Consideraiuni terminologice

Noiunea de funcie publica, tradiional, s-a impus ca noiune fundamentala a dreptului public, in principal a dreptului administrativ, ea fiind strns legata de noiunea de activitate, autoritate, organ. S-a artat ca un organ de stat sau o autoritate publica, iar in general, structural, cuprinde trei elemente: - Competenta; - Mijloace materiale-financiare; - Personalul care este mprit pe compartimente, linii Ierarhice si funcii dintre care numai unele ne apar ca fiind funcii publice. Aceste idei se pot spune ca reprezint o constanta a doctrinei de drept public sau de tiina administraiei, motiv pentru care funcia publica apare ca fiind unul din elementele predilectice ale comparatitilor si un criteriu de "comensurare" a legislaiilor tarilor integrate intr-o formula politica cum ar fi Uniunea Europeana. Profesorul Paul Negulescu exprima idei extrem de valoroase si care isi pstreaz actualitatea. El identifica un numr de apte trasaturi ale funciei publice: 1) permanenta; 2) sunt titulare de putere si atribuii, conferite de legiuitori; 3) sunt opera legiuitorului; 4) continuitatea; 5) scopul funciei publice ii reprezint satisfacerea intereselor particulare; 6) fascicule de atribuii conferite de legiuitor; 7) specializarea In ceea ce privete doctrina romaneasca, daca ne referim la cea interbelica, am constatat ca termenii utilizai erau in exclusivitate de funciune si, respective, funcionar public. Subdezvoltat, de ctre autorii de drept public o adevrata teorie a funciunii publice fundamentata pe reglementrile existente, si avem in vedere Constituia din 1923 si Legea funcionarului public din 19 iunie 1923, pusa in aplicare prin regulamentul adoptat in luna octombrie a aceluiai an. Astfel in art.8 din Constituia din 1923 se precizeaz: " Nu se admite in stat nici o deosebire de natere sau clase sociale. Toi romanii, fara deosebire de originea etnica, de limba sau de religie sunt egali naintea legii si datori a contribui fara deosebire la drile si sarcinile publice. Numai ei sunt admisibili in funciile si demnitile publice, civile si militare. Legile speciale vor determina statutul funcionarilor publici. Strinii tiu pot fi admii in funciunile publice dect in cazuri excepionale si anume statornicite de legi." Art. 37 din Legea statutului funcionarilor publici proclama principiul ca nimeni nu poate fi numit intr-o funciune publica dect pe baza unui examen de capacitate. Se poate spune ca Legea din 19 iunie 1923 reprezint dreptul comun pentru funcionarii publici, la dispoziiile sale se recurgea ori de cate ori nu existau dispoziii chiar in actele normative privitoare la membrii ordinului judectoresc. Pe de alta parte, dispoziiile sale nu se aplicau in cazul funciilor publice administrative pentru care existau reglementari special, asa cum era Legea contabilitii publice ori legile special cu privire la corpul ofierilor, corpul inginerilor tehnici, corpul inginerilor silvici, corpul agronomic, corpul veterinar, corpul arhitecilor, dintre care unele anterioare Constituiei din 1923.

Legea statutului funcionarilor publici din 19 iunie 1923 a rmas in vigoare, cu mici modificri, pana la 8 iunie 1940, cnd s-a promulgat codul funcionarilor publici. Perioada 1950-1989 a fost una dintre cele mai tragice perioade din istoria noastr, a fost distrusa fizic ntreaga clasa politica a tarii si ntregul aparat funcionresc al statului, de la Guvern i pana la guardul comunal. Asa se explica faptul ca nici una dintre cele trei Constituii socialiste nu a cuprins nici o referire cu privire la funcia publica, aceasta noiune, ca si multe altele (putere public, domeniu public) s-a considerat ca au devenit desuete funcionarul public dobndind statutul de "om al muncii", supus acelorai principii juridice consacrate de Codul Muncii. Regimul funciei publice, in toata aceasta perioada, a fost topit in regimul contractului de munca, aplicndu-se Codul Muncii si celelalte reglementari cu caracter general, iar pentru anumite sectoare au fost acceptate si reglementari speciale, fr a iei din regimul contractual.

