Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Ctre:
Ref.
Stimai Domni,
Camera de Comer American n Romnia (AmCham Romania) prin comitetul su de Fonduri
Structurale i Achiziii Publice este ferm angajat n facilitarea unui dialog transparent ntre
comunitatea de afaceri i autoritile centrale, promovnd soluii i prioriti pentru mbuntirea
mediului de afaceri i cadrului legal aferent domeniului achiziiilor publice.
Considerm c iminenta implementare n legislaia naional a noilor Directive UE n materia
achiziiilor publice constituie un prilej oportun operrii unor analize atent direcionate, n ideea
identificrii acelor aspecte procedurale, de reglementare sau operaionale care au mpiedicat buna
funcionare a sistemului, precum i formularea unor soluii precise i adecvate realitilor naionale.
n acest context, prezentm ntr-o manier sintetic, n anex la prezentul document, poziia
AmCham Romnia cu privire la o serie de probleme cu care se confrunt sistemul achiziiilor
publice n Romnia. Aspectele identificate n acest document sunt structurate n dou seciuni
distincte, cea dinti relevnd elemente de ordin general, pentru ca n seciunea a doua s
exemplificm situaii particulare ce impun intervenii punctuale ale reglementatorului.
V mulumim pentru deschiderea la un dialog de substan i sperm c punctele noastre de
vedere s contribuie n mod util la continua mbuntire a cadrului achiziiilor publice.
Cu deosebit consideraie,
Valeriu Nistor
Daniela Nemoianu
AmCham Romnia
reglementare
Sistemul nu asigur ntotdeauna stabilitatea i predictibilitatea legislativ i instituional. Aceste
dou componente au rolul de a inspira ncredere n sistemul achiziiilor publice, minimizeaz
suspiciunile de fraud/corupie, reduc birocraia excesiv i contribuie la crearea unei practici
unitare (e.g. necesitatea clarificrii situaiei unor entiti cu capital majoritar/minoritar de stat, al
cror statut juridic a cunoscut variate modificri/interpretri).
2.
respectrii
unor
termene
stricte
afecteaz
capital
succesul
implementrii.
Reglementarea specific acestui domeniu (i.e. Ordinul nr. 1120/15.10.2013, privind modificarea si
aprobarea procedurii de atribuire aplicabile beneficiarilor privai de proiecte finanate din
instrumente structurale) reprezint un progres semnificativ, cu toate acestea eficacitatea
prevederilor las de dorit din cauza instabilitii operaionale alimentate de deciziile/aciunile unor
actori relevani n aceast arie (e.g. autoriti de management).
3.
alte reglementri
Sistemul achiziiilor publice, prin cadrul su de reglementare, trebuie s constituie un punct de
sprijin coerent pentru alte domenii de activitate strategice (e.g. fondurile europene inclusiv n
ceea ce privete implementarea portofoliului de proiecte, dezvoltarea infrastructurii, etc.) n
contextul relaiilor tehnico-operaionale de la nivelul economiei. n acest sens, trebuie eliminate
orice suprapuneri cu alte prevederi legislative (e.g. Legea PPP), astfel nct reglementarea anumitor
arii specifice s beneficieze de un tratament neechivoc, propice unei interpretri unitare i unei
implementri eficiente.
Noile Directive Europene n materia achiziiilor publice permit un oarecare grad de flexibilitate
statelor membre n ce privete transpunerea n legislaiile naionale. n limitele acestei flexibiliti i
cu respectarea principiilor directoare poate fi avut n vedere schiarea unor proceduri adaptate
specificului i complexitii anumitor sectoare (e.g. infrastructura, proiecte de anvergur, etc.).
4.
Utilizarea valorii optime (best value for money) i re-evaluarea criteriilor de atribuire
n achiziiile publice
Este necesar acordarea unei atenii deosebite reglementrii criteriilor de atribuire i a modului de
aplicare a acestora, n vederea asigurrii eficienei utilizrii fondurilor publice (i.e. asigurarea unui
rol central, predominant n cadrul procesului de evaluare a componentei calitative).
