STIINTA ADMINISTRATIEI

SINTEZA

Lect. Univ. Dr. Constantin SAVA

Dr. Iulian SAVA

2012

CUPRINS
Introducere4
Tema 1
Obiectul i coninutul tiinei administraiei
1.1.Definiia si semnificaia conceptului de administraie public..7
1.2. Administraia ca organizaie.........................................................................................8
1.3. Administraia ca instituie.8
1.4. Obiectul tiinei administraiei..9
1.5. Coninutul tiinei administraiei ..9
Tema 2
Apariia i dezvoltarea tiinei administraiei
2.1. Apariia tiinei administraiei.....................................................................................11
2.2.Necesitatea tiinei administraiei.................................................................................12
2.3.Raportul tiinei administraiei cu alte tiine (dreptul administrativ)..........................14
Tema 3
Principiile tiinei administraiei
3.1. Consideraii generale15
3.2.Principii specifice tiinei administraiei.......................................................................18
Tema 4
Sarcinile administraiei publice
4.1. Conceptul de sarcin administrativ i impactul su n administraia public............22
4.2. Clasificarea sarcinilor administraiei publice...............................................................23
4.3.Criterii necesare ndeplinirii n bune condiii a sarcinilor administratiei publice.25
Tema 5
Structura administraiei publice
5.1 Consideraii generale....................................................................................................26
5.2. Necesitatea structurrii optime a administraiei publice.............................................26
5.3. Structura aparatului administrativ...............................................................................27
5.4 Structura teritorial..29
Tema 6
Resursele administraiei publice
6.1.Resursele umane...31
6.2. Personalul din administraia public32
6.3 Funcia public i evoluia sa n Romnia33
Tema 7
Documentarea administrativ
7.1. Consideraii generale..................................................................................................37
2

7.2. Noiunea de document...............................................................................................38

7.3. Etapele documentrii administrative..39
7.4. Mijloacele documentrii administrative.40
Tema 8
Decizia administrativ
8.1. Noiunea i obiectul deciziei administrative................................................................42
8.1.1. Noiunea i caracterizarea deciziei administrative....................................................42
8.1.2. Obiectul deciziei administrative................................................................................42
8.2. Iniiativa i celelalte etape ale procesului decizional43
8.3. Participarea la decizia administrativ43
8.3.1. Participarea politic la decizia administrativ43
8.3.2. Participarea social la decizia administrativ43
8.3.3. Participarea tehnic la procesul decizional....44
8.4. Elaborarea deciziei administrative i efectele acesteia.44
8.4.1. Cerinele de eficien ale deciziei administrative..44
8.4.2. Deliberarea n procesul decizional.............................................................................44
8.4.3. Efectele deciziei administrative.....44
8.5. Transparena decizional n administraia public..45
8.5.1. Procedura privind participarea cetenilor i a asociaiilor legal constituite la procesul
decisional..45
Tema 9
Metode de cercetare n tiina administraiei
9.1. Consideraii generale.....................................................................................................46
9.2. Etapele metodologiei tiintei administraiei..................................................................46
9.3. Metode de cercetare......................................................................................................47
Tema 10
Controlul administrativ
10.1. Necesitatea i scopul administraiei publice................................................................49
10.2. Controlul parlamentar al administratiei publice..........................................................50
10.3. Controlul administrativ...............................................................................................51
10.4. Controlul judectoresc al administraiei publice.........................................................53
10.5.Avocatul Poporului......................................................................................................54

INTRODUCERE
Cursul tiina Administraiei reprezint o surs de informare i documentare pentru
studeni, abordnd instituiile specifice tiinei administraiei, cu delimitarea acestora fa de
instituiile dreptului administrativ i, nu n ultimul rnd, cu propunerea unor soluii pentru
eficiena i eficacitatea administraiei publice. Obiectivul tiinei administraiei este ca printr-o
activitate i structur raional i eficient a aparatului adminsitrativ i prin utilizarea unor
reguli, principii i metode tiinifice s fie folosite resurse umane, materiale i financiare
minime, realizndu-se un randament maxim.
tiina administraiei ca disciplin social-politic ajut funcia legislativ a statului,
urmrindu-se mbuntirea actelor normative referitoare la adminsitraia public n
conformitate cu evoluiile sociale, stiinifice i tehnice. tiina administraiei se afl n strns
legtur cu dreptul adminsitrativ, ambele fiind necesare n studiul fenomenului administrativ
i n cunoaterea profund a impactului pe care acesta l are asupra societii i a cetenilor.
Obiectivele cursului
Cursul i propune s ofere studenilor o baz de cunoatere a coninutului noiunii de
administraie public prin prisma accepiunilor date n literatura de specialitate, a abordrilor
teoretice privitoare la administraia public ca domeniu de cercetare a tiinei administraiei, a
modului de organizare i structurare a administraiei publice la nivel central i la nivel local,
din perspectiva principiilor constituionale descentralizarea serviciilor publice i autonomia
local, a cunotiinelor privitoare la necesitatea, obiectivele, organizarea, formele i metodele
controlului administrativ, a coninutului noiunilor funcie public i funcionar public,
precum i caracterele juridico-administrative ale celor dou concepte.
Competene conferite
Dup parcurgerea acestui curs, studentul va dobndi urmtoarele competene generale
i specifice:
1.Cunoatere i nelegere (cunoaterea i utilizarea adecvat a noiunilor specifice
disciplinei)
cunoaterea principiilor tiinei administraiei
rolul tiinei administraiei n elaborarea principiilor generale ale administraiei publice
cunoaterea sarcinilor administraiei publice
cunoaterea structurilor administraiei publice la toate nivelurile
cunoaterea problemelor importante privind reglementarea i funcionarea
administraiei publice
cunoaterea i nelegerea realizrii controlului tiinific asupra activitii
administraiei publice
2. Explicare i interpretare (explicarea i interpretarea unor idei, proiecte, procese,
precum i a coninuturilor teoretice i practice ale disciplinei)
conceptul de tiina administraiei
conceptul de administraie public
principiile tiinei administraiei
sarcinile tiinei administraiei
controlul legislativ i administrativ asupra activitii administraiei publice
4

3. Instrumental aplicative (proiectarea, conducerea i evaluarea activitilor

practice specifice, utilizarea unor metode, tehnici, instrumente de investigare i de aplicare)
4.Atitudinale (manifestarea unei atitudini pozitive i responsabile fa de domeniul
tiinific / cultivarea unui mediu tiinific centrat pe valori i relaii democratice / promovarea
unui sistem de valori culturale, morale i civice / valorificarea optim i creativ a propriului
potenial n activitile tiinifice / implicarea n dezvoltarea instituional i n promovarea
inovaiilor tiinifice / angajarea n relaii de parteneriat cu alte persoane / instituii cu
responsabiliti similare / participarea la propria dezvoltare profesional)
se pune accent pe dezvoltarea unei atitudini de concentrare a principalelor acte
normative cu privire la adminsitraia public
nelegerea implicrii organelor administraiei publice n rezolvarea problemelor
cotidiene ale societii prin satisfacerea n condiii optime a cerinelor sociale
punerea la dispoziia factorului politic decizional i a administraiei publice a
rezultatelor cercetrii tiinifice efectuat asupra activitii administraiei publice
Resurse i mijloace de lucru
Cursul dispune de manule, de o bibliografie corespunztoare, precum i de material
publicat sub form de sintez, de teste de autoevaluare necesare completrii cunostinelor
practice i teoretice n domeniul studiat.
Structura cursului
Cursul este compus din 10 teme :
Tema 1 Obiectul i coninutul tiinei administraiei
Tema 2 Apariia i dezvoltarea tiinei administraiei
Tema 3 Principiile tiinei administraiei
Tema 4 Sarcinile administraiei publice
Tema 5 Structura administraiei publice
Tema 6 Resursele administraiei publice
Tema 7 Documentarea administrativ
Tema 8 Decizia administrativ
Tema 9 Metode de cercetare n tiina administraiei
Tema 10 Controlul administrativ

BIBLIOGRAFIE
1. Corneliu Manda, Cezar C. Manda, tiina administraiei, Ed. Universul Juridic,
Bucureti, 2008
2. Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina administraiei, Ed. Cerna, Bucureti, 1996
3. Corneliu Manda, tiina administraiei, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2007
4. Alexandru Negoi, Drept administrativ i elemente de tiina administraiei, Ed. Atlas
Lex, Bucureti, 1981
5. Antonie Iorgovan, Drept administrativ i elemente de tiina administraiei, Ed. All
Beck, Bucureti, 1983

Metoda de evaluare:
Evaluarea cunotinelor, acumulate pe baza materialului prezentat n curs i a
bibliografiei consultate, se va realiza n cadrul unui examen. Pe parcursul semestrului, fiecare
student va elabora, pe baza bibliografiei recomandate, un referat care va fi prezentat tutorelui
anterior sesiunii de examene. Nota final va fi calculat innd cont de urmtoarele ponderi:
a) Nota obinut pentru referat va constitui 20%;
b) Nota obinut la examen va reprezenta 80%.

TEMA 1
OBIECTUL SI CONTINUTUL STIINTEI ADMINISTRATIEI
1.1Definiia si semnificaia conceptului de administraie public
Notiunea de administraie public face obiectul unei analizate pe larg de specialitii n
drept administrativ1.
n urma unor analize complexe, Antonie Iorgovan i Ioan Vida, pornind de la premisa
Cunoaterea tiinific a unei anumite materii presupune, dup cum este unanim admis,
identificarea noiunilor ()2, stabilesc c administraia public este activitatea
administrativ care cuprinde faptele administrative ce au ca finalitate realizarea valorilor
politice.
n ceea ce privete fenomenul administrativ, aceeai autori arat c acesta prezint
urmtoarele trsturi:
a) este un fenomen social;
b) presupune organizarea unor mijloace pentru atingerea unor obiective;
c) obiectivele sunt stabilite de o autoritate superioar;
d) se extinde pn la activitatea de nfptuire material a obiectivelor.
n cazul administraiei publice, fiind vorba de valori politice, care sunt de interes
public, acestea se realizeaz n regim de putere public.
Rezult c, definiia administraiei publice cuprinde sfera faptelor administrative, iar
ca diferen specific realizarea valorilor politice, n regim de putere public.
Sfera noiunii administraie public conine faptele administrative, ndeplinite n
regim de putere public, avnd ca finalitate realizarea valorilor politice.
Putem defini administraia public ca fiind activitatea organizat de executare, n
regim de putere public, a unor comandamente stabilite de instituiile politice.
Aceast formulare ne arat c suntem n prezena unei activiti specifice, realizate n
mod organizat, n regim de putere public, adic de ctre organe anume constituite, nvestite
cu autoritate public.
Noiunea de administraie public se poate utiliza n dou sensuri: formal-organic i
material-funcional.
n sens formal-organic, prin administraie public se nelege ansamblul organelor,
autoritilor publice care o realizeaz. n sensul material-funcional, administraia public
reprezint activitatea executiv, n sensul de activitate prin care se execut legea, fie prin
emiterea de acte juridice unilaterale, fie prin organizarea sau prestarea direct de servicii
publice3.
Utilizarea acestor sensuri servete la delimitrile necesare pentru cercetarea
aprofundat a unor probleme ale administraiei publice.
Conceptul de administraie public, n sens material-funcional, desemneaz
activitile prin care se execut legea, fie prin emiterea de acte juridice unilaterale, fie prin
organizarea sau prestarea direct de servicii publice.
Activitatea administraiei publice cuprinde o sfer larg i complex de aciuni dintre
cele mai diverse. Pentru a se ajunge la un act administrativ este nevoie de o serie ntreag de

Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, Ediia a III-a restructurat, revzut i adugit, vol.I, Ed.
ALLBECK, Bucureti-2001, p..3-91.
2
Antonie IORGOVAN, 2001, vol.I, precit., p.3.
3
Ibidem, p.3

operaiuni administrative i de tehnic administrativ, precum i de decizie, n sensul larg de

opiune ntre mai multe posibile ci de urmat.
Organizarea i prestarea direct de servicii publice presupune, de asemenea, o gam
larg de operaiuni tehnico-administrative i tehnico-materiale. Dac operaiunile tehnicomateriale fac obiectul de studiu al diverselor tiine aplicative, cum sunt tiinele inginereti i
tiinele economice, operaiunile tehnico-administrative se studiaz de tiina administraiei.
Fiecare autoritate a administraiei publice are o lege de organizare i funcionare ce
cuprinde n mod obligatoriu normele de competen, care sunt de strict interpretare. Aceasta
nseamn c administraia nu poate face dect ceea ce-i permite legea.
1.2. Administraia ca organizaie
n sens formal-organic, sintagma administraie public semnific ansamblul
autoritilor i instituiilor care realizeaz activitatea de administraie public.
Altfel spus, a organiza nseamn a stabili o ordine, a defini anumite relaii ntr-un grop
de oameni, care utilizeaz diverse mijloace, potrivit anumitor proceduri, pentru atingerea unui
scop prestabilit
n cazul unei autoriti sau instituii a administraiei publice, structura grupului care o
alctuiete, avind sarcini precise, denumite compartimente funcionale, precum i relaiile
dintre acestea, se stabilesc prin acte normative. Compartimentele funcionale poart denumiri
precum direcie general, direcie, serviciu, birou sau, cnd este vorba de un numr mic de
posturi i nu exist un ef, poart denumirea pur i simplu de compartiment. Funciile de
conducere de la nivelul organizaie, compartimentele funcionale i relaiile ierarhice i de
colaborare sunt reprezentate sintetic prin organigram.
1.3. Administraia ca instituie
Instituie, n sens larg, nsemn organizaie public. n dreptul administrativ i n
stiina administraiei termenul instituie are cel puin trei accepiuni specifice:
a) atunci cnd vorbim de autoriti i instituii ale administraiei publice prin instituie
nelegem structura administrativ a crei activitate are caracter preponderent de
serviciu public, cum este o unitate de nvmnt, cum sunt diversele uniti care
desfoar activiti cu caracter social, cultural etc.
b) termenul instituie mai desemneaz i administraia public n sensul global al acestei
sintagme, de unitate format din autoritate i activitatea pe care o desfoar; atunci
cnd n limbajul comun se folosesc termeni generici ca minister, guvern, preedinte,
primar se nelege instituia respectiv, adic unitatea format din autoritate i
activitate.
c) termenul instituie este utilizat uneori de lege pentru a desemna aparatul administrativ
pus la dispoziia unei autoriti unipersonalepentru ca aceasta s-i poat exercita
atribuiile (ex potrivit art.123 din Constituie4, prefectul este o autoritate unipersonal
a administraiei publice care reprezint Guvernul pe plan local i conduce serviciile
publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe ale administraiei publice
centrale din unitile administrativ-teritoriale).

Constituia Romniei republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.767 din 31.10. 2003.

1.4. Obiectul tiinei administraiei

Administraia reprezinta un vechi fapt social, fapt rezultat din aparitia unui aparat
specializat de ncadrare a activitilor sociale.
Faptul sau fenomenul administrativ reprezint elementul principal al cercetrii
administraiei publice.
Obiectul administraiei publice realizarea valorilor care exprim interesele statului
sau ale unei colectiviti distincte, recunoscut ca atare de stat, valori care sunt exprimate n
acte elaborate de ctre puterea legiuitoare.
n activitatea de, organizare a executrii i executarea legii - administraia public este
strns legat de puterea legiuitoare (care i circumscrie obiectul), ct i de puterea
judectoreasc, ale crei hotrri sunt aplicate i executate n cadrul administraiei publice, la
nevoie putndu-se recurge la mijloace de constrngere statal.
Administraia public este strns legat i de puterea executiv, dar nu se identific
ntocmai cu aceasta putere care are o sfer mai larg de cuprindere. Tocmai de aceea
administraia public se realizeaz att de organele puterii executive (guvernul i ministerele),
ct i de organele administraiei locale, care nu sunt organe ale puterii executive, precum i de
uniti economice i instituii social-culturale (regii autonome i societi comerciale cu
capital de stat), care, de asemenea, nu sunt organe ale puterii executive.
tiina administraiei are ca obiect propriu de cercetare administraia public, n
ntreaga sa complexitate, n scopul de a elabora principii i norme generale, necesare
reformarii sale organice i funcionale.
1.5. Coninutul tiinei administraiei
tiina administraiei este tiina specializat ce are la baz practica administrativ.
tiina administraiei cerceteaz activitatea administrativ, dar i metodele de
organizare a birourilor ori alte activiti necesare organizrii eficiente i raionale a
administraiei publice.
Coninutul administraiei publice este dat de dou categorii de activiti: activiti cu
caracter dispozitiv i activiti prestatoare.
Coninutul activitii executive, este compus din dou activiti distincte: activitatea
executiv i activitatea de dispoziie. n acest neles se consider c activitatea executiv ar
consta n aplicarea direct a legii la cazuri concrete, iar forma juridic a realizrii ei ar fi actul
administrativ individual.
Activitatea de dispoziie ar consta n dreptul organului executiv de a lua msuri n
legtur cu activitatea administraiei, iar forma juridic de realizare a ei ar fi actul
administrativ cu caracter normativ.
Prin activitile executive cu caracter de dispoziie se stabilete ce trebuie s fac sau
s nu fac, ce le este permis sau interzis subiecilor de drept, persoane fizice sau juridice,
administraia public putnd interveni, n anumite cazuri, cu aplicarea de sanciuni pentru
nerespectarea conduitei prescrise.
Aceast activitate executiv cu caracter de dispoziie se relizeaz prin acte juridice i
fapte materiale de ctre organele aministraiei publice i funcionarii acestora ca activiti
specifice principale. Acesta este un proces complex i laborios, care parcurge mai multe
etape: studii, avize, variante, opiuni, deliberri etc.
Activitile executive cu caracter de prestaie se realizeaz pe baza i n executarea
legii, din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice, prin acte juridice, diplome,
atestate, adeverine etc. i mai ales prin fapte materiale, pe baza i n condiiile prevzute de
lege. Uneori prestaiile se execut n baza unor contracte ncheiate ntre subiecii
administraiei publice (instituii, ntreprinderi) i beneficiarii prestaiilor. Prestaiile sunt
9

realizate de organele administraiei publice i funcionarii acestora n cele mai diverse

domenii de activitate: gospodrie comunal i locativ, furnizare de gaze, ap i energie
electric i termic, ocrotirea mediului ambiant, servicii de telefonie, transport n comun,
pot, asisten medical, activiti cultural-educative etc.
Activiti de organizare a executrii legii i de executare n concret a legii, de natura
celor dou categorii menionate mai sus, se desfoar nu numai de organele administraiei
publice ci i de cele legiuitoare i judectoreti. n acest caz ns, aceste activiti apar ca
activiti subsidiare celor care sunt specifice acestor organe, iar organele care le realizeaz
apar nu ca subieci ai puterii legiuitoare sau ale celei judectoreti, ci ca autoriti
administrative, ca organe de conducere administrativ ale instituiilor respective.
n unele cazuri, activiti de organizare a executrii legii i de executare a acesteia se
realizeaz i de ctre organizaii particulare, activitatea lor fiind de interes public, prevzut
de lege n conformitate cu prevederile acesteia. Desigur ca aceti subieci de drept nu fac parte
din sistemul de organizare al administraiei publice.
Administraia public poate fi definit ca activitate de organizare i de executare n
concret a legii cu caracter dispozitiv i prestator, care se realizeaz n principal de organele
administraiei publice i n subsidiar i de alte organe ale statului, precum i de organizaii
particulare de interes public.
Teste de autoevaluare
1. Prezentai i explicai trsturile fenomenului administrativ.
2. Prezentai i explicai trsturile definitorii ale administraiei publice.
3. Explicai conceptul sistem politico-administrativ.
4. Prezentai administraia ca activitate.
5. Prezentai administraia ca organizaia.
6. Prezentai administraia ca instituie
7. Care este diferena specific a definiiei administraiei publice ?
a. este un fenomen social;
b. obiectivele sunt stabilite de o autoritate superioar;
c. realizeaz valorile politice n regim de putere public;
d. se extinde pn la activitatea de nfptuire material a obiectivelor.
8. n cazul administraiei publice, prin sintagma activitate executiv se nelege:
a. c este vorba de un ansamblu de forme organizatorice;
b. capacitatea de a emite acte unilaterale obligatorii;
c. activitatea de organizare a executrii legii sau executarea direct a legii;
d. aducerea la ndeplinire a valorilor politice proclamate n discursurile oamenilor
politici.

