute de lege i oportunitii numirii sau eliberrii din funcie.
Putem vorbi de o dubl dimensiune, politic i tehnic a prefectului.
Pe de o parte acesta este reprezentantul puterii, iar pe de alt
parte este depozitarul autoritii statului n jude.
n contradicie cu importana deosebit a puterilor recunoscute
prefectului, acesta posed un statut personal precar.
Dac potrivit doctrinei, prefectul face parte din categoria funcionarilor publici, funcia sa presupunnd profesionalism, experien i
pregtire administrativ, acest lucru nu se regsete n normele dreptului pozitiv, Legea administraiei publice locale omind calificarea expres a prefectului ca funcionar public.

104

105

Prefectul poate fi cuprins n categoria funcionarilor publici al

cror post este la discreia Guvernului. Legea nu recunoate prefectului un drept la funcie, ci numai cu privire la exerciiul atributelor
acesteia.
Pe baza dreptului pozitiv, putem califica funcia prefectului ca fiind, mai degrab, una politic, aflat la voina puterii executive, dect
una profesional. Ori, realitatea arat c atributele funciei de prefect pentru coordonarea serviciilor ministeriale deconcentrate n
judee i pentru controlul de legalitate, de tutel administrativ asupra
actelor autoritilor locale, sunt tehnice, profesionale, presupunnd
specializarea ntr-un domeniu i se dobndesc printr-o pregtire teoretic i experien practic n domeniul administraiei publice.
Garaniile acordate prefecilor n materia stabilitii carierei sunt
slabe, schimbarea din funcie fiind decis discreionar de ctre Guvern. Acesta dispune de libertatea alegerii prefecilor, fiind de dorit
ca alegerea s se fac cel putin dintre absolveni ai unei coli de administraie public, eventual cu un stagiu n funcia de subprefect.
Prefectul este subordonat politic Guvernului care l-a desemnat.
El este nsrcinat cu punerea n aplicare a orientrilor politice ale Guvernului n funcie, avnd i o misiune general de informare a puterii asupra strii judeului su. Acest mod de organizare este o rezultant a fenomenului general de interpenetrare a politicului i administrativului n societate.
Reflectnd la situaia actual din ara noastr, putem aprecia c
asistm la o accelerare a politizrii prefecilor, care n multe cazuri,
se consider mai nti reprezentani ai majoritii politice parlamentare
i apoi responsabilii intereselor naionale i supraveghetori ai respectrii legilor i ordinii publice n judee.
Aa cum se subliniaz n doctrina administrativ, importana i
specificul funciei de prefect impune completarea statutului prefectului stabilindu-se prin lege calitatea acestuia de funcionar public,
precum i pregtirea tehnico-profesional n domeniul administraiei
publice, recrutarea urmnd a se face pe baza concursului. n ceea ce
privete stabilitatea n funcie, legea trebuie s reglementeze, de asemenea, condiiile de numire, eliberarea din funcie, transfer, detaare .a.

Istoria administraiei publice romneti din perioada interbelic

demonstreaz c aceast soluie nu este inedit i fr tradiie n ara
noastr. Astfel, Legea administrativ din 1938 prevedea c prefectul era funcionar de carier, iar recrutarea sa se fcea dintre persoanele care au ndeplinit cu distincie funcia de pretor i subprefect cel putin 6 ani i aveau o diplom universitar de licen n drept,
Academia Comercial sau Litere i Filosofie, la care se aduga diploma de absolvire a cursurilor unui institut de pregtire tehnic administrativ.
Dupa cum s-a artat, funcia public este constituit dintr-un ansanblu de drepturi i obligaii pe care le are o persoan public investit
cu exercitarea acesteia.
n indeplinirea complexelor sarcini ale funciei sale, prefectul se
afl n serviciul instituiei publice i trebuie s se bucure de drepturile conferite funcionarilor publici privind exercitarea funciei,
precum i de dreptul la profesie, drepturi care, ntr-un viitor statut al
funcionarului public trebuie s fie riguros reglementate, prin norme
legale.
Considerm c prefectul intr n raporturi juridice nu n mod direct, ca persoan fizic, ci prin intermediul instituiei publice, a prefecturii, titulara capacitii juridice.
Activitatea prefectului n ara noastr poart amprenta caracterului politic al funciei, consacrat de statutul actual al acesteia. Dincolo de rolul su politic i protocolar, prefectul exercit importante
atribuii administrative: reprezentarea statului, meninerea ordinii
publice, controlul colectivitilor locale.
n prezent, organizarea exercitrii acestor atribuii, n ara noastra, este mai mult schiat i de aceea trebuie construit un sistem coerent de relaii n jurul prefectului.
Prefectului ar trebui s i se recunoasc rolul de reprezentant al
statului n justitie i n raporturile contractuale.
De asemenea, prefectul este singurul competent a se exprima n
numele statului n faa consiliului judeean.
Prefectul trebuie investit cu o putere de poliie administrativ general, definit cu precizie de lege. El posed o competen exclu-

106

107

siv pentru asigurarea ordinii publice n spaiul care excede teritoriul unui ora sau comune, iar acolo unde primarii nu i ndeplinesc
atribuiile legale pentru asigurarea ordinii publice, compromind
funcionarea serviciilor publice i aplicarea legilor, prefectul trebuie
s se poat substitui acestora.
Prefectul conduce, sub autoritatea fiecrui ministru, serviciile statului deconcentrate n jude. El are autoritate direct asupra efilor
serviciilor ministeriale indiferent de natura funciei pe care acetia o
exercit.
Iat, o dovad n sprijinul nevoii unei pregtiri tehnico-administrative i a unei experiene n domeniul administraiei a prefectului.
Autoritatea prefectului reflect i dorina de a instaura un echilibru ntre unitatea statului i descentralizarea administraiei publice.
Fa de reprezentanii alei ai colectivitilor locale n consilii, care
dispun de largi competene administrative, prefectul reprezint singurul interlocutor capabil s angajeze statul i s vorbeasc n numele acestuia.
n temeiul Constituiei din anul 1991, prefectul apare n raporturile lui cu celelalte organe ale administraiei publice i cu administraii, n trei ipostaze diferite:
reprezentantul guvernului pe plan local;
Fiind strict dependent de Guvern care l poate revoca oricnd
al crui program de aciune este chemat s-l aplice pe plan local, prefectul este recrutat pe baza fidelitii lui fa de partidul (coaliia) de
guvernare, de unde rezult c acesta este un funcionar politic, i nu
de carier, aa cum a fost n perioada interbelic;
conductorul serviciilor publice ministeriale deconcentrate n
unitile administrativ - teritoriale;
autoritate de tutel administrativ, chemat s vegheze la respectarea legii de ctre autoritile publice locale.
Prefectul, fiind strict subordonat guvernului, apare ca un organ
de deconcentrare i nu de descentralizare administrativ.
Prefectul este reprezentant al statului n jude, funcia pe care o
realizeaz innd de puterea executiv, de Guvern, cu care, prin in-

termediul prefecturii, se afl n raporturi juridice, de drept administrativ, raporturi de subordonare ierarhic.
Prefectul are o misiune general de informare, de a ine la curent
Guvernul cu cerinele colectivitilor locale din jude, cu evoluia
opiniei publice, urmrind s orienteze aceast opinie n direcia politicii
i programului guvernului.
Prefectul asigur un rol esenial de comunicare ntre autoritile
centrale ale statului i ceteni. El explic prin communicate, conferine de pres etc., politica guvernului, msurile i reglementrile
deosebite aprute i informeaz Guvernul asupra situaiei economice,
sociale, culturale i administrative a judeului, inclusiv asupra realizrii programului de guvernare.
De asemenea, prefectul reprezint autoritaile statului la diverse
ceremonii, comemorri i alte manifestri oficiale, prezentnd mesaje
din partea autoritilor pe care le reprezint.
n conformitate cu prevederile art.108 din Legea administraiei
publice locale, prefectul prezint, anual, Guvernului, un raport
asupra strii generale economice, sociale, culturale i administrative
a judeului, inclusiv realizarea programului de guvernare.
Faptul c legiuitorul nu calific expres prefectul ca funcie public are consecine i asupra statutului prefectului, precum i asupra
raporturilor acestuia cu Guvernul.
Nu putem vorbi de drepturi depline pe care le are prefectul n raport cu administraia public, cu cel care l-a numit guvernul
care trebuie sa-i asigure condiiile pentru exercitarea atribuiilor stabilite de lege.
Activitatea prefectului se desfoara sub autoritatea guvernului,
n tot ceea ce face, fapt ce impiedic manifestarea profesionalismului i a specializrii necesare. n plus, aceasta induce numeroase ingerine politice, conjuncturale, n activitatea profesional a prefectului, care nu au prea multe n comun cu tehnicitatea exercitrii, spre
exemplu, a controlului de legalitate.
De asemenea, statutul precar al prefectului nu permite invocarea
de ctre acesta a unui drept la profesie i la crearea condiiilor pentru continuitate, stabilitate n funcie, el putnd fi revocat de ctre

