Capitolul I.

1.

Administraia i tiina Administrativ

Conceptul de administraie, caracteristicile i funciile sale

Noiunea de administraie cunoate dou accepiuni:

maniera de rezolvare a problemelor curente cu caracter public, respectiv mijloacele

de gestionare a domeniului sectorului public;

ansamblul autoritilor care se nfiineaz pentru ndeplinirea sarcinilor

administrative.
Potrivit primei accepiuni, administraia are sensul de funciune, respectiv

activitate care urmrete satisfacerea interesului general. Desigur, este vorba despre
activitatea celor puini sau aciunea unor oameni, n raport cu cei muli, respectiv
administratori-administraii, activitate care se desfoar n scopul organizrii executrii
i execuiei n concret a legii. Prin activitatea administrativ se asigur reglementrile i
serviciile necesare societii n ansamblul su sau unor segmente ale acesteia.
Potrivit celei de-a doua accepiuni, administraia desemneaz organele sau
ansamblul instituiilor, respectiv:

organele administraiei publice care deservesc colectiviti teritoriale i au

competene teritoriale precum administraia central i teritorial i administraia
local (comun, ora, municipiu, jude);

instituiile publice care sunt organisme cu autonomie i organizare tehnic

specific.
Administraia poate fi:

executiv (activ);

consultativ;

deliberativ.
De asemenea, administraia poate fi public sau privat. n Romnia, potrivit

Constituiei exist administraie public de stat i administraie public nestatal, a

colectivitilor locale. Acestea au ca funcie principal prestarea de servicii nemarfare
pentru colectiviti i redistribuirea veniturilor. Cu alte cuvinte, administraia public
(statul, ministerele, primriile, prefecturile, armata, poliia, nvmntul public,

instituiile de securitate social, sntate, cultur, art etc.) satisfac nevoi ale
colectivitilor i asigur redistribuirea avuiei din taxele percepute sub form de
impozite, contribuii la asigurri sociale, contribuii la ajutorul de omaj etc.
Administraia privat cuprinde organizaii fr scop lucrativ de tipul
asociaiilor i fundaiilor i obin resurse prin cotizaii sau contribuii voluntare:
organizaii religioase, sindicate, partide politice, uniuni, fundaii, asociaii culturale i
sportive etc.
Se poate spune c att administraia public ct i cea privat realizeaz
producie necomercial pentru populaie, dar numai prima asigur redistribuirea
veniturilor ntre agenii economici.
Caracteristicile administraiei publice:
a)

Administraia public este subordonat. Administraia public este subordonat

legii i desfoar activiti n baza a dou categorii de sarcini, de execuie i de
elaborare (vezi fig. nr. 1).
Sarcinile Administraiei
de elaborare

pregtirea textelor ce devin obligatorii

pentru administraie;
definirea politicii administrative;
repartizarea activitilor de execuie pe
ansamblul organelor administraiei;
formularea obligaiilor.

de execuie

interpretarea textelor;
coordonarea activitii;
adaptarea mijloacelor la conjunctur;
identificarea mijloacelor de aciune.

Figura nr. 1: Sarcinile Administraiei

b)

Administraia public este ierarhizat i ordonat.

Ierarhia administrativ

decurge din cea militar i este n msur s asigure disciplina administrativ care
permite reglementarea puterii de comand i control (administrativ i juridic).
Controlul administrativ poate fi:

din interiorul administraiei;

din exteriorul administraiei.

Controlul juridic presupune verificarea legalitii deciziilor, prin tribunale.

c)

Administraia public este remunerat, civil i egalitar n sensul n care

personalul care lucreaz n sistemul administraiei publice este remunerat potrivit
legii, slujete ceteanul i nu are caracter militar, susinnd egalitatea ntre oameni,
prin aplicarea nediscriminatorie a legii.

d)

Administraia public este formalizat, scris i birotic. Administraia public

desfoar activiti pe baza unor proceduri dinainte stabilite.

Exist un

tradiionalism administrativ care presupune rutin n activitate, n condiiile n care

toate aciunile (documente, fapte, decizii) sunt consemnate i nregistrate.
e)

Administraia public are caracter de continuitate. Este vorba despre existena

funcionarilor publici temporari i permaneni care i menin, n cea mai mare
msur poziiile, n ciuda schimbrilor din vrfurile administrative. Explicaia are
la baz necesitatea unor cunotine de specialitate, care nu pot fi dobndite cu
prilejul unor schimbri brute i de experiena funcionarilor publici ce se ctig n
timp.

f)

Administraia public este structurat vertical i orizontal.

Administraia

public este conceput strucutrat sub forma unor servicii i grupe de servicii ce se
deruleaz vertical de exemplu la nivel ministerial departamental de direcii de
servicii de birouri, dar i orizontal sub forma relaiilor de comunicare, cooperare
i coordonare ntre diverse organisme.
Funciile administraiei publice sunt:
1.

execuie;

2.

considerare a valorilor societii;

3.

organizare i coordonare a activitilor.

2.

Statul i administraia
Statul este un aparat de comand, un agent economic care ntreprinde servicii

pentru populaie (aprare naional, justiie, securitate etc.).

Relaia stat administraie poate fi surprins n figura nr. 2.

se pot regsi

Statul

Administraia

n aceeai autoritate

guverneaz;
exercit funcii de ordin
politic.

administreaz;
conduce conform legii.

Figura nr. 2: Relaia Stat - Administraie

Administraia ocup o poziie de intermediar ntre Guvern i public;
administraia:

acioneaz pentru Guvern;

dispune de o anumit autonomie;

influeneaz Guvernul;

este controlat de Guvern.

Statul cunoate mai multe interpretri (vezi figura nr. 3) i abordri (vezi figura

nr. 4).

Statul din punct de vedere

juridic
grupare a oamenilor
supui acelorai
reguli de drept

politic
ansamblul serviciilor
politice, organizaie
social a conductorilor

social economic
instrument de echilibru
ntre nevoile personale i
cele generale

Figura nr. 3: Concepii cu privire la stat

Statul
de drept

minimal

social

sistem de norme juridice care

asigur:
legalitatea instituiilor politice;
nesubordonarea politic a
justiiei;
supremaia legii.
sistemul drepturilor de
proprietate

tehnic

bunstrii

redistribuirea raional a venitului

naional n favoarea pturilor
sociale defavorizate
soluii tehnice la nivel
macroeconomic
model de stat contemporan n care
nu exist diferene ntre sistemul de
valori sociale i instituiile care
asigur aceste valori

Figura nr. 4: Categorii de stat

3.

Apariia tiinei administrative

Studierea faptelor administrative a fost i este obiectul tiinelor juridice. Dar

tiina administrativ nu se confund cu dreptul administrativ, care abordeaz drepturile i

obligaiile administraiei i ale celor administrai. tiina administrativ se refer la:

aspectele tehnice de reglementare a administraiei;

cunotinele auxiliare care conduc la formarea unui administrator;

cunotinele de drept administrativ1.

tiina administrativ s-a nscut la nceputul secolului al XIX-lea, odat cu

demersurile manageriale ale lui H. Fayol i juridice ale lui Lafervier i se afl ntr-un
amplu proces de dezvoltare datorit rolului administraiei n evoluia societilor umane.
tiina administrativ studiaz colectivitile umane situate pe un anumit
teritoriu i supuse unei autoriti suverane.
Capitolul II. Instituiile Administraiei Publice
1.
1

Sistemul administraiei publice

Costea, Margareta, Introducere n Administraia Public, Editura Economic, Bucureti, 2000, p. 9.

Sistemul administraiei publice cuprinde:

a)

administraia central i administraia teritorial;

b)

administraia de stat i administraia local;

c)

administraia general i administraia specializat.

Administraia central are la baz desconcentrarea administrativ care

presupune transferul unor atribuii ce revin organelor centrale unor organe din subordine
care funcioneaz n teritoriu (vezi figura nr. 5).
Administraia central
autoritile
puterii executive
Preedintele
Guvernul

administraia
de specialitate

Autoritile
administraiei autonome

Administraia ministerial
Administraia extraministerial
de specialitate
Autoritile administraiei
subordonate Guvernului

Figura nr. 5: Administraia central

Administraia teritorial cuprinde autoritile desconcentrate ale administraiei
centrale n uniti administrativ teritoriale (serviciile teritoriale, inclusiv prefectul).
Administraia de stat exprim ansamblul instituiilor care asigur activitatea
executiv a guvernului (se suprapune cu administraia central).
Administraia local reprezint administraia public existent la nivelul
unitilor administrativ teritoriale ale unui stat. Nu reprezint o administraie de stat ci o
structur administrativ proprie sub controlul autoritii statale. n aceast structur se
regsesc instituiile judeene (consiliile judeene, instituiile comunale i oreneti,
consiliile locale, primrii i alte servicii publice). Sistemul administraiei publice locale
cuprinde autoriti deliberative i executive.
Administraia general cuprinde administraia de stat i administraia local
avnd rolul de a interveni n domeniile de competenele Guvernului, Prefectului,
Primarului respectiv vizeaz autoriti cu competene generale n spaiile teritoriale ale
rii.

Administraia specializat cuprinde ministerele i serviciile specializate ale

administraiei locale, autoritile avnd atribuii doar ntr-un anumit domeniu.
Potrivit Constituiei Romniei, sunt considerate autoriti publice i autoriti
administrative autonome urmtoarele organisme:
A.

Autoriti publice:

Parlamentul;

Preedintele Romniei;

Guvernul;

Autoritile administraiei publice centrale de specialitate (ministere, alte organe de

specialitate din subordinea Guvernului, autoritile administrative autonome);

Autoritile administraiei publice locale (Consiliile locale, judeene i primrii);

Autoritatea judectoreasc (instanele judectoreti, ministerul public, Consiliul

Superior al Magistraturii).

B.

Autoriti administrative autonome:

cu statut constituional:

Consiliul Suprem de Aprare a rii;

Curtea de Conturi;

Avocatul Poporului;

Consiliul Legislativ.

cu statut legal:

Serviciul Romniei de Informaii;

Banca Naional a Romniei;

Consiliul Naional al Audio-vizualului;

Consiliul Concurenei;

Comisia Naional de Valori Mobiliare;

Consiliul Naional de Evaluare i Acreditare Academic;

Consiliul Economic i Social;

Academia Romn etc.

Termenul de Autoriti publice nu se confund cu cel de instituie public. n

sens restrns, instituia public se refer la persoanele juridice nfiinate prin acte de
putere sau de dispoziie ale autoritilor adminsitraiei publice centrale sau locale
urmrind desfurarea de activiti necomerciale sau prestarea unor servicii publice.
Trsturile unei instituii publice sunt2:

se nfiineaz, reorganizeaz i desfiineaz prin lege sau potrivit legii de ctre

Parlament, Guvern, ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei
publice centrale i consiliile judeene i locale;

urmresc satisfacerea unor interese generale cu caracter social-cultural ale

societii;

desfoar activiti finanate de la bugetul de stat sau de la bugetele locale, dar pot
avea i venituri proprii;

funcioneaz n regim gratuit sau cu tax;

utilizeaz personal specializat n domeniul de activitate;

pot emite acte administrative;

desfoar activitate continu.

nsens larg, instituia public cuprinde i ansamblul autoritilor publice.
n concluzie, organizarea politic i administrativ n Romnia se manifest prin

structura urmtoare:
a)

Parlamentul

Parlamentul deine puterea legislativ i este compus din dou Camere

Senatul i Camera Deputailor.

b)

c)

Organele supreme ale administraiei de stat:

Preedintele i administraia prezidenial;

Guvernul i aparatul su de lucru.

Administraia central de specialitate:

ministerele;

autoritile subordonate ministerelor;

Matei, Lucica, Popescu, Ion, Duic, Drago, Instituiile Administraiei Publice, Editura Economic,
Bucureti, 2002, p. 14.


d)

e)

f)

autoritile autonome.

Administraia teritorial de stat:

prefectul;

comisia judeean consultativ;

comitetul operativ consultativ;

serviciile deconcentrate ale administraiei publice centrale n teritoriu.

Administraia judeean:

consiliul judeean;

preedintele consiliului judeean;

secretarul general al judeului.

Administraia local:

consiliul local;

primarul;

secretarul;

aparatul propriu de specialitate;

serviciile publice locale.

2.

Principiile de organizare i funcionare ale administraiei publice

Administraia public are la baz urmtoarele principii:

a)

Principiul legalitii. Este vorba despre obligaia tuturor instituiilor publice de

conformare fa de lege n condiiile n care se manifest i iniiativa pentru
asigurarea aplicrii legislaiei.

b)

Principiul permanenei i continuitii. Acest principiu stipuleaz necesitatea

echilibrului n societate prin meninerea unor reguli de conduit social i
instituional, inclusiv a funcionarilor publici care au devenit specialiti n
domeniul pe care l gestioneaz.

c)

Principiul subsidiaritii.

Acest principiu exprim necesitatea desfurrii

proceselor decizionale la nivelul comunitii cel mai apropiate de nivelul de

aplicare a deciziei, prin participare ceteneasc.
d)

Principiul centralizrii. Acest principiu desemneaz concentrarea activitilor

administrative din teritoriul naional la nivel statal prin ndeplinirea sarcinilor de
ctre o administraie ierarhizat i unificat; cu alte cuvinte, administraia public
central ia decizii, iar administraia public local raporteaz i execut deciziile.
n plus, autoritile publice de specialitate i locale sunt numite de autoritile
publice centrale i subordonate acestora.

e)

Principiul desconcentrrii. Principiul desconcentrrii presupune transferul unor

atribuii ale instituiilor centrale unor instituii teritoriale, aflate n subordinea
acestora; instituiile administrative desconcentrate capt competen proprie de
decizie i rspund fa de administraia central de stat.

f)

Principiul descentralizrii. Descentralizarea presupune autonomia autoritilor

locale din unitile administrativ teritoriale i transferul limitat al puterii de decizie
de la nivelul central la cel local; autonomia local exprim dreptul i capacitatea
autoritilor admininistraiei publice locale de a rezolva i gestiona n nume propriu
i sub responsabilitate proprie problemele administrative.
3.

Principiile de organizare i funcionare ale administraiei publice n

unitile administrativ-teritoriale din Romnia

a)

Principiul autonomiei locale;

b)

Principiul descentralizrii serviciilor publice;

c)

Principiul legalitii;

d)

Principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale;

e)

Principiul consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit.

4.

Activitile administraiei publice

Activitile administraiei publice pot fi:

a)

b)

executive cu caracter de dispoziie prin care:

se organizeaz executarea legii;

se stabilete comportamentul necesar diferitelor persoane fizice i juridice;

se definesc limitele permisive i restrictive ale persoanelor fizice/juridice;

se intervine cu sanciuni precise.

executive cu caracter de prestaie prin care:

se asigur calitatea vieii n cadrul colectivitilor locale;

se ofer servicii publice la dispoziia publicului (salubritate, furnizarea de

gaze, curent electric, radio, televiziune, asisten medical etc.).

Capitolul III. Administraia Public i Politic

1.

Regimurile administrative
Regimul administrativ reprezint un ansamblu de relaii ce se stabilesc ntre

stat, colectiviti locale i intermediari n legtur cu ansamblul instituiilor publice i

modul de rezolvare a problemelor curente cu caracter public.
Din punctul de vedere al relaiilor administrative dintr-un stat, exist patru
tipuri de regimuri administrative, caracteristicile lor stabilind diverse raporturi ntre
autoritate i libertate:
1.

Regimul bazat pe centralizare administrativ;

2.

Regimul bazat pe descentralizare administrativ;

3.

Regimul bazat pe desconcentrare;

4.

Regimul bazat pe autonomia local.

Trsturile acestor regimuri administrative sunt prezentate n figura nr. 6.
Centralizare
administrativ

Descentralizare
administrativ

Regimuri administrative
Desconcentrarea

Autonomie local

Figura nr. 6: Tipuri de regimuri administrative

Caracteristicile centralizrii administrative:

cetenii au aceleai interese i nevoi;

toate interesele cetenilor sunt considerate a fi satisfcute prin dispoziii legale i

reglementri uniforme;

administraia central numete organele administraiei locale;

administraia central decide asupra resurselor necesare diverselor probleme.

Caracteristicile descentralizrii administrative:

nu exist identitatea nevoilor cetenilor n teritoriu;

fiecare organism din ierarhia administrativ dispune de personalitate juridic;

colectivitile teritoriale dispun de un patrimoniu propriu;

colectivitile teritoriale dispun de independen i mijloacele financiare necesare

activitilor proprii.
Caracteristicile desconcentrrii:

are la baz att centralizarea ct i descentralizarea;

o autoritate local sau specializat capt dreptul de a lua anumite decizii.

Caracteristicile autonomiei locale:

exist o organizare att administrativ, ct i politic;

subdiviziunile statului dispun de competene extinse la aspecte de ordin politic.

2.

Administraia public i sistemul de partide

Literatura de specialitate identific, n legtur cu relaia dintre administraia

public i sistemul de partide, urmtoarele situaii:

partidul unic;

pluralism de partide i administraie politizat;

pluralism de partide i administraie neutr.

Desigur, administraia public i puterea politic se afl ntr-o relaie direct, de

ntreptrundere. Pe de o parte, viaa politic influeneaz administraia care apare ca un

mijloc de exercitare a puterii politice. Pe de alt parte, administraia influeneaz puterea

politic prin contribuia acesteia la elaborarea proiectelor de legi. De asemenea, omul

politic este ales, n timp ce funcionarul public este numit de ctre acesta.
3.

Relaia administraie central administraie local

Structura statal exprim modul n care sunt divizate i repartizate

competenele statului i influeneaz structura administraiei. Competenele la nivelul

guvernului central decurg din funciile statului i se sprijin pe raionamente economice.
Desigur, exist deosebiri ntre statele federale i cele unitare n ceea ce privete
relaia cu administraia; n cazul unui stat federal sarcinile fundamentale sunt repartizate
ntre statul federal i statele componente.
n cadrul regimurilor democratice, administraia se afl sub autoritatea direct a
Guvernului, iar Parlamentul influeneaz administraia att n regimul parlamentar, ct i
n regimul prezidenial. n plus, administraia este supus i supravegherii presei. n
schimb, se manifest o implicare prea mare a politicii n problemele administraiei.
n cadrul regimurilor autoritare, administraia nu mai este imparial,
formalitile de proceduri sunt simplificate i se nregistreaz un control exterior slab n
condiiile unui control intern instensificat.
Capitolul VI. Dezvoltarea durabil i administraia public
1.

Conceptul de dezvoltare durabil i caracteristicile sale

Dezvoltarea durabil presupune creterea economic n consonan cu cerinele

echilibrului ecologic i cu dezvoltarea uman n ansamblul su. Este vorba despre

progresul relaiei om-societate-natur-cultur-tiin-civilizaii.
Esena dezvoltrii durabile este un nou mod tehnic de producie bazat pe
biotehnologie, ceea ce nseamn extinderea tehnologiilor noi, nepoluante sau mai puin
poluante i restrngerea celor mecanizate, poluante.
Elementele definitorii ale dezvoltrii durabile sunt:

dezvoltarea unei noi relaii ntre mediul natural i cel creat de om;

asigurarea egalitii anselor generaiilor ce se succed;

definirea coordonatelor prezentului prin prisma viitorului;

asigurarea bunstrii generale;

redefinirea direciilor de aciune;

subordonarea dezvoltrii economice dezvoltrii natural-ecologice a omului.

Principalele obiective ale dezvoltrii durabile sunt:

definirea creterii demografice;

reducerea dependenei de petrol;

promovarea resurselor regenerabile de energie;

conservarea solului;

protejarea sistemelor biologice ale pmntului;

reciclarea materialelor.
2.

Rolul administraiei publice n procesul de dezvoltare durabil

Dezvoltarea durabil exprim o cretere economic bazat nu doar pe

dimensiuni

ecologice,

tehnico-tiinifice,

culturale,

demografice,

militare

interdependena acestor dimensiuni, dar i pe strategii coerente de soluionare. n acest

context, rolul administraiei publice n consonan cu acest proces este indiscutabil.
Implicarea administraiei publice n procesul de dezvoltare durabil are la baz
cteva aspecte:

prevenirea polurii mediului nconjurtor necesit aciuni economice, juridice,

administrative i educaionale;

cheltuielile de dezvoltare durabil sunt suportate de ctre bugetele publice

municipale, judeene i centrale;

sistemul de impozite i amenzi este dezvoltat n spiritul msurilor antipoluare;

sunt definite mai multe ci de prevenire a polurii n aa fel nct s fie antrenai
agenii economici att publici ct i privai n procesul de combatere a polurii;

cheltuielile militare ale rilor, att bogate ct i srace se diminueaz annual n

favoarea dividendelor pcii care constituie principala resurs a procesului de
dezvoltare durabil;

sistemul de ajutor public pentru dezvoltare este reformat n sens progresist,

previzibil i echitabil.
De altfel, dezvoltarea durabil nseamn introducerea unor schimbri eseniale n

calitatea proceselor; este vorba despre anumite obiective urmrite cu implicarea

administraiei publice din fiecare ar:

redimensionarea creterii economice n sensul conservrii resurselor naturale;

modificarea proceselor de cretere;

satisfacerea nevoilor eseniale pentru munc, hran, energie, ap, locuin i

asisten sindical pentru toi locuitorii;

restructurarea tehnologiilor i controlul riscului;

conservarea bazei de resurse;

asigrarea unei creteri substenabile a populaiei;

integrarea ntr-un proces unic a dezvoltrii privind economia i mediul nconjurtor.

Alte concepte generate de procesul general de dezvoltare durabil sunt:

dezvoltarea industrial ecologic durabil;

practicarea forestier durabil;

energia durabil;

comerul durabil.
n acest cadru dezvoltarea administraiei publice durabile ar fi n msur s

corespund sistemelor industriale i economice din societate.

Administraia public durabil reprezint ansamblul instituiilor publice
capabile s apeleze la o manier de rezolvare a problemelor cu caracter public punnd
accent pe:

protejarea biosferei;

utilizarea eficient a capitalului uman i material;

promovarea echitii:
Administraia public durabil se caracterizeaz prin cteva aspecte:

depolitizarea masiv a organelor administraiei publice i reprezentanilor si, astfel

nct obiectivul suprem al funcionrii sale s fie bunstarea general a indivizilor
ntr-un mediu natural sntos;

diminuarea pn la eliminare a corupiei n administraia public i n toate

domeniile prin stabilirea nu att a unor msuri coercitive i de control, ct a unor
mecanisme de implicare a cetenilor coreci n sistemul de lucru general i curent;

definirea unor forme eficiente de parteneriat public-privat capabile s dezvolte

sistemul de asigurri sociale n spiritul echitii;

respectarea cu strictee a cadrului legislativ privind protecia mediului natural i

anularea autorizaiilor eliberate haotic sau fr analize privind consecinele la
nivelul natural;

asigurarea stabilitii msurilor prin programe solide de dezvoltare industrial i

economic, indiferent de continuitatea reprezentanilor sau funcionarilor
administraiei publice;

implementarea acquis-ului comunitar pentru mediu ceea ce nseamn eliminarea

ntreprinderilor necompetitive;

dezvoltarea activitii ministerului Mediului i implicarea ntregii administraii

publice n suportarea costurilor asociate implementrii legislaiei europene de
mediu n Romnia costuri iniiale, de capital i de operare;

definirea unor indicatori de performan pentru serviciile publice precum:

volumul i calitatea prestaiei;

eficiena economic;

rentabilitatea economic;

eficacitatea.
Principalele elemente de evaluare a performanelor n domeniul serviciilor

publice sunt prezentate n figura nr. 11.

