RO

RO

I. Introducere
Contextul politic i obiectivele raportului
Corupia aduce prejudicii grave economiei i societii n ansamblul su. Numeroase ri din
ntreaga lume au de suferit din cauza unei corupii adnc nrdcinate, care mpiedic
dezvoltarea economic, submineaz democraia i duneaz justiiei sociale i statului de
drept. Statele membre ale UE nu sunt ferite de aceast realitate. Corup ia variaz de la o ar
la alta, prin natur i intensitate, ns afecteaz toate statele membre. Aceasta altereaz buna
guvernan, buna gestiune a banilor publici i pieele competitive. n cazuri extreme, aceasta
submineaz ncrederea cetenilor n instituiile i procesele democratice.
Prezentul raport ofer o analiz a corupiei n statele membre ale UE i a msurilor ntreprinse
n vederea prevenirii i a combaterii acestui fenomen. Raportul are drept obiectiv lansarea
unei dezbateri care s implice Comisia, statele membre, Parlamentul European i alte pr i
interesate, sprijinirea activitii de combatere a corupiei i identificarea modalitilor prin
care dimensiunea european poate contribui la acest demers.
Statele membre ale UE dispun n cea mai mare parte de instrumentele juridice i de institu iile
necesare pentru a preveni i a combate corupia. Cu toate acestea, rezultatele obinute nu sunt
satisfctoare n ansamblul UE. Normele anticorupie nu sunt ntotdeauna aplicate cu strictee,
problemele sistemice nu sunt abordate n mod suficient de eficace, iar institu iile competente
nu dispun ntotdeauna de o capacitate ndestultoare pentru a asigura respectarea normelor.
Pentru ca inteniile declarate s fie urmate de rezultate concrete, trebuie depuse n continuare
multe eforturi, iar adevrata voin politic de a eradica acest fenomen pare s lipseasc
deseori.
Pentru a concretiza contribuia UE, Comisia a adoptat, n iunie 2011, Comunicarea privind
combaterea corupiei n UE1, n care se anuna elaborarea Raportului anticorupie al UE,
menit s monitorizeze i s evalueze eforturile statelor membre n acest domeniu n vederea
unui angajament politic mai puternic de a combate corupia n mod eficace. Raportul este
publicat acum pentru prima dat; ulterior, vor fi publicate alte rapoarte o dat la doi ani.
n conformitate cu instrumentele juridice internaionale 2, prezentul raport definete corupia n
sens larg ca fiind orice abuz de putere prin care se urmrete obinerea de foloase n
beneficiul propriu. Prin urmare, aceast definiie acoper acte de corupie specifice i
msurile adoptate n mod specific de ctre statele membre pentru a preveni sau pentru a
sanciona actele definite ca atare de legislaie, viznd totodat o serie de domenii i de msuri
care au un impact asupra riscului de corupie ce poate aprea i asupra capacit ii de a-l
controla.
Raportul se concentreaz asupra unor aspecte-cheie extrem de relevante pentru fiecare stat
membru. Acesta trece n revist att bunele practici, ct i lacunele, identificnd msuri care
vor permite statelor membre s combat corupia n mod mai eficace. Comisia recunoa te c
1 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0308:FIN:RO:PDF .
2 n special, Convenia Organizaiei Naiunilor Unite mpotriva corupiei, precum i instrumentele
juridice n domeniul anticorupiei ale Consiliului Europei, inclusiv Rezoluia (97) 24 privind cele
douzeci de principii directoare pentru lupta mpotriva corup iei i Recomandarea nr. R (2000)10
privind codurile de conduit care trebuie urmate de ctre func ionarii publici i Recomandarea nr. R
(2003)4 privind normele comune mpotriva corupiei n ceea ce prive te finan area partidelor politice
i a campaniilor electorale.
2

unele dintre aceste aspecte sunt exclusiv de competen naional. Cu toate acestea, este n
interesul comun al Uniunii s se asigure faptul c toate statele membre dispun de politici
anticorupie eficiente i c UE sprijin statele membre n vederea ndeplinirii acestui obiectiv.
Prin urmare, raportul urmrete promovarea unor standarde ridicate n materie de combatere a
corupiei pe ntregul teritoriu al UE. Prin evidenierea problemelor dar i a bunelor practici
constatate n UE, raportul acord, de asemenea, credibilitate eforturilor depuse de UE n
vederea promovrii unor standarde n materie de combatere a corupiei n alte pri ale lumii.
Corupia este un fenomen complex ale crui dimensiuni economice, sociale, politice i
culturale nu pot fi eliminate cu uurin. Un rspuns politic eficace nu poate fi redus la o
panoplie de msuri standard; nu exist o soluie universal valabil. Prin urmare, raportul
examineaz corupia n contextul naional al fiecrui stat membru i sugereaz modul n care
aspectele cele mai relevante pentru fiecare stat membru pot fi abordate n context naional.
n anex se pot gsi explicaii suplimentare cu privire la metodologia utilizat n raport.
Contextul politic mai larg
Criza financiar a exercitat o presiune suplimentar asupra cetenilor europeni i a
guvernelor lor. n faa provocrilor economice actuale cu care se confrunt att Europa, ct i
alte pri ale lumii, este necesar s se consolideze garaniile de integritate i de transparen a
cheltuielilor publice. Cetenii se ateapt ca UE s joace un rol important, ajutnd statele
membre s protejeze economia licit mpotriva criminalitii organizate, a fraudei financiare i
fiscale, a splrii de bani i a corupiei, ndeosebi ntr-o perioad de criz economic i de
austeritate bugetar. Potrivit estimrilor, numai corupia antreneaz pentru economia UE
cheltuieli de 120 de miliarde EUR pe an, ceea ce reprezint o sum doar cu pu in mai mic
dect bugetul anual al Uniunii Europene.3
Strategia Europa 2020, care este strategia de cretere a UE pentru deceniul n curs, vizeaz
promovarea unei economii inteligente, durabile i favorabile incluziunii, sprijinind astfel UE
i statele sale membre n eforturile lor menite s asigure niveluri ridicate de ocupare a for ei
de munc, de productivitate i de coeziune social. Din cercetrile efectuate n acest sens
reiese c succesul Strategiei Europa 2020 depinde, de asemenea, de factori instituionali, cum
ar fi buna guvernan, statul de drept i inerea sub control a corupiei.4 Combaterea corupiei
contribuie la competitivitatea UE n economia global. n acest context, au fost eviden iate
msuri anticorupie pentru un numr de state membre n cadrul semestrului european ciclul
anual de coordonare a politicilor economice care comport o analiz detaliat a programelor
statelor membre n materie de reform economic i structural, precum i recomandrile
3 Totalul costurilor economice aferente corupiei este greu de calculat. Cifra
citat se bazeaz pe estimrile efectuate de instituii i organisme specializate,
cum ar fi Camera Internaional de Comer, organizaia Transparency
International, iniiativa Global Compact a ONU, Forumul Economic Mondial,
Clean Business is Good Business, 2009, conform crora corupia reprezint 5 %
din PIB-ul la nivel mondial. A se vedea, de asemenea, Comunicarea Comisiei din
6 iunie 2011 privind combaterea corupiei n UE: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0308:FIN:RO:PDF .
4 A se vedea raportul Excellence in Public Administration for competitiveness in
EU Member States (2011-2012) [Excelen n administraia public pentru
competitivitate n statele membre ale UE (2011-2012)]:
http://ec.europa.eu/enterprise/policies/industrial-competitiveness/monitoring-memberstates/improving-public-administration/.
3

specifice pentru fiecare ar. La un nivel mai general, mbuntirea eficienei administra iei
publice poate contribui, n special dac este nsoit de o mai mare transparen , la atenuarea
riscurilor legate de corupie. Prin urmare, Comunicarea Comisiei din ianuarie 2014 intitulat
Pentru o renatere industrial european pune accentul pe calitatea administra iei publice ca
aspect important al strategiei de cretere a UE.5
Structura raportului
Raportul anticorupie al UE vizeaz toate cele 28 de state membre ale UE. Acesta are
urmtoarea structur:
I.

O introducere, n care sunt descrise contextul politic i obiectivele.

II.

Rezultatele unor sondaje Eurobarometru din 2013 cu privire la percepiile i la

experiena cetenilor europeni n materie de corupie.

III.

Un capitol orizontal, n care sunt descrise tendinele legate de corupie n ntreaga

UE. Acesta sintetizeaz principalele constatri. Concluziile i sugestiile cu privire la
aciunile care trebuie ntreprinse n viitor de fiecare stat membru sunt prezentate
(numai) n capitolele referitoare la ara respectiv.

IV.

Un capitol tematic focalizat pe o chestiune transversal deosebit de relevant la

nivelul UE. Achiziiile publice domeniu de o importan crucial pentru pia a intern
reprezint tema central a acestui prim raport; acestea sunt reglementate de legisla ia
UE i sunt expuse unor riscuri de corupie semnificative. Acest capitol se refer la
corupie i la msurile de combatere a acestui fenomen n cadrul sistemelor na ionale
de achiziii publice.

V.

O anex privind metodologia, n care sunt descrise modul n care a fost elaborat
raportul, precum i opiunile i limitrile metodologice care au intervenit n acest
proces.

VI.

Capitole pe ri, consacrate fiecruia dintre cele 28 de state membre. Aceste capitole
nu conin o descriere exhaustiv a aspectelor legate de corupie i a msurilor
anticorupie. n schimb, acestea scot n eviden principalele probleme identificate n
urma evalurii individuale a fiecrei ri prin prisma propriilor specificit i i innd
seama de contextul naional.
a) Introducerea ofer o imagine a situaiei generale referitoare la corupie. Pe lng
fapte, tendine, provocri i evoluii relevante n materie de corupie i de
combatere a corupiei, sunt prezentai mai muli indicatori selecionai, inclusiv n
ceea ce privete percepiile.
b) Chestiuni aflate n centrul ateniei . Pentru fiecare ar n parte, sunt identificate
i analizate mai multe probleme. Dei se pune accentul pe punctele vulnerabile i
pe domeniile care trebuie mbuntite, analiza este orientat ctre viitor i
semnaleaz planurile i msurile care se nscriu n direcia cea bun, identificnd
totodat aspectele care necesit mai mult atenie. Bunele practici care ar putea fi o
surs de inspiraie sunt scoase n eviden. Multiplele probleme evideniate nu se
limiteaz la chestiunile abordate de capitolul tematic (i anume, cel referitor la
achiziii publice). Cu toate acestea, unele capitole consacrate rilor n care au fost

5 COM(2014)14.
4

identificate probleme substaniale la nivelul achiziiilor publice includ o analiz

specific a acestei chestiuni.
Selectarea elementelor-cheie n fiecare capitol consacrat unei ri se ntemeiaz pe
urmtoarele considerente:

gravitatea i impactul problemei n raport cu alte provocri legate de corupie

n ara respectiv;

amploarea potenialelor repercusiuni ale acestei probleme asupra unei game

mai largi de politici (de exemplu, lacunele majore n mecanismele de control al
achiziiilor publice creeaz un risc semnificativ de deturnare de fonduri
publice) i

faptul c aceast problem poate lsa s se ntrevad etape viitoare constructive

i concrete.

Etape viitoare i aciuni care urmeaz s fie ntreprinse

Elementele care necesit mai mult atenie, semnalate n fiecare capitol consacrat unei ri,
reflect eforturile Comisiei de a identifica msuri care pot aduce o valoare adugat n
soluionarea principalelor probleme nerezolvate referitoare la prevenirea i la combaterea
corupiei. Aceste msuri sunt croite n funcie de contextul i de nevoile fiecrei ri n parte.
Acestea sunt concrete i specifice, fr a fi excesiv de detaliate, viznd totodat declanarea
unor schimbri tangibile pe teren. Raportul se bazeaz, dac este cazul, pe recomandrile
deja formulate n cadrul altor mecanisme de raportare n materie de corup ie ,
susinndu-le pe acestea, (n special n cadrul Grupului de state mpotriva corup iei al
Consiliului Europei GRECO i al OCDE), unele dintre acestea nefiind nc urmate de
ctre statele membre.
n continuarea raportului, Comisia dorete s se angajeze ntr-o dezbatere constructiv i
orientat ctre viitor cu privire la cele mai bune modaliti de combatere a corupiei, n special
n ceea ce privete elementele pe care le-a semnalat n vederea unei examinri mai
amnunite. Comisia sper ca statele membre, Parlamentul European, parlamentele naionale,
sectorul privat i societatea civil s participe n mod activ la o ampl dezbatere cu privire la
msurile de combatere a corupiei i ateapt cu interes ca ea nsi s aib un rol activ n
discuiile att la nivelul UE, ct i n statele membre.
n plus, Comisia intenioneaz s pun n aplicare un program de schimb reciproc de
experien pentru a ajuta statele membre, ONG-urile locale sau alte pri interesate s
identifice cele mai bune practici i s remedieze lacunele de la nivelul politicilor n materie de
anticorupie, s sensibilizeze publicul cu privire la acest subiect sau s ofere cursuri de
formare pe aceast tem. Aceste eforturi ar trebui s fie legate cu problemele men ionate n
raport i s faciliteze aciunile ulterioare. Programul de schimb reciproc de experien va fi
lansat dup adoptarea raportului, innd seama de reaciile primite i de discuiile purtate cu
prile interesate referitoare la nevoile specifice la care acesta ar putea s rspund.
Comisia intenioneaz s analizeze cu rigurozitate reaciile pe care le va primi n legtur cu
acest prim raport, s reflecteze asupra eventualelor lacune i erori i s valorifice
nvmintele acumulate, aplicndu-le la cel de al doilea raport. Metodologia va face obiectul
unei revizuiri, iar posibilitatea elaborrii unor noi indicatori n materie de corupie va fi
evaluat cu mai mult scrupulozitate.
5

Activitile viitoare vor aduce n discuie aspecte precum modalitatea n care au fost puse n
aplicare msurile sugerate n acest prim raport i vor face un bilan al programului de schimb
reciproc de experien.

II. Rezultatele unor sondaje Eurobarometru cu privire la

percepiile i la experiena cetenilor europeni n materie de
corupie
La nceputul anului 2013 au fost realizate dou sondaje Eurobarometru n vederea elaborrii
Raportului anticorupie al UE: 1) un sondaj Eurobarometru special 6 i 2) un sondaj Flash
axat pe ntreprinderi7. Pentru majoritatea rilor, clasamentul obinut cu ajutorul indicelui de
percepie a corupiei (IPC)8 publicat de Transparency International tinde s corespund
rspunsurilor furnizate de respondenii la sondajele Eurobarometru.
Avnd n vedere datele cuprinse n sondajul Eurobarometru special n ceea ce prive te, n
primul rnd, percepia general referitoare la prevalena corupiei i, n al doilea rnd,
situaiile concrete n care respondenilor li s-a cerut d dea mit (experiena personal n
materie de corupie), este clar c statele membre pot fi caracterizate n moduri diferite.
Rspunsurile confirm o percepie pozitiv i o experien limitat a fenomenului de dare sau
luare de mit n cazul Danemarcei, al Finlandei, al Luxemburgului i al Suediei .
Respondenii din aceste ri au precizat c li s-a cerut rareori s dea mit (mai puin de 1 % din
cazuri), iar numrul persoanelor care sunt de prere c fenomenul corupiei este larg rspndit
(20 %, 29 %, 42 % i, respectiv, 44 %) este net inferior mediei UE. n cazul Regatului Unit,
numai 5 persoane din 1 115 s-au confruntat cu o situaie n care li s-a cerut s dea mit (mai
puin de 1 %), ceea ce constituie cel mai bun rezultat nregistrat n ntreaga Europ; cu toate
6 Sondaj realizat n rndul populaiei din toate statele membre, o dat la doi ani,
pe baza intervievrii directe a unui eantion de 1 000 sau 500 de respondeni (n
funcie de dimensiunea populaiei). Un total de 27 786 de persoane (eantion
reprezentativ) a participat la acest sondaj, n intervalul cuprins ntre sfritul lunii
februarie i nceputul lunii martie a anului 2013. Printre chestiunile abordate n
cadrul sondajului se numr percepia pe care o au cetenii europeni asupra
corupiei, n general, experiena lor personal n acest domeniu, precum i
atitudinea lor fa de favoruri i cadouri. Chiar dac, ncepnd cu 2007, sondajele
Eurobarometru se organizeaz o dat la doi ani, n 2013 Comisia a decis s
adapteze ntrebrile formulate la nevoile prezentului raport. Prin urmare, orice
comparaie cu sondajele realizate n anii anteriori ar trebui realizat cu precauie.
Raportul complet este disponibil la urmtoarea adres:
http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb_special_399_380_en.htm#397.
7 Un sondaj prin telefon, aa-numitul sondaj Eurobarometru Flash, acoperind ase
sectoare n UE28, a fost lansat pentru prima dat n 2013, n perioada
18 februarie-8 martie. ntreprinderi (de toate dimensiunile) din domeniul energiei,
al sntii, al construciilor, al industriei prelucrtoare, al telecomunicaiilor i al
finanelor au fost invitate s se pronune n acest sens. Raportul complet este
disponibil la urmtoarea adres:
http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/flash_arch_374_361_en.htm#374.
8 Indicele de percepie a corupiei (IPC) este publicat n fiecare an de ctre
Transparency International: http://cpi.transparency.org/cpi2013/.
6

acestea, potrivit datelor referitoare la percepie, 64 % din respondenii britanici consider c

fenomenul corupiei este larg rspndit n ara lor (media UE fiind de 74 %).
n ri precum Germania, rile de Jos, Belgia, Estonia i Frana , chiar dac mai mult de
jumtate dintre respondeni consider c fenomenul corupiei este larg rspndit, numrul real
de persoane care au fost nevoite s dea mit este sczut (aproximativ 2 %). Aceste ri
figureaz, de asemenea, printre cele care au avut rezultate bune n clasamentul realizat cu
indicele Transparency International. Austria prezint caracteristici similare cu celelalte
ri din acest grup, cu excepia faptului c un numr relativ mare de respondeni (5 %) au
semnalat c li s-a fi cerut s dea mit.
n unele ri, printre care Ungaria (13 %), Slovacia (14 %) i Polonia (15 %), un numr
relativ mare de persoane au precizat c au avut de-a face personal cu fenomenul corup iei,
aceast experien fiind ns concentrat n mod clar asupra unui numr limitat de sectoare. n
aceste ri, majoritatea cazurilor de corupie intervin ntr-un singur sector, i anume n cel al
sntii. Exist dovezi c problemele structurale care afecteaz sectorul sntii reprezint o
incitare la mituire n ceea ce privete personalul medical. ntr-adevr, n toate rile susmenionate, rspunsul detaliat demonstreaz c sntatea este sectorul citat de cel mai mare
numr de persoane, n timp ce toate celelalte instituii sau sectoare (de exemplu, poli ia,
serviciile vamale, politicienii, organele de urmrire penal etc.) au fost men ionate de mai
puin de 1 % din respondeni. ntr-un sens mai general, corupia este perceput ca fiind larg
rspndit n aceste ri (82 % n Polonia, 89 % n Ungaria i 90 % n Slovacia).
n anumite ri, printre care se numr Portugalia, Slovenia, Spania i Italia, mituirea pare
s fie un fenomen rar, ns corupia n sens larg reprezint un motiv serios de ngrijorare: un
numr relativ mic de respondeni au declarat c li s-a solicitat n mod explicit sau implicit s
dea mit n decursul ultimelor 12 luni. Chiar dac experienele personale n materie de
corupie sunt rare (1-3 %), percepia asupra acestui fenomen este att de puternic influenat
de scandalurile politice recente i de criza financiar i economic, nct aceasta se traduce
printr-o impresie negativ pe care respondenii o au n ceea ce privete corup ia, n general
(90, 91, 95 i, respectiv, 97 %).
rile care s-au clasat pe ultimele locuri n ceea ce privete att percep ia, ct i experien a
real n materie de corupie, sunt Croaia, Republica Ceh, Lituania, Bulgaria, Romnia i
Grecia. n aceste ri, ntre 6 % i 29 % din respondeni au indicat faptul c li s-a cerut sau
sugerat s dea mit n ultimele 12 luni, n timp ce ntre 84 % i 99 % din respondeni sunt de
prere c fenomenul corupiei este larg rspndit n ara lor. Croaia i Republica Ceh par s
lase o impresie oarecum mai pozitiv cu rezultate relativ mai bune dect restul rilor din
acelai grup.
rile care nu au fost menionate (i anume, Letonia, Malta, Irlanda i Cipru) prezint
rezultate care nu difer n mod considerabil de media UE n niciunul dintre aspectele
abordate.
La nivel european, trei sferturi dintre responden i (76 %) consider c fenomenul
corupiei este larg rspndit n ara lor. Grecia (99 %), Italia (97 %), Lituania, Spania i
Republica Ceh (95 % n fiecare n parte) sunt rile n care respondenii nclin s cread c
fenomenul corupiei este larg rspndit. Un sfert dintre europeni (26 %), n comparaie cu
29 %, conform sondajului Eurobarometru 2011, consider c sunt afecta i personal de
corupie n viaa lor de zi cu zi. Cetenii din Spania i Grecia (63 % n fiecare dintre cele
dou ri), Cipru i Romnia (57 % n fiecare dintre cele dou ri) i Croaia (55 %) nclin s
spun c sunt afectai personal de corupie; n timp ce n Danemarca (3 %), Frana i
Germania (6 % n fiecare dintre cele dou ri) este foarte puin probabil ca cetenii s afirme
7