10

TEMA 2
APARITIA SI DEZVOLTAREA TIINTEI ADMINISTRATIEI
2.1. Apariia tiinei administraiei
Necesitatea cunoaterii aprofundate i ct mai exacte a fenomenului de administraie
public, n toat complexitatea lui, pentru a se putea aciona n sensul perfecionrii acestui
important domeniu al vieii sociale, a condus la apariia unei activiti de cercetare care a
primit denumirea de tiina administraiei.
Apariia tiinei administraiei este semnalat nc din secolul al XIX, o dat cu cea a
tiinei dreptului administrativ.
n aceast perioad apar i primele concepte referitoare la tiina administraiei, n
evoluia lor istoric, n Frana, Germania, SUA i alte ri europene. Aceste concepte sporesc
contrbuia la dezvoltarea tiinei adminsitraiei, n doctrin, chiar, subliniindu-se c fiecare
dintre acestea este exact dar niciuna nu acoper domeniul ns, toate mpreun
mbrieaz ansamblul tiinei administraiei5.
La nceputurile tiinei administraiei se afl cursurile privind tiinele cameralistice
predate la universitile germane, n secolul XVIII. Cuvntul german Kameralien, care
provine din latinescul camera cu nelesul de instituie financiar, se traduce prin a
administraiei sau privind administraia, de unde sintagma tiina administraiei.
Iniial, tiinele cameralistice se ocupau de administraia finanelor publice, pentru ca
ulterior s-i extind obiectul la ansamblul administraiei publice.
tiinele cameralistice s-au dezvoltat n secolul XIX n cadrul unor universiti din
Germania i Austria. Aceste tiine nu se reduceau la cercetri teoretice ci implicau i o serie
de lucrri practice. Se consider c Imperiul Austro-Ungar a avut n secolul XIX o
administraie foarte evoluat i datorit operelor cameralitilor.
Preocupri remarcabile pentru tiina administraiei se manifest i n Frana, unde s-a
nfiinat prima coala de Administraie, n anul 1848.
La nceputul secolului XX, tiinele cameralistice au intrat n declin, fiind absorbite de
tiina politic i de tiina juridic, sub influena dreptului administrativ francez.
Datorit complexitii fenomenului abordat, cu privire la tiina administraiei s-au
format mai multe concepii, fr a se ajunge la un acord. Concepiile diferite ale autorilor
asupra tiinei administraiei au nceput s se cristalizeze nc din secolul XIX.
n perioada postbelic tiina administraiei att din Gemania ct i din Frana, cunosc
o puternic influen american, concomitent cu afirmarea unei noi concepii care punea n
eviden, n mod distinct tiina administraiei, de politica adminsitrativ, i de tiina
dreptului administrativ, toate intrnd n sfera tiinei administrative.
tiina adminsitraiei cunoate o ampl dezvoltare att n SUA, ct i n ri din
Europa, nc din deceniul opt al secolului XX cnd un numr mare de studeni se nscriu la
cursurile de administraie public, multe din universiti avnd programe de predare a
admnstraie publice, iar unele universiti au instituit chiar coli speciale n acest domeniu.
n Romnia tiina administraiei i ncepe procesul de conturare al obiectului su la
mijlocul sec. XIX, concomitent i mpreun cu tiina dreptului administrativ. Cei mai
5

Iancu Toma, Introducere n tiina administraiei, Institutul de tiine Administrative al Romniei, Ed. Standard
Grafica, Bucureti, 1947, p.33.

11

recunoscui autori i cercettori ai tiinei administraiei sunt profesorii Constantin Ghe.

Dissesecu, Paul Negulescu, Anibal Teodorescu, i alii.
Primul autor romn care n sec. XIX face distincie ntre tiina administraiei i
dreptul administrativ este Constantin Ghe. Dissesecu care precizeaz n lucrarea sa Cursul
de drept public romn urmtoarele tiina administraiei stabilete principiile raionalizrii
adminsitraiei de stat, ea are carecter dinamic, fiind n premanent evoluie i cutnd soluii
noi pentru viitor, precu i un caracter larg, cercetnd diferite domenii de activitate social, pe
cnd dreptul administrsativ formeaz numai o parte a tiinei administraiei.
tiina administraiei din Romnia este legat i de numele prof. Paul Negulescu care
face primele referiri la tiina administraiei n lucrarea Tratat de drept administrativ aparut
n anul 1906, n care face precizarea c tiina administraiei are un caracter practic, tinznd
s formeze administratorii. n perioada postbelic tiina administraiei cunoate mai multe
etape de dezvoltare, fiind evideniate i concepii noi privind natura i obiectul tiinei
adminsitraiei, respectiv, a raportului dintre tiina administraiei i tiina dreptului
administrativ.
Dup 1989, i mai ales dup Constituia din 1991, tiina administraiei parcurge o
perioad important de dezvoltare. Apar universiti cu faculti specializate n dreptul
economico- administrativ, se nfiineaz coala Naional de Studii Politice i Administrative
din Bucureti, mai mlte facultai din nvmntul de stat reintroduc disciplina de drept
administrativ.
n anul 2001 a luat fiin i s-a organizat Institutul Naional de Adminsitraie, instituie
de interes naional cu personalitate juridic, n subordinea fostului Minister al Administraiei
i Internelor. Acest institut are drept scop elaborarea strategiei i asigur formarea i
perfecionarea pregtirii profesionale specializate n administraie, pentru funcionarii publci
i cellalt personal angajat n cadrul autoritilor i instituiilor publice. Au fost organizate
centre regionale cu programe de perfecionare a aleilor locali, a funcionarilor publici, i a
persoanelor ncadrate cu contract individual de munc, din aparatul propriu al consiliilor
locale, judeene i al prefecturilor. Alturi de aspectele instituionale sunt de evideniat, dup
anul 1989, numeroase lucrri referitoare la tiina administraiei i administraia public,
aprute sub semntura prestigioas a unor autori printre care amintim pe Alexandru Negoi,
Antonie Iorgovan, Mihai Oroveanu, IoanAlexandru, Corneliu Manda i Cezar Manda, i alii.
2.2.Necesitatea tiinei administraiei
Pentru a se putea realiza perfectionarea i adaptarea continu a administraiei publice
trebuie s cunoastem anumite probleme ale realitii curente din administraia public.
Acestea sunt necesare cercetrii tiinifice aprofundate a administraiei i, n temeiul
cunotinelor dobndite, s se formuleze propuneri n vederea organizrii raionale i de
funcionare eficient a administraiei publice.
tiina Administraiei cerceteaz att structura, ct i activitatea autoritilor
administraiei publice, dar i a administraiei publice n totalitate, folosindu-se de aceste
cercetri, precum i de cele ntreprinse de ctre tiinele vecine referitor la administraia
public.
Administraia este o activitate veche, ntlnit n toate rile i la toate nivelurile de
guvernare. Cu toate acestea, exist o anumit confuzie n ceea ce privete terminologia
utilizat, astfel:
- unii folosesc sintagma tiina administraiei;
- alii prefer s vorbeasc despre tiine administrative, la plural, lsnd s se
subneleag faptul c, nu exist nc o tiin a administraiei n sens propriu, ci numai
discipline multiple care au ca punct de sprijin, administraia;
12

- alii folosesc expresia administraie public, echivalentul termenului englez

Public Administration, care abordeaz obiectul specific al disciplinei, dar las n suspensie
problema de a ti dac avem sau nu de a face cu o nou tiin.
Aceste aprecieri terminologice diferit, de vocabular, cuprind si divergenele asupra
coninutului tiinei administraiei, ceea ce se explic prin extrema diversitate a curentelor pe
care le gsim la originea acestei discipline.
ntr-o accepiune general, administraia public reprezint un ansamblu de activiti
implicate n susinerea politicilor i programelor gruprilor aflate la putere. Ea include
anumite responsabiliti de execuie, care difer de la un departament la altul, de la o structura
la alta, fiind focalizat ndeosebi n domeniile planificrii, organizrii, coordonrii i
controlului operaiilor guvernamentale.
n literatura de specialitate s-a abordat i problema asemnrilor sau deosebirilor dintre
administraia public i cea privat. Expresia public are legtur cu publicul, poporul,
comunitatea sau societatea. evideniind caracterul public, n opoziie cu cel privat al
subiectului, avnd se pare cea mai adnc rezonan din forma de proprietate (public,
respectiv privat, dup caz). n acest sens au fost lansate dou teze i anume:
- administraia public se distinge de administraiile private;
- administraia public se identific cu administraiile private.
Prima tez, avnd caracter clasic, apr natura specific a administraiei publice,
deoarece acioneaz n serviciul general, este un aparat de aciune al puterii politice i deci nu
poate fi confundat cu administraia privat. Aceast tez a fost forat pn la extrem, n
administraia francez, care a fcut o distincie tranant ntre administraiile publice i cele
private. Administraiile de stat dein monopolul de gestiune asupra funciilor considerate ca
publice, prin natura lor. Spre deosebire, alte servicii sunt de natur privat i chiar dac le
presteaz statul, acest fapt este doar ocazional, accidental; statul nu ntreprinde activiti
individuale particulare iar dac i se impune acest lucru, trebuie s o fac pentru satisfacerea
interesului general, public.
Totui, administraia public eman din puterea politic i beneficiaz de puterea
rezervat conductorilor. Astfel, ea dobndete prerogative parti-culare i privilegii,
determinnd ca interesele sale s devin unilaterale i anume: putere de aciune unilateral i
realizarea unilateral a contractelor administrative. Apare astfel un dezechilibru profund,
justificat de prpastia care exist ntre interesul privat i cel public.
Dupa unii specialisti, exist pericolul ca administraia s acioneze numai n folosul
su i de aceea este necesar instituirea unor norme juridice specifice crora s li se supun
funcia public. Cadru legal este absolut necesar si trebuie s cuprind privilegiile, dar i
constrngerile lucrtorilor din administraia public, necunoscute personalului din nstitutiile
private. Departajarea ntre public i privat se efectueaz n funcie de sarcina pe care o
ndeplinete interesul general prin proprii salariai, i care face ca serviciile publice s nu
poat fi asimilate activitilor private, altfel spus, s nu poat fi privatizate.
Realitatea a dovedit si dovedeste, c multe dintre activitile considerate prin
excelen publice (educaie, sntate, gospodrire) au devenit mai eficiente printr-o
privatizare corespunztoare.
Privatizarea serviciilor publice a fost, de fapt, elementul generator al celei de-a doua
concepii, potrivit creia administraia de stat se identific cu afacerile private. n aceast
optic, administraia public nu este altceva dect o ntreprindere, ale crei structuri
organizatorice sunt identice cu cele aparinnd unei instituii private. Un asemenea punct de
vedere triumf cu precdere n S.U.A. i este justificat chiar de ctre orientrile doctrinare,
conform crora procesul de asimilare public-privat se supune imperativelor democratice.
13

Astfel, dac se dorete aprarea drepturilor i libertilor individuale i autonomia

administrativ este necesar ca serviciile publice i ageniile corespunztoare acestora s fie
supuse regulilor de drept comun. n felul acesta, administraia public trebuie s-i
ndeplineasc sarcinile, la aceleai standarde de calitate ca o instituie particular.
Apropierea aparatului administrativ public de cel privat are la baz raiuni de
eficientizare a activitilor sectorului public. Regulile de gestiune aparinnd ntreprinderilor
private, pot fi i trebuiesc aplicate i serviciilor publice. Preocuprile de reducere a costurilor
i de sporire a randamentului trebuie s ptrund i n sectorul public.
Putem aprecia ca, aceste imperative conduc la identificarea administraiei publice cu
administraiile private i la refuzul de a delimita funcia public, de restul pieei muncii.
Creterea rolului statului n viaa economic a dus la asumarea de ctre administraia
public a numeroase activiti, comparabile cu cele ntreprinse n sectorul particular. i,
totui, prerogativele multiple atribuite administraiei au aprut ca tot attea obstacole n calea
democratizrii sale. Ele sunt, n egal msur, contrare unei bune gestiuni a afacerilor
administrative. Regulile derogatorii de la dreptul comun i crearea unei legislaii specifice au
ncurajat lipsa de iniiativ i adoptarea unei atitudini pasive n administraia public.
Alinierea necesar a administraiei publice la regulile juridice atribuite particularilor
i la regulile de gestiune aplicate sectorului privat, nu trebuie s duc la ignorarea specificului
administraiei publice. Aceasta reprezint un instrument de aciune finanat din fonduri
publice, un mijloc prin care statul i exercit propriile funcii. Administraia public
contribuie la realizarea de utiliti sociale, fie prin ea nsi, fie prin controlul i orientarea
iniiativelor private. Aceast finalitate specific serviciilor publice, nu poate fi contestat chiar
dac administraia public este ncurajat s se inspire din virtuile sectorului privat.
2.3.Raportul tiinei administraiei cu alte tiine (dreptul administrativ)
ntre noiunea de drept administrativ i cea de tiina administraiei nu se poate pune
semnul egalitii. Dreptul administrativ i tiina administraiei urmresc scopuri diferite fr
a folosi aceleasi mijloace.
Dreptul administrativ este alctuit din totalitatea normelor de drept care
reglementeaz raporturile stabilite ntre autoritile sau organele administrative, precum si
raporturile dintre acestea si ceteni n timp ce stiina administraiei foloseste informaii din
diverse ramuri ale stiinelor sociale sociologie, economie, psihologie, istorie n scopul
eficientizrii administraiei publice prin pregtirea de menegeri cu o nalt calificare.
Cele dou noiuni au n comun faptul c motorul principal care se ascunde n spatele
lor l reprezint interesul general pe care administraia l slujeste.
Dreptul administrativ, ca ramur a dreptului public cuprinde ansamblul de norme
juridice privind crearea, organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice.
Dreptul administrativ constituie cadrul legal de desfurare a activitii
administraiei, normele sale conferind administraiei publice puteri, prerogative care nu exist
la normele de drept ce reglementeaz relaiile dintre particulari. Aceast caracteristic face din
raporturile juridice administrative raporturi de subordonare, de inegalitate a prilor, fiindc
dreptul administrative acioneaz n regim de putere public, normele sale avnd caracter
imperativ.
Dreptul administrativ, ca drept aplicabil administraiei, poate fi definit ca ramur a
dreptului public format din normele juridice ce reglementeaz relaiile sociale privind
constituirea, organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice, n regim de putere
public, statutul funcionarilor publici i responsabilitatea administraiei. Ramura dreptului
administrativ reprezint obiectul de cercetare al tiinei dreptului administrativ care,
14

cerceteaz normele juridice aplicabile administraiei, evoluia istoric a ramurii de drept i

aspectele legate de armonizarea dreptului administrativ cu dreptul comunitar european.
Teste de autoevaluare
1. Precizai locul tiinei administraiei n sistemul tiinelor.
2. tiina administraiei:
a) are ca obiect de cercetare totalitatea reglementrilor elaborate de Guvern, prefeci,
consilii judeene i locale,primari i presedini ai consiliilor judeene
b) are ca obiect de studiu totalitatea normelor de drept administrativ ;
c) are ca obiect de studiu administraia public n toat complexitatea sa, ca fenomen
social, politic, juridic i urmrete ca prin cunotiinele pe care le dobndete i le
sistematizeaz s formuleze principiile i legitile pe baza crora se poate realiza
raionalizarea administraiei publice att n ceea ce privete organizarea, ct i funciile
acesteia.

TEMA 3
PRINCIPIILE STIINTEI ADMINISTRATIEI
3.1. Consideraii generale
tiina administratiei este guvernat i n acelai timp se particularizeaz, n raport cu
celelalte tiine sociale, de principii.
Pentru a putea identifica principiile tiinei administraiei, este nevoie s pornim de la
nsi definiia administraiei publice, care n literatura noastr de specialitate este acea
activitate care const n organizarea i asigurarea executrii nemijlocite a prevederilor
Constituiei, a actelor normative i celorlalte acte juridice adoptate sau emise de autoritile
statului de drept6
Din aceasta putem desprinde concluzia c administraia public se subordoneaz i
normelor juridice.
Constituia Romniei, ca de altfel ntreaga legislaie naional, cuprinde i principii ce
fundamenteaz organizarea i funcionarea administraiei publice, a statului i a
colectivitilor locale, ele devenind, n fapt, i principii ale tiinei administraiei romneti.
De aceea, formularea principiilor tiinei administraiei trebuie s porneasc de la
prevederile constituionale care, n acest cadru, devin deosebit de importante. n acest sens,
este de menionat faptul c ntreaga activitate de instaurare, meninere i exercitare a puterii
statale7 a raporturilor dintre guvernani i guvernati, se desfoar potrivit principiilor
generale prevzute de Constituie.
Aceste principii reflect i consacr n formele politico- juridice caracterul structurilor
de guvernare i relaiile dintre ele n procesul exercitrii puterii, stabilesc direciile generale
de activitate ale statului, iar unele dintre ele fixeaz cadrul general n care poporul, titularul
suveran al puterii, exercit atributele.
6

Antonie Iorgovan , Tratat de drept administrativ, vol.I, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, pag 61-63
Ion Muraru, Simina Tanasescu, Drept Constituional i instituii politice, ed. a IX-a revazut i completat, Ed.
Lumina Lex Bucureti, 2001, p.26
7

15

Principiile generale de natur constituional sunt de esen democratic i au un

caracter profund uman.
Analiznd dispoziiile art.1, art2, alin.1, art.4, alin.1, art.8, art.78 i art. 120 alin.1 din
Constituia Romniei, vom constata principiile generale de valoare constituional pe care le
considerm c sunt aplicabile, n acelai timp, i tiinei administraiei. Acestea decurg din
faptul ca ele stau la baza organizrii i activitii tuturor autoritilor statului i, deci, se aplic
n mod explicit i administraiei publice i implicit tiinei administraiei.
Aceste principii generale de natur constituional sunt :
- principiul puterii suverane sau al suveranitii naionale (art.2 alin.1) ;
- principiul separaiei si echilibrului puterilor n stat (art.1 alin.4) ;
- pricipiul supremaiei Constituiei sau al legalitii (art.1 ali.5) ;
- principiul egalitii ntre ceteni, excluderea privilegiilor i discriminrii (art.16
alin.1, art.4 alin. 2, art.16 alin.2 ) ;
- principiul unitii poporului romn (art.4 alin.1 i art.8)
n cadrul administraiei publice sunt utilizate, att principii cu un caracter general,
aplicabile n toate domeniile de activitate administrativ, ct i principii specifice, anumitor
activiti din acest domeniu, precum: organizarea; conducerea i aplicarea metodelor.
Alturi de principiile de valoare constituional, doctrina mai propune i urmtoarele
principii generale i principii specifice.
Principiile generale folosite n tiina administraiei sunt:
a) administraia public se afl n serviciul omului;
b) administraia public se subordoneaz interesului general (public);
c) adaptarea administraiei trebuie s se adapteze la mediul n care-i desfoar
activitatea;
d) cunoaterea cerinelor sociale actuale i prevederea celor viitoare;
e) respectarea normelor de drept n nfptuirea administraiei publice;
f) asigurarea profesionalizrii funciunii publice;
g) creterea eficienei administraiei prin mbuntirea permanent a activitii i
structurii administrative
Primul principiu este cel mai important i constituie baza activitii administraiei
publice. Pornind de la faptul c, misiunea administraiei este de servire a persoanei umane i
ca atare toate resursele i metodele administraiei sunt subordonate acestui scop, acest prim
principiu nici nu mai trebuie demonstrat. El este ns fundamental, pentru c activitatea
administraiei se sprijin pe moralitate, etic i respect fa de om. Aceste precizri sunt
legiferate i n Constituia rii noastre din 2003; astfel Romnia este considerat stat de drept,
democrat i social, n care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera
dezvoltare a personalitii umane i dreptatea, reprezint valori supreme i sunt garantate.
Realizarea dreptii nseamn judecata dup lege, dup contiina i morala cretin. Uneori, o
lege poate fi eronat sau nedreapt i atunci, realizarea dreptii constituie un imperativ
fundamentat pe principii constituionale, superioare legii respective. n acest mod, apare
distincia ntre dreptate i legalitate.
Aplicarea aceluiai principiu necesit soluionarea unor probleme diverse i genereaz
totodat nevoia de a rspunde la ntrebri, cum sunt:
dac activitatea administraiei dintr-o ar sau alta se sprijin ntotdeauna pe acest
principiu;
care metode i tehnici administrative corespund cel mai bine concepiei democratice;
ceteanul poate fi convins de obligaiile pe care le are n comunitate, prin metode de
constrngere sau dimpotriv, contientizeaz singur acest lucru;
16