Utilizarea exclusiv a criteriului preul cel mai sczut poate asigura cel mai bun raport VfM
autoritii contractante atunci cnd nu exist nicio diferen (sau diferenele sunt minime) ntre
caracteristicile produselor, serviciilor sau lucrrilor (ex. n ce privete calitatea execuiei/prestrii,
durata de viaa, etc.) propuse de diferiii ofertani i nici costuri aferente ntregului ciclu de via (ex.
costuri de ntreinere i operare). Astfel, utilizarea acestui criteriu asigur VfM n cazul unor achiziii
simple. Cu toate acestea, n multe cazuri, exist diferene ntre ceea ce pot oferi diverii ofertani
interesai. Astfel, pentru a putea obine un VfM ct mai ridicat, este necesar luarea n considerare
i analiza acestor diferene, iar aceasta se poate realiza utiliznd drept criteriu combinaia dintre
pre i ali factori calitativi.
6.
atribuire
Dezvoltarea sistemului achiziiilor publice, amploarea fenomenului i rolul pe care l are la nivel
economic, face ca pregtirea specialitilor n acest domeniu s necesite din ce n ce mai mult
atenie. Prezena unui personal specializat de nalt calificare, bine instruit i onest reprezint o
premis esenial a unui sistem funcional i a eficientizrii activitilor specifice acestuia. n acest
context, considerm imperios necesar implementarea unor standarde ocupaionale specifice, de o
complexitate i rigoare profesional crescute, mai aplicate, care s asigure o pregtire temeinic n
domeniu,
precum
rezolvarea/prentmpinarea
stagii
de
training
evaluri
periodice.
De
asemenea,
interese
Astfel cum a fost diagnosticat i n rapoartele Comisiei Europene, sistemul este unul propice
apariiei i proliferrii unor practici corupte. Dei cauzele acestei realiti nu sunt n totalitate
datorate sistemului, exist o serie de posibile msuri ce pot fi implementate n scopul limitrii
acestei probleme. Una din aceste msuri o reprezint rezolvarea modului n care conflictele de
interese sunt depistate, verificate sau analizate n cadrul procedurilor de atribuire.
9.
Particularitile anumitor domenii de activitate (ex. sistemul bancar, infrastructura, energie, etc.)
face ca normele legale n vigoare s nu poat asigura din punct de vedere tehnic i operaional
rezolvarea/reglementarea clar a unor situaii specifice, importante pentru buna derulare a
contractelor de achiziie public. n contextul viitoarelor modificri ale legislaiei achiziiilor publice,
este necesar colaborarea cu prile interesate din domeniile de activitate relevante pentru a putea
nelege natura i impactul aspectelor particulare pe care acestea le presupun, n vederea crerii
unui cadru de reglementare adaptat necesitilor.
10.
concurenei loiale
Unul din scopurile oricrui sistem de achiziii publice modern este acela de a susine dezvoltarea
economic prin asigurarea unui mediu concurenial real, astfel nct s ncurajeze participarea
relevant a pieei n cadrul procedurilor de atribuire. n acest scop, ridicarea oricror bariere de
ordin administrativ/birocratic precum administrarea corect i eficient a procedurilor de ctre un
personal bine instruit reprezint premise ale asigurrii dezideratului sus-menionat.
Mecanisme concrete pentru controlul i rezolvarea unor probleme des ntlnite trebuie puse n
practic pentru a ncuraja i proteja concurena loial n beneficiul tuturor prilor implicate.
Amintim aici: elaborarea unei metodologii prin care autoritile contractante s poat controla
ofertele cu preuri semnificativ mai mici fa de bugetele estimate (30 40% mai mici),
implementarea unor condiii clare de recuperare a garaniei de bun execuie (amnarea pe termen
nedefinit a momentului returnrii garaniei de bun execuie n condiiile n care prestatorul i-a
ndeplinit toate obligaiile contractuale creeaz blocaje financiare pentru agenii economici).