108

109

guvern oricnd interesele politice o cer, fr a se afla sub protecia

unui eventual statut al funcionarilor publici.
Ca reprezentant al guvernului i al administraiei publice care are
servicii deconcentrate n jude, prefectul exercit conducerea general a acestor servicii i, pentru infptuirea unei asemenea finaliti,
este necesar s realizeze coordonarea activitilor lor intrnd n raporturi juridice corespunztoare.
Aceste raporturi juridice relev organizarea competenei n cadrul
sistemului administraiei publice.

4. ACTIVITATEA ADMINISTRAIEI PUBLICE

4.1. Decizia administrativ:
Decizia administrativ reprezint elementul central al activitii
desfurate de structurile administraiei publice pentru realizarea
sarcinilor de conducere i organizare.
La toate nivelurile, activitatea administraiei se realizeaz n temeiul
unor decizii. Decizia administrativ reprezint o manifestare de voin
a persoanei administrative, premergtoare aciunii, prin care aceasta opteaz pentru o soluie, n vederea realizrii unei finaliti61.
Prof. M. T. Oroveanu identific urmtoarele condiii pe care trebuie s le ndeplineasc geneza unei decizii:
o alegere ntre mai multe variante de aciuni posibile. Administraia are o relativ autonomie pentru a-i realiza eficient
misiunile, astfel c, n cadrul stabilit de normele legale,
efectueaz o alegere ntre mai multe soluii de aciune;
alegerea trebuie s fie contient, precedat de o deliberare.
Un simplu gest instinctiv nu constituie o decizie;
alegerea urmeaz a fi orientat spre unul sau mai multe scopuri, determinate raional;
alegerea trebuie s duc la aciune. Decizia administrativ determin aciunea propriu-zis, care este indispensabil pentru
a concretiza voina administraiei.
Din punct de vedere al obiectului lor, se pot distinge dou categorii de decizii:
decizii referitoare la activitatea intern a administraiei;
decizii privind activitatea exterioar a administraiei. Acestea
sunt emise n vederea ndeplinirii sarcinilor pe care administraia le are de nfptuit.
Potrivit obiectului lor se stabilesc i categoriile de raporturi juridice administrative care iau natere, se modific sau
sting.
61

M.T. Oroveanu, Tratat de tiina administraiei, Ed. Cerma, 1996, p. 369 i urm.

111

Deciziile administrative pot fi clasificate i dup alte criterii:

4.2. Actul administrativ:

dup gradul de generalitate: decizii cu caracter general i decizii individuale;

dup gradul libertii de apreciere de care dispune autorul lor
n cadrul creat de prevederile legale;
dup cunoaterea probabilitii efectelor: decizii n condiii de
certitudine, decizii n condiii de risc, decizii n condiii de incertitudine.

n cadrul formelor concrete de realizare a activitii administraiei publice locul central l ocup actele administrative.
Actul administrativ sau actul de drept administrativ (cele doua
noiuni exprim acelai coninut) face parte din categoria formelor
concrete de realizare a administraiei publice productoare de efecte
juridice. Cnd spunem c o form concret de activitate d natere
la efecte juridice, nelegem c aceasta d natere, modific sau
stinge raporturi juridice. n aceast categorie mai pot fi incluse i
contractele administrative.
A doua categorie o formeaz formele de activitate ale administraiei publice care nu produc efecte juridice proprii, n care se
cuprind operaiunile tehnico-administrative precum i actele exclusiv politice ale acesteia62.

Dup ce administraia a luat iniiativa elaborrii unui proiect de

decizie, ncepe faza preliminar a pregtirii acestuia.
tiina administraiei recunoate ca principale faze ale acestui proces urmtoarele:
documentarea, informarea i analiza materialului documentar;
elaborarea variantelor proiectului de decizie.
Dup elaborarea variantelor de proiect de decizie, acestea sunt
supuse procesului de evaluare pe baza criteriilor i obiectivelor avute
n vedere n momentul lurii iniiativei de elaborare.
Etapa final a procesului decizional este adoptarea deciziei.
Adoptarea deciziei constituie un drept, dar i o obligaie a conducerii
structurilor administrative, o atribuie esenial a acestora.
Adoptarea deciziei nu trebuie s se limiteze la alegerea variantei
optime, ci s prevad msurile menite s o duc la ndeplinire. Fr
nfptuirea acestei finaliti, ntreaga activitate de pregtire i de luare a deciziei este lipsit de valoare. Este necesar s se stabileasc
precis modalitile de executare a deciziei: de ctre cine, n ce ordine, n ce perioad de timp, cu ce mijloace materiale, prin ce procedee, cu ce resurse financiare etc. Fr prevederea tuturor condiiilor de ndeplinire, decizia adoptat rmane ineficient.
Ceea ce distinge decizia administrativ de alte decizii umane, n
privina efectelor sale, este posibilitatea folosirii forei coercitive a
statului pentru punerea ei n executare.

112

4.2.1. Trsturile caracteristice ale actelor administrative

A. Prima trstur caracteristic este aceea c actele administrative
sunt acte juridice.
Aceast caracterizare distinge actul administrativ de operaiunile
tehnico-administrative.
Actul administrativ reprezint o manifestare de voina fcut n
scopul naterii, modificrii sau stingerii raporturilor juridice, a crei
realizare este garantat prin fora de constrngere a statului.
Din cele de mai sus rezult c nu orice manifestare de voin este
un act juridic, simpla exprimare a unei opinii din partea unei instituii publice administrative nefiind un act administrativ.
Printr-un act administrativ iau natere drepturi i se stabilesc noi
obligaii sau se sting unele vechi. De asemenea pot fi refuzate pretenii juridice, pe care le formuleaz persoanele fizice sau juridice n
faa organelor administraiei publice. Aa cum arta prof. Al. Negoi63, refuzul nejustificat de a rezolva o pretenie privitoare la un
62
63

A se vedea i I. Iovna, Drept administrative, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997, p. 9.

Al. Negoi, op. cit., p. 134.

113

drept recunoscut de lege, sau tcerea structurilor administrative publice la formularea unor astfel de pretenii juridice au valoare de acte
administrative. Cracterul de act administrativ, pe care l are refuzul
manifest sau tacit de satisfacere a preteniei juridice formulate de o
persoan fizic sau juridic n faa autoritilor administraiei publice, decurge din interpretarea dinamic a principiului legalitii
care genereaz activitatea organelor administraiei publice. Potrivit
acestui principiu, persoanele administrative au dreptul de a aciona
pe baza i n executarea legii, dar au i obligaia de a o face n condiiile prescrise de lege. Inaciunea acestora este, n interpretarea dispoziiilor art.1 din Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ, act administrativ nelegal.
B. Actul administrativ este o manifestare unilateral de voin juridic.
Actul administrativ este unilateral nu pentru faptul c ar fi opera
unei singure persoane la emiterea sa putnd participa mai multe
persoane ci pentru c el degaj o singur voin juridic, care
provine de la o persoan administrativ.
Pe baza acestei caracteristici actele administrative se deosebesc
de alte acte juridice pe care le emit sau n care sunt pri persoanele
administrative. ntr-adevr instituiile administraiei publice, care au
personalitate juridic civil, pot intra i n raporturi juridice civile,
de munc, financiare etc.
Este de subliniat faptul c manifestarea unilateral de voin pe
care o reprezint actul administrativ este realizat n regim de drept
public, ceea ce o deosebete de actul civil unilateral (testament, donaie etc.)
C. Voina juridic unilateral este supus unui regim juridic specific.
Manifestarea unilateral de voin juridic pe care o cuprinde un
act administrativ este supus unui regim juridic specific, numit regim
administrativ. Regimul juridic administrativ cuprinde o serie de reguli de form i de fond care reglementeaz emiterea actelor administrative, condiiile lor de valabilitate, controlul legalitaii lor etc.