acest lucru. Aproximativ un european din doisprezece (8 %) susine c s-a confruntat cu

un caz de corupie ori c a fost martor al unui astfel de caz n ultimele 12 luni.
Respondenii din Lituania (25 %), Slovacia (21 %) i Polonia (16 %) nclin s spun c s-au
confruntat cu un caz de corupie ori c au fost martori ai unui astfel de caz, n timp ce n
Finlanda i Danemarca (3 % n fiecare dintre cele dou ri), Malta i Regatul Unit (4 % n
fiecare dintre cele dou ri) este foarte puin probabil ca respondenii s afirme acest lucru.
Aproximativ trei sferturi dintre europeni (73 %) declar c mituirea i recurgerea la
relaii personale reprezint adesea mijlocul cel mai simplu de a ob ine anumite servicii
publice n ara lor. Aceast convingere este cel mai larg rspndit n Grecia (93 %), Cipru
(92 %), Slovacia i Croaia (89 % n fiecare n parte). La fel ca n 2011, aproximativ doi
europeni din trei (67 %) consider c finanarea partidelor politice nu este ndeajuns de
transparent i de monitorizat. Respondenii din Spania (87 %), Grecia (86 %) i
Republica Ceh (81 %) nclin cel mai mult s mprteasc acest punct de vedere, n timp ce
n Danemarca (47 %), Regatul Unit (54 %), Suedia (55 %) i Finlanda (56 %) este foarte puin
probabil ca respondenii s fie de aceast prere. Aproape un sfert dintre europeni (23 %)
sunt de acord c eforturile depuse de guvernele lor n vederea combaterii corup iei sunt
constructive; aproximativ un sfert dintre europeni (26 %) consider c un numr suficient de
urmriri penale au fost ncheiate cu succes n ara lor, astfel nct s i descurajeze pe
compatrioii lor de la practicarea corupiei.
n cadrul sondajului Flash axat pe ntreprinderi, rezultatele obinute pentru fiecare ar
prezint variaii impresionante: exist o diferen de 89 de puncte procentuale ntre nivelul cel
mai ridicat (Grecia: 99 %) i nivelul cel mai sczut (Danemarca: 10 %) n ceea ce privete
percepia corupiei. (Se observ acelai rezultat n cadrul sondajului Eurobarometru special
prezentat mai sus: 20 % fa de 99 %.) ntr-adevr, toi respondenii din Grecia, cu excepia
unei singure persoane, sunt convini c fenomenul corupiei este larg rspndit n aceast ar.
La nivel european, peste 4 din 10 societi consider c att corup ia, ct i clientelismul
i nepotismul ridic probleme n afaceri. La ntrebarea clar dac corupia ridic
probleme n afaceri, 50 % din ntreprinderile din sectorul construciilor i 33 % din cele din
sectorul telecomunicaiilor/al tehnologiilor informaiei au rspuns c aceasta reprezint o
problem grav. Cu ct o societate este mai mic, cu att mai mult corup ia i nepotismul
par s ridice probleme n afaceri. Societile din Republica Ceh (71 %), Portugalia (68 %),
Grecia i Slovacia (cte 66 % n fiecare) au cel mai mult tendina de a considera c fenomenul
corupiei reprezint o problem n afaceri.

III. Principalele concluzii ale prezentului raport

Diferitele analize consacrate fiecrei ri n parte au evideniat o gam variat de probleme
legate de corupie, precum i de mecanisme de control al corupiei, dintre care unele s-au
dovedit eficace, n timp ce altele nu au produs efectele scontate. Cu toate acestea, anumite
caracteristici comune pot fi observate fie la nivelul ntregii UE, fie la nivelul unor grupuri de
state membre. Analizele pentru fiecare ar arat c achiziiile publice reprezint un domeniu
extrem de expus corupiei n statele membre, din cauza unor mecanisme de control i de
gestionare a riscurilor deficitare. Seciunea urmtoare prezint o evaluare a riscurilor n
materie de corupie, semnalnd att bunele practici, ct i practicile negative n domeniul
achiziiilor publice.
Prezentul rezumat trece n revist principalele probleme care sunt examinate mai aprofundat
n capitolele consacrate fiecrei ri. Acestea se concentreaz pe patru domenii (A.
Dimensiunea politic, B. Mecanismele de control i prevenirea, C. Represiunea, D. Domeniile
8

de risc), chiar dac acestea se pot suprapune uneori, dat fiind complexitatea chestiunilor
examinate. n capitolele consacrate rilor pot fi gsite descrieri ale contextului i analize mai
amnunite.
A. Dimensiunea politic
Se acord prioritate politicilor anticorupie
Politicile anticorupie au devenit mai vizibile pe agenda politic n majoritatea statelor
membre. Criza financiar a atras atenia asupra unor chestiuni legate de integritate i asupra
responsabilitii factorilor de decizie. Majoritatea statelor membre care se confrunt cu
dificulti economice importante au recunoscut gravitatea problemelor legate de corupie i au
elaborat deja (sau elaboreaz n prezent) programe anticorupie menite s abordeze riscurile
inerente acestui fenomen, precum i pe cele referitoare la deturnarea fondurilor publice.
Pentru unele state membre, programele de ajustare economic includ cerin e explicite
referitoare la politicile anticorupie. Chiar dac nu se nscriu n mod formal ntr-un program
de ajustare, politicile anticorupie vin n completarea msurilor de ajustare, n special n rile
n care corupia reprezint o problem grav. n contextul semestrului european de coordonare
a politicilor economice au fost formulate, de asemenea, recomandri n vederea unei lupte
eficace mpotriva corupiei.
Prezentul raport nu se bazeaz pe ipoteza c, pentru prevenirea sau combaterea corup iei, sunt
indispensabile strategii globale n materie de anticorupie. Cu toate acestea, absena
ndelungat a unor strategii globale n materie de anticorupie n anumite state membre care se
confrunt cu probleme de corupie sistemic s-a dovedit a fi un motiv de ngrijorare, ntruct
natura problemelor care trebuie soluionate necesit o abordare coordonat, global i
centralizat. n unele dintre aceste state membre a fost adoptat recent o strategie na ional
anticorupie, n timp ce n altele nu este nc n vigoare nicio astfel de strategie. n urma unor
consultri publice i cu participarea activ a societii civile i a unei serii de institu ii publice
i autonome din domeniul asigurrii respectrii legislaiei i al monitorizrii, strategiile
anticorupie adoptate n unele state membre, care au la baz evaluri ale impactului
programelor strategice anterioare, sunt menionate ca exemple ale progreselor realizate, cu
meniunea c nu se poate face un bilan dect n faza de punere n aplicare.
Majoritatea statelor membre care ntmpin dificulti importante n ceea ce prive te lupta
mpotriva corupiei au instituit cadre juridice i instituionale complexe i sofisticate, precum
i numeroase strategii sau programe specifice. Aceste demersuri, luate separat, nu produc ns
n mod necesar rezultate concrete. n schimb, n alte state membre n care lipse te o
reglementare adecvat sau programe strategice n acest sens, corupia a fost redus n mod
vizibil prin intermediul unor mecanisme, practici i tradiii n materie de prevenire la care
particip prestatorii i beneficiarii de servicii publice sau, n unele cazuri, printr-un nivel
ridicat de transparen.
Responsabilitatea politic
Protestele sociale provocate de criz au vizat nu numai politicile economice i sociale, ci i
integritatea i responsabilitatea elitelor politice. Scandalurile de notorietate n care au fost
implicai responsabili politici n cazuri de corupie, de deturnare a fondurilor publice sau de
comportament imoral au contribuit la nemulumirea cetenilor i la nencrederea lor n
sistemul politic.
Integritatea n politic este o problem important n numeroase state membre. Partidele
politice sau adunrile alese care dispun de coduri de conduit, la nivel central sau local,
9

reprezint mai degrab excepia dect regula. Atunci cnd aceste coduri exist, ele nu dispun
adesea de mecanisme de monitorizare eficace sau de reguli clare n materie de sanc ionare,
antrennd rareori aplicarea unor sanciuni disuasive. n unele cazuri, nivelul insuficient de
responsabilitate a elitelor politice las impresia unei cvasi-impuniti.
n anumite state membre, exist motive de ngrijorare n ceea ce prive te nu numai
nencrederea crescnd a cetenilor, ci i riscul pentru reputaia internaional. n consecin ,
statele membre acord n momentul de fa o prioritate major luptei mpotriva corupiei, ceea
ce se concretizeaz prin adoptarea unor msuri substaniale sau prin anunarea unor reforme
radicale.
n unele state membre, politizarea recrutrii pentru poziii intermediare sau subalterne n
administraia public, la nivel central sau regional/local a fost evideniat ca fiind o surs de
probleme serioase. Aceste practici accentueaz susceptibilitatea fa de corupie, sporesc
riscul apariiei unor conflicte de interese, slbesc mecanismele de control i afecteaz
credibilitatea administraiei publice n ansamblu.
Rspunderea funcionarilor alei pentru fapte de corupie
Una dintre provocrile eseniale cu care se confrunt politicile anticorup ie este absen a, la
nivelul UE, a unei definiii armonizate a funcionarului public, care s i includ i pe
funcionarii alei. n propunerea de directiv privind protecia asigurat de dreptul penal
mpotriva fraudei i a altor infraciuni ce aduc atingere intereselor financiare ale UE 9,
prezentat de Comisie n 2012, definiia noiunii de func ionar public include persoanele
care au un mandat legislativ. n negocierile purtate n cadrul Consiliului 10 i al
Parlamentului European11 cu privire la propunerea de directiv lipsete sprijinul pentru
definiia propus, care vizeaz incriminarea actelor de corupie comise de func ionarii
alei. Cu toate acestea, n opinia Comisiei, pentru a ajunge la o abordare comun n cadrul
UE, este necesar o armonizare clar a rspunderii penale a funcionarilor ale i pentru
infraciunile de corupie.
Finanarea partidelor politice
Unul dintre aspectele derivate dintr-un context mai larg care, dup cum s-a putut observa de-a
lungul timpului, are un impact asupra corupiei este finan area partidelor politice. Cazuri
recente de corupie pe scar larg care au presupus finanarea ilegal a partidelor politice au
afectat anumite persoane politice n unele state membre. Cumprarea voturilor i alte forme
de influen necuvenit asupra alegtorilor au fost constatate, de asemenea, n mai multe state
membre.
Evalurile GRECO referitoare la finanarea partidelor politice au avut un impact vizibil
asupra reformei cadrului juridic i, ntr-o anumit msur, a cadrului instituional n acest
domeniu. Cu unele excepii, majoritatea statelor membre i-au modificat recent legisla ia
privind finanarea partidelor politice i i-au consolidat standardele n materie de transparen ,
inclusiv n ceea ce privete donaiile. Dou state membre nu impun nicio restric ie cu privire
la donaiile anonime. n unul dintre aceste state membre nu este obligatorie publicarea
conturilor partidelor politice. Cu toate acestea, principalele partide politice au ncheiat un
9 COM(2012) 363.
10 A se vedea abordarea general din 3 iunie 2013, documentul nr. 10232/13 al
Consiliului.
11 A se vedea avizul Comisiei pentru afaceri juridice, A7-0000/2013.
10

acord voluntar n vederea garantrii transparenei financiare. n plus, se prevede aducerea

unor modificri legislaiei privind finanarea partidelor, care au drept scop respectarea
recomandrilor GRECO. Cellalt stat membru n cauz nu i-a anunat inten ia de a aduce alte
modificri legislaiei sale ca urmare a recomandrilor GRECO. Un alt stat membru i-a
revizuit recent legislaia privind finanarea partidelor politice, ns persist unele lacune n
ceea ce privete plafonarea donaiilor, regimul de sponsorizare din partea ntreprinderilor de
stat, mecanismele de supraveghere i prerogativele n materie de sancionare.
Un sistem de finanare a partidelor politice bine reglementat i transparent Finlanda
Finlanda i-a modificat Legea privind partidele politice n 2010, innd seama de toate
recomandrile fcute de ctre GRECO. n trecut, aceast ar a dispus doar de o
reglementare limitat cu privire la finanarea partidelor politice. Noul cadru juridic vizeaz
transparena finanrii candidailor la alegeri, a partidelor politice, precum i a altor entit i
afiliate partidelor politice. Dac este aplicat astfel cum era prevzut, legea va spori n mod
substanial transparena finanrii politice. Conform GRECO, Finlanda poate constitui o
surs de inspiraie pentru alte ri.
n unele cazuri, partidele politice i-au ridicat standardele n materie de integritate i au
sancionat sau chiar au revocat din funcie membrii implicai n scandaluri de corup ie. ntr-un
stat membru, s-au putut observa progrese semnificative n ceea ce privete mbunt irea
transparenei i a responsabilitii sistemului parlamentar. Cu toate acestea, chiar i n rile n
care exist astfel de exemple de responsabilitate politic, aciunile axate pe integritate nu
constituie o practic generalizat.
Lacune considerabile persist nc n ceea ce privete supravegherea finanrii partidelor
politice. Rmne de vzut care va fi impactul recentelor reforme legislative. Se ntmpl
adesea ca, odat remediat o lacun legislativ (cum ar fi transparen a i plafonarea
donaiilor), s apar alte carene (de exemplu, un regim de mprumuturi acordate n condiii
laxe, sisteme de donaii multiple, supravegherea insuficient a fundaiilor sau a altor entit i
aferente partidelor politice etc.). Supravegherea proactiv i sancionarea cu efect disuasiv a
finanrii ilegale a partidelor politice nu constituie nc practici obinuite la nivelul ntregii
UE, fiind necesare eforturi suplimentare pentru a se asigura o punere n aplicare uniform.
B. Mecanismele de control i prevenirea
Recurgerea la politici preventive
Politicile preventive acoper o mare varietate de aspecte, cum ar fi norme etice clare, msuri
de sensibilizare, formarea unei culturi a integritii n diverse organizaii, discursuri ferme ale
cadrelor de conducere cu privire la aspecte legate de integritate, mecanisme eficace de control
intern, transparen, acces uor la informaii de interes public, sisteme eficace de evaluare a
rezultatelor instituiilor publice etc. Exist un decalaj considerabil ntre statele membre n ceea
ce privete prevenirea corupiei. n unele state membre, din cauza unei puneri n aplicare
fragmentate a politicilor preventive, pn n prezent nu s-au obinut rezultate convingtoare n
acest sens. n alte state membre, eficacitatea prevenirii a contribuit la crearea unei reputa ii
solide de ri curate. Dei corupia nu este considerat o problem major n aceste ri, au
fost totui instituite programe active i dinamice n materie de integritate i de prevenire,
acestea fiind considerate o prioritate de ctre o mare parte a autoritilor centrale i locale. n
cazul altor state membre, problema corupiei a fost mult vreme minimizat, ceea ce explic
faptul c nu a fost adoptat nicio poziie activ de promovare a unor ac iuni globale de
prevenire.
11

Promovarea activ a integritii sectorului public rile de Jos

Integritatea, transparena i responsabilitatea sunt promovate n mod activ n administra ia
public olandez. nfiinat de Ministerul de Interne i al Relaiilor din cadrul Regatului,
Biroul pentru promovarea integritii sectorului public (BIOS) este un institut independent
care ncurajeaz i susine sectorul public n elaborarea i punerea n aplicare a politicilor
de integritate.
n plus, multe orae i comuniti din rile de Jos pun n aplicare o politic de integritate la
nivel local, care a permis mbuntirea detectrii cazurilor de integritate (s-a nregistrat o
cretere de la 135 de cazuri n 2003 la 301 cazuri n 2010). Politicile de integritate la scar
local au evoluat n decursul ultimilor 20 de ani, devenind n prezent o parte integrant a
guvernanei locale.
Mecanismele de control intern i extern (cu excepia asigurrii respectrii legislaiei)
n cadrul organismelor publice, mecanismele de control joac un rol important att pentru
prevenirea, ct i pentru detectarea cazurilor de corupie. Unele state membre plaseaz o
sarcin considerabil asupra organelor responsabile de asigurarea respectrii legisla iei i a
organelor de urmrire penal sau a ageniilor anticorupie care sunt considerate ca fiind
singurele responsabile de lupta mpotriva corupiei n ara respectiv. Chiar dac activitatea
acestor instituii este deosebit de important, corupia adnc nrdcinat nu poate fi eradicat
fr o abordare global, care s vizeze consolidarea msurilor de prevenire a acestui fenomen
i a mecanismelor de control n ntreaga administraie public, la nivel central i local.
Anumite curi de conturi au jucat un rol preponderent n impulsionarea reformelor
anticorupie. n cteva state membre, aceast instan particip activ la semnalarea cazurilor
presupuse de corupie altor autoriti competente. n unele cazuri, tot aceasta este i institu ia
responsabil pentru verificarea finanrii partidelor politice i a campaniilor electorale.
Atitudinea sa proactiv nu este ns nsoit de controale interne i externe eficace la nivel
regional i local.
n multe state membre, controalele interne efectuate n ntreaga ar (n special la nivel local)
sunt insuficiente i necoordonate. Este necesar ca aceste controale s fie consolidate i
corelate cu politici ferme n materie de prevenire pentru a obine rezultate tangibile i durabile
mpotriva corupiei.
Declararea averilor
Declararea averilor de ctre funcionarii care ocup posturi sensibile este o practic ce
contribuie la consolidarea responsabilitii funcionarilor publici, asigur o mai mare
transparen i faciliteaz detectarea eventualelor cazuri de mbogire ilicit, de conflicte de
interese, de incompatibilitate, precum i detectarea i investigarea potenialelor practici de
corupie.
n ceea ce privete declararea averilor de ctre funcionarii alei, exist diferite abordri, de la
obligaia de a face publice12 un volum considerabil de informaii pn la obligaia limitat de
12 Declararea averilor nu presupune n mod automat publicarea informaiilor
respective, n cazul unei astfel de publicri fiind necesar s se in cont n mod
adecvat de dreptul la protecia datelor. Unele state membre care aplic sisteme
de declarare a averilor nu public toate declaraiile de avere. Acestea impun,
totui, funcionarilor lor publici s prezinte declaraii de avere detaliate n atenia
12