11.
Faptul c procedurile de achiziii publice presupun o testare a pieei i obinerea celei mai eficiente
oferte din punct de vedere economic pentru autoritatea contractant, precum i faptul c
autoritatea public trebuie s negocieze documentul contractual aferent n cele mai bune condiii
comerciale posibile, n ideea respectrii principului eficienei, nu nseamn faptul c, n cadrul
contractului specific, prestatorul/furnizorul trebuie s se afle ntr-o poziie de inferioritate i s
suporte riscuri ce nu ar trebui s i revin conform practicii comerciale uzuale i a pieei specifice.
Flexibilizarea modului n care autoritile contractante utilizeaz/interpreteaz pe scar larg
contractele model publicate pe site-ul ANRMAP ar putea crea premisele elaborrii unor contracte
echilibrate, n care rspunderea s fie distribuit raional i echitabil ntre prestator/furnizor i
autoritatea contractant, cu respectarea principiilor stabilite de lege.
2.1
a.
de a-i vinde parial sau integral cota parte din credit. n timp, aceast posibilitate a condus la
creterea lichiditii unui credit i crearea unei piee bancare secundare.
Piaa bancar secundar permite creditorilor s analizeze poteniale strategii de ieire dintr-un
credit. Exist diverse motive pentru care o banc poate lua n considerare o asemenea strategie,
ncepnd de la limitele de ar, expuneri maxime, risc etc.
Avnd n vedere c legislaia actual nu permite transferul unei cote pri a unui credit pe durata
perioadei n care bncile furnizeaz servicii (respectiv perioada de tragere) i faptul c o
component major n stabilirea preului este costul riscului, posibilitatea de a permite unei bnci
s i diminueze riscurile prin elaborarea unei strategii de ieire n viitor ar permite posibilitatea de
stabilire a unui pre mai redus.
b.
n cazul criteriului Preul cel mai sczut sau, daca se folosete criteriul de atribuire oferta
cea mai avantajoasa din punct de vedere economic, cel mai important aspect este ca factorii de
evaluare s fie cuantificabili. n practic s-a ajuns la o spirala absurda de numrare a riscurilor,
aciunilor de reducere a riscurilor, numr de activiti pentru ndeplinirea obiectivelor contractului,
numr de etape eseniale n realizarea proiectului, numr de activiti desfurate de team leader
sau de ctre ntreaga echipa de experi, etc. Dup publicarea noului HG 925 acest aspect va fi
ameliorat pentru ca se va permite evaluarea CV-urilor experilor, ca factori de evaluare.
c.
Lipsa unei metodologii prin care autoritile contractante sa controleze o oferta cu pre
neobinuit de sczut, de exemplu al crei pre este de 30% sau 40% din bugetul estimat: n practic
unii ofertani rspund la clarificarea privind preul neobinuit de sczut n sensul c experii sunt
pltii cu salariul minim pe economie i c lucreaz doar 4 ore (part-time) putnd s ndeplineasc
obiectivul contractului. Deci un expert ctig 900/2 = 450 lei pe luna si poate duce la bun sfrit
sarcinile din proiect. Aceti prestatori liciteaz la 30% din bugetul estimat (sau chiar sub) si unele
autoriti nu-i pot elimina din licitaii, iar mai apoi proiectele se blocheaz din cauza lor.
d.