Regimul juridic administrativ deosebete actul administrativ de

alte acte juridice care presupun manifestarea unei voine juridice unilaterale.

114

115

4.2.2 Comparaie ntre actul administrativ i alte acte juridice

A. Actul administrativ i legea.
Ca i legea i actul administrativ este un act juridic unilateral, ntemeiat pe puterea public a statului. Deosebirea dintre cele dou
categorii de acte este cu privire la fora lor juridic i la regimul juridic aplicabil.
Legea i ntemeiaz autoritatea pe suveranitatea statului, pe cnd
actul administrativ are o autoritate derivat din lege. Prin actele administrative se organizeaz executarea i se execut n concret dispoziiile legii, ceea ce ne face s considerm c acestea sunt subordonate legii. De altfel, principiul legalitii reprezint un principiu
fundamental de activitate a administraiei publice.
B. Actul administrativ i hotrrea judectoreasc.
Hotrrea judectoreasc este actul juridic prin care se nfptuiete puterea judecatoreasc, pe cnd actul administrativ realizeaz
puterea executiv.
La fel ca actul administrativ, hotrrea judectoreasc este un act
juridic unilateral.
Deosebirile eseniale dintre cele dou categorii de acte sunt: prin
actul administrativ este organizat executarea legii, pe cnd hotrrea
judectoreasc intervine pentru a sanciona nclcarea legii, soluionnd
un litigiu juridic. De asemenea, cele dou categorii de acte sunt supuse unui regim juridic diferit, reglementat de norme aparinnd unor
ramuri diferite de drept.
C. Actul administrativ i contractul.
Contractul reprezint un act bilateral, ncheiat prin acordul de
voin a dou sau mai multe persoane, ca fapt juridic ncheiat n scopul de a da natere, modifica sau stinge raporturi juridice.
Actul administrativ reprezint manifestarea unei singure voine
juridice, n regim de drept administrativ.

Regimul juridic aplicabil celor dou categorii de acte este diferit: cel comun, de drept civil n cazul contractelor i cel administrativ, de drept public, n cazul actelor administrative, ceea ce presupune
aplicarea unor norme juridice diferite cu privire la emiterea, aplicarea, controlul legalitii fiecrui fel de act n parte.
4.2.3 Categorii de acte administrative
Actele administrative pot fi grupate n mai multe categorii n
funcie de o seam de particulariti i de criterii pe care le vom
prezenta n continuare:
A. Dup ntinderea efectelor juridice pe care le produc.
Pornind de la acest criteriu putem distinge categoria actelor normative i cea a actelor individuale.
Actele normative conin reguli generale, impersonale, care se
aplic ntr-un numr nedeterminat de cazuri i la un numr nedeterminat de subieci.
Actele individuale sunt acelea care creaz drepturi i obligaii n
profitul sau n sarcina uneia sau mai multor persoane determinate.
n funcie de coninutul lor, prof. I.Iovna64 distinge urmtoarele
categorii de acte individuale:
a) acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate
pentru subiecii crora li se adreseaz. Exemplul clasic este
oferit de autorizaia de construcie, care confer un drept bine
determinat unei persoane.
b) Acte prin care se confer un statut personal beneficiarilor. Aa
este cazul diplomei universitare care atribuie beneficiarului
un complex de drepturi i obligaii i nu un drept sau o obligaie determinat.
c) Acte administrative de sancionare. Acestea instituie constrngerea de stat sub forma sanciunii i presupun o constatare
a situaiei de fapt i o apreciere asupra vinoviei contravenientului, consemnat, de regul, ntr-un nscris.
64

I. Iovna, op. cit. p. 22-23

116

d) Acte administrative jurisdicionale. Acestea sunt acte individuale, de spe care sunt emise de organe ale administraiei
publice, nzestrate cu competena, special atribuit, de a
soluiona anumite litigii juridice.
Procedura folosit pentru emiterea acestor acte este deosebit de
aceea a actelor administrative obinuite, ea presupunnd participarea
prilor i manifestarea principiului contradictorialitii n dezbaterea
care precede emiterea actelor administrative de jurisdicie.
Datorit specificului activitii n care intervin aceste acte administrative, i anume, activitatea de soluionare a unor litigii juridice, este necesar motivarea n fapt i n drept a actului juridic respectiv.
De asemenea subliniem faptul c organul emitent al actului de jurisdicie este independent n darea soluiei fa de pri i fa de orice
alt persoan sau instituie, iar actul, prin specificul su de soluionare
a unui litigiu juridic, se bucur de stabilitatea specific autoritii de
lucru judecat.
Pe de alt parte actele administrativ jurisdicionale pot fi atacate cu recurs, dup epuizarea cilor administrativ jurisdicionale
la secia de contencios administrativ a Curii Supreme de Justiie
(art.4 din Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ).
B. Dup persoana administrativ de la care eman.
Actele administrative pot fi clasificate i dup autorul actului,
dup cum urmeaz:
decrete emise de ctre Preedintele Romniei;
Hotrri i Ordonane emise de ctre Guvern;
Instruciuni i ordine emise de ctre minitri sau conductorii
altor organe ale administraiei publice centrale de specialitate;
Hotrri ale consiliilor judeene, municipale, oraeneti i comunale;
Ordine ale prefecilor.
C. Dup numrul manifestrilor de voin pe care le ncorporeaz.
Dup acest criteriu actele administrative pot fi:

117

 acte administrative care conin o singur manifestare de voin;

acte administrative complexe, care conin dou sau mai multe
manifestri de voin.
Majoritatea actelor administrative fac parte din prima categorie.
n dreptul nostru administrativ se ntlnesc i cazuri n care actele
administrative iau natere prin contopirea a dou sau mai multe manifestri de voin, care provin de la organe diferite.
Este cazul concursului de competene n form direct, ca spre
exemplu, n situaia actului administrativ emis de mai multe ministere.
Dei, suntem n faa unui acord de voine, acesta nu este identic
celui de natur civil. n cazul contractului civil ntlnim un dublu
obiect i un dublu scop, pe cnd n cazul acordului de voin coninut ntr-un act administrativ complex se urmrete aceeai prestaie
din partea altor subieci, aciunea acestuia fiind univoc.
Faptul c actele complexe cuprind mai multe manifestri de voin
are dou consecine practice:
nu poate fi revocat sau anulat dect printr-un act simetric, care
s cuprind manifestrile de voin ale tuturor organelor care
au elaborat n comun actul anterior, ori printr-un act superior
tuturor emitenilor;
aciunea n justiie trebuie ndreptat mpotriva tuturor organelor participante le emiterea actului.
4.2.4 Emiterea i efectele actelor administrative
Emiterea actelor administrative reprezint rezultatul exercitrii
competenei cu care sunt nzestrate persoanele administrative.
Aa cum am artat anterior, competena administrativ este format din ansamblul atribuiilor ce revin unui organ, compartiment
funcional sau persoane (funcionar de stat) i limitele exerciiului
lor. Ca element component al competenei, atribuia const din prerogativele ce revin unui organ, compartiment funcional sau funcionar
public, n temeiul unui act normativ.
Pentru a se stabili legalitatea unui act administrativ, se analizeaz:

118

competena material, neleas ca grad de ntindere a atribuiilor,

sau sfera de cuprindere a lor;
competena teritorial, ea desemnnd cadrul teritorial n care se
execut atribuiile de ctre o autoritate public. Spre exemplu,
utilizarea competenei teritoriale drept criteriu de clasificare, permite distincia ntre organele centrale ale administraiei publice
(cu o competen teritorial extins la ntreg teritoriul naional)
i organele locale (competente a-i exercita atribuiile la nivelul
unitii administrativ teritoriale comun, ora, municipiu,
jude);
competena personal, evoc ansamblul atribuiilor ce revin unei
persoane care ocup o anumit funcie. n acest sens, o anumit
competen revine primarului i o alta preedintelui consiliului
judeean.
Fiind un act secundum legem, actul administrativ va trebui s fie
ntotdeauna conform cu coninutul legii i a celorlalte acte normative pe care le pune n aplicare.
Aceast condiie ine cont de aplicarea principiului supremaiei
legii n dreptul romnesc i de specificul activitii executive de a fi
o activitate secundum legem. Cu alte cuvinte, actul administrativ intervenind n cadrul i n vederea realizrii activitii executive, trebuie s fie conform cu legea pe care o pune n aplicare i cu toate
celelalte acte normative.
n practic, conformitatea actului de drept administrativ cu coninutul legii i al celorlalte acte normative mai este considerat i ca
o condiie de fond a acestuia. Atunci cnd legalitatea actului este
analizat din prisma ndeplinirii acestei condiii, se verific de fapt
concordana dintre coninutul actului i ipoteza, dispoziia i sanciunea normei de drept aplicabile n cauz.
Condiii de form i procedur
Condiia de form a actului de drept administrativ este rezultanta prezumiei de oficialitate a acestuia. Adic, un act este considerat
nu numai a fi legal, ci mai mult dect att, c el provine de la un or-

119

gan oficial, investit cu anumite atribuii. De aceea, actele de drept

administrativ mbrac de regul forma scris, cu precizarea c, ntotdeauna actele normative trebuie s ndeplineasc aceast form,
deoarece ele sunt supuse aducerii la cunostina public prin publicare.
Procedura de elaborare, adoptare i punere n executare a actelor
de drept administrativ, presupune un numr de operaiuni succesive
care concur la emiterea unui act valabil. Ele pot fi:condiii anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii actului administrativ.
Dintre condiiile anterioare emiterii actului administrativ amintim:
avizarea, obinerea acordului unui alt organ, ntocmirea unor studii,
propuneri, rapoarte.
Condiiile procedurale concomitente emiterii actului sunt: qvorumul i majoritatea necesar pentru adoptarea actului. Dac majoritatea necesar evoc numrul de voturi exprimate n favoarea
adoptrii unui anumit act, quorumul desemneaz numrul membrilor
unui organ colegial necesar a fi prezeni pentru ca el s poata lucra
valabil.
Condiiile posterioare emiterii actului au n vedere: aprobrile din
partea organelor ierarhice superioare, comunicarea (actelor individuale) i publicarea (actelor normative).
O condiie distinct a valabilitii actelor de drept administrativ,
este oportunitatea acestora. Ea se distinge de condiia legalitii, dei
unii autori, ca de altfel i unele sisteme de drept, consider oportunitatea ca o condiie de legalitate.
Oportunitatea actelor de drept administrativ reflect aptitudinea
organului administrativ de a alege mijloacele cele mai eficiente, de
a evalua condiiile de timp, de loc, pentru ndeplinirea sarcinilor ce
i revin. Oportunitatea actului exprim specificitatea unei msuri administrative, dar i caracterul creator al administraiei publice n general, obligat s-i adapteze metodele de intervenie n viaa social
n funcie de condiiile specifice locale.
ntre oportunitate i legalitate exist o relaie de interdependen,
n sensul c un act ilegal nu poate fi oportun, pe cnd un act legal

poate s fie neoportun, deoarece el nu mai corespunde mprejurrilor

avute n vedere n momentul emiterii lui.
Vom analiza n continuare particularitile actului administrativ
n ceea ce privete ncetarea efectelor sale:
S-a vzut n capitolele anterioare c un act juridic i produce
efectele att timp ct este n vigoare. Scoaterea din vigoare a unui act
individual se face prin anulare, iar a unui act normativ prin abrogare.
Modalitile de scoatere din vigoare a unui act de drept administrativ au n vedere urmtoarele operaiuni:

120

121

suspendarea;
revocarea;
abrogarea;
anularea;

Suspendarea efectelor actului administrativ. Este o operaiune

care conduce la ncetarea temporar a efectelor unui act administrativ, atunci cnd exist dubii cu privire la legalitatea sau oportunitatea
sa. Suspendarea actelor normative i individuale poate fi dispus fie
de ctre organul emitent, fie de catre cel ierarhic superior sau de instana de judecat investit in conformitate cu Legea nr.29/1990, pentru a se pronuna asupra legalitii unui act individual. Instana de
judecat poate proceda la suspendarea actului pe timpul judecii,
urmnd ca suspendarea s se transforme n anulare deci ntr-o ncetare definitiv a efectelor actului dac prin hotrrea sa se confirm ilegalitatea actului. Suspendarea poate opera i de drept (art.
122 alin. (4) din Constituie).
Revocarea actelor de drept administrativ. Este o consecin a caracterului unilateral al actului administrativ, respectiv a faptului c
acesta este rezultatul manifestrii de voin exclusiv a organului administrativ.
Revocarea este operaiunea prin care organul administrativ emitent scoate din vigoare un act de drept administrativ, printr-o manifestare de voin contrar aceleia coninut de actul iniial.

Dei dreptul administrativ i teoria juridic recunoate revocarea

ca principiu general aplicabil actelor administrative, exist o serie
de excepii de la principiul revocabilitii:
actele pe baza crora s-au nscut raporturi juridice civile, de
munc sau procesuale;
actele prin care s-au conferit drepturi subiective garantate de
lege prin stabilitate;
actele de sancionare;
actele care au fost realizate material65.
Aceste excepii au un caracter limitat, iar instituirea lor este legat
de necesitatea asigurrii stabilitii relaiilor sociale, a garantrii unor
drepturi subiective strns legate de persoana uman.
Abrogarea actelor administrative este recomandabil a fi una explicit, cea implicit nefiind recomandat de normele de tehnic legislativ.
Anularea actelor de drept administrativ. Este operaiunea de
scoatere din vigoare a unui act de drept administrativ, atunci cnd
acesta este ilegal. Anularea actului administrativ poate fi dispus att
de instanele de judecat ct i de organul ierarhic superior.
O categorie important a dreptului administrativ este aceea de inexisten a actului. Utilitatea ei decurge din specificul actului de drept
administrativ ce const n aceea c el se bucur de prezumia de legalitate, fiind executoriu. Spre deosebire de nulitate, care opereaz
doar atunci cnd este declarat de un organ administrativ sau de instana de judecat, inexistena este legat de o nclcare flagrant a
legalitii, care face ca actul s nu mai beneficieze de prezumia de
legalitate.
Dac n cazul nulitii, actul administrativ i produce efectele
pn n momentul desfiinrii sale, bucurndu-se de prezumia de le65

A se vedea i I. Santai, Drept administrative i tiina administraiei, Vol. II,

Ediia a V-a nerevizuit, Universitatea Lucian Blaga, Sibiu, 1997, p. 117-120.