Principiul la care ne-am referit mai este necesar i pentru a evita transformarea
administraiei ntr-o instituie aflat n slujba ei nsi, care ar deveni un sistem nchis i cu o
structur tot mai ncrcat, fiind excesiv de birocratizat. Funcionarul public nu se afl n
slujba statului, ci a ceteanului i acesta este un laitmotiv al activitii cotidiene pe care o
desfoar i creia trebuie s-i descopere profunda semnificaie.
Al doilea principiu, la fel de important, reprezint o consecin fireasc i se
intercondiioneaz cu primul principiu. Dac administraia are ca obiectiv servirea omului,
fr ndoial c trebuie s serveasc pe toi membrii colectivitii respective. n acest mod,
este acoperit interesul public. Desigur c, la scara societii, primeaz interesele comune ale
membrilor colectivitii; interesul general are mai mare importan dect interesul unui singur
om. Ca atare, n activitatea administraiei publice trebuie s se respecte aceast prioritate; mai
mult, administraia este obligat s satisfac interesele generale, aprarea societii i a ordinii
publice, mergnd pn la a sacrifica interesele individuale.
Privilegierea cerinelor generale, de ctre administraie, nu diminueaz importana
primului principiu; tocmai faptul de a fi n slujba omului impune administraiei publice s dea
prioritate satisfacerii cerinelor sociale; altfel ar fi periclitat nsi existena uman.
Cel de-al treilea principiu presupune ca, n vederea ndeplinirii obiectivelor sale,
administraia s se adapteze n mod continuu mediului n care evolueaz. Astfel, se creeaz
posibilitatea ca aparatul ei administrativ s fie pregtit, n orice moment, pentru a face fa
circumstanelor aflate n continu transformare. Acest principiu este perceput i ca o obligaie
a administraiei publice de a acoperi cu resursele disponibile necesitile mereu crescnde ale
vieii sociale. Totodat, aplicarea principiului respectiv asigur concretizarea n practic prin
administraia public a sarcinilor ncredinate de puterea politic.
n aplicarea principiului al patrulea, de cunoatere a cerinelor sociale actuale i de
previziune a celor viitoare, administraia trebuie s fie organizat temeinic, pentru a rspunde
exigenelor cetenilor. Este necesar cunoaterea profund a cerinelor fiecrei colectiviti.
Pe baza studierii datelor statistice i a altor metode de cercetare, administraia va cuta s
prevad care sunt domeniile n care se nregistreaz mutaii mari, unde, cerinele vor crete
mai mult, pentru orientarea adecvat i intensificarea eforturilor sale.
Potrivit principiului al cincilea, ntreaga activitate din administraia public,
funcionarea aparatului instituional trebuie s se realizeze ntr-un cadru legal, conform
cuprevederile actelor normative n vigoare. Prin aplicarea acestui principiu se creeaz n
administraie premise pentru o activitate raional i eficient, n interesului ceteanului i al
societii. Dimpotriv, nerespectarea acestui principiu face ca activitatea din administraie s
fie iraional i neeficient, sau mai grav, devine posibil ca actele emise s nu aib caracter
legal, urmnd a fi anulate de nsi instituia public emitent. n concluzie, nu se poate
invoca preocuparea de a asigura realizarea eficienei, pentru a justifica o ilegalitate.
n concordan cu principiul al aselea, aplicarea cu succes a principiilor anterioare,
necesit o pregtire corespunztoare a personalului instituiilor administrative. Acest aspect
este deosebit de important, deoarece nivelul calitativ profesional al funcionarilor determin
calitatea actului administrativ. n acest context, prezint o importan major, adoptarea i
aplicarea n practic a unui Statut al funcionarilor publici, n care s fie reglementate
drepturile i obligaiile acestora, inclusiv asigurarea condiiilor de remunerare a acestora,
corespunztor funciei ndeplinite i de manifestare a deontologiei profesionale.
Conform celui de-al aptelea principiu, cercetrile ntreprinse n administraia public
urmresc mbuntirea continu a activitii i structurii acesteia. Mersul ascendent al
societii impune pentru tiina administraiei publice elaborarea unor noi soluii, adaptate
mereu realitilor economice i sociale. n acelai timp, toate obiectivele administraiei
publice nu pot fi concepute i materializate dect n condiii de eficien i raionalitate. De
17

aceea, tiina administraiei a fost caracterizat i ca o tiin a principiilor raionale ale

administraiei, iar administraia public este privit i ca tiina eficienei administrative,
deoarece eficiena apare ca un deziderat fundamental ce vizeaz ndeplinirea sarcinilor cu
rezultate pozitive maxime, dar cu un consum minim de resurse.
3.2.Principii specifice tiinei administraiei
Pe lng principii generale, exist i principii specifice ale tiinei administraiei, care
se aplic numai n anumite segmente de activitate, cum sunt organizarea, conducerea,
metodologia utilizat.
Aceste principii cu caracter special sunt:
1. organizarea unitar;
2. autonomia de organizare;
3. conducerea unitar;
4. participarea funcionarilor la conducerea instituiilor;
5. comunicarea direct dintre ef i funcionari;
6. recunoaterea meritelor ce revin funcionarilor;
7. simplificarea activitii i structurii administraiei.
1. Diversitatea formelor n activitatea de organizare a determinat cerina elaborrii
unei concepii de organizare unitar n acest domeniu. Utilitatea acestui principiu decurge din
faptul c evit tendinele divergente care pot aprea n domeniul organizrii, datorit
numrului mare de instituii publice. O organizare divers, cu structuri diferite de la un aparat
administrativ la altul, creeaz disfuncionaliti n planul conducerii, coordonrii i
controlului. De aceea, nu se recomand o organizare perfect, din punct de vedere teoretic, la
nivelul unei instituii administrative, (care ar contraveni funcionrii ansamblului), deoarece
rezultatul activitii tuturor instituiilor publice este mult mai important dect o performan
singular. Acest principiu are aplicabilitate pe plan naional, deoarece administraia local de
specialitate este subordonat administraiei centrale, iar aceasta, la rndul su, este
subordonat Guvernului.
2. n concordan cu principiul anterior, acioneaz al doilea principiu n activitatea
administrativ, i anume, autonomia de organizare. Conceptul de autonomie se explic prin
nsuirea structurilor sociale de a fi autoreglabile. Administraia public reprezint un
subsistem al societii, iar instituiile publice sunt ansambluri concrete, capabile s soluioneze
problemele legate de activitatea i structura lor.
De aceea, instituiilor administrative beneficiaz de autonomie relativ i sunt capabile
s se autoregleze. Aceasta nseamn c ele au posibilitatea s se adapteze la sarcinile care le
revin, s caute soluii pentru rezolvarea fiecrui caz n parte, s-i realizeze singure scopul.
Autonomia de organizare urmeaz a se manifesta, ns, ntr-un cadru legal, cu respectarea
normelor juridice i reprezint ceea ce se numete puterea de apreciere sau puterea
discreionar a administraiei. n lipsa autonomiei, instituiile publice nu ar putea fi raional
organizate, deoarece pentru funcionarea lor ar fi necesar un numr prea mare de instruciuni
detaliate. Respectarea acestui principiu face ca instruciunile care se refer la instituiile
administraiei s stimuleze caracteristica lor de autoreglare; n caz contrar, s-ar majora n mod
nejustificat cheltuielile aparatului administrativ.
3. Principiul conducerii unitare se afl n concordan cu cel al organizrii unitare i
reprezint o cerin obligatorie n orice condiii i la toate nivelurile activitii sociale. O
conducere realizat pe baze tiinifice asigur o unitate ferm, att n planul gndirii, ct i n
cel al aciunii. Dar aceast unitate nu este incompatibil cu un schimb liber de preri, n cadrul
cruia pot s apar i puncte de vedere diferite. Astfel, n faza de elaborare a deciziilor,
18

trebuie asigurate condiii pentru dezbaterea complex a problemelor i realizarea unei largi
confruntri de opinii, n scopul fundamentrii ct mai temeinice a soluiilor. ns, odat ce s-a
ajuns la o concluzie i s-a adoptat o decizie, aceasta devine obligatorie pentru toi, chiar i
pentru cei care au avut alt prere.
Realizarea conducerii unitare n administraia central este compatibil cu asigurarea
autonomiei locale n unitile teritorial-administrative, care trebuie s satisfac cerinele
colectivitilor locale, dar s nu contravin principiului unitii. n practic, pentru realizarea
acestui principiu este necesar ca fiecare ef al unei instituii publice s stabileasc o direcie
unitar de aciune, de la care s nu admit abateri. n acest sens, se impune respectarea regulii
ca orice funcionar s depind ierarhic de un singur ef i s nu primeasc, n acelai timp,
dispoziii de la mai muli efi.
4.Participarea funcionarilor la activitatea de conducere presupune consultarea
sistematic a acestora asupra stabilirii sarcinilor care le revin, ntruct de efortul lor depind n
ultim instan, realizrile n plan administrativ. Astfel, orice conductor eficient trebuie, nu
numai s ncurajeze funcionarii n iniiativele lor, dar s le acorde anumite rspunderi n
planul conducerii, n limita competenelor pe care le au. Pentru a crea un climat de colaborare,
conductorul cere, ori de cte ori are posibilitatea, sugestii i propuneri de la subalterni.
Aceast metod are efecte psihologice semnificative, dac funcionarii care particip la
elaborarea programului sau a deciziilor respective le consider ca fiind ale lor i, n consecin
asum rspunderea pentru ndeplinirea acestora. Se pornete, deci, de la premisa c, interesul
pentru deciziile proprii este mai mare dect fa de ale celorlali. A da colaboratorilor
sentimentul c ei i-au stabilit propria lor sarcin, este metoda cea mai potrivit de a obine de
la ei rezultate superioare.
Aplicarea acestui principiu necesit respectarea anumitor reguli, dintre care
menionm:
dup elaborarea unei decizii, ultimul cuvnt trebuie s-l aib eful
instituiei/compartimentului, care urmeaz s-i asume direct rspunderea;
colaboratorii trebuie moderai, pentru a nu aduce puncte de vedere pariale care s
prejudicieze viziunea unitar realizat i pentru a elimina gradul de influen asupra
celorlali funcionari.
dac colectivul de funcionari nu poate aduce o contribuie real la luarea deciziei, este
inutil s i se cear prerea, mai ales, n anumite probleme care-i depesc competena;
este recomandabil ca, ori de cte ori se ia o decizie la care unii funcionari au avut un
rol deosebit, s se menioneze numele i contribuia lor. n acest mod se ncurajeaz
spiritul de colaborare cu efecte favorabile pentru viitor, ca i spiritul de solidaritate
pentru aciunile efectuate n comun.
5. Funcionarii publici i mbuntesc rezultatele, dac sunt bine i la timp informai
de ctre superiorii lor. Dac eful ascunde fa de funcionari condiiile n care se nfptuiete
misiunea instituiei n ansamblu, dificultile aprute sau rezultatele obinute n fiecare etap,
colectivul de funcionari este lipsit de informaiile necesare pentru realizarea n condiii de
eficien a activitii sale. Funcionarii care nu sunt inui la curent cu activitatea instituiei, se
consider diminuai n valoarea lor profesional, lipsii de ncrederea i respectul pe care le
merit. Comunicarea confer substan, att aciunilor realizate, ct i colaborrii dintre
conducere i funcionari. Conductorul care consider c-i sporete puterea, pstrnd
anumite secrete fa de colaboratorii si direci, greete i astfel scade eficiena activitilor
respective.
Se apreciaz c cea mai judicioas metod de comunicare a efului const n a se
adresa direct funcionarilor pentru a-i cunoate, a-i nelege, a-i cointeresa i a-i integra creator
n structura funcional a instituiei publice.
19

Cunoaterea subordonailor nu se poate obine numai prin mijloace obiective, dar nici
prin mijloace pur personale, care diminueaz autoritatea i obiectivitatea efului. Este de
preferat ca eful s nu se amestece n problemele prea intime sau particulare ale
colaboratorilor, chiar dac cunoscndu-le, obine informaii mai precise. Atunci cnd este
necesar s se obin i unele date despre viaa particular a subalternilor, ele trebuie reduse la
strictul necesar i urmeaz a fi bine verificate. Utilizarea lor nu are justificare dect n
interesul funcionarilor sau al activitii instituiei.
6. Una din modalitile cele mai simple, dar eficiente de a stimula funcionarii i a le
mbunti activitatea, const n a-i aprecia i a-i premia. Aprecierea trebuie s fie meritat i
sincer. Dac recompensa se acord pe nedrept, ea l demobilizeaz pe cel care beneficiaz de
ea, ntruct acesta nu mai depune nici un efort pentru a-i depi valoarea. n acelai timp, ea
are rezultate negative i pentru ceilali funcionari, deoarece n loc s-i stimuleze spre o
activitate merituoas, i incit la aciuni de captare a bunvoinei efului.
Pe de alt parte, pentru a eficientiza activitatea instituiei, un conductor trebuie s
aplice sanciuni funcionarilor nedisciplinai sau care au greit. O conduit corect din partea
efului contribuie la satisfacerea interesului reciproc al instituiei i funcionarilor. n practic,
conductorul instituiei publice obine de la funcionari rezultate superioare, n msura n care
el manifest interes i pentru realizarea aspiraiilor personale ale acestora. Ar constitui o
eroare dac s-ar considera c toi funcionarii dintr-o instituie servesc scopurile acesteia; unii
dintre funcionari nu colaboreaz, dect n msura n care i ating i scopurile proprii8. ns,
un conductor eficient urmeaz s utilizeze aspiraiile personale ale funcionarilor, pentru
realizarea scopurilor instituiei, satisfcnd n acelai timp i interesele celor n cauz.
7. Principiul simplificrii activitii i structurii administraiei se opune
supradimensionrii aparatului de stat, funcionrii unor structuri paralele cu atribuii similare,
birocraiei inutile, soluiilor complicate i formularisticii voluminoase. Toate acestea au efecte
duntoare i costuri nejustificate. Simplificarea administraiei, implicit a aparatului
administrativ de stat, trebuie s se fac n mod raional, n concordan cu cerinele reale ale
bunei funcionri a instituiilor publice.
n acest sens, se disting dou direcii principale de aciune:
simplificare intern, realizat din interiorul organelor i instituiilor publice i
care se refer la activitatea i structura acestora. Astfel, se elimin formele de
activitate i aciunile inutile, precum i structurile neraionale;
simplificare extern care se refer la activitatea i structura exterioar a
administraiei publice i se efectueaz la nivelul ministerelor i celorlalte
organe centrale i locale. n acest mod, se elimin activitile paralele, inutile i
compartimentele intermediare a cror existen nu se justific.
Literatura european de specialitate reine i alte principii specifice administraiei, care
pot avea fie efect de activare (principii proactive), fie de restrngere (principii de
restricionare) a activitii acestui sector. Aceste principii caracterizeaz sectorul public i
arat prin ce se difereniaz o organizaie public de una privat. Sunt dou grupe de principii
principii restrictive i principiile de aciune (proactive).
Principiile restrictive (de restricionare) sunt: legalitatea, egalitatea, obiectivitatea i
continuitatea. Aceste principii se caracterizeaz prin obligativitatea ndeplinirii lor de ctre
puterile publice, iar n caz contrar, ceteanul poate formula o plngere la tribunal. Se
ntlnesc n textele Constituiei ntr-o form explicit i au un caracter reactiv.

Mihai T. Oroveanu, Introducere n tiina adminsitraiei, Bucureti 1994 p.147

20

1. Principiul legalitii presupune c prestarea serviciilor trebuie s se realizeze n

conformitate cu norma aplicabil (legea) i cu supunerea fa de principiile dreptului, att n
administraia public ct i n cea privat.
2. Egalitatea urmrete promovarea echitii cu privire la accesul la serviciile publice,
att din punct de vedere geografic, ct i din cel al diferitelor categorii de utilizatori (ex:
scrisorile trebuie s ajung n orice col al rii, timbrul costnd la fel).
3. Obiectivitatea are n vedere ca serviciile s fie prestate cu imparialitate, justiie i
interes general.
4. Pe baza principiului continuitii, prestarea serviciilor trebuie s se realizeze(innd
cont de specificul fiecrui sector) de o manier permanent, regulat i nentrerupt (ex: pota
trebuie s funcioneze permanent, poliia trebuie s protejeze cetenii mereu etc.).
Princincipiile proactive pot aprea n textele constituionale, dar nu sunt exigibile n
faa tribunalelor. Aceste principii demonstreaz dorina prestrii serviciului n condiiile cele
mai bune, din partea organizaiei. Fa de principiile reactive, aceste principii propun ca
administraia s ntmpine evenimentele, s caute o soluie la probleme chiar nainte ca
acestea s apar, s conteze pe ajutorul cetenilor si.
1. Transparena cu excepia serviciilor secrete ale statului trebuie s dea
posibilitatea cetenilor i utilizatorilor s participe la asigurarea unei funcionri corecte a
activitii, s dispun de informaie, ca baz de dialog ntre administraie i cetean. De
asemenea, transparena trebuie s serveasc drept instrument de control a administraiei
publice din partea cetenilor. Acest principiu nu opereaz n sectorul privat.
2. Participarea statueaz concepia potrivit creia, ceteanul este n acelai timp
utilizator i proprietar al serviciilor publice private, n calitatea sa de contribuabil. Rezult
astfel c, participarea sa este garantat pentru ca serviciul s fie prestat corect, chiar prin
implicarea ceteanului n colaborare cu unitatea prestatoare.
3. Responsabilitatea se refer la msura n care organizaia public se face
responsabil de prestarea serviciului (n faa Parlamentului dar i n faa cetenilor). Este
responsabilitatea statului n faa societii civile, nu numai pentru serviciile pe care el le
presteaz dar, n general, i pentru bunstarea general pe care o realizeaz prin intermediul
altor participani implicai n crearea avuiei naional.
4. Economia, eficiena, eficacitatea. Toate aceste trei principii se orienteaz spre
acelai scop i anume, o utilizare mai bun a banilor contribuabililor. Astfel, prin economie,
sectorul public trebuie s aplice reguli de austeritate pentru a se reduce cheltuiala public la
ct mai mult posibil. Acest principiu se relaioneaz direct cu principiul eficienei, conform
cruia obiectivele publice trebuie s se obin cu cel mai mic numr de resurse posibile.
Eficacitatea se refer, n exclusivitate la ndeplinirea obiectivelor n condiii corespunztoare
bazate, fie pe maximizarea efectelor, fie pe minimizarea eforturilor.

Teste de autoevaluare:
1. Prezentai principiile generale ale tiinei administraiei;
2. Prezentati principiile generale constituionale ale tiinei administraiei;
3. Prezentai principiile specifice tiinei administraiei ;
4. Care sunt principiile proactive ale administraiei studiate de tiina administrativ;
5. Care sunt principiile restrictive ale administraiei studiate de tiina administrativ.