CAP. I. OBIECTUL TEORIEI ADMINISTRAIEI PUBLICE.

CONINUT: Etimologia, definiia i obiectul administraiei publice; Metodele tiinei
administraiei; Corelaia teoriei administraiei cu alte tiine; Scopul i
utilitatea
teoriei administraiei publice.
Teoria administraiei publice impune, de la nceput, definirea i clarificarea, unor
noiuni i instituii aflate la grania dintre tiina administraiei i dreptul public
(constituional, administrativ, penal), cum ar fi administraie public, autoritate public,
instituie de stat, autonomie, putere local, descentralizare i desconcentrare etc.
Fr a insista pe o analiz aprofundat a terminologiei care face obiectul altor
discipline ne vom opri, pentru nceput, la etimologia cuvntului administraie, ca punct
de plecare pentru explicarea celorlalte noiuni cu care vom opera n studiul disciplinei
Teoria administraiei publice .
1. Noiuni generale.
a) Etimologia cuvntului "administraie"
Definirea noiunii de "administraie este cu att mai necesar, cu ct cunoaterea
tiinific a unei anumite materii, presupune identificarea noiunilor cu care opereaz
tiina care are drept obiect materia respectiv.
Cuvntul administraie este de origine latin, nsemnnd slujb, "ngrijire",
mod de folosin a unor bunuri. Cuvntul latin administer are nelesul de "ajutor al
cuiva", "slujitor", "executant" sau "instrument". Astfel, s-a ajuns la cuvntul
administraie cu semnificatia "serviciul celui mic", "a celui supus" sau activitate
subordonat sub comand".

Cuvntul administraie are i o explicaie de ordin instituional, nsemnnd

totalitatea organelor de stat prin care se desfoar activitatea de administraie.
Lato sensu, a administra mai nseamn n acelai timp "a conduce", "a gospodri"
o ntreprindere, o instituie, un patrimoniu sau o parte a acestuia. Persoanele fizice sau
juridice care exercit "atribuii de adninistrare se numesc "administratiori".
Stricto sensu, n dreptul administrativ prin administrare se nelege dreptul real de
posesiune i de folosin al persoanelor fizice sau juridice, organelor i instituiilor
statului asupra bunurilor aflate n proprietatea acestora sau care le sunt atribuite n
vederea ndeplinirii atribuiilor lor.
n teoria administraiei publice orice activitate de natur executiv reprezint un
fapt administrativ, care presupune ca esen o activitate de organizare sau, de combinare a
unor mijloace n vederea nfptuirii pn la fapte materiale concrete a unor obiedctive
(valori, comenzi, servicii), stabilite de autoriti ale statului ierarhic superioare.

Administraia n general, are urmtoarele dimensiuni:

social determinat de aciunile realizate pentru satisfacerea unor interese i

nevoi ale unor grupuri sau comuniti umane;

organizatoric determinat de aciunile de creare a unor structuri organizaionale

i de conducere prin care se adaug ndeplinirea atribuiilor organelor i
instituiilor administraiei;

politic determinat de obiectivele politice ale organelor centrale ale

administraiei de stat, a cror nfptuire asigur ndeplinirea atribuiilor statului.
Administraia de stat cuprinde toate autoritile publice care desfoar o
activitate fundamental pentru realizarea funciei executive a statului, de administrare a
proprietii statului, a patrimoniului istoric, cultural naional, a colectivitilor umane.
Aceast activitate administrativ poate fi desfurat n domenii ca: economie, industrie,
comer, educaie, cultur, sntate, tiin, cercetare, aprare etc.
Potrivit regretatului profesor Antonie Iorgovan, administraia de stat este acea
form de manifestare a fenomenului administrativ care const n conducerea executrii i
executarea efectiv a legilor, inclusiv prin realizarea de servicii publice, precum i a
celorlalte acte ale organelor de stat ndeplinite de organele administraiei de stat, n
realizarea puterii de stat.
b) Definiia teoriei administraiei
Prin tiin, n general, se nelege un ansamblu sistematic de cunotine despre
natur, societate i gndire sau un ansamblu de cunotine dintr-un anume domeniu.
Totodat, tiina se mai definete ca fiind cunoatere, cunotin despre ceva sau pregtire
intelectual, instrucie, nvmnt. Pentru a avea statutul de tiin teoria administraiei
publice ar trebuie s conin urmtoarele elemente:
un obiect propriu de cercetare;
metode i tehnici de cercetare tiinifice;
capacitatea de a formula principii general valabile.

Denumirea de tiin administrativ semnific aadar o disciplin care are ca

obiect de studiu aciunile i activitile specifice autoritilor, instituiilor i serviciilor de
natur administrativ.
Teorii cu privire la tiina administraiei au fost elaborate pentru prima dat de
oamenii de tiin din Germania i Austria n secolul al XVII-lea, care au predat n
universiti cursuri cameralistice; n limba german, cuvntul kameralien se traduce
prin "tiina administraiei". Primul autor al unei lucrrii de tiine cameralistice a fost
Lorenz von Stein prin Teoria administraiei, aprut n opt volume la Stuttgart, ntre anii
1866-1884.
n Franta, bazele tiinei administraiei se pun in prima jumtate a sec. al XIX-lea
de ctre CHARLES-JEAN BONNIN care a considerat-o tiin exact.
Obiectul actual al tiinei administrative se regsete n teoria administraiei publice
sub forma studiului activitii autoritilor, instituiilor i serviciilor publice, precum i a
relaiilor dintre acestea i ceteni.
Teoria administraiei publice are n vedere mbuntirea structurii i activitii
adminstraiei n scopul creterii eficienei acestui serviciu pe care statul l asigur
cetenilor. tiina administraiei ca disciplin social i politic, studiaz ce este
administraia i ce ar trebui s fie administraia.
Scopul tiinei administraiei este ca, printr-o organizare raional i eficient a
aparatului administrativ, prin utilizarea unor metode stiintifice, s se foloseasc resurse
umane, materiale i financiare ct mai mici pentru obinerea unei eficiene ct mai mari n
activitatea administraiei.
Totodat, tiina administraiei ca disciplin social-politic ajut la activitatea de
legiferare prin propuneri de lege organic.
c) Metodele de cercetare ale teoriei administraiei.
Metodele de cercetare folosite n tiina administraiei sunt metoda analizei
juridice i de cercetare a activitilor nejuridice. Se folosete i metoda inductiv ca
metod principal, datorit faptului c tiina folosete experiena ca mijloc de confirmare
a concluzii lor i ipoteze lor sale.
De regul, pentru observarea faptelor i fenomenelor de natur administrativ se
folosesc urmtoarele metode:

statistica; este studiul frecvenei i cantitii actelor sau faptelor administrative;

valoarea metodei este determinat de analiza cifrelor care permite aprecierea
proporiilor dintre fenomenele evaluate n prealabil.

anchetele; se folosesc n cercetri sociologice i const n formularea unor serii

de ntrebri legate una de alta i colectarea rspunsurilor de la persoanele din
grupul interogat (un eantion stabilit). Ancheta se concretizeaz ntr-un chestionar
statistic, ea privind situaii ce nu pot fi exprimate n uniti de msur, dar
prelucrarea datelor anchetei conduce la cifre i proporii cantitative. Care
folosete un set de ntrebri formulate de persoana care chestioneaz, adresat
unor indivizi care fac parte din colectivitatea administrat i beneficiaz de
exercitarea funciilor autoritilor administraiei publice.

analiza i sinteza, definesc activitatea de culegere, grupare, clasificare, evaluare

i valorificare a informaiilor din domeniul social. Metoda se aplic pentru a
scoate n eviden fenomene relevante pentru organizarea i funcionarea
administraiei publice.

studiul documentelor oficiale adoptate de autoritile administratiei centrale i

locale; aceste documente constituie o surs important de, informare pentru tiina
administraiei. Dintre acestea, cele mai importante sunt documentele care se
adreseaz publicului. Ele reflect coninutul i stilul muncii administrative iar
analiza lor poate furniza date i fapte care privesc organizarea i funcionarea
administraiei publice centrale i locale, modul de aplicare, a principiilor
administraiei, tipul de relaii cu publicul larg, ndeplinirea atribuiilor autoritilor
i ale funcionarilor publici alei sau numii.

2. Obiectul teoriei administratiei publice.

2.1. Consideraii generale.
El cuprinde multitudinea de fapte i fenomene administrative fiind influentat de
continutul administratiei nsesi avnd un caracter dinamic, determinat de evolutia
societatii.
Principalul obiectiv al activitii administraiei publice este organizarea raional
i eficient a mijloacelor puse la autoritilor centrale i locale pentru realizarea unui
anumit scop sau program.
Obiectul teoriei administraiei publice este determinat de trstura caracteristic a
activitii desfasurate de autoritile administraiei publice centrale i locale ca activitate
de management al unitilor administrative teritoriale (stat, regiune, jude, ora, comun)
care nseamn exercitarea unui ansamblu de funcii ca: prevederea, informarea, pregtirea
deciziei, programarea, organizarea, coordonarea, comanda i controlul.
Se poate afirma c tiina administraiei are ca obiect de studiu acea parte a
suprastructurii politice a societii, numit administraie public, relaiile sale cu celelate
structuri sociale, normele, valorile si principiile sale specifice, precum i modul n care
asigur cetenilor serviciile necesare satisfacerii intereselor lor legitime.
n obiectul teoriei administraiei se regsete i rezultatul cercetrilor efectuate de
alte tiine n legtur cu activitatea autoritilor administraiei publice cu privire la modul
n care administraia i realizeze finalitatea cu cele mai mari randamente i eforturi
financiare minime.
Procesul de integrare i interconectare a tiinelor a permis administraiei
stabilirea unor reguli precise pentru implementarea unor structuri organizaionale mai
eficiente si stabilirea unor norme de funcionare a autoritilor i instituiilor
administraiei publice.

2.2. Metateoria administraiei.

Cu privire la tiina administraiei s-au elaborat n decursul timpului mai multe
teorii ceea ce face posibil o metateorie a acestei tiine. Amintim n acest sens
principalele doctrine care au susinut, cu argumente diferite, caracterul tiinific al
teoriei administraiei:
a) tiin a principiilor raionale ale administraiei. Teza a fost elaborat de
autorii francezi, Joseph Marie de Gerando i Louis Antoine Macarel, fiind continuat n
Romnia, de profesorul Constantin Dissescu. Tezele fundamentale ale acestei concepii
sunt urmtoarele:
- tiina administraiei studiaz diferitele probleme din punct de vedere doctrinar i arat
principiile raionale dup care urmeaz s se fac gestiunea (conducerea) afacerilor
publice, cunotinele
necesare, unui bun administrator prepar reformele i
mbuntirile;
- tiina administraiei cerceteaz administraia n dinamica ei, cutnd soluii pentru
viitor, deoarece este fireasc ca rezolvrile gsite pentru prezent s nceap a fi depite;
- tiina administraiei are un caracter pluridisciplinar.
b) tiin politic. Teorie elaborat de Lorenz von Stein care a susinut c nici
dreptul nu este doar o tiin juridic, ci i o tiin a forelor de producie, a raporturilor
dintre oameni.
Tezele principale ale concepiei conform creia tiina administraiei este o tiin
politic sunt urmtoarele:
- teoria administraiei nu se poate reduce la dreptul administrativ;
- administraia realizeaz normele constituionale fiind manifestarea voinei statului;
- Constituia ar fi lipsit de coninut fr activitatea administraiei, iar administraia ar fi
lipsit de putere fr Constituie;
- din ideea de "administraie'" se nate "teoria administraiei", care este o teorie politic a
influenrii permanente dintre moral i puterea politic;
- teoria administraiei urmrete nelegerea tuturor fenomenelor i legilor ce domin
realitile vieii. De aceea, ea trebuie s fie tiina vieii statului n toate formele i
elementele sale.
Concepia lui Stein a fost susinut i promovat de autori din Germania: K.T. von
Inama Sterneeg, de I. Jastron i F. Schmijt, care apreciau c tiina administraiei, ca
tiin special, se mparte n teoria administraiei i dreptul admiriistrativ. n Anglia,
Woodrow Eilson a subliniat ntr-o lucrare publicat n 1887, temeiul politic al tiinei
administraiei, ca ramur a tiinei politice. n Italia, Giorgio del Vechio, n lucrarea Lecii
de filosofie juridic, definea tiina politic ca o ramur a activitii statului, putndu-se
submpri n tiina legislaiei i tiina administraiei.
n Romnia, profesorul Paul Negulescu numea tiina administraiei ca o tiin
politic pe baza urmtoarelor teze:
- politica administratiei are un caracter juridic, urmrind realizrile administratiei din
punct de vedere al interesului general;
- administraia dispune de fore social-politice dinamice care creau reguli de oportunitate
i eficacitate;
- administraia trebuia corectat din punct de vedere critic.

c) tiin social i economic. Doctrina a fost elaborat de autori n Italia,

Spania i Frana. Astfel autorul italian C.P. Ferraris, considera c tiina administraiei
cerceteaz principiile generale care cluzesc statul n aciunea sa social.
V. E. Orlando, susinea c tot ceea ce privete interventia social a statului
constituie obiect de cercetare pentru tiina administraiei. R. Villanova, caracterizeaz
tiina administraiei ca o parte a sociologiei care se ocup cu studiul activitii statului n
realizarea scopurilor propuse. Dup prerea acestui autor, tiina administraiei ar
constitui, sociologia administraiei.
M. Blok, n Dictionnaire de l' administration, aprut la Paris n 1862 consider
tiina administraiei ca o economie politic aplicat, deoarece studiaz aplicarea
principiilor economiei politice la anumite autoriti sociale.
n SUA, autorul american D. White prezint, n lucrarea Introduction the study of
Public Administraion, aprut la New York n 1926, concepia potrivit creia tiina
administraiei este considerat ca o tiin care s-ar preocupa de organizarea oamenilor i
gospodrirea materialelor n vederea ndeplinirii scopurilor statului. Aceast concepie
pune accentul pe activitatea gospodreasc a administraiei i minimalizeaz aspectul
formal.
d) tiin tehnic. Varianta a fost elaborat de inginerul American F. W. W
Taylor (1856-1915), care a pornit de la dezvoltarea unor preocupri de raionalizare i de
organizare tehnico-tiinific a muncii. Concepia acestui autor a fost cunoscut sub
denumirea.de "taylorism i s-a rspndit n toate rile europene. Din punctut de vedere
teoretic i practic al tiinei administraiei, teoria lui Taylor i propunea o reform a
administraiei prin atingerea urmtoarelor obiective: nlocuirea empirismului prin
organizarea sistematic al fiecrui element al muncii; diviziunea muncii, mergnd pn la
separarea funciilor de execuie de funciile de organizare; crearea unor state majore de
specialiti care s intervin direct pe lng personalul de execuie; cercetarea sistematic
a randamentului maxim al oamenilor i mainilor; specializarea, pregtirea i antrenarea
muncitorilor; remunerarea stimulativ, care contribuie la selecionarea personalului.
Opera lui Taylor a fost continuat i dezvoltat de discipolii si: Frank C.
Gilbreth, care s-a ocupat de creterea randamentului muncii, de economisirea cheltuielilor
i eforturilor muncitorilor, precum i a mijloacelor utilizate i de Henry Ford care a
recomandat o organizare raional a muncii ntemeiat pe trei principii: productivitate,
intensificarea i economisirea ei.
Sistemul a fost preluat de tiina administraiei prin studierea problemelor tehnice
ce se pun n activitatea administraiei de stat.
e) tiin politic i tehnic. Aceast concepie a fost elaborat de Rafael Bielsa
n lucrrile Drept administrativ i tiina administraiei i tiina Administaiei publicate
la mijlocul secolului XX n Argentina. Potrivit acestei concepii, progresul tehnic al
administraiei care urmrete o administrare eficient i economic constituie obiect de
studiu pentru tiina administraiei. Tehnica juridic n administraie urmeaz s fie
examinat n dreptul administrativ.
Tezele principale ale acestei concepii sunt urmatoarele:
- tiina administraiei nu este o tiin politic general, ci o disciplin politic special,
deoarece, nu este n joc guvernarea statului, ci raionala conducere a administraiei
statale;

- tiina administraiei este o tiin politic i tehnic, n acelai timp, iar aria sa de
acoperire se ntinde de la eficien pn la morala administrativ;
- n activitatea administraiei, pe lng aspectul juridic, se distinge aspectul tehnic i
tiinific aceasta nu nseamn c elementul juridic este n opoziie cu cel tehnic;
- tiina administraiei explic activitatea statului n realizarea scopurilor sale politice.
Un alt autor italian, Enrico Pressutti, n lucrarea Principii fundamentale ale
tiinei administrative, considera c tiina administraiei studiaz cazurile n care este
necesar aciunea administraiei statale pentru realizarea scopurilor urmrite de puterea
politic i modalitile acestei aciuni, pentru ca prin, aceasta s se obin cel mai mare
randament, cu un efort minim.
f) tiina prilor organizatorice i tehnice comune administraiei.
Tezele principale ale acestei concepii au fost elaborate de Gerhard Wacke la
mijlocul secolului XX i aveau ca argument urmtoarele:
- tiina administraiei, se preocup de cercetarea prilor tehnice i organizatorice
comune tuturor domeniilor administraiei de stat (publice);
- teoria administraiei studiaz esena administraie publice centrale i locale, a
ministerelor i instituiilor care nu sunt examinate de alte iine;
- tiina administraiei cerceteaz izvoarele oficiale ale teoriei administraiei (acte
normative privind
raionalizarea), organizarea administraiei ( direciile, birourile, serviciile etc.),
conducerea (efii i colaboratorii lor), problemele de personal, relaiile administraiei cu
publicul, spaiu administraiei, stilul administraiei.
g) tiina sarcinilor administraiei. Ideea fost elaborat de S.M. De Paredes, n
urma cercetrilor efectuate n tiina administraiei. Principalele teze ale acestei concepii
sunt urmtoarele:
- tiina administraiei are un sens practic, i anume cutarea celor mai adecvate soluii
pentru ndeplinirea sarcinilor ce revin administraiei;
- tiina administraiei rspunde la ntrebarea: ce trebuie s fac administraia? Ea arat ce
se face n
fiecare caz de rezolvat, cum se face i cum ar trebui s se fac n mod raional;
- tiina administraiei a cutat rspunsuri la ntrebri cu privire la materiile care intr n
activitatea administraiei, la modul n care lucreaz administraia de stat, funcionarii i
motivaia activitii lor.
Aceste teze au fost sustinute de Freiherr von Scheure n lucrarea, "Administraia
de stat", publicat n anul 1930 ".
h) tiina organizrii administraiei. Concepia a fost elaborat i susinut pentru
prima dat de Cooreman, preedintele primului Congres internaional de tiine
administrative de la Bruxelles. El formuleaz pentru prima dat o definiie coerent i
sistematizat a tiinei administraiei: tiina administraiei cuprinde ansamblul
cunotinelor relativei la servicii, organe, persoane, aciunea administraiilor i metodele
cele mai practice folosite de ctre aceasta.
Teze fundamentale sunt:
- activitatea administrativ se conduce dup principii care teoretic formeaz o tiin, dar
care practic sunt o art;

- sarcina primordial a administraiei este de a nfptui voina puterii i ca atare ea trebuie

s cunoasc toate normele juridice, s se ptrund de spiritul lor pentru a le aplica n mod
just;
- administraia desfoar o activitate legislativ prin adoptarea unor acte cu caracter
normativ ce intr n competena sa;
- tiina administraiei studiaz organizarea metodic i raionalizarea tehnic a
administraiei;
- cea mai mare parte a coninutului tiinei administraiei este alctuit din probleme de
organizare a administraiei.
i) tiina eficienei administrative.
Aceast teorie susine c tiina administraiei urmrete ca, printr-o organizare
raional, activitatea administrativ s devin eficient:
- ceea ce este esenial n tiina administraiei este eficiena, nfptuirea sarcinilor cu un
randament maxim, dar cu un consum minim de resurse umane i materiale;
j) tiina realitilor administrative. Argumentele au fost prezentate de Arnold
Kotgen n lucrarea Administraia german, publicat n 1936. Tezele principale ale
acestei concepii sunt urmtoarele:
- stiina juridic trebuie s pstreze contactul cu realitile administrative;
- tiina administraiei cerceteaz administraia n toat complexitatea ei, completndu-se
cu dreptul administrativ;
- teoria administraiei i dreptul administrativ sunt dou discipline care au subiecte
diferite; ele nu pot fi contopite ntr-o tiin a administraiei;
- este necesar coexistena a dou discipline administrative: teoria administraiei i
dreptul administrativ.
k) tiina conducerii ntreprinderilor.
Aceast aplicaie a managementului privat n sfera public, se bazeaz pe ideile
lui Henri Fayol care considera c tiina administraiei este o tiin a conducerii, tez
care a avut un rol foarte important n elaborarea doctrinei administrative.
Pentru prima oar n tiina administraiei Fayol stabilete cele cinci funcii ale
managementului tehnice, comerciale, financiare, de securitate i contabile. La aceste
funcii, Fayol a adugat i a asea funcie, funcia administrativ, cea mai complex
pentru c implic a prevedea, a organiza, a comanda, a coordona i a controla.
l) Concluziile metateoriei :
Ca rezultat al procesului de integrare i sintez a concepiilor prezentate anterior
se poate afirma c teoria administraiei publice studiaz principiile (condiii sine qua non)
fr de care administraia public nu s-ar putea organiza i nu ar putea funciona.
principiul stabilizator. n sfera administrativ continuitatea (permanena)
activitii joac un rol esenial satisfacerea nevoii sociale i realizrii sarcinilor
executive ale statului ;
principiul raionalizator. Organizarea i conducerea relaiilor sociale se bazeaz
pe cooperarea dintre membrii colectivitilor locale potrivit unei raiuni de inters
general;
principiul organizator. Administraia are ca scop organizarea activitii sociale,
fiind chemat s asigure ordinea social;
principiul teleologic. Teoria administraiei ar mai putea fi denumit filosofia
administraiei sau sociologia administraiei pentru c are ca finalitate evoluia

sistemului social-global
prin perfecionarea activitii subsistemelor sale
(administrative, economice, instituionale, informaionale etc.);
principiul sintetizator. Administraia public acioneaz pentru coagularea
societii, pentru concentrarea aciunilor indivizilor n direcia dezvoltrii
societii.
3. Rolul social-politic al teoriei administraiei publice.

Dezvoltarea social, cultural, economic, instituional i informal a oricrui

stat este determinat de modul de organizare i funcionare a administraiei sau, mai
exact, de eficiena activitii organelor administraiei care trebuie s-i realizeze sarcinile
sociale, culturale, economice, instituionale i informale etc.
Un prim argument al necesitii teoriei administraiei l constituie faptul c
funcionarea optim a autoritilor administraiei publice devine posibil prin stabilirea
unor structuri organizaionale flexibile, moderne i a obiectivelor clare i precise, a
funciilor i atribuiilor acestora n conformitate cu prevederile legilor n vigoare.
Un al doilea argument este acela c studierea activitii administrative a statului
n ansamblu a impus necesitatea tiinei administraiei, care trebuie s preia cercetarea
structurilor i a activitii autoritilor administraiei publice centrale i locale. tiina
administraiei este necesar pentru c asigur abordarea multilateral a oricror probleme,
care privete activitatea autoritilor i instituiilor administraiei publice.
Un alt argument este c teoria administraiei are menirea de a furniza toate
cunotinele necesare mbuntirii i perfecionri continue a activitii administrative,
de a fi un preios ajutor n pregtirea funcionarilor publici alei sau numii, pe care i
formeaz cu un raionament judicios i eficient.