declarare sau chiar de nedeclarare a averilor. Pentru funcionarii publici profesioniti din
anumite sectoare, declararea averilor ar putea fi o soluie pentru a evita conflictele de interese.
n pofida acestor abordri diferite, se poate observa o tendin general ctre cerine mai
stricte n materie de declarare a averilor n ceea ce i privete pe func ionarii publici. Cteva
state membre care nu dispuneau, n mod tradiional, de un regim de declarare a averilor au
introdus recent sau au anunat introducerea unor astfel de sisteme.
Verificarea acestor declaraii reprezint un aspect important. n unele state membre,
organismele care monitorizeaz declararea averilor dispun de competene i de instrumente
limitate. n altele, exist puine indicii ale unei puneri n aplicare active sau ale asigurrii
respectrii acestor norme. n cteva ri, sistemul de verificare este complex i greoi, ceea ce
compromite eficacitatea acestuia. Exist puine exemple de verificare aprofundat n rndul
statelor membre: n aceste ri, sunt efectuate controale substaniale de ctre agenii
anticorupie/de integritate independente, care dispun de competenele i de instrumentele
necesare pentru a verifica originea averilor funcionarilor publici n cauz cu ajutorul unei
game largi de baze de date (administraia fiscal, registrul comer ului etc.) n vederea
identificrii eventualelor declaraii incorecte.
Norme referitoare la conflictele de interese
Conflictele de interese reflect o situaie n care funcionarii publici acioneaz sau
intenioneaz s acioneze ori las impresia c acioneaz n interes personal. 13 Prin urmare,
chestiunea privind conflictele de interese face parte din sfera de aplicare a unei vaste panoplii
de instrumente anticorupie i de mecanisme de revizuire, inclusiv cele prevzute de
Convenia Organizaiei Naiunilor Unite mpotriva corupiei (UNCAC), GRECO i OCDE.
Regulamentele i sanciunile aplicabile conflictelor de interese variaz pe teritoriul UE.
Anumite state membre dispun de o legislaie specific ce acoper o gam larg de func ionari
publici alei i desemnai, precum i de agenii specializate nsrcinate cu efectuarea de
controale. Nivelul de control variaz de la un stat membru la altul: anumite state au agen ii
independente care monitorizeaz conflictele de interese, ns capacitatea acestora de a acoperi
ntregul teritoriu naional i de a-i monitoriza deciziile este insuficient; altele au instituit o
comisie de etic responsabil de aceste verificri care raporteaz Parlamentului; controalele
care vizeaz membrii Parlamentului sunt efectuate, n unele cazuri, de o comisie parlamentar
sau, n alte cazuri, de ctre o comisie nsrcinat cu verificarea conflictelor de interese i a
declaraiilor de avere, chiar dac aceste instane dispun adesea de capaciti i de competene
limitate n materie de sancionare. Verificrile pe fond exist deseori doar pe hrtie, limitnduautoritilor competente.
13 Consiliul Europei a definit conflictul de interese ca fiind o situaie n care
funcionarul public are un interes personal care este de natur s influeneze sau
s par c influeneaz ndeplinirea imparial i obiectiv a atribuiilor sale
oficiale, interesul privat fiind neles ca orice avantaj n favoarea sa, a familiei
sale, a rudelor apropiate, a prietenilor i a persoanelor sau a organizaiilor cu care
el sau ea are sau a avut relaii de afaceri sau politice. Aceast definiie include,
de asemenea, orice obligaie, financiar sau civil, impus funcionarului public.
A se vedea Recomandarea nr. R (2000) 10 a Comitetului de Minitri ctre statele
membre privind codurile de conduit pentru funcionarii
alei:http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/Rec(2000)10_EN.pdf.
13

se, n general, la controale administrative. Capacitatea i instrumentele de monitorizare

necesare pentru a efectua verificri substaniale sunt adesea insuficiente.
Dificultile deosebite care survin la toate nivelurile se datoreaz faptului c sanc iunile
aplicabile funcionarilor alei sunt limitate i insuficiente. Atunci cnd vizeaz conflictele de
interese, codurile de conduit ale diferitelor adunri alese nu sunt nsoite, de obicei, de
sanciuni disuasive. Disciplina de partid i autocontrolul pot s nu fie suficient de eficace n
acest sens. De asemenea, rezilierea contractelor i a procedurilor ncheiate sau executate n
situaii de conflict de interese sau recuperarea daunelor estimate sunt adesea reglementate de
dreptul civil general i nu sunt puse n practic efectiv.
Conflictele de interese n procesul de luare a deciziilor, alocarea fondurilor publice i
achiziiile publice, ndeosebi la nivel local, constituie un model recurent n numeroase state
membre. Prezentul raport analizeaz dificultile specifice n acest sens care survin, la nivel
regional i local, n statele membre n care astfel de probleme par s fie mai grave. Exist o
diferen (uneori semnificativ) ntre administraiile regionale i cele locale, ns lipsete un
demers coerent n vederea instituirii unor standarde minime i a sensibilizrii opiniei publice
n acest sens. De regul, conflictele de interese nu sunt incriminate n statele membre ale UE.
Un stat membru a incriminat conflictele de interese, dei nu dispune nc de rezultate pozitive
concludente n domeniul urmririlor. Anumite tipuri de conflicte de interese sunt, de
asemenea, incriminate n alt stat membru (i anume, interesul ilegal fa de o activitate
gestionat sau supravegheat de funcionari publici).
Mobilitatea forei de munc ntre sectorul public i cel privat este esenial pentru
funcionarea unei societi moderne i poate aduce avantaje considerabile att pentru sectorul
public, ct i pentru sectorul privat. Aceasta comport totui riscul potenial ca fotii
funcionari publici s divulge informaii de care au luat cunotin cu ocazia exercitrii
funciilor lor anterioare i care nu trebuie comunicate i ca fotii angajai din sectorul privat s
preia funcii publice care s i plaseze ntr-o situaie de conflict de interese fa de fostul lor
angajator. Aceast situaie este abordat n mod expres numai n cteva state membre, iar
punerea n aplicare a soluiilor propuse este adesea insuficient.
C. Represiunea
Dreptul penal
Exist, n general, dispoziii de drept penal menite s previn i s combat corup ia n toate
statele membre, conform normelor prevzute de Consiliul Europei, de ONU i de legisla ia
UE. Un stat membru nu a ratificat nc UNCAC. Principalul obstacol n calea ratificrii de
ctre acest stat membru const n lipsa rspunderii penale a funcionarilor publici pentru fapte
de dare sau luare de mit.
Unele state membre au introdus reforme substaniale ale dreptului lor penal i ale procedurii
lor penale sau intenioneaz s fac acest lucru. Un obiectiv comun const n eficientizarea i
accelerarea procedurilor, precum i n consolidarea instrumentelor de combatere a corupiei
(inclusiv printr-o mai bun definire a infraciunilor, prin aplicarea, n unele cazuri, a unor
sanciuni mai severe i prin instaurarea unei proceduri accelerate). Pentru a stabili diferen a
subtil dintre un comportament legitim i unul ilegitim, anumite state membre dispun n
continuare de o sfer de aplicare restrns n materie de incriminare.

14

Transpunerea Deciziei-cadru 2003/568/JAI privind combaterea corupiei n sectorul

privat difer n termeni de calitate.14 Se pot observa anumite deficiene n ceea ce privete
transpunerea dispoziiilor referitoare la incriminarea tuturor elementelor constitutive ale
corupiei active i pasive, precum i n ceea ce privete rspunderea persoanelor juridice.
Chiar i n cazul statelor membre care au transpus decizia-cadru, nu exist informa ii
suficiente cu privire la asigurarea respectrii legii.
Eficacitatea ageniilor anticorupie
Statele membre sunt singurele n msur s decid care sunt structurile institu ionale necesare
n context naional pentru combaterea corupiei, n funcie de amploarea i de natura corup iei
din ara respectiv, de cadrul constituional i juridic, de tradiii, de legtura cu celelalte
politici naionale, de cadrul instituional global etc.
Mai multe state membre au agenii anticorupie centrale, care cumuleaz sarcini de prevenire
i de represiune, n timp ce altele au creat agenii anticorupie specializate n materie de
prevenire, dintre care unele sunt, de asemenea, abilitate s se ocupe de verificarea averilor, a
conflictelor de interese, a situaiilor de incompatibilitate i, n unele cazuri, a finan rii
partidelor politice. Alte cteva ri dispun de servicii responsabile de asigurarea respectrii
legislaiei sau de organe de urmrire penal specializate n lupta mpotriva corupiei.
n momentul de fa, este pe deplin recunoscut faptul c nfiinarea de agenii anticorupie
specializate, indiferent dac acestea se concentreaz pe prevenirea sau pe represiunea acestui
fenomen ori pe ambele aspecte, nu este un panaceu. Rezultatele obinute variaz. Cu toate
acestea, din analizele consacrate fiecrei ri n cadrul acestui raport reiese c unele dintre
aceste agenii au fost un motor eficace al reformelor anticorupie desfurate n rile lor.
Rezultatele obinute de unele dintre ageniile anticorupie au fost mai durabile dect cele
obinute de alte agenii. Printre factorii care influeneaz reuita acestor rezultate (temporar
sau de durat) se numr garaniile de independen i absena oricrei imixtiuni politice,
selectarea i promovarea personalului pe baz de merite, colaborarea multidisciplinar ntre
echipele operaionale i cu alte instituii, accesul rapid la bazele de date i la informa ii,
precum i asigurarea resurselor i a competenelor necesare. Aceste elemente nu sunt reunite
n mod sistematic n toate statele membre.

14 COM(2011) 309 final, cel de al doilea raport de punere n aplicare a Decizieicadru 2003/568/JAI din 6 iunie 2011: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?
uri=COM:2011:0309:FIN:RO:PDF.
15

Bunele practici privind ageniile anticorupie

Comisia sloven pentru prevenirea corupiei (CPC) i-a consolidat rolul n ncercarea de a
sprijini statul de drept prin eforturi de combatere a corupiei, fapt recunoscut, de
asemenea, de ctre Curtea constituional sloven. n pofida resurselor limitate de care
dispune, CPC a nregistrat rezultate pozitive, efectund anual peste 1 000 de evaluri i de
investigaii. Aceasta a verificat averile i interesele liderilor tuturor marilor partide politice
i, recent, a scos la lumin nclcri ale legislaiei privind declararea averilor, precum i
indicii ale unei averi aparent nejustificate deinute de persoane politice importante.
Direcia Naional Anticorupie din Romnia (DNA). DNA este un parchet specializat n
combaterea corupiei la nivel mediu i nalt. Aceasta i-a demonstrat competena, pstrndui totodat imparialitatea, n ceea ce privete efectuarea de investigaii i urmriri penale n
cazuri presupuse de corupie la cele mai nalte niveluri de politic, n cadrul sistemului
judiciar i n alte sectoare precum administraia fiscal, n domeniul vamal, al energiei, al
transporturilor, al construciilor, al sntii etc. n ultimii apte ani, DNA a trimis n
judecat peste 4 700 de persoane. 90,25 % din cazurile trimise n judecat au fost confirmate
prin hotrri judectoreti definitive. Circa 1 500 de inculpai, dintre care aproape jumtate
ocupau funcii foarte nalte, au fost condamnai prin intermediul unor hotrri judectoreti
definitive. Aceste rezultate remarcabile au putut fi obinute graie structurii DNA care
include, n afar de procurorii care conduc i supravegheaz investigaiile, membri ai poli iei
judiciare, precum i experi n economie, finane i informatic.
Biroul leton pentru prevenirea i combaterea corupiei (KNAB) i-a creat o reputaie solid
att n interiorul Letoniei, ct i peste hotare. Acesta cumuleaz sarcini legate de prevenire,
investigare i educaie, asigurnd inclusiv controlul finanrii partidelor politice. KNAB
acioneaz, de asemenea, ca un organism de investigare preliminar nvestit cu competene
poliieneti tradiionale, beneficiind de acces la bazele de date bancare i fiscale. Mai recent,
acest Birou a cunoscut o perioad de tulburri interne.
Biroul croat pentru combaterea corupiei i a criminalitii organizate de pe lng Parchetul
General (USKOK) i-a demonstrat competena n materie de investigaii proactive i de
urmriri penale ncheiate cu succes, inclusiv n cazuri celebre n care au fost implica i nal i
funcionari alei i numii.
n Spania, Parchetul central specializat n combaterea corupiei a obinut rezultate
substaniale n materie de investigaii i de urmriri penale, inclusiv n cazuri de corup ie la
nivel nalt n care existau suspiciuni de finanare ilegal a partidelor politice prin intermediul
unor sisteme complexe. Oficiul Antifraud din Catalonia, o agenie regional anticorupie
specializat n prevenirea i investigarea cazurilor de corupie i de fraud, este unicul de
acest fel n Spania. Misiunea acestuia const n prevenirea i investigarea deturnrilor de
fonduri publice, precum i n ndrumarea altor entiti.
n unele state membre, ageniile anticorupie care ancheteaz responsabilii politici se
confrunt, ulterior, cu presiuni directe sau indirecte. Aceste presiuni se pot manifesta sub
forma unor declaraii publice sau a altor provocri la adresa legitimitii cadrelor de
conducere ale ageniilor respective sau a prerogativelor i competenelor lor instituionale.
Este important s se obin garaniile necesare pentru ca aceste agenii anticorupie s i
poat ndeplini n continuare misiunea fr a suporta presiuni nejustificate.

16

Capacitatea autoritilor de asigurare a respectrii legislaiei, a organelor de urmrire

penal i a sistemului judiciar
Eficiena autoritilor de asigurarea a respectrii legislaiei i a organelor de urmrire
penal n ceea ce privete investigarea cazurilor de corupie variaz n mod considerabil de la
un stat membru la altul. Printre factorii luai n considerare pentru a evalua eficien a acestora
se numr amploarea i natura estimat a cazurilor de corupie pe care trebuie s le
soluioneze, echilibrul cu msurile preventive, voina politic de a sprijini independena
acestora, capacitatea i resursele de care dispun, potenialele obstacole din calea
investigaiilor, eficacitatea sistemului judiciar i, n special, independena sa etc. Aceast
evaluare este dificil, ntruct, n majoritatea statelor membre, nu exist o coeren a datelor
statistice privind infraciunile de corupie. Nu exist aproape deloc statistici consolidate,
precise i actualizate care s permit urmrirea tuturor etapelor procedurale ale cazurilor de
corupie.
Aplicarea exclusiv a unor msuri represive nu este suficient pentru a combate corupia n
mod eficace. Cu toate acestea, capacitatea unui sistem judiciar de a impune sanciuni penale
disuasive joac un rol major de descurajare i reprezint un semnal clar c actele de corup ie
nu sunt tolerate.
Unele state membre pun un accent deosebit pe latura represiv, iar asigurarea respectrii
legislaiei devine aspectul cel mai vizibil al eforturilor de combatere a corup iei. Pot fi
observate rezultate remarcabile i n statele membre n care organele de urmrire penal n
ansamblu (pe lng serviciile specializate n cazuri de corupie) sunt eficace. n alte state
membre, cazurile n care urmririle penale au avut succes fie sunt rare, fie au necesitat
investigaii ndelungate.
Independena sistemului judiciar reprezint un element-cheie al politicilor anticorupie, att n
ceea ce privete capacitatea sistemului judiciar de a trata n mod eficace cazurile de corup ie,
inclusiv cele de la nivel nalt, ct i n ceea ce privete standardele de integritate aplicabile
sistemului judiciar n sine. n cadrul sistemului judiciar, existen a unor garan ii reale de
independen i a unor standarde etice riguroase este indispensabil pentru a asigura cadrul
necesar care s permit unui sistem judiciar eficient s se pronune n mod obiectiv i
imparial n cazurile de corupie, fr vreo influen necuvenit. Independena autoritilor de
asigurare a respectrii legislaiei i a organelor de urmrire penal este semnalat ca fiind o
problem n unele state membre. Fr a analiza structura instituional global, care reflect
cadrul constituional, juridic i cultural al fiecrui stat membru i care este supus unor
mecanisme i proceduri distincte la nivelul UE i anume, tabloul de bord anual al UE n
materie de justiie i cadrul pentru statul de drept anunate i prezentate pe scurt de
preedintele Barroso n discursurile sale privind starea Uniunii din 2012 i 2013 n unele
ocazii s-au manifestat preocupri deosebite cu privire la expunerea organelor de urmrire
penal i a instanelor la imixtiunea politic n cazuri de corupie. Cteva exemple de
imixtiune ar fi aplicarea opac sau discreionar a procedurilor de numire, de promovare sau
de concediere a unor procurori cu funcii de conducere care lucreaz la cazuri de corup ie,
precum i revocrile din funcie sau tentativele de discreditare a instituiilor anticorupie sau a
liderilor acestora fr vreun motiv obiectiv aparent. n alte cazuri, ageniile responsabile de
asigurarea respectrii legislaiei n domeniul combaterii corupiei au asistat la imixtiunea unor
actori politici n gestionarea i funcionarea acestor agenii. Prerogativele extinse de care se
bucur anumite instituii anticorupie nu sunt ntotdeauna corelate cu o atitudine responsabil,
ceea ce las impresia c acestea s-ar putea eschiva de la tratarea unor cazuri de notorietate sau
ar putea recurge la metode de investigare controversate.
17