Alocarea n contracte sau n caietul de sarcini a unor riscuri care nu sunt sub controlul
Prestatorului:
termene nerealiste: e.g. finalizarea unui SF in 3 luni, dei de exemplu numai obinerea acordului
de mediu dureaz 6 luni, chiar pe cea mai scurta cale pentru tipul respectiv de proiect;
apoi plile sunt condiionate de aprobarea acestor SF-uri de ctre autoriti care se ntrunesc
cu ntrziere sau/si dup ce se ntlnesc nu cad de acord; aceste ntrzieri au impact major pe cashflow-ul Prestatorului, pe disponibilitatea experilor de a continua activitatea in proiect, etc.
e.
achiziie n termenul legal de depunere a contestaiilor la CNSC (5 zile, respectiv 10 zile de la data
comunicrii rezultatului licitaiei) chiar dac documentele dosarului de achiziie sunt publice i
autoritile contractante au obligaia s acorde accesul la acestea. Scopul acestei restricii este de
a-i mpiedica pe ofertani s verifice legalitatea procedurii de atribuire i coninutul documentelor
din dosarul achiziiei publice i n ultim instan s i fundamenteze contestaiile depuse la CNSC.
Principiul transparenei este prin urmare nclcat.
Soluie: Autoritile Contracte trebuie s permit accesul la documentele dosarului de achiziie
public n termen de maxim 3 zile lucrtoare de la data cererii.
g.
necesare (capaciti tehnice necesare) pentru a ndeplini o cerin de eligibilitate privind experiena
similar. Primul aspect care trebuie menionat n legtur cu Ordinul este c acesta modific legea,
ceea ce nu este permis potrivit regulilor tehnice legislative. n plus, Ordinul nu este foarte clar i
este necesar interpretarea Notelor n care termenul cerine ar trebui interpretat ca oferind
posibilitatea de a exista mai multe pri susintoare n situaia n care documentaia de achiziie
include mai multe cerine. Interpretarea este oarecum dificil i datorit multor autoriti
contractante care restricioneaz susinerea cumulativ a unui ter fr nicio diferen.
Mai mult, chiar i n cazul unei asemenea interpretri, restricia conform creia un ter susintor
trebuie s ndeplineasc o cerin n totalitate, printre cerinele de eligibilitate privind experiena
similar, este restrictiv.
aceste situaii terii sunt nevoii s fac o ofert comun (consoriu) n care cumularea calificrilor
este posibil. Aceasta conduce la un risc crescut pentru ter i reduce numrul de poteniali
ofertani deoarece terii susintori sunt nevoii s intre ntr-o cooperare exclusiv prin oferta
comun (consoriu).
Riscuri disproporionat de mari pentru un asemenea ter n rolul de ofertant n cadrul unei
oferte comune (consoriu) comparativ cu rolul unui subcontractor (tera parte va avea
responsabilitate solidar i indivizibil pentru toate obligaiile ale tuturor ofertani din cadrul ofertei
comune/consoriului)
Reducerea numrului de ofertani poteniali deoarece terii susintori sunt nevoii s intre
ntr-o cooperare exclusiv n cadrul unei oferte comune (consoriu) nerespectarea scopului
achiziiilor publice care este de a permite i promova concurena.
Soluie: S se permit ofertanilor o anumit libertate n obinerea susinerii din partea terilor.
Trebuie asigurat acelai sistem ca i n alte ri UE. Aceasta va stimula investiiile pe piaa achiziiilor
publice din Romnia a unor importani actori din domeniul economic.
h.
ofert c o anumit soluie tehnic poate fi realizat folosind oricare dintre dou materiale sau
dintre doi furnizori etc. Cadrul legal ar trebui s indice cu claritate c o asemenea meniune n
cadrul unei oferte ar trebui privit drept un semn de flexibilitate i ar putea cel mult s fie clarificat
de autoritatea contractant dar nu ar trebui s reprezinte un motiv de descalificare imediat. n
acest context, ar fi indicat s se defineasc cu claritate noiunea de oferta ferm i oferta alternativ
i s se prevad c exemplul de mai sus nu poate fi considerat nici ca o ofert dubl nici ca o ofert
alternativ innd cont c s-a depus o singur ofert i un singur pre.
2.2. Aspecte de ordin financiar/bancar
a.
