Buget i Buget Public

1. Noiunea de buget i noiunea de buget public

Termenul de buget provine din limba francez veche unde cuvntul bougette nseamn un
sac mic sau pung de bani. Aceast terminologie a fost preluat de rile anglo-saxone o dat cu
cuceririle normande i de acolo s-a rspndit n toat lumea cu semnificaa lui financiar.
Bugetul reprezint un procedeu economico-financiar, cu caracter evaluativ, programatic i
comparativ, compus din dou pri, respectiv din partea de venituri i partea de cheltuieli, care se
ntocmete pentru o peridoad determinat, n legtur cu resursele financiare ale oricrei
persoane fizice sau juridice.
Bugetul este un instrument de lucru n munca financiar de evideniere a veniturilor ce se pot
realiza i a cheltuielilor ce urmeaz a fi efectuate ntr-o perioad determinat de timp de ctre
orice persoan fizic sau juridic, indiferent dac sunt subiecte de drept public sau de drept
privat.
In consecinta, bugetul prezinta urmatoarele caracteristici:
Este un instrument de lucru n domeniul economico-financiar;
Este un act de programare pentru viitor a anumitor activiti care presupune cheltuirea unor
resurse
financiare i implicit constituirea acestor resurse;
Este un act de evideniere a datelor cuprinse n coninutul su pe msur ce activitile
programate, se desfoar;
Este un act de urmrire a modului n care sau realizat activitile programate;
Este format din dou pri, partea de venituri i partea de cheltuieli, fapt ce permite
programarea, evidenierea i urmrirea distincti comparativ a acestora;
Se ntocmete pentru o perioad determinat de timp;
Se refer la resursele financiare, fie ale unei persoane fizice, fie ale unei persoane juridice sau
ale oricrei asocieri de persoane, chiar i fr personalitate juridic, dac asocierea are ca scop
ndeplinirea unor obiective concrete ce presupune efectuarea unor cheltuieli (fapt ce implic i
cutarea surselor de finanare pentru realizarea obiectivelor propuse).
Pentru orice activitate cu caracter lucrativ ce urmeaz s se desfoare de a lungul unei perioade
de timp determinate, se poate ntocmi un buget de venituri i de cheltuieli care s permit
programarea financiar a acelei activiti, evidenierea i urmrirea modului de realizare (sub

aspect financiar) a acelei activiti, i nu n ultimul rnd previzionarea eficienei financiare a