Nu exist un standard uniform care poate fi considerat drept un model pentru procedurile de
numire i de revocare din funcie a efilor serviciilor de asigurare a respectrii legisla iei sau
ai organelor de urmrire penal. n majoritatea statelor membre, aceste decizii sunt la
latitudinea guvernelor, ca o expresie a responsabilitii politice, i reflect apartenen a
autoritilor de asigurare a respectrii legislaiei i a organelor de urmrire penal la puterea
executiv. Indiferent de procedura urmat, aceasta trebuie s fie credibil i fundamentat pe
merite pentru a se evita crearea oricrei impresii de parialitate politic i pentru a permite
poliiei i procurorilor s fac investigaii n cazuri de corupie, indiferent de domeniul n care
le-ar detecta.
Printre deficienele semnalate de unele state membre se numr i lipsa unei bune coordonri
ntre autoritile de asigurare a respectrii legislaiei i ageniile anticorupie.
Diferitele analize consacrate fiecrei ri n parte subliniaz preocuprile referitoare la
integritatea sistemului judiciar atunci cnd trateaz cazuri de corupie, precum i motivele de
ngrijorare referitoare la independena sau integritatea acestui sistem, aa cum o demonstreaz
varietatea i natura cazurilor de corupie n care sunt implicai judectori sau procurori. O
instan anticorupie specializat, instituit ntr-un stat membru, s-a confruntat cu provocri
considerabile (i chiar cu dizolvarea temporar), ceea ce a compromis stabilitatea i
capacitatea sa de a prezenta un bilan convingtor.
n mai multe state membre, autoritile judiciare par s fie lipsite de determinarea i de
capacitatea necesare pentru a soluiona cazuri de corupie complexe sau sensibile. n unele
state membre, anumite cazuri de corupie risc s se prescrie, atunci cnd procedurile
judiciare se dovedesc a fi extrem de lungi i anevoioase. Exist situaii n care modul de
aplicare a normelor procedurale antreneaz ntrzieri considerabile, viznd, n unele cazuri,
mpiedicarea ncheierii procedurilor judiciare.
De asemenea, s-a scos n eviden efectul disuasiv limitat al condamnrilor penale n mai
multe state membre, n care s-a remarcat o tendin recurent de a sanciona cazurile de
corupie prin aplicarea unor pedepse cu suspendare sau a unor sanciuni laxe. Cu toate
acestea, exist alte cazuri n care instanele au pronunat recent pedepse cu nchisoarea
disuasive pentru autorii actelor de corupie.
ntr-un stat membru, rolul organelor de anchet a fost considerat esenial pentru impulsionarea
reformelor legislative i instituionale n ceea ce privete cazurile de corupie, dar au fost
ridicate i semne de ntrebare n legtur cu durata procedurilor acestora i cu impactul real
asupra urmririlor penale.
Ar trebui remarcat faptul c deficienele de ordin procedural pot obstruc iona, adesea,
investigarea cazurilor de corupie n anumite state membre. Pot fi men ionate n acest sens
dispoziiile excesive sau neclare referitoare la ridicarea imunitii sau aplicarea inadecvat
a acestor dispoziii, termenele de prescripie care mpiedic finalizarea cazurilor complexe,
n special n combinaie cu proceduri de durat sau cu norme rigide referitoare la accesul
la informaiile bancare, care constituie obstacole n calea investigaiilor financiare i a
cooperrii transfrontaliere.
D. Domenii de risc specifice
Mica corupie
Mica corupie rmne o problem larg rspndit numai n cteva state membre. n ciuda a
numeroase iniiative de combatere a corupiei, fenomenul micii corupii n aceste ri nu a
18

putut fi combtut. Mai multe state membre n care mica corupie a fost considerat o
problem recurent cu cteva decenii n urm au reuit s realizeze progrese n acest domeniu,
dup cum o demonstreaz sondajele privind experienele directe cu corupia, care arat
tendine pozitive i uneori chiar claseaz aceste ri peste media UE n aceast privin. n
pofida progreselor promitoare n direcia reducerii micii corupii, n general, o serie de state
membre continu s se confrunte cu situaii ce predispun la riscuri n sectorul sntii, n care
persist incitarea la plata unei sume neoficiale pentru un tratament difereniat.
Riscurile de corupie la nivel regional i local
Riscurile de corupie se dovedesc a fi mai mari la nivel regional i local, unde sistemul de
control i echilibru, precum i controalele interne tind s fie mai slabe dect cele de la nivel
central. Exist variaii considerabile n interiorul unor state membre n ceea ce prive te buna
guvernan i eficacitatea politicilor anticorupie.15
n multe state membre, competenele discreionare extinse conferite guvernelor regionale sau
administraiilor locale (care gestioneaz, de asemenea, resurse considerabile) nu sunt corelate
cu un nivel corespunztor de responsabilitate i mecanisme de control. Conflictele de interese
ridic probleme serioase la nivel local. Sunt necesare mai multe eforturi pentru a difuza
bunele practici aplicate de unele regiuni sau administraii locale i pentru a crea condi ii de
concuren echitabile, att pentru funcionarii alei, ct i pentru cei numii la nivel local, n
special n ceea ce privete standardele n materie de transparen, declararea averilor,
prevenirea i sancionarea conflictelor de interese, precum i controlul cheltuielilor publice.
Latura pozitiv este c s-a constatat existena unor practici de prevenire eficace la nivel local
sau regional. ntr-un stat membru a fost nfiinat o reea alctuit din peste 200 de
administraii regionale, municipale i provinciale, care conlucreaz n vederea prevenirii
corupiei i a infiltrrii mafiote n structurile publice.
Cteva sectoare vulnerabile
n mai multe state membre, analiza a evideniat unele sectoare care par deosebit de
vulnerabile la corupie i care necesit soluii specifice.
Dezvoltarea urban i construciile reprezint sectoare n care, de obicei, vulnerabilitatea la
corupie este mare n ntreaga UE. n raport se constat c acestea sunt deosebit de expuse la
riscul de corupie n unele state membre n care numeroase cazuri de corupie au fcut
obiectul unor investigaii i al unor urmriri penale n ultimii ani. Pentru a face fa riscurilor
inerente acestui domeniu, un stat membru a creat un parchet specializat menit s combat
criminalitatea n materie de mediu i de urbanism, care vizeaz o gam larg de infraciuni,
inclusiv corupia. Planificarea ecologic a fost evideniat ca fiind un domeniu vulnerabil la
corupie ntr-un stat membru n care acordarea autorizaiilor de urbanism, n special pentru
proiecte de mare anvergur, a fcut obiectul unor acuzaii de corupie i de finanare ilegal a
partidelor politice.
Sntatea, un alt sector n care vulnerabilitatea corupiei este generalizat, n special n ceea
ce privete achiziiile publice i industria farmaceutic, a fcut obiectul unei evaluri mai
amnunite n mai multe state membre. Aceste ri elaboreaz n prezent strategii i reforme
menite s combat corupia n sectorul sntii. Cu toate acestea, pn n prezent, nu s-au

15 Constatri ale Quality of Government Institute (Institutul privind calitatea

administraiei publice), Universitatea din Gteborg, Suedia.
19

nregistrat prea multe rezultate palpabile n acest sens. Pl ile informale i corup ia n
domeniul achiziiilor publice i n sectorul farmaceutic continu s fie surse de ngrijorare.
Corupia la nivelul administraiei fiscale, care a fost evideniat ca fiind o problem grav
ntr-un stat membru, necesit un rspuns strategic bine direcionat.
n general, cele mai multe dintre statele membre menionate anterior nu dispun de mecanisme
coerente de evaluare a riscului sau de strategii sectoriale menite s combat corup ia n
sectoarele vulnerabile.
Integritatea i transparena sectorului financiar
Necesitatea de a consolida standardele n materie de integritate i de transparen n sectorul
financiar a fost evocat deseori dup izbucnirea crizei financiare. Prezentul raport abordeaz
aceste chestiuni n ceea ce privete o serie de state membre.
Un raport ntocmit de Adunarea Parlamentar a Consiliului Europei stabilete o legtur ntre
cazurile de mare corupie i evaziunea fiscal prin intermediul societilor off-shore i al
paradisurilor fiscale.16 Raportul se refer la Iniiativa de recuperare a activelor furate (StAR),
lansat de Banca Mondial17 i de UNODC, care a analizat 150 de cazuri de mare corupie i a
constatat o legtur direct ntre corupia la scar larg practicat de ctre nal i func ionari
publici i disimularea activelor furate prin intermediul unor societi fictive opace, al unor
fundaii i al unor trusturi. n plus, acesta a specificat obstacolele ntmpinate pe parcursul
investigaiilor i al urmririi activelor furate, datorate lipsei de acces la informaii cu privire la
beneficiarii efectivi i recurgerii la structuri corporative complexe supuse mai multor
jurisdicii.
Acelai raport ntocmit de Adunarea Parlamentar a precizat c unul dintre statele membre ale
Consiliului Europei ntreine sau tolereaz modaliti financiare i juridice mai mult sau mai
puin discutabile ale sistemului off-shore. Mai recent, statul membru n cauz i-a anunat
intenia de a-i revizui cadrul juridic n ceea ce privete accesul la informaiile bancare.
ntr-un alt stat membru, controverse recente n care este implicat sectorul financiar, inclusiv
bncile mari, i care se refer la chestiuni precum fixarea ratelor dobnzii, practicile
iresponsabile i speculative de mprumut i lipsa de diligen au suscitat preocupri legate de
reglementare i de asigurarea respectrii normelor existente. De asemenea, rolul jucat de
bnci pentru facilitarea sau acceptarea splrii de bani a fost dezbtut pe larg. Proiectul viznd
crearea unui registru al proprietarilor de societi nregistrate, accesibil publicului, ar trebui s
sporeasc transparena.
Un alt stat membru s-a angajat s i consolideze cadrul de reglementare i de supraveghere a
sectorului bancar, precum i garaniile mpotriva splrii de bani.
Darea sau luarea de mit la nivel transnaional
Statele membre care combat corupia n mod eficace n interiorul propriilor grani e ntmpin,
adesea, dificulti n ceea ce privete comportamentul societilor lor n strintate, n special
n rile n care practicile de corupie sunt larg rspndite. OCDE monitorizeaz cu
rigurozitate acest domeniu, evideniind, n cadrul evalurilor sale periodice, rezultatele
satisfctoare i pe cele mai puin satisfctoare n materie de asigurare a respectrii normelor.
16 http://assembly.coe.int/ASP/XRef/X2H-DW-XSL.asp?fileid=18151&lang=EN.
17 http://star.worldbank.org/star/.
20

Exist bune practici n acest sens n mai multe state membre. Acestea pot viza mai multe
aspecte: un numr semnificativ de urmriri penale ncheiate cu succes, aplicarea unor
sanciuni aspre, prioritatea acordat cazurilor de dare sau luare de mit la nivel transna ional
sau adoptarea recent a unei legi exhaustive privind lupta mpotriva acestui fenomen, n
scopul consolidrii instrumentelor juridice i procedurale de prevenire i urmrire penal a
infraciunilor de corupie, n special n ceea ce privete darea sau luarea de mit la nivel
transnaional.
Un cadru legislativ solid privind combaterea mituirii la nivel naional i transnaional
Legea britanic privind darea sau luarea de mit (UK Bribery Act)
Legea britanic din 2010 privind darea sau luarea de mit, care a intrat n vigoare la
1 iulie 2011, situeaz Regatul Unit printre rile cu cele mai stricte norme la nivel mondial n
materie de combatere a acestei infraciuni. Pe lng faptul c incrimineaz darea i luarea
de mit, precum i mituirea funcionarilor strini, aceast lege extinde rspunderea penal i
asupra organizaiilor comerciale care nu reuesc s previn actele de mituire comise n
numele lor. Dispoziiile privind competena extrateritorial permit Serious Fraud Office
(SFO, Oficiul pentru fraude grave) s urmreasc penal orice societate, sau orice persoan
asociat, prezent pe teritoriul Regatului Unit, chiar dac societatea respectiv i are sediul
n strintate. Organizaiile comerciale sunt exonerate de rspunderea penal n cazul n
care acestea ar dispune de proceduri adecvate pentru a preveni darea sau luarea de mit.
Informaiile coninute n Guidance to Commercial Organisations (GCO, Ghid pentru
organizaiile comerciale) publicate de SFO aduc n centrul aten iei noul cadru legislativ i
ofer ndrumri practice ntreprinderilor (inclusiv studii de caz) cu privire la obligaiile care
le revin n temeiul legii referitoare la prevenirea sau la detectarea corupiei n acest domeniu.
Conform unei recomandri anterioare a OECD, GCO clarific faptul c pl ile de facilitare
sunt considerate a fi o form de mituire ilegal, oferind ntreprinderilor criterii pe baza
crora s se poate face distincia ntre ospitalitate i forme deghizate de corupie.
SFO dispune de competene ample n materie de investigare i de urmrire penal a
infraciunilor de fraud grave i complexe, inclusiv n privin a corupiei. n anumite
mprejurri, SFO poate s aib n vedere un ordin de recuperare (civil recovery order) sau o
tranzacie, n conformitate cu orientrile anterioare ale Comisiei.
OCDE a criticat alte state membre pentru insuficiena sau inexistena urmririi penale a
actelor de dare sau luare de mit la nivel transnaional, date fiind riscurile de corup ie cu care
se confrunt societile lor peste hotare.
ntreprinderile de stat
n unele state membre, supravegherea ntreprinderilor de stat este deficitar: legisla ia n acest
domeniu este neclar, iar politizarea obstrucioneaz numirile pe baz de merite i urmrirea
obiectivelor de interes public. n plus, nu exist suficiente garanii sau mecanisme anticorupie
destinate prevenirii i sancionrii conflictelor de interese. Alocarea de fonduri i, n unele
cazuri, achiziionarea de servicii de ctre aceste ntreprinderi sunt caracterizate de un grad
redus de transparen. Recentele investigaii privind presupusele cazuri de utilizare abuziv a
fondurilor, de corupie i de splare de bani care vizau ntreprinderi de stat indic nivelul
ridicat al riscurilor de corupie n acest domeniu, precum i deficienele n materie de control
i de prevenire.

21

Pentru cteva state membre, raportul evideniaz necesitatea unei mai mari transparen e i a
unor controale mai eficiente referitoare la procesele de privatizare accelerat, care pot spori
riscurile de corupie.
Legturile dintre corupie i criminalitatea organizat
n statele membre n care criminalitatea organizat pune probleme considerabile, corupia
servete adesea la facilitarea acestui tip de infraciune. ntr-un stat membru, numeroase cazuri
de presupus finanare ilegal a partidelor la nivel central sau regional au fost, de asemenea,
legate de grupuri de criminalitate organizat. Legturile dintre grupurile de criminalitate
organizat, ntreprinderi i politicieni rmn un motiv de ngrijorare n acele state membre, n
special la nivel regional i local, precum i n ceea ce privete achiziiile publice, construciile,
serviciile de ntreinere, gestionarea deeurilor i alte sectoare. Cercetrile n acest sens au
demonstrat c ntr-un alt stat membru, criminalitatea organizat i exercit influen a la toate
nivelurile, inclusiv n sfera politic. Corupia politic este adesea considerat ca un instrument
pentru a obine acces direct sau indirect la putere; acea ar a fost considerat ca avnd cel mai
ridicat nivel al economiei subterane dintre toate statele membre ale UE. n ansamblu, corup ia
rmne o ameninare grav, ntruct permite grupurilor de criminalitate organizat s se
infiltreze n sectorul public i n cel privat, astfel cum o demonstreaz Evaluarea amenin rii
pe care o reprezint formele grave de criminalitate i criminalitatea organizat n UE ( Serious
Organised Crime Threat Assessment), realizat n 2013 de ctre Europol.
E. Probleme de fond
Exist o serie de probleme de fond care, dei nu sunt neaprat legate de corup ie, pot avea
un impact asupra gradului de permeabilitate a unui mediu fa de corup ie. Politici eficace
n aceste domenii pot avea ca efect reducerea situaiilor prielnice corupiei.
Politicile de transparen i libertatea de informare
Deschiderea i transparena pot descuraja corupia i pot contribui la dezvluirea nclcrilor
legii atunci cnd acestea apar. Dei majoritatea statelor membre dispun de o legislaie
adecvat n acest domeniu, iar unele sunt pe cale s legifereze n acest sens, punerea n
aplicare a standardelor de transparen este inegal. Un stat membru a elaborat un formular
online care ofer o imagine de ansamblu a tuturor cheltuielilor din sectorul public aferente
bunurilor i serviciilor (a se vedea, de asemenea, seciunea consacrat achiziiilor publice) .
Acesta furnizeaz, de asemenea, informaii detaliate referitoare la consiliile de administraie i
de supraveghere ale tuturor ntreprinderilor deinute sau controlate de stat, precum i la
rapoartele anuale ale acestora.
Eficacitatea politicilor anticorupie desfurate n anumite state membre deriv, parial, dintr-o
tradiie n materie de deschidere, de transparen i de desecretizare a documentelor.
Evoluie ctre transparena procesului decizional n administraia public Grecia
O lege adoptat n 201018 impune tuturor instituiilor publice s i publice online
deciziile, inclusiv n ceea ce privete achiziiile publice. ncepnd cu 1 octombrie
2010, toate instituiile publice, autoritile de reglementare i administraiile
locale sunt obligate s i ncarce deciziile pe internet cu ajutorul programului

18 Legea nr. 3861/2010.

22

Claritate (diavgeia ).19 Deciziile entitilor publice nu pot fi puse n

aplicare dac nu sunt ncrcate pe site-urile internet ale programului Claritate.
Numai deciziile care conin date cu caracter personal sensibile i/sau informaii
privind securitatea naional sunt scutite de aceast obligaie. Fiecare document
poart o semntur digital, acestuia atribuindu-i-se n mod automat un numr unic. n
cazul n care exist o neconcordan ntre textul publicat n Monitorul Oficial i cel
care figureaz pe site-urile internet ale programului Claritate, prevaleaz
acesta din urm. Contractele de achiziii publice ncheiate sunt, de asemenea,
publicate.

Protecia denuntorilor
Mecanisme de denunare adecvate care codific proceduri, n cadrul administraiilor publice,
pentru a oferi un mijloc oficial de raportare a ceea ce este perceput de funcionarii acestor
administraii ca fiind o neregul sau chiar un act ilegal pot contribui la solu ionarea
problemelor de detectare inerente corupiei (i altor domenii). Cu toate acestea, denunarea se
confrunt cu dificulti, dat fiind reticena general de a semnala astfel de acte n cadrul
propriei organizaii i teama de represalii. n acest sens, este esen ial s se creeze o cultur a
integritii n cadrul fiecrei organizaii, s se mreasc gradul de contientizare cu privire la
acest fenomen i s se instituie mecanisme de protecie eficace care s dea ncredere
potenialilor denuntori.20
Transparena activitilor de lobby
n universul complex al elaborrii politicilor publice, este de dorit ca administraiile publice s
se angajeze ntr-un dialog permanent cu prile interesate exterioare. Toate prile interesate ar
trebui s fie n msur s i exprime opinia, ns acest lucru ar trebui s se realizeze n mod
transparent. Dat fiind c activitile de lobby pot comporta riscuri de corup ie i de
reglementri prtinitoare, este de dorit s se adopte mecanisme care s permit ncadrarea
acestor activiti, fie prin legislaie, fie prin nregistrarea voluntar a persoanelor care
desfoar activiti de lobby.
Aceste mecanisme pot contribui la claritate i transparen n rela ia dintre autoritile publice
i prile interesate exterioare. Ca atare, acestea pot antrena reducerea riscului de corupie.
Pn n prezent, acest domeniu nu s-a dezvoltat dect ntr-un numr relativ restrns de state
membre, dei n unele state membre este n vigoare sau n curs de elaborare o legisla ie n
acest sens ori se dezbate posibilitatea de a introduce noi mecanisme.