Principiile consacrate prin art.l6 alin. final si art.72 alin. 3 lit.I din Constituie
Legiuitorul constituant din 1991 privitor la funcia publica a reiterat soluia Constituiei din 1923. In art.16 alin, final se consacra principiul dup care funciile i demnitile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoane care au exclusiv cetenia romana si domiciliul n tara. Art. 72 consacra regimul statutar pentru funcionarii publici, respectiv a regimului contractual pentru "restul salariailor". Lit. I vorbete despre "regimul general privind raporturile de munca, sindicatele si protecia sociala" ; de aici rezulta ca, in logica Constituiei, sintagma "funcionar public" nu poate fi folosita dect pentru a evoca acele situaii in care funcia este ocupata printr-o manifestare unilaterala de voina, supusa unui regim de drept public. Prin urmare, nu este de conceput funcionar public In afara principiilor generale ale Statutului funciilor publice, care este un regim de drept public, mai exact de drept administrativ. Noiunea de funcie publica in dreptul romanesc si comparat Problema nu este simpla, daca ne raportam la istoria funciei publice, inclusiv la noi pe de o parte, si la situaiile din dreptul comparat pe de alta parte. Se tie ca in Marea Britanie, pana la mijlocul anului trecut, s-a aplicat sistemul patronajului politic ca sistem oficial, nimeni nu obinea o funcie publica daca nu avea un sprijin politic, mai exact a unor influeni politicieni, iar acestea acordau sprijin pentru a rsplti loialitatea, echivalent cu vasalitatea. Din Anglia sistemul a trecut pe continent, in majoritatea tarilor, dar si peste ocean, in SUA unde, formal-juridic a fost nlturat printr-un Pendleton Act din 1983.

In Prusia si mai trziu in Imperiul German s-a impus principiul profesionalismului, unde funcionarii publici ocupau postul in urma unui concurs foarte serios. Romnia a cunoscut de atunci perioade de politiza rea funciei publice, chiar daca, intr-o forma sau alta se meninea concursul calitatea politica reprezenta o forma si o condiie pentru admiterea la acel concurs, iar unele funcii publice, de regula cele mai importante din administraie, prin lege si prin celebrul sistem al cumului, nu puteau fi deinute dect de persoane cu anumite funcii politice. Pe de alta parte lumea actuala este lumea drepturilor omului, interdicia pentru funcionarii publici de a face parte din partide politice, pe idea de a le menine un statut de echidistanta fata de partid si de a evita patronajul care apare in mod evident ca o restrngere a dreptului de asociere, iar restrngerile trebuie sa fie justificate. In cazul nostru, ele trebuie sa aib ca temei unul din motivele reinute de art. 49 din Constituie: aprarea siguranei naionale, a naiunii, a ordinii, a sntii ori a moralei publice , a drepturilor si a libertilor cetenilor,desfurarea instruciei penale. De la un principiu constituional ajungem la un principiu legal, care admite, insa, si excepii chiar pentru administraia publica. Cnd vorbim despre excepii, avem in vedere funcionarii de cariera ,nu funcionarii politici, care ,prin definiie, sunt stabilii pe criterii politice, dar si aceasta categorie trebuie prevzuta de Statutul funcionarului public. Statutul in vigoare se ocupa exclusiv de funcionarii de cariera care se bucura de stabilitate si au raporturi pe durata nedeterminata, lsnd sa se inteleaga ca funcionarii revocabili numii pe durata determinata, nu intra sub regimul sau general de protecie, ceea ce este, desigur, o greeala.