activitii respective (prin compararea veniturilor i a cheltuielilor).
Atunci cnd ntocmirea unui buget se refer la activitatea viitoare a unui corp public avem de-a
face cu un buget public. Corpul public face referire la: statul i unitile administrativ-teritoriale.
Bugetul public poate fi definit ca fiind un program prin care se prevd i se aprob veniturile i
cheltuielile unui corp public pentru o perioad determinat, adoptat printr-un act normativ, care
s i confere fora juridic necesar punerii lui n aplicare.
Noiunea de buget public are un coninut abstract, care pleac de la noiunea de buget cu
caracteristici specifice generate de faptul c un astfel de buget aparine statului sau unei uniti
administrativ-teritoriale (deci unui subiect de drept public) i nu oricrei persoane fizice sau
juridice.
2. Apariia noiunii de buget public i evoluia acesteia n Romnia
n Romnia noiunea de buget se regsete pentru prima dat n Regulamentul Organic al
Munteniei i Moldovei, n perioada 1831 1832. Cu toate acestea, din documentele vremii
rezult c i la noi se fceau previzionri ale veniturilor i cheltuielilor, chiar dac se utiliza o alt
terminologie. Astfel, nc din sec. XVII se gsesc condici de venituri i cheltuieli, aprute pentru
prima dat n Moldova sub domnia lui Gheorghe tefan Vod, (1654) i apoi n Muntenia n
timpul domniei lui Constantin Brncoveanu (1694 -1704).
Aceste documente nu aveau un caracter previzional i executoriu, ci consemnau venituri i
cheltuieli trecute. Prima ncercare de utilizare a unui instrument cu caracter financiar, modern,
dateaz din anul 1712, din cea de a doua domnie a lui Nicolae Vod Mavrocordat care a prezentat
sfatului domnesc o dare de seam cu privire la natura veniturilor i cheltuielilor rii, cunoscut
sub denumirea smile visteriei.
Prima Constituie romn votat sub domnia lui A.I. Cuza, n 1864 face referire la bugetul
veniturilor i cheltuielilor rii, care trebuie elaborat de puterea executiv i supus aprobrii
Adunrii elective. n baza prevederilor constituionale, prima lege a contabilitii din anul 1864,
reglementez modul de elaborare, aprobare i executare a bugetului de stat. n anul 1864, a fost
promulgat legea pentru infiinarea Curii de Conturi, nsrcinat cu "Cercetarea i hotrrea
socotelilor atingtoare de veniturile tezaurului, casieriilor generale ale judeelor, regiilor i
administraiilor, contribuiilor indirecte, precum i nchierea socotelilor atingtoare de cheltuieli
fcute de toi agenii contabili".
n perioada interbelic sistemul bugetar a suferit o serie de modificri, att n ceea ce privete
sistemul bugetar ct i pe linia efecturii cheltuielilor publice. Astfel, n vederea unei mai bune
organizri bugetare ministerele elaborau bugete de interior prin care repartizau creditele bugetare
ntre serviciile centrale i cele locale, iar cheltuielile publice nu puteau fi efectuate dect n limita
creditelor bugetare deschise pe baza prevederilor aprobate prin buget. Ordonanarea plilor se
fcea pe linie ierarhic. Minitrii i conductorii administraiilor, care aveau calitatea de
ordonatori principali de credite aveau dreptul de a dispune de creditele deschise. Ordonatorii
2

secundari de credite emiteau ordinele de plat n baza mandatelor emise pe numele lor prin
ordonanele de delegaie. Plile se puteau face de ctre casieriile publice numai dup verificarea
ordonanelor i a mandatelor de plat. Cheltuielile publice locale se efectuau prin serviciile de
contabilitate ale administraiilor respective, potrivit Legii contabilitii publice.
O modificare important n sistemul bugetar o reprezint scindarea bugetului statului n buget
ordinar i buget extraordinar. In bugetul ordinar se nscriau veniturile i cheltuielile ncasate i
respectiv pltite efectiv, iar n bugetul extraordinar se cuprindeau veniturile nencasate i
cheltuielile neefectuate din exerciiile bugetare anterioare.
Dup cel de-al doilea rzboi mondial legislaia bugetar a reflectat rolul statului monopolist
supracentralizat n care bugetul avea rolul de instrument tehnico-financiar subordonat
principiului planificrii socialiste.
Potrivit principiului centralismului excesiv al bugetului de stat acesta cuprindea toate veniturile,
respectiv, toate cheltuielile inclusiv cele aferente bugetelor locale. n acest fel se nltura orice
manifestare de autonomie financiar a unitilor administrativ- teritoriale.
Procesul de restructurare a bugetelor publice pe principiile moderne, care s rspund
necesitilor de ordin practic al modului de gestionare eficient a fondurilor publice s-a dovedit a
fi un proces dificil.

3. Structura bugetelor publice

Aa cum rezult i din definiiile anterioare, orice buget, deci i bugetele publice, se compun din
dou pri: partea de venituri i partea de cheltuieli.
Evidenierea distinct a veniturilor de cheltuieli permite efectuarea analizei comparative ntre
cele dou pri. Astfel, balana (adic raportul dintre venituri i cheltuieli) bugetar poate fi
echilibrat, situaie generat de egalitatea dintre total venituri i total cheltuieli. Ea poate, ns, s
fie i dezechilibrat, mprejurare n care avem de-a face cu un excedent bugetar (cnd veniturile
sunt mai mari dect cheltuielile) sau cu un deficit bugetar (cnd veniturile sunt mai mici dect
cheltuielile).
Att veniturile bugetare, ct i cheltuielile bugetare sunt pri componente ale unui buget public
i ele vor prelua acest caracteristic mpreun cu toate conseciele economice i juridice pe care
le implic.
Banii publici (fondurile bneti publice) sunt administrai i circul prin intermediul bugetelor
publice, indiferent la care dintre ele ne-am referi, sub forma veniturilor, respectiv a cheltuielilor
bugetare.
3.1. Sistemul veniturilor bugetare.