4. Interferena teoriei administraiei cu dreptul administrativ.

Pentru a nelege complexitatea raporturilor dintre teoria administraiei i dreptul
administrativ sunt necesare cteva precizri. Dreptul administrativ este o ramur a
dreptului public, care, mpreun cu dreptul privat, alctuiesc sistemul dreptului roman.
Definirea noiunii de drept administrativ, trebuie s in seama de normele de drept ce o
alctuiesc. Aceste norme sunt urmtoarele:
organizarea i atribuiile organelor administraiei publice care alctuiesc sistemul
autoritilor administraiei publice - guvern, ministere i alte instituii de
specialitate ale administraiei publice centrale i locale;
raporturile juridice dintre organele administraiei publice, precum i dintre aceste
organe i particulari (persoane fizice i juridice).

O prim corelaie este evideniat de P. Negulescu a care susinea c "dreptul

administrativ cuprinde totalitatea normelor juridice, n conformitate cu care se exercit
activitatea administrativ a statului".
J. Rivero, n lucrarea Droit administratif publicat la Paris n 1971 afirma c
dreptul administrativ este dreptul roman, care reglementeaz activitatea administrativ a
persoanelor publice. nelegnd prin persoane publice orice autoritate, instituie sau
serviciu al statului, se poate afirma c aceast definiie se apropie cel mai mult de ceea ce
considerm astzi c este dreptul administrativ.
O alt corelaie esenial ntre teoria administraiei i dreptul administrativ exist
n definiia dat de Valentina Priscaru: dreptul administrativ este acea ramur a
dreptului public romn care cuprinde totalitatea normelor juridice ce reglementeaz
organizarea i activitatea organelor de stat nfiinate pentru realizarea sarcinilor puterii
executive, raporturile dintre aceste organe i particulari (persoane fizice i juridice),
precum i rspunderea i sanciunile aplicabile pentru nerespectarea acestor norme.
Legtura intrinsec dintre teoria administraiei i dreptul administrativ rezid n
faptul c au acelai domeniu de referin i anume activitatea executiv a autoritilor i
instituiilor statului. n timp ce teoria administraiei abordeaz activitile de natur
executiv prin prisma constructelor teoretice, deptul administrativ folosete instituiile
juridice, pentru a defini aceleai realiti unitile administrativ-teritoriale ca persoane
juridice; administrarea patrimoniului acestor persoane juridice; serviciile publice;
funciunea i funcionarul public; actele i faptele administrative; contenciosul
administrativ; soluionarea de ctre organele administraiei publice a unor conflicte
juridice.
Specialitii din domeniul celor dou tiine sunt unanim de acord c, n ceea ce
privete raportul dintre tiina dreptului administrativ i tiina administraiei, trebuie
subliniat c ele nu se exclud, chiar dac tiina dreptului administrativ are o sfer mai
restrns de cercetare i elaborare dect tiina administraiei publice.
n ceea ce privete administraia public, tiina administraiei o studiaz ca
subsistem al sistemului social global, folosind concluziile, principiile i metodele
forrnulate de tiina conducerii societii de management general. n acelai timp, ea ofer
informaii i date care stau la baza, formulrii legilor i principiilor organizri i
funcionrii autoritilor i instituiilor statului care desfoar activiti specifice de
administraie public.
Pe aceasta baz, tiina administraiei poate s ptrund mai bine n esena
fenomenului, n particularitile sale i poate s-i formuleze legitile, s propun soluii
pertinente pentru perfecionarea normelor de drept administrativ, pentru organizarea i
funcionarea administraiei publice, sporind rolul i eficiena acesteia n realizarea n
concret a funciilor i atribuiilor sale n spiritul i litera legilor n vigoare.
n prezent, specialitii sunt de prere c este necesar elaborarea unei concepii
romneti cu privire la tiina administraiei, care s pun pe prim-plan legalitatea i s
demonstreze c se poate ajunge la o organizare raional i eficient a activitilor
administraiei prin respectarea normelor juridice. O asemenea concepie va servi att
publicului, ct i autoritilor administraiei publice.
Aceast tez s-a dezvoltat ntr-o gndire raional pluridisciplinar, potrivit
creia, din perspectiv global a administraiei publice, factorii juridici i exirajuridici nu
pot fi separai n mod absolut numai pentru c organizarea activitii administraiei merge

naintea reformulrii normelor juridice. Activitatea administraiei n-ar putea fi apreciat

n afara conformitii cu normele de drept, fr referire la normele care constituie cadrul
i permite s se fac asupra lor o apreciere privind validitatea.
Astzi, nimeni nu mai consider c elementele juridice sunt suficiente pentru a
explica i judeca administraia public, dar ele constituie un factor indispensabil n
analiza i aprecierea activitii administrative.
De altfel, tiina administraiei nu se poate concepe fr studiul dreptului
administrativ, dup cum nici acesta din urm nu se poate nelege fr examinarea primei
discipline, pentru c elementul juridic este inerent n administraie.
Cunoaterea dreptului administrativ ofer tiinei administratiei posibilitatea unei
mai bune nelegeri a instituiilor, o metod pentru studierea activitilor administrative.
Dreptul administrativ furnizeaz tiinei administraiei un aparat metodologic care
i permite s evite o orientare exclusiv sociologic sau politic. tiina administraiei
cunoate tiinific principiul de baz, specific dreptului administrativ care i determin
particularitile.
n plus, utilizarea concluziilor teoriei administraiei n dreptul administrativ
constituie unul dintre factorii care apr teoria dreptului administrativ de formalismul
juridic. La rndul ei, tiina administraiei va putea transforma principiile sale n norme
de drept, astfel nct aplicarea n via a acestor reguli s devin obligatorie. Aceast
colaborare este folositoare societii pentru c elimin neconcordanele dintre normele
jutidice i regulile birocraiei administrative ntrindu-se ncrederea, ordinea i legalitatea
n viaa social a colectivitilor umane.
Teoria administraiei i dreptul administrativ sunt dou discipline autonome i
necesare pentru studiul administraiei publice; ambele tiine trebuie puse n slujba unui
scop unic, acela de a asigura organizarea i funcionarea optim i eficient a autoritilor,
instituiilor i serviciilor publice, aflate n slujba cetenilor.
5. Aplicarea managementului n administraie.
Termenul de management are semnificaia de tiin a conducerii, sau ansamblul
activitilor de conducere desfurate n scopul pregtirii, adoptrii i aplicrii deciziilor
optime n programarea, desfurarea i reglarea proceselor microeconomice. n acelai
timp, acest termen cuprinde att activitatea de conducere, ct i funcia de conducere.
ntr-o organizaie privat activitatea de conducere se materializeaz n prevederea
unei linii de conduit, n elaborarea programelor i adoptarea acestora la resursele umane,
materiale i financiare, n stabilirea normelor, precum i n meninerea lor.
Aceast activitate de conducere care s-a dovedit viabil n sectorul privat al
economiei, a fost implementat cu succes pentru prima dat n sectorul serviciilor publice
din SUA; de exemplu, administraiile publice recurg la consilieri n management n
vederea asigurrii eficienei n serviciile lor; pe lng aciunile desfurate n folosul
activitilor locale, marile servicii federale apeleaz la consilieri manageri pentru
soluionarea problemelor de organizare etc.
Practica a dovedit c managementul ca teorie a conducerii administrative
reprezint o aplicare concret a tiinei administraiei. De asemenea, n noiunea de
mananagement sunt cuprinse i activiti care in de business (afaceri, ocupaii), de
marketing (prospectarea pieei) i de tip management (conducerea superioar).

Managementul modern n administratia public urmrete formarea unui

administrator care s nu se limiteze numai la ndeplinirea funciilor de conducere. El
trebuie s cunoasc, totodat, cerinele i trebuinele ceteanului, satisfaciile i
nemulumirile sale i, astfel, s procedeze la cercetarea cauzelor care le determin. Cu
alte cuvinte, el este un expert nu numai n metodele de lucru al aparatului administrativ,
ci i n domeniul nevoilor i aspiraiilor cetatenilor.
Un alt factor important care influeneaz dezvoltarea tiinei administraiei n
strns legtur cu managementul este marketingul. Acesta reprezint, aa cum se tie, un
ansamblu de procese prin care producia poate fi adaptat nevoilor actuale i,viitoare ale
consumatorului, pentru satisfacerea integral, la timpul i locul dorit, cu mrfurile cerute
de acesta n condiiile rentabilitii ntreprinderii productoare sau societii comerciale.
Conceptia utilizat n activitatea de marketing a societilor comerciale cu capital
privat poate fi folosit i n administraia public. nainte de a se gndi la serviciile
publice care ar fi necesare cetenilor, managerii administraiei publice trebuie s
gndeasc la fel ca un consumator (client) al serviciilor, s cerceteze piaa, acestor
servicii, nivelul de cantitate i calitate ale acestora, cerinele i resursele cetenilor care
vor beneficia de aceste prestri de servicii. Pe baza acestor reguli de marketing,
autoritile administraiei publice i vor stabili strategia activitii lor pe termen mediu
sau lung.
Aplicarea managementului n administraie att n SUA, ct i n rile
Comunitii Europene s-a realizat prin elaborarea unor soluii practice utilizabile n toate
administraiile. Principalul autor al acestor soluii i formule practice este Luther Gulick,
care i-a concretizat ideile n formula alctuit din literele POSD CORB, iniialele unor
principii valabile n interesul oricrei administraii. Astfel:
-, P" corespunde cuvntului planning i presupune existena unor viziuni globale asupra
sarcinilor administraiei i o planificare pe termen mediu n interiorul acesteia;
- ,,O" organizing este corelarea strucutrilor din interiorul administraiei;
- S" staffing care are nelesul de state majore n diversele servicii ale administraiei
publice, respectiv modul n care este asigurat conducerea;
- "D" directing" care consemneaz modalitatea de luare a deciziilor n fiecare serviciu i
criteriile dup care se adopt decizia global;
-"CO"coordinating care este studiul interrelaiilor ntre uniti administrative de acelai
grad.
-"R" reporting, informarea publicului i a funcionarilor publici cu privire la activitatea
autoritilor administraiei publice;
-"B budgeting care se refer la finanare i evaluarea costurilor.
Aplicarea acestei formule a determinat autoritile administraiei publice din
SUA, la nceput, apoi din Marea Britanie i din celelalte ri europene, la crearea n
cadrul ministerelor a aa-numitelor servicii Organizare i Metode. care au drept obiect
cercetarea permanent a cilor, a mijloacelor i metodelor de mbuntire a activitii
autoritilor, att din punctul de vedere al funcionrii acestora, ct i din punctul de
vedere al reformei structurii lor.
n afara acestei formule se mai aplic formula PPBS n SUA, care nseamn
planificare, programare, buget i finanare. n Frana, aceast formul a fost aplicat
sub denumirea de RCB, rationalisation des choix budgetaires care presupune analizei
sistemelor pe baza unor comparaii cum sunt:

definirea complet i precis a obiectivelor cercetate cu ajutorul tehnologiei

informaiei;
ealonarea pe termen mediu a costurilor fiecrei operaii;
n orice activitate uman se regsete actul conducerii acesteia. De aceea,
managementul general, ca tiiti a conducerii, se aplic n toate domeniile de activitate:
economie, administraie, nvmnt, sntate, cultur, armat etc. Managementul
general a contribuit, datorit evoluiei sale rapide ca tiin a conducerii, i la evoluia
tiinei administratiei.
ntruct managementul se aplic ncepnd cu cele mai mici organizaii i
terminnd cu ntreaga societate, se poate aprecia c tiina administraiei poate fi
considerat ca o ramur a managementului general.
Teoria administraiei are n prezent toate trsturile caracteristice ale
managementului general. Este o tiin politic, dar i o art a conducerii, trsturi pe
care la mbin n mod armonios, pentru a se putea adapta tuturor cerinelor cetenilor n
slujba crora se afl.
Managementul general la fel ca teoria administraiei au ca obiect viaa social,
interaciunea factorilor obiectivi i subiectivi, gndirea, atitudinea, comportamentul,
morala, i organizarea colectivitilor umane. n consecin, orict de avansate ar fi
metodele matematice i cantitative de cercetare, problemele sociale nu pot fi reduse la
simple ecuaii.
Att tiina administraiei, ct i managementul general urmresc optimizarea
sistemului social. Ambele tiine trebuie s realizeze armonizarea dintre gndirea
creatoare, inovaie i posibilitile existente. Ele trebuie s creeze bazele progresului.
Ambele tiine realizeaz unitatea dintre inovaie i mbuntirea activitilor existente,
i ele trebuie s gseasc modaliti eficiente de aciune, cu randament maxim i efort
minim.

Corelaia dintre puterea politic, administraie i management.

PUTEREA
POLITICA

MANAGEMENT
INFORMATIONAL
Colectare,
prelucrare date

MANAGEMENT
RELATIONAL
Conexiune cu alte
instituii publice

MANAGEMENT
DECIZIONAL
Executarea deciziilor

ADMINISTRATIA
PUBLIC

Politici fiscale
(taxe si impozite)

ADMINISTRAREA
RESURSELOR
FINANCIARE

CAP. II.

Politici sociale

ADMINISTRAREA
RESURSELOR
UMANE

Politici economice
dezvoltare ocala

ADMINISTRAREA
RESURSELOR
MATERIALE

AUTORITILE ADMINISTRAIEI PUBLICE

CONINUT: Locul administraiei publice n sistemul politic; Trsturile administraiei

publice; Funciile social-economice ale administraiei publice; Clasificarea autoritilor
administraiei publice; Administraia i puterea public.

1. Rolul administraiei n realizarea funciei executive a statului.

a). Administraia-form de exercitare a puterii.
n prima parte a cursului a fost prezentat etimologia cuvntului "a administra la
care adugm i urmtoarele explicaii a conduce, a crmui, iar pentru administraie,
aprecierea potrivit creia aceast noiune are nelesul de totalitatea autoritilor
administrative existente ntr-un stat, unitate administrativ-teritorial, autoritate public,
instituie etc. n teorie, noiunea de administraie a fost utilizat n mai multe sensuri, i
anume:
- conducerea i ndrumarea afacerilor guvernelor si instituiilor statului;
- executarea i/sau implementarea politicilor publice;
- timpul n care se afl n funcie un ef executiv, un preedinte, guvernator sau
primar;
- termen colectiv pentru toi oficialii din aparatul guvernamental;
- supravegherea averii persoanelor decedate pentru a se plti taxele i a se repartiza
bunurile i averea ctre motenitori.
n sens larg, termenul de administraie public, trebuie definit ca form de
exercitare a puterii executive n stat datorit importanei politice pe care o reprezint
aplicarea legii la toate nivelurile societii acestei activiti, practica guvernamental.
n literatura de specialitate din SUA, noiunea de public administration are o
pronunat semnificaie politic, deoarece este definit prin patru caracteritici specifice
puterii de stat i anume:
- realizeaz funcia executiv a guvernrii;
- garanteaz executarea (implementarea) politicilor publice;
- mobilizeaz forele umane i materiale pentru atingerea obiectivulor economice i
sociale din
programele guvernamentale;
- este o art i o tiin a conducerii aplicate la sectorul public.
Administraia public este un termen mai larg dect conducerea public
(managementul public) pentru c acesta nu se limiteaz la management, ci include
mprejurrile politice, sociale, culturale economice i legale care afecteaz conducerea
institutiei publice.
Prin administraie public se nelege acea activitate care const n principal n
organizarea executrii, dar i n executarea concret, nemijlocit a prevederilor
Constituiei, i a celorlalte acte normative. n conformitate cu prevederile Constituiei
Romniei administraia public este ansamblul activitilor preedintelui Romniei,
Guvernului, i al celorlalte autoriti publice, prin intermediul crora puterea politic
asigur ndeplinirea legile sau, n limitele legii, presteaz servicii publice.
n general, activitatea administrativ este compus din dou activitile deosebite:
activitatea executiv i activitatea de dispoziie.
activitatea executiva const n aplicarea direct a legilor la cazuri concrete, iar
forma juridic a realizrii ei ar fi actul administrativ cu caracter general
obligatoriu;

activitatea de dispoziie reprezint dreptul organului executiv de a lua msuri n

legtur cu activitatea administrativ, iar forma juridic a realizrii ei ar fi actul
administrativ individual.
Continutul activittii executive se stabilete n functie de rolul i poziia diferitelor
autoriti n sistemul administraiei de stat.
Exemplu: autoritile executive de pe treapta inferioar a sistemului (care nu mai
au alte organe n subordine) realizeaz activitatea executiv prin aplicarea direct a
legilor la cazurile concrete; autoritile administraiei situate pe o treapt ierarhic
superioar au n plus i dreptul de a da dispoziii autoritilor subordonate.
b). Deosebirile dintre administraia de stat i administraia public de dup revoluia
din 1989.
nainte de 1989, administraia de stat se afla ntotdeauna la dispoziia statului
autoritar, a puterii unice, fiind organizat centralizat i unitar la nivelul societii, pentru
fiecare unitate administrativ- teritoriaI.
Administraia public, n condiiile statului de drept, n care separarea puterilor,
descentralizarea serviciilor administrative i publice, precum i autonomia local
administrativ constituie coordonate fundamentale, structurile organizatorice i
funcionale ale administraiei sunt distribuite att la nivelul statului ca administraie
public central, ct i la nivelul colectivitilor locale, unde este organizat i
funcioneaz ca administraia public local. Att administraia public central, ct i
administraia public local au structuri organizaionale, instituii, funciunii i atribuii
specifice, exclusive (care nu pot fi exercitate de altcineva).
Principiul unic al subordonrii politice a instituiilor statului a fost nlocuit cu o
serie de principii de organizare i funcionare mai democratice i mai eficiente cum ar fi
principiul descentralizrii serviciilor publice, principiul autonomiei locale, principiul
subsidiaritii, principiul participrii cetenilor la adoptarea deciziilor i altele, ce vor fi
tratate ntr-un capitol separat.
c). Funciile sociale ale administraiei publice.
Administraia public central i local are ca scop realizarea urmtoarelor funcii
sociale:
perfecionarea relaiilor dintre structurile interne ale sistemului administraiei
publice, precum i dintre acestea i structurile politice i civile ale sistemului
social;
reforma structural i instituional a administraiei publice prin reorganizarea
sarcinilor, atribuiilor i rspunerii autoritilor, instituiilor i serviciilor publice.
reorganizarea relaiilor dintre administraia public central i administraia
local, ca subsisteme ale sistemului social-global.
elemente ce formeaz subsisteme distincte i care mpreun compun mediul sau
cadrul social nconjurtor al administraiei publice;
modificarea, modernizarea i implementarea teoriei n practica administraiei
publice prin amplificarea rolului administraiei publice, a misiunilor sale i a
funciilor acesteia.
Activitatea autoritilor, instituiilor, serviciilor i agenilor administraiei publice
se caracterizeaz n principiu ca activitate organizatoric, deoarece administraia are o
poziie intermediar ntre nivelul politic de conducere statal i nivelul social la care se
realizeaz deciziile politice .

Trebuie reinut c activitatea de organizare social realizat de autoritile

administraiei publice se desfoar la un nivel inferior conducerii politice pe care o
realizeaz Parlamentul; aceast activitate este ns superioar conducerii ce se realizeaz
la nivelul regiilor autonome sau societilor comerciale, avnd, drept obiect activiti
productive, de prestri servicii sau social-culturale etc.
d) Funciile politice ale administraiei publice
Administraia public ndeplinete la nivel social global urmtoarele functii:
funcia de organizare a modului n care se aplic legile.
Administraia public are ca misiune primordial organizarea modului n care trebuie
aplicate (executate) legile i celelalte acte normative prin utilizarea autoritii publice i
a constrngerii, n caz de nevoie. Statul i exercit puterea (funcia) executiv numai prin
intermediul administraiei publice.
Aceast funcie primar are mai multe componente si anume:
- funcia de pregtire i participare la elaborarea deciziilor politice;
- funcia de organizare a executrii deciziilor politice;
- funcia de asigurare (chiar i prin for) a executrii deciziilor politice,
- funcia de promotor al nevoilor i intereselor cetenilor la nivel locali central.
Funcia de executarea deciziilor politice,
Prin executarea n concret a legilor i a celorlalte acte normative, administraia execut n
ultim instan deciziile puterii politice ntruct legile exprim voina Parlamentului care
nu este altcevea dect o autoritate politic prin excelen. Aceast a doua funcie
principal are dou componente secundare:
-funcia de instrument de conservare a valorilor materile i spirituale ale
societii. Executarea acestei funcii asigur continuitatea i perenitatea societii i
motiveaz aciunile desfurate de autoritile administraiei publice n condiiile statului
de drept. Specialitii apreciaz c, prin executarea acestei funcii, administraia public
poate fi supus unei anumite inerii i tendine de imobilism, n sensul c poate manifesta
prin spirit refractar la nou, fiind favorabil meninerii ordinii stabilite:
- funcia de organizare i coordonare a adoptrilor ce se impun, datorit
transformrilor ce se produc inerent n evoluia diferitelor componente ale societii, n
special n structura economic a acesteia. Din analiza funciilor administraiei publice se
rein urmtoarele concluzii:
Problematica funciilor administraiei publice este i trebuie abordat din
perspectiv pluridisciplinar;
administraia public ndeplinete importante funcii cu caracter politic, legate de
existena, organizarea i funcionarea statului i a colectivitilor locale, fr de
care nu se poate concepe o societate modern;
administraia public a dobndit n epoca postindustrial funcii cu un pronunat
caracter de ocrotire att pentru colectivitile locale, ct i pentru fiecare membru
al societii n parte;
conducere instituiilor i serviciilor publice conform unor atribuii specifice de
comand i control social.
administraia public, n exercitarea funciilor sale, trebuie s prevad i s
organizeze procesul de execuie a legilor, s decid, dar s i pregteasc variante
de decizii pentru sitemul politic, s coordoneze procesul de execuie i, n sfrit,

sa controleze ntreaga activitate de punere n executare i realizare valorilor

politice.
e) Trsturile specifice activitii administraiei.
Teoria administraiei publice actuale definete funciile administraiei pornind de
la trei aprecieri fundamentale:
este o form specific a vieii publice;
unitile administrativ-teritoriale au calitatea de persoan juridic de drept
public (plecnd de la faptul c au un patrimoniu, un teritoriu i o populaie);
administraia public, n baza principiului autonomiei locale este n esen
administraie public i nu administraie de stat.
Activitatea administraia publice centrale i locale, prin structura, funciile i
obiectivele sale are o serie de trsturi specifice, cum sunt:
a) este realizat de autoriti ale statului, sau ale colectivitilor locale, numite
uneori autoriti administrative, sau autoriti ale administraiei publice;
b) are caracter executiv, prin faptul c duce la ndeplinire legile i celelalte acte
normative. Prin caracter executiv se nelege i activitatea de adoptare a unor
acte normative, n baza i n executarea, legii.
c)
se realizeaz n regim de putere public, n temeiul prerogativelor acordate
de Constituie i legi. n virtutea acestui regim n activitatea administraiei
prevaleaz interesul public atunci cnd vine n conflict cu interesul
particular.
2. Autoritile prin care se realizeaz funcia executiv a statului.
a) Autoritile administraiei publice.
Aceast noiune fundamental pentru teoria administraiei publice este consacrat
de Constituia Romniei n Titlul II consacrat drepturilor, libertilor i ndatoririlor
fundamentale ale cetenilor n care, la art. 26 se precizeaz c autoritile publice
respect i ocrotesc aceste drepturi.
De asemenea, Titlul III, consacrat organizrii de stat, poart chiar de denumirea
Autoriti publice. n aceast seciune sunt abordate instituii ca Parlamentul; Consiliul
Legislativ; Preedintele Romniei; Guvern; ministere i alte organe centrale de
specialitate ale administraiei publice; autoritile administraiei publice locale (consiliul
local, primar, consiliul judeean, prefect); instanele judectoreti; Ministerul Public;
Consiliul Superior al Magistraturii.
n plus, despre autoriti publice se vorbete i n alte capitole ale Constituiei,
cum ar fi art. 55-57 privind Avocatul Poporului, art.139 privind Curtea de Conturi, sau
art. 140-145 privind Curtea Constituional.
Fa de aceast situaie, tragem concluzia c noiunea de autoritate public este
folosit n dou accepiuni:
- n titlul II noiunea este folosit n sens larg, conform creia autoritatea public
este un funcionar public, agent care are prerogative de putere public indiferent dac
este prevzut sau nu n Constituie;
- n Titlul III se are n vedere un sens restrns, potrivit cruia autoritile publice
sunt organele prin care se exercit functiile statului.