19 http://diavgeia.gov.gr/en.
20 Transparency International a realizat, n cadrul unui proiect cofinanat de UE, o
analiz comparativ a cadrului juridic privind protecia denuntorilor n fiecare
stat membru al UE, a se vedea
http://www.transparency.org/whatwedo/pub/whistleblowing_in_europe_legal_protections_for_whistlebl
owers_in_the_eu..
23

IV. Achiziiile publice

A. Prezentare general a cadrului UE
Dimensiunea pieei achiziiilor publice din UE
Achiziiile publice reprezint un element important al economiilor naionale n UE.
Aproximativ o cincime din PIB-ul UE este cheltuit n fiecare an de ctre autoritile publice i
de ctre entiti de drept public pentru achiziionarea de bunuri, lucrri i servicii. 21
Aproximativ 20 % din acest total corespunde achiziiilor publice care depesc pragurile de
aplicare a normelor UE privind achiziiile publice. Comisia a estimat valoarea total a
procedurilor de ofertare care depesc aceste praguri ale UE la aproximativ 425 de miliarde
EUR n 2011.22
Relevana politicilor anticorupie n cazul achiziiilor publice
Avnd n vedere nivelul fluxurilor financiare generate, precum i o serie de ali factori,
achiziiile publice constituie un domeniu expus practicilor de corupie. n conformitate cu
studiul din 2008 privind achiziiile publice i corupia, costurile adugate la un contract ca
urmare a practicilor de corupie se pot ridica la 20 %-25 %, i, n unele cazuri, chiar la 50 %
din valoarea total a contractului.23 Dup cum s-a subliniat de ctre OCDE n Principiile
pentru integritate n achiziiile publice, o guvernan defectuoas n domeniul achiziiilor
publice blocheaz concurena pe pia i mrete preul pltit de ctre o administraie pentru
bunuri i servicii, ceea ce se repercuteaz direct asupra cheltuielilor publice i, prin urmare,
asupra resurselor contribuabililor. Interesele financiare implicate i interaciunea strns
dintre sectorul public i cel privat fac din achiziiile publice un domeniu cu risc major. []24
Conform unui studiu din 2013 privind identificarea i reducerea corupiei n domeniul
achiziiilor publice n UE, costurile directe totale ale corupiei n domeniul achizi iilor publice
numai n cazul a cinci sectoare (i anume, drumurile i cile ferate; apa i de eurile,
construciile edilitare/de locuine, formarea, cercetarea i dezvoltarea) n opt state membre 25
au variat n 2010 ntre 1,4 miliarde EUR i 2,2 miliarde EUR.26
21
http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/p
ublic-procurement-indicators-2011_en.pdf.
22
http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/p
ublic-procurement-indicators-2011_en.pdf.
23
http://www.nispa.org/files/conferences/2008/papers/200804200047500.Medina_e
xclusion.pdf.
24 Principiile OCDE pentru integritate n achiziiile publice,
http://www.oecd.org/gov/ethics/48994520.pdf.
25 Frana, Italia, Ungaria, Lituania, rile de Jos, Polonia, Romnia i Spania.
26 Identifying and Reducing Corruption in Public Procurement in the EU
Development of a methodology to estimate the direct costs of corruption and
other elements for an EU-evaluation mechanism in the area of anti-corruption
24

Din diferitele evalurile naionale ale prezentului raport reiese faptul c achiziiile publice
reprezint unul dintre sectoarele cele mai vulnerabile la corupie, lucru ilustrat, de asemenea,
de o serie de cazuri de corupie la nivel nalt n care sunt implicate una sau mai multe ri.
ntruct nivelul riscului de corupie n procesul de achiziii publice este destul de ridicat,
msurile de combatere a corupiei i a fraudei din acest sector constituie o prioritate att
pentru statele membre ale UE, ct i pentru instituiile UE.27
Deficienele n ceea ce privete prevenirea i reprimarea corupiei n procedurile de achiziii
publice afecteaz gestionarea fondurilor naionale i ale UE.
Cadrul juridic actual al UE
Principalul obiectiv al legislaiei UE n domeniul achiziiilor publice (i anume, Directiva
privind achiziiile publice, Directiva privind utilitile, Directiva privind achiziiile publice n
sectoarele aprrii i securitii i Directiva privind msurile corective) 28 este de a asigura
respectarea principiilor Tratatului privind funcionarea Uniunii Europene i, n special,
principiile liberei circulaii a mrfurilor, libertii de stabilire i libertii de a furniza servicii,
precum i a altor principii care deriv din acestea. Legisla ia n domeniul achizi iilor publice
are drept scop s asigure faptul c pieele de achiziii rmn deschise la nivelul ntregii
Uniuni, contribuind la utilizarea ct mai eficient a fondurilor publice i promovnd astfel o
(Identificarea i reducerea corupiei n domeniul achiziiilor publice n UE
Dezvoltarea unei metodologii de estimare a costurilor directe ale corupiei i alte
elemente pentru un mecanism al UE de evaluare n materie de anticorupie),
30 iunie 2013, PriceWaterhouseCoopers i ECORYS.
27 n seciunea referitoare la practicile pozitive i negative sunt prezentate mai
multe exemple specifice.
28 Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 31 martie
2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziii
publice de lucrri, de bunuri i de servicii, JO L 134, 30.4.2004, p. 114;
Directiva 2004/17/C a Parlamentului European i a Consiliului din 31 martie
2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziii n
sectoarele apei, energiei, transporturilor i serviciilor potale JO L 134, 30.4.2004,
p. 1; Directiva 2009/81/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 13 iulie
2009 privind coordonarea procedurilor privind atribuirea anumitor contracte de
lucrri, de furnizare de bunuri i de prestare de servicii de ctre autoritile sau
entitile contractante n domeniile aprrii i securitii i de modificare a
Directivelor 2004/17/CE i 2004/18/CE, JO L 216, 20.8.2009, p. 76.Directiva
89/665/CEE din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege
i a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizeaz cile de
atac fa de atribuirea contractelor de achiziii publice de produse i a
contractelor publice de lucrri, JO L 395, 30.12.1989, p. 33, astfel cum a fost
modificat de Directiva 2007/66/CE i de Directiva 92/13/CEE a Consiliului din 25
februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege i actelor
administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la
procedurile de achiziii publice ale entitilor care desfoar activiti n
sectoarele apei, energiei, transporturilor i telecomunicaiilor, JO L 76, 23.3.1992,
p. 1420.
25

platform corect, uniform i transparent pentru cheltuielile publice. Acest lucru poate, de
asemenea, influena pozitiv politicile globale anticorupie ale UE, n cadrul crora
transparena i concurena loial joac un rol important n prevenirea practicilor de corupie.
Legislaia n domeniul achiziiilor publice cuprinde, de asemenea, dispoziii care sunt
relevante n mod mai direct pentru politicile anticorupie, cum ar fi excluderea din procesul de
ofertare a unei entiti mpotriva creia a fost pronunat o hotrre judectoreasc definitiv
pentru acuzaii de corupie, dispoziii detaliate privind publicitatea i transparena diferitelor
etape ale ciclului de achiziii publice, standarde minime pentru msuri corective, dispoziii
specifice privind ofertele anormal de mici, precum i dispoziii care stabilesc anumite cerin e
pentru modificarea contractelor. Atribuirea concesiunilor de lucrri face n prezent obiectul
unui numr limitat de prevederi din legislaia secundar29 n timp ce concesiunile de servicii
sunt n prezent reglementate doar de principiile generale din Tratatul privind funcionarea
Uniunii Europene.
Unele state membre au dispoziii juridice specifice care vizeaz corupia n domeniul
achiziiilor publice sau aplic msuri specifice care urmresc reducerea riscului de corupie,
conform explicaiilor de mai jos. Cu toate acestea, majoritatea statelor membre abordeaz
problema corupiei n domeniul achiziiilor publice prin intermediul legislaiei lor generale
privind corupia.
Baza de date privind licitaiile zilnice (TED - Tenders Electronic Daily), versiunea online a
suplimentului la Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, este actualizat periodic cu licitaii din
ntreaga Europ. Anunurile de participare i anunurile de atribuire a contractelor care
depesc pragurile prevzute n directivele privind achiziiile publice sunt publicate n
JO/TED. n raportul din 2012 al Comisiei privind punerea n aplicare a dispozi iilor din
domeniul achiziiilor publice este formulat observaia c numrul de anunuri de participare
i de anunuri de atribuire a contractelor care sunt publicate a continuat s creasc n mod
constant n ultimii ani.30 Acest lucru demonstreaz c directivele i TED au contribuit la
creterea gradului de publicitate a licitaiilor i a atribuirilor de contracte de achiziii publice.
Monitorizarea aplicrii corecte a normelor UE n materie de achiziii publice
n calitatea sa de gardian al tratatelor, Comisia acioneaz n cazurile de nclcare poten ial a
normelor europene n materie de achiziiile publice fie n urma unor plngeri, fie din proprie
iniiativ. n aceast privin, Comisia se strduiete s asigure respectarea normelor n
materie de achiziii publice oricare ar fi motivele nclcrii acestora, indiferent dac o
nclcare a fost svrit cu bun tiin sau dac este rezultatul unei cunoateri insuficiente
sau al unor erori.
29 Atribuirea concesiunilor de lucrri intr n prezent sub incidena normelor de
baz prevzute n Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European i a Consiliului
din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor
de achiziii publice de lucrri, de bunuri i de servicii, n timp ce atribuirea
concesiunilor de servicii care prezint interes transfrontalier intr sub incidena
principiilor tratatului, n special a principiilor liberei circulaii a mrfurilor, libertii
de stabilire i libertii de a presta servicii, precum i a principiilor care decurg din
acestea, precum egalitatea de tratament, nediscriminarea, recunoaterea
reciproc, proporionalitatea i transparena.
30 SWD(2012) 342 final
http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/implementation/20121011-staff-workingdocument_en.pdf.
26

n general, Comisia nu investigheaz dac o nclcare a normelor UE n materie de achiziii

publice ar putea fi din cauza corupiei. Aceasta este de competena statelor membre. Cu toate
acestea, procedurile de constatare a nendeplinirii obligaiilor 31 se refer adesea la nereguli
care indic anumite puncte vulnerabile n aplicarea normelor n materie de achizi ii publice,
aceste norme fiind sunt, de asemenea, extrem de relevante atunci cnd se evalueaz
eficacitatea mecanismelor de control i de prevenire a corupiei.
n raportul din 2012 al Comisiei privind punerea n aplicare a dispoziiilor din domeniul
achiziiilor publice au fost indicate 97 de cazuri pendinte de nclcare, deschise ca urmare a
aplicrii incorecte a normelor n materie de achiziii publice; mai mult de jumtate dintre
acestea se refereau la doar trei state membre. Majoritatea acestor cazuri erau legate de
suspiciuni de utilizare nejustificat a procedurii negociate fr publicare prealabil, de
discriminare, de atribuiri directe, de lips de transparen, de modificare nejustificat a
contractului, de aplicare incorect a normelor interne sau de nclcare a principiilor generale
ale tratatului32
n funcie de tipul cazurilor n care Comisia deschide proceduri de constatare a nendeplinirii
obligaiilor pentru o presupus nclcare a normelor UE privind coordonarea procedurilor de
atribuire a contractelor publice de lucrri, de bunuri i de servicii, procedura negociat fr
publicare este tipul de procedur cel mai afectat de nereguli. Majoritatea cazurilor de aplicare
greit privesc sectorul infrastructurilor, urmat de sectorul apelor uzate/deeurilor, sectorul
achiziiilor de servicii IT, sectorul feroviar, sectorul sntii i sectorul energiei.
Reforme legislative n curs la nivelul UE
O evaluare economic cuprinztoare a artat c directivele referitoare la achiziiile publice iau atins obiectivele ntr-o msur considerabil. 33 Acestea au condus la creterea transparenei
31 Procedurile de constatare a nendeplinirii obligaiilor sunt procedurile lansate
de Comisia European mpotriva unui stat membru n cazul unei presupuse
nerespectri a dreptului UE. Fiecare stat membru rspunde de punerea n
aplicare a dreptului UE (adoptarea n termenele stabilite a msurilor de punere n
aplicare, conformitatea i aplicarea corect) n cadrul propriului sistemul juridic.
Comisia are obligaia de a se asigura c dreptul UE este aplicat n mod corect.
Drept urmare, n cazul n care un stat membru, ca urmare a unei aciuni sau a
unei omisiuni, nu respect dreptul UE, Comisia European dispune de
competene proprii pentru a ncerca s fac s nceteze o astfel de nclcare a
dreptului UE (nendeplinire a obligaiilor) i, dac este necesar, poate aduce
cazul naintea Curii de Justiie a Uniunii Europene. Comisia poate lansa trei tipuri
de proceduri de constatare a nendeplinirii obligaiilor: i anume, atunci cnd
msurile de punere n aplicare nu sunt notificate n termenele prevzute, atunci
cnd transpunerea nu este n conformitate cu normele UE i atunci cnd
aplicarea este incorect (aciuni sau omisiuni imputabile statelor membre)
32 Printre alte nclcri s-au numrat confundarea criteriilor de selecie cu cele
de atribuire, aplicarea incorect a normelor de cooperare public-public (altele
dect cele interne), calcularea valorii contractului, criteriile de selecie (n afar
de criteriile discriminatorii), excluderea nejustificat din procedur, acordurilecadru i utilizarea nejustificat a exceptrii pentru domeniile aprrii i
securitii.
33 Raport de evaluare [SEC(2011) 853 final].
27

i a nivelului de concuren, precum i la realizarea unor economii cuantificabile datorit

preurilor mai mici. Cu toate acestea, se consider c sunt necesare mbuntiri suplimentare
pentru simplificarea procedurilor, precum i pentru consolidarea garaniilor antifraud i
anticorupie. Prin urmare, Comisia a propus, n decembrie 2011, o revizuire a directivelor
referitoare la achiziiile publice. Noua legislaie propus acoper achiziiile n sectorul apei, al
energiei, al transporturilor i al serviciilor potale 34, contractele publice de lucrri, de bunuri i
de servicii35, precum i concesiunile, reglementate la nivelul UE. Comisia a propus prevederi
privind conflictele de interese (acestea fiind pentru prima dat definite n legisla ia UE),
datele centralizate privind corupia, frauda i conflictele de interes, norme mai stricte
privitoare la modificarea contractelor, criterii mai extinse de excludere i monitorizarea
contractelor ncheiate. n prezent, propunerea Comisiei este dezbtut n cadrul Parlamentului
European i al Consiliului. De asemenea, propunerea a inclus instituirea unui sistem de
supraveghere a punerii n aplicare a normelor n materie de achiziii publice, a unor
mecanisme de marcare a comportamentelor suspecte i a unor sisteme de alert pentru
detectarea fraudei i a corupiei. Cu toate acestea, statele membre au formulat obiec ii
fundamentale cu privire la astfel de msuri care au fost considerate prea mpovrtoare pentru
administraiile lor.
Propunerea privind atribuirea contractelor de concesiune36 are ca obiectiv reducerea
incertitudinii din jurul atribuirii unor astfel de contracte i urmrete s promoveze investi iile
publice i private n infrastructur i servicii strategice care ofer cel mai bun raport calitatepre. Propunerea de directiv privind concesiunile conine, de asemenea, dispoziii care oblig
statele membre s adopte norme n vederea combaterii favoritismului sau a corup iei i n
vederea prevenirii conflictelor de interese, menite s asigure transparena procedurii de
atribuire i egalitatea de tratament pentru toi ofertanii.
Noul pachet privind achiziiile publice ar trebui s fie adoptat la nceputul anului 2014.
Rezultatele sondajelor Eurobarometru efectuate pe tema corupiei
Conform sondajului Eurobarometru Flash din 2013 efectuat pe tema corupiei care afecteaz
ntreprinderile37, peste trei din zece (32 %) ntreprinderi din statele membre care au participat
la proceduri de achiziii publice declar c motivul pentru care nu au obinut un contract a fost
corupia. Aceast opinie este susinut n cea mai mare msur de ntreprinderile din sectorul
construciilor (35 %) i al construciei de maini (33 %). Mai mult de jumtate din
reprezentanii unor ntreprinderi din Bulgaria (58 %), Slovacia (57 %), Cipru (55 %) i
Republica Ceh (51 %) afirm acest lucru.

34 COM(2011) 895 final: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?

uri=COM:2011:0895:FIN:RO:PDF.
35 COM(2011) 896 final: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?
uri=COM:2011:0896:FIN:RO:PDF.
36 COM(2011) 897 final: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?
uri=COM:2011:0897:FIN:RO:PDF.
37 Eurobarometru Flash 374 din 2013.
28

Conform aceluiai sondaj, birocraia excesiv (21 %) i criteriile care par s fie concepute
special pentru anumii participani (16 %) sunt principalele motive pentru care ntreprinderile
nu au participat la o licitaie/procedur de achiziii publice n ultimii trei ani. Peste patru din
zece ntreprinderi declar c n procedurile de achiziii publice sunt rspndite o serie de
practici ilegale, n special caietele de sarcini concepute special pentru anumite ntreprinderi
(57 %), conflictele de interese n evaluarea ofertelor (54 %), nelegerile secrete la ofertare
(52 %), criteriile neclare de selecie sau de evaluare (51 %), implicarea ofertanilor n
elaborarea caietelor de sarcini (48 %), abuzul de proceduri negociate (47 %), abuzul de motive
de urgen pentru a justifica utilizarea unor proceduri anticoncureniale sau accelerate (46 %),
modificarea clauzelor contractuale dup ncheierea contractului (44 %). n general, cel mai
probabil ntreprinderile din sectorul construciei de maini i al construc iilor sunt cele care
declar c toate aceste practici sunt larg rspndite.
Peste jumtate din ntreprinderi declar c n cazul procedurilor de achiziii publice gestionate
de autoritile naionale (56 %) sau regionale/locale (60 %) corupia este larg rspndit.
Conform sondajului Eurobarometru Special din 2013 efectuat pe tema corupiei, 45 % din
europenii intervievai cred c mita i abuzul de putere pentru obinerea de ctiguri personale
sunt rspndite printre funcionarii responsabili cu atribuirea contractelor n cadrul licitaiilor
publice. Printre rile n care este cel mai probabil ca respondenii s cread c exist o
corupie larg rspndit n rndul funcionarilor responsabili cu atribuirea contractelor n
cadrul licitaiilor publice se numr Republica Ceh (69 %), rile de Jos (64 %), Grecia
(55 %), Slovenia (60 %), Croaia (58 %) i Italia (55 %). Printre rile n care exist cele mai
consistente percepii pozitive asupra funcionarilor n acest domeniu se numr Danemarca
(22 %), alturi de Finlanda (31 %), Irlanda (32 %), Luxemburg (32 %) i Regatul Unit (33 %).
29

B. Practici pozitive i negative de combatere a riscurilor de corupie n domeniul

achiziiilor publice
Observaii generale
Prezentul capitol examineaz riscurile de corupie asociate achiziiilor publice pe baza
constatrilor evalurilor specifice fiecrei ri din Raportul anticorupie al UE, precum i pe
baza altor studii i date ale Comisiei. n scopul prezentei analize sunt luate n considerare
toate etapele ciclului de achiziii publice, i anume operaiunile prealabile procedurii de
ofertare (care includ evaluarea nevoilor i caietul de sarcini), procedura de ofertare (care
include procesul de contractare: selecia, evaluarea i atribuirea contractelor) i etapa
ulterioar atribuirii. Etapa executrii contractului este, de asemenea, luat n considerare.
Acest lucru este n conformitate cu analiza OCDE din anul 2009 care a subliniat necesitatea
lurii unor msuri suplimentare de prevenire a riscurilor de corupie care apar pe parcursul
ntregului ciclu al achiziiilor publice, ncepnd cu etapa de evaluare a nevoilor, pn la
gestionarea contractelor i efectuarea plilor, inclusiv utilizarea procedurii de achiziii
publice pentru securitatea naional i pentru situaii de urgen.38
Dei aceast seciune se refer, n general, la practicile pozitive i negative existente n UE,
aspectele legate de achiziiile publice au fost, de asemenea, analizate mai n profunzime n
unele din capitolele dedicate fiecrei ri. Alegerea statelor membre pentru care s-a efectuat o
astfel de analiz specific aprofundat a riscurilor de corupie n domeniul achiziiilor publice
s-a bazat pe o evaluare a amplorii problemei i/sau a gravitii dificultilor pe care aceasta lea creat n rile respective. Aceasta nu nseamn c celelalte state membre nu ar trebui s
acorde o atenie sporit aspectelor ce in de achiziiile publice, ci c s-a decis de ctre Comisie
s se acorde mai mult importan altor aspecte legate de corupie care preau s ias mai
mult n relief dect achiziiile publice.
Cazurile suspectate de corupie i de conflicte de interese n gestionarea fondurilor UE pot
duce, n conformitate cu reglementrile UE aplicabile n vigoare, la ntreruperea i/sau
suspendarea plilor pn la luarea msurilor corective corespunztoare de ctre statul
membru, printre care consolidarea sistemelor de gestiune i control.
Nici analizele generale i nici cele specifice fiecrei ri nu urmresc stabilirea unor criterii de
referin universale n acest domeniu, ci mai degrab s prezinte vulnerabilitile i soluiile
corespunztoare (att n ceea ce privete prevenirea, ct i reprimarea) care fie au reuit, fie au
euat n practic.
Constatri specifice
Zonele de risc i modele de corupie
Pornind de la cazurile de corupie n domeniul achiziiilor publice care au fcut obiectul
urmririlor penale n statele membre, problemele cele mai frecvente privesc elaborarea de
caiete de sarcini special concepute pentru favorizarea anumitor ofertani, mprirea
contractelor publice n pri mai mici pentru a se evita procedurile concureniale, conflictele
de interese care afecteaz diversele etape ale procedurilor i care nu i privesc doar pe
funcionarii responsabili cu achiziii publice, ci i nivelurile mai nalte ale autorit ilor
contractante, criteriile de selecie disproporionale i nejustificate, excluderile nejustificate ale
unor ofertani, utilizarea nejustificat a procedurilor de urgen, analiza inadecvat a situaiilor
n care ofertele de preuri au fost prea sczute, o pondere excesiv a criteriului pre ului celui
38 http://www.oecd.org/gov/ethics/oecdprinciplesforintegrityinpublicprocurement.htm.
30