Veniturile publice au fost definite n literatura de specialitate ca fiind mijloacele practice de

constituire a fondurilor bneti publice. Modalitile de realizare a veniturilor bugetare sunt
insituite n raport cu necesitatea repartiiei venitului naional, cu structura economiei naionale,
cu gradul de dezvoltare teritorial a rii i cu nivelul de dezvoltare al forelor de producie.
Veniturile bugetare presupun existena unor surse instituite de lege care sunt prelevate de la
persoanele fizice i juridice sub forma impozitelor, taxelor, contribuiilor i a altor surse (amenzi,
dobnzi penaliti, etc.) i care sunt menite s alimenteze bugetele publice.
Mai mult dect att, s-a mai artat c prin venit bugetar se nelege o sum de bani care se
vars la buget de ctre o persoan fizic sau juridic, n conformitate cu legea.
Cnd vorbim despre sistemul veniturilor bugetare ne referim la totalitatea surselor de alimentare
a bugetelor publice.
n literatura de specialiate, veniturile bugetare au fost clasificate dup mai multe criterii.
A. Dup criteriul provenienei, distingem:
1. Venituri de la ageni economici;
2. Venituri de la persoane fizice, care la rndul lor pot fi: a) Venituri de la persoane fizice
implicate n activiti economice; b) Venituri de la populaie;
B. Dup criteriul locului acestor venituri n repartiia venitului naional:
1. Venituri ce se realizeaz prin redistribuirea veniturilor nete ale agenilor economici;
2. Venituri ce se realizeaz prin redistribuirea veniturilor nete ale populaiei;

C. Dup criteriul destinaiei:

1. Venituri destinate bugetului de stat;
2. Venituri destinate bugetului asigurrilor sociale de stat;
3. Venituri destinate bugetelor locale;
4. Venituri destinate altor bugete publice.

D. Dup criteriul denumirii:

1 Impozite;
2 Taxe;
3 Contribuii; Alte venituri.
E. Dup criteriul nscrierii n evidena curent:
4

1 Venituri cu debit;
2 Venituri fr debit.

3.2. Sistemul cheltuielilor bugetare

Asemeni veniturilor publice, n literatura de specialitate au fost definite i cheltuielile publice,

artndu-se c ele reprezint modaliti de repartizare i utilizare a fondurilor bneti bugetare n
vederea satisfacerii trebuinelor generale ale societii. Fiecare buget public are stabilite prin lege
propriile categorii de venituri menite s le alimenteze, precum i propriile categorii de cheltuieli
pe destinaiile precizate de legiuitor. Spre deosebire de cheltuiala public (care este generat de
nevoia public), cheltuiala
bugetar este acea sum de bani alocat de la un buget public conform destinaiei stabilit
prin acel buget.
Totalitatea sumelor ce se aloc de la bugetele publice pentru satisfacerea acelor trebuine stabilite
prin respectivele bugete formeaz sistemul cheltuielilor bugetare.
Cheltuielile bugetare au cunoscut numeroase criterii de clasificare, n literatura de specialitate.
A. Dup criteriul teoretic, distingem:
1. Cheltuieli bugetare care au n vedere elementele economice, la rndul lor se mpart n: a)
Cheltuieli care reprezint o avansare de venit naional (ex: cheltuieli pentru investiii); b)
Cheltuieli care reprezint un consum de venit naional (ex: cheltuieli pentru
funcionarea autoritilor publice ale statului);
2. Cheltuieli care au n vedere destinaia specific (ex: cheltuieli pentru sntate).
B. Dup criteriul structurii cheltuielilor, distingem:
1. Cheltuieli bugetare ordinare, care la rndul lor cuprind urmtoarea structur (fr de
care nu se poate desfura nici o activitate): a) Cheltuieli curente, formate i ele cel puin din
urmtoarele categorii de cheltuieli:
Cheltuieli materiale;
Cheltuieli de personal; b) Cheltuieli de capital;