Noiunea juridica a funciei publice

Raportndu-ne la doctrina administrative din perioada interbelica, vom constata existenta unor opinii diferite, att in raport cu privire la sfera funcionarilor publici, cat si cu privire la natura juridica a funciei publice. Pe fondul acestor preocupri si soluii diferite s-au conturat cu privire la natura juridica a funciei de stat doua teze fundamentale remarcate de profesorul I. Iovna. Astfel prima este teoria situaiei contractuale susinut mai ales in Germania i Frana, dar si in alte state, insa cu oarecare diferenieri, insa esena este aceeai. Astfel autorii germane ncearc sa defineasc funcia de statfuncia publica prin intermediul unor instituii ale dreptului civil i anume ale contractului de mandate, iar autorii francezi caut sa explice esena funciei de stat prin intermediul construciei de "contractual de drept public". Cea de-a doua teorie teoria statutului legal" susinut n principal de corifeii dreptul administrativ francez din perioada interbelica (Esmein, Jeze, Duguit), considera funcia de stat ca un statut legal, care exercita funcia, exercita autoritatea statala si nu drepturile ntr-o situaie contractual. Acesta teza s-a impus si n doctrina romneasca din perioada respectiva, ea demonstrnd ca nu toate realitile

juridice pe care le impunea dezvoltarea moderna a societii puteau fi explicate in instituiile dreptului civil. Pe aceasta linie de idei P. Negulescu definete funcia publica ca fiind "complexul de puteri si competente, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, in vederea de a fi ocupata, in chip temporar, de un titular (sau mai muli), persoana fizica care, executnd puterile in limitele competentei, urmrete realizarea scopului pentru care a fost creata funciunea". O dat cu adoptarea primului Cod al muncii, preocuprile autorilor de drept administrativ , s-au mpletit cu cele ale autorilor de dreptul muncii, pe linia fundamentrii tiinifice a noiunii de funcie publica, a delimitrii accepiunii de funcionar. Astfel, de la bun nceput, s-a pus problema de a ti in ce msur se va vorbi despre un regim juridic special de drept pentru funcionarii de sta corespunztor cu teoria "statutul legal" in cazul naturii juridice a funciei de stat de vreme ce codul muncii devenea dreptul comun al raporturilor juridice de munca abrognd Statutul funcionarului public. Reinem tezele fundamentale elaborate de autorii de drept civil, in general de dreptul muncii i anume: l) Teza unicitii izvorului raportului juridic de munca - conform creia contractual individual de munca este unicul temei al raportului juridic de munca 2) Teza dup care regimul administrativ se manifesta pana in momentul ncheierii contractului de munca, ulterior acestei date nu ar mai fi posibila revocarea unui act administrativ de repartizare in munca 3) Rspunderea funcionarilor sub aspectul formelor specific dreptului muncii nu se deosebete cu nimic de rspunderea oricrei persoane ncadrate in munca fiind vorba despre o rspundere materiala si disciplinara 4) Raportul de funciune este un veritabil raport de munca iar normele care reglementeaz acest raport sunt norme egale dreptului muncii In doctrina actuala in ceea ce privete reglementarea funciei publice exist n rile Uniunii Europene o disputa intre concepia axata pe ideea statutului legal care ne conduce la un regim juridic unilateral de drept public si concepia statutului contractual, care ne duce la un regim de drept privat dar in cele mai multe tari predomina concepia statutului legal. Se poate spune ca la ora actual opiniile cu privire la natura juridica a funciei publice au ajuns, insa, la o limpezire, putndu-se vorbi despre funcia publica ca statut legal sau despre funcia publicata un raport de drept privat. Se pot retine cteva concluzii eseniale: Prima, in linii generale, in perioada interbelica s-a conturat o concepie administrativa asupra categoriei juridice prin care urmeaz sa fie evocate funcia publica ca realitate juridica. A doua, dup cel de-al doilea rzboi mondial, att doctrina cat si mai ales legislaia acrediteaz ideea mai multor accepiuni ale noiunii de funcie publica, incat se poate spune ca perioada actual se caracterizeaz printr-o preocupare de "modernizare" a conceptelor respective, ajungndu-se la termeni imprecii conturai. A treia, in concepia tradiionala, expresia de "funcie publica"are in sens

restrns, atunci cnd este utilizata prin referire la "funcionarul public" si in sens larg, cnd vizeaz ansamblul regimurilor aplicate personalului administraiei de stat, A patra, potrivit sistemului nostru actual, funcia publica se impune ca regula , drept un regim special de drept public, cu toate consecinele ce decurg de aici , in ceea ce privete dreptul la asociere, dreptul la greva , soluionarea litigiilor care intra in competenta instanelor de contencios administrativ.