Structurile organizate potrivit legii pentru realizarea puterii executive a statului

n mod concret i nemijlocit sunt autoriti ale administraiei publice. Aceast accepiune
cuprinde i explic anumite trsturi specifice tuturor autoritilor administraiei publice
i anume:
autoritile administraiei publice sunt organe de stat, ceea ce implic, pentru
asigurarea realizrii sarcinilor lor specifice, posibilitatea de a folosi fora public a
statului;
autoritile administraiei publice sunt nfiinate prin lege sau n baza legii, pentru
c
nfiinarea lor n alt mod le-ar lipsi de autoritatea public de care au nevoie n ndeplinirea
atribuiilor ce le revin;
ntreaga activitate a acestor autoriti ale administraiei publice se desfoar pe
baza
i n vederea executrii legii. Aceast trstur este desprins din aceea c nsi
activitatea puterii executive, ale crei sarcini le nfptuiesc autoritile administraiei
publice, se desfoar pe baza legii;
actele juridice adoptate sau emise de aceste autoriti sunt supuse unui control de
legalitate prevzut de lege;
activitatea acestor autoriti ale administraiei publice este realizat n practic de
un
personal de specialitate, de funcionarii publici;
ntreaga activitate a acestor autoriti ale administraiei publice se desfoar
n interesul statului, judeului, oraului i comunei, precum i al cetenilor ca membri ai
acestor colectiviti umane locale.
n practic, pentru a ti dac un organ de stat este sau nu, o autoritate a
administraiei publice, se pot folosi criteriile susmenionate:
Exemplu: Dei unele instituii publice, asociaii i fundaii, sau ageni economici,
ntrunesc unele dintre trsturile susmenionate, totui ele nu ntrunesc criteriile pentru a
fi considerate autoriti ale administraiei publice, n primul rnd, pentru c nu sunt
investite cu prerogative de putere public.
b). Clasificarea autoritilor administraiei publice.
Dei aceste autoriti au o denumire comun autoriti ale administraiei publice,
n practic, ntre ele exist deosebiri determinate de modul\ lor de formare, de
organizare, de competen etc.
Cu alte cuvinte, autoritile administraiei publice se clasific n mai multe tipuri,
dup mai multe criterii:
Dup modul lor de formare. potrivit acestui criteriu vom constata c autoritile
administraiei publice sunt de dou feluri, i anume:
- autoriti ale administraiei publice alese, cum sunt consiliile judeene, municipal,
oreneti i comunale, precum i primarii.
- autoriti ale administraiei publice numite, cum sunt: minitri, conductorii celorlalte
organe de specialitate ale administraiei publice centrale, prefecii i conductorii
serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i celorlalte instituii de specialitate
ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale judee, municipii
i orae.

Dup natura autoritilor publice.

Potrivit acestui criteriu, autoritilei,administraiei publice se mpart n:
- autoriti ale administraiei publice colegiale, alctuite din mai multe persoane cum
sunt Guvernul
i consiliile judeene, municipale, oreneti i comunale;
- autoriti ale administraiei publice individuale, adic formate de o sirigur persoan:,
minitri conductorii celorlalte instituii i organe de specialitate ale administraiei
publice centrale, prefecii i conductorii serviciilor publice descentralizate ale
ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale din
unitile administrativ teritoriale precum i primarii.
De regul, autoritile colegiale sunt alese, dup cum autoritile individuale sunt
numite, cu excepia primarilor, care sunt alei.
Dup criteriul competenei teritoriale autoritilor administraiei publice.
Din punctul de vedere al competenei teritoriale, autoritile administraie pubice se
mpart n
-autoriti centrale, care au competen pe ntreg teritoriul rii,
- autoriti locale, a cror competen se exercit n limitele unitii administrativteritoriale n care funcioneaz: jude, municipiu, ora sau comun.
Dup criteriul competenei materiale, autoritilese mpart n:
-autoritile cu competen general, care sunt acele autoriti ale administraiei publice
competente n toate domeniile de realizare a atribuiilor puterii executive. Din aceast
categorie fac parte: guvernul consiliile judeene municipale, oreneti i comunale.
-autoritile cu competen de specialitate, care sunt autoriti ale administraiei publice
create pentru a realiza un domeniu de specialitate a activitii puterii executive a
administraiei publice. Aceste autoriti sunt: ministerele, alte organe de specialitate care
se organizeaz n subordinea Guvernului sau a ministerelor, serviciile publice
desconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate.
Studiul i cunoaterea clasificrii autoritilor, administraiei plubice prezint, pe
lng interesul teoretic, i un deosebit interes practic att pentru modul de formare i de
organizare, ct i, mai ales al activitii i al actelor juridice pe care acestea le adopt sau
le emit.
Exemplu: autoritile colegiale i desfaoar activitatea n prezena majoritii
persoanelor ce le compun i adopt acte administrative ca urmare a deliberrii lor; n
schimb, autoritile individuale emit acte administrative ca urmare a deciziei personale. O
trstur comun activitii acestor autoriti este aceea ca, la ambele categorii de
autoriti, aceast activitate se desfaoar pe baza i n vederea executrii legii.
c) Autoritile publice i puterea public
Conform prevederilor Constituiei Romniei i legilor organice, prin putere
public se nelege acea autoritate a administraiei publice care reprezint i apr
interesul public avnd urmtoarele prerogative:
i fundamenteaz capacitatea juridic pe dreptul public;
emite acte administrative de autoritate care se execut din oficiu i aplic direct,
dac este nevoie, msuri administrative de constrngere cu caracter preventiv,
sancionator sau de executare silit;
pune n aplicare sanciunile penale stabilite de instanele de judecat prin hotrri
definitive i irevocabile;

emit acte cu caracter normativ, care au for juridic inferioar legii, dar care se
ierarhizeaz n funcie de poziia i competena autoritii care le aplic;
orice act individual sau orice operaiune material efectuat de aceste autoriti
reprezint o executare n concret a legii ( ndeplinirea legii).
Exemple de aplicare a legii: repararea drumurilor, curirea strzilor, transportul
de
persoane, dirijarea circulaiei, obligarea unor ceteni la tratament medical pentru
lichidarea unor epidemii, mobilizarea locuitorilor unei aezri pentru nlturarea unor
calamiti naturale sau pentru nevoile de aprare civil, blocarea unor bunuri care sunt n
desfacere prin comer i nu corespund standardelor de calitate, sacrificarea unor animale
bolnave pentru a mpiedica extinderea unor boli i a epizootiei, eliberarea unor
autorizaii, aplicarea unor sanciuni
Pentru a epuiza analiza noiunii de putere public, trebuie adugat faptul c
executarea (aducerea la ndeplinire a prevederilor unei legi) presupune dou tipuri de
activitate administrativ:
1. activitatea de organizare, sau de pregtire a executrii legilor adoptate de
parlament i a celorlalte acte normative emise de autoritile ierarhic superioare,
ordonane, hotrri de guvern, ordine, circulare, instruciuni venite de sus n jos.
2. activitatea de aplicare ntr-un caz concret a legii, prin emiterea de acte proprii
cu caracter unilateral sau bilateral ( ncheierea de contracte), efectuarea de aciuni
materiale etc.
Strns leagat de noiunea de putere public se folosete adesea n teoria
administraiei i sintagma regimul de putere public.
Regimul de putere public este factorul comun pentru toate autoritile publice, nu
numai administrative, care au ca misiune aducerea la ndeplinire a legilor. Ca atare,
regimul de putere public are urmtoarele semnificaii:
- fixeaz ca "plafon" al administraiei publice legea (actele i faptele administraiei
publice nu pot depi cadrul legal);
- stabilete faptul c principiul legalitii, este principiul fundamental n activitatea
administraiei publice;
- impune aplicarea legii prin adoptarea de acte normative proprii (organizarea executrii
legii);
- actele administrative normative au fora juridic inferioar legii i se ierarhizeaz n
funcie de poziia i competena autoritii publice care le eman.
n teoria administraiei publice se opereaz adesea i cu noiunea de"interes
public"
Interesul public definete nevoia social a unui individ, grup, colectivitate,
naiune, apreciat de puterea public ca fiind util, (necesar), pentru desfurarea
normal a vieii socio-economice specifice unei colectiviti umane.
Interesul public presupune pe de o parte, consacrarea legislativ a nevoilor
sociale, iar pe de alt parte, stabilirea competenei autoritilor administraiei publice
pentru satisfacerea acestor nevoi.
Principala misiune politic a administraiei publice este satisfacerea nevoilor
sociale care se manifest la un moment dat ca interese publice. Autoritile administraiei
publice stabilesc prioritile i organizeaz sau autorizeaz activitile pentru satisfacerea

acestor interese, innd seama de programul politic al partidelor aflate la guvernare i de

coordonatele legislative stabilite de aceste fore politice.
Nevoile sociale i intereseIe publice fac obiectul programelor politice elaborate de
partidele politice i organizaiiie profesionale, de celelalte organizaii politice i
neguvernamentale, ale publicului.

CAP. III. ORGANIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE

CONINUT: Norme, reguli i proceduri de organizare; Calitatea organizrii
structurilor
administraiei: Reguli de organizare i funcionare a administraiei
publice
1. Organizarea administrativ.
a) Conducere, coordonare i organizare.
ntr-un stat de drept administraia public se organizeaz ca sistem executiv
autonom i democratic, care trebuie s rezolve problemele sociale in favoarea cetenilor
prin intermediul unor autoriti alese prin vot direct, egal, secret i liber exprimat de ctre
cetenii dintr-o unitate administativ-teritorial.
Managementul organizrii administraiei trebuie s asigure att organizarea, ct i
gestionarea eficienta a resurselor existente, s promoveze soluii inovatoare, s
mobilizeze cetenii pentru a-i pune n valoare iniiativa, experiena si cunotinele
tiinifice, precum i dreptul de a participa la satisfacerea interesului general. Din acest
punct de vedere, organizarea serviciilor publice este un raport social-uman n msura n
care asigur accesul cetenilor la adoptarea i implementarea deciziilor administratiei.
Teoria organizrii administrative utilizeaza att concepte i principii specifice
dreptului public, ct i elemente ale teoriei manageriale cu privire la organizarea i
conducerea autoritilor, instituiilor i serviciilor care furnizeaz produse, presteaz
servicii sau execut lucrri de utilitate public .
Ca urmare, n organizarea administrativ a serviciilor publice, termenul de
conducere trebuie definit ca fiind aciunea exercitat de o autoritate public asupra
furnizorilor de produse i prestatorilor de servicii de sub autoritatea sa, cu scopul de a le
menine n starea de funcionare i de a le adapta la nevoile colectivitii.
Managementul administrativ abordeaz organizarea serviciilor de interes public
dintr-o dubl perspectiv:
- sub aspect tehnico-organizatoric, referitor la conducerea propriu zis a
serviciului public cu metode i tehnici adecvate;

- sub aspect social-politic, referitor la conducerea colectivitilor umane

determinat de forma de guvernmnt, de regimul politic i libertatea economic.
Managementul adminisrativ presupune a prevedea necesarul de produse i
servicii ce trebuie furnizate cetenilor, a organiza i conduce agenii economicii sau
instituiile care s furnizeze aceste servicii, a coordona activitatea acestora cu activitatea
altor instituii i a controla modul n care acetia i realizeaz obligaiile, impuse prin
contractele administrative.
Noiunea de administraie este mai larg dect administraia public, deoarece ea
cuprinde i administraia organizaiilor private: asociaii, fundaii, societi comerciale,
cooperative etc. Ca orice activitate uman, att administraia public ct i administraia
particular urmresc realizarea unor interese proprii utiliznd anumite mijloace.
Spre deosebire de administraia privat, administraia public urmrete
satisfacerea interesului general n mod dezinteresat, inclusiv prin prestarea de servicii
publice ctre colectivitatea administrat; spre deosebire de administraia particular,
administraia public emite acte obligatorii fr a cere acordul acelora crora li se aplic
aceste acte; administraia public, spre deosebire de cea privat, poate utiliza, atunci cnd
este cazul, mijloace de constrngere.
n organizarea admiistraiei publice se pot folosi principiile managementului
general care, dup cum spunea T Levitt, const n evaluarea raional a unei situaii i
selectarea sistematic a scopurilor i obiectivelor ; dezvoltarea sistematic a startegiilor
de atingere a acestor obiective ; gestionarea resurselor necesare ; proiectarea,
organizarea, ndrumarea i controlul raional al activitilor necesare atingerii
obiectivelor selectate i, n fine, motivarea i recompensarea oamenilor care presteaz
munca.
b) Organizarea activitilor specifice.
Pentru nceput, trebuie precizat faptul c organizarea autoritilor administraiei
publice ntr-un anumit sistem depinde de principiile aplicate n sistem: autonomie,
centralizare, descentralizare, desconcentrare etc.
Aceasta nu nseamn c elementele de ansamblu ale unui regim politic nu
stimuleaz sau, dimpotriv, frneaz aplicarea tipului de conducere la nivel local.
Organizarea administrativ a serviciilor, fie c sunt prestate exclusiv de
administraie (servicii publice), fie c sunt prestate de alte persoane (servicii de utilitate
public), presupune un proces determinant, care cuprinde o serie de activiti specifice:
analiza nevoii sociale i stabilirea mijloacelor materiale, financiare, umane i
informaionale pentru satisfacerea ei;
fixarea obiectivelor social-economice pe care trebuie s le realizeze instituiile i
serviciile publice;
evaluarea resurselor umane, materiale, tehnice i informaionale de care dispune
colectivitatea pentru alocarea fondurilor necesare realizrii obiectivelor;
elaborarea unei strategii de dezvoltare durabil prin alegerea metodelor, luarea
deciziei de a aciona, realizarea i organizarea sistemului de aciune (aplicarea deciziilor
i controlul aplicrii acestora, precum i luarea deciziilor de corecie).
Organizarea serviciilor administrative, reprezint un sistem de norme i activiti
care asigur orientarea, ndrumarea, controlul i realizarea contient a intereselor i

cerinelor cetenilor, utilizarea legilor, metodelor i tehnicilor manageriale aplicate la

situaiile specifice.
Conducerea serviciilor publice de ctre autoriti ale administraiei faciliteaz
cunoaterea realitii, dar i stimularea intuiiei, a imaginaiei i creativitii funcionarilor
publici, a factorilor de decizie. Prin conducerea exercitat de autoritile administraiei
publice se regleaz sistemul social datorit faptului c acestea asigur corelarea legislaiei
cu fenomenele politice, economice, culturale etc.
Scopul principal al organizrii sistemului autoritilor administraiei publice este
exercitarea prerogativelor puterii publice, de ctre reprezentanii colectivitilor umane,
prin aplicarea unor politici publice n interes general cu eforturi materiale, umane i
financiare mici i cu eficien mare.
n sens larg, prin organizare administrativ se definete procesul contient de
proiectare, coordonare. i control al activitii autoritilor, instituiilor, agenilor
economici (publici sau privai), n scopul satisfacerii unui interes general sau realizrii
unor obiective de utilitate public.
Spre deosebire de procesul organizrii unei societi comerciale private, n cazul
managementului administrativ, organizarea instituiilor i serviciilor publice asigur
cooperarea dintre actorii politici, sociali sau economici i canalizeaz resursele umane,
materiale, financiare, tehnice i informaionale ale colectivitii spre dezvoltarea
economico-social.
Prin aciuni, metode i mijloace specifice administraiei, specifice organizarea
serviciilor publice asigur soluionarea unor probleme complexe, care privesc relaiile
dintre autoritile publice i ceteni, gospodrirea localitilor i a domeniului public,
satisfacerea intereselor generale i locale in diferite sectoare ale vieii social-economice.
c). Implicarea managementului n organizarea administrativ.
n teoria administraiei publice se utilizeaz fie definiii formale, fie definiii
materiale ale sistemului de organizare a administraiei :
- conform definiiilor formale, administraia trebuie interpretat n sens organic,
ca ansamblu de autoriti publice: preedinte, guvern, ministere, consilii locale, primari i
instituii autonome locale;
- conform definiiilor materiale, administraia trebuie considerat n sens
funcional, ca ansamblu de acte i fapte administrative prin care se execut legea n mod
direct, sau prin emiterea de norme, sau prin organizarea sau prestarea de servicii publice.
Desigur c organizarea administraiei publice n sistem este posibil ca expresie a
managementului public pe baza unei teorii, a unei metodologii, a unor principii i tehnici
integrate, care s-i confere urmtoarele trsturi specifice:
caracterul politic: n cazul managementului public, organizarea administrativ a
instituiilor i serviciilor de interes general este influenat de factorul politic; deciziile
adoptate de guvernani se transmit de sus n jos la toate nivelurile administraiei
publice;
caracterul complex: complexitatea apare ca urmare a multitudinii sectoarelor
public
n care trebuie organizate servicii publice: nvmnt, sntate, cultur, asisten social,
transport public, alimentare cu energie electric, cu gaze, cu ap i canalizare,
telecomunicaii, salubritate, drumuri, protecie civil etc.

 caracterul de sintez: n domeniul managementului public se regsesc concepte,

teorii, metode i tehnici din alte domenii, care sunt utilizate n organizarea structurilor
administrative;
caracterul integrator: managementul serviciilor publice integreaz toate
elementele
necesare din domeniile vieii sociale, economice, cultural-spirituale etc .
caracterul de diversitate: diversitatea se impune ca urmare a existentei unor
instituii centrale sau locale ale administraiei publice, cu competen general sau
special.
2. Reguli de organizare administrativ
a) Noiune.
Termenul de organizare provine de la cuvntul de origine greac "organon" care
nseamn armonie. Prin organizare se nelege descompunerea unui fenomen, proces,
obiect, n elementele sale cele mai simple, analiza acestora n scopul recompunerii lor sub
efect de sintez, ntr-o form perfecionat.
Mutatis mutandis, n teoria administraiei publice, organizarea semnific
ansamblul de procese prin care se delimiteaz activitile specifice fiecrei autoriti,
serviciu sau instituie public din sistem, se stabilesc competenele, sarcinile i
responsabilitile acestora i se reglementeaz relaiile dintre ele, att n interiorul, ct i
n exteriorul sistemului administraiei publice.
n esen, organizarea este un proces de diviziune a muncii, de precizare a
responsabilitilor i stabilire (n caz de nevoie, impunere) a autoritii. Prin urmare,
fiecare autoritate, instituie sau serviciu public, ca i fiecare funcionar n parte, trebuie s
tie cine este, ce trebuie s fac, cine este responsabil i pentru ce rezultate.
Eficiena organizrii administraiei nu se poate aprecia dect prin gradul de
utilitatea social a serviciilor pe care le furnizeaz cetenilor, sau a gradului n care
autoritile administraiei publice realizeaz interesul general.
Este evident c, n msura n care o autoritate, o instituie sau un serviciu public
public are o sfer mai larg de atribuii, competene i responsabiliti, cu att i
organizarea acesteia este mult mai complex.
b) Decizia de organizare administrativ
Esena procesului managerial n orice structur organizatoric a administraiei
publice o constituie adoptarea i aplicarea deciziei administrative. Adaptarea instituiilor
i serviciilor publice la sistemul de nevoi sociale se realizeaz prin intermediul
activitilor funcionarilor publici i este rezultatul unor decizii administrative de
management.
n managementul administrativ, deciziile sunt adoptate (emise) de autoritile
administraiei publice la nivel central sau la nivel local.
Decizia administrativ definete procesul complex de alegere a unei variante de
aciune din mai multe posibile, n vederea realizrii unui obiectiv al administraiei publice
prin care este determinat activitatea a cel puin unei alte instituii (persoane) din sistemul
administrativ respectiv.

Pentru a fi eficient, decizia de organizare administrativ trebuie s ndeplineasc

mai multe condiii: s fie fundamentat tiinific; s aib un caracter realist; s fie
oportun; s fie integrat n ansamblul deciziilor administrative adoptate anterior; s fie
fundamentat juridic.
c) Reguli de organizare administrativ.
Principiile i regulile organizrii administrative ca expresie a managementului
public reprezint un ansamblu de norme, principii i proceduri care stau la baza
fenomenelor i proceselor din administraia public.
Principiile, sau regulile nu sunt aplicabile n orice condiii de loc, de timp sau de
persoane; ele necesit o anumit flexibilitate de aplicare, ceea ce implic din partea
autoritilor publice o anumit competen, experien i hotrre. Dintre principiile i
regulile managementului public aplicabile n sfera organizrii administraiei se pot reine
urmtoarele:

Regula conducerii unitare;

Conform acestei reguli sistemul este structurat piramidal, ierarhic, astfel c
deciziile se transmit din treapt n treapt. n acest fel se asigur claritatea obiectivelor de
realizat i modalitatea de asumare corect a realitii. Aplicarea acestui principiu are
avantajul cunoaterii de ansamblu a diferitelor procese i activiti, a corelaiilor dintre
acestea, precum i capacitatea de a corecta disfunciile n timp optim.
Regula conducerii autonome a serviciului public;
Spre deosebire de conducerea unitar, prin care se asigur coeziunea ntregului,
conducera autonom realizeaz adaptarea compartimentelor la particularitile
momentului i timpului: Autonomia corect neleas stimuleaz iniiativa managerilor i
ntrete responsabilitatea lor fa de actele administrative iniiate i executate. Cu ct se
aplic mai mult acest principiu, cu att se asigur mai mult operativitatea i iniiativa, n
timp ce birocraia ar fi stopat.
Regula adaptrii ;
Una dintre cerinele eseniale pentru organizarea sistemului administraieri
publice este capacitatea de adaptarea rapid a structurilor sale la schimbrile i din viaa
social-economic. Viaa social este supus unor evoluii permanente i continue. Aceste
transformri i evoluii ale societii presupun, capacitate de flexibilbilitate, cunoatere
exact a situaiilor concrete i rspunsuri coerente, rapide, pe msura desfsurrii
evenimentelor.
Regula aciunii
Administraia are o serie de prerogative ale puterii publice (de care cetenii nu
dispun) n domenii cum sunt ; perceperea de taxe i impozite, mobilizarea oamenilor n
situaii de urgen, preluarea imobilelor prin procedura de expropriere etc. Aceast putere
discreionar este stabilit prin lege, are amploarea variabil de la un regim politic la
altul, iar rigoarea controlului este diferit. Dar administraia pub1ic pstreaz,
ntotdeauna o marj de manevr (chiar dac ea trebuie s se conformeze legii), ntruct ea
se bucur de prerogativa oportunitii, adic de dreptul de a aciona acolo unde, cnd i
cum consider necesar, sau dac este necesar, s acioneze n cazul unor evenimente
excepionale.
Regula ierarhiei.