122

galitate, inexistena lipsete actul de efecte juridice pe motiv c el nu

are o existen juridic.
4.3. Controlul de legalitate al activitii admininistraiei publice
Puterea discreionar a autoritilor administraiei publice
nu este nelimitat. n primul rnd atribuiile unui organ administrativ sunt prevzute ntr-un act normativ (lege, hotrre de guvern etc), acesta din urm trebuind la rndul sau s fie conform
cu Constituia Romniei sau cu alte acte de for juridic superioar.
Pentru respectarea legalitii n cadrul activitii executive exist mai multe instrumente juridice de control. Ne vom opri ns
la controlul jurisdicional al legalitii activitii administraiei
publice. Importana acestui tip de control a fost subliniat i de
Constituia Romniei, care l reglementeaz n felul urmtor n
art.48(1): Persoana vtmat ntr-un drept al su de o autoritate
public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea
dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei.
Detalierea exercitrii dreptului la aciune de ctre o persoan
fizic sau juridic i condiiile admiterii aciunii celui vtmat
ntr-un drept al su de o autoritate public, este realizat de Legea nr.29/1990, cu privire la contenciosul administrativ.
Prin contencios administrativ se nelege disputa persoanelor
fizice sau juridice pentru aprarea drepturilor lor n raport cu autoritile publice. Noiunea are la baz etimologia cuvntului contendere, care nseamn a lupta.
n afar de persoanele fizice sau juridice crora li se recunoate
dreptul de a introduce aciuni n justiie n vederea protejrii drepturilor lor subiective, att Constituia Romniei, ct i Legea
nr.69/1991, confer prefectului atribuia de a ataca n faa instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean,
al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul
ilegal (art.122(4) din Constituie).

123

Dintre Caracteristicile generale ale contenciosului administrativ

romn66 reinem:
O prim caracteristic este aceea c instanele de contencios
administrativ sunt competente a se pronun numai asupra legalitii actelor a cror anulare se cere. O aciune avnd ca obiect
oportunitatea unui act emis de o autoritate public va fi respins
ca inadmisibil.
Obiectul aciunii n anulare l pot constitui numai actele administrative de autoritate, cu excluderea celor de gestiune, a cror
legalitate este verificat de instanele de drept comun.
A treia caracteristic const din caracterul contradictoriu al
soluionrii litigiului, din independena instanei n adoptarea
soluiei, care odat consemnat n hotrre, se bucur de autoritatea de lucru judecat.
Instanele de contencios administrativ sunt instane de drept comun n soluionarea litigiilor de contencios administrativ. Aceasta nseamn c ori de cte ori legea nu dispune, competente s
soluioneze aciunile de contencios sunt tribunalele.
A cincea caracteristic a contenciosului administrativ romn
este aceea c el este un contencios de plin jurisdicie. Aceasta
nseamn c instanele de contencios pot proceda fie la anularea
actului, fie la obligarea organului administraiei s elibereze un
anumit act, fie la plata de despgubiri.
A asea caracteristic a contenciosului administrativ romn const n caracterul mixt al acestuia. Astfel legea reglementeaz att
un contencios subiectiv ct i unul obiectiv.
Contenciosul subiectiv este reglementat de Legea nr.29/1990,
care urmrete aprarea prin aciunea n contencios, a dreptului
subiectiv ce aparine persoanei fizice sau juridice. n acest caz instana verific dac reclamantul este titularul unui drept subiectiv i dac acesta a fost vtmat printr-un act administrativ.
66

I. Iovna, Caracteristicile generale ale reglementrii contenciosului administrative, Studia Universitatea Babe-Bolyai, Jurisprudenia, nr. 1/1991,. p.50.

124

Contenciosul obiectiv i are sorgintea n Legea nr.69/1991 i n

textele precizate de Constituie, n acest caz instana putnd s pronune anularea actului pe baza constatrii neconcordanei ntre dreptul obiectiv i coninutul actului administrativ.
Tendina actual a Curii Constituionale a Romniei este aceea
de a recunoate posibilitatea combinrii contenciosului subiectiv cu
cel obiectiv.
Condiiile de admisibilitate ale aciunii n contencios subiectiv:
A.

B.

C.
D.
E.

Caracterul individual al actului a crui anulare se cere.

Aceast condiie decurge din interpretarea doctrinar,
care a sesizat c un act normativ, dat fiind caracterul
generic al dispoziiilor sale, nu poate s vatme drepturi subiective. ntruct numai actele individuale pot
afecta drepturi subiective, doar ele pot forma obiect al
aciunii n contencios;
Reclamantul s invoce vtmarea unui drept subiectiv.
Dreptul subiectiv afectat prin emiterea actului administrativ atacat n justiie trebuie s se afle n patrimoniul persoanei fizice sau juridice al reclamantului. Cu
alte cuvinte, el trebuie s fie nscut, actual, cert i nu
incert, sau pe cale de a se nate;
Actul s nu constituie, prin natura sa o excepie de la
controlul judectoresc;
ndeplinirea procedurii administrative prealabile i introducerea aciunii n termenul legal;
Actul atacat s fie ilegal.

Condiiile de admisibilitate a aciunii n contenciosul administrativ obiectiv sunt:

A.
B.
C.

Aciunea s fie introdus de ctre prefectul judeului n

raza teritorial unde funcioneaza organul administraiei
publice;
ndeplinirea procedurii administrative prealabile, a recursului graios;
Actul administrativ s fie ilegal.

125

5. FUNCIA PUBLIC
5.1. Noiunea de funcie public:
Caracterul legal al administraiei publice impune ca att organizarea ct i activitatea acesteia s fie reglementat de lege, n scopul
asigurrii intereselor publice generale i a satisfacerii cerinelor celor
administrai.
Exercitarea puterii publice n domeniul administraiei presupune
ndeplinirea unor sarcini, atribuii, compeente stabilite de lege, care
permite instituiilor publice din acest domeniu al vieii sociale s
acioneze pentru satisfacerea intereselor generale.
Sarcinile sunt obiectivele pe care instituiile publice trebuie s le
urmreasc n realizarea puterii executive.
Atribuiile reprezint drepturile i obligaiile cu care sunt investite autoritile administraiei publice pentru realizarea sarcinilor.
Competena este un ansamblu de atribuii prevzute de lege,
atribuii (drepturi i obligaii) legale, recunoscute unei instituii publice sau unui funcionar public.
n sens general, prin administraia public se nelege activitatea
de asigurare a funcionrii serviciilor publice administrative, prin
efectuarea de acte juridice, operaiuni administrative i fapte materiale, de ctre funcionarii publici. n acest sens de funcionare, prin
conceptul de funcie public se nelege activitatea pe care o presteaz
funcionarii publici67.
Administraia public poate fi vzut i ca un ansamblu de funcii
publice, organizate prin lege i ncredinate funcionarilor publici
persoane fizice, care acioneaz n temeiul competenei i nu al drepturilor i obligaiilor civile.
Funcionarii publici reprezint resursele umane ale administraiei
publice, care alturi de cele materiale i bneti, asigur condiiile
de funcionare a acesteia.
67

A se vedea i M. T. Oroveanu, Tratat de drept administrati, Universitatea Cretin

Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1994, p. 195.

126

O problem important n construcia funcional a sistemului administraiei publice o reprezint gruparea atribuiilor n cazul funciilor i stabilirea funciilor publice necesare.
Unora dintre funciile publice le sunt stabilite atribuii care alctuiesc competena necesar pentru conducerea activitilor administraiei publice. Funcionarii care le dein sunt funcionari de conducere i au misiunea de a emite decizii administrative, acte juridice.
Alt categorie de funcii publice presupun exercitarea unor atribuii
de documentare administrativ i de pregtire a lucrrilor n scopul
adoptrii deciziilor, iar unele funcii publice ndeplinesc atribuiile
de executare a deciziilor administrative.
Administraia public se legitimeaz numai prin scopul su de
satisfacere a intereselor publice, generale, astfel c orice ncercare
de utilizare n scopuri personale a funciei publice este inadmisibil.
Funcia public reprezint situaia juridic a persoanei fizice investite legal cu atribuii n realizarea competenei unei autoriti sau
instituii publice. Situaia juridic respectiv const n ansamblul
drepturilor i obligaiilor care formeaz coninutul raportului juridic
complex dintre persoana fizic respectiv i organul care a investit-o n funcia public.
Se poate considera c titularul unei funcii publice este parte n
dou categorii de raporturi juridice, avnd urmtoarele poziii:
a) subiect subordonat ntr-un raport juridic administrativ, de drept
public, fa de organul care l-a investit. n virtutea acestui raport, prerogativele funciei apar ca drepturi pentru organ i
obligaii pentru titular;
b) subiect supraordonat ntr-un raport de autoritate, de drept public, fa de teri (subiectele de drept n legatur cu care se realizeaz competena).
Ansamblul drepturilor i obligaiilor care formeaz coninutul raportului titularului funciei fa de teri reprezint mijloacele, instrumentele juridice de realizare a drepturilor i obligaiilor funciei
publice (stabilite unilateral), implicit a competenelor unei anumite
instituii publice.