21

TEMA 4
SARCINILE ADMINISTRAIEI PUBLICE
4.1. Conceptul de sarcin administrativ i impactul su n administraia public
n epoca modern i contemporan, administraia public cunoate o dezvoltare
impresionant i o dat cu ea au crescut i sarcinile care i-au fost conferite. Aceast cretere a
sarcinilor administraiei publice se datoreaz, n principal, cerinelor crescnde ale societii i
ale ceteanului, dar i complexitii vieii sociale .
n lucrarea ,,Drept administrativ i elemente de tiina administratiei,, Prof.
Alexandru Negoi definete noiunea de sarcini ale sistemului administraiei publice ca
fiind ,,ndatoriri ce revin sistemului administraiei publice privind nfptuirea valorilor politice
i transpunerea lor n realitate n cadrul sistemului global. Sarcinile sistemului administraiei,
sunt ndatoriri fa de societatea global pe care trebuie s o slujeasc satisfcndu-i
trebuinele n ansamblu i la nivelul indivizilor care o compun, din punct de vedere al
interesului general. ,,
n a doua jumtate a secolului al XX-lea, majoritatea statelor lumii, prin guvernele
lor, stabilesc administraiei publice noi misiuni, pe lng cele devenite tradiionale, politicoadministrative, cum sunt cele economice, sociale, culturale, tiinifice i altele. Aceste sarcini
sunt impuse i de revoluia tehnico-tiinific care a atras dupa sine dezvoltarea cerinelor i
exigenelor sociale i care au dus implicit, i la creterea sarcinilor care reveneau
administraiei publice.
n vederea ndeplinirii tuturor acestor sarcini, administraia public a trebuit s se
reorganizeze, pe criterii tiinifice, cu metode moderne i mijloace eficiente de aciune.
n literatura de specialitate, cnd se vorbete de administraia public, observm c
sunt des ntlnite noiunile de sarcin i cea de misiune.
n tiina administraiei, termenii de sarcin, respectiv de misiune, sunt considerai
sinonimi, cu toate c n Dicionarul explicativ al limbii romne, cei doi termeni au
semnificaii diferite.
Sarcinile administraiei sunt reprezentate prin toate misiunile (ansamblul misiunilor)
pe care aceasta le ndeplinete sau trebuie s le nfptuiasc .
Complexitatea sarcinilor administraiei determin diversitatea soluiilor pentru
ndeplinire a lor. Analiza sarcinilor administraiei pune n eviden multiplicarea, caracterul
eterogen al acestora i strnsa lor interdependen.
O enumerare detaliat a sarcinilor administraiei nu ar prezenta interes tiinific.
Atunci cnd analiza unei anumite sarcini devine necesar, aceast sarcin urmeaz a fi
descompus n mai multe diviziuni, care, la rndul lor, pot fi subdivizate n activiti
elementare.
Examenul detaliat al sarcinilor administraiei evideniaz diversitatea lor n ceea ce
privete natura activitilor, a mijloacelor utilizate, a mediului social i a zonei n care
acioneaz funcionarii publici. De aici decurge dificultatea cercetrii acestor sarcini,
determinat de caracterul eterogen al scopurilor care le sunt atribuite i de interdependena lor

22

4.2. Clasificarea sarcinilor administraiei publice

Sarcinile caracteristice administraiei publice se pot clasifica dup mai multe
criterii, i anume:
a)
criteriul material, al coninutului lor ca activitate cerut, care impune studierea
mijloacelor juridice i a resurselor umane, materiale i financiare, utilizabile pentru
ndeplinirea sarcinilor;
b)
criteriul organic, care determin descrierea unei categorii de organe de
specialitate;.
Cel mai raional criteriu este ns acela al finalitii i anume al scopului tehnic i specific
urmrit n ndeplinirea fiecrei sarcini. Aceste scopuri pot fi clasificate, din punct de vedere
geografic, n funcie de teritoriul n care se nfptuiesc.
Astfel, sarcinile ndeplinite de organele centrale ale administraiei au o importan general,
fiind nfptuite n acelai mod pe tot teritoriul rii. Alte sarcini sunt locale, limitate la un
jude, ora sau comun, urmrindu-se satisfacerea unor cerine sociale specifice.
Pornind de la criteriul finalitii, n literatura de specialitate se ntlnesc diverse clasificri ale
sarcinilor administraiei. Aa, de pild, n opinia lui L.D. White, sarcinile administraiei pot fi
clasificate n:
- sarcini (misiuni) operaionale;
- sarcini auxiliare;
- sarcini de conducere.
Profesorul francez de tiina administraiei, Roland Drago reduce la patru categorii
sarcinile principale ale administraiei, i anume:
1). misiunea de informare - este spontan sau obinut la cererea administraiei,
fie c ea privete n detaliu dorinele publicului sau principiile unei reforme importante, ea
reprezint baza esenial a oricrei aciuni administrative, indiferent de nivelul acesteia.
Documentarea se realizeaz cu ajutorul unor compartimente specializate;
2). misiunea de studiu - misiunea de studiu este obligatorie pentru administraie,
chiar dac se creeaz organisme administrative specializate n studii, la orice nivel s-ar afla
ele;
3). misiunea de pregtire a deciziilor aparine ntotdeauna administraiei i de
aceea se acord o deosebit importan, studierii procesului decizional;
4). misiunea de executare i adaptare in ndeplinirea acestei sarcini de executare
i adaptare a deciziilor la exigenele cetenilor, procesul decizional se repet pn la cele mai
mici activiti administrative.
Pe lng sarcinile principale, administraia are de ndeplinit i sarcini secundare
cum sunt cele de informare a publicului, de a realiza o activitate de relaii publice, de a-i
mbunti metodele i a organiza compartimentele. Sarcinile secundare pot fi: interne i
externe. Cele interne se produc n interiorul aparatului administrativ. ndeplinirea lor
contribuie i la realizarea sarcinilor externe, viznd misiuni prin care instituiile publice intr
n contact cu publicul.
n afar de clasificarea prezentat a sarcinilor administraiei, sunt folosite i
criterii de realizare optim a sarcinilor, dintre care se remarc:
a) criteriul dublei ntrebuinri, care are n vedere eliminarea paralelismelor n
activitatea instituiilor sau organelor publice.
b) criteriul simplificrii, care urmrete evitarea supraaglomerrii i reducerea
volumului lucrrilor din administraie.
23

c) criteriul raionalizrii i al randamentului maxim. n raport cu acest criteriu, se

urmresc obiective cum sunt:
- creterea operativitii instituiilor publice;
- sporirea eficienei activitilor de conducere i execuie;
- utilizarea judicioas a forei de munc;
- reducerea la strictul necesar a numrului funcionarilor administrativi.
d) criteriul utilitii i al valorii sociale. n raport cu acest criteriu, creterea
eficienei n activitatea din sfera administraiei publice nu reprezint un scop n sine ci se
subordoneaz utilitii pe care serviciile administrative o au pentru societate.
Charles Debbasch propune clasificarea sarcinilor administratiei publice dup mai
multe criterii, astfel9:
a. dup rspndirea geografic a sarcinilor, acestea fiind naionale i regionale sau locale;
b. clasificarea sarcinilor administraiei dupa cum aceasta folosete sau nu puterea
public. Ele sunt denumite sarcini de suveranitate n care intr: relaiile externe,
aprarea, meninerea ordinii publice sau ncasarea impozitelor, i altele.
c. alta clasificare o face n funcie de obiectul sarcinilor administraiei. Cel mai adesea un
serviciu administrativ poate ndeplini toate sarcinile, alteori sunt strict specializate.
d. a patra clasificare mparte sarcinile administraiei n functie de subiectele sau de
destinatarii acestora: copii, agricultori, pensionari, militari,etc.
e. o alt clasificare se face n funcie de scopul sarcinilor administraiei, care sunt sarcini
interne (au n vedere funcionarea optima a administraiei publice) i sarcini externe
(privesc suveranitatea, adic aprarea, politia, reprezentarea externa, precum i sarcini
educative, culturale, economice sau sarcini sociale).
n concepia prof. Alexandru Negoi10 sarcinile administraiei de stat se grupau n
dou categorii: sarcini generale i sarcini de ordin tehnic.
Sarcinile generale cuprind sarcini de concepie i sarcini de direcie, iar sarcinile
tehnice cuprind sarcini tehnice de execuie i de gestiune.
Prof. Univ. Mihai T. Oroveanu clasific sarcinile administratiei de stat i dup cauza
care le determin, n urmtoarele categorii: sarcini politico administrative, sarcini economice
si sarcini social-culturale sau tiinifice. De asemenea, autorul identific n activitatea
unitilor administrative sarcini generale i sarcini tehnice de specialitate, dar i sarcini
permanente i sarcini temporare11.
Folosind numai un singur criteriu sau un grup de criterii, nu se poate realiza o
clasificare riguros tiinific a sarcinilor administraiei publice i, de aceea, n literatura de
specialitate vom gsi o clasificare cu mai multe criterii, care sunt complementare i care
evideniaz mai bine administraia public.
n acest context , categoriile de sarcini pot fi mprite dup urmtoarele criterii :
1. dupa criteriul obiectivelor :
-sarcini generale ;
-sarcinile specifice.
2. dup natura obiectelor de realizat :
- sarcini politico administrative ;
-sarcini economice ;
-sarcini social-culturale i tiintifice .
3. dupa criteriul geografic :
9

Charles Debbasch, Science administrative , 5eme edition, Dalloz, 1989, pp. 44-48
Alexandru Negoi, Drept administrativ, Editura Silvy,Buc. 1996, p.51
11
Prof. Univ. Mihai T. Oroveanu , Elemente ale tiinei administraiei de stat, Ed. tiinific i Enciclopedic,
Bucureti, 1982, p.24-27)
10

24

-sarcini nationale ;
-sarcini locale.
4. dup criteriul utilizrii puterii publice :
-sarcini care folosesc puterea public ;
-sarcini care nu folosesc ordinea public.
5. dup criteriul obiectului sarcinii:
-sarcini care au ca obiect de exemplu prognoza, cercetarea, gestiunea, direciile de dezvoltare
etc.
6. dup criteriul subiectului sarcinii :
-sarcini care privesc categorii de subiecte, de exemplu copii, agricultori, pensionari etc.
7. dup criteriul continutului sarcinii :
- sarcini de conducere ;
-sarcini de organizare ;
-sarcini de executare ;
8. dup criteriul duratei sarcinilor :
-sarcini permanente ;
-sarcini temporare ;
9. dup criteriul scopului
-sarcini externe ( sau sarcinile administraiei care sunt n contact direct cu cetenii ) ;
-sarcini interne (sau sarcini cu privire la funcionarea intern a administraiei, de exemplu
ncadrarea, formarea i perfectionarea funcionarilor publici, folosirea mijloacelor materiale,
controlul administrativ etc. )
4.3.Criterii necesare ndeplinirii n bune condiii a sarcinilor administratiei
publice
n vederea realizrii n condiii corespunztoare de eficien i operativitate a
sarcinilor ce revin administraiei publice, n literatura de specialitate francez i romn, au
fost determinate mai multe criterii, reluate i n demersul nostru, dar n noile condiii
legislative.
Aceste criterii sunt:
1. Criteriul activitilor paralele sau al dublei funcii. El are drept scop desfiinarea
unor structuri inutile i costisitoare.
2. Criteriul simplificrii. El privete nlturarea i combaterea supra aglomerarii din
structura i activitatea administraiei publice.
3. Criteriul raionalizarii. Acesta se refera la creterea eficienei structurilor i activitilor
autoritilor administraiei publice.
4. Criteriul randamentului sau al eficienei. Acest criteriu, n msura n care este bine
aplicat poate s duc la o realizare deplin a sarcinilor ce revin autoritilor
administraiei publice.
5. Criteriul unitii i al valorii sociale. Criteriul subliniaz faptul c eficiena
administraiei publice nu reprezint un scop n sine.
Teste de autoevaluare
1. Definii noiunea de sarcin administrativ.
2. Precizai care sunt criteriile de clasificare a sarcinilor administrative i prezentai-l
succint pe cel mai relevant.
3. Care sunt cele patru categorii de sarcini principale definite de Roland Drago?
4. n opinia lui L.D.White, clasificarea sarcinilor administrative s-a efectuat dup:
a) criteriul material; b) criteriul finalitii; c) criteriul organic .
25

5. Prezentai criteriile de realizare optim a sarcinilor administrative.

TEMA 5
STRUCTURA ADMINISTRAIEI PUBLICE
5.1 Consideraii generale
Pentru ca administraia s poata aciona n vederea realizrii sarcinilor sale apare
necesar ca ea s fie organizat n mai multe pri componente. Acest mod de organizare
va fi definit numai prin norme juridice i va constitui, astfel, structura administraiei publice.
Structura administratiei publice nu va fi identic pentru toate autoritile
administraiei publice, deoarece ea este determinat de obiectivele mari, care pot fi diferite, n
funcie de sarcinile care urmeaz s le primeasc - politico-administrative, economice sau
social-culturale ori tiinifice.
Instituiile administrative care realizeaz sarcini generale vor avea, n general, o
structur de acelai tip, foarte asemntoare unele ntre ele.
n schimb, instituiile administrative care realizeaz sarcinile tehnice, de specialitate,
vor avea o structur deosebit pentru fiecare specialitate n parte, de fapt o structur
individual.
Pentru tiina administraiei, noiunea de structur este cel mai adesea echivalent cu
cea de organizare, desigur, n msura n care prin organizare se are n vedere constituirea
(nfiinarea) unui
organ
(autoritate)
al
administraiei
publice
din
diferite
elemente componente.
ntregul ansamblu al autoritilor administraiei publice, cu multitudinea
sa de diviziuni i subdiviziuni - administraie public central i administraie public
teritorial de stat, administraia local, a colectivitilor locale, administraia general i
administraia specializat, realizeaz, n final, o unitate a administraiei publice romneti.
5.2. Necesitatea structurrii optime a administraiei publice
Din punct de vedere organizatoric, administraia public se constituie ca un sistem
integrat specific domeniului, compus din organe i instituii a cror funcionare se
ntreptrunde i se itercondiioneaz. La rndul su, structura administraiei publice
desemneaz pe de o parte, componentele instituionale ale sistemului administrativ, iar pe de
alt parte, compartimentele funcionale ale fiecrei instituii.
Prin cercetrile efectuate n tiina administraiei, se urmrete s se determine
structura optimal a organelor administraiei statului. n acest sens, se studiaz modul de
repartizare a atribuiilor ntre organele administraiei i a sarcinilor ntre compartimentele i
ntre funcionarii din cadrul unui organ al administraiei. Totodat, se au n vedere i
mijloacele de a se obine raionalizarea i simplificarea structurilor instituiilor publice.
n principiu, studierea structurii administraiei publice se dovedete a fi de mare
interes pentru asigurarea funcionrii eficiente a sistemului administrativ, permind:
crearea unor organe ale administraiei strict necesare realizrii sarcinilor i implicit
evitarea nfiinrii unor instituii inutile;
prevenirea existenei structurilor paralele cu atribuiuni suprapuse;
determinarea treptelor de organizare ale administraiei centrale i locale i delimitarea
activitilor, pentru suprimarea acelor instituii publice a cror existen nu se justific;
26

reducerea cheltuielilor pentru administraie, inclusiv a celor de funcionare a

instituiilor publice, prevenind risipa de resurse prin consum public nejustificat;
mbuntirea structurii compartimentelor din administraie, pentru ca instituiile sale
s poat ndeplini, la un nivel superior sporit, sarcinile ncredinate;
prin optimizarea structurii sale, administraia se apropie de beneficiarii ei, cetenii, n
scopul cunoaterii i satisfacerii exigenelor acestora.
Prin urmare, structura definete ordinea i poziia elementelor care compun un organ
al administraiei.
n doctrina noastr se menioneaz c un sistem se poate organiza sub forma
urmtoarelor tipuri de structuri:
- structura liniar (ierarhic), care asigur, n principal, unitatea (coerena) n
conducere;
- structura funcional, care determin pluralitatea conducerii;
- structura mixt (ierarhic-funcional), care mbina dou tipuri de structuri i este
mai rspndit n realitatea practicii administrative i economice.
5.3. Structura aparatului administrativ
O autoritate, un organ sau o instituie administrativ, aa cum bine se cunoate, este
constituit dintr-un colectiv uman: conductor sau conducatori alei ori numii i funcionari
publici sau funcionari cu contract de munc, care au o competen legal (atribuii), precum
i din mijloace materiale i financiare.
n general, orice organ (autoritate public) are o structur compus din
compartimente cu denumiri din cele mai variate, cum sunt: autoritate, departament, agenie,
corp, comisie, centru, direcie general, direcie, serviciu, inspectorat, oficiu, birou etc., care,
n cele mai multe cazuri formeaz aparatul (de lucru) al autoritii, organului sau instituiei
administrative respective sau organizarea intern a acestora, de regul, fr personalitate
juridic.
n acest cadru al organizrii interne, autoritatea administrativ i organizeaz ct
mai eficient posibil structurile interne (aparatul intern) i i stabilete sarcini complete
acestuia, n scopul realizarii competenei sale generale pentru care autoritatea a fost nfiinat.
Aceast repartizare a atribuiilor pe structurile interne ale autoritilor este denumit
structurare sub aspectul funcional" sau structura funcional".
Ansamblul acestor sarcini, atribuii i activiti nu se prezint ca un tot i omogen, ci
dimpotriv, ca un multiplu i eterogen.
Din aceast perspectiv se disting dou tipuri de soluii: o soluie unitar i
alta, pluralist.
- soluia unitar const n atribuirea n totalitate a sarcinilor administrative unui corp
de administraie unul i unic, fr a ine seama de diversitatea lor, de fapt;
- soluiile pluraliste sunt cele ce mpart i distribuie aceste sarcini multiple ntre dou
sau mai multe corpuri sau aparate distincte.
Rezult c suntem n prezena unei probleme ce privete repartizarea sarcinilor
administrative, care are dou modaliti de rezolvare:
- prima, prin sistemul de unitate funcional;
- a doua, prin sistemul de divizare funcional a administraiei.
Trebuie precizat c, atunci cand exist un singur organ de conducere comun tuturor
ramurilor (sectoarelor) din administraie, se va aciona n mod unitar. Dimpotriv, cnd exist
pentru funcii diferite organe de conducere diferite, individuale sau colegiale, independente
unele de altele, atunci acestea vor aciona n mod distinct.
Aceast situaie de unitate se realizeaz n dou feluri:
27

prin subordonarea tuturor ramurilor (sectoarelor) administraiei specializate unui

organ de conducere distinct
prin desemnarea de ctre ansamblul administraiilor specializate a unui colegiu de
luare a deciziilor.
ntre aceste dou tipuri de administraie exist o distincie fundamental, dup organul
lor de conducere suprem, i anume:
a) primul are n fruntea sa un element al puterii executive" sau al guvernului,
respectiv ministrul" sau un secretar de stat" i, ca atare, este denumit administraie
ministerial";
b) al doilea, are n fruntea sa o autoritate autonom" i drept urmare este
denumit administraie neministerial".
a )Administraia ministerial
n ara noastr puterea executiv", reprezentat de Guvernul, apare ca o unitate
final de la care ncepe diversificarea sau ramificarea pe specialiti funcionale, diversificare
reprezentat de ministere i celelalte organe centrale de specialitate.
ntr-adevr, ministerele, indiferent de denumirea lor, al Afacerilor Externe, al
Justiiei, al Administratiei i Internelor, sunt divizate n entiti din ce n ce mai reduse, dar
mai omogene, fiecare dintre ele avnd un nivel de competen i o activitate proprie,
ns, ansamblul lor evoc, n mod evident, unitatea organic a organului de specialitate
respectiv.
n literatura de specialitate se consider c numrul ministerial instituite n mod
distinct n diverse state este n corelatie direct cu importana masei de sarcini asumat de
administraie sau, altfel spus, dac exist o mas mare de sarcini va exista proporional cu
aceasta i numeral de administraii ministeriale
Factorii tehnici care pot influetat structura unui guvern pot fi: necesitatea i
oportunitatea concentrrii sau divizrii unor sarcini dintr-o anumit ramur, la anumite
ministere, datorit creterii sau diminurii sarcinilor; scderea n timp a volumului de
activitate a unor ministere, ceea ce poate conduce la dizolvarea acestora.
Este evident, ns, c n orice ar se impune ca administraia ministerial s
cuprind un numr optim de ministere astfel nct ea s nu constituie o povar pentru venitul
naional.
Un numr prea mare de ministere nu este eficient deoarece poate crea, la rndul su,
multe dificulti, cum sunt:
a. ncetinirea activitii ministeriale, fragmentarea sa, ceea ce implic numeroase
acorduri, contacte, reuniuni, corespondene, comisii interministeriale pentru examinarea
succesiv a problemelor care apar;
b. o coordonare greoaie a activitii numeroaselor ministere de ctre eful guvemului;
c. numrul mare de ministere constituie o cheltuial, uneori, excesiv pentru bugetul
public.
b) Administraia extraministerial i autonom
Aceste autoriti ale administraiei publice au un statut juridic distinct, ca entiti
individualizate fa de administraia ministerial. Ele au o personalitate juridic care le susine
autonomia de aciune, dein un patrimoniu de bunuri proprii, stabilit prin lege, i au o
competen proprie care le creeaz dreptul de a emite acte administrative.
n acest context vom deosebi dou grupe de autoriti: pe de o parte, acele autoriti
care funcioneaz n subordinea guvernului sau a ministerelor, iar, pe de alt parte, autoritile
administrative autonome.
n prima grup intr acele autoriti ale administraiei publice similare ministerelor, n
sensul c nfiinarea lor se face n baza acelorai imperative speciale, singura deosebire
28

marcant rezid n faptul c persoana care se afl n fruntea acestor autoriti nu face parte din
Guvern, dar este supus controlului ierarhic al acestuia, direct sau prin intermediul ministrului
cruia ii este subordonat (de exemplu, Comisia Naional de Prognoz, Autoritatea Naional
pentru Protecia Copilului i Adopiei, Autoritatea Naional pentru Protecia Consumatorilor,
Institutul Naional de Statistic, Oficiul de Stat pentru Invenii i Mrci etc.).
Din cea de-a doua grup fac parte autoritile administraiei publice care au statut
constituional i legal (create prin lege organic). n acest sens avem, potrivit textului
constituional, n mod expres, Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ,
Consiliul Suprem de Aprare a rii i Serviciul Romn de Informaii, iar cele cu statut legal
sunt: Banca Naional, Consiliul Concurenei, Consiliul Naional al Audiovizualului, Comisia
Naional a Valorilor Mobiliare etc.
Este de remarcat, ntr-un context deja menionat, c att n literatura noastr de
specialitate, ct i n legislaie se folosete, n mod constant, termenul de ramuri i de domenii
de activitate la nivel central, dar si la cel local.
n acest sens, la nivel central, potrivit art. 116 si 117 din Constituia Romniei, se pot
organiza i alte organe de specialitate n subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca
autoriti administrative autonome. Conform actualelor dispoziii constituionale ale art. 123,
serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile
administrativ-teritoriale, sunt conduse de prefect, n calitate de reprezentant al Guvernului pe
plan local.
Autoritile administraiei publice statale se subordoneaz, de regul, pe vertical, pn
la nivelul guvernului. n cazul autoritilor administraiei publice locale, aceast conducere a
Guvernului are n vedere controlul de legalitate exercitat de prefect asupra actelor adoptate
sau emise de catre autoritile locale.
5.4 Structura teritorial
Alturi de structura funcional a administraiei publice exist i o a doua dimensiune
a structurii acestora denumita de doctrina tradiional structura teritorial"
Aciunea administraiei publice const n realizarea de acte juridice i de fapte
materiale sau, ntr-o alt opinie, n realizarea unor activiti de organizare a executrii i de
executare a legii pe ntreg teritoriul statului, dar i n circumscripiile teritoriale" sau
n ealoane teritoriale".
n acest context, n primul rand, structura teritorial este vzut ca aciunea
administraiei publice realizat ntr-o succesiune de subdiviziuni" sau deuniti pariale" din
ce n ce mai restrnse.
Prile sau diviziunile corpului administrativ sunt, prin nsi componena lor, uniti
colective", ele grupnd o pluralitate, mai mare sau mai mic, de ceteni. Acetia constituie
elementul primar, celule administrative" sau materialul de baz" ce caracterizeaz orice
construcie administrativ grupate i organizate n unitile pariale".
n al doilea rnd, noiunea de structur teritorial a administraiei publice
poate fi privit i prin prisma competenei circumscripiale" asociat cu o distribuie
geografic" a organelor administraiei publice (centrale i locale) sau implantarea" acestora
la nivel central sau teritorial.
Acest criteriu al competenei este, ns, deja depit de amploarea i varietatea
activitilor administraiei publice, fapt ce a adus n discuie un alt criteriu, cel al colectivitii
umane existente la nivelul teritoriului respectiv. Conform acestei, concepii motivarea
structurii teritoriale a administratiei publice o constituie colectivitatea de ceteni ale cror
interese sunt gestionate de autoritile administraiei publice (centrale i locale).
29