mai mic considerat criteriul cel mai important, n detrimentul criteriilor privind calitatea
rezultatelor i capacitatea de execuie, excepiile nejustificate de la cerin a publicrii
licitaiilor. n afar de procedura de achiziii publice, auditurile au identificat n numeroase
cazuri riscuri legate de etapa ulterioar atribuirii, atunci cnd pot aprea, de asemenea,
comisioane ilegale i cnd, de exemplu, calitatea rezultatelor este compromis n mod
intenionat. n etapa ulterioar atribuirii au fost identificate n cazurile de corupie i alte
tipare: justificarea insuficient a modificrilor contractelor publice, modificrile ulterioare ale
contractelor care schimb caietul de sarcini i majoreaz bugetul.
ntr-un studiu din 2013 privind identificarea i reducerea corupiei n domeniul achizi iilor
publice n UE39 au fost identificate patru tipuri principale de practici ilegale privind 96 de
cazuri n care acuzaiile de corupie au fost deja confirmate prin hotrri judectoreti
definitive sau n care exist indicii serioase de practici de corupie. Aceste practici privesc:
(1) fraudarea licitaiei (sub forma abinerii de la depunerea unei oferte, a ofertelor aparente, a
rotaiei ofertelor i a subcontractrii) atunci cnd contractul este promis unui contractant cu
sau fr avizul unor funcionari publici; (2) comisioanele ilegale, atunci cnd func ionarul
public cere sau accept o mit de care va ine seama n procesul de licitaie, inclusiv n
procesele administrative; (3) conflictul de interese; (4) alte nereguli, cum ar fi gestionarea
deficitar/ignorarea deliberat, atunci cnd funcionarii publici nu efectueaz verificri
corespunztoare sau nu urmeaz procedura adecvat i/sau tolereaz sau ignor o gestionare
deficitar deliberat evident din partea contractanilor.
Dei utilizarea procedurii negociate i a atribuirii directe este justificat n anumite situa ii,
exist cazuri n care aceste proceduri pot fi utilizate cu scopul de a se evita proceduri
concureniale obligatorii. n unele state membre, utilizarea procedurilor anticoncureniale este
cu mult peste media UE. Utilizarea procedurilor negociate n mod nejustificat sporete, de
asemenea, riscul unor practici de corupie. n vederea combaterii riscului de utilizare abuziv
a procedurilor negociate sau de atribuire direct, unele state membre prevd obliga ia legal a
notificrii ex ante a organismelor de supraveghere sau de control al achiziiilor publice cu
privire la procedura negociat fr publicarea anunului.
Sectoarele construciilor, energiei, transporturilor, aprrii i asistenei medicale par a fi cele
mai vulnerabile la corupia n domeniul achiziiilor publice.
n mai multe state membre, n care au aprut acuzaii de finanare ilegal a partidelor, au
existat situaii n care o astfel de finanare ar fi fost acordat in schimbul unor decizii
favorabile privind atribuirea unor contracte publice. n alte cazuri, acuzaiile s-au referit la
unele legturi prea strnse ntre ntreprinderi i politicieni la nivel central sau local, care au
ncurajat presupusele practici de corupie legate de atribuirea unor contracte de achiziii
publice.
Riscuri n ceea ce privete achiziiile publice la nivel regional i local
Achiziiile publice la nivel regional i local ridic probleme speciale atunci cnd autoritile
locale dispun de puteri discreionare extinse crora nu le corespunde un sistem suficient de
39 Identifying and Reducing Corruption in Public Procurement in the EU
Development of a methodology to estimate the direct costs of corruption and
other elements for an EU-evaluation mechanism in the area of anti-corruption
(Identificarea i combaterea corupiei n domeniul achiziiilor publice n UE
Dezvoltarea unei metodologii de estimare a costurilor directe ale corupiei i alte
elemente pentru un mecanism al UE de evaluare n materie de anticorupie),
30 iunie 2013, PriceWaterhouseCoopers i ECORYS.
31

control i echilibru, cnd procente semnificative din fondurile publice sunt alocate la acest
nivel i cnd, n acelai timp, mecanismele interne i externe de control sunt deficitare. n
cazul rilor aflate n faza de convergen unde o mare parte din investiiile publice sunt
cofinanate din fonduri structurale, aceste riscuri sunt reduse de cerinele de gestionare i de
control specifice fondurilor. Cu toate acestea, punerea n aplicare efectiv a acestora
reprezint o adevrat provocare. n cteva state membre, mecanismele de control au scos la
iveal cazuri n care funcionarii publici au folosit active publice locale pentru a ncheia
tranzacii cu ntreprinderi cu care au legturi. n unele municipaliti i regiuni a avut loc o
consolidare puternic a reelelor de clieni n jurul unor mici grupuri de interese. n cele mai
multe cazuri a fost vorba de acuzaii sau suspiciuni de finanare ilegal a unor partide politice,
de mbogire personal prin mijloace ilicite, de deturnare de fonduri naionale sau de fonduri
ale UE, de favoritism i de conflicte de interese. n cteva state membre au existat cazuri n
care unii conductori ai unor structuri de criminalitate organizat la nivel municipal i-au
nfiinat propriile partide politice ori s-au infiltrat n consiliile municipale pentru a influen a
autoritile locale de asigurare a respectrii legii sau sistemul judiciar local i pentru a frauda
licitaiile publice. Pentru a elimina acest risc, unele municipaliti au pus n aplicare msuri
anticorupie precum crearea unor sisteme de gestiune i control financiar intern.
Construciile legate de dezvoltarea urban, precum i gestionarea deeurilor se
numr printre sectoarele cele mai expuse corupiei la nivel local. Cazurile de
corupie la nivel nalt n care sunt implicai funcionari din administraia regional
i local din unele state membre au artat c uneori au fost luate decizii de
reclasificare pe zone40 n legtur cu viitoare contracte de construcii de imobile
la presiunea unor dezvoltatori locali.
n unele state membre administraiile locale au elaborat sau sunt rugate s i
elaboreze propriile planuri de integritate sau planuri de aciuni anticorupie. Dei
unele dintre ele exist doar pe hrtie sau sunt puse n aplicare n mod inegal, iar
impactul real este dificil de msurat, altele au promovat modele constructive care
funcioneaz n practic. n unele state membre, autoritile contractante sunt
obligate s i elaboreze planuri de integritate proprii i s efectueze evaluri ale
riscurilor de corupie.
n cteva cazuri, unele iniiative ale societii civile au avut un efect benefic n
ceea ce privete responsabilitatea administraiilor locale referitor la transparena
cheltuielilor publice.
Iniiativa Administraie local deschis Slovacia
n cadrul monitorizrii externe a cheltuielilor publice, iniiativa Administraie
local deschis a Slovaciei claseaz 100 de orae slovace n funcie de un set de
criterii bazate pe transparena procedurilor de achiziii publice, accesul la
informaii, disponibilitatea datelor de interes public, participarea publicului,
deontologie i conflicte de interese. Proiectul este derulat de Transparency
International. Mai multe detalii sunt prezentate n capitolul dedicat Slovaciei.
Orientri pentru prevenirea corupiei n achiziiile publice la nivel local
Germania

40 Decizii de schimbare a clasificrii pe zone a unei proprieti/unui teren sau a

unei vecinti. Fiecare clasificare implic diferite restricii i obligaii.
32

O brour privind prevenirea corupiei n licitaiile publice convenit de ctre Asocia ia

german a oraelor i municipiilor mpreun cu Asociaia federal a firmelor de construc ii
mici i mijlocii ofer o imagine de ansamblu a msurilor preventive mpotriva corup iei n
domeniul achiziiilor publice la nivelul oraelor i municipiilor.41 Printre acestea se numr :
sensibilizare, coduri de conduit, rotaia cadrelor, respectarea strict a normelor privind
dublul control, reglementri clare privind sponsorizarea i interzicerea acceptrii de
cadouri, stabilirea unor autoriti centrale pentru procedurile de ofertare/atribuire,
descrierea exact a procedurii de ofertare i verificarea estimrilor, organizarea procedurilor
de ofertare, inclusiv confidenialitatea ofertelor i prevenirea manipulrii ulterioare a
acestora, utilizarea sporit a achiziiilor electronice, documentarea procedurii i verificarea
atent de ctre organismele de supraveghere, excluderea ntreprinderilor gsite vinovate de
infraciuni de corupie i crearea unor liste negre/registre de corupie.
Conflictele de interese i declararea averilor
n statele membre conflictele de interese sunt reglementate de legisla ia general privind
prevenirea corupiei sau prin dispoziii specifice privind achiziiile publice. Eficacitatea
prevenirii i a detectrii conflictelor de interese n achiziiile publice depinde, prin urmare, de
eficacitatea mecanismelor generale de control n acest domeniu. Se pot constata vulnerabiliti
deosebite n ceea ce privete conflictele de interese care afecteaz procedurile de achiziii
publice la nivel local. Unele state membre, prin intermediul ageniilor anticorupie sau de
integritate proprii, au efectuat verificri specifice privind conflictele de interese n anumite
domenii considerate deosebit de vulnerabile. Aceasta a condus la un numr mai mare de
cazuri detectate care implic conflicte de interese i au fost identificate contracte publice
ncheiate n vederea obinerii unor foloase personale n detrimentul interesului public.
Atunci cnd exist norme privind declararea averilor aplicabile funcionarilor publici, acestea
se aplic aproape ntotdeauna i celor responsabili cu achiziiile publice.
Pentru mai multe detalii, a se vedea seciunea Principalele constatri, precum i
subseciunile privind conflictele de interese i declararea averilor.
Politici de gestionare a riscurilor de corupie42
Mai multe state membre au derulat recent sau desfoar n prezent reforme n domeniul
achiziiilor publice, prin care se urmresc sporirea transparenei i sprijinirea n continuare a
concurenei loiale. n unele state membre exist strategii naionale anticorupie care abordeaz
prevenirea i reprimarea corupiei n domeniul achiziiilor publice. Cu toate acestea,
modificrile legislative frecvente au condus n unele state la incertitudine juridic i deficien e
ale procesului de punere n aplicare i ale mecanismelor de control corespunztoare.
Complexitatea legislaiei este, de asemenea, perceput n unele state membre ca un obstacol n
calea unei aplicri fr dificulti.

41 Aceast brour este conceput n special ca un ghid ce conine orientri

privind procedurile de ofertare publice n una din zonele cele mai vulnerabile la
corupie, sectorul construciilor, dar, n ultim instan, este valabil pentru toate
achiziiile publice ale municipalitilor.
42 Politicile de gestionare a riscurilor se refer la identificarea, evaluarea i
clasificarea n ordinea prioritilor a riscurilor, urmate de aciuni concrete care
vizeaz reducerea i controlul impactului potenial al acestor riscuri.
33

Doar n cteva state membre autoritilor contractante li se cere s adopte planuri de

integritate i s evalueze riscurile de corupie. n cele mai multe cazuri, astfel de evaluri ale
riscului sunt efectuate cu sprijinul autoritilor de asigurare a respectrii legislaiei sau al
ageniilor anticorupie. Exist cteva state membre care au pus n aplicare de ctva vreme
sisteme de marcare a comportamentelor suspecte43, care sensibilizeaz actorii implicai att la
nivel central, ct i la nivel local. Cteva state membre au dezvoltat, de asemenea, instrumente
de gestionare a riscurilor specifice, adaptate la provocrile specifice cu care se confrunt la
nivel naional sau regional.
Instrumente de gestionare a riscurilor i platforme de achiziii publice n Italia
Mai multe reele i asociaii ale administraiilor regionale i locale desfoar
aciuni concrete de prevenire a infiltrrii mafiei n structurile publice i de
promovare a transparenei achiziiilor publice la nivel regional (de exemplu,
Avviso Pubblico, ITACA44). La nivelul autoritilor publice au fost luate diverse alte
msuri de prevenire a infiltrrii reelelor infracionale n contractele publice (de
exemplu, CAPACI Crearea unor proceduri automate mpotriva infiltrrii reelelor
infracionale n contractele publice un proiect i orientri elaborate de Comitetul
pentru coordonarea supravegherii de nalt nivel a lucrrilor publice de anvergur
pentru verificrile antimafia asupra proiectelor mari de infrastructur). Mai multe
detalii pot fi gsite n capitolul referitor la Italia.

Datele privind cazurile de corupie sau conflictele de interese detectate n procedurile de

achiziii publice la nivel naional i/sau regional/local sunt rareori centralizate sau pstrate
ntr-un registru naional. O astfel de colectare centralizat a datelor este perceput n general
de ctre statele membre ca o sarcin administrativ inutil. Cu toate acestea, astfel de date ar
putea fi utilizate pentru elaborarea unor evaluri solide ale riscului i ar putea, de asemenea,
contribui n mod semnificativ la punerea n aplicare uniform a politicilor anticorupie la nivel
naional i regional/local.
Realizarea de studii de pia periodice i structurate naintea achiziiilor publice nu reprezint
o practic comun, cu excepia achiziiilor publice complexe i de mare valoare. Bazele de
date privind costurile unitare sunt elaborate numai n foarte puine state membre la nivel
central sau local sau sunt specifice unui sector. Astfel de baze de date pot fi utile pentru
realizarea unor analize comparative ntre tipuri similare de proiecte (de exemplu, bunuri sau
lucrri) i ntre rezultatele acestora. Ele pot contribui la identificarea riscurilor sau a
suspiciunilor de acte de corupie n cazul n care se constat o discrepan grav, n pofida
limitelor unei asemenea abordri, avnd n vedere complexitatea produselor i diversitatea
factorilor de producie care contribuie la un rezultat final.45
Transparena
43 Mecanismele de marcare a comportamentelor suspecte, care au fost
concepute s ajute autoritile contractante sau organismele centrale
responsabile cu achiziiile publice s detecteze practicile de corupie, sunt
sisteme de alert care presupun identificarea i monitorizarea anumitor
indicatori a cror apariie ar putea indica o suspiciune de act de corupie (de
exemplu, acumularea unui anumit numr de indicatori poate marca o alert n
sistem care ar impune verificri sau controale mai minuioase).
44 Istituto per linnovazione e trasparenza degli appalti e la compatibilit
ambientale.
34

S-au nregistrat progrese notabile n ceea ce privete nivelul de transparen a procedurilor de

achiziii publice n majoritatea statelor membre, acestea datorndu-se parial rezultatelor
procesului de transpunere i de punere n aplicare a directivelor referitoare la achiziiile
publice. Unele state au luat msuri ample pentru a asigura publicarea n timp real a conturilor
anuale i ale bilanurilor contabile ale autoritilor publice n formate uor de utilizat, care
includ detalii privind costurile lucrrilor i serviciilor publice.
Urmrirea fondurilor publice aplicaie online a Comisiei pentru prevenirea
corupiei din Slovenia
Aplicaia online Supervizor furnizeaz informaii privind tranzaciile comerciale
ale instituiilor legislative, judiciare i executive, ale organismelor publice
autonome ale comunitilor locale i ale ageniilor lor cu personalitate juridic
etc. Aplicaia precizeaz prile contractante, beneficiarii cei mai importani,
entitile juridice conexe, datele, valorile i scopurile tranzaciilor. Aceasta ofer o
imagine de ansamblu asupra cheltuielilor n valoare medie de 4,7 miliarde EUR
anual, efectuate de sectorul public pentru bunuri i servicii. Aceasta furnizeaz,
de asemenea, detalii privind consiliile de administraie i de supraveghere ale
tuturor societilor deinute sau controlate de stat i privind rapoartele lor anuale.
Acest sistem de asigurare a transparenei faciliteaz detectarea neregulilor
contractelor de achiziii publice i ale cheltuielilor publice.
Portal web naional pentru centralizarea informaiilor privind contractele de
achiziii publice BASE Portugalia
ncepnd din 2008, dup intrarea n vigoare a Codului contractelor de achiziii
publice, Portugalia a creat un portal web naional, BASE (www.base.gov.pt), care
centralizeaz informaiile privind contractele de achiziii publice. Institutul pentru
domeniul construciilor i domeniul imobiliar (INnCI) rspunde de gestionarea
acestui portal. BASE primete date de la ediia electronic a Jurnalului Oficial al
Portugaliei i de la platformele electronice certificate referitoare la procedurile
deschise i restrnse prealabile atribuirii. Toate autoritile publice contractante
utilizeaz domeniul rezervat din portal pentru a nregistra date privind
contractele, pentru a ncrca contractele i pentru a introduce informaii privind
executarea acestora. Din 2008 pn n 2011, n BASE au fost publicate numai
contractele care au fcut obiectul unor atribuiri directe. Din ianuarie 2012, n
BASE trebuie publicate toate contractele atribuite n cadrul tuturor tipurilor de
proceduri reglementate de Codul contractelor de achiziii publice. De asemenea,
n portal sunt publicate informaii privind executarea contractului. n prezent,
publicarea contractelor n BASE i n Monitorul Oficial este obligatorie pentru
ajustrile directe, creterile de pre cu 15 % ale contractelor deja ncheiate i
pentru posibilele sanciuni.
Baza electronic de date privind achiziiile publice Croaia
n martie 2013, un ONG local a lansat, n urma unui proiect finanat de UE, un
portal internet i o baz electronic de date privind achiziiile publice. Baza de
date consolideaz informaiile referitoare la punerea n aplicare a procedurilor de
45 De exemplu, n ceea ce privete construirea unei autostrzi, materialele pot
varia foarte mult de la un loc la altul, n funcie de clim, de caracteristicile
geografice ale locului n care este construit etc.
35

achiziii publice i la societile implicate n procedurile de achiziii publice i este

disponibil n mod gratuit publicului. Baza de date electronic conine, de
asemenea, informaii referitoare la averile i interesele funcionarilor publici, n
conformitate cu normelor de declarare a averilor. Astfel de date agregate permit
efectuarea de controale ncruciate.