127

Competena reprezint calitatea juridic n virtutea creia intervin subiectele active n raporturile de drept administrativ.
5.2. Trsturile funciilor publice
Trsturile fundamentale, care caracterizeaz funciile publice,
sunt considerate de doctrin urmtoarele:
a) sunt create pentru realizarea puterilor publice, a atribuiilor
stabilite prin lege instituiile publice administrative;
b) au caracter permanent, cu o funcionare continu n scopul
satisfacerii unui interes general, n mod continuu i neintermitent, ct timp exist competena pe care funcia public o
realizeaz;
c) sunt create prin lege, prin act de putere, deci unilateral si nu
contractual. n acelai timp, funciile publice pot fi modificate sau poate fi schimbat coninutul lor, n mod unilateral,
prin lege sau act subsecvent, fr acordul celor care le exercit;
d) sunt organizate pentru a satisface interesele generale, publice,
i nu interesele personale;
e) au un anumit grad de specializare, o competen determinat
de lege, n cadrul creia urmresc satisfacerea unui anumit
interes general;
f) pot exista i n afara sistemului organelor administraiei publice. Exemplu stabilimentele de utilitate public.

Voina juridic a unei instituii publice (organ, structur a administraiei publice, entitate) se realizeaz prin intermediul organelor
sale unipersonale sau colegiale - formate din persoane fizice care
nu exercit drepturi i obligaii civile, nu comunic propria voin,
ci drepturi i obligaii izvorte din lege.
n doctrin a strnit multe controverse problema raportului juridic
stabilit ntre funcionarul public i organul administraiei publice n
care este ncadrat.
Dac natura juridic contractual a gsit puini adepi, trebuie s
artm c nici natura juridic legal nu a fost lipsit de critici.
Apreciem c natura juridic a funciei publice este de ordin legal,
iar actul de numire n funcie este un act unilateral de voin, de drept
public i nicidecum un contract de drept comun.
Situaia legal n care se afl funcionarul public presupune c,
coordonatele acesteia sunt stabilite de lege, iar atribuiile care i sunt
ncredinate sunt de ordin general, stabilite de lege, nu n interesul
funcionarului, ci n interesul serviciului public.
5.4. Statutul funcionarilor publici

Puterea public atribuit fiecrei funcii publice este exercitat

de ctre titularii acestora, persoane fizice, care exercit atribuiile
determinate de lege din competena organului n care fiineaz funcia
public. Persoanele fizice funcionarii publici sunt mijloacele
prin care acioneaz funciile publice.
Persoanele juridice, structurile administraiei publice nzestrate
cu competen au funcionari publici care acioneaz n numele acestuia de ctre persoana sau persoanele fizice funcionari publici
care alctuiesc mijlocul de a voi i aciona al acestuia.

Funcionarul public este persoana care, n conformitate cu prevederile legale, este numit de ctre autoritatea public competent sau
aleas potrivit legii i investit n mod legal cu atribuiile unei funcii
publice, prestnd n mod permanent o activitate cu scopul de a asigura funcionarea continu a unui serviciu public.
Pentru respectarea principiului legalitii administraiei publice
nu este suficient ca atribuiile care formeaz diferitele funcii publice
n cadrul structurilor administraiei s aib caracter legal, ci este necesar s fie deinute n mod legal de ctre cei care le exercit, deci acetia s fie abilitai, investii legal.
Cu execepia funciilor alese, funcionarii publici sunt investii n
funcie printr-un act administrativ de numire, unilateral.
Funcionarul public este investit cu atribuiile care i alctuiesc competena, nu de ctre cei care l-au ales sau numit ci de
ctre lege, care organizeaz funciunea n vederea satisfacerii
unui interes general. Legea organizeaz funcia cu atribuiile sta-

128

129

5.3 Natura juridic a funciei publice

bilite pentru aceasta i oricare persoan, care ntrunete condiiile legii, poate aspira la exercitarea funciei respective.
Funcia public este exercitat de ctre persoane fizice, care
i fac din aceasta o carier.
Prin numirea n funcia public, funcionarul este investit cu
un statut legal n care sunt prevzute drepturile i obligaiile acestuia. Situaia juridic a funcionarului public este statutar.
Fiecare funcionar public are un drept personal la avansare n
funcie, la inamovibilitate sau stabilitate, la salariu etc.
Prin individualizarea efectuat la investirea n funcia public, dreptul devine subiectiv, avnd un titular, astfel nct funcionarul poate s l apere n conformitate cu prevedrile legale.
Astfel de drepturi sunt publice, iar funcionarul le deine temporar, pe durata exercitrii funciei, fiind conferite n interes general, cu scopul de a acorda titularului funciei garanii n ndeplinirea atribuiilor sale. Funcionarul public poate s-i apere
drepturile conferite de lege n condiiile contenciosului administrativ.
Fiind atribuite n interes general, aceste drepturi pot fi amplificate, dimensionate sau suprimate prin lege, n scopul creterii
eficacitii serviciului public.
Drepturile i obligaiile generale ale funcionarilor publici fac
obiectul Statutului funcionarilor publici, adoptat prin Legea
nr. 188/1999 (Lege privind statutul funcionarilor publici, Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 600 din 8 Dec. 1999).

6. RSPUNDEREA ADMINISTRATIV
6.1 Concept:
Regulile responsabilitii sunt reguli eseniale ale tuturor ordinilor
juridice determinate, iar rspunderea juridic reprezint garania libertii.
Rspunderea juridic administrativ este explicat de ctre unii
teoreticieni ai dreptului public68 pornind de la conceptul de constrngere.
Astfel, constrngerea administrativ reprezint ansamblul de msuri (acte juridice, operaiuni administrative, fapte materiale), luate
de ctre autoritile administraiei publice n temeiul legii, cu folosirea
puterii de stat i, dac este cazul, mpotriva voinei unor persoane,
pentru a preveni svrirea unor fapte antisociale, a apra drepturile
cetenilor, precum i pentru a sanciona ncalcarea normelor de drept
administrativ.
Dac prin constrngerea administraiei se urmrete autoreglarea
sistemului social, rspunderea urmrete restabilirea ordinii normative nclcate, precum i condamnarea faptei negative i a autorului
acesteia.
Constrngerea administrativ cuprinde urmtoarele categorii de
msuri:
a) msuri cu caracter sancionator, atrase de rspunderea administrativ, cum ar fi: avertisment, revocare din funcie, amend,
nchisoare contravenional, etc.;
b) msuri speciale de poliie administrativ, care apar ca msuri
de siguran, protecie i prevenire, carantin obligatorie, oprirea
fabricaiei unui produs, reinerea autovehiculelor, controlul
medical obligatoriu etc.
Ca o component a rspunderii juridice, rspunderea administrativ cuprinde urmtoarele forme:
rspunderea administrativ disciplinar;
68