Ca atare, autoritile administraiei publice centrale vor aciona n interesul

colectivitii naionale, fr a fi delimitate de vreun element de ordin tentorial, pe teritoriul
statului, iar autoritile administraiei publice locale, n interesul colectivitii locale (o
fraciune din colectivitatea naional), limitate i determinate la un element i o relaie
teritorial (la nivelul comunei, orasului, municipiului i, respectiv, a judeului).
n acest context, menionm c autoritile administraiei publice centrale sunt
prezente nu numai la acest nivel, ci i la cel tentorial, n cadrul unitilor administrativteritoriale, prin servicii exterioare", denumite i servicii deconcentrate" sau extensii
teritoriale ale administraiei centrale de stat", ori chiar administraie teritorial de stat", n
frunte cu prefectul, n calitatea sa de reprezentant al guvernului la nivel local.
ntre autoritile administraiei publice ale statului de la nivel teritorial, care reprezint
interesul general i autoritile administraiei publice locale, care reprezint interesul
local, exist relaii de colaborare. Asemenea relaii apar ca obiectiv necesar pentru realizarea
nevoilor colective comune tuturor cetenilor, ele fiind o expresie a solidaritii de interese a
cetenilor din unitatea administrativ-teritorial respectiv i, totodat, justificarea existenei
administraiei locale alturi de cea a statului.
Din cele prezentate rezult c structura teritorial a administraiei publice este, n mod
corespunztor, divizat n dou tipuri de administraii: o administraie public a statului
(central) i o administraie public local sau n administraii centralizate i administraii
descentralizate.
Aceste dou tipuri de administraii sunt categorii complementare de structuri n stat, n
sensul c administraia public poate fi realizat att prin autoriti administrative de stat, ct
i prin autoriti administrative ale colectivitilor locale din unitile administrativ-teritoriale.
Administraia public central este constituit att din autoritile puterii executive,
care potrivit legii fundamentale exercit s atribuii administrative -Preedintele Romniei i
Guvernul, ct i din autoritile administraiei publice centrale de specialitate, respectiv,
din ministere i celelalte organe centrale de specialitate.
Organele centrale ale administraiei publice au o competen teritorial extins la
nivelul ntregului teritoriu al rii. Ele sunt, n acelasi timp, organizate i la nivelul unitilor
administrativ-teritoriale, prin serviciile publice deconcentrate, ce au diverse denumiri, precum
birouri, oficii, comisii, direcii, inspectorate etc.
Administraia public a statului este o administraie centralizat, ntruct toate
organele sale sunt, direct sau indirect, subordonate ierarhic unui organ central.
Administraia public local, a colectivitilor locale, este constituit din autoritile
administrative alese direct de ctre cetenii unitilor administrativ-teritoriale n vederea
rezolvrii problemelor lor de interes local. Administraia local este descentralizat,
autonom, ntruct autoritile administraiei locale au dreptul i capacitatea efectiv de a
soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint,
treburile publice.
Autonomia local este numai administrativ i financiar i trebuie s ndeplineasc
anumite condiii pentru realizarea sa, precum:
- existena unei colectiviti locale, recunoscut ca persoan juridic de drept public,
adic prezena unei grupri de locuitori cu interese i cerine specifice fa de interesele
colectivitii raionale;
- existena unor mijloace corespunztoare, materiale i financiare, alocate i gestionate
de ctre colectivitatea local;
- existena unor autoriti administrative locale alese direct de ctre cetenii din
unitatea administrativ-teritorial respectiv;
30

Teste de autoevaluare
1.
Ce se realizeaz printr-o structur optim a administraiei publice ?
2.
Care sunt principalele tipuri de structuri organizatorice ale administraiei publice ?
3.
Care sunt componentele principale ale structurii administraiei publice ?
4.
De ctre cine este reprezentat puterea executiv n ara noastr?
5.
Care este structura puterii executive n ara noastr?
6.
Ce factori influeneaz structura ministerial a Guvernului ?
7.
Prezentai organizaiile (instituiile) care fac parte din administraia extraministerial i
autonom.

TEMA 6
RESURSELE ADMINISTRATIEI PUBLICE
6.1. Resursele umane
Orice domeniu de activitate al vieii politice, economice, sociale, ca i al celui
administrativ din oricare ar, cum este i firesc, este compus din oameni organizai n
colectiviti, mai mari sau mai mici, n funcie de importana activitii respective.
Din aceast perspective, n literatura de specialitate, strin i romneasc, se
subliniaz c administraia public nu este altceva dect o colectivitate uman care
organizeaz aciuni n favoarea altor oameni.
Altfel spus, se impune s constatm c eficacitatea administraiei publice depinde de
calitatea uman i capacitatea tehnic a oamenilor acioneaz n cadrul administraiei publice,
aceasta valornd exact ct oamenii care o compun.
n acest context este evident c nsi realizarea deciziilor politice, ca i obtinerea unor
rezultate ct mai bune n domeniul economic i social devin dependente, ntr-o mare masura,
de calitatea administraiei". Aceasta, ns, nu se va putea obine dect numai ca urmare a unei
bune formri i apoi a unei continue perfecionri a pregtirii profesionale a ntregului
personalul din administraia public.
Tocmai din aceste considerente printre obiectivele stabilite de guvernani n ultimii
ani, n domeniul reformei administraiei publice, funcia public se regsete abordat n mod
distinct n cadrul msurilor privind ntrirea capacitii instituionale.
Printre msurile de realizare a acestui important obiectiv sunt precizate urmtoarele
direcii principale:
actualizarea i adaptarea la noile realiti socio-economice i adminsitrative a cadrului
normativ privind funcia public, referitor la recrutarea, cariera, evaluarea
performanelor, formarea profesional, salarizarea, regimul disciplinar i, nu n ultimul
rnd, dialogul social n relaia angajat-angajator;
demonopolizarea sistemului de formare i perfecionare profesional a funcionarilor
publici i ntrirea capacitii acestuia de a rspunde obiectivului de profesionalizare a
corpului funcionarilor publici; instruirea funcionarilor publici n domenii
corespunztoare asumrii de ctre Romnia a statutului de stat membru al Uniunii
Europene;
Depolitizarea funciei publice prin adoptarea de msuri care s aib ca rezultat o mai
bun delimitare a palierului politic de palierul administrativ, respectarea principiilor
bunei guvernri prin fundamentarea administrativ a deciziei politice i, nu n ultimul
31

rnd, reformarea sistemului de management al funciilor publice din categoria nalilor

funcionari publici.
6.2. Personalul din administraia public
n mod curent, administraia public, n accepiunea sa de corp profesional", i
realizeaz activitatea i sarcinile ce i revin printr-un personal constituit eterogen, n care
funcionarii publici nu formeaz dect o parte, ntr-adevar numeroas, dar i cea mai
important a acestei categorii.
n acest cadru, funcia public apare ca fiind ambivalent, n sens restrns noiunea este
folosit numai pentru a desemna funcionarii publici i, n sens larg, uzitat, cel mai adesea, n
tiina administraiei pentru a desemna ansamblul regimurilor juridice aplicabile, n general
personalului din administraie, sau, pe de alt parte, ansamblul oamenilor care sunt la
dispoziia puterii politice.
Ct priveste funcia public romneasc, aceasta reprezint ansamblul atribuiilor i
responsabilitilor, stabilite n temeiul legi, n scopul realizrii prerogativelor de putere
public de ctre adminsitraia public central, administraia public local i autoritile
administrative autonome; iar funcionarul public este persoana numit n condiiile legii ntr-o
funcie public. Drept urmare, totalitatea funcionarilor publici din cadrul autoritilor
administrative autonome i din cadrul autoritilor i instituilor publice din adminstraia
public central i local constituie corpul funcionarilor publici.
n acest cadru, putem vorbi de faptul c personalul din administraia public este
alctuit din funcionari publici i din funcionari i personal auxiliar ncadrai cu contract
individual de munc.
Plecnd de la clasificarea noiunii legate de funcie i funcionar public, n doctrin,
funcionarul public este definit ca orice persoan numit, n condiiile legii, ntr-o funcie
public, cu caracter permanent, n cadrul unei autoriti sau instituii publice (n aparatul lor
de lucru), n scopul asigurrii funcionrii continue a acesteia, n schimbul unui salariu primit
periodic.
n acelai timp, constatm c statutul funcionarilor publici precizeaz i regimul
juridic al personalului din adminsitraia public, menionnd, pe de o parte, regimul juridic de
drept public pentru funcionarii publici iar, pe de alt parte, regimul de drept comun al muncii
pentru personalul ce efectueaz activiti de secretariat-administrativ, protocol, gospodarire,
ntreinere-reparaii i de deservire, care nu are calitatea de funcionar public ntruct nu
exercit prerogative de putere public. De asemenea, nu se regsesc n categoria
funcionarilor publici, nici personalul salariat ncadrat, pe baza ncrederii personale, la
cabinetul demnitarului, corpul magistrailor i cadrele didactice.
n primul caz, funcionarii publici se gsesc ntr-o situaie legal, n cel de-al doilea,
personalul respectiv se afl ntr-o situaie juridic subiectiv rezultat printr-un contract ce l
leag de colectivitatea ce l folosete.
n coninutul noiunii de personal din administraia public, n sens larg, nu sunt
cuprinse i persoanele numite sau alese n functie de demnitate public, ele fcnd parte din
categoria guvernani sau deintori de autoritate politic. n acest sens, putem reine c
datorit legturii sistemului administraiei publice cu sistemul politic, exist unele funcii
publice cu caracter politic (minitrii, secretarii de stat, prefecii, primarii). Dintre aceste
funcii unele sunt ocupate de persoane care nu exercit funcia public respectiv ca pe o
profesie, cum sunt prefecii, ci sunt titularii unei demniti publice cu caracter politic i un
regim juridic specific, ca de pild minitrii, secretarii de stat i primarii.

32

6.3 Funcia public i evoluia sa n Romnia

Organismul statal, dupa cum se cunoate, are drept fundament puterea public, dreptul
de comand. Aceast putere public, reglementat i organizat de lege n vederea satisfacerii
intereselor generale, formeaz servicii publice. Serviciul public, ca i statul, este o instituie
care are la baz ideea de interes general, pe care caut s o realizeze, noiunea de serviciu
public i de funcie public gsindu-se n raport de parte fa de intreg"12 adic funcia
public face parte dintr-un serviciu public.
Serviciul public, ca i organ de stat sau o autoritate public, cuprinde, n general, trei
elemente: competena,13 mijloacele materiale i personalul.
Personalul la rndul su, este structurat, pe compartimente, linii ierarhice i funcii.
Dintre acestea, numai unele apar ca fiind funcii publice, iar titularul unei funcii publice este
denumit funcionar public.
Existena unui regim al funciei publice organizate a corespuns, din totdeauna, unui
anumit stadiu de dezvoltare a aparatului statal. Astfel, la apariia sa, n orice stat, nu se fcea
distincie ntre funciile politice i cele administrative, fapt pentru care considerentele politice
erau definitorii pentru recrutarea personalului i mai ales pentru cariera lor administrativ.14
O prim reglementare cu caracter unitar este Legea privind Statutul functionarilor
publici din 1923 (19 iunie), adoptat pe baza art. 8 din Constituia din 1923 care preciza c
legi speciale vor determina Statutul funcionarilor publici".15
A urmat, la 8 iunie 1940, Codul funcionarilor publici i, la 22 septembrie 1946, Legea
nr. 746/1946 pentru Statutul functionarilor publici, abrogat prin Decretul nr. 418/1949.2
n sfrit, dup o jumtate de secol de regim centralizat i de calitatea de om al
muncii " pentru funcionarul public, fundamental pe Codul Muncii din 1950 i a celui din
1972, n anul 1999 se adoptp, prin Legea nr. 188/1999, noul Statut al funcionarilor publici,3
n condiiile statului de drept si democratic.
Dup cum putem constata, atunci cnd aparatul de stat este stabilizat, consideraiile
politice accentuate cu privire la recrutare i la cariera sunt nlturate, fcnd loc, tot mai mult,
oricrei categorii sociale i, mai ales, meritelor candidailor la funcia public.
Statutul funcionarilor publici din Romnia prevede exercitarea funciei publice numai
pe baza unor principii legale, precum cele ale: legalitii, imparialitii i obiectivitii,
transparenei, eficienei i eficacitii, responsabilitii, n conformitate cu prevederile legale;
orientrii ctre cetean, stabilitii n exercitarea funciei publice i a subordonrii ierarhice.
Alturi de acestea, ca n orice stat democratic sunt i principiile fundamentale stabilite de
Constituie, acelea ale egaitii accesului la funciile publice (art. 16 alin. 1 i 3), garantnduse egalitatea de anse ntre femei i brbai pentru ocuparea acestor funcii. n acelai timp, se
impune s artm c acest principiu al egalitii nu exclude i ndeplinirea de ctre candidaii
la ocuparea unei funcii publice i a altor condiii, cum sunt cele privind naionalitatea,
capacitatea, studiile, sntatea i altele, potrivit Legii.16

12

A se vedea Paul Negulescu, op. cit., p. 522.

Alexandru Negoita, Drept administrate si stiinta administratiei, op. cit., p. 80 si urm. consider c diferitele funcii din
administraia public cuprind atributii..., astfel c structura administraiei publice ni se nfiseaza ca un complex de funcii,
iar atribuiile sunt drepturi i obligatii pe care le au cei ce sunt nsrcinai cu realizarea acestor funcii".
14
Charles Debbasch, op. cit., loc. cit.
15Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 600 din 8 decembrie 1999. Charles Debbasch, Science
administrative, op. cit., p. 475 si urm.; Andre de Laubadere. fftcsGaudemet, La fonction public, op. cit., p. 43 i urm.
16
Art. 49 din Legea nr. 188/1999, republicat
13

33

Funciile publice sunt clasificate,17 n funcii publice generale i funcii publice

specifice, funcii publice pe clase I, II i III, funcii publice de stat, funcii publice teritoriale i
funcii publice locale.
Funciile publice generale reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu
caracter general i comun tuturor autoritilor i instituiilor publice n vederea realizrii
competenelor lor generale, iar cele specifice, realizarea competenei lor specifice.
Asa cum precizam mai nainte, funciile publice sunt mprite i pe clase (I, II, III),
care sunt definite n raport cu studiile necesare ocuprii funciei publice, ca de pild: pentru
clasa I, funcii publice pentru care se cer studii superioare de lung durat, absolvite cu
diplom de licen sau echivalen, pentru clasa a Il-a, studii de scurta durat, absolvite cu
diplom, iar pentru clasa a Ill-a, studii liceale, respectiv studii medii liceale, finalizate cu
diplom de bacalaureat.
Funciile publice de stat sunt funciile publice stabilite i avizate, potrivit legii, n
cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale adminsitraiei publice centrale, precum i n
cadrul autoritilor administrative autonome.
La randul lor, funciile publice teritoriale reprezint funciile publice stabilite i
avizate de lege, n cadrul instituiei prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale
minsiterelor i ale celorlalte organe ale adminsitraiei publice centrale din unitile
adminsitrativ teritoriale.
n sfrit, funciile publice locale sunt funcii publice stabilite i avizate, n
conformitate cu prevederile legale, n cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei
publice locale i al instituiilor publice subordonate acestora.
n funcie de nivelul atribuiilor titularului funciei publice, ele sunt mprite n trei
categorii: a nalilor funcionari publici, a funcionarilor publici de conducere i a
funcionarilor publici de execuie. Funcionarii publici numii n funcii publice din clasele a
II-a i a III-a pot ocupa numai funcii publice de execuie. Funcionarii publici sunt debutani
sau definitivi.
n categoria nalilor funcionari publici sunt cuprinse persoanele numite in funciile
publice de secretar general i secretar general adjunct al Guvernului, de secretar general i
secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice
centrale, de prefect, subprefect, precum i cea de inspector guvernamental.
Din aceast categorie poate face parte orice persoan care ndeplinete condiiile
prevzute de lege pentru recrutarea unui funcionar public1 sau de admisibilitate, are studii
superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent, a absolvit
programe de formare specializat i perfecionare n administraia public sau n alte domenii
de activitate, organizate fie de Institutul Naional de Administraie ori de alte instituii
specializate, organizate n ar sau n strintate, ori a dobndit titlul tiintific de doctor n
specialitatea funciei publice respective, are cel putin 7 ani vechime n specialitatea funciei i
a promovat concursul organizat pentru ocuparea funciei.
Numirea nalilor funcionari publici se face, n functie de nivelul autoritii
administraiei publice la care i desfoar activitatea, de ctre Guvern, primul-ministru,
ministru sau, dup caz, de conductorul autoritii sau instituiei publice respective.
Din categoria functionarilor publici de conducere fac parte persoanele numite n
funciile publice de secretar al unitii administrativ-teritoriale, de director general i director
general adjunct din aparatul autoritilor administrative autonome, al ministerelor si al
celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n funciile
specifice asimilate acestora; director executiv i director executiv adjunct al serviciilor publice
17

Art. 7 din Legea nr. 188/1999, republicat.