n cteva state membre, accesul la documentele i informaiile privind achiziiile publice este
limitat de exceptri prea extinse i de o definiie larg a confidenialit ii n ceea ce prive te
documentaia de licitaie.
n alte cteva state membre, procedurile de achiziii publice organizate de ctre ntreprinderile
de stat nu respect aceleai standarde de transparen, concuren sau supraveghere ca
procedurile de achiziii publice obinuite. Au existat cazuri n unele state membre n care
ntreprinderile de stat au ncheiat cu parteneri privilegiai contracte de achiziii
neconcureniale la preuri mai mari dect cele de pe pia.
Publicarea contractelor ncheiate nu este nc o practic larg rspndit n UE. Exist unele
state membre n care contractele sunt publicate integral, iar ntr-un stat membru publicarea
este chiar o condiie prealabil pentru valabilitatea contractului (i anume, contractul ar trebui
s fie publicat n trei luni de la data la care este semnat, n caz contrar fiind nul i neavenit).
Pacturi de integritate i rolul societii civile
Pacturile de integritate sunt acorduri ntre autoritatea contractant pentru un anumit proiect i
ofertani, toi acetia angajndu-se s se abin de la orice act de corup ie. n astfel de acorduri
sunt incluse, de asemenea, anumite dispoziii privind monitorizarea, transparen a i
sanciunile. Pentru a se asigura c acestea sunt puse efectiv n aplicare, pacturile de integritate
sunt monitorizate adesea de organizaii ale societii civile. n unele state membre care aplic
o politic extins de asigurare a transparenei, societatea civil a devenit foarte activ n
monitorizarea complex a proceselor de achiziii i a contractelor publice. n unele state
membre, adesea la iniiativa ONG-urilor, pacturile de integritate sunt puse n aplicare pentru
anumite achiziii publice, n special n cazul n care este vorba de contracte importante de
achiziii publice (de exemplu, proiecte mari de infrastructur).
Utilizarea achiziiilor publice electronice
Achiziiile publice electronice, pe lng faptul c mbuntesc eficiena procedurilor de
achiziii publice, ofer garanii suplimentare n ceea ce privete prevenirea i detectarea
practicilor de corupie, deoarece contribuie la creterea transparenei i permit o mai bun
punere n aplicare a unor proceduri standardizate, precum i n ceea ce privete facilitarea
mecanismelor de control. Directivele actuale referitoare la achiziiile publice conin dispoziii
care impun tuturor statelor membre s introduc achiziiile publice electronice, inclusiv prin
publicarea electronic a anunurilor de achiziii publice, prin comunicaii electronice (printre
care depunerea ofertelor) i prin sisteme noi de achiziii electronice integrale, cum ar fi
sistemele dinamice de achiziii i licitaiile electronice. La momentul adoptrii, n 2004,
directivele erau nsoite de un plan de aciune.46
Dup cum se arat n raportul din 2012 privind punerea n aplicare a dispoziiilor din
domeniul achiziiilor publice, s-au nregistrat unele progrese n ceea ce privete utilizarea
46
http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/eprocurement/actionplan/actionplan_en.p
df.
36

achiziiilor publice electronice, dar, n ansamblu, acestea sunt folosite n continuare n doar
5 % pn la 10 % din procedurile de achiziii publice desfurate pe teritoriul UE. Cu toate
acestea, cteva state membre au realizat progrese semnificative n ceea ce privete punerea n
aplicare integral a achiziiilor publice electronice n etapele prealabile atribuirii. Acest lucru
este n special valabil pentru statele membre n care achiziiile publice electronice au devenit
obligatorii conform legislaiei naionale i despre care se preconizeaz c vor fi puse n
aplicare treptat.
Pachetul legislativ privind achiziiile publice al Comisiei prevede o tranziie treptat ctre
utilizarea integral a comunicaiilor electronice.
Bune practici n ceea ce privete punerea n aplicare a achiziiilor publice
electronice
Lituania a nregistrat progrese semnificative n ceea ce privete asigurarea
accesului online la date combinate privind achiziiile publice. Diversitatea
informaiilor publicate depete cerinele legislaiei UE, acestea incluznd
proiectele de specificaii tehnice i contractele publice ncheiate i executate. De
asemenea, furnizorii trebuie s indice subcontractanii n ofertele lor. ncepnd cu
anul 2009, cel puin 50 % din valoarea total a ofertelor lor publice trebuie s se
fac pe cale electronic. Drept rezultat, cota achiziiilor publice electronice a
crescut de la 7,7 % la 63 % n 2010, apropiindu-se de obiectivul de 70 % prevzut
pentru 2013.
Estonia a creat un portal rezervat achiziiilor publice electronice i serviciilor
electronice conexe (de exemplu, portalul de nregistrare i gestionare a
societilor i centralizarea contabilitii sectorului public). Registrul de stat al
achiziiilor publice este un portal de oferte electronice unde, ncepnd cu 2003,
sunt publicate n format electronic toate anunurile de achiziii publice. Legea
privind achiziiile publice prevede dezvoltarea n continuare a unor asemenea
sisteme, cum ar fi sistemul de licitaii electronice, sistemul de achiziii electronice
i un catalog electronic, i prevede ca, ncepnd cu 2013, pentru 50 % din totalul
achiziiilor publice procedurile de ofertare s fie electronice. n 2012, aproximativ
15 % din contractele publice au fost atribuite prin intermediul achiziiilor publice
electronice, de trei ori mai mult dect n 2011.
Programul portughez privind achiziiile publice electronice a fost lansat n iunie
2003 ca o platform centralizat de nalt calitate care promoveaz eficiena i
concurena, printr-o transparen sporit i economii n procesul de achiziii
publice. Portalul http://www.ancp.gov.pt/EN/Pages/Home.aspx ofer posibilitatea de a
descrca ntreaga documentaie de licitaie i caietul de sarcini n mod gratuit.
Portalul servete, de asemenea, la publicarea procedurilor de ofertare, la
colectarea ntrebrilor din partea furnizorilor i la gestionarea tuturor aspectele
legate de schimbul de informaii online. Un instrument de gestionare a
contractului asigur ncrcarea contractelor publice, permite monitorizarea
contractelor ncheiate i faciliteaz facturarea electronic. Sistemul de gestionare
a informaiilor faciliteaz, de asemenea, colectarea, stocarea i sistematizarea
statisticilor referitoare la procesul de achiziii.
Mai multe detalii privind aceste practici se pot gsi n capitolele dedicate fiecrei
ri
37

Mecanismele de control
n conformitate cu legislaia UE n vigoare, instituirea unui organism centralizat de achiziii
publice este facultativ. Totui, majoritatea statelor membre au inclus aceast opiune n
legislaia lor naional. Conform celor menionate n raportul din 2012 privind punerea n
aplicare a dispoziiilor din domeniul achiziiilor publice, majoritatea statelor membre
desemneaz anumite autoriti care execut mai multe sau toate sarcinile legate de achizi ii,
cu unele excepii n care instituiile responsabile nu sunt desemnate n mod specific s se
ocupe de achiziii publice, aceasta fiind numai una din sarcinile lor (de exemplu, autoritile
din domeniul concurenei). Cu toate acestea, n unele state membre unde exist un organism
central, capacitatea acestuia de a se ocupa de sarcini tot mai numeroase este limitat de
resurse insuficiente n materie de personal i formare.
Directivele privind msurile corective las la latitudinea statelor membre s decid dac
reexaminrile sunt realizate de organisme administrative sau judiciare. Jumtate din statele
membre au optat pentru prima posibilitate, iar jumtate pentru cea de a doua. n cteva state
membre, nu exist suficiente garanii pentru independena acestor organisme de reexaminare
fa de interveniile politice, inclusiv n ceea ce privete numirile n posturi de conducere i de
execuie.
n ultimii ani, s-a observat o tendin ctre o mai mare profesionalizare a achiziiilor
publice, sub forma unei cumulri a cererii i a unei centralizri prin intermediul contractelorcadru (reprezentnd 17 % din valoarea total a contractelor a cror valoare depete pragurile
i care au fost atribuite n perioada 2006-2010)47 i al achiziionrii n comun (respectiv 12 %
din valoarea total). Administraiile publice, att la nivel central, ct i local, utilizeaz din ce
n ce mai mult organisme specializate, cum ar fi organismele centrale pentru achiziii publice,
n timp ce o utilizare mai intens a contractelor-cadru schimb natura func iei de achizi ii
publice. n prezent, practica difer foarte mult ntre statele membre.
n ceea ce privete sensibilizarea i formarea n domeniul politicilor anticorup ie , dei
acestea s-au mbuntit n ultimii ani n majoritatea statelor membre, func ionarii din sectorul
achiziiilor publice consider c au un rol mai degrab limitat n detectarea practicilor de
corupie. n plus, eficacitatea cooperrii dintre autoritile de achizi ii publice, ageniile de
asigurare a respectrii legislaiei i ageniile de combatere a corupiei difer foarte mult ntre
statele membre. n multe cazuri, cooperarea exist pe hrtie, iar statisticile indic un numr
sczut de notificri cu privire la suspiciuni de corupie sau conflicte de interese trimise de
autoritile de achiziii publice ctre ageniile de asigurare a respectrii legisla iei sau de
integritate.
n unele state membre, n care mecanismele de control, mai ales la nivel local , sunt mai
degrab slabe sau fragmentate, cazurile de favoritism n alocarea fondurilor publice la nivelul
autoritilor naionale, regionale i locale implicate n achiziiile publice par s fie o practic
rspndit.
Dac eficiena mecanismelor de control pentru etapa prealabil ofertrii i etapele ofertrii
i atribuirii s-a mbuntit n statele membre, etapa executrii (post-atribuirea) este mai puin
monitorizat ndeaproape. Unele curi de conturi naionale sau birouri na ionale de audit au
subliniat adesea faptul c neregulile apar n etapa executrii contractului. n multe state
membre, curile de conturi au devenit actori-cheie n identificarea lacunelor i a deficienelor
47 Public procurement in Europe- cost and effectiveness, (Achiziiile publice n
Europa Costuri i eficacitate), PWC Ecorys London Economics, martie 2011.
38

legate de procedurile de achiziii publice. Adesea nu se d curs n mod suficient

recomandrilor lor n acest domeniu.
Structura ntreprinderilor ofertanilor i subcontractanilor este foarte rar verificat n
procedurile de achiziii publice. n cel puin un stat membru legislaia permite ncheierea de
contracte de achiziii publice cu societi care au acionari anonimi, fr a oferi ns garan ii
suficient de solide mpotriva conflictelor de interese.
Coordonarea supravegherii, suprapunerea parial, mprirea sarcinilor sau mecanismele de
control fragmentate la nivel central i local, inclusiv n etapa de executare a contractului,
continu s constituie probleme ntr-o serie de state membre.
Mecanismele de control pentru achiziii publice inferioare pragurilor prevzute de legisla ia
UE sunt deosebit de slabe n majoritatea statelor membre. Acest fapt constituie o preocupare
n special n ceea ce privete practicile raportate, prin care contractele sunt mpr ite n
contracte mai mici pentru a eluda cerinele i controalele UE n materie de achiziii publice.
Descalificarea
n conformitate cu legislaia UE, n toate statele membre sunt n vigoare norme obligatorii de
descalificare/excludere, n baza crora ofertanii mpotriva crora au fost pronunate hotrri
judectoreti definitive pentru corupie sunt exclui din procedura de ofertare. Numeroase
reglementri naionale conin dispoziii privind posibilitatea de autocorectare. 48 Statele
membre nu sunt obligate s publice liste cu ofertani descalificai 49 i, n general, nu public
astfel de liste. n multe state membre autoritile contractante i acord acces reciproc la
bazele lor interne de date privind descalificrile. Listele internaionale privind descalificrile
nu servesc n general ca baz pentru excludere n statele membre ale UE.
Sanciuni
n majoritatea statelor membre corupia n domeniul achiziiilor publice intr n categoria
infraciunilor penale precum darea i luarea de mit i traficul de influen. Exist state
membre n care anumite infraciuni de corupie care afecteaz cursul achiziiilor publice sunt
incriminate distinct. n general, procedurile de achiziii sunt suspendate, ntrerupte sau anulate
n cazul n se detecteaz un act de corupie sau un conflict de interese. Cu toate acestea,
situaia este diferit n cazul contractelor ncheiate, atunci cnd actul de corupie sau conflictul
de interese este detectat sau apare dup atribuirea contractului. n numeroase cazuri, pe lng
sancionarea actului de corupie sau a conflictelor de interese ca atare, este necesar o aciune
civil separat n instan pentru anularea contractului public. Acest lucru presupune adesea
proceduri ndelungate care risc s produc efecte prea trziu, ntr-un stadiu n care este dificil
sau chiar imposibil s se recupereze integral prejudiciul. n alte cteva state membre,
contractele de achiziii publice includ o clauz anticorupie care garanteaz msuri
subsecvente mai eficace n caz de practici de corupie dovedite pe durata derulrii contractului
(de exemplu, proceduri clare prin care un contract este declarat nul i neavenit sau prin care se
aplic alte penaliti contractuale).

48 Autocorectarea permite societilor s ia msuri de remediere a situaiilor care

au condus la includerea lor pe liste cu ofertani descalificai i duce, prin urmare,
la anularea excluderii din cadrul licitaiilor publice.
49 Liste cu societi excluse din licitaiile publice ca urmare, printre altele, a unor
condamnri definitive pentru corupie sau pentru alte infraciuni grave.
39

n unele state membre n care corupia n domeniul achiziiilor publice suscit temeri
deosebite, exist un bilan slab n ceea ce privete urmririle penale i hotrrile judectoreti
definitive, i puine cazuri de corupie n domeniul achiziiilor publice sunt finalizate cu
sanciuni cu caracter disuasiv. Aceste cazuri necesit, de obicei, o perioad lung de timp i, n
mod frecvent, contractele sau proiectele sunt deja executate la momentul descoperirii
practicilor de corupie. Cazurile de corupie n domeniul achiziiilor publice sunt adesea
complexe i uneori acestea pot implica nali funcionari. Prin urmare sunt necesare cunotin e
tehnice specifice, pentru a se asigura proceduri judiciare eficace i corecte. n unele state
membre, exist nc deficiene n ceea ce privete formarea procurorilor i/sau a judectorilor
n materie de achiziii publice.
C. Concluzii i recomandri privind achiziiile publice
Dup cum s-a menionat mai sus, se pot constata progrese n ceea ce prive te punerea n
aplicare a politicilor anticorupie n domeniul achiziiilor publice n statele membre, dar acest
domeniu constituie nc o zon de risc. Sunt necesare eforturi suplimentare n vederea
consolidrii standardelor de integritate. Formele revizuite ale directivelor referitoare la
achiziii publice i utiliti, precum i propunerea de directiv privind atribuirea contractelor
de concesiune, includ standarde anticorupie i de bun guvernan, acestea constituind o
component important a eforturilor generale de modernizare. Standardele minime privind
conflictele de interese propuse n aceste directive, consultrile preliminare ale pie ei, criteriile
obligatorii i facultative de excludere, normele de autocorectare, dispoziiile mai stricte
privind modificarea i rezilierea contractelor, centralizarea datelor privind cazurile de corupie
i de conflict de interese, precum i obligaiile de monitorizare i de raportare rspund n mare
msur preocuprilor care persist i care au fost exprimate mai sus.
n ceea ce privete eventualele msuri suplimentare care trebuie luate de statele membre, cele
17 capitole de ar n care sunt evideniate aspecte legate de achiziiile publice, precum i
analiza din prezenta seciune conduc la urmtoarele recomandri generale.
1. Necesitatea evalurii sistematice a riscurilor de corupie n domeniul achizi iilor
publice

evalurile de riscuri ar trebui s fie realizate la nivelul organismelor de supraveghere a

achiziiilor publice, indiferent de cadrul instituional al acestora, cu sprijinul
autoritilor responsabile cu asigurarea respectrii legislaiei sau al ageniilor
anticorupie/de integritate;

asigurarea centralizrii datelor privind practicile i tiparele de corupie detectate,

inclusiv conflictele de interese i practicile uilor turnante i realizarea de evaluri
ale riscurilor pe baza acestor date centralizate;

dezvoltarea, pe baza evalurilor de riscuri, a unor msuri specifice destinate

sectoarelor deosebit de vulnerabile i celor mai frecvente tipuri de nereguli constatate
n timpul sau dup ciclul de achiziii publice;

punerea n aplicare a unor politici anticorupie specifice pentru administraiile

regionale i locale. Evalurile de riscuri pot servi, de asemenea, la examinarea, n mod
util, a vulnerabilitilor specifice ale acestui nivel al administraiei;

dezvoltarea i diseminarea unor orientri comune pentru utilizarea sistemelor

indicatoare de marcare a comportamentelor suspecte; oferirea de asisten autoritilor
40

contractante i organismelor de supraveghere pentru a detecta comportamentele de

corupie, cazurile de favoritism i conflictele de interese.
2. Punerea n aplicare a unor standarde stricte de transparen pentru ntregul ciclu de
achiziii publice, precum i n timpul executrii contractului

asigurarea unor standarde minime comune de transparen la nivelul administra iilor

regionale i locale n ceea ce privete procedurile de achiziii publice i etapa de
executare a contractelor de achiziii publice;

analizarea unor modaliti de publicare sau de punere la dispozi ie a contractelor de

achiziii publice ncheiate, inclusiv a dispoziiilor privind drepturile, obligaiile i
clauzele de penalizare, cu excepia situaiilor n care sunt necesare exceptri din
motive de confidenialitate bine definite, limitate i justificate pentru anumite clauze
contractuale;

sporirea transparenei procedurilor de achiziii publice, prealabile i ulterioare

atribuirii, prin publicarea pe internet de ctre toate structurile administrative (centrale,
regionale i locale) a conturilor anuale i a bilanurilor contabile, precum i a situa iei
defalcate a cheltuielilor pentru lucrri publice, bunuri i servicii; asigurarea unei
transparene mai mari a procedurilor de achiziii publice efectuate de ctre
ntreprinderile de stat, precum i n contextul parteneriatelor public-privat.

3. Consolidarea mecanismelor de control intern i extern pentru ntregul ciclu de achizi ii

publice, precum i n timpul executrii contractului

asigurarea unei capaciti suficiente a organismelor de revizuire a achiziiilor publice,

a organismelor consultative i a organismelor de supraveghere, precum i a curilor de
conturi, dup caz, pentru a-i ndeplini sarcinile de verificare;

consolidarea mecanismelor de control intern n scopul prevenirii i detectrii

practicilor de corupie i a conflictelor de interese i asigurarea unor metodologii
solide i uniforme de verificri privind practicile de corupie i conflictele de interese
n cursul ciclului achiziiilor publice; Aceste metodologii ar trebui s aib n vederea
stabilirea drept prioriti a celor mai vulnerabile procese de achiziii publice sau
niveluri de administraie i a controalelor inopinate ad-hoc efectuate de organisme de
supraveghere independente;

consolidarea mecanismelor i a instrumentelor de control pentru etapa ulterioar

atribuirii i pentru etapa executrii contractelor publice.

asigurarea transpunerii n practic n mod corespunztor a recomandrilor curilor de

conturi care constat nereguli n ceea ce privete achiziiile publice;

efectuarea de controale privind structura ntreprinderilor ofertanilor i ale

subcontractanilor;

asigurarea unor mecanisme de control adecvate pentru procedurile de achiziii publice

efectuate de ctre ntreprinderile de stat, precum i n contextul parteneriatelor publicprivat.

41

4. Asigurarea unei imagini de ansamblu coerente i sensibilizarea cu privire la necesitatea

i la modul adecvat de a preveni i a detecta practicile de corup ie la toate nivelurile
achiziiilor publice

asigurarea unei coordonri efective ntre autoritile cu atribuii de supraveghere a

achiziiilor publice;

elaborarea i difuzarea unor orientri detaliate privind prevenirea i detectarea

practicilor de corupie i a conflictelor de interese n domeniul achizi iilor publice, n
special la nivel regional i local;

furnizarea unor cursuri de formare specifice destinate procurorilor i judectorilor cu

privire la aspectele tehnice i juridice ale procesului de achiziii publice.

5. Consolidarea regimurilor de sanciuni

asigurarea aplicrii de sanciuni disuasive n ceea ce privete practicile de corupie,

favoritismul sau conflictele de interese n domeniul achiziiilor publice;

asigurarea unor mecanisme de monitorizare eficace n vederea abrogrii deciziilor

i/sau a anulrii contractelor publice n timp util atunci cnd practicile de corup ie au
afectat procesul respectiv.