A se vedea A. Iorgovan, op. cit., p. 68

131

 rspunderea administrativ contravenional;

rspunderea administrativ patrimonial.
6.2. Rspunderea administrativ disciplinar
Fapta de ncalcare cu vinovie a normelor dreptului administrativ poart numele de abatere disciplinar.
Trsturile principale ale rspunderii administrativ disciplinare sunt:
se ntemeiaz, n general, pe nclcarea unui raport de drept
administrativ, dar poate fi atras i de abaterile administrative
rezultate din nclcarea legii penale;
autorul abaterii poate fi:
un organ al administraiei publice;
un funcionar public;
un organism nestatal;
o persoan fizic.
subiectul activ al raportului juridic de tragere la rspundere
este ntotdeauna o autoritate public;
se ntemeiaz pe vinovaia (culpa) subiectului pasiv, care are
capacitate de drept administrativ;
Sanciunile pentru abaterile administrativ disciplinare mbrac
mai multe modaliti, cum ar fi:
amenda, ca n situaia nclcrii unor dispoziii ale Legii
nr.26/1990, privind Registrul Comerului;
majorri de ntrziere pentru neplata la timp a obligaiilor
bugetare privind impozite, taxe, contribuii etc.;
dizolvarea organului ales: ex. Consiliul local care a adoptat,
n mod repetat, hotrri anulate de instan ca nelegale;
demiterea primarului etc.
Procedura de aplicare a sanciunilor administrativ disciplinare
trebuie s fie una contencioas. Aceasta cuprinde norme cu privire
la:
constatarea faptei, a legturii de cauzalitate dintre fapt i rezultatul vtmtor;
termenele de prescripie sau de decdere;

132

stabilirea organului administraiei publice competent s constate svrirea abaterii i coninutul actului de constatare;
exercitarea cilor de atac;
modaliti de executare etc.
6.3. Rspunderea administrativ contravenional
La origini, materia contraveniilor a fost de natur penal, ulterior aceasta devenind extrapenal i intrnd n sfera de reglementare
a dreptului administrativ.
Fapta ilicit care atrage rspunderea contravenional este o abatere
administrativ care poart numele de contravenie.
Contravenia poate fi definit ca fiind fapta svrit cu vinovie,
care prezint pericol social mai redus dect infraciunea i care este
prevzut i sancionat ca atare prin legi, decrete sau prin alte acte
normative ale organelor prevzute de lege.
Sediul materiei l reprezint Legea nr. 32/1968 privind stabilirea
i sancionarea contraveniilor, publicat n B. Of. Nr.148/1968.
6.3.1. Trsturile contraveniei
a) fapta svrit cu vinovie.
Temeiul obiectiv al contraveniei este reprezentat de fapta descris
de lege ca fiind contravenie. Fapta omeneasc reprezint latura obiectiv a contraveniei, putnd consta dintr-o aciune, inaciune sau fapt comisiv omisiv.
Actul normativ care prevede fapte cu caracter contravenional trebuie s cuprind descrierea faptelor, spre deosebire de abaterea disciplinar care nu este obligatoriu descris de normele juridice.
Contravenia, ca fapt omeneasc, este rezultatul unei manifestri
de voin a unei persoane.
Rspunderea contravenional este o rspundere bazat pe culp
(vinovie) i nu o rspundere obiectiv.
Latura subiectiv reprezint atitudinea fptuitorului fa de fapta sa i fa de rezultatul periculos produs.
Vinovia presupune svrirea unei fapte cu intenie sau din culp.

133

b) fapt de pericol social mai redus dect infraciunea.

Faptele calificate drept contravenii ncalc valori sociale de importan mai redus dect infraciunea.
Ca fapt ilicit, contravenia ncalc valori sociale ocrotite de lege.
Sub aspectul periculozitii sociale a faptei, ct i a autorului, prin
atitudinea sa subiectiv fa de fapt, contravenia este situat imediat dup infraciune, dar deasupra celorlalte abateri administrative
sau disciplinare.
c) fapt sancionat prin legi i alte acte normative
n prezent contraveniile sunt stabilite prin lege ordinar, ordonane sau hotrri ale Guvernului.
n legatur cu administraia public local, faptele reprezentnd
contravenii sunt reglementate prin hotrri ale consiliilor locale sau
judeene, precum i prin dispoziii ale primarilor, n circumstane speciale.
Actele normative care stabilesc contraveniile trebuie s cuprind
obligatoriu: descrierea faptelor care reprezint contravenie, sanciunea care urmeaz a se aplica, precum i uneori tarife pentru stabilirea despgubirilor pentru pagubele produse prin contravenie.

A) Constatarea contraveniei.
Persoanele abilitate legal s constate fapte calificate ca fiind contravenii poart numele de ageni constatatori.
Au calitatea de ageni constatatori primarii, ofierii sau subofierii
de poliie, efii de serviciu sau secii din organizaiile de stat anume
mputernicii de conductorul organizaiei, alte persoane stabilite prin
actul care reglementeaz contravenia.

n prezent se constat un proces de specializare a agenilor constatori: contraveniile n domeniul ordinii publice sunt n sarcina
agenilor de poliie, cele svrite de angajai la locul de munc se
constat att de ctre persoanele prevzute n actele normative care
prevd i sancioneaz contraveniile, ct i de ctre efii de serviciu
sau secii, sau asimilaii acestora, anume mputernicii de conductorul instituiei.
Contravenia se constat printr-un proces verbal ncheiat de agenii
constatatori care cuprinde:
a) data i locul unde este ncheiat;
b) numele, prenumele i calitatea celui care l ncheie;
c) numele, prenumele, domiciliul, ocupaia i locul de munc al
contravenientului. Pentru minori numele i domiciliul
prinilor;
d) numrul i data actului de identitate al acestuia, precum i organul emitent;
e) descrierea faptei care constituie contravenie, cu indicarea datei
i orei cnd a fost svrit i a mprejurrilor pentru aprecierea
gravitii i a eventualelor pagube;
f) indicarea temeiului legal (actul normativ) al contestaiei;
g) menionarea minimului amenzii;
h) semntura agentului constatator (pe fiecare pagin);
i) semntura contravenientului. Dac contravenientul este absent, agentul constatator va meniona acest fapt n procesul
verbal.
La cererea contravenientului, agentul constatator are obligaia de
a consemna n procesul verbal obieciile sale cu privire la coninutul acestuia, precum i mijloacele de proba de care ntelege s se
serveasc n cauz.
Lipsa uneia dintre meniunile de la lit. a), c), e), f) atrage nulitatea
procesului verbal.
B) Aplicarea sanciunii contravenionale.
Legea nr. 32/1968, la art.20 prevede principiul: sanciunea contravenional este aplicat tot de agentul constatator al contraveniei,
dac actul normativ de stabilire i sancionare nu prevede altfel.

134

135

6.3.2.Procedura contravenional:
Fazele procedurii contravenionale sunt:
constatarea contraveniei;
aplicarea sanciunii;
exercitarea cilor de atac (plngerea);
executarea sanciunii contravenionale.

Atunci cnd sanciunea se aplic de ctre o alt persoan dect

agentul constatator, procesul verbal se trimite de ndat organului emitent sau judectorului n cazul nchisorii contravenionale i
se constat printr-o rezoluie pe procesul-verbal respectiv.
Sanciunile se aplic n limitele prevzute de actul normativ i se
individualizeaz n funcie de datele cuprinse n procesul verbal i
de persoana fptuitorului.
Dac prin svrirea contraveniei s-a pricinuit o pagub i exist
tarif de evaluare a acesteia, odat cu sanciunea contravenional se
stabilete i despgubirea. n lipsa tarifului partea vtmat i
poate valorific preteniile potrivit legii civile.
Procesul verbal trebuie comunicat n termen de o lun de la
data aplicrii sanciunii, att ctre contravenient ct i prii vtmate sau persoanei creia i aparin lucrurile confiscate.
Odat cu procesul verbal se comunic i ntiinarea de plat,
n cazul sanciunii amenzii, precum i la obligarea contravenientului la despgubiri.
Dac contravenientul achit pe loc jumtate din minimul amenzii prevzute n actul normativ pentru fapta svrit, iar prin contravenie nu s-a cauzat o pagub i nu exist lucruri supuse confiscrii, procesul verbal nu se ncheie i nceteaz orice urmrire.
n chitana ntocmit cu acest prilej se specific numele contravenientului, contravenia, amenda ncasat.

privete despgubirea stabilit pe baz de tarif, iar cel cruia i

aparin lucrurile confiscate, numai n ceea ce privete msura confiscrii.
Plngerea suspend,de drept, executarea, n ceea ce privete
sanciunea amenzii, despgubirile sau msura confiscrii.
Plngerea se soluioneaz de judectoria n a crei raz teritorial a fost svrit contravenia.
Plngerea i celelalte acte de procedur privind soluionarea
acesteia sunt scutite de taxa de timbru.
D) Executarea sanciunilor contravenionale