34

deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice
centrale din unitile administrativ-teritoriale, n cadrul instituiei prefectului, precum i n
cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei publice locale i al instituiilor publice
subordonate acestora; ef de serviciu i ef de birou i funciile publice specifice asimilate
acestora.
Funcionarii publici de conducere acioneaz n cadrul administraiei publice sub
autoritatea unui funcionar public ierarhic superior sau a unui demnitar.
Categoria funcionarilor publici de execuie din clasa I cuprinde persoane numite n
funciile publice de expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor. n clasa a Il-a sunt
funcionarii publici de execuie, persoanele numite n funcia de referent de specialitate, iar in
clasa a lll-a, funcia de referent.
Funciile de execuie sunt structurate pe grade profesionale superioare, ca nivel
maxim, principal, asistent i debutant.
n acest sens, a se vedea art. 54 din Legea nr. 188/1999, republicat.
Funciile specifice, conform legii, pot fi stabilite de autoritile i instituiile publice, cu
avizul Ageniei naionale a Funcionarilor Publici. Ele cuprind: funcii publice de conducere,
arhitectul ef i funcii publice de execuie: inspectorul de concuren, inspectorul vamal,
inspectorul de munc, controlorul delegat i comisarul.
Alturi de aceste funcii, prin derogare de la prevederile Legii nr. 188/1999,
republicat, s-a creat, de ctre Guvernul Romniei, o nou funcie public specific cu statut
special, managerul public.
Functia public nou nfiinat are rolul de a contribui la crearea unui corp profesionist
de manageri publici n administraia public romneasc, care s asigure eficiena i
continuitatea reformei administraiei publice i implementarea acquisului comunitar.
Obiectivul principal este lansarea unei cariere manageriale, care s aib cunotiinele i
aptitudinile necesare managementului afacerilor publice pe o baz nonpolitic i care s
faciliteze n acelai timp integrarea european.
Managerul public beneficiaz, n acest context normativ, de reguli specifice privind
recrutarea, formarea, numirea, evaluarea, remunerarea i promovarea rapid n categoria
funcionarilor publici de conducere, precum i modalitatea de acces n categoria nalilor
funcionari publici.
n acest sens, s-a realizat un cadru instituional special, constituit din:
Comisia pentru manageri publici instituita ca organism independent; este format
din reprezentani ai diverselor instituii publice implicate, ai mediului academic, ai
sectorului nonguvernamental i dup caz ai mediului de afaceri i ai mediului
bancar, precum i ai unor instituii sau organisme internaionale. Secretariatul
Comisiei este asigurat de Ministerul Educaiei i Cercetrii. Aceasta urmrete i
asigur aplicarea prevederilor referitoare la modalitile de acces la funcia de
manager public i la mecanismele de promovare rapid. Are, de asemenea,
atribuii n domeniul evalurii, promovrii, soluionrii contestaiilor i al
excluderii din categoria managerilor publici, asigurnd transparena,
imparialitatea, reprezentativitatea i obiectivitatea.
Institutul Naional de Administraie asigur organizarea formelor de pregatire a
instruirii persoanelor care doresc sa accead ntr-o funcie public
Ca atare, credem c funcia public specific, cu statut special, de manager public,
poate fi considerat doar o etap tranzitorie, necesar pentru formarea n ritm accelerat a unei
generaii noi de cadre de conducere n adminsitraia public romneasc i nu constituirea
unei categorii privilegiate de funcionari publici. De aceea, considerm c funcia public de
manager, va trebui, mai devreme sau mai trziu, s reintre pe fgaul normal, cel precizat de
35

statutul funcionarilor publici, cadru comun pentru funcionarii publici ntr-un stat de drept,
fundamentat pe principiile egalitii n drepturi i fr discriminri.
n orice stat modern funcia public reprezint un ansamblu de competene pe care
funcionarul trebuie s le execute n interes general. Aceast definiie subliniaz statutul
funciei publice care are n vedere raporturile funcionarului cu statul sau cu colectivitatea
publica respectiv i pune, astfel, n eviden caracterul special al regimului funciei publice n
raport cu cel al funciei private. De asemenea, punctul esenial al conceptiei moderne este
reprezentat de modul n care se ntelege supunerea funcionarului n faa efilor si ierarhici
din perspectiva nivelului i al naturii acesteia (nivel de supunere centralizat al funcionarului
sau o anumit independen a acestuia, natura constnd fie n caracterul tehnic i funcional
fie n natura politic a efului ierarhic).
n general, funcia public cunoate dou mari sisteme, cel al funciei de carier folosit
i n ara noastr,18 i cel al funciei publice de ocupaie19, ns nici un stat nu le aplic n mod
rigid pe unul sau pe cellalt.
Conform primului sistem, fundamentat pe principiul specificitii administraiei
publice, funcionarea sa implic existena unui personal dotat cu competene specifice care i
consacr viaa profesional serviciului funciei publice.
Cel de-al doilea sistem pune n evident o clasificare a angajailor n funcie de nivelul
calificrii cerute de capacitatea dovedit i de nivelul remuneraiei. Calitatea funcionarului
este legat direct de existena activitii respective i de evoluia acesteia.
n vederea crerii i dezvoltrii unui corp de funcionari publici profesioniti stabil i
imparial, in Romania, n anul 2000, s-a nfiinat Agenia Naional a Funcionarilor Publici20,
organ de specialitate al administraiei publice centrale, cu personalitate juridic, cu misiunea
aplicarii strategiei i a programului de guvernare n domeniul managementului funciei
publice i al funcionarilor publici.
Agenia National a Functionarilor Publici este condus de un preedinte, cu rang de
secretar de stat, numit de catre primul-ministru la propunerea ministrului administraiei i
internelor. Aceasta are, printre alte atribuii :
Elaborarea de politici i strategii privind managementul funciei publice i al
funcionarilor publici;
elaborarea i avizarea proiectelor de acte normative referitoare la funcia public i
funcionarii publici;
monitorizarea i controlul modului de aplicare a legislaiei care priveste funcia
public i funcionarul public n cadrul autoritilor i instituiilor publice;
elaborarea de reglementri comune aplicabile tuturor autoritatilor si institutiilor
publice ce privesc functiile publice, precum si instructiuni privitoare la aplicarea
unitara a legislatiei in domeniul functiei publice si al functionarilor publici;
elaborarea proiectelor de lege privind stabilirea unui sistem unitar de salarizare
pentru functionarii publici;
stabilirea de criterii de evaluare a activitii funcionarilor publici, iar n colaborare
cu Institutul Naional de Administraie realizeaz tematici specifice pentru programele
de formare specializat n administratia public i a funcionarilor publici;

18

A se vedea Capitolul VI - Cariera functionarilor publici Legea nr. 188/1999, republicat

A se vedea Funcia public, Studiu documentar editat de Departamentul pentru informare documentar, Centrul pentru
studii i cercetari, Parlamentul Romniei, decembrie 1999, p. 7 i urm.
20
Art. 20 alin. 1 si 2 din Legea nr. 188/1999, republicat, si H.G. nr. 299/2001 pentru aprobarea Regulamentului de reorganizare
i functionare a Agentiei Naionale a Functionarilor Publici, publicat n Monitorul Oficial nr. 141/2001.
19

36

aprob condiiile de participare i procedura de organizare a seleciei i recrutrii

pentru funciile publice generale, avizeaz i monitorizeaz recrutarea pentru funciile
publice specifice
anual ntocmete raportul cu privire la managementul funciilor publice i al
funcionarilor publici, pe care il prezint guvernului.
n ceea ce privete gestiunea curent a resurselor umane i a funciilor publice, aceasta
este organizat si se realizeaz n cadrul fiecrei autoriti i instituii publice de ctre un
compartiment specializat ce este abilitat sa colaboreze direct cu Agentia Naional a
Funcionarilor Publici.
-

Teste de autoevaluare
1)Personalul din administraia public este alctuit din funcionari publici i din
funcionari i personal auxiliar ncadrat cu contract individual de munc.
a) exist deosebiri ntre funcionari publici i functionari ?
b) ce lege reglementeaza statutul funcionarilor publici n Romnia pe categorii ?
2) Care sunt principalele reglementri privind statutul funcionarilor publici n Romnia,
de la aparitia acestei categorii de personal din administraie ?
3) Cum se clasific funcia public pe categorii?
4) Cine face numirea nalilor funcionari publici cu functii de conducere?

TEMA 7
DOCUMENTAREA ADMINISTRATIVA
7.1. Consideraii generale
Printre principalele funcii ale administraiei publice, alturi de funcia de executare a
deciziei politice, exprimat prin lege, le regsim i pe cele de informare i de pregatire.
Funcia de informare, are drept scop informarea sistematic, ritmic i complet a
puterii politice asupra strii sistemului social n ansamblul sau. Aceast funcie se constituie
ntr-un instrument de culegere, de prelucrare i de difuzare a informaiilor de la nivelul
ntregii societi. Ea asigur, n acelai timp cu procesul reprezentativ, contactul ntre
guvernani i ceteni.
Funcia de pregtire, const n principal n elaborarea deciziilor politice, a proiectelor
de acte normative i a proiectelor de acte administrative, precum i de colaborare la adoptarea
i emiterea acestor acte. n subsidiar, ea are ca obiectiv i atragerea ateniei factorilor politici
pentru ca acetia s asculte nevoile i revendicrile exprimate de ceteni.
Pornind de la faptul c a administra nseamn organizare, comand i control,
documentarea administrativ este legat i de prevedere, precum i de control, ele avnd un
dublu scop de a supraveghea i de a informa.21
Cu alte cuvinte, rezult c documentarea administrativ o vom regsi n orice alt
etap a funcionrii i organizrii administraiei publice.
21

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ romn, vol. II, op.cit. 64

37

De altfel, realizarea funciilor administraiei publice, ca i a sarcinilor ce revin

acesteia, impune, n mod necesar, o documentare bine organizat, adic un ansamblu de date,
de documente de baz i de informatii indispensabile funcionrii administraiei publice n
regim de eficien, ca i pentru o alegerea variantei optime.
Aceasta va fi posibil decat dac administraia public dispune de o documentare
precis, actual i stiinific organizat sau, altfel spus, de date necesare reale n vederea
realizrii respectivelor variante ale deciziilor care urmeaz a fi luate.
Documentarea constituie memoria22 administraiei pentru c ea trebuie s conin date
ale realitii vieii sociale, reflectate n rapoarte, studii, informri sau diverse alte materiale
ntocmite de ctre funcionarii publici. Alturi, desigur, i de ideile i metodele noi puse la
dispoziie de cri, ziare, reviste de specialitate din ar i din diverse alte materiale de
documentare din activitatea administraiei publice din alte ri, precum i din colecii de acte
normative etc.
Cu alte cuvinte, documentarea administrativ este extrem de important, esenial,
pentru nsi buna funcionare a administraiei publice i a realizrii scopului acesteia,
interesul general.
Funcionarii publici, au nevoie de documentare n activitatea lor curent si de aceea,
pe lng documentarea organizat de autoritatea respectiv i constituie, de regul, i o
documentare personal, necesar indeplinirii cerinelor funciei ce o exercit.23
Documentarea administrativ, innd seama de importana sa, trebuie s fie organizat
n mod tiinific, catalogat sistematic, dup coninutul documentelor, alfabetic, cronologic i
numerotare, astfel nct funcionarii publici s nu-i iroseasc timpul cutnd documente sau
alergnd s-i constituie o documentare personal costisitoare.
De altfel, nsemntatea documentrii administrative a fost sesizat nc de la primul
Congres internaional de tiinte administrative de la Bruxelles, din anul 1910, prin nscrierea
sa pe ordinea de zi a seciunii IV. Prin rezoluia votat, s-a recomandat coordonarea tuturor
cunotiinelor teoretice i practice privind documentarea general. Constituirea n fiecare ar,
a unei organizaii distincte, autonome sau ataate la o asociere general, pentru studiul
problemelor de documentare, iar rezultatele acestor cercetri s fie comunicate, periodic,
congreselor de tiine administrative.
Rezoluia preciza, totodat, c documentarea administrativ i are propriile principii i
metode, astfel, nct ea trebuie s devin o disciplin auxiliar a tiinei administrative.
Aceast disciplin a fost introdus, la nceputul deceniului opt al secolului trecut, n
programa analitic a facultii de drept din Bucureti, cursul fiind predat pe durata unui
semestru.
Ea este nu numai necesar, ci i actual i oportun astzi la nivelul facultilor i al
sectiilor de administraie public din ar.
7.2. Noiunea de document
Termenul de document provine din cuvantul latin documentum", care nseamn ceea
ce servete ca s ne nvee", i vine din verbul docere, a nva.
Documentarea administrativ are rolul de a identifica i de a transmite, ct mai
complet i mai obiectiv, toate cunotiinele referitoare la unele subiecte stabilite n funcie de
scopurile aciunilor sau a sarcinilor pe care administraia public trebuie s le ndeplineasc.
Un document apare ca necesar n clasificarea anumitor fapte pentru cel care l
consult, dar i pentru a-i pune la dispoziie o informaie. Dup consultarea sa, n cadrul
22
23

Idem.
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ romn, vol. II, op. cit., p. 64.

38

documentrii, documentul respectiv, mai exact cunotinele pe care le cuprinde, se transform

ntr-un element documentar ce se adaug altora care privesc acelai subiect.
Documentarea administrativ are o sfer bine determinat, ea fiind circumscris
domeniilor: politic, economic, social, juridic i tehnic.
Cu alte cuvinte, documentarea administrativ nu este limitat numai la domeniul
juridic, respectiv, la reglementarea juridic, la jurispruden sau la doctrin, ci va trebui s
cuprind i toate celelalte domenii, deja amintite, n concordan cu aciunea ntreprins de
autoritile administraiei publice.
De asemenea, exist, uneori, legat de activitatea de documentare, o frecvent confuzie
cu cea de informare. Aceste dou domenii sunt ns distincte, ele difereniindu-se prin scopul
care-1 urmresc: informaia constat, documentarea caut i tinde la aciune.
Organizarea modern a documentrii a condus la constituirea unui amplu si complex
sistem de organisme, n care sunt implicai oameni i instituii de specialitate, mpreun cu
instrumentele lor, publicaiile de informare, fiiere, programe de internet etc..
Documentarea administrativ folosete diverse tehnici de bibliotec, ale arhivisticii
sau statisticii, aceasta ns, nu poate s o confunde cu biblioteconomia sau cu arhivistica ori
chiar cu statistica, ntrucat scopul su este de a susine aciunea administrativ.
Toate cele menionate indic obligaia autoritilor sau instituiilor publice de a-i
constitui compartimente de documentare, ncadrate cu funcionari de specialitate, de formaie
documentarist, ntruct, aa cum s-a vzut, aceast activitate presupune o munc specializat.
n general, nu se recomand ca funcionarii documentariti s fie alei dintre
funcionarii publici de executie sau dintre cei considerai incompeteni ori necorespunztori
pentru administraia publica. Pregtirea funcionarilor documentariti va trebui s cuprind
att cursuri cu privire la tehnicile de documentare, dar i cunostintele generale asupra
activitii i organizrii administraiei publice
La o analiz atent, constatm c sensul termenului de documentare administrativ are
o tripl accepiune:
de cantitate (volumul), a documentelor adunate;
aciunea, nsi, de documentare;
o disciplin tiinific.
n aceast din urm accepiune, documentarea administrativ poate fi definit ca o
disciplin auxiliar a tiinei administraiei cu principii i metode tehnice proprii, avnd ca
obiect identificarea, colectarea, conservarea i difuzarea documentelor necesare pentru a fi
utilizate n cadrul autoritilor publice, n special, n scopul nfptuirii unei activiti raionale
i eficiente.
7.3. Etapele documentrii administrative
Activitatea de documentare administrativ implic parcurgerea anumitor etape i faze
tehnice necesare care trebuie s-i asigure rapiditatea, precizia, exclusivitatea, supleea i
eficiena.
Rapiditatea presupunea inerea la zi a documentrii administrative pentru a rspunde
modificrilor aprute n realitatea social n care acioneaz i i desfoar activitatea
administraia public.
Supleea trebuie s permit punerea problemelor care fac obiectul aciunii
administrative i adoptarea la documentele purttoare de informaii.
Eficiena satisface exigenele autoritilor i instituiilor din sfera administraiei
publice.
39

Principalele etape ale documentrii administrative,24 sunt:

1. identificarea i colectarea documentelor. Etapa n care se impune cunoaterea i
valorificarea tuturor surselor existente referitoare, la problemele ce fac obiectul activitii
administrative. n aceast etap, trebuie s se descopere, selecioneze i s se valorifice, n
mod obiectiv, toate datele, faptele i documentele, indiferent dac acestea sunt sau nu n acord
cu convingerile sau inteniile funcionarului documentarist;
2. conservarea, const n procedee i mijloace materiale, cu rolul de a asigura pstrarea i
clasificarea documentelor;
3. difuzarea, const n aducerea la cunotin cu documentul material, fie prin
multiplicare, fie prin informare asupra existenei lui.
4. folosirea documentrii administrative este etapa final, scopul nsui al acestei
activiti.
ntr-o alt opinie, fazele documentrii administrative pot fi clasificate25 in trei
categorii:
cercetarea i conservarea documentelor,
prospectarea lor ;
difuzarea lor.
Indiferent, ns, de gruparea lor, etapele documentrii administrative urmresc
realizarea finalitii sale, adic utilizarea documentelor. Altfel spus, a identifica i apoi a
conserva documentele fr a le difuza, n vederea folosirii lor, nseamn inutilitatea ns a
activitii de documentare administrativ.
Exist urmtoarele criterii de clasificare, n funcie de: coninut, form, alfabet, dat,
limb, etc.
Practic, documentele administrative sunt clasificate n dou categorii:
documente folosite permanent (de funcionarii publici);
documente folosite rar.
n literatura de specialitate mai este amintit i o alt clasificare:
codificarea juridic adic studierea pe baza principiilor moderne, a
nomenclaturii i clasificrii reglementarilor. Ea const n esen n alctuirea de
coduri, culegeri de texte n vigoare, grupate pe diverse domenii legislative,
colecii de monitoare oficiale, pe materii, editarea unor culegeri de legi de
importan special etc.;
clasificare alfabetic;
clasificare sistematic.
nainte de alegerea unui sistem sau altul de clasificare a documentelor administrative,
ea trebuie s fie precedat de un studiu al conceptelor de la diferite niveluri (comun, ora,
judet, etc.), invers proporionate cu nelegerea acestor concepte i cu realitile la care ele se
aplic. Conceptele implic relaii i reflect realitti sociale,26 iar documentarea administrativ
trebuie s in seama de acest deziderat.
7.4. Mijloacele documentrii administrative
Mijloacele documentrii administrative sunt constituite, n principal, din:
a) personalul;
b) rentabilitatea i randamentul;
c) documentarea i tratarea mecanic a documentelor.
' M. T. Oroveanu, op. cit., p. 276 si urm.
25
Idem, op. cit., p. 610 si urm. n acelai sens, Alexandru Negoi, tiina administraiei, op. cit., p. 198 si urm.
26
M. T. Oroveanu, op. cit., p. 277.

40

a) Personalul. O documentare de calitate, depinde, n cea mai mare msur, de

personalul care ndeplinete aceast activitate. De aceea, este imperios necesar ca, att n
cadrul administraiei publice, ct i n afara acesteia s existe format un personal specializat n
documentare.
Ca atare, la nivelul autoritilor sau instituiilor publice, ca i la alte instituii din afara
administraiei, funcionarii respectivi documentariti, pe lng pregtirea fireasc pentru orice
funcie, va trebui s aibe cunotine de: arhivistic, biblioteconomie, bibliografie, precum i
de tehnic documentar. Cea mai util dintre disciplinele rmne, totui, documentarea
administrativ;
b) Rentabilitatea i randamentul, constituie cel de-al doilea element al
documentrii
administrative;
el
are
n
vedere
rentabililitatea
resurselor
umane, materiale i financiare folosite pentru realizarea sa.
Pentru a obine un randament maxim, documentarea administrativ trebuie s
realizeze, concomitent, dou conditii:
s corespund scopului pentru care a fost creat;
s prezinte o soluie economic.
Principiul fundamental al tiinei administrative, cel al eficienei, se impune i pentru
documentarea administrativ, la nivelul ntregii administraii publice, ct i la cel al unei
autoriti sau al unei instituii publice.
Criteriul randamentului, adic al raportului dintre rezultat i efort, se pune astfel, cu
aceeai acuitate i n documentarea administrativ, ns n sisteme distincte pentru
administraia public de stat i respectiv pentru administraia public local.
c)
Documentarea
i
tratarea
mecanic
i
informatizat
a
documentelor.
Aceasta
are
n
vedere
documentarea
i
cibernetica
administrativ, studiul aprofundat al sistemelor de comunicare i control
cibernetic i cel al sistemelor informatice (internet).
Sistemul informaional (internetul), semnific pentru documentarea administrativ
adaptarea activitii administraiei publice la standardele stiinei i tehnicii actuale i la
definirea acesteia n calitate de furnizor de informaii. Informaiile sunt selecionate, studiate
i difuzate de ntreg personalul din administraia public pentru executarea competenelor i
atribuiilor lor, ca i pentru fundamentarea eficient i optim a deciziilor luate de factorii de
conducere.
Utilizarea calculatoarelor economisete timp, dar implic i o rigoare pentru
funcionarii publici pe care le folosesc. De altfel, ultimele cercetri n domeniu, au dus la
constituirea unei noi discipline, informatica documentar.
Finalitatea documentrii administrative are raiune i eficien n prezent, dar are i o
funcie prospectiv. Aceasta funcie asigur trecerea de la coninutul documentului la gndire
i de la gndire la aciune.
Teste de autoevaluare
1). Definii noiunea de documentare administrativ.
2). Care sunt etapele documentarii administrative ?
3). Care sunt mijloacele prin care se efectueaz documentarea administrativ?