2. Cheltuieli bugetare extraordinare, care au caracter excepional.

C. Dup criteriul destinaiei lor, distingem:

 Cheltuieli social-culturale (ex: cheltuieli pentru nvmnt, sntate, cultur, sport, tineret,
culte religioase, etc.);
Cheltuieli pentru aprare naional (ex: cheltuieli militare, pentru ordine public, siguran
naional);
Cheltuieli pentru funcionarea aparatului de stat (ex: cheltuieli pentru funcionarea autoritilor
publice centrale sau locale, dup caz);
Cheltuieli pentru aciuni economice (n domenii ca: industrie, agricultur, silvicultur,
transporturi, infrastructur, protecia mediului, etc.);
Cheltuieli pentru protecia social (ex: cheltuieli pentru plata pensiilor din sistemul public de
pensii, pentru plata indemnizaiei pentru omaj i alte ajutoare sociale);
Cheltuieli pentru constituirea unor fonduri de rezerv bugetar (acestea se pot constituii la
nivelul oricrui buget public n funcie de normele legale n vigoare i sunt puse la dispoziia
celor chemai s administreze acel buget);
Cheltuieli pentru diverse alte aciuni (ex: cheltuieli pentru construcia de locuine, cheltuieli
pentru cercetare tiinific, etc.).

4. Sistemul Bugetar Public Naional

Primul act normativ care a aezat bazele finanelor publice n Romnia n condiii de economie
de pia a fost Legea nr. 10/1991 privind finanele publice care reglementa pentru prima dat
conceptul de Buget Public Naional
Aceast reglementare a fost preluat cu unele nuanri i de ctre Constituia din 1991, n art.137
alin. 1. Att dispoziia legal, ct i cea constituional considerm c sunt criticabile, iar n
literatura de specialitate s-au subliniat unele aspecte.
Sesiznd existenta criticilor formulate in doctrina, ulterior adoptrii Constituiei, legiuitorul
introduce pentru prima dat sintagma de sistem unitar de bugete prin Legea nr. 72/1996
privind finanele publice care avea s abroge Legea nr. 10/1991, prima lege a finanelor publice.
Apeciem ca fiind mult mai potrivit aceast denumire dat unui ansamblu de entiti bugetare
distincte, fiecare dintre ele avnd propriile lor surse de alimentare (venituri bugetare), iar banii
publici ce circul prin aceste bugete au destinaii distincte, proprii fiecreia dintre ele (cheltuieli
bugetare).
Aceste aspecte au rezultat, nendoielnic, din dispoziiile legale, iar punerea lor n practic a
generat, la ora actual, o realitate obiectiv. Cu toate acestea, dat fiind dispoziia constituional
mai sus invocat (care alimenteaz confuzia ce se menine nc n doctrin), legiuitorul prin noua
i ultima Lege a finanelor publice nr. 500/2002 evit s i mai dea vreo denumire acestui
ansamblu de entiti bugetare publice, limitndu-se la a arta c dispoziiile prezentei legi se
aplic urmtoarelor categorii de bugete:
6