Definiia si trsturile funciei publice

Prin funcia publica se nelege situaia juridica a persoanei juridice investita legal, cu atribuii in realizarea competentei unei autoriti publice ce consta in ansamblul drepturilor si obligaiilor care formeaz coninutul juridic complex dintre persoana fizica respective si organul care l-a investit. Potrivit legii 188/1999, funcia publica reprezint ansamblul atribuiilor si responsabilitilor stabilite de autoritatea sau de instituia publica, in temeiul legii, in scopul realizri competentelor sale. nelegerea trsturilor acestei definiii presupune nelegerea noiunii de competenta. Astfel, daca am prevzut ca este vorba de drepturi si de obligaii in realizarea competentei ,se subnelege , ca prima trstura a funciei publice. In al doilea rnd se desprinde trstura ce evoca faptul ca aceste drepturi si obligaii - atribuii ale funciei de stat- sunt create si organizate in vederea puterii publice ca si competenta insai. In al treilea rnd desprindem ca trstura funciei publice continuitatea. In al patrulea rnd, din definiie rezulta ca cei care sunt investii cu realizarea funciei intra intr-un complex de raporturi juridice, complex care se stabilete intere el si organul care la investit. In al cincilea rnd din definiie ca funcii publice pot sa ndeplineasc si persoane fizice care nu sunt ncadrate in munca intr-un organ de stat in general al administraiei publice. Este vorba de persoanele private care sunt investite, prin autorizare, in condiiile legii, cu dreptul de presta un serviciu public, in regim de putere publica. Clasificarea funciilor publice din administraia publica I) Din punct de vedere al importantei funciei in realizarea competentei organelor din administraia de stat, deosebim: 1)Funcia de conducere 2)Funcie de execuie 1) Funcia de conducere sub aspectul coninutului procesului decizional administrativ se clasifica in: a) Funcii care presupun toate elementele conducerii b) Funcii care presupun realizarea numai anumitor elemente ale conducerii. 2) Sub aspectul sursei legislative, distingem:

Funcii prevzute numai in Constituie Funcii prevzute in Statutul funcionarilor publici Funcii prevzute in statute speciale 3) Sub aspectul gradului de complexitate si rspundere, distingem: Funcii de conducere ia nivelul organului administrativ; Funcii de conducere la nivelul organelor interne; Funcii de conducere la nivelul compartimentelor; 4) Sub aspectul naturii intrinseci, distingem: Funcii de conducere cu o natura exclusiv administrativ; Funcii de conducere de specialitate. 5) Sub aspectul retribuiei reinem: Funcii de conducere retribuite; Funcii de conducere neretribuite. 2) Funciile de execuie sub aspectul naturii pot fi clasificate in doua categorii: Funcii pur administrative; Funcii de specialitate. II) Dup gradul de strictee al diciplinei reinem: Funcii civile Funcii cu caracter militar III) Dup modul de desemnare a titularilor: Funcii care presupun numirea titularului; Funcii care presupun repartizarea titularilor; Funcii care presupun alegerea titularilor. IV) Dup regimul juridic aplicabil: Funcii crora li se aplica un regim de drept public; Funcii crora li se aplica un regim de drept comun; Funcii crora li se aplica un regimuri statutare speciale. V) Dup cerinele privind nivelul studiilor raportndu-ne exclusiv la cei statutari, distingem: a)functii publice din categoria A- funcionarii cu studii superioare de lunga durata, absolvite cu diloma de licena sau echivalenta; b)funcii publice din categoria B- functoinari icu studii de scurta durata absolvite cu diploma; c)functii publice din categoria C- funcionarii cu studii medii liceale sau postliceale absolvite cu diploma.