41

TEMA 8
DECIZIA ADMINISTRATIVA
8.1. Noiunea i obiectul deciziei administrative
8.1.1. Noiunea i caracterizarea deciziei administrative
Decizia este rezultatul unui proces raional, care pornete de la sesizarea necesitii
emiterii unui asemenea act i continu cu culegerea informaiilor necesare, prelucrarea
acestora, alegerea variantei optime, adoptarea i aplicarea actului.
n activitatea organelor administraiei publice, de organizare a executrii legii i de
executare n concret a acesteia, necesitatea deciziei administrative decurge uneori din chiar
economia textelor de lege. Astfel, n unele situaii, legea prevede c pentru realizarea unor
aciuni se vor emite, de ctre organele administraiei publice de executare, acte decizionale
proprii.
De cele mai multe ori ns, organele administraiei publice emit decizii administrative,
fie la sesizarea anumitor organe, fie din proprie iniiativ, fr s existe o sarcin prevzut
expres de lege.
Dar i ntr-un caz i n cellalt, organul administraiei publice desfoar o ampl
munc de pregtire i elaborare a actului de decizie. n acest scop trebuie efectuate o serie de
operaiuni de documentare i prelucrare a datelor i informaiilor, pe baza crora se
fundamenteaz actul juridic respectiv.
Decizia administrativ este rezultatul activitii oamenilor care lucreaz n
administraia public fiind, n acest sens, o component a activitii acestora. Aceasta, trebuie
neleas ca fiind rezultatul unei activiti de multe ori colective i de participare, sub diverse
forme, prin care se manifest diferitele aciuni n care se realizeaz administraia public.
Astfel, decizia administrativ se realizeaz n cadrul unui proces decizional complex, uneori
de durat.
8.1.2. Obiectul deciziei administrative
n decizia administrativ, scopul urmrit este realizarea politicii statului prin
organizarea executrii i prin executarea legii. Voina pe care o exprim decizia
administrativ se ntemeiaz pe lege, este dedus din lege. Legea exprimnd interesele
generale ale cetenilor, decizia administrativ nu urmrete altceva dect nfptuirea
intereselor generale pe care le prevede legea. Aadar, scopurile urmrite prin decizia
administrativ nu aparin administraiei, ci legii.
n procesul decizional se ridic mai multe probleme cu privire la:
- iniiativa deciziei administrative;
- etapele procesului decizional;
- cine particip la decizia administrativ, inclusiv participarea politic, rolul politicului
n luarea deciziilor, participarea social i participarea tehnic;
- deliberarea n procesul decizional si etapele deliberrii;
- efectele deciziei administrative27.

27

Stelian Ivan, Drept administrativ, Editura Fundaiei Adrei aguna, Constana, 1988

42

8.2. Iniiativa i celelalte etape ale procesului decizional

Prima etap a procesului decizional este aceea a iniiativei legale. Particularitile
obiectului deciziei administrative se reflect i n modalitile de iniiativ a deciziei
administrative.
Astfel, avnd ca obiect realizarea politicii statului, decizia administrativ este de multe
ori iniiat de factori politici. Partidele politice, alte formaiuni sau organizaii politice,
organizaiile neguvernamentale, precum i puterea legiuitoare, sesizeaz organele autoritilor
administraiei publice n vederea declanrii procesului decizional, fcnd astfel s intervin
aciunea organelor administraiei publice n vederea soluionrii unor probleme care privesc
realizarea politicii statului n domeniile n care acioneaz organele administraiei publice.
Dup faza iniiativei procesului decizional, urmeaz o etap complex de confruntare
de preri n care un rol important l au specialitii: juriti, economiti, ingineri, proiectani,
arhiteci etc.
n cadrul procesului decizional al organelor administraiei publice sunt antrenate
structuri organizatorice variate, unele din cadrul administraiei publice, altele din afara
acesteia, unele cu o activitate consultativ, altele cu o participare direct la luarea deciziei
administrative.
Ulterior iniiativei decizionale este de preferat participarea decizional a ct mai
multor structuri instituionale, statale i nestatale, precum i a celor neguvernamentale.
n procesul de pregtire a deciziei administrative sunt efectuate mai multe operaiuni
obligatorii n vederea elaborrii acesteia.
Este vorba despre evidena actelor juridice, statistici, studii, rapoarte, informri,
referate, propuneri, verificri, cercetri, anchete, investigaii, etc.
8.3. Participarea la decizia administrativ
8.3.1. Participarea politic la decizia administrativ
Participarea la complexul proces decizional n administraia public este determinat
de natura deciziei administrative. Caracterul politic al obiectului acestei decizii implic
participarea factorilor politici la procesul decizional.
Necesitatea politic a participrii la decizia administrativ este determinat de
misiunea administraiei publice de a nfptui politica statului.
Participarea politic la decizia administrativ exprim legturile care exist ntre
sistemul administraiei publice i sistemul politic. Aciunile pe care le pun n micare cele mai
importante decizii administrative implic, de multe ori, participarea oamenilor politici care
sunt cuprini n organele ce alctuiesc sistemul politic.
Participarea la decizia administrativ a acestor oameni politici asigur realizarea
politicii statului n diferitele domenii de activitate ale administraiei publice. Participarea
politic la decizia administrativ se realizeaz n administraia local prin numirea de ctre
Guvern a prefecilor, ca reprezentani ai executivului n judee. De asemenea, tot participare
politic este alegerea de ctre colectivitile locale a autoritilor administrative din orae i
comune.
8.3.2. Participarea social la decizia administrativ
Participarea social la procesul decizional n administraia public este o reflectare a
regulii sociabilitii administraiei. Aceast form de participare este strns legat de
participarea la diverse niveluri a cetenilor i deriv din caracterul democratic al statului. Mai
ales pe plan local, ceea ce este specific referitor la procesul decizional, const n implicarea
tuturor persoanelor crora li se adreseaz decizia administrativ ce va fi luat.
43

8.3.3. Participarea tehnic la procesul decizional

Cunoaterea particularitilor domeniului n care se ia decizia administrativ este o
necesitate a procesului decizional n administraia public. Aceast cunoatere a
particularitilor domeniului n care urmeaz s fie luat decizia relev tehnicitatea deciziei
administrative i reclam participarea specialitilor la procesul decizional al administraiei
publice.
Participarea tehnic la decizia administrativ poate avea caracter facultativ, consultativ
ori conform.
8.4. Elaborarea deciziei administrative i efectele acesteia
8.4.1. Cerinele de eficien ale deciziei administrative
n urma analizei variantelor de soluie, organul de decizie alege acea variant care
ofer cele mai mari anse de reuit. Analiza comparativ a diverselor posibiliti de a
aciona, se face pe baza definirii consecinelor fiecreia, a determinrii urgenelor.
Decizia trebuie s satisfac anumite cerine de eficien. Acestea sunt criterii sau
parametrii de decizie i privesc raportul dintre eforturi i rezultate, precum i riscul pe care l
implic.
Decizia trebuie s fie fundamentat, ceea ce presupune ca, n prealabil, s se cunoasc
realitatea, evoluia proceselor economice i sociale pe baza informaiilor existente
O alt cerin de eficien a deciziei este necesitatea unei analize temeinice i
profunde. Este necesar ca decizia s fie strict coordonat, corelat cu alte decizii
adoptate pentru a nu se contrazice.
Decizia trebuie s fie luat cu operativitate, deoarece dinamismul fenomenelor
economice i sociale face ca, uneori, ele s apar ca fiind tardive.
Decizia trebuie s fie realizabil din punct de vedere material, financiar, uman etc.
n sfrit, decizia trebuie s ndeplineasc i unele condiii de procedur, precum
ntrunirea cvorumului sau de tehnic de redactare (semntur, tampil etc.).
8.4.2. Deliberarea n procesul decizional
Decizia este o hotrre care se ia n urma confruntrii dintre diferite motive, sub forma
unei deliberri a subiectului care decide cu privire la un anumit comportament pe care l va
urma. Deliberarea poate fi privit ca o operaie intelectiv i volitiv pe care o fac funcionarii
administraiei publice atunci cnd au de luat o anumit decizie.
n procesul decizional al deliberrii exist mai multe etape.
Astfel, o prim etap a deliberrii o constituie acele activiti care privesc cercetarea
problemelor ce cad n sarcina administraiei publice.
Cea de-a doua component, deci etap a deliberrii vizeaz discutarea problemelor
privind sarcinile administraiei publice. Cea de-a treia etap privete manifestarea de voin si
hotrrea de emitere a deciziei administrative.
8.4.3. Efectele deciziei administrative
Aceast manifestare de voin juridic antreneaz o serie de consecine extrem de
importante cu privire la comportamentul funcionalilor administraiei publice, dar i a
particularilor, cu privire la realizarea politicii statului.
Realizarea scopului pe care l are decizia administrativ, depinde, desigur, de felul n
care a fost conceput decizia, dar mai depinde, n foarte mare msur i de felul n care este
pus n executare.
44

Dac decizia este bine elaborat i fundamentat, cu respectarea condiiilor de

participare, aplicarea ei va fi cu siguran un succes al administraie28.
8.5. Transparena decizional n administraia public
8.5.1. Procedura privind participarea cetenilor i a asociaiilor legal constituite
la procesul decizional
Participarea persoanelor interesate la lucrrile edinelor publice se face n anumite
condiii:
a) anunul privind edina public se afieaz la sediul autoritii publice, pe site-ul
propriu i se transmite ctre mass-media cu cel puin 3 zile nainte de desfurare, iar
dezbaterile se vor ine n cel mult 10 zile de la publicarea datei i locului unde urmeaz s
aib loc;
b) anunul privind edinele trebuie adus la cunotina cetenilor i a asociaiilor legal
constituite care au prezentat sugestii i propuneri n scris, cu valoare de recomandare;
c) anunul va conine data, locul i ora desfurrii edinei publice, precum i ordinea
de zi.
Persoana care prezideaz edina public ofer invitailor i persoanelor care particip
din proprie iniiativ posibilitatea de a se exprima cu privire la problemele aflate pe ordinea de
zi. Adoptarea deciziilor administrative ine de competena exclusiv a autoritilor publice.
Punctele de vedere exprimate de participani, n cadrul edinelor publice au valoare de
recomandare.
Minuta edinei publice va fi afiat la sediul autoritii publice n cauz i publicat
pe site-ul propriu. Autoritile publice sunt obligate s elaboreze i s arhiveze minutele
edinelor publice. Atunci cnd se consider necesar, edinele publice pot fi nregistrate.
nregistrrile edinelor publice vor fi fcute publice la cerere, n condiiile Legii privind
liberul acces la informaiile de interes public.
Autoritile publice sunt obligate s ntocmeasc i s fac public un raport anual
privind transparena decizional. Raportul anual privind transparena decizional va fi fcut
public pe site-ul propriu, prin afiare la sediul propriu ntr-un spaiu accesibil publicului sau
prin prezentare n edin public.
Orice persoan care se consider vtmat n drepturile sale poate face plngere n
condiiile Legii contenciosului administrativ.

Teste de autoevaluare
1.Noiunea i obiectul deciziei administrative
2. Etapele procesului decizional.
3. Cine particip la procesul decizional ?
4. Eficiena deciziei

28

Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, pag. 88

45

TEMA 9
METODE DE CERCETARE IN STIINTA
ADMINISTRAIEI
9.1. Consideraii generale
tiina administraiei, ca oricare alt tiin, presupune nu numai cunotine, concepte,
noiuni, categorii, ci i metode, procedee i tehnici de analiz i cercetare tiinific.
Metoda reprezint, pentru tiin, n general, mijlocul prin care se caut i se alege o
cale, ea este determinat de nsui obiectul de cercetare stiinific i, n acelasi timp, trebuie s
fie n concordan cu legile obiective ale tiinei respective.
Metodologia este studiul celei mai bune metode de cunoatere cu privire la unele
probleme determinate; ea nu caut soluii, ci alegerea modulului de a le gasi, integrnd
cunotinele dobndite asupra metodelor ce se aplic n diferitele discipline tiinifice sau
filosofice.
Pe lng o metodologia a cunoaterii, exist i o metodologie a aciunii.
9.2. Etapele metodologiei tiintei administraiei
Cercetarea n administraia public cunoate mai multe etape29:
a) n prima etap, cea a definirii obiectului de cercetat vom constata dac obiectul propus
spre cercetare este clar definit pentru a putea, ulterior, desfura cercetarea n vederea analizei
fenomenului. Deci, obiectivul va fi cel care determin alegerea metodei respective, care, astfel,
devine subsidiar n raport cu obiectul cercetrii;
b) Cea de-a doua etap, ipoteza de lucru, este esenial, ntruct, nu se pot continua
cercetrile dect dup formularea ipotezei de lucru, precum i a unor soluii posibile. n
general, se impune s se formuleze ct mai multe ipoteze de lucru cu privire la problema
cercetat.
n acest context, metodele folosite n administraia public se definesc30 ca fiind
alegerea unor ci raionale ce determin tehnicile de investigare necesare pentru gsirea de
soluii eficiente, n scopul mbuntirii structurii sau activitii administraiei publice.
Cercetarea n administraia public, n afara unei metode cat mai adecvate, trebuie s
rspund i la alte dou probleme":
a) delimitarea cmpului de studii;
b) modalitatea de stabilire a tehnicilor de investigare.
a)
Cercetarea
unei
probleme
in
administratia
publica
depinde,
ntotdeauna, de intinderea, de dimensiunea obiectului acesteia i impune
efectuarea unor studii. Acestea pot fi:
1. studii pariale, ele constau, de exemplu, din descrieri monografice fie a unui serviciu
sau directii ori a unei direcii generale etc.
2. studii globale, cercetarea poate fi extins i la nivel de generalitate, adic, la nivelul
administraiei unei ri sau a mai multor ri ori chiar tratarea de o manier sistematic n
ansamblu a administraiei publice;
b) Cercetarea n tiina administraiei are la dispoziie o palet divers de
tehnici i metode de cercetare, unele dintre ele fiind folosite i n alte tiine
sociale (sociologie, tiine politice etc.), de exemplu:
29

30

A se vedea M. T. Oroveanu, op.cit. p.381

Idem; A se vedea i A. Negoi, tiina administraiei, op. cit., p. 177.

46

- studiile bibliografice, sunt o prim etap n cazul efecturii unor cercetri (de
exemplu, mai multe cursuri de drept administrativ sau de tiina administraiei pot pune la
dispozitie o bogat bibliografie).
- sursele oficiale: rapoarte, procese-verbale, colecii de acte normative, documentele
parlamentare, arhive administrative, rapoarte ale unor comisii de specialitate, statistici, etc.,
constituie ele nsele o surs primar important pentru specialiti.
n prezent, sunt mult mai uor de cercetat i documentele administrative, innd seama
de noua politic de transparen administrativ.
Folosirea surselor oficiale prezint, ns, i mai multe dezavantaje:
- documentele oficiale nu sunt, ntotdeauna, sistematizate;
- acestea exprim, de regul, opiniile guvernanilor;
- arhivele nu sunt deschise pentru cercetare dect dupa un termen relativ lung;
-insuficienta cunoatere a realitilor sociale, precum faptul c accesul la astfel de
documente risc s conduc la normativism.
c) Observarea direct, documentarea scris nu exclude, ns, investigaiile ce se pot
realiza printr-o observaie direct, de teren, se cumuleaz, n acest fel, numeroase date, att
cantitativ, ct i calitativ, asupra modului cum funcioneaz administraiile.
9.3. Metode de cercetare
Principalele metode care pot fi folosite n cadrul perfecionrii, organizrii i
funcionrii autoritilor sau instituiilor din administraia public sunt: metoda analitic,
metoda critic, metoda interviului i metoda sintezei;31 metoda raional i metoda
experimental;32 metoda prospectiv.33
A. Metoda analitic
Este metoda care se folosete n prima faz a unei analize ce se efectueaz la nivelul
unei autoriti sau instituii administrative.
Ea se caracterizeaz prin observarea faptelor i folosirea datelor pe care le dein
cercettorii ntr-o anumit ordine:
a) structura (autoritii sau instituiei). Actul normativ prin care a fost organizat i
funcioneaza autoritatea respectiv, organigrama acesteia, regulamentul de organizare i
funcionare, etc.
b) posturile, numrul total la nivelul instituiei din care numrul
funcionarilor publici i, separat, al personalului ncadrat cu contract de
munca, cte sunt ocupate, cte sunt libere; atribuiile care revin fiecrei
categorii n parte, pentru funciile de execuie i funciile de conducere,
pentru fiecare funcionar public, conform fiei postului.
O analiz atent se impune a fi fcut i asupra mijloacelor materiale, mobile i
imobile, de care dispune autoritatea sau instituia public respectiv i nu n ultimul rand, a
mijloacelor financiare proprii i alocate.
c)
documentele i poziiile, se au n vedere pentru analiz documentele
de
lucru
ale
functionarilor
publici,
circuitul
documentelor,2
denumirea
documentelor,
numrul
i
frecvena
ntocmirii
lor,
care
sunt
poziiile

31

A se vedea A. Negoi, tiina administraiei, op. cit., p. 177 i urm.

Cu privire la metode, a se vedea si M. T. Oroveanu, op. cit., p. 381 si D. Brezoianu, Drept administrativ romn, Ed. All
Beck, Bucuresti, 2004, p. 54 si urm.
33
Ioan Alexandru, op. cit., p. 208; A Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Atlaslex S.R.L., 1993, p. 238
si urm.
32