Ordinea implic ierarhie i ca atare administraia este ierarhizat, divizat pe

vertical i orizontal. Ierarhia administrativ (similar cu ierarhia militar), este un
procedeu pentru a asigura coeziunea i disciplina administraiei. Aceast ierarhie permite
transmiterea ordinelor prin relee succesive, repartizarea responsabilitilor i
supravegherea executrii. Datorit ierarhiei, autoritile administraiei publice superioare
pot decide restructurarea autoritilor administraiei subordonate ierarhic; acest lucru este
necesar n virtutea faptului c dimensiunea i structura instituiilor i serviciilor publice se
modific, funcie de varietatea, dificultatea i complexitatea sarcinilor sociale .
Regula legalitii
Necesitatea respectrii legalitii deriv din caracterul actelor administrative care
se emit ntotdeauna n conformitate cu legea sau cu un alt act normativ. Organizarea i
funcionarea autoritilor, instituiilor i serviciilor publice trebuie, aadar, s respecte
normele juridice existente.

3. Eficiena organizrii administrative.

a). Calitatea organizrii.
Cel mai important atribut al noiunii de eficien este faptul c ea are semnificaie
pozitiv. Ca funcie a managementului calitatea este uneori folosit n teoria n
administraiei cu semnificaia de eficien sau de utilitate social.
n domeniul economic, calitate definete totalitatea trsturilor i
caracteristicilor unui produs sau serviciu care-i confer proprietatea de a satisface o
cerin explicit sau implicit.
Managementul administraiei publice implic inevitabil anumite caliti de
organizare i tocmai pentru a asigura eficiena activitii acesteia. Calitatea organizrii
activitilor specifice administraiei se regsete n standardele ocupaionale sub forma
cerinelor i responsabilitilor ce revin tuturor managerilor i funcionarilor.
n Uniunea European s-a generalizat o anumit concepie cu privire la calitatea
organizrii administraiei publice bazat pe patru vectori :
utilizarea managementului prin obiective (MPO) pentru creterea eficienei
activitii;
capacitatea managerilor i funcionarilor de a crete eficiena serviciilor publice ;
promovarea factorului uman n politica administraiei ; resursele umane trebuie s
fie motorul performanei pentru c munca funcionarilor reprezint partea de
"soft" a unei autoriti sau instituii;
satisfacrea intereselor cetenilor n calitate lor de clieni ai serviciilor
administrative.
Dac aceste considerente sunt luate n calcul i se urmrete aplicarea
permanent a acestora n sistemul administraiei publice se pot obine c succesele dorite
n procesul de introducere a managementului calitii.
b) Calitatea personalului.
Pentru organizarea i funcionarea serviciilor publice la standarde de calitate
ridicate, n managementul resurselor umane teoria administraiei publice propune
implementarea unor msuri de tipul:

 Asigurarea unui management de calitate al resurselor umane;

Noiunea de resurs uman se refer la faptul c orice individ se poate perfeciona
profesional dac i se creaz condiiile necesare. Ar trebui avut n vedere concepia
care pune accentul pe faptul c angajaii nu sunt o investiie sinonim cu capitalul fix
sau mobil, ci o surs de ctig pentru administraie, dac li se ofer oportunitile
necesare. Esena managementului resurselor umane const n capacitatea managerilor
de a asigura condiiile necesare pentru ca angajaii s produc mai mult i mai bine.
Antrenarea salariatilor;
Antrenarea, ca secven distinct a procesului de management,cuprinde decizii i
aciuni prin care se asigur participarea salariailor la stabilirea i realizarea
obiectivelor prin luarea n considerare a factorilor ce-i motiveaz. Suportul economic
al antrenrii l reprezint, aadar, motivarea personalului, ce contribuie la armonizarea
o sistemului categorial de interese economice ale participanilor la furnizarea i
prestarea de servicii publice. Motivarea angajailor din administraie, indiferent dac
sunt functionari publici sau nu, presupune corelarea recompenselor, sau a sanctiunilor
materiale si moral-spirituale, cu
rezultatele efectiv obtinute din realizarea
obiectivelor. Motivarea poate avea urmtoarele caractere:
- pozitiv, cand prioritare sunt recompensele materiale si/sau moral-spirituale ;
motivarea negativ, cand, pe intrervale scurte de timp, sanctiunile sunt
prioritare;
complex, adic s cuprind recompense, ori sanciuni, att materiale, ct i
moral
spirituale, n proporii care s faciliteze manifestarea potenialului
personalului;
difereniat, n sensul c dimensionarea i acordarea de recompense sau
sanciuni s se realizeze funcie de specificitatea persoanei, specificitatea colectivului din
care aceasta face parte i specificitatea situaiei la care se refer. n acest fel se creeaz
premise favorabile pentru atenuarea i, ulterior, eliminarea caracterului colectivist sau
populist de motivare;
gradat, adic s urmreasc satisfacerea diverselor categorii de nevoi
specifice
individului, de la nevoi de nivel inferior la cele de nivel superior.
c). Calitatea activitii.
Dac acceptm ipoteza c problema calitii activitii unei organizaii depinde de
funcionalitatea ei, atunci trebuie s acceptm i concluzia c eficiena administraiei
depinde de reducerea sau eliminarea disfuncionalitilor ei. n acest sens, calitatea
activitii administraiei depinde de modul n care managementul reuete s nlture
urmtoarele elemente de disfuncionalitate:
- criteriile de tip colectivist n acordarea recompenselor materiale;
- lipsa resurselor financiare pentru plata la termen i n cuantumul previzionat a
salariilor;
- insuficiena motivaiei pentru participarea funcionarului la realizarea obiectivelor;
- erorile de comunicare a sarcinilor (misiunilor) ntre manageri i executani;
- folosirea metodelor populiste ca soluii pentru evitarea unor stri conflictuale.
d) Calitatea metodelor.
Teoria administraiei publice, pe baza sintezei cercetrilor tiinifice din
economie, sociologie, politologie, informatic i statistic matematic, propune o serie

de metode care pot duce la obinerea unor efecte benefice n activitatea administraoiei
publice, cum ar fi:
- stimularea creterii economice i a eficienei activitilor industriale, comerciale,
turistice, agricole etc.;
- promovarea organizarii raionale strcturilor organizatorice i iniiativa n adoptarea
deciziilor;
- selectarea i ierarhizarea valorile colectivitilor umane conform condiiilor de
legalitate, de oportunitate i utilitate social;
- reglarea fenomenelor sociale n mod obiectiv i limitarea efectelor deformatoare ale
subiectivismului persoanelor de decizie;
- aplicarea metodelor, tehnicilor i procedeelor tiinifice n scopul depistrii, msurrii
i evalurii proceselor care devin obiect al conducerii, eliminnd amatorismul sau
aprecierea subiectiv a situaiilor;
- evaluarea corect a influenelor generate de factorii perturbatori.

IV. AUTOGUVERNAREA LOCAL.

CONINUT: Noiunea de autoguvernare local; Principiile autoguvernrii: Autonomia
local; Descentralizarea; Subsidiaritatea, Eligibilitatea autoritilor publice; Legalitatea,
Principiul consultrii cetenilor.
Noiunea de autoguvernare.
Conceptul de autoguvernare local, utilizat n teoria administraiei publice
europene, are multiple semnificaii, datorit criteriilor diferite de abordare a fenomenului;
din perspectiv politic, autoguvernarea local definete dreptul colectivitile
umane de a-i alege n mod direct, prin vot liber exprimat, autoritile publice
prin intermediul crora s s-i realizeze drepturile i libertile fundamentale;
din punct de vedere economic, autoguvernarea definete dreptul i capacitatea
colectivitilor locale de a stabili obiectivele de interes general, de a aproba
investiiile pentru lucrri de utilitate public, sau pentru nfiinarea serviciilor
publice cu caracter industrial agricol, comercial etc.
sub aspect social, autoguvernarea se refer la dreptul colectivitilor locale (a
grupurilor, etnice, religioase, culturale etc.) de a-i manifesta liber aspiraiile
spirituale, tradiiile i obiceiurile.
n sfrit, prin autoguvernare teoria comunitar definete administraia eficient,
capabil s elaboreze i s implementeze politicile publice necesare unei
dezvoltri diurabile.
Atenie ! n teoria administraiei publice nu este recunoscut principiul autoguvernrii
teritoriale din cauza faptului c statele membre ale Uniunii Europene, printre care se
numr i Romnia, au caracter unitar i indivizibil.

Autoguvernarea local este posibil i dezirabil n condiiile n care sunt

respectate principiile de organizare i funcionare a administraiei publice la nivel local.
1. Principiul autonomiei locale.
Prin autonomie local se nelege dreptul (capacitatea) a autoritilor
administraiei publice locale de a gestiona patrimoniul unitii administrativ teritoriale n
care funcioneaz, precum i capacitatea de a organiza activitile economico-sociale n
interesul colectivitii locale i n conformitate cu cerinele dezvoltrii durabile.
Acest principiu, care se regsete att n normele constituionale, ct i n lgislaia
privind organizarea i funcionarea administraiei publice locale, se refer la libertatea de
decizie a autoritilor administraiei publice locale n virtutea faptului c acestea sunt
alese i reprezint voina cetenilor care le-au ales.
Principiul autonomiei locale nu se aplic asupra organizrii administrativteritoriale ntruct statul Romn are caracter unitar i indivizibil.
Exercitiul responsabilittilor publice trebuie, de manier general s fie atribuit
acelor autoriti publice situate cel mai aproape de ceteni. La atribuirea unei
responsabiliti ctre o alt autoritate trebuie s se ina seama de amploarea i de natura
sarcinii, precum i de cerinele de eficien i economie.
Competenele atribuite autoritilor administraiei publice locale trebuie s fie n
mod normal depline i exclusive. Ele nu pot fi puse n discuie sau limitate de ctre alte
autoriti, centrale sau regionale, dect n cazuri expres prevzute de lege.
n cazul delegrii competenelor de ctre o autoritate public regional sau
central, autoritile administraiei publice locale trebuie s aib libertatea de a decide
care sunt obiectivele de interes local ce trebuie realizate, ce mijloace materiale, umane i
financiare trebuie alocate, condiiile locale specifice.
Autoritile administraiei publice locale trebuie s fie consultate, pe ct posibil,
n timp util i n mod adecvat, n cursul procesului de planificare i de luare a deciziilor n
toate problemele ce privesc colectivitile locale.
2. Principiul descentralizrii.
Scopul prioritar al reformei administratiei publice locale const n crearea unei
administraii capabile s-i ndeplineasc funciile i rolul, n aa fel nct s asigure
dezvoltarea economic, social i organizaional ntr-o anumit unitate administrativteritorial (jude, ora, municipiu,. comun), ntr-o anumit perioad de timp.
Pentru realizarea reformei administraiei publice locale trebuie transpus n
practic principiul politico-administrativ al descentralizrii. Principiul descentralizrii
serviciilor publice este nscris n Constituie i reglementat expres prin legea
administraiei publice locale.
Autonomia local real nu se reduce doar la delegarea dreptului de a lua decizii la
nivelul autoritilor publice locale, ci implic un transfer al acestui mandat i asupra
resurselor financiare necesare pentru aplicarea deciziilor administrative.
Coninutul principiului descentralizrii este determinat de delegarea multor
atribuii i competene de la nivel central la nivel local, ntr-o serie de domenii.

Potrivit acestui principiu, toate consiliile judeene, municipale oreneti i

comunale au dreptul de a-i exercita autoritatea dup cum urmeaz:
n domeniul financiar, prin recunoaterea dreptului consiliilor locale de ai
elabora bugetul propriu, de a stabili taxe i impozite locale, de a face investiii etc.;
sub aspect administrativ, prin recunoaterea dreptului consiliilor de a-i
organiza aparatul propriu, de a organiza instituii i servicii publice;
din punct de vedere patrimonial, prin recunoaterea dreptului consiliilor de
a-i administra singure bunurile din domeniul public i privat;
instituional, decizional, organizational, prin recunoaterea dreptului
consiliilor de a-i elabora i implementa propriile politici publice de dezvoltare durabil.
Sub aspect doctrinar o serie de autori romni, ca P. Negulescu, D. Tarangul, Ion
Deleanu i alii au considerat c descentralizarea este o alternativ administrativ la
centralizarea excesiv a administraiei i c ea const n posibilitatea, recunoscut de
autoritatea central, autoritilor locale de a adopta la nivel teritorial anumite decizii, fr
a se consulta n prealabil cu Guvernul.
Prin descentralizare sunt scoase din competena Guvernului anumite servicii
publice de interes local, sau din domenii de specialitate, i transferate n sarcina unor
autoriti ale administraiei publice locale.
Serviciile publice, n nelesul Legii nr. 326/2000, cu modificrile i completrile
ulterioare, reprezint ansamblul activitilor i aciunilor de interes local desfurate sub
autoritatea administraiei publice locale, avnd ca scop furnizarea de servicii de utilitate
public.
Descentralizarea serviciilor publice are la baz teoria potrivit creia guvernanii
de la orice nivel ierarhic i realizeaz mai bine rolul dac pot s-i gestioneze resursele
alocate, n mod autonom, deci mai eficient. Procesul descentralizrii serviciilor publice se
realizeaz prin:
Peluarea atribuiilor de administrare i finanare a unor activiti de ctre
autoritile
administraiei publice judeene, municipale, oreneti i comunale exemplu: preluarea
din sistemul centralizat a creelor i grdinielor; preluarea din sistemul centralizat a
activitii de asistena a persoanelor cu handicap; preluarea din sistem centralizat a
proteciei copiilor instituionalizai i a cminelor de btrni ; preluarea sistemului de
eviden informatizat a persoanei etc.
Transferul de la bugetul de stat, ctre autoritile administraiei publice locale, al
resurselor corespunztoare, finanrii unor activitati de nvmnt, cultur, sntate,
poliie comunitar, pompieri, aprare civil;
Stabilirea echitabil a modului de repartizare a veniturilor din impozite i taxe
locale
n aa fel nct autoritile locale s dispun de o parte suficient din venituri pentru
realizarea sarcinilor;
Perfecionarea legislaiei financiare n scopul creterii autonomiei bugetare;
Lrgirea cadrului de participare a cetenilor la procesul de adoptare a deciziilor
de
interes local i crearea de noi forme instituionalizate de cooperare cu societatea civil;

 Crearea unui serviciu public n folosul exclusiv al cetenilor pentru garantarea

dreptului de petiionare i a dreptului la informaie al oamenilor din fiecare localitate.
3. Principiul subsidiaritii
Principiul subsidiaritii rspunde cerinei sociale de a elabora deciziile privind o
colectivitate local, ct mai apropae de acea colectivitate. Principiul subsidiaritii este
o form de descentralizare a deciziei astfel nct aceasta s reflecte realitatea local.
Mai mult dect att, principiul subsidiaritii creeaz posibilitatea de a verifica
necesitatea i oportunitatea unor acte/fapte administrative prin raportarea lor la nevoile i
resursele colectivitii locale.
Principiul subsidiaritii, aa cum a fost enunat la Edinbourgh de Consiliul
European n 1992 exprim n teoria administraiei, conceptul politic privind democraia
social, ca form de participare a cetenilor la autoguvernare.
n doctrina juridic european se consider c dreptul cetenilor de a participa la
rezolvarea treburilor publice face parte din principiile democratice comune tuturor
statelor membre ale Consiliului Europei. Existena autoritilor administraiei publice
locale mputernicite cu responsabiliti efective permite o administrare n acelai timp
eficient i apropiat de ceteni, pe baza creia se poate realiza autonomia local.
Principiul subsidiaritii are aadar urmtoarele caracteristici:

libertatea autoritii administraiei publice de a adopta decizii care privesc

intersele
generale ale colectivitii locale sau pentru executarea unor lucrri de utilitate public;

dreptul de a-i organiza competena i de a-i exercita atribuiile conform

nevoilor
cetenilor;

capacitatea de a folosi resursele materiale, financiare, umane, etc., pentru

realizarea
obiectivelor social-economice de interes local.
contactul direct, rapid i eficient al autoritilor cu cetenii n scopul gsirii celor
mai bune soluii de rezolvare a problemelor de interes local.
4.Principiul alegerii autoritilor administraiei publice
Termenul eligibilitate provine din verbul latin "eligere" care nsemna a alege, a
selecta dintre mai multe persoane.
Acest principiu de organizare i funcionare a administraiei publice locale se
realizeaz prin alegerea de ctre ceteni, prin vot universal, egal, secret i liber exprimat,
a autoritilor administraiei publice locale; preedinii consiliilor judeene, consiliile
judeene, muncipale i comunale, primarii.
Principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale este consacrat
prin normele constituionale, precum i in legislaia privind organizarea i funcionarea
administraiei publice locale.
Principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale este tratat
exhaustiv n legea de organizarea i funcionare a administraiei publice locale n

capitolele dedicate constituirii consiliilor: judeene, municipale, oreneti i comunale,

precum i n seciunile dedicate exercitrii mandatului de ctre preedinii consiliilor
judeene, de ctre primarii localitilor urbane i rurale, precum si catre ctre consilierii
locali.
Odat alese, conform voinei cetenilor, consiliile locale functioneaza ca
autoriti deliberative care adopt hotrri pe baza votului majoritii membrilor si, iar
primarii, ca autoriti publice cu caracter unipersonal care execut hotrrile consiliului
local i celelalte acte normative.
Serviciile publice din structura consiliului local formeaz aparatul acestuia,
denumit cu un termen generic primrie.
Mandatul consiliilor locale i al primarilor are o durat de patru ani i nu poate fi
prelungit dect n cazuri excepionale; acest mandat se.exercita pn la preluarea
atribuiilor de ctre autoritile publice nou-alese.
5. Principiul legalitii
Legalitatea este un principiu fundamental al activitii administraiei publice
locale deoarece aceast funcie este de natur executiv, sau altfel spus, pentru c
autoritile publice trebuie s organizeze i s pun n executare legile i celelalte acte
normative.
Actele administrative, indiferent de autoritatea emitent, trebuie s respecte
dispoziiile legii i a celorlaltre acte normative de rang superior.
Nerespectarea legii n activitatea autoritilor publice are ca sanciune nulitatea
actelor i/sau faptelor administrative. Nulitatea actelor administrative emise cu nclcarea
legii se constat de ctre instanele judectoreti de contencios administrativ fie la
sesizarea prefectului, fie la plngerea persoanei creia i s-au nclcat drepturile.
Din punctul de vedere al modului n care sunt elaborate actele administrative cu
caracter normativ de ctre autoritile publice avem mai multe situaii:
actele administrative adoptate prin votul majoritii persoanelor care compun
autoritile colegiale se numesc hotrri;
actele administrative emise n mod unilateral poart denumirea de dispoziii;
actele administrative emise de prefeci se numesc ordine.
Autoritile administraiei publice au capacitatea de a-i ndeplini sarcinile i de ai exercita atribuiile numai n domeniile n care legea le recunoatea competena sau
competen nu a fost atribuit altor autoriti publice.
Potrivit legii, capacitatea autoritilor administraiei publice locale de a rezolva
problemele de interes public reprezint att un drept, ct i o obligaie fa de
colectivitile care le-au ales prin vot direct. Datorit acestei simetrii juridice, atunci cnd
o persoan care ocup o funcie de autoritate public nu-i ndeplinete obligaiile, ea
poate fi suspendat din funcie, demis sau trimis n judecat ; n cazul autoritilor
colegiale (consilii) acestea pot fi dizolvate, dup care se organizeaz alegeri pentru
constituirea altui organ.
Competena material general, competena teritorial i competena funcional a
autoritilor administraiei publice sunt prevzute expres prin Constituie i legile
organice.

n ceea ce privete competena material special, cum este execuia bugetar,

nfiinarea i desfiinarea serviciilor publice colaborarea i cooperarea cu alte autoriti
asocierea cu ageni economici romni sau strini etc., autoritile locale au dreptul de a
hotr forma i mijloacele de realizare.
Legalitatea implic i respectarea ierarhiei forei juridice a actelor administrative
potrivit creia actele de la vrful ierarhiei au fora juridic cea mai mare.
Astfel, n adoptarea sau emiterea de acte administrative trebuie respectate, n
ordine urmtoare: legile, ordonanele guvernului, hotrrile de guvern, ordinele
minitrilor i prefeceilor, hotrrile consiliilor judeene. i locale, dispoziiile primarilor.
Prezumia de legalitate a actului administrativ are potrivit simetriei juridice i
consecina nulitii actului n cazul n care a fost emis cu nclcarea legii. n acest caz,
potrivit legii, actul administrativ ilegal nu-i poate produce efectele juridice, fiind
suspendat de drept, din momentul n care prefectul a sesizat instana de contencios
administrativ cu privire la ilegalitatea actului.
6. Principiul consultrii cetenilor.
Principiul consultrii cetenilor, prin formele prevzute de lege, atunci cnd se
adopt decizii cu impact deosebit asupra colectivitilor locale exprim ideea democraiei
participative.
Autoritile administraiei publice trebuie s implice ct mai mult pe ceteni n
procesul decizional pentru a conferit legitimitate actului administrativ i pentru a asigura
executarea acelui act de ctre ceteni.
n cadrul aplicrii acestui proces, exist o relaie biunivoc: pe de o parte,
autoritile administraiei publice trebuie s asigure transparena activitii lor (s
informeze corect i la timp pe ceteni cu privire la programele de dezvoltare i la costuri
le alocate acestora), iar pe de alt parte, s permit accesul cetenilor la elaborarea
planurilor de amenajare i sistematizare a teritoriului, la proiectarea bugetelor, la
programele de dezvoltare durabil i protecie a mediului, la formele de cooperare local,
regional, transfrontalier i european.
Aplicarea acestui principiu este greu de realizat n administraia public local n
primul rnd din motive obiective, pentru c organizarea referendumului sau a altor forme
de consultare cu ceteneii necesit perioade mari de timp, iar n al doilea rnd, pentru c
exist o mare diversitate de nevoi, de interse i aspiraii, greu de conciliat pentru a
satiface dorina tuturor.
Esena democraiei locale const n realizarea unui sistem de autoguvernare cu i
pentru oameni sub forma unui parteneriat ntre autoriti i ceteni. Aceast idee trebuie
aplicat de toi conductorii autoritilor publice, de ctre funcionarii publici, de ctre
salariaii serviciilor publice i nu n ultimul rnd, de ceteni.
Dei prin lege este reglementat ca form de participare a cetenilor la luarea
deciziilor, prezena cetenilor la edinele consiliilor locale este slab i ineficient.
Administraia are obligaia de a invita cetenii s participe la ntrunirile comisiilor de
specialitate, ale diferitelor comitete consultative, inclusiv la edinele consiliilor judeene,
oreneti sau comunale.

Participarea ceteneasc presupune realizarea concomitent a patru cerine:

transparena administraiei, transmiterea de informaii ctre oameni, receptarea
informaiilor de la ceteni i implicarea acestora n actul decizional.
ntr-o exprimare sintetic, principiul participrii cetenilor la adoptarea deciziilor
se poate exprima prin dictonul ceteanul este persoana cea mai important pentru
administraie.