Calea specific de atac n materie contravenional este plngerea. Este o cale devolutiv de atac, prin care se atac la judectorie un act administrativ jurisdicional sau un act administrativ n cazuri prevzute de lege.
Potrivit art.31 din Legea nr.32/1968, mpotriva procesului
verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii se
poate face plngere n termen de 15 zile de la data comunicrii
acestuia. Partea vtmat poate face plngere numai n ceea ce

Aplicarea sanciunilor contravenionale se poate realiza i prin

aplicarea constrngerii administrative, inclusiv executarea silit. Desigur, sanciunea avertismentului este una moral i deci incompatibil cu exercitarea constrngerii administrative.
Punerea n executare a amenzii se face:
a) de ctre organul care a aplicat amenda ori de cte ori procesul
verbal de constatare a contraveniei a rmas definitiv prin neexecutarea cii de atac n termenul prevzut de lege;
b) organul care a soluionat plngerea.
Organele de mai sus vor comunica din oficiu, organului financiar
al localitii n care domiciliaz sau i are reedina contravenientul, procesul verbal de constatare sau copia hotrrii judectoreti
de soluionare a plngerii. Executarea se face asupra veniturilor sau
celorlalte bunuri ale contravenientului, n condiiile legale privind
executarea silit.
Prescripia aplicrii sanciunii contravenionale, reglementat de
dispoziiile art.13 din Legea 32/1968, se realizeaz n termen de 3
luni de la data svririi faptei.
Atunci cnd fapta a fost urmrit ca infraciune i ulterior s-a stabilit c aceasta constituie contravenie, prescripia aplicrii sanciunii nu curge pe tot timpul ct pricina s-a aflat n faa organului de urmrire penal, sau a instanei de judecat, dac sesizarea s-a fcut
nuntrul termenului de 3 luni de la data svririi faptei.

136

137

C) Exercitarea cilor de atac mpotria actelor de sancionare

a contraveniilor.

n cazul contraveniilor la normele privind impozitele, taxele,

primele de asigurri prin efectul legii i disciplina financiar, aplicarea sanciunii se prescrie n termen de 1an de la data svririi
faptei.
Prescripia executrii sanciunii contravenionale este reglementat numai pentru sanciunea amenzii.
Legea nr.61/1991 prevede c executarea sanciunii amenzii se
prescrie dac procesul verbal de constatare a contraveniei, sau
dup caz, ntiinarea de plat a amenzii nu au fost comunicate
celui sancionat n termen de o lun de la data aplicrii sanciunii.
De asemenea, executarea sanciunii amenzii se precrie n termen de 1 an de la data aplicrii acesteia, chiar dac contravenientul
a exercitat calea de atac. Prescripia executrii sanciunii nu curge
pe tot timpul ct, la cererea contravenientului, executarea a fost
amnat sau ealonat.
Executarea sanciunii nchisorii contravenionale se prescrie
n termen de 1 an de la data rmnerii definitive a hotrrii judectoreti prin care s-a pronunat aceast sanciune.
Este de menionat faptul c dispoziiile privind prescripia nu
mpiedic urmrirea despgubirilor i confiscarea bunurilor supuse acestei msuri.
6.4 Rspunderea administrativ patrimonial
Aceast form de rspundere juridic sancioneaz condiia ilicit a organelor administraiei publice cauzatoare de prejudicii
prin actele de putere nelegale.
Teoria i practica juridic au parcurs un drum sinuos pn la
acceptarea ideii de rspundere a statului pentru daunele cauzate
prin acte de putere.
Adepii acestei concepii au pus la temelia rspunderii statului
pentru prejudiciile produse terilor prin acte nelegale principii ca:
egalitatea tuturor n faa sarcinilor publice;
solidaritatea social.

138

Societatea trebuie s preia n sarcina sa paguba suferit de unii

ceteni datorit unui act de putere public, fcut n interes general.
Fiecare cetean se consider asigurat de ctre patrimoniul public mpotriva riscurilor care rezult din funcionarea serviciilor publice.
Pe baza teoriei riscului serviciului i a teoriei relei funcionri
a serviciului putem distinge, ntre rspunderea obiectiv i rspunderea bazat pe culp a administraiei pentru pagubele produse
terilor prin actele de putere public.
n categoria rspunderii obiective, n general, se include rspunderea statului pentru prejudiciile create prin erorile judiciare, precum
i aceea a autoritilor administraiei publice pentru limitele serviciului public.
Mai important pentru dreptul administrativ este rspunderea
bazat pe culp, neleas ca rspundere a administraiei i a funcionarilor ei pentru pagubele create prin acte administrative, precum i
pentru defectuoasa funcionare a serviciilor publice.
6.4.1. Condiiile rspunderii administrativ patrimoniale bazate
pe culp:
Condiiile rspunderii bazate pe culp sunt considerate a fi:
a) actul administrativ productor de daune s fie ilegal.
nclcarea condiiilor de legalitate a actului trebuie s fie constatat de ctre instana de judecat, potrivit prevederilor Legii
nr. 29/1990, legea contenciosului administrativ;
b) actul administrativ ilegal s fie cauzator de prejudicii materiale sau morale. Cuantumul prejudiciilor va fi stabilit de ctre
instana de contencios administrativ;
c) raportul de cauzalitate dintre actul ilegal i prejudiciu.
Instana va cerceta sursa ilegalitii i numai dac aceasta a
cauzat prejudiciul, va acorda despgubirile corespunztoare.
d) culpa autoritii publice;
Reprezint o anume conduit psihic a autorului fa de fapta ilegal, fapt care poate fi reprezentat de emiterea actului

139

ilegal, de refuzul de a rezolva o cerere, de nesocotirea unui

drept sau interes legitim.
Putem fi n faa culpei personale a funcionarului public sau n
faa culpei de serviciu a administraiei, generat de reaua funcionarea
a acesteia.

rerea de despgubiri curge de la data la care a cunoscut sau ar fi

trebuit s cunoasc ntinderea pagubei.
d) Instana trebuie s constate n mod obligatoriu nulitatea actului,
n prealabil pronunrii asupra cererii de despgubiri, indiferent
dac acest lucru a fost sau nu cerut de ctre reclamant.

6.4.2 Regimul juridic procedural al rspunderii administrativ

patrimoniale, potrivit Legii contenciosului administrativ nr.29/1990

Aceste aspecte trebuie consemnate n motivarea soluiei pronunate.

Dintre particularitile procedurale ale rspunderii administrativpatrimoniale relevm:

a) Aciunea n daune este necesar s fie introdus odat cu aciunea
n anulare. Sub aspect procedural, n cererea de anulare ori de
constatare a ilegalitii actului administrativ, respectiv de constatare a refuzului nejustificat de emitere a unui act, ambele asociate cu nclcarea unui drept sau interes legitim, trebuie formulate, n subsidiar, i preteniile la despgubiri, afar de cazul n
care reclamantul nu cunoate la data respectiv ntinderea acestora. Obligarea la despgubiri pentru prejudiciul material sau
moral va figura n dispozitivul hotrrii judectoreti, dup soluia
referitoare la anularea actului.
b) prile chemate n judecat pot fi att autoritatea public emitent a actului ilegal, ct i funcionarul acesteia care a elaborat actul sau se face vinovat de refuzul rezolvrii cererii (art.13 din Legea nr.29/1990). n cazul admiterii aciunii persoana funcionarului va putea fi obligat la plata daunelor solidar cu autoritatea
prt.
c) Procedura prealabil este obligatorie atunci cnd aciunea n despgubiri este subsidiar aciunii n anulare.
Cnd persoana vtmat introduce o aciune separat pentru despgubiri, ulterioar cele de anulare, conform art.12 din Legea
nr.29/1990 atunci cnd ntinderea pagubei nu i era cunoscut,
la data judecrii aciunii n anulare nu este necesar procedura prealabil. n aceast situaie, termenul de prescriere pentru ce-

140