42

ANEX
Metodologie
Domeniul de aplicare al raportului
Dup cum s-a menionat n introducere, prin corupie se nelege n prezentul raport, n
conformitate cu instrumentele juridice internaionale, orice abuz de putere prin care se
urmrete obinerea unor foloase n beneficiul propriu. Dei nelesul exact i sfera
conceptului fac obiectul unor dezbateri academice, aceast definiie implic faptul c raportul
se refer la dou aspecte. n primul rnd, acesta vizeaz acte specifice de corupie i msurile
pe care statele membre le adopt special pentru a preveni sau a pedepsi actele de corup ie
astfel cum prevede legea. n al doilea rnd, se refer la anumite tipuri de conduit i msuri
care au un impact asupra riscului de corup ie aprut i asupra capacit ii unui stat de a-l
controla. n consecin , raportul abordeaz o gam larg de aspecte asociate corupiei,
inclusiv, n plus fa de darea i luarea de mit, traficul de influen, abuzul de funcie, aspecte
legate de nepotism, favoritism, activiti de lobby ilegal i conflictul de interese. Acest prim
raport anticorupie al UE i propune s se concentreze asupra unui numr limitat de aspectecheie legate de corupie, pe care le plaseaz ntr-un context mai larg, n vederea asigurrii
coerenei.
Prevederile constituionale (gradul de descentralizare a puterii, poziia sistemului judiciar,
raporturile dintre organele de urmrire penal i puterea executiv), organizarea i calitatea
serviciul civil, rolul activ al statului n economie i privatizarea sunt elemente relevante din
punctul de vedere al corupiei. n raport nu este emis nicio judecat general de valoare
referitoare la prevederile constituionale sau la modul n care proprietatea public este
delimitat de cea privat. Prin urmare, raportul este neutru n ceea ce privete
descentralizarea, dar examineaz dac exist mecanisme de control adecvate pentru
gestionarea riscurilor de corupie. Acelai lucru este valabil i pentru privatizare: transferul
activelor statului n sectorul privat comport anumite riscuri de corupie, dar poate reduce
riscurile pe termen lung legate de corupie, nepotism i clientelism. Raportul analizeaz doar
dac sunt instituite proceduri transparente i competitive pentru a se reduce riscul de corup ie.
n fine, exist prevederi legale i constituionale diferite n ceea ce privete relaia dintre
organele de urmrire penal i puterea executiv. Raportul este neutru n ceea ce privete
diferitele modele, deoarece examineaz doar dac procurorii sunt n msur s urmreasc
cazurile de corupie n mod eficace.
Surse de informaii
Comisia i-a propus n mod ferm s evite duplicarea mecanismelor de raportare existente i s
nu sporeasc sarcina administrativ a statelor membre vizate de diverse evaluri inter pares
(GRECO, OCDE, UNCAC, FATF, Moneyval) care mobilizeaz multe resurse. Prin urmare,
raportul nu se bazeaz pe chestionare detaliate sau pe vizite ale experilor n diverse ri.
Acesta se bazeaz pe abundena informaiilor disponibile din mecanismele de monitorizare
existente, alturi de datele provenite din alte surse, printre care autorit i publice na ionale,
studii de cercetare ale unor instituii academice, ale unor experi independeni, grupuri de
reflecie, organizaii ale societii civile etc.
n plus, raportul utilizeaz informaii referitoare la corup ie privind o gam larg de domenii
de politic (de exemplu, achiziii publice, politic regional), provenite de la diferite
departamente ale Comisiei i de la ageniile relevante ale UE (Europol i Eurojust). Au fost
comandate n mod special studii i sondaje cu scopul de a se extinde i mai mult baza de
43

cunotine n domeniile relevante pentru raport. OLAF a comandat un studiu extins privind
corupia n domeniul achiziiilor publice care implic fonduri europene, lansat la ini iativa
Parlamentului European. Constatrile sale au fost incluse n capitolele tematice i na ionale.
Un alt studiu a avut drept obiect corupia n domeniul sntii. n 2013 au fost realizate dou
sondaje Eurobarometru: primul s-a adresat publicului larg, al doilea a fost fcut pe baza unui
eantion reprezentativ de ntreprinderi din fiecare stat membru. Datele privind corupia la
nivel regional au fost obinute din studiul privind calitatea guvernrii realizat de Quality of
Government Institute, un institut independent de cercetare din cadrul Universit ii din
Gteborg. n fine, Comisia a folosit informaiile obinute n cadrul unor proiecte de cercetare
cofinanate de UE, cum ar fi rapoartele naionale de integritate realizate de Transparency
International.
Raportul anticorupie al UE se bazeaz, de asemenea, pe mecanismul de cooperare i de
verificare (MCV), un mecanism de urmrire postaderare pentru Romnia i Bulgaria care este
gestionat de Comisia European. Dei aceste dou mecanisme sunt utilizate n scopuri
diferite, prezentul raport se bazeaz pe informaiile numeroase i pe experiena dobndit n
cadrul procesului MCV i face trimiteri n mod corespunztor la acestea n capitolele dedicate
celor dou ri. Dup ncheierea procedurii MCV, prezentul raport va continua s urmreasc
acele aspecte care sunt relevante n contextul corupiei.
n ceea ce privete Croaia, numeroase informaii au fost colectate n cadrul procesului de
preaderare i al monitorizrii aferente acestuia. n sens mai larg, monitorizarea eforturilor
anticorupie care au constituit o parte a procesului de extindere a permis desprinderea multor
nvminte utile care ar fi putut fi aplicate n special n contextul respectiv, mai ales factorii
care afecteaz perenitatea programului anticorupie.
Procesul de pregtire i instrumentele de sprijin
n septembrie 2011, Comisia a adoptat o decizie de nfiinare a unui grup de experi n
domeniul corupiei pentru a sprijini activitatea legat de elaborarea Raportului anticorupie al
UE. Grupul de experi ofer consultan privind metodologia general i evalurile cuprinse n
raport. Au fost selectai aptesprezece experi n urma unei cereri de candidaturi la care au
rspuns aproximativ 100 de persoane. Experii selecionai provin din sectoare foarte diverse
(autoriti publice, autoriti de asigurare a respectrii legislaiei, sistemul judiciar, servicii de
prevenire, sectorul privat, societatea civil, organizaii internaionale, cercetare etc.) Experii
acioneaz pe cont propriu i nu reprezint instituiile de unde provin. Grupul i-a nceput
activitatea n ianuarie 2012 i s-a reunit n medie o dat la trei luni.50
De asemenea, Comisia a nfiinat o reea a corespondenilor de cercetare de la nivel local
care activeaz din august 2012. Reeaua completeaz activitatea grupului de experi, prin
colectarea i prelucrarea informaiilor relevante din fiecare stat membru. Aceasta este format
din experi n domeniul corupiei provenind din instituii de cercetare i organizaii ale
societii civile. Pentru a asigura o abordare pe deplin imparial, 28 de evaluatori externi
supravegheaz principalele rezultate transmise de corespondeni i emit un aviz cu privire la
corectitudinea contribuiei corespondenilor.
Comisia a organizat dou ateliere la care au participat autoriti naionale (agenii
anticorupie, organe de urmrire penal, ministere coordonatoare), cercettori, ONG-uri,
jurnaliti i reprezentani ai mediului de afaceri. La primul atelier, care a avut loc la Sofia la
50 Numele membrilor grupului de lucru i procesele-verbale ale reuniunilor sunt
disponibile la urmtoarea adres:
http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/detailGroup.cfm?groupID=2725.
44

11 decembrie 2012, au participat pri interesate din 14 state membre (AT, BG, CY, CZ, EL,
ES, FR, HR, HU, IT, PT, RO, SK, SI). La al doilea atelier, care a avut loc la Gteborg, Suedia,
la 5 martie, au participat pri interesate din celelalte 14 state membre (BE, DE, DK, EE, IE,
LU, MT, NL, LT, LV, PL, SE, FI, UK). Atelierele au fost menite s informeze cu privire la
activitatea Comisiei legat de raport i s faciliteze obinerea unor exemple de practici
ilustrative legate de anticorupie, att pozitive, ct i negative, care exist n statele membre.
Comisia a primit, de asemenea, contribuii ale autoritilor naionale anticorup ie care fac
parte din reeaua EPAC/EACN (Parteneri europeni mpotriva corupiei/Reeaua de puncte de
contact de combatere a corupiei).
De asemenea, Comisia a oferit fiecrei autoriti din statele membre posibilitatea de a vedea
primele proiecte ale capitolului dedicat rii proprii (fr chestiunile pentru care se recomand
ca statele membre s ntreprind aciuni) i de a transmite observa ii. n cursul elaborrii
raportului aceste observaii au fost analizate cu atenie.
Metodologia de evaluare i utilizarea indicatorilor
Raportul are la baz n primul rnd o evaluare mai mult calitativ dect cantitativ. Evaluarea
calitativ, astfel cum se indic mai sus, pornete de la evaluarea realizat de fiecare ar n
contextul propriu. Se acord o atenie deosebit aspectelor care funcioneaz i celor care nu
funcioneaz n ceea ce privete combaterea corupiei ntr-o anumit ar. Abordrile
cantitative joac un rol mai redus, n principal deoarece este dificil de cuantificat msura n
care corupia reprezint o problem i este i mai dificil de stabilit o clasificare a rilor n
funcie de rezultate. Obstacolul n calea utilizrii unei abordri cantitative este legat de faptul
c unele sondaje bine cunoscute au tendina de a-i compune indexurile utiliznd datele altora.
Acest lucru creeaz un efect cascad: indexurile compozite care se bazeaz pe aceast
abordare ar putea s reflecte date colectate cu un an sau doi nainte de publicarea lor.
Sondajele au tendina de a utiliza, de exemplu, rezultatele Eurobarometrului; cu toate acestea,
la momentul la care indexul compozit este publicat, este posibil s fie disponibil un alt sondaj
Eurobarometru, mai recent.
Sondajele de percepie, avnd n vedere natura ascuns a corupiei, ofer n timp un indicator
important al nivelului de rspndire a problemei. Sondajele, prin defini ie, sunt limitate la
sfera restrns a ntrebrilor la care se rspunde i depind n mare msur de deschiderea
respondenilor. Rezultatele sondajelor sunt, fr ndoial, influenate i de evenimentele
imediate care au loc n perioada n care se desfoar interviurile. n acelai timp, atunci cnd
o ar ia msuri mai energice mpotriva corupiei care conduc la descoperirea mai multor
cazuri, la o reflectare mai ampl n media i la o sensibilizare sporit a opiniei publice,
sondajele de percepie ar putea conduce la o dinamic negativ un numr mai mare de
persoane, n comparaie cu cel de dinainte, vor raporta niveluri ridicate ale corupiei
percepute. De asemenea, rspunsurile pot fi influenate din punct de vedere politic,
popularitatea unui anumit guvern fiind asociat unei ineficaciti n punerea n aplicare a
politicilor. Totui, simpla percepie a unei corupii larg rspndite poate fi considerat n sine
un indicator al unor politici ineficiente.
Dincolo de sondajele de percepie , exist cercetri interesante privind corelarea dintre c iva
indicatori economici i sociali i corupie. De exemplu, corupia a fost analizat avndu-se n
vedere corelarea potenial cu rata de cretere economic, cu alocarea de fonduri publice, cu
extinderea internetului, cu bugetul prevzut pentru urmrirea penal, precum i cu asigurarea
aplicrii normelor n materie de concuren. Cu toate acestea, n practic s-au ntmpinat
dificulti n ceea ce privete capacitatea de a colecta date credibile, comparabile i de nalt
calitate n toate statele membre, precum i posibilitatea de a demonstra n mod convingtor
45

legtura dintre aceti factori i corupie. n cele din urm, este dificil s se desprind concluzii
legate de politici din aceste corelri.
n pofida acestor limitri, Comisia a hotrt s in seama de indicatorii care exist deja. A
fost compilat un inventar al acestor indicatori, ntr-un mod ct mai cuprinztor posibil, fr o
apreciere de fond a fiabilitii/relevanei datelor disponibile. Lista a fost obinut prin
compilarea datelor provenite din sondaje deja efectuate (derulate de OCDE, Banca Mondial,
Forumul Economic Mondial, Transparency International, universiti etc.), din Eurobarometru
i din multe alte surse. Inventarul nu a fost conceput astfel nct s fie baza unui nou index al
corupiei, ci pentru a furniza elemente de analiz n completarea evalurii calitative care se
afl n centrul raportului. n timpul ntocmirii listei, Comisia i-a dat seama c, n principiu, ar
putea fi dificil s se bazeze n primul rnd pe indicatori i date statistice pentru a ajunge n
miezul problemelor de corupie i, cel mai important, pentru a formula, pe baza acestora,
recomandri de politici aplicabile i specifice. Cu toate acestea, au fost colectai indicatori
deja existeni, direct relevani pentru eforturile n materie de combatere a corup iei i sus inu i
de date solide pentru a se examina situaia din statele membre i pentru a se identifica
domeniile care necesit o analiz mai aprofundat n cadrul studiului dedicat fiecrei ri.
Aceste date (1) au fost utilizate pentru stabilirea contextului (de exemplu, o introducere la
capitolul dedicat fiecrei ri) i (2) servesc drept punct de pornire/complementar pentru o
cercetare suplimentar privind anumite aspecte/sectoare la nivel de ar sau la nivelul UE care
s conduc la identificarea problemei sau la aprecierea rspunsului; (3) n ultim instan ,
acestea au contribuit, de asemenea, la identificarea deficienelor sau a lipsei de coeren dintre
diferitele surse.
Interpretarea statisticilor n materie penal n contextul corupiei merit o aten ie deosebit. n
cazul infraciunilor grave, precum furtul, furtul calificat, furtul prin efracie sau agresiunea,
exist pe bun dreptate ipoteza c victimele vor depune o plngere la poli ie privitor la
infraciune. Prin urmare, statisticile privind infracionalitatea pot indica amploarea problemei.
Spre deosebire de aceste infraciuni ns, corupia este ascuns, iar n majoritatea cazurilor nu
exist o victim direct care ar putea s o denune. Prin urmare, este foarte probabil ca
procentul cazurilor nedetectate s fie mult mai mare pentru corupie dect pentru alte
infraciuni.
Un numr mare de cazuri n care sunt sesizate organismele de asigurare a respectrii
legislaiei i instanele i n care se pronun condamnri, ar putea indica amploarea problemei
reprezentate de corupie. Pe de alt parte, acestea ofer, de asemenea, o imagine pozitiv: este
posibil s existe o toleran sczut fa de corupie i, prin urmare, mai mult voin de a
denuna infraciunile, iar organismele de asigurare a respectrii legislaiei i sistemul judiciar
dispun de mijloacele necesare pentru a detecta i a urmri penal cazurile de corupie. i
contrariul este adevrat: un numr redus de cazuri denunate i urmrite penal nu
demonstreaz neaprat existena unor niveluri sczute ale corupiei; aceasta s-ar putea datora
faptului c nu exist voina de a combate corupia, c procurorii i judectorii nu sunt motivai
i/sau nu dispun de instrumentele i resursele necesare pentru a se ocupa de cazurile de
corupie. n plus, compararea datelor privind procedurile penale este foarte dificil din
urmtoarele dou motive: n primul rnd, nu exist nicio definiie penal unic a corup iei la
nivelul statelor membre, ceea ce conduce, prin urmare, la modaliti diferite de nregistrare a
infraciunilor de corupie, iar n al doilea rnd, avnd n vedere diferen ele dintre procedurile
penale, de exemplu n ceea ce privete cerinele referitoare la strngerea de probe, corupia ar
putea fi urmrit penal prin intermediul altor infraciuni (de exemplu, frauda, splarea de
bani).

46

Cantitatea informaiilor disponibile privind corupia, n afar de cazurile de infraciuni penale,

de asemenea, variaz n mod considerabil la nivelul statelor membre. Din nou, acest fapt ar
putea avea o dubl interpretare, astfel cum se indic mai sus. Pe de o parte, s-ar putea face o
corelaie ntre amploarea problemei i cantitatea informaiilor disponibile. Pe de alt parte,
exist cazuri n care corupia nu este o prioritate i exist relativ puine informaii care permit
s se msoare amploarea acesteia i s se evalueze dac msurile de politic sunt suficiente i
eficace. Aceste provocri de ordin metodologic se adaug dificult ii de a face compara ii
pertinente ntre statele membre.
Msuri de combatere a corupiei
Raportul se bazeaz pe ipoteza c nu exist o soluie universal pentru problema corup iei.
Acesta nu propune soluii standardizate pentru toate statele membre: de exemplu, solu iile
(legislative sau de alt natur) necesare pentru abordarea problemei legate de conflictele de
interese depind de factori diveri, printre care msura n care conflictele de interese sunt deja
percepute ca fiind o problem ntr-o anumit ar, normele culturale existente i gradul n care
este necesar ca unele norme societale recunoscute s fie reflectate n legisla ie. Raportul i
propune s prezinte recomandri care corespund situaiei din fiecare stat membru.
Cu un deceniu n urm, strategiile globale anticorupie erau vzute drept o reet universal
pentru plasarea problemei corupiei pe un loc mai important n agenda politic i pentru
mobilizarea voinei politice i a resurselor. Cu toate acestea, rezultatele au fost diferite. n
timp ce, n unele cazuri, activitatea de elaborare a unor strategii a fost un catalizator pentru
progrese reale, n altele, impresionantele strategii au avut un impact redus sau inexistent
asupra situaiei la faa locului. Prin urmare, raportul manifest pruden n a recomanda
adoptarea de strategii i face acest lucru numai atunci cnd se pare c efortul de a realiza o
strategie va conduce la o angajare constructiv i la o mbuntire semnificativ a cooperrii
dintre autoriti.
La fel ca strategiile, ageniile anticorupie au fost o perioad la mod. Din nou, au existat
rezultate diverse. n unele cazuri, atunci cnd ageniile aveau un mandat puternic, conducerea
devotat i independent s-a dovedit a fi factorul determinant al unei evolu ii care a permis
aducerea n faa justiiei a cazurilor de corupie la nivel nalt. n alte cazuri, este posibil ca
nfiinarea de agenii s fi jucat un rol negativ prin crearea impresiei c nu este necesar ca alte
autoriti s i ndeplineasc partea care le revine din aceast activitate. Prin urmare, raportul
evalueaz fiecare situaie n propriul context i ine cont de circumstanele specifice din
fiecare ar, fr a impune o soluie universal.
Raportul atrage atenia asupra faptului c anumite autoriti care ar putea juca un rol esen ial
n abordarea corupiei nu sunt dotate n mod corespunztor cu resurse umane i financiare.
Comisia este profund contient de faptul c, n climatul actual de austeritate, pot exista
dificulti majore n ceea ce privete alocarea de mai multe resurse pentru anumite institu ii i
eforturile de punere n aplicare. Cu toate acestea, o astfel de alocare poate, n anumite situa ii,
aduce economii substaniale n timp, prin reducerea costurilor corupiei. Prin urmare, n
prezentul raport se recomand, n anumite situaii, ca alocarea de resurse ctre organisme i
programe publice specifice de o importan fundamental pentru prevenirea sau combaterea
corupiei s constituie o prioritate.
Sinergia cu mecanismele de monitorizare i criteriile de referin existente pentru evaluare
La nivel internaional, principalele mecanisme de monitorizare i evaluare existente sunt
Grupul de state mpotriva corupiei al Consiliului Europei (GRECO), Grupul de lucru al
OCDE privind combaterea drii i lurii de mit i Convenia Organizaiei Naiunilor Unite
47

mpotriva corupiei (UNCAC). Pentru a elabora prezentul raport, Comisia a utilizat n mare
msur rezultatele acestor mecanisme (n special GRECO i OCDE). Standardele
anticorupie, precum cele ale UNCAC sau cele stabilite de GRECO i de OCDE (de exemplu,
Convenia penal privind corupia a Consiliului Europei i protocolul adiional la aceasta,
Convenia civil privind corupia, cele douzeci de principii directoare pentru lupta mpotriva
corupiei adoptate de Comitetul de Minitri al Consiliului Europei, recomandrile Consiliului
Europei privind finanarea partidelor politice, recomandrile Consiliului Europei privind
codurile de conduit pentru funcionarii publici i Convenia OCDE privind combaterea mitei)
joac un rol important n ceea ce privete stabilirea criteriilor de referin pentru evaluare.
Raportul nu reproduce analizele tehnice detaliate incluse n rapoartele GRECO sau ale OCDE,
dei se bazeaz pe recomandrile acestora ori de cte ori acestea nu sunt nc puse n aplicare
i sunt relevante pentru chestiunile eseniale prioritare, identificate ntr-un capitol dedicat unei
ri anume. Prin faptul c pune n centrul discuiilor recomandri selectate care au fost
identificate anterior n cadrul altor mecanisme, raportul urmrete promovarea punerii n
aplicare a acestora.
Sinergia cu GRECO este deosebit de important, avnd n vedere faptul c acoper toate
statele membre ale UE, precum i alte ri europene relevante pentru viitoarea extindere i
Parteneriatul estic. Comisia ia n prezent msuri care s permit aderarea deplin a UE n
viitor, ceea ce va favoriza, de asemenea, o cooperare mai strns n vederea edi iilor viitoare
ale Raportului anticorupie al UE.

48