TESTE: Pezentai concepia Uniunii Europene cu privire la autoguvernarea local;

Enumerai trsturile specifice autonomiei locale; Facei comparaie ntre
descentralizare i desconcentrare; Argumentai necesitatea respectrii
principiului
legalitii n activitatea administraiei publice.
CAP. VII. STRUCTURA INTERN A SERVICIILOR ADMINISTRATIVE.
CONINUT: Organizarea fucional a serviciilor; Organizarea structural a serviciilor;
Organigramele; Doctrina UE cu privire la organizarea serviciilor.
1. Organizarea funcional a serviciilor administrative.
Una dintre atribuiile principale ale administraiei publice este organizarea unor
structuri, fie n aparatul propriu (sub forma de departamente, servicii, birouri), fie
exterioare (sub forma unor instituii i servicii publice) necesare pentru producerea de
bunurilor, furnizarea serviciilor sau executarea lucrrilor de utilitate public.
Serviciile publice (din aparatul propriu al administraiei) desfoar, de regul,
activiti de natur executiv, sau altfel spus, pentru realizarea funciei executive a
statului cum sunt; servicii de asisten social, de protecie, de eliberare a autorizaiilor,
de stare civil, de administrare a patrimoniului, de eviden a populaiei. Datorit
caracterului acestor servicii publice ele nu pot fi externalizate (delegate altor instituii sau
persoane din afara administraiei) i se realizeaz numai prin funcionari publici n regim
de monopol.
Serviciile de utilitate public (din afara aparatului propriu) desfoar, de regul,
activiti economice, comerciale, de transport, construcii etc., n scopul satisfacerii
intereselor cetenilor la nivel naional, fiind organizate de ctre Parlament sau Guvern,
fie la nivel local, organizate de consiliile locale. Aceste servicii exterioare
administraiei publice pot fi asigurate de ageni economici prin delegare de gestiune ca
servicii de utilitate public sub controlul autoritilor publice.
Indiferent de nivelul la care funcioneaz, autoritile publice au obligaia ca, prin
actul de nfiinare, s stabileasc att obiectul de activitate al serviciului public, ct i
structura sa organizatoric, regulile de funcionare i sarcinile specifice. S nu omitem
faptul c reprezentanii managementului clasic considerau c structura, ca mod de
organizare intern, constituie secretul eficienei oricrei organizaii.

n ceea ce privete instituiile sau serviciile administraiei publice, structura are

relevan n msura n care corespunde sistemului ierarhizat de organizare a
administraiei (pe vertical), ceea ce nu nseamn c nu trebuie avut n vedere la
proiectarea lor.
n al doilea rnd, organizarea unei structuri trebuie s ia n considerare
specializarea serviciului ntr-un anumit domeniu: furnizarea de produse, prestarea de
servicii, execuia de lucrri de utilitate public etc.
Exemplu: structura organizatoric creat exclusiv pentru furnizarea de produse are o serie
de avantaje, deoarece: - impune fiecrui compartiment din interiorul unui serviciului s se
concentreze numai asupra sarcinilor proprii; - asigur accesul fiecrui compartiment la
resurse, informaii i tehnologii de specialitate; - faciliteaz conducerea operativ,
flexibil, eficient a serviciului; - permite cuantificarea activitii fiecrui compartiment
i eficacitatea ntregului serviciu.
n al treilea rnd, organizarea funcional implic elaborarea unei structuri care s
asigure realizarea funciunilor de baz ale serviciului public pentru ca acesta s poat
satisface o anumit necesitate social.
Indiferent dac serviciul public este asigurat n regie proprie de administraie, sau
dac serviciul de utilitate public este prestat de alte persoane juridice sau fizice private,
el trebuie s realizeze o serie de funciuni.
a) Functiunea de cercetare-dezvoltare care definete ansamblul activitilor
desfurate n vederea inovrii i a implementarii progresului tehnic. n cadrul acestei
funciuni se deosebesc trei activiti principale:
- previziunea, care const n elaborarea proiectelor, strategiilor i politicilor serviciului
public concretizate n prognoze i planuri, n defalcarea activitilor pe perioade i
subdiviziuni organizatorice i verificarea modului de realizare n concret a acestora;
- conceptie tehnic care include toate cercetarile aplicative si de dezvoltare cu caracter
tehnic efectuate n cadrul serviciului public;
- organizare, n calitate de activitate principal a serviciului public, care reunete
ansamblul proceselor de elaborare, adaptare i introducere de noi metode i tehnici
organizatorice.
b) Functiunea comercial
Functiunea comercial a serviciului public cuprinde ansamblul proceselor de
studiu a cererii i ofertei de pe piaa serviciilor, de procurare nemijlocit a materiilor
prime, materialelor, echipamentelor de productie necesare fabricrii sau prestrii
serviciilor, precum i pentru stabilirea strategiei de vnzare a acesteia. n cadrul funciunii
comerciale se disting trei activiti principale:
- aprovizionarea tehnico-material reunete ansamblul atribuiilor prin care se asigur
procurarea materiilor prime, materialelor, combustibilului, echipamentelor de producie
necesare realizrii produselor i serviciilor;
- vnzarea reunete ansamblul atribuiilor prin care se asigur nemijlocit valorificarea
produselor i serviciilor pe pia;
- activitatea de marketing, care cuprinde ansamblul atribuiilor privind studiul pieei
interne i externe, cunoaterea necesitilor i comportamentului consumatorilor n
vederea stabilirii celor mai adecvate modaliti de orientare a produciei i de cretere a
vnzrii produselor i serviciilor publice.
c) Funciunea de producie, prestarea de servicii i execuia lucrrilor publice.

Aceast funciune poate fi definit ca ansamblul proceselor de munc prin care se

transform obiectele muncii n produse finite i servicii publice i se creeaz condiiile
tehnico-organizatorice necesare continurii procesului de fabricaie.
d) Functiunea financiar-contabil.
Aceast funciune cuprinde ansamblul activitilor prin care se asigur resursele
financiare necesare atingerii obiectivelor serviciului public, precum i evidena valoric a
micrii ntregului su patrimoniu. Aceasta funciune are caracter sintetic, ce reunete trei
activiti principale:
- activitatea financiar, reprezentat de ansamblul proceselor prin care se determin i se
obin resursele necesare atingerii obiectivelor;
- contabilitatea, care reunete ansamblul proceselor prin care se nregistreaz i se
evideniaz valoric resursele materiale i financiare;
- controlul financiar de gestiune, care cuprinde ansamblul proceselor prin care se verific
respectarea legislaiei privind existena, integritatea, utilizarea i pstrarea valorilor
materiale i bneti cu care serviciul public este dotat.

e) Functiunea de personal.
Ansamblul proceselor din cadrul serviciului public prin care se asigur resursele
umane necesare, precum i utilizarea, dezvoltarea i motivarea acestora constituie
continuul funciunii de personal.
n cadrul funciunii de personal se pot delimita mai multe activiti: previziunea
necesarului de salariati; selecionarea personalului; ncadrarea n munc; evaluarea
activitii profesionale; motivare a personalului; perfecionarea pregtirii profesionale;
promovarea n funcie; protecia muncii.

2. Organizarea structural a servicilor administrative.

a) Definirea structurii organizatorice
Organizarea structural reprezint cea de-a doua component de baza a organizrii
formale i const n gruparea funciunilor, activitilor, atribuiilor i sarcinilor conform
unor criterii de eficien, repartizarea acestora n subdiviziuni organizatorice, pe grupuri
de persoane, n vederea realizrii sarcinilor specifice serviciului public. n cadrul acestei
structuri organizatorice se disting dou componente:
Structura managerial care cuprinde conductorii de rang superior i cei cu drept
de
decizie asupra compartimentelor din subordine (economice, tehnice i financiarcontabile, de personal etc. Aceast structur este alctuit din persoanele cu funcii de
conducere (directorul general i adjunctii si, inginerul ef, arhitectul ef, contabilul ef)
i din compartimentele funcionale i de concepie tehnico-tiinific aferente.
Structura de productie, care este alctuit din totalitatea subdiviziunilor

organizatorice n cadrul crora se desfoar activitile operaionale, n principal de

producere a bunurilor, de prestare a serviciilor destinate i de execuie a lucrrilor de
utilitate public.
b) Componentele structurii organizatorice
Principalele componente ce trebuie avute n vedere de autoritile publice n
momentul n care stabilesc structura organizatoric a serviciului public sunt urmtoarele:
Postul: este cea mai simpl subdiviziune organizatoric a serviciului public i
poate fi definit ca ansamblu de drepturi i obligaii ce revin unui funcionar (angajat
contractual) pentru ndeplirea sarcinilor sale de serviciu. Fiecare post are obiective
individuale care constituie, n acelai timp, criterii de evaluare a activitii celui care
ocup postul. Postul implic realizarea unor sarcini simple i autonomie
operaional.Toate elementele unui post trebuie nscrise n fiele privind descrierea
postului i specificarea postului.
Functia: definete totalitatea posturilor care prezint aceleai caracteristici
principale. Dup natura i amploarea obiectivelor, sarcinilor, competentelor i
responsabilitilor se deosebesc dou tipuri de funcii:
- managerial se caracterizeaz printr-o serie mai larg de competene i
responsabiliti referitoare la obiectivele instituiei/serviciului care implic sarcini de
previziune, organizare, coordonare, antrenare i control-evaluare, ce se reflect n luarea
de decizii cu privire la munca altor persoane.
- de execuie se caracterizeaz prin obiective individuale limitate, crora le sunt
asociate competene i responsabiliti mai reduse, fr dreptul de a lua decizii privind
munca altor titulari de posturi.
Ponderea ierarhic: exprim gradul de mrime al compartimentului condus de
un manager. Ponderea depinde de natura lucrrilor efectuate de funcionarii subordonati,
de nivelul de pregtire i gradul lor de motivare, de frecvena i amploarea legturilor
dintre ei, de experiena i prestigiul managerului.
Compartimentul se refer la grupul de funcionari (angajai) care efectueaz
munci omogene sau complementare la acelai loc de munc, fiind subordonat nemijlocit
unui singur ef. Compartimentele pot fi:
- operaionale se caracterizeaz prin faptul c se realizeaz produse, presteaz
servicii sau execut lucrri (sau pri din acestea) sau efectueaz direct operaiuni
tehnico-materiale specifice administraiei publice;
- funcionale se caracterizeaz prin faptul c pregtesc deciziile pentru manageri
i acord asisten de specialitate tehnic, de marketing, economic, organizatoric att
compartimentelor operationale, ct i celor funcionale. Activitatea lor se concretizeaz n
studii, rapoarte, analize i sinteze informaionale.
Nivelul ierarhic este format din totalitatea subdiviziunilor organizatorice situate
la aceeai distan ierarhic fa conductorul serviciului public. Cu ct numrul
nivelurilor ierarhice este mai mic, cu att crete operativitatea managementului, deoarece
se reduc circuitele informaionale i scade distorsiunea informaiilor.
Relatiile organizatorice se refer la raporturile dintre subdiviziunile
organizatorice stabilite fie prin legislaie (pentru autoritile publice), fie prin acte
administrative (pentru serviciile administraiei publice locale) i pot fi:
- de autoritate, sunt raporturi stabilite prin acte normative n virtutea crora
funcionarii publici (ca i personalul contractual din serviciile publice) sunt obligai s

execute dispoziiile autoritii publice ierarhic superioare. Relaiile de autoritate se pot

manifesta n trei moduri: ierarhice, functionale i de stat major.
- de cooperare, care se stabilesc ntre posturile situate pe acelasi nivel ierarhic,
dar care aparin unor compartimente diferite.
- de control, care se manifest ntre persoanele (institutiile) specializate de
control i celelalte subdiviziuni organizatorice ale serviciului public.
c) Clasificarea structurilor organizatorice
Analiza elementelor componente ale structurii organizatorice a permis
specialitilor identificarea mai multor tipuri de structuri organizatorice:
a) Structura ierarhic este format din funcionarii publici subordonai nemijlocit
conductorului serviciului public. Ea are un numr redus de compartimente cu caracter
operational, corespunzatoare, de regul, principalelor activiti. Conductorul serviciului
public exercit n exclusivitate toate funciile managementului ceea ce implic necesitatea
de a avea competen n toate domeniile: tehnic, organizatoric, control, personal,
ntreinere.
b) Structura funcional este alctuit din compartimente operaionale i
funcionale. n acest tip de structur conductorul nu trebuie sa fie specialist, deoarece are
la dispoziie compartimentele funcionale. Funcionarii de execuie sunt cei care primesc
competene i rspund att fa de efii ierarhici, ct i fa de compartimentele
funcionale, nregistrndu-se multiple subordonri.
c) Structura ierarhic-funcional reprezint o mbinare a precedentelor dou
tipuri, fiind alctuit att din compartimente operationale, ct i functionale. n acest caz,
funcionarii de execuie primesc decizii, dar rspund numai fa de eful ierarhic direct,
respectndu-se principiul unitii de decizie i aciune. Acest tip de structur
organizatoric este folosit n majoritatea cazurilor de ageni economici care realizeaz
produse, presteaz servicii sau execut lucrri de utilitate public. Exist mai multe
variante ale structurii ierarhic functionale, de tipul:
d) Structura divizional, este o structura organizatoric de tip ierarhicfuncional, n care divizia are autonomie operaional ridicat, ceea ce-i permite o
adaptare rapid la cerinele pieei. Se folosete n cazul organizrii serviciilor publice de
dimensiuni mari, cu producie eterogen sau cu rspndire geografic larg. Pentru regiile
autonome de dimensiuni mari, organizarea divizional creeaz oportunitatea privatizrii
pentru fiecare divizie n parte.
e) Structura matriceal este o modalitate important i eficient de rezolvare a
unor probleme complexe de natur strategic si inovaionala. Organizarea matriceala este
caracterizata prin coexistena unei structurii organizatorice formale cu o serie de structurii
ad-hoc constituite pentru realizarea unui proiect. n structura de tip matriceal se manifest
o complexitate de relaii organizatorice verticale, transversale si oblice, concomitent cu
managementul de proiect.
f). Structura simpla ( ierarhic)
Este o structur organizatoric cu un numr redus de posturi, compartimente i
niveluri ierarhice i cu relaii organizatorice de tip ierarhic (de subordonare nemijlocit).
Se folosete n cazul serviciilor publice de dimensiuni mici sau la nivelul unor
compartimente din regiile autonome sau societile comerciale cu capital de stat. Un

element specific acestei structuri l reprezint unicitatea managerului (care este adesea
patronul-ntreprinztor).
g) Structura ierarhic-funcional
n primul rnd, organizarea ierarhic-funcional are la baz specializarea unor
componente structurale i structura simpl (ierarhic); n al doilea rnd, ea reflect
specializarea funcionarilor de conducere i de execuie, fiecare dintre acetia fiind
profesionist ntr-un anumit domeniu; n al treilea rnd, relaiile organizatorice se
diversific, n sensul c apar i se manifest relaii de autoritate prin transmiterea de
elemente metodologice cu privire la desfurarea proceselor de munc; n sfrsit,
structura ierarhic-functional este predominant birocratic, fiind considerat un
impediment pentru perfecionarea serviciului public .
h) Structura organizatorica" hibrida"
Aceasta mbin, practic, caracteristicile dimensionale i funcionale ale organizrii
matriceale, organizarea pe divizii si ierarhic-functionale pentru c raspunde mult mai bine
cerinelor i exigenelor mediului national i internaional, precum i parametrilor de
flexibilitate, dinamism i eficacitate. Organizarea hibrid este o solutie managerial a
numeroaselor probleme pe care le ridic funcionarea unui serviciu public ntr-o
conjunctur ostil i instabil.

3. Organigramele.
Organigramele sunt modaliti de prezentare a structurii organizatorice sub form
grafic prin simboluri i pe baza unor reguli specifice. Tipurile uzuale sunt:
a) Organigrama general red structura organizatoric a unui ntreg serviciu
public. ns, pentru studierea organizrii seciilor sau compartimentelor sunt elaborate i
organigrame partiale, acestea reprezentnd n detaliu componenta organizatoric a
compartimente lor active.
b) Organigramele partiale se pot constitui n mai multe feluri. Cel mai des este
folosita organigrama piramidal, ordonat de sus n jos, n partea superioar fiind trecute
organele si posturile manageriale superioare, dimensiunea competenei i
responsabilitii, reducndu-se pe masur ce se apropie de baza piramidei .
c) Organigramele circulare sunt elaborate pe baza ordonrii circulare a
elementelor structurii organizatorice.
d) Condiii tehnice de proiectare a organigramei
Pentru a proiecta i implementa un tip de organigrama corect, autoritile
administraiei publice care nfiineaz instituii, servicii sau agenti economici producatori
sau furnizori de servicii publice trebuie s respecte anumite reguli:
mrimea patrulaterelor i grosimea liniilor trebuie sa fie proporionale cu
amplitudinea sarcinilor, nivelul de competen i responsabilitatea implicate.
plasarea liniilor de legatur ntre casete trebuie s reflecte raporturile de
subordonare, respectiv de supraordonare ierarhic; toate posturile i compartimentele care

sunt la acelai nivel ierarhic trebuie s fie situate n acelai plan i la aceeai distan fa
de conducere.
pentru fiecare compartiment trebuie specificat numrul total al personalului, cu
indicarea posturilor de conducere i a posturilor de execuie.
Organigrama unui serviciu public are dezavantajul c ofer informaii numai
despre compartimentele uzuale i de aceea este necesar un regulament de organizare si
funcionare prin care s fie detaliate sarcinile i atribuiile fiecrui compartiment.
4. Regulamentele de organizare si functionare (ROF)
Regulamentele de organizare i funcionare trebuie s cuprind, att pentru
serviciile admimistrative prestate n regie proprie, ct i pentru serviciile de utilitate
public prestate prin delegare de gestiune, o serie de elemente cum sunt:
caracteristicile tipologice ale serviciului public;
sistemul de management: sistemul metodologic, decizional, informaional i
organizatoric;
managementul de vrf, cu atribuiile, responsabilitile i competenele atribuite;
formele participative de management, precum i sarcinile, competenele i
responsabilitile acestora;
managementul de nivel mediu i inferior, care trebuie s cuprind atribuiile,
responsabilitile i competenele compartimentelor funcionale i operaionale, precum i
organizarea informaional a fiecrui compartiment;
dispozitii finale i condiiile rspunderii disciplinare, administrative sau penale
a funcionarilor.
n prima parte a ROF-ului se menioneaz datele privind temeiul legal al
nfiinrii serviciului, o scurta prezentare a obiectului su de activitate i principalele
caracteristici ale managementului de nivel superior. n a doua parte a ROF-ului sunt
enumerate n detaliu compartimentele, funciile si posturile.
De regula, ROF-ul se elaboreaz de ctre compartimentul de organizare al
serviciului rspectiv, cu avizul autoritii publice ierarhic superioar. Descrierea fiecarei
funcii din cadrul fiecrui serviciu se face de catre funcionarii din acele compartimente
(pentru c ei sunt specializai) urmnd a fi incluse n regulamentul de organizare i
funcionare.
5. Doctrina Uniunii Europene privind organizarea serviciilor administrative
n domeniul competenei autoritilor administraiei publice din statele membre
U.E. de a nfiina i/sau de a organiza servicii publice (numite i servicii universale)
teoria comunitar a pus accentul pe patru vectori i anume :
definirea modului n care serviciile administraiei publice trebuie s-i
ndeplineasc obligaiile fa de colectivitile umane;
alegerea modului de organizare corespunztor obiectivelor sociale a serviciului
public;
procedura i sursele de finanare a serviciilor de interes general;
evaluarea serviciilor de interes general.
a) Libertatea organizrii serviciilor

Autoritile naionale, regionale sau locale ale statelor membre ale U.E. sunt
libere, n principiu, s defineasc ceea ce ele consider a fi un serviciu de interes general.
Aceast libertate, include i libertatea de a impune obligaii furnizorilor de servicii, cu
condiia ca acestea s fie conforme cu regulile comunitare.
n absena unei reglementari comunitare specifice, statelor membre U.E, le revine,
n principiu, definirea obligaiilor serviciului universal, a cerinelor n materie de
acoperire teritoriala, a normelor de calitate si securitate, a drepturilor consumatorilor i a
prevederilor n privina mediului.
Comunitatea Europeana nu a armonizat obligaiile serviciului public i nu a
definit prevederile comune n cadrul unei reglementari comunitare specifice dect pentru
marile industrii de reea cum sunt sectoarele de comunicaii electronice si serviciile
potale.
Cu toate acestea, atunci cnd asemenea obligaii armonizate exist, statele
membre UE, sunt, la rndul lor, rspunztoare de formularea i punerea n aplicare a
acestora, conform caracteristicilor specifice ale sectorului.
n general, armonizarea sectorial a obligaiilor serviciului public nu mpiedic
statele membre ale U.E, s impun obligaii mai stricte sau suplimentare compatibile cu
legislaia comunitar, cu excepia cazului n care msurile de armonizare prevd altceva.
Pentru comunicaiile electronice, astfel de obligaii suplimentare nu pot fi finanate n
interiorul sectorului.
n cazul organizrii unui serviciu de interes economic general, statele membre
sunt libere s decid asupra modului de funcionare a serviciului, nsa cu condiia ca
regulile comunitare sa fie respectate.
n orice caz, gradul de deschidere a pieei i de concuren pentru un serviciu de
interes economic general dat, va fi decis de regulile comunitare pertinente referitoare la
piaa interna si la concuren. n cazul participrii statului la furnizarea serviciilor de
interes general, autoritilor publice le revine sarcina de a decide s furnizeze aceste
servicii direct prin propria lor administratie sau s le ncredineze unui ter (societate
public sau privat).
Furnizorii de servicii de interes economic general, inclusiv furnizorii de servicii
interne care sunt organizai ca societi comerciale trebuie s se supun regulilor
concurenei prevzute de Tratatul ratificat de toate statele membre.
Deciziile de acordare a drepturilor speciale sau exclusive furnizorilor de servicii
interne, sau de favorizare prin alte mijloace, pot constitui o nclcare a normelor
comunitare n ciuda proteciei pariale oferite de articolul 86 din Tratat.
Jurisprudena a demonstrat c acest lucru se ntmpl mai ales atunci cnd
obligaiile care trebuie ndeplinite de furnizorul de servicii nu sunt specificate n mod
corespunzator, atunci cnd furnizorul de servicii este n mod clar incapabil s rspund
cererii, sau atunci cnd exist un alt mijloc care eludeaz concurena.
Atunci cnd o autoritate public a unui stat membru al U.E, alege s ncredineze
furnizarea unui serviciu de interes general unui tert, alegerea furnizorului trebuie s
respecte poziia de egalitate pentru toi furnizorii publici sau privati, care ar fi potenial
capabili s furnizeze acest serviciu. Aceasta regul este o garanie c serviciile sunt
furnizate n condiiile cele mai avantajoase din punct de vedere economic disponibile pe
pia.

n cadrul acestor reguli i principii comunitare autoritile publice naionale au

libertatea de a defini caracteristicile necesare urmririi obiectivelor de politic public.
Atunci cnd legislaia naional nu prevede sau nu respect regulile comunitare se
vor aplica principiile Tratatului sau/i ale directivelor CE n materie.
Exemplu:
dac
autoritile publice naionale ncredineaz serviciul public de
transport
terestru unui agent economic, Comisia European propune ca aceast operaiune s fie
fcut prin contract de concesionare. (Decizia JO.C/151/ E/2002).
dac actul prin care autoritile publice ncredineaz unui ter furnizarea
unui
serviciu de interes general nu este n acord cu directivele asupra pieelor publice, atunci
actul trebuie s respecte principiile care decurg direct din tratatul CE, n special a
dispoziiilor referitoare la libertatea de a furniza servicii i libertatea de nfiinare; este
cazul concesionrii unor lucrri prin care terii primesc compensaii pentru furnizarea
serviciului prin dreptul de a exploata serviciul.
Aceste reguli si principii comunitare prevd egalitatea modului de tratament,
transparena, proporionalitatea, recunoaterea reciproc i protecia drepturilor
prestatorilor privai de servicii.
n domeniul serviciilor de mediu, n special de gestionare a deeurilor, autoritile
administraiei publice pot acorda drepturi exclusive procesatorilor pentru reciclarea
anumitor deeuri cu condiia s se supun regulilor de concuren.
Deseori servicile ecologice sunt nfiintate n cadrul abordarilor inovatoare viznd
asigurarea preveniei si reciclarii deseurilor conform principiului "responsabilitatii
producatorului". Aceast rspundere a productorilor de bunuri de utilitate public
implic la sfritul ciclului de producie gestionarea deeurilor rezultate dup utilizarea
acelor bunuri.
Autoritile administraiei publice din statele membre ale U.E, se bucur de o
libertate considerabil privind definirea obligaiilor i organizarea furnizrii serviciilor de
interes general, sau universale. Acest lucru permite statelor membre elaborarea unor
politici care s reflecte particularitile nationale, regionale sau locale; de pild, regiunile
srace sau slab populate pot fi tratate n mod diferit fa de regiunile bogate sau cu
populatie dens.
Trebuie precizat c absena legislaiei specifice poate conduce la o anumit
incertitudine juridic i la abateri ale contractului de prestri servicii de la normele
comunitare
La nivel european, diverse forme de cooperare ntre autoritile naionale de
reglementare s-au dezvoltat n vederea mbunatirii coerentei politicilor tuturor statelor
membre, dar nu exist o autoritate european de reglementare pentru nici un serviciu.
Doctrina european consider c schimburile de experien privind cele mai bune
practici, care implic att autoritile administrative de reglementare, ct i asociaiile sau
organizaiile noguvernamentale, sunt utile pentru perfecionarea activitii statale.
CAP. VIII. BIROCRAIA ADMINISTRATIV.