 Bugetului de stat;
Bugetului asigurrilor sociale de stat;
Bugetelor fondurilor speciale;
Bugetului trezoreriei statului;
Bugetelor instituiilor publice autonome;
Bugetelor instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul
asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz;
Bugetelor instituiilor publice finanate integral din venituri proprii;
Bugetelor fondurilor provenite din credire externe contractate sau garantate de stat i ale cror
rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice;
Bugetului fondurilor externe nerambursabile.
Fr a face alte precizri legiuitorul definete totui conceptul de sistem bugetar ca fiind un
sistem unitar de bugete care cuprinde bugetele prevzute la art. 1 alin.2 (din Legea nr.
500/2002) i bugetele locale.
Acelai act normativ definete i conceptul de buget general consolidat care reprezint ansamblul
bugetelor componente ale sistemului bugetar, agregate i consolidate pentru a forma un ntreg.
Bugetele componente ale sistemului bugetar sunt considerate ca fiind consolidate dup ce s-au
eliminat transferurile intervenite ntre ele, operaiune care genereaz consolidarea bugetului
general (sau altfel spus a sistemului bugetar).
n faa unor astfel de dispoziii legale i a numrului mare de bugete publice enumerate, nu
putem s ne mai ndoim de faptul Bugetul Public Naional nu este el nsui o entitate bugetar, ci
doar un ansamblu de bugete. Acest sistem de bugete ale statului, n raport cu caracteristicile
comune pe care le prezint, poate fi denumit Sistem Bugetar Public Central.
Mai mult dect att, dup cum se poate observa bugetele locale nu mai fac parte din aceast
enumerare, i acest fapt nu este ntmpltor. nc din 1998 legiuitorul a neles s dea finanelor
publice locale o reglementare distinct prin Legea nr. 189/1998 care a fost abrogat apoi prin
Ordonana Guvernului nr. 45/2003, care la rndul ei a fost abrogat prin Legea nr. 273/2006.
Dei n cuprinsul su enumer mai multe categorii de entiti bugatare locale, totui legiuitorul
eviti cu aceast ocazie s dea o denumire acestui ansamblu de bugete, toate avnd
caracteristicile de bugete publice i de bugete locale, pentru c ele sunt instrumente de lucru ale
autoritilor publice locale chemate s administreze banii publici ce aparin unitilor
administrativ-teritoriale.
Astfel, legea arat c dispoziiile sale se aplic tuturor acelor bugete locale prin intermediul
crora circul bani publici, i anume:
Bugetelor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureti,
judeelor i municipiului Bucureti;
7

 Bugetelor instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetele locale, dup caz;
Bugetelor instituiilor publice finanate integral din venituri proprii;
Bugetului mprumuturilor externe i interne, pentru care rambursarea, plata dobnzilor
comisioanelor, spezelor i a altor costuri se asigur din bugetele locale i care provin din:
mprumuturi externe contractate de stat i submprumutate autoritilor administraiei publice
locale i/sau agenilor economici i serviciilor publice din subordinea acestora; mpumuturi
externe contractate de autoritile administraiei publice locale i garantate de stat; mpumuturi
externe i/sau interne contractate sau garantate de autoritile administraiei publice locale;
Bugetului fondurilor externe nerambursabile.

i aceast dispoziie legal ne conduce la aceeai concluzie potrivit creia ne aflm n faa unui
sistem al bugetelor locale, care poate fi denumit Sistemul Bugetar Public Local, toate bugetele
componente avnd n acelai timp i caracteristica de bugete publice ntruct prin intermediul lor
circul banii publici ai unitilor administrativ-teritoriale.
Din cele artate mai sus se poate observa faptul c ne aflm n faa a dou mari sisteme bugetare.
Pe de o parte, bugetele publice de interes naional (reglementate de Legea nr. 500/2002), iar pe
de alt parte bugetele publice de interes local (reglementate de Legea nr. 273/2006). Aceste dou
mari ansambluri bugetare distincte ntre ele, putem spune c reprezint subsisteme ale
Sistemului Bugetar Public Naional care opereaz pe ntreg teritoriul rii, att la nivel central
(prin bugetele ce aparin statului), ct i la nivel local (prin bugetele ce aparin unitilor
administrativ-teritoriale).
Considerm c aceast denumire este mai corect, dar chiar i mai sugestiv dect aceea de
Buget Public Naional pentru toate considerentele artate mai sus, dar, n principal, pentru c ea
reflect realitatea bugetar din Romnia n acest moment.
Cele mai importante entiti bugetare pe care le cuprinde Sistemul Bugetar Public Naional sunt:
Bugetul de Stat, Bugetul Asigurrilor Sociale de Stat, fondurile bugetare speciale (respectiv
Bugetul fondului pentru omaj i Bugetul fondului pentru asigurri de sanatate) i bugetele locale
(respectiv bugetele judeene i bugetele locale).