Creditorii sunt inui responsabili solidar i indivizibil n cadrul unui credit sindicalizat
Dei nu exist o prevedere clar n legislaie, autoritile publice obinuiesc s cear bncilor
participante la un credit sindicalizat i care depun mpreun o ofert, s fie inute n mod solidar i
indivizibil rspunztoare pentru respectarea obligaiilor prevzute n contractul de credit.
Aceasta nseamn c bncile trebuie s aprobe ntreaga sum a mprumutului, chiar dac ele i
mpart expunerea fa de mprumutat.
n acest sens, la nivelul FCC/BNR vor exista informaii inexacte deoarece fiecare banc participant
va raporta suma agregat a expunerii.
b.
Garania de participare
Participanii la procedurile de atribuire sunt obligai prin lege ca la depunerea oricrei oferte s
constituie o Garanie de participare. n plus, ctigtorul licitaiei este obligat s constituie o
Garanie de Bun Execuie care, potrivit prevederilor legale, va fi eliberat la 14 zile dup finalizarea
serviciilor furnizate.
Exist cazuri n care autoritatea public cere meninerea Garaniei de Bun Execuie pe ntreaga
durat a creditului (cu o scaden de 5-7-10- 20 de ani) chiar dac serviciul furnizat a fost finalizat
odat cu ncheierea perioadei de tragere.
n timp ce se poate nelege semnificaia i scopul Garaniei de participare la licitaie, trebuie
acordat atenie scopului i rezultatului real al Garaniei de Bun Execuie.
Garania de Bun Execuie nu ofer o asigurare suplimentar mprumutatului, deoarece ea
este menit s garanteze ndeplinirea obligaiilor Bncii, avnd n vedere c Bncile se angajeaz s
finaneze proiectul prin semnarea contractului de credit;
Valoarea unei asemenea Garanii de Bun Execuie poate avea, potrivit legii, o valoare de
pn la 10% din valoarea contractual o valoare att de ridicat a garaniei genereaz costuri
pentru bnci;
n cazul sindicalizrii, n unele situaii mprumutatul solicit uneia dintre bnci s se
angajeze i s emit ntreaga valoare a garaniei, cauznd costuri suplimentare i cereri de capital.
c.
Se impune revizuirea dispoziiei care face referire la garania necesar pentru depunerea
contestaiilor la CNSC. Sumele sunt excesiv de mari iar cerina interzice accesul la justiie. Mai mult,
situaia nu este clar n cazul unei cereri de intervenie. De asemenea, situaia nu este clar n cazul
respingerii pariale a contestaiei.
e.
un set minim de dispoziii contractuale ce trebuie asumate de ctre ofertani. n plus, bncile sunt
obligate s prezinte un proiect preliminar al documentaiei de creditare ce urmeaz a fi supus
unor negocieri suplimentare.
Definirea actual din punct de vedere juridic a contractului de achiziie public (atribuit n
baza regulilor de achiziie public) drept un act administrativ conduce la competena instanelor
de contencios administrativ / regulilor de contencios administrativ (Legea nr. 554/2006 formaliti
preliminare), etc.
b.
fie inclus n legislaia privind achiziiile publice (condiii contractuale speciale FIDIC OMT
1317/2014).
c.
rigoare profesional crescut, mai aplicate, care s asigure o pregtire temeinic n domeniul
achiziiilor publice (n special personalului autoritilor contractante), precum i stagii de training i
evaluri periodice.
d.
Lipsa unei limite de rspundere definite n contract, in the aggregate, ndeprteaz firmele
10
e.
serviciu furnizat sau executat n mod repetat care se atribuie prin contracte ulterioare.
Soluie: contractul cadru ar trebui folosit numai pentru consumabile n cazul contractelor de furnizare
a produselor i pentru servicii repetitive sau servicii/lucrri care presupun realizri succesive n cazul
contractelor de servicii i lucrri.