CONINUT: Noiuni generale; Factorii care determin birocraia; Principalele teorii cu privire
la
birocraia administrativ;Caracteristicile; Disfunciile birocraiei;
Debirocratizarea
administraiei.
1. Noiuni de teoria birocraiei.
Conceptul de birocraie definete n sfera administraiei publice sistemul formal de
organizare i funcionare a autoritilor, instituiilor i serviciilor publice, conform unei ierarhii
de tip piramidal n care deciziile se iau la vrf i se execut necondiionat la baz. n
cadrul sistemului piramidal puterea se exercit invariabil de sus n jos aa cum sugereaz, de
altfel, i termenul grecesc cratia care nseamn putere.
n sens larg birocraia este puterea birourilor, sau, mai exact, al celor care ocup
birourile. Atunci cnd funcionarii din structurile autoritilor sau instituiilor publice folosesc
puterea n mod discreionar noiunea capt un sens peiorativ, aa cum reiese din aserriunea
lui Tullock cu privire la faptul c atitudinea
de birou se caracterizeaz prin ineficient
economic, la fel ca pierderile n administraie.
n caz contrar, atunci cnd birocraii sunt capabili de un nalt nivel de raionalitate,
dup cum afirma Weber, birocraia este eficient.
Birocraia a intrat n limbajul curent datorit modului defectuos de organizare i
funcionare a serviiciilor publice, datorit lipsei de solicitudine a funcionarilor de la ghiee,
din birouri sau din instituii publice.
Datorit structurii ierahice de tip piramidal n care funcionarii (subordonai) trebuie s
execute dispoziiile efilor ierarhici (supraordonai), fiecare dintre acetia va defini birocraia n
mod diferit; funcionarii subordonai vor spune c birocraia este se manifest prin atitudinea
autoritar a efilor, n timp ce efii vor afirma c funcionarii incoreci, incapabili sau
indisciplinai constituie cauza birocraiei.
Din perspectiva utilizrii resurselor umane trebuie precizat faptul c administraia se
organizeaz i funcioneaz dup acte normative extrinseci; instituiile publice de stat
(deconcentrate) sunt reglementate prin legi, ordonae i hotrri de guvern, iar instituiile de
interes local (descentralizate) sunt reglementate prin hotrri ale consiliilor judeene sau ale
consiliilor locale. n ambele cazuri, funcionarii din aceste instituii sau servicii nu au nici o
posibilitate de a interveni i cu att mai puin puterea de a schimba ceva.
Regulamentele de organizare i funcionare (ROF) precum i regulamentele de ordine
interioar (ROI) sunt expresia voinei puterii politico/administrative de la nivel central sau local
i, ca atare, nu pot satisface pe deplin nici interesele funcionarilor, nici cele ale cetenilor.
Din punct de vedere socio-moral, birocraia exprim indiferena funcionarilor publici i
lipsa de voin pentru a rezolva problemele cetenilor fie n calitatea lor de clieni, sau de
utilizatori ai serviciilor publice.
Funcionarului birocrat i justific ineficiena (inactivitatea) prin faptul c funcia nu-i
permite s aib iniiativ, nu-i d dereptul s ia decizii, sau c nu poate s schimbe modul de
organizare i funcionare a servicului/instituiei la care este angajat.
2. Factorii care determin birocraia administrativ.

Dup cum a vzut, noiunea de birocraie comport mai multe definiii, teorii i
reprezentri sociale destul de diferit,e dar care au n comun un sens peiorativ. Birocraia
administrativ se carcaterizeaz prin urmtoarele fenomene:
a) Multiplicarea compartimentelor.
Abuzul de putere s-a generalizat datorit extinderii structurilor orizontale care, teoretic,
sunt necesare pentru a asigura asisten i/sau expertiz ntr-un domeniu specializat;
financiar, juridic, tehnic, contabil, ecologic, paz i ordine public, de gestiune etc. Multiplicarea
i extinderea acestor structuri organizaionale a fost iniial necesar pentru realizarea sarcinilor
administrative specifice autoritilor, instituiilor i serviciilor publice. Acesta era de fapt
modelul clasic, descris de Max Weber, potrivit cruia orice organizaie trebuie s funcioneze pe
baza unor reguli de raionalitate, impersonalitate, ierarhie, diviziune a muncii, n care
posturile s fie ocupate pe criterii de competen i carier.
n mod paradoxal, birocraia administraiei publice a impus crearea unei alte birocraii
care s poat soluiona multitudinea i complexitatea problemelor specifice birocraiei iniiale.
Un exemplu tipic n acest sens l constituie nfiinarea compartimentelor de control la fiecare
nivel al structurii organizatorice: la nivel de compartiment se organizeaz un control financiar
preventiv; la nivel de instituie se organizeaz un alt control, de audit financiar; la nivel de
manager se verific auditul financiar. La nivel de unitate administrativ teritorial funcioneaz
alte instituii de control cum sunt: Curtea de Conturi, Garda Financiar, Garda de Mediu,
direciile finanelor publice, direciile pentru taxe i impozite locale, inspecoratul teritorial de
munc, inspecia sanitar-veterinar etc.
b) Excesul de norme aplicabile
Activitatea administraiei publice este reglementat printr-o multitudine de norme cu
caracter tehnic, economic, juridic i sau de alt natur. n practic, se folosete termenul de
birocraie pentru a releva existena unor reguli oficiale, redactate n form scris, dup care
trebuier s funcioneze instituiile i serviciile publice. Birocraia dobndete astfel
semnificaie normativist pentru c definete modul formal de organizare i funcionare a
unei instituii: structura organizatoric, regulamentele, ordinele cu caracter intern, statutul
diferitelor categorii de salariai etc.
c) Modul ierarhic de organizare.
Sistemul administraiei publice este organizat ierarhic n sensul c n vrful piramidei se
situeaz guvernul, fa de care se subordoneaz ministerele care au la rndul lor, n subordine
serviciile desconcentrate n teritoriu. La nivel local, consiliul judeean i consiliile locale au n
subordine serviciile descentralizate
Instituiile i serviciile publice se subordoneaz, fie la nivel central, fie la nivel local,
unei autoriti statale. Din aceast perspectiv, birocraia poate fi sinonim cu administraia
public, n sensul c scopul ei este acela de a aplica politica guvernului. Din momentul
nfiinrii i pn n momentul desfiinrii, instituiile i serviciile publice sunt subordonate unei
autoriti a statului: prin actul de nfiinare guvernul stabilete denumirea, sediul, obiectul de
activitate, scopul, structura organizatoric i bugetul pentru toate instituiile desconcentrate;
acelai lucru l fac consiliile judeene i locale pentru serviciile descentralizate din teritoriu.
Oricnd, pe parcursul funcionrii unui serviciu public, autoritatea care l-a nfiinat poate
s-i modifice unul sau mai multe atribuii, fr acordul serviciului respectiv. ncepnd cu

managerii i terminnd cu ultimul funcionar de execuie, toi trebuie s respecte aceleai reguli,
norme i principii care exprim voina puterii politice. Atunci cnd funcionarii nu mprtesc
aceleai idei politice este evident c nu vor respecta normele i regulile impuse, ceea ce va afecta
nsi eficacitatea serviciului public.
d) Puterea discreionar.
Funcionarii ocup o poziie de vrf n cadrul unei instituii publice se bucur de o
autoritate considerabil i de aceea, se afirm uneori c birocraie definete aceast putere.
Dreptul conductorilor de instituii i servicii publice de a da ordine subordonailor fr
consultarea acestora constituie o putere discreionar, desigur, n limitele normelor ce
reglementeaz activitatea respectivei instituii. Atunci cnd se face referire la puterea nalilor
funcionari publici sau a managerilor experi ntr-un anumit domeniu de specialitate se utilizeaz
conceptul de tehnocraie.
e) Intervenia statului.
Noiunea de birocraie a fost asociat de unii autori cu creterea influenei statului
asupra vieii social-economice n special prin intermediul bugetului central; este evident
c prin buget un anumit sector economic poate primi resurse financiare mai mari dect
alt sector economic influennd astfel dezvoltarea celui dinti i frnarea dezvoltrii
celuilalt. Birocraia devine astfel sinonim cu intervenionismul statului n activitatea
instituiilor i agenilor eonomici. Pe de alt parte, nu trebuie omis faptul c la nivelul unitilor
administrativ-teritoriale se realizeaz o serie de servicii publice cu caracter statal, finanate de la
bugetul de stat, potrivit unor acte normative emise la nivel central i sub controlul statului, cum
sunt furnizarea de energie electric, telecomunicaiile, trasnsportul feroviar, aerian i naval,
ntreinerea drumurilor de interes naional, administrarea domeniului public al statului, ordinea
public, serviciile de sntate, de nvmnt, asisten social etc. Asupra acestor servicii cu
caracter statal autoritile administraiei publice locale nu pot interveni dei ele se desfoar pe
raza judeelor sau a localitilor n care sunt alese respectivele autoriti. Datorit acestei situaii
ntre administraia central i administraia local apar o serie de divergene pur birocratice care
frneaz dezvoltarea economico-social a localitilor.
f) Grupurile de interese.
Politologul francez G. Bourdeau a fcut o ampl analiz a societii postindustriale i
ajuns la concluzia c toate deciziile cu caracter statal sunt influenate de grupuri de interese. La
toate nivelurile, ncepnd cu legile adoptate de parlamente i terminnd cu deciziile autoritilor
publice locale exist grupuri de influen ce reprezint anumite interese. n momentul n care un
grup acapareaz puterea economico financiar n aa msur nct poate influena deciziile
politice putem vorbi de existena oligarhiei. Aceste grupuri de interese formate din persoane
care pot s controleze factorii de decizie de la nivel central sau local devin imuabile. nc din
secolul trecut Roberto Michels a ajuns la concluzia c oligarhia se dezvolt chiar i n cadrul
societilor democratice; conform acestui autor, atunci cnd liderii alei reuesc s se
sustrag controlului cetenilor ei reuesc de fapt s formeze o oligarhie. Pe linia de
gndire a lui Michels, birocraia desemneaz tendina oligarhic a grupurilor de
interese de orice fel. n zona administraiei publice tendina oligarhic se manifest
prin faptul c persoanele alese politic (preedinii de consilii judeene, consilierii
locali, primari etc.), impun la rndul lor politica administraiei, chiar dac ea
contravine intereselor cetenilor care i-au ales.

g) Politizarea administraiei.
Birocraia este specific tutor sistemelor politice totalitariste fie de stnga, fie de
dreapta. ncepnd cu Trotsky i pn n prezent politologii occidentali au folosit
conceptul de birocraie pentru a desemna regimul comunist sau de extrem stng.
Pentru a-i menine autoritatea puterea politic a partidelor comuniste s-a exercitat prin
organizarea vieii economico-sociale pe criterii ierarhice, tocmai pentru c birocraia
are capacitatea intrinsec de a organiza, ierarhiza i controla modul n care se execut
deciziile puterii politice.
Birocraia permite
orice tip de intervenie a
conductorilor politicoadministrativi n activitatea instituiilor i a subordonailor, de la exercitarea
controlului abuziv i pn la desfiinarea instituiilor i funciilor incomode.
Aadar, sub aspect teoretic, birocraia definete un mod de organizare i funcionare a
unei instituii bazat pe respectarea strict a unor acte normative, a unor norme prestabilite, pe
care le aplic ad literam (nu i n spiritul lor). Cu alte cuvinte, birocraia exprim formalismul
indus de rigiditatea respectrii unor reguli stabilite.
n concluzie, se poate aprecia c o instituie sau un serviciu public sunt birocratizate
atunci cnd evoluia lor stagneaz, cnd ele nu se mai pot adapta schimbrilor din mediul socioeconomic, datorit meninerii unor norme i principii rigide, desuete, imuabile.
3.Teorii cu privire la birocraie.
a) Teoria lui Max Weber.
n teoria sociologic elaborat de Weber birocraia este considerat ca o form de
organizare n care exist prescripii formale ale relaiilor dintre elementele care compun
organizaia respectiv, reguli de organizare i funcionare, precum i un set de proceduri. Fiind
caracteristic primelor forme de organizare industrial, birocraia a fost apreciat n sociologie
pentru virtuile ei: charisma conductorilor, respectul pentru tradiie i autoritatea legal-raional.
Weber a folosit termenul charism pentru a caracteriza persoan care este apreciat n
mod deosebit sau care este nzestrat cu puteri supranaturale sau, care are caliti ieite din
comun, n temeiul crora s poat fi considerat capabil s conduc. Datorit unor caliti
excepionale, a charismei, unii oameni ajung s fie considerai profei, dictatori sau lideri
politici, ajung s conduc organizaii sau grupuri formate din discipoli care joac rolul de
intermediari ntre lideri i mase.
Autoritatea instituit n virtutea calitilor excepionale ale unei singure persoane nu
este suficient pentru a menine coeziunea administraiei care spre deosebire de
partidele politice, nu are o ideologie proprie. Ca urmare, dup dispariia liderului
charismatic se pune problema succesiunii i apar luptele intestine cu privire la persoana creia
s-i fie transferat autoritatea.
Potrivit teoriei lui Weber n cazul organizaiilor politice apare concurena ntre acei
discipoli care pretind c ar fi adevraii urmai ai liderului, astfel c procesul este, de obicei, unul
de sciziune. Chiar dac liderul numete un succesor, organizaia poate s nu-l recunoasc drept
conductor. Dac succesiunea devine ereditar, organizaia se transform ntr-una tradiional;
dac succesiunea este determinat de reguli, atunci se va dezvolta o organizaie birocratic.
Al doilea element weberian care st la baza organizrii i autoritii n structuri de tip
tradiional l constituie tradiia, adic o serie de obiceiuri i de forme de conduit
anterioare. Drepturile i aspiraiile diverselor grupuri sunt stabilite, considerndu-se c ceea

ce s-a ntmplat dintotdeauna este sacru; marele arbitru ntr-un astfel de sistem este obiceiul.
Managerii ntr-un astfel de sistem posed autoritate pentru c sunt motenitorii tradiiei, iar
gradul de autoritate deriv din respectul fa de obiceiuri. Cnd charisma intr n tradiie
prin transmitere ereditar, ea devine o parte a rolului managerului n loc s rmn o
parte a personalitii fondatorului.
Organizare a unui sistem de tip tradiional bazat pe autoritate poate fi de tip
patrimonial, n cadrul creia subordonaii sunt dependeni de lider prin salariu sau alte
recompense, sau, de tip feudal, n cadrul cruia demnitarii au mai mult autonomie,
avnd surse de proprii de venituri, dar menin o relaie tradiional de loialitate fa
de lider.
Teoria lui Weber a fost aplicat i unor organizaii moderne. Deseori, statutul de
manager a fost transferat de la o generaie la alta, formndu-se adevrate dinastii
manageriale. Selecia i angajarea personalului se fcea (i nc mai face) pe criteriul
relaiilor de familie mai mult dect pe baza competenei profesionale. De asemenea, modul
de lucru n multe organizaii este justificat prin afirmaia c ntotdeauna s-a procedat astfel,
ca un motiv n sine, fr o analiz raional.
Sistemul de autoritate descris de Weber, cel legal-raional, ca form de organizare
birocratic este considerat forma organizatoric preponderent n a societatea modern.
Sistemul este denumit raional deoarece se bazeaz pe modele tehnice, economice sau
financiare, elaborate tiinific, pentru atingerea unor obective strict definite. Totodat
autoritatea este legal deoarece se exercit conform unor norme i proceduri specifice
postului pe care un salariat l ocup la un moment dat. Pentru o astfel de organizaie
Weber utilizeaz denumirea de birocraie.
n sensul cel mai larg, birocraia este sinonim cu ineficiena economic
deoarece consum resurse pentru a soluiona probleme minore, cum sunt activitile de
eviden, completarea formularelor, ntocmirea de rapoarte, duble nregistrri de date,
arhivare, coresponden etc.
Mai precis birocraia este identificat cu administraia public ineficient, chiar
dac din punct de vedere tehnic, organizarea birocratic este cea mai eficient form de
organizare posibil. Precizia, viteza, claritatea, cunoaterea nregistrrilor, continuitatea,
libertatea opiunilor, unitatea, stricta subodonare, reducerea nenelegerilor, a costurilor
materiale i de personal ating nivelul optim ntr-o administraie strict birocratic.
n cazul administraiei publice, care are ca misiune organizarea executrii i
executarea n concret a legilor i a celorlalte acte normative, indiferent de opinia
funcionarilor si, birocraia reprezint stadiul final al depersonalizrii, pentru c:
- funcionarii joac roluri prestabilite i nu pot execita dect autoritatea care le-a fost delegat n
scris;
- posturile pe care le ocup funcionarii publici fac parte dintr-o ierarhie, fiecare treapt
supraordonat nglobnd treptele subordonate;
- setul de reguli i proceduri existente acoper n principiu orice situaie posibil;
- modul de eviden a documentelor, pstrarea nregistrrilor, stocarea informaiilor, constituie
raiunea de a fi a sistemului birocratic;
- exist o distincie clar, ntre problemele personale i cele de serviciu, distincie asumat de
funcionar n momentul ncadrrii n funcie.
Instituiile birocratice au nevoie, din ce n ce mai mult, de experi pentru a face fa
diversitii i complexitii problemelor; dac instituia i diversific serviciile atunci este nevoie

de cte un expert pentru fiecare serviciu n parte, dac va crete numrul de funcionari vor trebui
angajai experi n resurse umane; dac va crete volumul operaiunilor financiar-contabile vor fi
necesari experi contabili, .a.m.d.
Potrivit lui Weber, toate acestea constituie un sistem de control i coordonare de
nalt eficien. Raionalitatea organizaiei se evideniaz n abilitatea de a calcula cosecinele
aciunilor sale. Datorit angajrii de experi care au atribuite zone de responsabilitate, devine
posibil combinaia dintre expertiz i tradiie care permite previziuni asupra evenimentelor
viitoare.
Weber a intuit faptul c birocraia reprezint o tehnic a organizrii eficiente, dar, n
sfera n guvernrii acest lucru nseamn s continui s conduci i s concentrezi puterea. Aceast
teorie, mpreun cu cercetrile n tiina managementului i cele de raionalizare a unor procese,
asigur eliminarea pierderilor.
b) Teoria relaiilor umane.
Teoria managementului bazat pe relaiile umane a fost elaborat ca o expresie critic la
adresa birocraiei, relevnd c sunt necesare alte stiluri manageriale, participative, umane prin
rspunsul la nevoile salariaiilor. Adepi teoriei relaiilor umane critica toria birocraiei datorit
urmtoarelor aspecte:
- specializarea strict este incompatibil cu nevoile umane de autorealizare iar acest
lucru poate conduce la alienarea funcionarilor fa de instituie i ceteni;
- centralizarea puternic i dependena de autoritatea formal, nu reuesc s utilizeze
ideile creative i cunotinele funcionarilor de la nivelurile inferioare;
- regulile stricte, impersonale, determin funcionarii s adopte nivelul minim de
performan specificat de norme;
- specializarea puternic l mpiedic pe funcionar s vad scopurile instituiei i ale
serviciului n care lucreaz.
Cel mai des instituiile de stat sunt considerate birocratice, pentru c birocraia are o
conotaie negativ i, pe cale de consecin, funcionarii publici sunt etichetai la rndul lor, n
mod nejustificat, ca birocrai.
Sindromul birocraiei la nivelul administraiei se manifest prin dou componente
nevralgice.
- iniiativa funcionarilor este nlocuit cu disciplina; pe de o parte, disciplina
impune acceptarea statutului de subordonat, iar pe de alt parte, impune obligaia de a realiza
sarcinile stabilite.
- creterea continu a numrului de funcionari ca urmare a dorinei efilor de a avea ct
mai muli subordonai i un staff suficient de puterni pentru a-i asigura supremaia n competiia
cu ali efi.
c) Teoria red tape
n literatura de specialitate care abordeaz domeniul administraiei publice, elementele
birocraiei sunt redate prin termenul ,,red tape. Primul aspect nefavorabil este ntrzierea
aciunilor, fenomen care se poate msura prin durata mare de timp necesar administraiei pentru
a pregti i lua o decizie ntr-o aciune managerial comun, dar semnificativ.
Spre exemplificare:
- durata mare de timp dintre momentul n care nevoia social impune nfiinarea unui
serviciu public i momentul efectiv al nfiinrii serviciului respectiv;
- perioada lung de timp care se scurge din momentul apariiei nevoii de a achiziiona un
produs serviciu, lucrare etc. i momentul n care acesta poate fi folosit.

Aceast obsesie pentru respectarea procedurilor, alternativ a msurrii red tape a

fost denumit de R. Waldo cult al procedurii administrative .
Potrivit concepiei lui Baldwin red tape are dou dimensiuni, una formal i una
informal. Prima se poate reda sintetic prin povara procedurilor executate de personal; cea
de-a doua se refer la constrngeri create de opinia public, de partidele politice sau de
organizaiile publice.
Potrivit unor studii, originile predominante ale red tape se afl n cadrul mediului extern
cel mai bun exemplu fiind controlul exercitat de guvern asupra autoritilor administraiei
centrale: ministere, agenii guvernamentale, regii sau societi comerciale cu caracter naonal.
Totui, perfecionarea activitilor administrative poate conduce la un optimal red tape i nu
la eliminarea acestuia. Pentru a stpni fenomenul analizat, s-a elaborat un model
predictiv pentru red tape.
Se poate imagina grafic un model care scoate n eviden faptul c ntrzierea
procedural este o funcie de structura organizaional, mediu i condiiile limit impuse.