47

(nivelurile) ocupate de documentele respective n ierarhia administrativ a

autoritii sau instituiei publice respective.
d)
repartizarea
serviciilor
n
sediile
autoritilor
administraiei
publice. Modul de repartizare a direciilor i serviciilor i spaiile puse la dispoziie.
e)
circuitul administrativ, ultima etap a metodei analitice, const n
analiza drumului care se parcurge pentru a se realiza sarcini de ctre o
autoritate sau o instituie administrativ.
Acest parcurs poate conduce, adeseori, la constatarea a numeroase disfunctionaliti
ori chiar a unor circuite sau trasee inutile, care face activitatea autoritii costisitoare i
ineficient.
B. Metoda critic
Analiza critic se impune s fie realizat, de regul, de una i aceeai persoan care a
efectuat i cercetarea analitic. Persoana respectiv are astfel, posibilitatea cunoaterii n
ansamblu a activitii analizate i poate propune msuri reale de perfecionarea ale acesteia.
a) utilitatea autotoritii administraiei publice i a activitii ce o desfoar
Utilitatea serviciului public va trebui sa fie constatat att la nivelul ntregii activiti a
autoritii, ct i pe structurile sale componente. Prin cercetarea utilitii se va putea constata
dac serviciul public i are eficiena, propunndu-se, dup caz, fie meninerea sa cu
mbuntirea unor activiti ale compartimentelor, ale circuitului documentelor, etc., fie
restrngerea activitii, sau, n cazurile cele mai grave, ale reorganizrii acesteia.
b) eficiena.
Ea constituie, asa cum bine se tie, problema esenial a realizrii activitii
administraiei publice. Pe baza informaiilor obinute din cercetarea analitic i, mai ales, a
analizei financiare, vor trebui luate msuri fie pentru simplificarea activitii, reducnd sau
eliminnd cheltuielile nejustificate, fie restrangnd activitatea serviciului public.
c) timpul.
Factorul timp, apare ca un element important al randamentului, al eficienei i chiar al
utilitii serviciului public analizat. De asemenea, din perspectiva timpului de lucru, acesta are
o influen covritoare pentru perfecionarea activitii autoritii sub aspectul dotrii cu
mijloace moderne, al rentabilitii echipamentelor de birou si a reducerii astfel, a timpului de
rezolvare a unor lucrri sau a personalului folosit pentru realizarea activitii.
d) optimizarea factorilor ambieni i a relaiilor umane
Acetia sunt factorii la care ne-am referit deja, cu prilejul examinrii problemei
factorilor ce influeneaz funcionarii publici i au n ansamblul activitii administraiei
publice o importan deosebit. De aceea, alturi de cele precizate, adugm i alte aspecte, ce
privesc analiza ce se impune din punct de vedere al existenei surselor de iluminat n birouri, a
surselor de caldur, a zgomotului, a formatului i a amplasrii mobilierului de lucru, ca i a
celorlalte aparate din dotare sau a inexistenei unora dintre acestea.
De asemenea, cercetarea se poate axa i pe disfunctionalitile constate n relaiile
interumane de la nivelul resurselor umane ale autoritii analizate, care, de multe ori pot
produce serioase perturbri activitii acesteia, sugerndu-se, n concluzie, propuneri pentru
mbuntirea lor.
C.Metoda interviului
Efectuarea studiului la nivelul unei autoriti sau instituii administrative va trebui
continuat, dupa realizarea primelor dou etape ale cercetrii, cea analitic i cea critic, cu o
etapa caracterizat prin luarea de interviuri, mai nti, a conducerii i apoi, a altor funcionari
48

publici de execuie, dar cu posturi de importan major n structura autoritii. n final, dac
este posibil, interviurile trebuie sa se realizeze cu ntregul corp de funcionari i cu cellalt
personal angajat n aparatul autoritii.
D. Metoda sintezei
Analiza sintetic are la baz elementele cercetrii analitice i a celei critice mpreun
cu datele rezultate din interviurile tuturor funcionarilor publici. Ea se face, de regul, la
nivelul unei autoriti superioare ierarhice celei analizate, de ctre funcionari specializai.
Acum pot fi analizate i problemele care privesc coordonarea, legturile pe orizontal i pe
vertical, necesitatea mbuntirilor, pn la ce nivel se impun a fi fcute. Astfel, se va
analiza dac este necesar s se propun schimbarea conductorului autoritii sau instituiei
publice ori dac din informaiile deinute, acesta i-a realizat atribuiile care i reveneau,
situaie n care el va fi meninut n funcie.
De asemenea, n aceast etap, trebuie s se fac propuneri forurilor competente i cu
privire la mijloacele materiale i a celor financiare care sunt necesare autoritii sau instituiei
administrative analizate.
E. Metoda experimental
O alta metod specific tiinei administraiei este metoda experimental. Ea const
din analiza cazurilor concrete, ce pot avea ca obiect o problem de natur general, ca de
pild elaborarea unui raport sau a unui proiect de decizie, determinarea unui plan de
urbanism, etc.;
Teste de autoevaluare
1) Definii metoda, definii metodologia i n ce const diferena dintre ele?
2) Care sunt etapele metodologice folosite de tiina administraiei, n cercetrile
efectuate ?
3) Care sunt metodele de cercetare folosite de tiina administraiei?
TEMA 10
CONTROLUL ADMINISTRAIEI PUBLICE
10.1. Necesitatea i scopul administraiei publice
Administraia public, este activitate care const n principal n organizarea i
asigurarea executrii, dar i n executarea nemijlocit a prevederilor Constituiei, a tuturor
actelor normative i a celorlalte acte juridice emise de autoritile administraiei publice, fapt
ce relev necesitatea controlului asupra administraiei publice.
Aadar, necesitatea instituirii controlului asupra sistemului global al administraiei
publice rezid, n principal, din nsi raiunea organizrii i functionrii acesteia n cadrul
statului, i anume din misiunea de realizare n concret a valorilor politice exprimate n lege.
nsi subordonarea administraiei publice fa de puterea politic care i prescrie conduita i
i stabilete scopurile, furnizndu-i i mijloacele adecvate, determin intervenia unor forme
de control asupra structurii generale a administraiei publice. Controlul deriv i din
localizarea i rolul acesteia n cadrul statului, respectiv din poziia sa intermediar ntre
autoritile puterii legislative, ale celei executive si populaie, ale crei nevoi trebuie s le
49

satisfac, mijlocind interese generale, particulare i locale, prin intermediul serviciilor publice
i al altor mijloace i tehnici pe care le au la dispoziie.
Dup natura juridic a autoritii care exercit controlul administraiei publice, se
distinge:
controlul exercitat de autoritatea legislativ;
controlul exercitat de autoritile judectoreti i de organele cu activitate
jurisdicional;
controlul exercitat de Guvern prin autoritatile administratiei publice, precum
si de catre structurile din sistemul acestora.
Sintetizand aceste forme de control, reieite din clasificarea de mai sus putem afirma
c n cadrul mecanismului statului, toate cele trei puteri ale statului (legislativ, executiv i
judecatoreasc) exercit, n mod corespunztor, prin mijloace specifice particularitilor
funciilor statului, controlul asupra administraiei publice.
Se detaeaz n primul rnd, controlul politic asupra administraiei publice n virtutea
subordonrii acesteia faa de puterea politic de la care eman valorile politice, integrate
reglementrilor legale. Accentul n contextul acestei forme de control politic l prezint
controlul parlamentar asupra administraiei.
Acest control corespunde necesitii
fundamentale i aparine reprezentanilor naiunii de a verifica constant c administraia nu se
abate de la liniile directoare care i sunt fixate.34
Controlul parlamentar se manifest de regul, prin intermediul ntrebrilor
parlamentarilor adresate minitrilor, cu privire la modul n care funcioneaz maina
administrativ" raportat la doleanele i trebuinele electoratului. Dar esena controlului
parlamentar const n rolul deosebit pe care l joac comisiile parlamentare, prin verificarea
modului de gestionare a treburilor publice de ctre ministere sau organe centrale, precum i de
catre alte structuri administrative integrate acestora.
Astfel, conform dispoziiilor art. 102 alin. 1 din Constitutia Guvernul, potrivit
programului su de guvernare acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i
externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice.35
Dei neinstitutionalizat pe deplin, nu lipsit de interes este controlul societii civile
asupra administraiei publice, al crui rol tinde s creasc odat cu fundamentarea i ntrirea
statului de drept, prin intermediul mass-mediei, prin participarea nemijlocit a cetenilor la
procesul de luare a deciziei etc.
Controlul puterii judectoreti, denumit i control jurisdicional asupra administraiei
publice const n ncredinarea unui organ independent de puterea politic i de administraia
public a puterii de a trana definitiv diferendele (litigiile) intervenite n funcionarea mainii
administrative.
Altfel spus, pornind de la importana deosebit a administraiei publice n rezolvarea
multiplelor probleme economico-sociale, putem constata cu claritate de ce realizarea deciziei
administrative, executarea ei la parametrii maximi de cantitate i calitate, prezint un interes
esenial, ntruct aceasta confer de fapt eficiena actului de administrate i atingerea scopului propus.
Dar, pentru a cunoate n concret modalitatea de materializare a deciziei administrative, se
impune cu acuitate efectuarea controlului executrii acesteia.
10.2. Controlul parlamentar al administraiei publice
Literatura de specialitate folosete noiunea de control politic al administraiei publice,
ntr-o acceptiune foarte larg, aceasta referindu-se la regimul politic, la activitatea partidelor
34
35

Charles Debbasch, op. cit., p. 672 si urm.

Constitutia Romaniei, republicat, Publicat n Monitoral Oficial, octombrie 2003

50

politice i la grupurile de presiune, care influeneaz profund activitatea administraiei

publice.
Funcia de control a Parlamentului cuprinde n continutul su informarea Parlamentului
prin declaraii ale Guvernului, ntrebri i interpelri ale parlamentarilor i activitile
comisiilor permanente.
Totui, controlul parlamentar i are specificul su, potrivit cu tradiia constituional sau
cu dispoziiile legii fundamentale dintr-o ar sau alta. Astfel, n Frana, controlul parlamentar
are o acceptiune larg, el nerezumndu-se doar la controlul asupra executivului, ci el se refer
la raporturile dintre Parlament i Executiv i, n cadrul acestora, a mijloacelor de aciune ale
Parlamentului asupra Guvernului si Presedintelui, n interiorul crora distingem
responsabilitatea politic a Guvernului:
moiunea de cenzur, rspunderea politic
individual a minitrilor, ntrebrile adresate membrilor Guvernului, petiiile, rolul
ombudsmanului (mediatorul), rspunderea penal a Preedintelui pentru nalt tradare i a
membrilor Guvernului, comisiile de analiz i de control.
10.3. Controlul administrativ
Spre deosebire de controlul parlamentar, controlul judectoresc, precum i alte forme
de control exercitate de ctre societatea civil, controlul nfptuit de ctre administraia
public asupra ei nsi desemneaz un tip aparte al controlului, purtnd denumirea de control
administrativ.36
Controlul administrativ, constituie forma cea mai complex a controlului asupra
activitii organelor administraiei publice,37 desemnnd totodat, componena esenial a
activitii de conducere general a administraiei publice de ctre Guvern.
Controlul administrativ reprezint, n esen, mijlocul prin care se asigur funcionarea
adecvat a mainii administrative", prin ndeplinirea corect de ctre organele administrative,
a sarcinilor ce le revin. n raport de poziia organului de control fa de organul controlat,
distingem ntre controlul administrativ intern i controlul administrativ extern.
Controlul administrativ intern se exercit de ctre funcionarii publici cu funcii de
conducere, din interiorul organului asupra celor din subordinea lor, pe cnd controlul
administrativ extern se exercit de ctre organe din afara organului administraiei publice
controlat i care nu se situeaz, neaprat, n acelasi sistem.
Controlul administrativ extern se clasific n:
control ierarhic;
control de supraveghere general a administraiei publice (de ctre Guvern);
control de tutela administrativ;
control specializat exercitat de organele administrative cu atribuii speciale de control.
Avnd drept criteriu de clasificare regimul juridic al controlului, distingem ntre :

control jurisdictional, exercitat de regul, de catre instanele judectoreti, dar i

de catre organele administrative jurisdicionale

control nejurisdictional, exercitat de celelalte organe de control.

Totodat, n raport de sfera de cuprindere, controlul administrativ poate fi specializat
(tematic) sau general, caz n care aciunea de control vizeaz, spre deosebire de precedentul,
mai multe sectoare de activitate, respectiv, toate atribuiile organului controlat.
a) Obiectul i coninutul controlului administrativ
Indiferent de forma controlului i autorul acestuia, se pot distinge trei elemente ale
controlului administrativ:
36
37

Antonie Iorgovan, op. cit., p. 36.

Alexandru Negoi, op. cit., p. 204.

51

obiectul controlului,
baza de referin a controlului

operaiunile de control propriu-zis.

Obiectul controlului l poate constitui, n mod individual sau n ansamblul lor,
totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum i mijloacele i procedeele
folosite de organele administraiei publice.
Ct privete baza de referin, aceasta include toate acele elemente care trebuie
urmrite n cadrul controlului, respectiv obiectivele ce trebuie realizate de ctre organele
administrative controlate, mijloacele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse,
procedeele ntrebuinate n acest scop, caracterul prohibitiv sau imperativ la care sunt supuse
activitile administraiei publice i care trebuie respectat. Baza de referin poate sa mai
includ i alte aspecte referitoare la eficien, oportunitate, funcionalitate sau reabilitare.38
Operaiunile de control au caracterul unor operatiuni administrative realizate de ctre
autorii controlului care urmresc s stabileasc conformitatea obiectului controlat cu
elementele cuprinse n baza de referin.
b) Autoritile administrative care realizeaza controlul n administraia public
O problem relevant n cadrul activitii de control administrativ o constituie
identificarea sau delimitarea sferei organelor sau autoritilor administrative crora le revin
misiuni de verificare asupra administraiei publice din interiorul acesteia. Rolul acestor
structuri administrative, pe linia controlului, const n confruntarea realizrilor autoritilor
administrative cu ceea ce acestea ar trebui s realizeze, verificndu-se dac structura i
activitatea administraiei este conform cu normele juridice i misiunea de a satisface
interesul general cu respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ale persoanelor.39
Controlul ierarhie se exercit de regul din oficiu, dar i la cererea celor interesai, de
ctre organele administrative ierarhie superioare, fie pe linie orizontal, fie pe linie vertical,
n virtutea raporturilor de subordonare ierarhic ntre organele administraiei publice. O
asemenea form a controlului administrativ extern cuprinde ntreaga activitate a organelor
subordonate, att actele juridice, ct i faptele materiale, fiind un control asupra tuturor
aspectelor de legalitate, inclusiv cele de oportunitate.
Controlul de supraveghere general a administraiei publice incumb Guvernului, ca
autoritate public executiv, n virtutea prerogativei constituionale de exercitare a
conducerii generale a administraiei publice" (art. 102 alin. 1 din Constituia Romniei).
Dreptul de control al Guvernului decurge n mod firesc din natura funciunii executive pe care
o exercit, ceea ce presupune ca n planul organizrii executrii i realizrii n concret i n
mod unitar a legii, Guvernul trebuie s dispun de acele prghii i instrumente juridice care
s-i permit s constate disfunctionalitile din planul amintit, s dispun i s aplice coreciile
necesare. Acest drept de control al Guvernului poate fi exercitat direct de ctre autoritatea
public executiv sau indirect, prin structurile sale proprii, constituite n cadrul aparatului
guvernamental sau ca organe de specialitate direct subordonate.
Controlul specializat se exercit n numele Guvernului, de ctre organele specializate
organizate n subordinea direct a acestuia, att de la nivel central, ct si tentorial, n cele mai
diverse domenii si sectoare de activitate: financiar, sanitar, protecia muncii, comer etc. ntre
organele care exercit un control administrativ specializat ntr-un anumit domeniu, care sunt
organizate i funcioneaza n structura unor ministere sau altor organe centrale de specialitate
ale administratiei de stat, menionam inspeciile de stat, Garda financiara, Direcia general a
Vmilor, Poliia Sanitar-Veterinar etc.

38
39

Mircea Preda, Drept administrativ, parte general, Ed. Revzut i adugat, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2000, p. 227.
Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Cretin Dimtrie Cantemir", Bucureti, 1994, p. 129.

52

Controlul de tutel administrativ sau controlul administrativ40 este instituionalizat n

msura n care diferite pri componente ale structurii sistemice ale administraiei publice41
sunt organizate i funcioneaza n mod autonom.
Tutela administrativ se exercit de ctre Guvern, n contextul amplu al supravegherii
autorittii publice executive asupra ntregii structuri a administraiei publice, deci inclusiv
asupra administraiei publice locale. Mult mai pregnant, n acest caz, este rolul prefectului ca
autoritate de tutel administrativ, care ndeplinete, n numele Guvernului pe care l reprezint la
nivel tentorial, toate drepturile i obligaiile specifice, n condiiile legale. n acest sens,
menionm dispoziiile art. 123 alin. 5 din Constituia Romniei potrivit cruia prefectul
poate ataca n faa instanei de contencios administrativ un act al consiliului judetean, al celui
local sau la primarului n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de
drept
c) Modalitile, formele, finalizarea i efectele controlului administrativ.
Orice element al activitii administrative poate face obiectul unei aprecieri a
controlului. Se poate distinge un control analitic, privind activitatea funcionarilor, i un
control sintetic, referitor la organizarea i functionarea diferitelor compartimente
administrative. Astfel, controlul poate viza probleme privind resursele umane, materiale i
financiare ale administraiei, dar i actele i operatiunile administrative n cadrul:
controlului de materialitate;
controlului de regularitate;
controlului de rentabilitate;
controlului de eficien;
controlului de oportunitate
10.4. Controlul judectoresc al administraiei publice
Activitatea administraiei publice se supune, aa cum artam la nceputul acestui
capitol, nu numai controlul parlamentar i celui exercitat prin forme de control de
administraia public nsi, ci i prin control realizat de instanele judectoreti.
Controlul judectoresc asupra administraiei publice const n conferirea ctre un
organism independent de puterea politic i de cea a administraiei a competenelor de
solutionare a litigiilor aprute prin funcionarea administraiei publice.
n Romnia, controlul administraiei publice se exercit printr-un control judiciar
realizat fie prin instane judectoreti anume create -tribunale de specialitate42 de contencios
administrativ, dar i de instane de drept comun sau de autoriti ale administraiei publice cu
atribuii jurisdicionale.
Acest control se fundamenteaz pe anumite dispoziii ale Constituiei Romniei, cum
sunt: art. 21 cu privire la accesul liber la justiie; art. 52, referitor la dreptul persoanei
vtamate de o autoritate public; art. 73 alin. 3 lit. k) ce prevede reglementarea contenciosului
administrativ, prin lege organic i art. 123 alin. 5, potrivit cruia prefectul poate ataca, n faa
instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al
primriei, n cazul in care consider actul ilegal.
De asemenea, exist i opinia43 conform creia controlul asupra administraiei publice
ce se exercit i de ctre Ministerul Public, el fiind fundamentat pe dispoziiile constituionale,
ale art. 131 alin. 1, art. 16 alin. 2 si ale art. 23 alin. 2 etc.
40

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Ed. II, Vol I, II, Bucureti 1934, p. 399.
Comeliu Manda, Cezar Comeliu Manda, Administratia publica locala din Romnia Lumina Lex, Bucuresti, 1999, p. 27.
42
A se vedea art. 2, 35 si 45 din Legea privind organizarea judiciar nr. 204/2004. Publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr. 576/2004.
43
A se vedea, in acest sens, Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op. cit., p. 449 si urm.
41

53

Trebuie s menionm, totodat c dispoziiile constituionale sunt armonizate cu

prevederile Declaraiei Universale a Drepturilor Omului, ale Conveniei Europene a
Drepturilor Omului din 1950 n ceea ce privete dreptul de acces la un control independent al
legalitii actelor administrative, recunoscut fiecrui cetean.
10.5.Avocatul Poporului
Avocatul Poporului44 este instituia de tip ombudsman introdus prin Constituia
Romniei din 1991, care i preciza, concis, principiile fundamentale referitoare la organizarea
i functionarea sa, i stabilea rolul, procedura de numire, atribuiile i modalitile lor de
exercitare, relaiile cu autoritile publice i cu Parlamentul. De asemenea, legea fundamental
prevedea c instituia Avocatul Poporului se organizeaz i funcioneaz pe baza unei legi
organice.
Prevederile constituionale au fost modificate n anul 2003, prin referendumul
organizat n zilele 19 i 20 octombrie, aducndu-se completri cu privire la durata mandatului
Avocatului Poporului i s-au instituit adjunci specializati pe domenii de activitate.
Avocatul Poporului este asistat de adjunci specializai pe urmtoarele domenii de
activitate:
- drepturile omului, egalitate de anse ntre brbai i femei, culte religioase i minoriti
naionale;
drepturile copilului, ale familiei, tinerilor, pensionarilor, persoanelor cu handicap;
- armat, justiie, penitenciare;
- proprietate, munc, protecie social, impozite i taxe.
Atribuiile Avocatului Poporului sunt: asigur conducerea i coordonarea ntregii
activiti a instituiei; primete i repartizeaz departamentelor de specialitate cererile fcute
de persoanele lezate prin nclcarea drepturilor i libertilor ceteneti de ctre autoritile
administraiei publice i decide asupra acestor cereri: urmreste rezolvarea legal a cererilor
primite i cere autoritilor sau funcionarilor administraiei publice n cauz incetarea
nclcrii drepturilor i libertatilor ceteneti, repunerea n drepturi a petiionarului i
repararea pagubelor, poate dispune efectuarea unor anchete ori audieri sau solicit
informaiile pe care le socotete necesare; urmrete solutionarea legal a cererilor, n baza
recomandrilor sale i sesizeaz, n caz de nerespectare a acestora, autoritatea administraiei
publice ierarhic superioar, respectiv, prefectul, Guvernul sau Parlamentul, aduce la
cunotiina petiionarului rezultatele cererii sale. De asemenea, formuleaz puncte de vedere,
la cererea Curii Constituionale; poate sesiza Curtea Constituional cu privire la
neconstituionalitatea legilor, naintea promulgrii acestora; poate sesiza direct Curtea
Constituional, cu excepia cazurilor de neconstituionalitate a legilor i ordonantelor.
Nu sunt de competena Avocatului Poporului: actele Camerei Deputailor, actele
Senatului, actele Parlamentului, actele i faptele deputailor i senatorilor, ale Preedintelui
Romniei i ale Guvernului precum i ale Curii Constituionale, ale Preedintelui Consiliului
Legislativ i ale autoritii judectoreti. Acestea acte sunt respinse fr motivare.
Avocatul Poporului emite recomandri, prin care sesizeaz autoritile publice asupra
unor ilegaliti.

A se vedea, n acest sens, art. 55-57 din Constitutia din 1991, n prezent, n Constiuia revizuit, art. 58-60. A
se vedea Cristian Ionescu, Tratat de drept constitutional contemporan, Curs universitar, Ed. All Beck, Bucuresti,
2003, p. 608 si urm.
44

54

Teste de autoevaluare
1). Dup natura juridic a autoritii, exercitarea controlului asupra administraiei publice
se execut de ctre :
- autoritatea legislativ;
- autoritile judectoreti;
- Guvern.
2) Care sunt formele de control exercitat de catre Parlament?
3) Care sunt formele de control exercitat de Guvern?
4) Care este obiectul si continutul controlului administrativ?
5). Care sunt modalitile,formele, finalizarea i efectele controlului administrativ.

55