11
unui numr de formulare i declaraii de ctre bncile participante. Avnd n vedere c pregtirea
documentaiei este un proces important dar care necesit mult timp, este nevoie de o
standardizare complet a acestor formulare.
b.
Termen limit. Procedurile de atribuire organizate pentru obinerea unor faciliti de credit
referitoare la procesul de atribuire este public. n acest sens, orice informaii financiare, orice
strategie de afaceri a Autoritii devine public n interesul general. O asemenea obligaie poate
afecta grav interesele Autoritii avnd n vedere c n acest fel concurenilor li se ofer acces la
informaii societare confideniale.
n condiiile n care i contractele de credit semnate pot fi considerate de interes public, interesele
bncilor ale cror contracte de credit devin publice pot fi grav afectate. n acest sens, cadrul legal i
cerinele referitoare la documentaia de atribuire ar trebui armonizate ntr-o mai mare msur cu
practica de pe piaa bancar.
d.
toate autoritile contractante (exist o astfel de list preliminar i depit trimis Uniunii
Europene n 2007).
f.
Lista excepiilor de la regulile de achiziii publice trebuie unitar interpretat prin norme de
Lipsa oricror ndrumri din partea ANRMAP (care nu are niciun fel de atribuii obligatorii
Absena unor reguli clare aplicabile n cazul unor incidente n implementarea contractelor
publice.
12
i.
Achiziiile publice trebuie s devin sustenabile i responsabile din punct de vedere social,
Declaraiile impuse drept model n termenii de referin, care urmeaz a fi emise de ctre
Mai mult, potrivit declaraiilor standard pe care terul susintor trebuie s le semneze s le pun
la dispoziia autoritilor contractante terul trebuie s renune la toate excepiile legale pe care ar
avea dreptul legal s le foloseasc (chiar i excepia neplii de ctre autoritatea contractant) i s
execute el nsui obligaiile contractuale dei nu este parte contractant.
Aceste dispoziii i formularele standard de declaraie l pun pe terul susintor ntr-o poziie
extrem de dificil, mai dificil dect poziia contractorului nsui. O declaraie conform creia n
cazul unor dificulti n executarea contractului, terul susintor se angajeaz s acorde sprijin
ofertantului ar fi suficient i ar reprezenta o soluie echitabil pentru toate prile. Nu au existat n
practic situaii n care partea susintoare a fost rugat s preia ndeplinirea anumitor obligaii
contractuale.
13
Cadrul legal nu limiteaz n mod expres rspunderea prii susintoare numai la partea sa de
susinere. Aceast rigiditate scade interesul companiilor serioase n piaa achiziiilor publice i
restricioneaz n acest fel concurena.
Soluie: Legea ar trebui s permit: i) ca un ter susintor s i asume responsabilitatea numai
pentru partea pe care efectiv o susine; ii) ca declaraia standard s nu cear renunarea la orice
drepturi procedurale posibile i s nu l pun pe terul susintor ntr-o poziie mai grea dect a
ofertantului; iii) ca terul s asigure suport ofertantului i nu implicarea direct n ndeplinirea
obligaiilor contractuale.
m.
n unele cazuri autoritile contractante cer plata preului indicat pentru subcontractorii
ofertantului, i nu preul indicat n ofert pentru prile respective. Aceast cerin ar trebui clar
interzis prin lege, avnd n vedere c este mpotriva principiului economiei de pia.
n.
Criteriul cea mai avantajoas ofert ar trebui s fie reglementat drept regul, iar criteriul
preului cel mai sczut drept excepie. Ar fi n beneficiul autoritilor contractante dac unul sau
mai muli experi n domeniu ar fi solicitai s i aduc contribuia la documentaia de atribuire
nainte de publicare i daca n acest sens s-ar efectua o analiz beneficiu - cost.
o.
achiziii publice ar trebui emis numai n cazul n care autoritatea contractant a suferit i daune n
urma nendeplinirii respective.
14