Structur
intern

Sistem sociopolitic

Iniiative
legislative

Restricii
limit

Proceduri greoaie,
Proceduri greoaie,
Ineficiente
Ineficiente
Red tape
Red tape
Acte
Normative de
corecie
Scop orientat
,,reguli rezonabile

Scop obstrucionat
Reguli ale ,,red tape

Corelaia dintre structura intern, procedurile birocratice i reguli red tape

Grafic adaptat dup The enduring Challenges in Public Management

4. Caracteristicile birocraiei administrative.

a)Formalizarea regulilor.
Organizaia birocratic presupune un ansamblu de reguli scrise, impersonale i clar
definite care acoper toate aspectele: definirea rolurilor, raporturile de autoritate, planificarea
carierei, modaliti de funcionare. Toate componentele i relaiile unei structuri trebuie
codificate n reglementri i legi, conform principiului supremaiei dreptului. Aceste reguli
trebuie s fie formale, stabilite dinainte, i nu informale sau improvizate dup
circumstanele i dorinele executanilor. Exist instruciuni specifice pentru fiecare eveniment
care se produce. O birocraie eficient se presupune c poate s prevad totul, ceea ce
implic clasificarea problemelor i cauzelor individuale dup criterii definite.
b)Specializarea ngust.
Specializarea ngust definete fixarea strict i minuioas a sarcinilor ce revin unui
funcionar, a modului n care trebuie realizate, a tehnicilor i procedurilor ce trebuie respectate.
Specializarea ofer dou avantaje. Primul este complementaritatea angajailor: trebuie ca
atribuiile fiecruia s fie clare i s acopere ansamblul domeniilor de aciune, astfel nct s
nu existe nici domenii neacoperite, nici repetri inutile. Al doilea avantaj este de a permite
o utilizare eficient a controlului: cu ct o organizaie pune accent mai mare pe specializarea
sarcinilor, cu att ea poate s apeleze la calificarea nalt a experilor care exercit controlul.
c)Ierarhia.
Organizarea birocratic presupune o strict dependen a fiecrui nivel inferior de un
nivel superior, conform unei ierarhii clare i bine definite. Informarea i deciziile generale
coboar pe nivelele ierarhice astfel nct fiecare angajat s-i exercite competena fr s
interfereze cu aceea a altor executani. Cu ct o regul este mai general, cu att ea este
elaborat de la un nivel mai ridicat, ntruct doar nivelul superior poate avea o vedere de
ansamblu i poate s in cont de factorii care intervin n procesul de luare a decizilor.
ntreaga ierarhie se supune legitimitii. Att superiorul ct i subordonatul nu pot ncalc
drepturile care sunt prevzute n regulament.
Principiul ierarhiei aplicat ntr-un mod strict are avantaje majore:
- permite controlul de ansamblu asupra activitilor, astfel nct deciziile s fie clare
pentru instiuie i permite fiecrui funcionar s acioneaze n aria sa de competen;
- evit subiectivismul din cadrul relaiilor de autoritate i creeaz climatul de
ncredere necesar muncii n echip.
d). Cariera.
Birocraia este forma de organizare care permite recrutarea, promovarea, i sancionarea
funcionarilor pe baza unor criterii meritocratice i impersonale. La angajare, criteriul merit
presupune ca alegerea candidatului s fie fcut n funcie de califiacarea i competena cerute de
post. Calificarea este determinat de aptitudini recunoscute public i verificate dup o procedur
impersonal (concurs, examene, diplome).
ntr-o birocraie, remunerarea se face prin salariu. Cunoscut dinainte, salariul variaz n
funcie de nivelul ierarhic: cu ct se urc n ierarhie, cu att crete responsabilitatea i nivelul
salariului. Cariera se deruleaz dup reguli impersonale, n interiorul fiecrei categorii de munc,
avansarea depinde de vechime. Accelerarea avansrii de la un grad la altul este posibila doar trecnd

concursurile. Aceste reguli de promovare sunt garantate pentru fiecare funcionar nc de la

angajarea n administraie. Ea formeaz planul carierei.
Conform principiului carierei, salariatul (birocratul) nu este ,,proprietarul postului pe
care-l ocup nici a instrumentelor de care se folosete (logistica). Acesta este liber i nu este supus
autoritii dect pentru ndeplinirea sarcinilor sale profesionale. Cariera ofer garanii care au ca
efect maximizarea securitii profesionale: securitatea muncii, promovare i salariu.
Cariera genereaz avantaje n patru direcii :
- elimin aprecierile subiective i favoritismul din procedura de evaluare profesional
a funcionarului;
- atrage cei mai buni candidai, bine formai i calificai pentru c le asigur ascensiune pe
treptele ierarhic superioare;
- funcionarii pot s se concentreze mai bine asupra activitii n absena stresului sau a
nesiguranei pentru viitorul lor profesional;
- confer stabilitate i l leag pe funcionar pentru un timp ndelungat de administraie,
permimd astfel continuitatea n aciune.
e). Codificarea relaiilor cu mediul extern.
Indiferent de activitile pe care le desfoar, administraia comunic i
interacioneaz cu exteriorul conform acelorai norme de impersonalitate. Funcionarul nu
poate s-i trateze pe ceteni ca pe ca pe nite prieteni sau sau ca pe nite dumani; el trebuie s
se comporte neutru, conform acelor reguli prestabilite prin regulamentul de ordine interioar.
n principiu, aceast codificare a raporturilor dintre administraie i mediul social
prezint patru avantaje pentru ceteni:
- echitatea n relaionarea cu persoanele. Cererea fiecrui solicitant este analizat
conform unor reguli bine cunoscute astfel c nimeni nu poate primi favoruri, i nimeni nu
poate fi supus unor discriminri ilegale.
- onestitatea. Funcionarul care respect regulamentul n relaia sa cu cetenii este
protejat att mpotriva corupiei, ct i a presiunilor din partea efilor, sau colegilor, care ar
putea s-l abat de la corectitudine.
- continuitatea. Regula este impersonal, este separat o un anumit funcionar, i nu se
medific odat cu schimbarea personalului.
- eficiena. Codificarea n funcie de criterii bine definite autorizeaz luarea n
considerare a unui mare numr de situaii diferite i permite evitarea tratrii diferite a
cazurilor asemntoare.
f). Influena politic.
Administraia public are ca misiune realizarea funciei executive a statului, ca
instrument al puterii politice. Cel mai important element al relaiei dintre administraie i
puterea politic este stabilirea nivelului pn la care politicul poate interveni n activitatea
administraiei. Puterea politic ia asupra sa responsabilitatea deciziilor cu caracter strategic dar
administraia este aceea care trebuie s asigure executarea acestor decizii. Conform modelului
birocratic, administraia este eficient atunci cnd ea executa ntocmai obiective care-i sunt
exterioare(stabilite de puterea politic); n mod reciproc, politicul i menine puterea de
decizie atta timp ct nu perturb activitatea administraiei.
Birocraia protejeaz principiile carierei i ierarhiei de orice ingerin politic,
chiar dac demnitarii (alei politic) ncearc politizarea administraiei, adic recrutarea

personalului dup criterii de alian politic mai degrab dect dup merit sau competen.
Birocraia impune demnitarilor s acorde o atenie deosebit intereselor funcionarilor fr a
scurtcircuita ierarhia sau a interveni direct n activitatea instituiei sau a serviciilor. n schimb,
funcionarul se dovedete un administrator loial i discret, oricare ar fi partidul sau puterea
politic, atta timp ct el este protejat mpotriva politizrii funciei sale i ct cariera depinde
numai de competena sa profesional. Pe funcionar trebuie s-l intereseze zelul, performana
i loialitatea i nu ideologiile i programele partidelor la putere. Funcionarul de tip birocrat
accept s execute orice decizie, chiar dac nu o nelege deoarece deciziile reprezint
competene exclusive ale parlamentarilor i guvernanilor.
Conform lui M. Weber, diferenierea dintre adminitraie i politic a devenit un element
esenial pentru buna funcioanre a statelor. Birocraia este complementul necesar autoritii
puterii politice: nici un fel de putere nu i-ar putea impune voina politic dac nu ar avea la
dispoziie aparatul birocratic de execuie a deciziilor sale. Deciziile definitive pe plan politic
suntncredinate unui corp de executani competeni, eficieni i supui, organizai dup un
sistem precis i ierarhizat. Puterea politic se nzestreaz astfel cu un instrument eficient care i
asigur o execuie fidel i rapid eliminnd ntru-totul sarcinile care pot mpiedica luarea
decizilor.
5. Disfunciile organizrii birocratice.
Modelul weberian a declanat o serie de studii cu privire la funcionalitatea
mecanismului raional, la nivelul administraiei publice n urma crora s-a constatat c
birocraia are i alte trsturi dect cele de raionalitate i eficien, precum i faptul c poate
crea disfuncii n operaiunile de birou.
a).Conflictele de competen.
Potrivit concepiei lui Robert K. Merton trebuie fcut distincia ntre mijloace i
scopuri, care, n condiiile modelului weberian, dispare n operaiunile de birou. Dac iniial era
considerat un mijloc, biroul a devenit de-alungul timpului scopul activitii birocrailor.
Philip Selznick a ajuns i el la concluzii asemntoare relevnd faptul c aparatul birocratic
tinde s se dezvolte chiar i n cele mai democratice organizaii.
n cadrul administraiei publice trebuie fcut distincia ntre personalul administrativ
(de execuie) i personalul de specialitate (de decizie). Disfunciile se produc datorit
divergenelor care apar ntre specialiti i personalul administrativ din compartimente cruia i se
deleag anumite competene; personalul de execuie vrea ntodeauna competene ct mai mari. n
a doua jumtate a secolului XX s-a delanat antipatia fa de birocraia formal. Comentariile
lui Merton despre personalitatea birocratic au scos n eviden faptul c incapacitatea instruit
poate nsemna sfritul oricrei organizaii, deoarece scopurile reale sunt ignorate; spre
exemplificare, contabilii pot fi extrem de riguroi n calcule, fr s-i intereseze consecine
Potrivit concepiei lui Selznick delegarea autoritii ctre funcionari superspecializai
are ca efect dorina acestora de a-i realiza propriile interese, sectorial, n detrimentul sau cu
neglijarea intereselor ntregii organizaii.
Eficiena administraei depinde, printre altele, de celeritatea cu care i
realizeaz sarcinile, de rapiditatea procedurilor, de solicitudinea fa de ceteni. Analiza
acestor elemente scoate la lumin existena unui factor decisiv i anume, informaie i
controlul informaiei. Lipsa timpului fizic este considerentul pentru care s-au cutat soluii

fiabile destinate managementului de documente i al fluxului de informaii. Procesarea

informaiilor prin intermediul aplicaiilor de software are ca efect deplasarea polului de
greutate de la nivelul operaional la nivel strategic, utilizarea integral a resurselor i n
transformarea acestuia n avantaj competitiv imediat.
Administraia este sufocat de legi i de avalana de instruciuni de aplicare a legilor
care mai mult ncurc dect clarific dispoziiile acestora. n plus, o serie acte normative
conin dispoziii contrare astfel c funcionarii trebuie s solicite explicaii altor autoriti
sau s le aplice dup bunul plac. Studiile arat c trei sferturi dintre managerii instituiilor
publice sunt excedai de birocraie, de timpul pierdut cu formalitile pentru obinerea
avizelor, autorizaiilor acordurilor, certificatelor de la alte diverse instituii.

b).Conflictele de autoritate.
O tipologie a birocraiei n context managerial s-a realizat prin intermediul a doi factori:
structura activitilor i concentrarea autoritii, teoria fiind dezvoltat ulterior de Derek Pugh i
Grupul Aston.

B ir o c r a ia d e
p e rs o n a l

n a lt

C O NC ENTR AR E
A
A U T O R IT II

E x e m p lu :
O r g a n iz a ii p e n t r u
s e r v ic ii p u b lic e a le
a d m in is t r a ie i lo c a le i
c e n t r a le

N o n b ir o c r a ia

jo a s

E x e m p lu :
O r g a n iz a ii p r iv a t e
d e m ic i d im e n s iu n i
jo a s

B ir o c r a ie
d e p lin
E x e m p lu :
O r g a n iz a ii p r iv a t e s a u
p u b lic e , d e m ic i
d im e n s iu n i

B ir o c r a ia d e
f lu x
E x e m p lu :
O r g a n iz a ii m a r i
n a lt

S T R U C T U R A A C T IV IT IL O R
Pugh i echipa sa au identificat aceste variaii ale birocraiei, n funcie de trei dimensiuni
.

- prima stabilete nivelul controlului asupra activitilor i poate fi exercitat ntr-o modalitate
personal sau impersonal prin proceduri administrative sau tehnologii de control;
- cea de-a doua dimensiune se refer la modul de structurare a activitilor care poate
fi la un nivel standardizat, la nivel formalizat, la nivel specializat, sau nestructurat;
- ultima dimensiune se refer la nivelul autoritii care ia decizii, care poate exprim maxima
concentrare i centralizare, saju dispersarea, sau i fragmentarea acesteia .
Cea mai extins form de manifestare a birocraiei n administraie este rigiditatea,
inflexibilitatea, rutina funcionarilor care se limiteaz la aplicarea unui set de reguli rigide, lipsa
de imaginaie i teama de rspundere. Rigiditatea are dou forme, una de profesional care
poate fi considerat normal n limitele funciei, i una care depete limitele profesionale,
considerat anormal. Aceste forme reunite pot fi definite ca un fenomen de conservatorism al
administraiei.
c).Conflicele structurale.
Orice compartiment din cadrul administraiei (departament, direcie, serviciu, birou)
tinde s-i mreasc structura pentru c maximizarea este o form practic a birocraiei.
Creterea i mrimea sunt fenomene specific oricrei organizaii, numai c, n cazul
administraiei, funcionarii ridic la maxim utilitatea lor astfel nct ea devine o funcie sine
qua non a biroului n care funcioneaz.. Unele spaii necesare muncii de birou sporesc
extensiv, fr limite, dimensiunea acestora fiind o apreciere a nivelului birocraiei, astfel, c
Biometrics este primul pas n aprecierea empiric a birocraiei.
Sistemul ierarhizat de organizare i centralizare a puterii declaneaz n special la
nivelul administraiei publice, fenomenul birocraiei libere, caracterizat prin comunicare redus
ntre nivelurile ierarhice i prin imposibilitatea unui control real. Funcionarii devin interesai de
propriile poziii astfel nct este greu de fcut o difereniere a scopurilor private i cele comune
administraiei n cadrul aciunilor de birou.
Raiunea de a fi a biroului trebuie s fie satisfacerea ceteanului, prin intermediul
serviciului public, care este o funcie de politici, structurate prin sistemul de drept. n esen,
biroul este suportul implementrii politicilor, n concordan cu voina celor alei, a demnitarilor,
care fac politica.
Modelul birou este corelat direct cu procesul birocraiei, care, potrivit American College
Dictionary, cumuleaz patru elemente:
a) guvernare prin birouri;
b) structura oficialilor care administreaz birourile;
c) excesiva multiplicare i concentrare a puterii n birouri administrative;
d) excesiva guvernare, band roie a rutinei.
Pentru activitatea sa administrativ biroul primete alocaii guvernamentale din
cadrul bugetului, care constituie principala surs de venit. n modelul birou , guvernul ca sponsor
reprezint cererea, iar activitatea biroului, producia. Echilibrul dintre cerere i producie se
realizeaz prin procesul de bugetare. Constrngerile bugetului se caracterizeaz prin acoperirea
costului ieirilor din cadrul biroului, prin alocaiile bugetului.
Potrivit modelului lui William Nickonen (1971), costul ieirilor din cadrul birourilor este
mai rnare dect cel eficient. Concluzia este c comportamentul birocratic este fundamental
ineficient, mrimea operaiunilor biroului nefiind determinat de beneficiile marginale egale cu
costul marginal. Din analizele efectuate modelului birou rezult c eficiena nu constituie

principala form de motivare n cadrul unui sistem birocratic. n acelai cadru, stimulentele sunt
limitate, pentru a spori eficiena. Astfel, un nivel orientativ al profitului n modelul birou ar fi
diferena dintre bugetul alocat i costul de acoperire a serviciului public; n cazul administraiei
reducerea costului afecteaz ns cantitatea i calitatea serviciilor pe care statul trebuie s le
asigure cetenilor.

d).Absena concurenei.
Serviciile furnizate de administraia public sunt mai puin eficiente dect serviciile
private deoarece funcioneaz n lipsa competiiei i nu sunt ameninate cu spectrul falimentului.
Posibilitatea falimentului este semnalul de alarm pentru o limitare a pierderilor, care
acioneaz frecvent n administraia privat, dar nu i n cea public. Competiia creeaz
oportunitatea de a alege calea cea mai eficient de aciune, situaie tipic pentru administraia
privat.
Din punct de vedere al stimulentelor individuale, se poate observa faptul c ele sunt
mult restrictive n cazul administraiei publice, ncepnd cu sistemul de salarizare i sfrind cu
posibilitile de concediere a angajailor.
Cauzele ineficientei se pot explica i prin diferenele dintre activitile administrative i
alte activiti de producie, care se refer la: dificultile n msurarea performanelor,
multiplicarea obiectivelor, tehnologia ambigu etc. De asemenea, reducerea costului nu este n
interesul public.
6.Debirocratizarea administraiei.
Pentru a putea gsi soluii de reformare a birocraiei, considerm c este util s
cunoatem care sunt concluziile raportului Fulton:
- preponderena funcionarilor nespecialiti, a generalitilor;
- prestarea muncii n sistemul de clase: rutinieri i intelectuali;
- lipsa specialitilor de valoare topul departamentelor;
- lipsa priceperii, ndemnrilor manageriale;
- izolarea serviciilor n cadrul comunitilor;
- lipsa personalului cu pregtire managerial.
ntruct aceste deficiene sunt prezente i astzi n cadrul multor servicii publice, exist
posibilitatea de a formula mai multe soluii. Prima recomandare se refer la formele de
recrutare a funconarilor, mai ales n condiiile unui sistem aflat n tranziie care pot fi:
- ncadrarea cu prioritate a absolvenilor de cursuri universitare i postuniversitare;
- atragerea unor specialiti n business, profesioniti, care pot aduce experiena lor la fie prin
contracte de consultan, fie prin elaborarea de proiecte;
- promovarea funcionarilor din interiorul administraieie pe baz de competen profesional.
Cea de-a doua form a debirocratizrii const n aplicarea principiilor de pia ale
modelului firm, care sunt potrivite sistemului birou. Acest lucru se refer la metodologia de
elaborare a strategiilor, politicilor, metodologiilor de coordonare i organizare, forme de
control descentralizat etc.
O alt msur ar putea fi eliminarea sau diminuarea structurrii n clase a funcionarilor
administraiei publice i implementarea imparial a politicilor publice.

Cea mai eficient msur a debirocratizrii poate fi utilizarea tehnologiei informaei (IT).
Recurgerea la inovaiile oferite de tehnologia informaiei (IT) a fost una dintre forele motrice ale
programelor de simplificare a administraiei n cea mai mare parte a rilor OCDE.
Studiile de ar au relevat faptul c exploatarea IT-ului n cadrul operaiilor n interiorul
autoritilor administrative i ntre acestea, precum i ntre administraie i ceteni, este
principalul instrument pentru
simplificarea procedurilor administrative n trei direcii
fundamentale:
- gestionarea unor domenii foarte complexe ale administratiei.cum sunt asistena i
protecia social; ncasarea taxelor i impozitelor; eliberarea autorizaiilor;
- realizarea unor conexiuni rapide i efciente ntre autoriti, instituii i servicii publice;
- perfecionarea comunicrii ntre administraie i ceteni.
Administraia are soluii importante oferite de tehnologia informaiei existente pe suport
electronic cum sunt: stocare, compilare i furnizare de informaii; acces la reglementri codificate;
comunicare n interiorul ministerelor i ntre acestea, precum i ntre diferitele circumscripii
administrative (Intranetul); atribuirea de numere de identificare ntreprinderilor; relaii cu pieele
publice etc.
Progresele nregistreate n domeniul IT-ului fac posibil transferul de date din ce n ce mai
voluminos ntre autoritile i instituiile administrative, ntre diferite nivele ale administraiei,
ntre administraie i ceteni i ntre administraie i agenii economici. Comunicarea i editarea
on-line a informaiilor eseniale privind activitile autoritilor publice, permit reducerea costurilor
administraiei i serviciilor prestate de administraie.
Utilizarea IT-ului a contribuit la avansarea puternic a conceptului de ghieu unuic.
Justificarea ofertei de servicii on-line, prin intermediul portalurilor generale sau specializate, nu
ndeplinete doar un rol de simplificare administrativ; rspunde n aceiai msur imperativelor de
transparen i responsabilitate, principii fundamentale n optica bunei guvernri.
De asemenea, prelucrarea electronic a anumitor operaii de exemplu rennoirea
certificatului de nmatriculare a unui vehicul sau autoturism de serviciu al unei organizaii
poate contribui la reducerea costurilor tranzaciilor reglemetate pentru toate prile implicate.
Aceste portaluri pot fi considerate n mare msur drept iniiative de reducere a
responsabilitilor, informaiile i dispoziiile fiind mai eficace i mai puin costisitoare datorit
noilor tehnologii. n acelai timp, dezvoltarea sistemului fcnd posibile operaiile on-line, poate
constitui un mijloc de rennoire i simplificare a procedurilor nsei.
Trebuie luate n considerare o serie de soluii cu privire la utilizarea IT-ului n scopul
simplificrii administrative din perspectiv analizei costuri -avantaje.
Ctigurile realizate prin folosirea IT trebuie s fie comparate cu costurile de dezvoltare i
mai ales de ntreinere ale serviciilor. Astfel se poate recurge la buclele retroactive, pentru a
ti dac programele IT vor fi evaluate i modificate, n aa fel nct s rspund cel mai bine
necesitilor utilizatorilor .
Pe de alt parte, utilizarea crescnd i rolul din ce n ce mai important al IT-ului n
relaia administraie-ageni economici, precum i administraie-ceteni risc s creeze
probleme de factur numerica. Asociaiile, fundaiile i alte asemenea organizaii precum i
ceteni pot ntlni dificult n privina accesului la serviciile administrative electronice, fiind n
imposibilitatea de a avea acces la acestea.
Ideea c utilizarea IT-ului favorizeaz adesea profunde schimbri n reorganizarea
administraiei i n modul de lucru al acestora s-a generalizat. Introducerea serviciilor on-line

integrate a impus reevaluarea proceselor i modurilor de lucru n interiorul structurilor

administrative
Pe de o parte, aciunile bazate pe IT risc s aib consecine grave pentru activitile
administraiei publice pentru c ele genereaz frecvent sarcini mult prea vaste i prea ambiioase
obiectivele iar pe de alt parte, implementarea iniiativelor IT implic n mod obligatoriu un
studiu minuios al proceselor i procedurilor n vigoare.
Metodele IT destinate reducerii responsabilitilor administrative nu pot fi considerate
numai ca metod de diminuare a responsabilitilor n cadrul structurilor existente, ci i ca un
veritabil motor de simplificare a reglementrilor administrative.
n final, punerea la dispoziie a formularelor i a procedurilor pe internet a avut n
numeroase ri un efect secundar interesant i adesea neprevzut. Posibilitatea consultrii pe Internet
a formularelor redactate exagerat de birocratic, a determinat adesea reacii negative din partea
utilizatorilor i presei, oblignd autoritile emitente s simplifice formularele n cauz.
Utilizarea IT-ului nu garanteaz prin ea nsi schimbri pozitive n activitatea
administrativ a autoritilor i instituiilor publice; dar este sigur c instrumentele IT i programele
administraiei electronice pot contribui la o reform legislativ n aa fel nct s nu fie nici izolate
de mediul juridic existent, nici n contradicie cu acesta.